Estructura Económica Argentina – Resumen

 Coatz, Grasso y Kosacoff (2015) – La Argentina Estructural: Introducción

El colapso del régimen de Convertibilidad en 2001 representó el inicio de un proceso de

transición hacia una nueva etapa en la vida política, económica y social de la Argentina. Su evolución
implicó transformaciones relevantes sobre el conjunto de conceptos que guiaron la acción del Estado
en la etapa previa, especialmente durante los gobiernos militares entre los años 1976-1983 y la
década de los 90.
En estos períodos, el apogeo del paradigma basado en las reformas pro mercado se
caracterizó por la desregulación de los mercados, la apertura comercial indiscriminada, el avance de
la globalización financiera en los diversos órdenes de la economía y, fundamentalmente, por el
abandono del modelo de industrialización que había estado vigente desde la década del 30, lo cual
supuso desmantelar diversas capacidades del Estado en materia de políticas productivas y sociales.
No sólo se fueron reduciendo las áreas de promoción a la industria y se privatizaron empresas
públicas de carácter estratégico, sino que se debilitaron instituciones clave en este sentido.
Las actividades industriales dejaron de ser el núcleo impulsor y articulador del proceso
económico y social, dando lugar a una destrucción de capacidades productivas y tecnológicas que
implicaron una profunda desarticulación de las diversas cadenas de valor de la economía. Las ramas
estratégicas más dañadas resultaron las de insumos intermedios y la de maquinarias y equipos; en
consecuencia, las actividades productivas de la Argentina no sólo tendieron a incorporar un valor
menor específico, sino que sus eslabonamientos se polarizaron hacia los extremos.
Esta radiografía de la estructura productiva argentina en 1973 y 1997 coincide con el
incremento sustantivo de las importaciones en las distintas etapas de la producción, especialmente
en las intermedias.
En las demandas de consumo final también se observa esta tendencia, todo lo cual se dio en
el marco de una extensa extranjerización del capital empresario que, en muchos casos, coincidió con
un crecimiento de los niveles de concentración económica y una pérdida de autonomía para
establecer un programa de desarrollo basado en una industrialización que promueva el desarrollo de
capacidades tecnológicas endógenas.

En esta perspectiva histórica, el proceso que se inició con el cambio de régimen en 2002 y su
posterior consolidación efectivamente implicó una parcial reversión de esta tendencia, que permitió
recrear una visión productiva de la Argentina. La acción del Estado asumió un carácter diferente al
de la etapa previa, adquiriendo mayor flexibilidad y autonomía a partir de la recuperación de la política
monetaria y fiscal, del desendeudamiento externo, de la reconstrucción del mercado interno y de la
defensa de una inserción internacional que, en general, fue más funcional al despliegue de la
producción local.
Los resultados en materia de crecimiento y distribución del ingreso también se contrapusieron
al profundo deterioro que experimentaron entre mediados de los 70 y fines de los 90. En este marco,
la industria jugó un papel relevante, cuyo comportamiento estuvo alineado con el del resto de las
variables macroeconómicas y expresó el mismo contraste respecto a la etapa previa. Si bien su
desempeño no fue homogéneo e implicó tasas de crecimiento de diversa intensidad, cambios en su
composición sectorial y distintas expresiones en ámbitos como el mercado de trabajo y el comercio
exterior, a lo largo del período comprendido entre 2002 y 2014 la producción industrial se ha casi
duplicado, superando en más del 35% el pico de actividad de la década de los 90 (1998).
La dimensión del proceso histórico descripto se refleja de un modo muy concreto en la
evolución del valor agregado industrial per cápita. En primer lugar, se ratifica la destrucción industrial
y la fragmentación productiva que se produjo a partir de mediados de los 70. Este proceso fue inédito
si se compara con lo sucedido en las diversas economías del mundo, incluso en la de Brasil, donde
efectivamente existió un relativo estancamiento, pero no es comparable al ajuste estructural que
sufrió la Argentina. En segundo lugar, cabe destacar que la clara recuperación del producto industrial
per cápita a partir de 2002 permitió alcanzar nuevamente el nivel de los años 70.
 Por otro lado, la dinámica más reciente sugiere que el proceso de reindustrialización local se
ha debilitado a partir de 2011, ya que el indicador muestra una tendencia decreciente desde
entonces. Esto plantea un interrogante a futuro, que se agudiza en el marco del proceso mundial que
parecería estar emergiendo. A diferencia de lo que se señala en torno a la desindustrialización de
los países centrales, la evidencia que surge en este caso no permite ser tan tajantes en esta
afirmación. Si bien se verifica una disminución tendencial de la participación industrial en el producto
total de estos países, el producto per cápita industrial no muestra este recorrido.
En este marco, el desarrollo industrial de la Argentina enfrenta desafíos de envergadura. En
primer lugar, existe una condición de base que es conceptual e implica consolidar una visión
estratégica en este sentido, que debe partir de un amplio consenso en torno a la idea de que la
industrialización es fundamental para alcanzar objetivos más amplios en materia de desarrollo
económico y social. Por otro lado, los resultados obtenidos durante el proceso que transcurrió entre
2002 y 2014/2015 no deben ser subestimados, pero tampoco constituyen el “punto de llegada”. Por
el contrario, deben ser el punto de partida para seguir profundizando los logros, abordar los asuntos
pendientes y corregir los equívocos de esta etapa.
El ingreso a un terreno de menor desempeño en los últimos años emerge a partir de elementos
que, precisamente, pueden ser clasificados dentro de estas tres categorías. Entre 2011 y 2014 se
produjo un deterioro de los principales indicadores económicos. Tanto la economía en su conjunto
como el producto industrial se contrajeron en algo más de un 1%; se estancó la creación neta de
empresas y puestos de trabajo y el salario real industrial tuvo una leve caída, en tanto los diversos
indicadores de distribución del ingreso tampoco evolucionaron favorablemente.
Estos hechos encuentran en la aparición de la restricción externa (escasez de divisas) una
causa transversal. Sin embargo, su manifestación no se produjo por generación espontánea, sino
por un conjunto de factores de diversa índole. Algunos se vincularon con la presencia, la ausencia o
la deficiencia de determinadas decisiones de política economía en lo que respecta a la gestión de
más corto plazo. Sin lugar a dudas, su abordaje forma parte de la agenda de temas a resolver para
la construcción estratégica que requiere el desarrollo de la Argentina. Reencauzar la economía en
un sendero de crecimiento precisa de una mayor consistencia macroeconómica, a efectos de anular
las actuales tensiones en materia cambiaria, en la dinámica inflacionaria y en la solvencia de las
finanzas públicas.
Sin embargo, la superación de la restricción externa en el largo plazo no será posible si dicha
agenda no incorpora los factores más estructurales que la provocan, cuya raíz se asienta en
fundamentos que son sensibles a la administración macroeconómica, pero lo son más aún a la
política industrial y al entramado institucional que le da sustento.
En esencia, se trata de ser más contundentes en la transformación del entramado productivo
hacia mayores niveles de valor agregado, de intensidad en el uso de las tecnologías más avanzadas,
de autonomía en los procesos de innovación y de competitividad internacional. Esto se manifiesta en
las brechas de productividad en el interior de la industria local y en relación con los países más
avanzados, así como en la alta elasticidad de crecimiento entre el producto y las importaciones con
relación al de las exportaciones, que además reflejan un tipo de inserción internacional basada en
productos de medio y bajo contenido tecnológico. Del mismo modo, aún deben expandirse los
esfuerzos en materia de innovación y los grados de integración nacional de las cadenas de valor en
segmentos clave. El grado de éxito que se alcance en cada uno de estos planos está directamente
relacionado con la tasa de crecimiento de la economía, con la capacidad de mejorar la distribución
del ingreso y con la sustentabilidad de los procesos involucrados.
Durante la posconvertibilidad se han dado pasos relevantes en este sentido, pero los análisis
más detallados indican la ausencia de cambios profundos. La economía argentina continuó
desenvolviéndose con una tasa de inversión que se ubicó dentro de los parámetros históricos,
representando en torno al 18-21% del PBI y obteniendo como resultado un crecimiento promedio
cercano al 3% durante la última década, lo cual resulta sumamente escaso a efectos de cerrar las
brechas de ingreso con los países más avanzados. A su vez, el proceso de inversión ha profundizado
su dependencia externa.
Por su parte, los análisis sobre la composición y los perfiles de la inversión a nivel sectorial
permiten inferir que en la mayor parte de los casos se trató de esfuerzos en el marco del modelo
empresarial vigente. Aun cuando estuvieron orientados a lograr objetivos relevantes, la mayor parte
de la evidencia no lleva a pensar en la introducción de cambios profundos en el perfil competitivo
(escala, tecnología, organización industrial), ni en la creación de nuevas empresas que determinen
cambios significativos en el patrón de especialización productiva.
Por otro lado, el impulso que recobraron las políticas públicas en materia tecnológica durante
este período, cuyos resultados fueron gravitantes para la reconstrucción del entramado de
instituciones y organismos que conforman el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación,
no tuvo una manifestación igualmente relevante en el ámbito industrial. A su vez, la participación
pública sobre el total de gastos en I+D se incrementó en detrimento del sector privado, representando
casi el 75%.

