El TLC Perú - China: Posibles
implicancias para el Perú
RESUMEN
Palabras clave: Perú, china, tlc, omc.
ABSTRACT
Keywords: Peru, china, Fta, Wto.
I. Las relaciones económicas entre Perú y China
El intercambio comercial
el intercambio comercial de bienes es la relación económica que más se ha
desarrollado entre Perú y china. el comercio total entre ambos países (exportaciones
más importaciones) pasó de uS$ 231 millones en 1993 a uS$ 7,340 millones durante
el 2009; es decir, se multiplicó en 32 veces (ver gráfico N.° 1). el mayor dinamismo se
ha registrado durante la presente década.
D
Gráfico 1. Perú: comercio exterior con china, 1993-2009 (en millones de uS$).
Fuente: [Link]
elaboración del autor.
Gráfico 2. Perú: exportaciones con principales países, 2009 (Part. %).
ESTADOS
RESTO UNIDOS
29,5% 17,0%
CHINA
15,3%
CHILE
2,8%
COREA DEL SUR
2,8% SUIZA
ALEMANIA JAPÓN CANADÁ
14,9%
3,9% 5,1% 8,7%
Fuente: [Link]
elaboración del autor.
E
La inversión china en el Perú
las inversiones chinas han llegado al Perú en dos oleadas. la primera se produjo
al comenzar la década de los noventa, con las inversiones de Shougang corporation,
en la minería metálica, y china National Petroleum corporation, en la extracción de
petróleo. la segunda y más importante, comenzó desde la segunda mitad de la presente
década, y tiene como principales protagonistas a las transnacionales mineras: chinalco
(aluminium corporation of china), minmetals (china minmetals Non-ferrous metals
co., ltd.), Jiangxi (Jiangxi copper company ltd.) y Zijin consortium.
Según las cifras de PRoINveRSIoN, la inversión de china en el Perú fue
completamente insignificante hasta antes de 1992, año en el cual se produce la
compra de la empresa estatal Hierro Perú, que pasó a denominarse Shougang Hierro
Perú. ello permitió que el stock de la Ied proveniente de china subiese a uS$ 118,1
millones durante 1992 (7,9% de participación relativa en el stock total de inversión).
desde entonces, la inversión china que registra PRoINveRSIoN prácticamente se ha
congelado, ubicándose actualmente en uS$ 122,2 millones (0,7% de participación
relativa). Sin embargo, se trata de montos de inversión que están subvaluados, pues
PRoINveRSIoN no registra toda la inversión extranjera que llega al país.
L
una significativa participación del 30% del total estimado por dicho ministerio en la
cartera de proyectos mineros (ver cuadro 1).
Cuadro 1. Perú: cartera estimada de proyectos mineros de empresas chinas.
Metal Inicio de Inversión
Empresa / inversionista Proyecto / región principal operaciones estimada
(estimado)
[Link]$ Part.%
Ampliación
Shougang Corporation (Shougang Hierro Perú S.A.A.) Marcona / Ica Hierro 2011 1,000 22.8
Resto de empresas (nacionales o extranjeras) 3,380 77.2
4,380 100.0
Subtotal
Inversión Confirmada
Chinalco -Aluminium [Link] China (Minera Chinalco Perú S.A.) Toromocho / Junín Cobre 2012 2,200 68.5
Resto de empresas (nacionales o extranjeras) 1,010 31.5
Subtotal 3,210 100.0
Con Estudio de Factibilidad
Zijin Mining Group Co. Ltd (Río Blanco Copper S.A.) Río Blanco / Piura Cobre 2012 1,440 5.2
Minmetals /Jiangxi Copper (Lumina Copper S.A.C.) Galeno / Cajamarca Cobre 2012 2,500 9.1
Nanjinzhao Group Co. Ltd., Zibo Pampa de Pongo / Arequipa Hierro 2012 3,280 12.0
Resto de empresas (nacionales o extranjeras) 20,215 73.7
Subtotal 27,435 100.0
TOTAL INVERSIÓN ESTIMADA 35,025 100.0
Inversión estimada de China 10,420 29.8
1/ Actualizado a noviembre de 2009
Fuente: MEM: Reporte de variables económicas y mineras, 30/11/2009 ([Link]).