En otros términos, la dinámica industrial durante este período implicó incrementos de

productividad que en general fueron levemente superiores a los experimentados en las décadas
previas, pero no implicaron una reducción de las brechas existentes con los países más avanzados,
especialmente en los sectores más dinámicos internacionalmente y asociados a procesos de mayor
valor agregado. La insuficiencia de cambios profundos en este aspecto también se manifestó en el
sector externo a través de los flujos comerciales. Si bien el cambio de régimen económico a partir de
la salida de la Convertibilidad en 2001 coincidió con un mayor dinamismo de las exportaciones y el
resultado comercial se mantuvo en un rango deficitario inferior al que experimentó en la etapa previa,
esta situación tuvo un vínculo directo con el notable cambio de precios relativos que se produjo en el
escenario internacional, a partir de la valorización de la mayoría de los commodities y de una parte
relevante de las manufacturas de origen agropecuario. Sin embargo, el déficit comercial vinculado a
manufacturas de origen industrial efectivamente se profundizó.
Esto se debe a que la elasticidad-producto de las importaciones continúa siendo elevada. A su
vez, esto se ha dado en el marco de una caída de la relación de crecimiento de las exportaciones, lo
cual expresa una debilidad estructural que limita la capacidad de crecimiento en el largo plazo.
Las exportaciones de manufacturas de origen industrial se concentran en el complejo
automotor y la industria química; en ambas industrias, el rol del capital extranjero es sumamente
relevante, existe un alto grado de dependencia de las importaciones y muchas de las empresas que
operan en estas ramas concentran los procesos más sofisticados y de mayor valor en sus casas
matrices.
El bajo contenido tecnológico de las exportaciones se ha acentuado en esta etapa en
comparación con 1998. En general, se advierte una notable disminución de la incidencia exportadora
de los sectores que son intensivos en el factor trabajo y la realización de procesos de alto valor
agregado, vinculados con las ingenierías.
En este sentido, el despliegue de una estrategia autónoma de desarrollo para la Argentina
requiere abordar múltiples esferas de análisis, colocando el eje en la ampliación de capacidades
tecno-productivas y la competitividad. La evidencia empírica y buena parte de la literatura económica
sostienen que en esta tarea se combinan factores asociados al precio de los productos y otros que
no lo están, relacionados con la diferenciación de producto, las economías de escala que provienen
del learning by doing, el establecimiento de barreras tecnológicas, etc.
Por consiguiente, la política económica debe procurar el sostenimiento de un equilibrio en las
relaciones de precio- “calidad” del tejido productivo, incorporando dentro de este segundo término el
conjunto de elementos no asociados al precio. No se trata entonces de avanzar en una estrategia
que implique cualquier tipo de industrialización, sino en aquella que permita compatibilizar las
condiciones económicas y sociales de la Argentina con los desafíos planteados en términos de
integración local de las cadenas de valor y de una apuesta inteligente a la inserción externa de los
sectores con mayor valor agregado y potencial de desarrollo tecnológico.