Elaboración del autor
II. La negociación del TLC
en febrero de 2007, china y Perú acordaron la realización de un Estudio Conjunto
de Factibilidad para evaluar las ventajas y desventajas de negociar un tlc, el mismo
que culminó satisfactoriamente en agosto del 2007. de esta manera, el Perú quedaba
expedito para iniciar las negociaciones con china, las mismas que concluyeron el 20
de noviembre del 2008. durante el 2009, el tlc fue suscrito en Pekín el 28 de abril, y
finalmente ratificado por el Perú el 6 de diciembre.
1. Reconocimiento de China como economía de mercado
después de 15 años de negociaciones, china fue admitida en la organización
mundial de comercio (omc) el 11 de diciembre del 2001; sin embargo, su adhesión se
produjo con restricciones. es decir, china fue admitida en la omc como una “economía
en transición”, más no como una “economía de mercado”, status que ha de mantener
hasta el 2016, cuando obtenga la condición de miembro pleno. Sin embargo, antes del
2016 los países pueden ir reconociendo a china como “economía de mercado”, lo cual
interesa a este país en la medida que si bien ello no impide las denuncias contra sus
prácticas “desleales” en el comercio internacional, las dificulta de manera significativa.
2. Antecedentes de la negociación
Para dar inicio a las negociaciones del tlc, china exigió que el Perú la reconozca
como “economía de mercado”, exigencia que china siempre ha impuesto a los países
con los que ha negociado acuerdos comerciales. dicho reconocimiento implicó para el
Perú el tener que renunciar expresamente a su derecho de aplicar tanto las disposiciones
15 y 16 del Protocolo de adhesión de china a la omc, así como el artículo 242 del
Informe del grupo de trabajo sobre el ingreso de china a la omc.
Según la disposición 16 del referido Protocolo, el país importador que considere
que las importaciones de productos de origen chino causan o amenazan causar una
desorganización del mercado para los productores nacionales de productos similares o
directamente competidores, queda autorizado a aplicar mecanismos de salvaguardia de
transición. al haber renunciado a aplicar esta disposición, al Perú solo le queda recurrir
a la aplicación de las salvaguardias generales contempladas en la omc, camino que
resulta más costoso por lo extenso y complicado.
Finalmente, el artículo 242 del Informe del grupo de trabajo sobre el ingreso de
china a la omc deja abierta la posibilidad de que el país importador que considere
que las importaciones de origen chino de productos textiles y de vestido amenazan
el desarrollo ordenado de su mercado interno, pueda exigir a china que limite sus
exportaciones; es decir, puede aplicar cuotas de importación. el Perú ya no podrá apelar
a dicho artículo en su vínculo comercial con china.
3. El proceso de negociación y sus principales resultados
el tlc que Perú y china suscribieron el 28 de abril de 2009, fue el resultado de
seis rondas de negociaciones, la primera de las cuales tuvo lugar en lima del 20 al 23 de
enero de 2008, y la última en Pekín del 13 al 18 de octubre de 2008. Se establecieron,
y se llegó a un acuerdo, en 15 mesas de trabajo. en el presente documento, nos hemos
concentrado en tres de las que constituyen la columna vertebral del acuerdo:
3.1. acceso a mercados
3.2. Servicios
3.3. Inversiones
3.1. Acceso a mercados
las negociaciones en la mesa de acceso a mercados fueron las más complicadas,
particularmente en lo referente a las ofertas de eliminación arancelaria. las negociaciones
se entramparon en torno a dos exigencias de china: 1) que la lista global de partidas
sensibles que el Perú buscaba excluir del acuerdo no represente más del 10% de las
importaciones peruanas desde china; y 2) que se incluya como partidas de libre
comercio productos que el Perú consideraba como sensibles: textiles, confecciones,
calzado, entre otros.