Por otro lado, la Argentina se ubica en un rango intermedio en la escala de salarios medidos
en dólares a nivel mundial, bastante por debajo de los países más avanzados, pero manteniendo
una distancia considerable con respecto a economías de ingreso medio y medio-bajo. De este modo,
la búsqueda de la competitividad suele generar la “tentación” de tomar el atajo de los salarios bajos
como alternativa, priorizando los factores asociados al precio y desconociendo las problemáticas que
esto implicaría en la dinámica del mercado doméstico.
 La estrategia debe concebir el pasaje de una economía con escaso desarrollo tecnológico, e
inserta en el mundo fundamentalmente con productos primarios y bajo valor agregado, a otra
intensiva en procesos de innovación y proveedora de productos altamente diferenciados basados en
altos requerimientos de mano de obra cada vez más calificada. La experiencia mundial refleja que
los países más exitosos aplicaron esta estrategia de industrialización.
Por otro lado, las opciones basadas en bajos salarios y escaso dinamismo tecnológico pueden
dar lugar a procesos de industrialización, pero en muchos casos solamente sesgados a los procesos
de ensamblado para exportación, donde prevalecen los enclaves empresarios, los cuales,
claramente, tienen escasos resultados en materia de desarrollo económico y social.
Por su parte, las estrategias basadas estrictamente en la agregación de valor y tecnología a
actividades primarias, como las que emprendieron países como Noruega, Australia y Nueva Zelanda,
se advierten sumamente específicas y no necesariamente aplicables al caso argentino.
La tarea que implica esta estrategia evidentemente es de una alta complejidad y requiere
esfuerzos considerables, tanto de parte del sector público como del sector privado. Se trata de
ampliar la base de capacidades a una escala mayor, integrando a esta dinámica todas las redes que
conforman clientes, proveedores, organismos educativos y de ciencia y tecnología. Estado y
mercado no deben ser concebidos como ejes contrapuestos, sino como un engranaje que permita
generar ámbitos de cooperación en la búsqueda de objetivos superadores de los condicionamientos
que enfrenta nuestra economía.
 Coatz y Schteingart (2016) – La industria argentina en el siglo XXI: entre los avatares de la
coyuntura y los desafíos estructurales

En los últimos años ha resurgido el interés acerca de los posibles modelos que debiera encarar
Argentina para abordar definitivamente el camino hacia el desarrollo. Estas visiones poseen muchos
puntos en común (la necesidad de incrementar las capacidades innovadoras y productivas del país
en una economía global compleja como la del siglo XXI) y otros de desacuerdo (acerca de cuáles
son los sectores estratégicos del desarrollo de largo plazo o de cuáles debieran ser los instrumentos
de política pública para fomentarlos).
Objetivo: análisis del rol de la industria argentina. Ello implica comprender el pasado industrial
reciente como plataforma para entender el actual presente industrial y, con ello, los desafíos y
perspectivas para el largo plazo. Discutir el rol de la industria argentina hoy implica entender cuáles
son sus aportes y limitaciones a la dinámica del empleo, la formalidad, los ingresos, la productividad,
las divisas o la innovación tecnológica.
La industria argentina es uno de los sectores que más empleo formal privado genera (en torno
al 20%) y su aporte al empleo indirecto es, por lejos, más alto que el del resto de las ramas de
actividad. Por cada empleo industrial directo se generan 2,5 empleos indirectos en el resto de la
economía debido a los encadenamientos productivos que presenta el sector manufacturero.
La industria argentina, si bien todavía exhibe problemas de competitividad externa en diversas
ramas, todavía están bien posicionadas en lo que respecta a los ingresos, la formalidad laboral o la
productividad relativa. Asimismo, se mostrará que su contribución a la dinámica de las divisas es
mejor de lo que habitualmente se piensa, por dos razones: a) el déficit industrial no es tanto un déficit
generado por la industria, sino que está generado por demandas de toda la economía (las cuales la
industria no está en condiciones de satisfacer), y b) por tal razón, con menor desarrollo industrial el
déficit manufacturero tendería a acrecentarse aún más.

Es cierto que en diversos países desarrollados el empleo industrial directo ha tendido a

contraerse en las últimas décadas. En buena medida esta baja del empleo industrial directo ha sido
en parte compensada por el auge de actividades terciarias cuya razón de ser siguen siendo las
manufacturas. El auge del empleo en servicios intensivos en conocimiento es sinónimo de menor
empleo industrial directo pero mayor indirecto.

El sector manufacturero jugó un papel relevante en la dinámica económica del período que
siguió a la crisis de la Convertibilidad. Si bien su desempeño no fue homogéneo e implicó tasas de
crecimiento de diversa intensidad, a lo largo del período comprendido entre 2002 y 2015 la
producción industrial se incrementó 76%, superando en casi un 30% el pico de actividad de la década
de los ’90 (1998).
Sin embargo, una mirada más precisa del período abierto en 2002 muestra que el desempeño
de la economía en general y de la industria en particular no fue homogénea. Es posible diferenciar
tres etapas que tienen que ver con una rápida recuperación con reindustrialización y generación de
empleo (2002-2007), una caracterizada por conflictos sumada la crisis internacional y su posterior
recuperación (2007-2011) y otra por un estancamiento económico (2011-2015), en el marco de una
escasez de divisas que había provisoriamente desaparecido en las dos subetapas anteriores.

Algunos estudios han señalado que la desindustrialización argentina del último cuarto del siglo
XX no habría sido estrictamente un problema debido a diversas razones. El argumento más citado
es que las propias tendencias mundiales mostraban una aparente desindustrialización en los países
desarrollados, cuyos PBI tendían a estar cada vez más dominados por los sectores de servicios,
dando así lugar a las llamadas economías posindustriales. Para sostener tal argumento, se sostenía
que desde los años ’70 la industria manufacturera perdió peso en el PBI y sobre todo en el empleo,
dado un mayor aumento de la productividad industrial respecto a la media; en efecto, ambos
procesos efectivamente ocurren.
Aquí optamos por tomar un indicador adicional como proxy de industrialización-
desindustrialización: el producto industrial per cápita. Cuando tomamos este indicador los resultados
son diferentes: si bien es cierto que existe una caída tendencial de la participación industrial en el
valor agregado de los países desarrollados, el producto industrial per cápita no se retrajo. Resultaría
equivocado sostener que la caída de la participación de la industria en el PBI es sinónimo de
desindustrialización. Más bien, puede ocurrir otra cosa: la industria – incluso en términos per cápita
– sigue creciendo en los países desarrollados, pero lo hace a tasas más moderadas que otros
sectores, como por ejemplo las finanzas o los servicios empresariales. Asimismo, ocurre un
fenómeno adicional que contribuye a generar cierta confusión estadística: desde los años ’70 muchas
grandes empresas han optado por desintegrar algunas fases de sus procesos productivos en otras,
lo que en la literatura se conoce como outsourcing. En muchos casos, esto se vio acompañado de
una relocalización de las fases desintegradas en otros países (offshoring). Si bien el valor agregado
generado por el personal de limpieza, catering, servicio técnico y servicios jurídicos pasará de estar
computado en industria manufacturera a servicios, lo cierto es que tales flamantes empresas
independientes no podrían subsistir sin la demanda de la empresa industrial que las subcontrató.

La performance de Argentina del último cuarto de siglo XX (en términos de PBI per cápita
industrial) contrasta y mucho con la de las grandes potencias industriales clásicas (Estados Unidos,
Japón y Alemania), regionales (Brasil), brecha que se amplía con emergentes industriales como
China. La recuperación del PBI industrial per cápita argentino se puede ver entre 2002 y 2011. Aun
así, en 2011 el PBI industrial per cápita apenas alcanzó el nivel de 1974, de modo que la fuerte
recuperación de esos años apenas alcanzó para revertir el gran deterioro del último cuarto del siglo
XX. A partir de 2011, deja de crecer y vuelve a entrar en una pendiente descendente.

El crecimiento industrial del período 2002-2005 se basaba en buena medida en la utilización

de una elevada capacidad ociosa, lo cual suponía una modalidad de crecimiento menos exigente
que una en la que tal capacidad se amplía. Entre 2005 y 2011, la performance argentina en materia
de valor agregado industrial per cápita fue realmente positiva tanto en términos absolutos (+26,3%)
como comparativos, siendo holgadamente mayor al de la media mundial en esos años (+12,9%) y al
de Brasil (+5,1%) y México (+1,4%), que son junto a Argentina los de mayor base industrial de
América Latina.
Ahora bien, entre 2011 y 2015 cambió la dinámica: el PBI industrial per cápita argentino se
contrajo -10,1% de modo que pasó a ocupar el puesto 42 del ranking.
De este modo, si consideramos 2005-2015, Argentina registró un crecimiento industrial per
cápita del 13,5%, por debajo de la media mundial (+19,1%), similar al de países como Japón,
Alemania o Suiza, inferior al de latinoamericanos como Perú, Bolivia o Uruguay, y superior a México,
Brasil o Estados Unidos. De esta manera, la posición argentina en ese decenio fue de mitad de tabla.
En el caso de China, el aumento fue del 158,7%.

Rasgos centrales de la dinámica industrial argentina desde la crisis de la Convertibilidad hasta

la actualidad
Lo que habitualmente se conoce como posconvertibilidad (el período inaugurado en 2002) no
resulta un todo homogéneo, ya que implicó importantes cambios y vaivenes, tanto por factores
internos como por condicionamientos externos. Dentro de esas mutaciones, es posible reconocer
tres subetapas: la primera, que va de mediados de 2002 a 2007 y que denominaremos
Reindustrialización y generación de empleo; la segunda, de 2007 a mediados de 2011, caracterizada
por conflictos internos, la crisis internacional y la caída y recuperación de la industria nacional;
finalmente, la que va desde fines de 2011 hasta la actualidad, que llamaremos De la necesidad de
sintonía fina al estancamiento productivo.
La primera subetapa se caracterizó por un fuerte crecimiento económico e industrial y una
recomposición acelerada de los ingresos reales tanto de la población como de las empresas. Tras
los cambios macroeconómicos de inicios de 2002 (que tuvieron grandes costos en materia social y
que también implicaron una ruptura generalizada de contratos), se recuperaron diversos
instrumentos de política económica que habían quedado limitados bajo la lógica del régimen de
Convertibilidad y se logró configurar un escenario que se consolidó a partir de 2003 y que permitió
fortalecer la demanda interna, la inversión y la productividad. En un contexto internacional favorable
– merced tanto a una mayor demanda externa como a una significativa mejora en los términos del
intercambio y a la salida del default de 2001/2002 en 2005-, la política económica se focalizó en un
impulso a la demanda interna, en conjunto con una política cambiaria de tipo de cambio real
depreciado. A ello se le sumó el saneamiento patrimonial de los balances de las empresas por medio
de la pesificación asimétrica del año 2002 y la implementación de retenciones, reintegros y algunos
subsidios cruzados en materia de energía. Todo ello incidió muy favorablemente en la estructura de
costos de las empresas del segmento transable, las cuales expandieron rápidamente la producción
(y el empleo) una vez que la demanda se tornó dinámica tras los peores meses de 2002.
Asimismo, durante 2002-2007 la política comercial externa asumió un rol que marcó ciertas
rupturas con los años previos, al priorizar las relaciones con países de similar desarrollo relativo y al
focalizarse en cómo resguardar a los sectores productivos locales. Adicionalmente, el retorno de la
ciencia y la tecnología a los primeros planos de la agenda pública estuvo posibilitado en parte por un
mayor margen fiscal.
Hacia 2007 la recuperación había sido de tal índole que en todas las variables la situación era
mejor que en 1998: el PBI era 24,4% más elevado, en tanto que el PBI industrial lo era en 19,6%;
había alrededor de 250.000 asalariados industriales más que en el pico de la Convertibilidad y la tasa
de informalidad era ligeramente inferior. El salario real industrial formal era en 2007 casi 15% mayor
al de 1998, en tanto que se habían creado más de 17.000 empresas entre 2002 y 2007, lo que hacía
que, comparado contra el pico de la Convertibilidad el balance fuera positivo en 7.500 firmas. La
productividad industrial tuvo un comportamiento menos dinámico que las otras variables.
En rigor, el ritmo más moderado de la productividad industrial se debe al extraordinario
dinamismo del empleo, y ello en parte ocurrió por el florecimiento de ramas intensivas en trabajo, de
comportamiento negativo en los ’90 y que resultaron particularmente beneficiadas por el nuevo
entorno macroeconómico inaugurado en 2002. De esta manera, el menor dinamismo de la
productividad industrial agregada comparado con otras variables debería entenderse en parte como
resultado de cierto cambio de composición al interior del tejido industrial, en el que ramas intensivas
en empleo (las cuales en general suelen ser de baja productividad relativa) ganaron peso.