108
Víctor Torres Cuzcano
Cuadro 2. acceso de china a Perú y chile según los tlc con china acordados por ambos
países (expresado como % de las importaciones de ambos países desde china).
PERÚ 1/
Período de CHILE
Canasta Líneas Arancelarias Part (%) en
Desgravación 2/
N.º (%) las Import.
A Inmediata 4610 62,71 61,82 49,57
B 5 años 951 12,94 13,38 20,55
C 10 años 1055 14,35 10,92 26,91
D Exclusión 592 8,05 10,00 2,97
E 16 años 87 1,18 3,89
G 3/ 12 años 5 0,07 0,00
H 3/ 15 años 22 0,30 0,00
J1-J2-J3 4/
17 años 29 0,39 0,00
TOTAL 7351 100,00 100,00 100,00
1/ Corresponde a las Importaciones de 2007.
2/ Corresponde a las Importaciones de 2004.
3/ Productos agropecuarios.
4/ Productos agropecuarios, con períodos de gracia de 4, 8 y 10 años respectivamente.
Durante dichos períodos no se bajan aranceles.
Fuente: MINCETUR (Perú) y DIRECON (Chile)
Elaboración del autor
Cuadro 3. acceso de Perú y chile a china según los tlc con china acordados por ambos
países (expresado como % de las exportaciones de ambos países hacia china).
Canasta Período de PERÚ 1/ CHILE 2/
Desgravación
A Inmediata 83,52 92,01
1 año 0,02
B 5 años 0,37 0,35
C 10 años 1,34 6,89
D Exclusión 1,02 0,73
E - L 3/ 17 años 13,75
TOTAL 100,00 100,00
1/ Corresponde a las exportaciones de 2007.
2/ Corresponde a las exportaciones de 2004.
3/ En el caso del Perú, el 12,86% de las exportaciones corresponde a la harina de
pescado, cuya desgravación arancelaria terminará el 01/01/2015.
Fuente: MINCETUR (Perú) y DIRECON (Chile).
Elaboración del autor.
E
directamente competidores, queda autorizado a aplicar mecanismos de salvaguardia de
transición. al haber renunciado a aplicar esta disposición, al Perú solo le queda recurrir
a la aplicación de las salvaguardias generales contempladas en la omc, camino que
resulta más costoso por lo extenso y complicado.
Finalmente, el artículo 242 del Informe del grupo de trabajo sobre el ingreso de
china a la omc deja abierta la posibilidad de que el país importador que considere
que las importaciones de origen chino de productos textiles y de vestido amenazan
el desarrollo ordenado de su mercado interno, pueda exigir a china que limite sus
exportaciones; es decir, puede aplicar cuotas de importación. el Perú ya no podrá apelar
a dicho artículo en su vínculo comercial con china.
3. El proceso de negociación y sus principales resultados
el tlc que Perú y china suscribieron el 28 de abril de 2009, fue el resultado de
seis rondas de negociaciones, la primera de las cuales tuvo lugar en lima del 20 al 23 de
enero de 2008, y la última en Pekín del 13 al 18 de octubre de 2008. Se establecieron,
y se llegó a un acuerdo, en 15 mesas de trabajo. en el presente documento, nos hemos
concentrado en tres de las que constituyen la columna vertebral del acuerdo:
3.1. acceso a mercados
3.2. Servicios
3.3. Inversiones
3.1. Acceso a mercados
las negociaciones en la mesa de acceso a mercados fueron las más complicadas,
particularmente en lo referente a las ofertas de eliminación arancelaria. las negociaciones
suministro de servicios, contemplados en el acuerdo general sobre el comercio de
Servicios (agcS) (ver cuadro 4).