En la segunda subetapa (2007-2011), ya comenzaron a vislumbrarse las tensiones propias de

la problemática del desarrollo. La dinámica expansiva de los años previos colocó a la economía en
niveles de actividad más cercanos a los de sus posibilidades y la fuerte reducción del desempleo
volvió a instalar determinadas pujas en materia de distribución del ingreso. A nivel macro, la
aceleración inflacionaria y la creciente demanda de divisas, tanto para importar como para atesorar,
constituyeron la expresión de los mencionados problemas que comenzaban a formar parte de la
agenda, a la vez que ponían de manifiesto las limitaciones de una matriz productiva que, si bien
había mostrado un gran dinamismo en los años previos, todavía no había experimentado cambios
estructurales significativos. Asimismo, la intervención del INDEC en enero de 2007 tuvo dos grandes
consecuencias: primero, dificultó una comprensión acabada de la dinámica económica (y de las
políticas públicas para enfrentar problemas); segundo, el ocultamiento de la inflación encareció el
costo del crédito internacional, debido a que se consideró que Argentina estaba encubriendo un
cuasi-default en bonos que ajustaban por la variación de los precios domésticos.
De este modo, 2007 y, sobre todo 2008, mostraron una agudización de las tensiones internas;
una de las más relevantes fue una fuerte disputa entre el gobierno y el sector agropecuario en marzo
de 2008, a partir del intento por acrecentar los derechos de exportación a cereales y oleaginosas en
un contexto en que los precios internacionales al alza presionaban sobre los precios domésticos y
en donde los productores agropecuarios sufrían por costos internos crecientes. Por entonces, el
gobierno atribuía buena parte del éxito económico e industrial de los años anteriores al tipo de cambio
competitivo, de modo que se rehusaba – a diferencia de otros países de la región como por ejemplo
Brasil, Uruguay, Chile, Perú o Colombia – a inducir una apreciación nominal del tipo de cambio que
morigerara las presiones inflacionarias provenientes del contexto internacional. Pocos meses
después, en septiembre, la quiebra de Lehman Brothers fue el puntapié inicial de una severa crisis
internacional, con epicentro en los países desarrollados, y que afectó a buena parte del planeta, entre
ellos Argentina.
El estallido de la crisis internacional no afectó tanto al país por el lado del canal financiero: el
país se encontraba con holgura en materia de reservas internacionales, el Estado, las empresas y
las familias se encontraban con bajos niveles de endeudamiento y el sistema financiero se
encontraba líquido y solvente. El canal que más afectó al país fue el real, a partir del desplome de la
demanda externa y de los precios de exportación. Frente a esto, el gobierno implementó un conjunto
de políticas activas que dieron lugar a una rápida recuperación y una nueva expansión industrial
entre 2010 y 2011 (AUH, políticas comerciales selectivas de defensa del mercado interno). A su vez,
se administró sin sobresaltos la paridad cambiaria conjuntamente con la suba de las tasas de interés
y el impulso a la obra pública fue sumamente relevante para la reactivación de la economía.
Asimismo, la economía global volvió a crecer en 2010 y 2011, lo cual favoreció los volúmenes
exportados del país. Además, los precios de ventas externas retomaron la senda alcista, de modo
que en 2011 los términos del intercambio fueron los más elevados desde fines de los ’40. Por su
lado, las exportaciones industriales (automotrices) se vieron nuevamente impulsadas por la
economía brasileña. Si bien el peso argentino se apreciaba respecto al dólar en términos reales, el
tipo de cambio bilateral con Brasil se mantuvo estable en 2010 y parte de 2011 debido a la fuerte
apreciación nominal del real, lo cual también contribuyó al dinamismo exportador hacia este país.

El balance del período 2007-2011 fue positivo para la industria a nivel agregado. No obstante,
a diferencia de la etapa anterior, en que todas las ramas se mostraron dinámicas, entre 2007-2011
sectores como productos de madera, refinación de petróleo o algunos segmentos al interior de la
metalmecánica tuvieron una producción estancada. Aun así, la industria en su conjunto creció a una
tasa del 3,5% anual entre 2007-2011, al igual que la economía. También se expandió el empleo
asalariado industrial, junto con una caída de la informalidad, aunque en tasas más exiguas que
respecto a 2002-2007, lo que determinó que la productividad industrial se incrementara a razón del
2,3% anual, cifra superior a la de la subetapa anterior (1,9%). El salario real industrial formal también
creció, aunque menos que en la etapa anterior.

Hacia mediados de 2011 existían importantes desafíos tanto en la macro (drenaje de divisas,
dolarización de carteras, puja distributiva, inflación en torno al 25% anual y una apreciación real del
tipo de cambio sin freno que deterioraba los precios relativos de los transables) como a nivel sectorial
(creciente déficit energéticos, dificultades crecientes en pymes industriales para exportar, elevada
elasticidad-producto de las importaciones, serios cuellos de botella en infraestructura y presiones
competitivas por el lado de las importaciones de bienes chinos). Para sortear tales problemas era
necesaria una sintonía fina en múltiples ámbitos de la política económica e industrial. Era hora de
emprender una agenda sectorial y regional con eje en diversos temas vinculados a la tecnología, la
infraestructura, al rol y la eficiencia de las compras públicas como política de desarrollo industrial, a
la productividad, la sustitución estratégica de importaciones y la promoción de exportaciones con
mayor valor agregado, de forma de atacar estructuralmente los problemas de la economía argentina
en general y del balance de pagos en particular.
Sin embargo, de una estrategia que se avizoraba como ofensiva, se pasó a una defensiva,
consistente en tratar de preservar algunos de los principales avances socioeconómicos de los años
anteriores. Es inentendible tal cambio de escenario sin comprender el efecto que diversas medidas
restrictivas tuvieron sobre la consistencia de las principales variables macroeconómicas (control de
cambios con su consiguiente brecha cambiaria), en un contexto internacional favorable para el
acceso al crédito. Si bien el estancamiento económico inaugurado a fines de 2011 obedeció en mayor
medida a causas internas, no hay que dejar de mencionar que el frente externo se volvió a partir de
entonces más adversos que en los años previos. El comercio internacional fue perdiendo el
dinamismo recobrado en 2010-2011 y, particularmente, Brasil entró en una fase de bajo crecimiento
y, desde mediados de 2014, en lisa y llana recesión.
A nivel general, el PBI creció a un magro 0,2% anual entre 2011 y 2015 (lo que implicó una
caída acumulada del orden del 3% en el PBI por habitante). En materia industrial, el balance de esta
etapa es aún más negativo: la producción industrial se contrajo -1,6% al año promedio, lo que derivó
en una caída acumulada del 10% en términos per cápita. Destrucción de puestos informales más
una leve expansión de los formales hicieron que la tasa de empleo asalariado no registrado en la
industria se contrajera del 29,4% al 27,8% en estos años. Por su parte, la productividad industrial
cayó a razón del 1,3% anual, y desaparecieron 400 empresas industriales. El salario real industrial
formal creció, aunque a una tasa mucho más exigua que en las dos etapas anteriores (0,8% anual).
 A modo de balance, podríamos decir que el período 2002-2015 dejó una serie importante tanto
de activos como de pasivos. En cuanto a los primeros, podemos mencionar bajos niveles de
endeudamiento en empresas, familias y gobierno (lo cual en parte se explica respectivamente por la
escasa profundidad del mercado hipotecario, porque las empresas no tomaron demasiada deuda en
dólares y porque el gobierno se desendeudó). Asimismo, otro de los activos fue un nivel de empleo
y del mercado interno relativamente elevado, así como mayores capacidades productivas,
comparado con las décadas anteriores.
Del lado de los pasivos, podemos destacar escasas reservas en el Banco Central, un tipo de
cambio atrasado y con cepo cambiario, una economía con regulación de importaciones (no tanto
para sustituirlas, sino producto de la escasez de divisas), problemas fiscales en alza o cerramiento
al crédito internacional producto primero de una decisión política del gobierno y luego por la dinámica
que adquirió el conflicto con los holdouts a partir de 2012.
Más allá de estos pasivos, quizá el más destacable haya sido el haber desaprovechado un
contexto internacional favorable para seguir creciendo después de 2011, lo cual hubiera permitido
mejorar los incentivos y la previsibilidad para las inversiones de más largo plazo y para cambiar la
estructura productiva.

Características estructurales de la industria argentina

Análisis de la estructura del sector industrial bajo diversos prismas que se conectan entre sí: el
de la productividad, el del empleo, la formalidad y los ingresos, y el de la inserción externa (esto es,
la relación entre las características estructurales de la industria argentina y su capacidad o no de
generar divisas netas al país).

Brechas internacionales de productividad

La productividad industrial argentina promedio en 2012 fue un 37,9% de la estadounidense,
pero más elevada que la de otros países latinoamericanos como Colombia, Brasil, México o Chile.

Productividad, empleo e ingresos al interior de los sectores argentinos

Otra manera de analizar la productividad industrial es comparando la posición del sector con
otras ramas de actividad de la economía argentina. Tres variables de interés: a) índice de
productividad sectorial, b) posición dentro de la escala de ingresos que tiene el ocupado típico de
cada sector, c) contribución al empleo total del país (tanto asalariado como no asalariado).
En cuanto a a), el valor de 50 representa el valor de la productividad media de la economía
(medida como valor agregado por ocupado), en tanto que cero es el del sector de menor
productividad (en este caso, servicio doméstico) y 100 el de mayor productividad (minas y canteras).
Un valor de 25 no implica que el sector x tiene la mitad de la productividad del conjunto de la
economía, sino que se encuentra a mitad de camino entre la productividad media y la del servicio
doméstico.
Con respecto a b), el indicador toma la mediana del ingreso de los ocupados del sector
correspondiente y lo compara con la escala de ingresos de los ocupados en su conjunto. Si el valor
fuera de 70, ello significaría que la mediana de los ingresos del sector está en el percentil 70 dentro
de la escala de ingresos de la población.
Se puede observar que existe una alta correlación entre el índice de productividad y la posición
de la escala de ingresos. En el cuadrante noreste encontramos a aquellos sectores cuya
productividad es superior a la media nacional, y en donde los ocupados perciben ingresos que son
mayores a los de la mediana de la población. Por ejemplo, minas y canteras, electricidad, gas y agua
o intermediación financiera, los cuales tienen una acotada contribución al empleo. Más cerca del
centro geográfico, pero aún dentro de este cuadrante, tenemos a ramas como servicios inmobiliarios
y empresariales, transporte y comunicaciones e industria. Esta última sobresale por ser el sector, al
interior de este cuadrante, de mayor contribución al empleo.
Sin embargo, hay grados de libertad en la correlación entre productividad y posición en la
escala de ingresos, por ejemplo, las actividades intensivas en empleo relativamente calificado
(elevados ingresos relativos) pero con escasa intensidad de capital (baja productividad relativa):
administración pública y defensa, enseñanza y servicios sociales y personales. Asimismo, se trata
de actividades en donde el sector público posee una elevada importancia en la generación de
empleo.