Cuadro 4. capítulo de servicios del tlc Perú - china: Principales acuerdos.
Enfoque de Listas positivas: se inscriben solo los servicios a liberalizar y se protege el
negociación resto de sectores
- modo 1: comercio transfronterizo.
M - modo 2: consumo en el extranjero.
- modo 3: Inversión en servicios o presencia comercial.
- modo 4: movilidad temporal de personas.
china no aceptó la propuesta del Perú de incluir el modo 3 en el [Link] inversiones.
- cada país inscribió diez categorías o sectores de servicios.
- ambos países excluyeron los Servicios sociales y de salud.
C
- ambos países inscribieron 41 subsectores.
- Si excluimos los servicios medioambientales, el Perú inscribió 39 subsectores,
mientras que china inscribió 34.
D
dejar de lado el esquema que había seguido en los tlc que negoció con estados unidos
y chile, los cuales cubren la inversión en servicios o presencia comercial (modo 3) en el
capítulo de Inversión.
E
debería tomar en cuenta también el número de subpartidas que se ha inscrito al interior
de cada subsector. en esta línea de ideas, una lectura preliminar de las listas negociadas
muestra que el Perú habría liberalizado más que china.
3.3. Inversiones
el capítulo de Inversiones del tlc incluye artículos sobre cobertura, trato
Nacional, trato de Nación más Favorecida, Protección y Promoción de Inversiones,
Nivel mínimo de trato, expropiación, Solución de controversias estado-estado
o Inversionista-estado, entre otros temas. Planteado en estos términos generales,
este capítulo no se diferencia mayormente del acuerdo de Promoción y Protección
Recíproca de Inversiones (aPPRI) suscrito por ambos países en 1994, el cual ya protege
de manera recíproca las inversiones. Sin embargo, en el tlc se han incluido artículos
adicionales (ver cuadro 5) que deben ser analizados con mayor detenimiento a fin de
establecer sus reales consecuencias sobre la economía y la conducción de la política
económica del país.
A
a las empresas controladas por capitales chinos que actualmente invierten en el Perú,
pero que no se han establecido en china sino en paraísos tributarios o en terceros
países.
Cuadro 5. capítulo de inversiones del tlc Perú-china: Principales novedades
con respecto al aPPRI de 1994.
Artículo Comentario
Se incorpora una nueva definición de inversión: derechos de propiedad intelctual, en
126 particular derechos de autor, patentes, marcas registradas, nombres comerciales know-how
y procesos tecnológicos, así como good will.
Se incorpora una tercera definicón de inversionista, que permitirá proteger incluso a las
126 empresas de países distintos a china, siemrpe que se encuentren efectivamente controladas
por inversionistas chinos.
Se excluye el modo 3 de suministro de servicios, el cual pasa a formar parte del capítulo
de comercio de Servicios. Sin embargo, algunos artículos del capítulo de inversiones
127
(incluyendo solución de controversias Inversionista-estado se aplicarán a cualquier medida
que afecte el modo 3 de suministro de servicios.
trato Nacional: se congela cualquier medida discriminatoria ya existente, y sus modificatorias,
130
contrarias al trato nacional (“medidas disconformes”).
132 Se incluye de manera explícita el principio del “nivel mínimo de trato”.
Se incorpora el concepto de “expropiación indirecta”, forma difusa de entender la
133 expropiación que en la práctica ha venido siendo interpretado según las conveniencias de
los inversionistas extranjeros.
Solución de controversias Inversionista-estado. china ha restringido la posibilidad de ser
139 llevada a tribunales internacionales al obligar que las posibles denuncias de los inversionistas
peruanos pasen previamente por un “procedimiento de revisión administrativo doméstico”.
los artículos 133 y 139 se aplicarán a las medidas tributarias alegadas como expropiatorias,
142
lo cual restringe la potestad tributaria del gobierno.
No se incluye la prohibición de “requisitos de desempeño”.
elaboración del autor.
E
No obstante, el mismo art. 127 precisa que para efectos de la protección a la
inversión con respecto al modo de suministro de servicio de presencia comercial (modo
3), algunos artículos del capítulo de Inversiones (trato justo y equitativo, expropiación,
transferencias, compensación por pérdidas, entre otros) se aplicarán a cualquier medida
que afecte dicho modo de suministro de servicios. Se acepta también la aplicación
del artículo sobre Solución de controversias Inversionista-estado cuando se trate de
suministro de servicios bajo el modo 3.
E
se aplicarán a las medidas tributarias alegadas como expropiatorias. ello restringe la
potestad tributaria de los estados involucrados pues sus decisiones en esta materia
podrían ser denunciadas como “expropiatorias” ante un tribunal arbitral internacional.
Finalmente, no debe perderse de vista lo sui generis del capítulo de inversiones
del tlc que se ha firmado con china, concretamente en lo referente a la solución
de diferencias Inversionista-estado. todo reclamo que un inversionista chino presente
contra el estado peruano ante tribunales internacionales, significará –en la práctica– una
demanda interpuesta por el mismo estado chino contra el Perú. ello es así porque la
mayor parte de las empresas chinas que realizan inversiones directas en el mundo sigue
siendo de propiedad estatal, en el sentido amplio del concepto.
4. Estándares ambientales y laborales
el tlc Perú-china no incluye exigencia alguna en materia de estándares ambientales
y laborales; es decir, no incorpora medidas que aseguren que el comercio y las inversiones
se desarrollen en armonía con la protección del medio ambiente y los derechos sociales
de los trabajadores. el desarrollo sostenible, que comprende los estándares ambientales y
laborales, constituye todo un capítulo en otros tlc que el Perú ha firmado (con [Link].,
la unión europea); sin embargo, en el tlc Perú-china dicho concepto aparece solo en
dos oportunidades, en ambos casos se trata de generalidades.
E
III. El TLC y los sectores sensibles
Según las estimaciones oficiales efectuadas en el ya mencionado estudio conjunto
de Factibilidad, los resultados macroeconómicos del tlc Perú-china son más bien
modestos, con cifras negativas en términos de recaudación y de balanza comercial;
es decir, las importaciones crecerían a un mayor ritmo que las exportaciones. los
riesgos para la producción nacional resultan no solo de la mayor competitividad de los
productores chinos y el consecuente incremento de las importaciones procedentes de
ese país, sino también de sus prácticas desleales en el comercio internacional (dumping,
subsidios, sobrevaloración, triangulación).
Si tomamos en cuenta 16 subpartidas arancelarias de esta rama industrial, las
importaciones chinas aumentaron de uS$ 1,3 millones en el 2000 a uS$ 65,0 millones
durante 2008; con una participación relativa en la importación nacional de estos
productos de 54% durante 2008 (ver gráfico 3). lo más probable es que esta tendencia
se acentúe con el tlc, pues no todas las partidas de esta rama industrial han sido
excluidas del tlc.
E
Gráfico 3. Sector textil y prendas de vestir: importaciones cIF desde china.
1/ Área en rojo: al 27/11/2009; área en gris-líneas diagonales: proyectado.
Fuente: [Link]
elaboración del autor.
E
dejar de lado el esquema que había seguido en los tlc que negoció con estados unidos
y chile, los cuales cubren la inversión en servicios o presencia comercial (modo 3) en el
capítulo de Inversión.
E
económica que china viene consolidando en la economía globalizada, y el objetivo
nuestro de diversificar productos y mercados de exportación, e incorporar nuevas
tecnologías. el desafío consiste en lograr una relación equitativa entre ambos países,
que supere el viejo esquema de relación entre una economía primario-exportadora
y una nación industrializada; y que exija a china lealtad en su comercio bilateral, y
responsabilidad social y medioambiental en sus inversiones.