Pese a las grandes brechas de productividad con los países desarrollados, la industria
argentina se ubica relativamente bien comparado con otras actividades en lo que concierne tanto a
productividad, ingresos y contribución al empleo.
Punto clave: muchos sectores pueden mostrar importantes heterogeneidades en su interior, y
la industria no es una excepción. Metalmecánica y alimentos y bebidas sobresalen en lo que a
contribución al empleo concierne y muestran guarismos de productividad e ingresos algo superiores
al promedio nacional.

Formalidad e informalidad
Definiremos como formales a todos los asalariados que aportan al sistema jubilatorio, más
todos los independientes cuyo nivel de calificación sea técnico o profesional. En contraste, los
informales serán los asalariados que no aportan al sistema jubilatorio, y los independientes sin
calificación o con calificación operativa.
La asociación entre formalidad e ingresos es sumamente estrecha. En el cuadrante noreste
(formalidad por encima de la media e ingresos medianos sectoriales por encima del percentil 50)
encontramos nuevamente a la industria manufacturera, aunque relativamente cerca del centro
geográfico. Enseñanza, administración pública y defensa, intermediación financiera, electricidad, gas
y agua y minas y canteras son todas ramas de elevada formalidad (superior al 85%) e ingresos por
encima de la mediana nacional. En los dos primeros casos, la contribución al empleo es muy
significativa; en los últimos tres, lo es mucho menos.
Como en el caso anterior, existen enormes heterogeneidades al interior de la industria
manufacturera argentina. Nuevamente, papel, metales básicos, químicos y automotriz son las ramas
mejor posicionadas.

Hacia una mayor sintonía fina de las heterogeneidades productivas en Argentina

La estructura productiva (e industrial) argentina está caracterizada por una marcada
heterogeneidad, en la que coexisten sectores de baja productividad, ingresos y formalidad con otros
de media y otros de alta. Si bien en ningún país las estructuras productivas son completamente
homogéneas, existe una amplia evidencia que muestra que los diferenciales de productividad,
ingresos y formalidad entre (e intra) ramas es mucho menor en los países desarrollados que en los
que se encuentran en desarrollo.
Cuatro variables de interés para el conjunto del sector privado formal de la economía argentina
en el año 2014: a) tamaño de empresa promedio de cada actividad, el cual surge de dividir la cantidad
de asalariados formales de dicha rama por la cantidad de empresas de dicha rama; b) índice de
salarios formales; c) contribución de cada rama al empleo formal; d) principales ramas de actividad.
En primer lugar, existe una importante correlación entre el tamaño de una empresa de una
rama y las remuneraciones que se pagan (aunque hay grados de libertad, por ejemplo, seguridad y
enseñanza privadas, donde el tamaño promedio de las empresas es grande y los salarios son más
bajos que la media).
En segundo lugar, el tamaño medio de las empresas industriales suele superar al del conjunto
de la economía y sus salarios registrados son altos en relación a la media. En contraste, las ramas
de agro y ganadería se encuentran mayormente en el cuadrante de bajo tamaño de empresa y muy
bajos salarios formales comparados con la media. En construcción ocurre algo similar. Las diferentes
ramas ligadas a las actividades comerciales también se encuentran mayormente en este cuadrante.
El resto de las actividades muestra una heterogeneidad muy profunda.
De nuevo, existen diferencias marcadas al interior de cada rama.
Una arista complementaria de análisis tiene que ver con estudiar las heterogeneidades
existentes entre microempresas, pequeñas, medianas y grandes y al interior de éstas. Prácticamente
no hay sector alguno en el que las microempresas presenten salarios formales por encima de la
media, mientras que la mayoría de las empresas grandes se encuentran en la mitad norte del
esquema. En pocas palabras, aquí nuevamente vemos que hay una correlación importante entre los
salarios formales y el estrato de empresa.
 En síntesis, por un lado, parece cierto que los diferenciales de salarios se asocian en parte al
tamaño de las empresas; por el otro, que a la vez hay otras variables que pueden explicar por qué
hay tanta dispersión. Algunos de estos motivos son las características específicas del sector de
actividad que suponen ciertos procesos productivos de mayor/menor productividad, el poder relativo
de negociación de los asalariados-empresarios de cada observación, las presiones competitivas de
cada rama o empresa, la existencia de subsidios específicos hacia alguna rama o empresa, etc.

Empleo indirecto
La industria manufacturera es el sector de actividad que más contribuye al empleo asalariado
formal privado. Ahora bien, la industria no sólo tiene un lugar muy importante en la generación de
empleo, sino que se destaca en lo que a empleo indirecto concierne.
Tres variables de interés: a) porcentaje de empleo formal de cada sector; b) coeficiente de
empleo indirecto, esto es, cuántos empleos indirectos genera cada empleo directo en el sector; c)
contribución al empleo total.
La industria no sólo es un sector que contribuye al empleo directo (y, particularmente, formal),
ni tampoco es sólo un sector de relativamente alta productividad e ingresos, sino que también es
claramente el que más puestos de trabajo indirectos genera en otros sectores de la economía (2,45).
Transporte y comunicaciones y minas y canteras están en torno a la media de la economía (2,03) e
intermediación financiera y electricidad, gas y agua ligeramente debajo de ésta. Por el contrario, el
resto de las actividades tiene un coeficiente de empleo indirecto inferior a 1 (0,37 en agro y
ganadería).
¿Por qué ocurre ello? Porque la industria tiene un rol clave en la trama productiva argentina, al
generar múltiples encadenamientos tanto hacia atrás (demandando insumos – y, por ende, empleo
– a otros sectores) y hacia adelante (ofreciendo insumos domésticos para que se les agregue valor,
cuando aumenta la demanda de este tipo de insumos por parte de otros sectores).
Esto no es una especificidad argentina: según datos de la OCDE, en la Unión Europea, Japón
y Corea del Sur a mediados de la década de los 2000 la industria explicaba 10 de las 10 ramas con
mayores eslabonamientos hacia atrás.

Industria y sector externo

¿Qué rol cumple la industria argentina en el balance de divisas? En primer lugar, es necesario
descomponer el comercio exterior industrial en dos grandes grupos: por un lado, el de aquellos
sectores manufactureros que tienen estrechas conexiones con el sector agropecuario, y que
producen lo que se conoce como manufacturas de origen agropecuario (MOA). Argentina
tradicionalmente ha sido superavitaria en este rubro. En segundo orden, tenemos al grueso del tejido
industrial, que no presenta conexiones tan próximas con el agro, y que producen lo que se conoce
como manufacturas de origen industrial (MOI).
Desde 2002 Argentina ha mostrado una tendencia creciente en el déficit MOI, salvo en años
recesivos como 2009, 2012 o 2014. Tal déficit se genera mayormente con cuatro socios comerciales:
China, la Unión Europea, Brasil y Estados Unidos (casi el 90%). Cuatro sectores son también los que
en 2015 concentraron tal déficit (el 85%): bienes de capital, electrónica, automotriz y químicos
incluyendo farmacéuticos.
Dos conclusiones apresuradas: primero, que la Argentina tiene una irremediable tendencia al
déficit industrial y que durante la posconvertibilidad ello se agudizó; segundo, que tal déficit industrial
es culpa de la industria manufacturera, que sería ineficiente frente a competidores del resto del
mundo. En rigor, el llamado déficit industrial es un desbalance en el intercambio de artículos
manufacturados, el cual es generado por toda la economía y no solamente por la industria argentina.
En otras palabras, un crecimiento del PBI per cápita y con mejoras distributivas implica una demanda
de artículos crecientemente sofisticados en términos tecnológicos, los cuales deben ser abastecidos
con importaciones.

Si bien es cierto que durante la posconvertibilidad la tendencia al déficit industrial se agudizó,

hay que tener en cuenta una serie de cuestiones relevantes. Primero, no es correcto medir superávit
o déficit sólo en dólares corrientes. Dado que durante el período en cuestión existió inflación mundial,
la medida debería complementarse con otra en que se tome el saldo comercial a precios constantes
(en el caso argentino, ello de todos modos mostraría una tendencia hacia el déficit MOI, aunque más
atenuada). Segundo, debiera verse la evolución de los saldos comerciales sectoriales respecto al
tamaño de la economía (PBI), o bien, respecto a la capacidad de generación genuina de divisas
(exportaciones), tal como se hace habitualmente cuando se mide el nivel de endeudamiento o de
déficit de cuenta corriente de un país. En tercer lugar, debiera también tenerse en cuenta la velocidad
de crecimiento de las exportaciones de bienes industriales respecto a las importaciones de bienes
industriales.
Un país puede tener un déficit industrial que en términos absolutos se profundiza y, a la vez,
un ritmo de crecimiento de las exportaciones industriales superior al de las importaciones industriales,
de modo que el ratio de exportaciones industriales sobre el total industrial comerciado (esto es, la
suma de exportaciones e importaciones industriales) se vaya achicando. Si la tendencia a la suba de
exportaciones sobre suma de exportaciones e importaciones se profundiza, llegará un momento en
el que el saldo comercial absoluto comienza a revertirse.
En Argentina, la única etapa en la que coexistieron fuerte crecimiento del PBI y mejora del
coeficiente de exportaciones sobre suma de exportaciones e importaciones fue el período 1964-
1974, en el cual las exportaciones industriales crecieron cuatro veces más rápido que las
importaciones. Esto no permitió eliminar el déficit en bienes industriales porque el punto de partida
de las exportaciones industriales era muy bajo. Desde mediados de los ’70, tal coeficiente mejoró
sólo en épocas recesivas.
Durante los años de crecimiento de la posconvertibilidad, las importaciones industriales
crecieron más rápido que las exportaciones industriales.
Durante 2002-2011, si bien no se habría alterado el sesgo estructuralmente deficitario a nivel
MOI, si se habría atenuado parcialmente. ¿A qué se habría debido ello? Probablemente a una
conjunción de dos factores: a) una recomposición del tejido industrial argentino, que habría permitido
incrementar algunas capacidades productivas, de modo de contribuir a una limitado pero existente
sustitución de importaciones, y b) los efectos del tipo de cambio real tras la devaluación de 2002, que
habría permitido una mayor competitividad-precio en algunos segmentos industriales específicos.
Si bien entre 2011 y 2015 el déficit MOI se mantuvo en torno a los 33.000 millones de dólares
corrientes, el ratio de exportaciones industriales sobre la suma de exportaciones e importaciones
industriales empeoró significativamente. Tanto las exportaciones como las importaciones MOI se
contrajeron, pero mientras que las primeras lo hicieron en 40%, las segundas lo hicieron en 17%. ¿A
qué se debe ello? Un factor muy relevante es el estancamiento económico brasileño, que desplomó
la demanda de productos industriales argentinos; asimismo, la aparición de los controles cambiarios
y la profundización de la apreciación real del tipo de cambio también tuvo un efecto negativo en varios
sectores industriales. Por su lado, las importaciones MOI cayeron en buena medida producto del
estancamiento económico argentino y la utilización de medidas de administración del comercio.

El déficit lo genera la economía en su conjunto. Desde ya, el hecho de que la industria local no
pueda abastecer tales demandas denota un problema de capacidades productivas y, en todo caso,
un desafío para integrarse mejor en la geografía económica mundial actual. Pero tal déficit sería
todavía mayor si no existiera la industria, es decir, si las demandas de otros sectores no pudieran ser
abastecidas, aunque sea parcialmente con la producción manufacturera local. Sin la industria no sólo
habría más problemas en variables como el empleo, sino también en divisas, a menos que se
suponga que ceteris paribus una destrucción de capacidades industriales podría generar un aumento
proporcionalmente más elevado de exportaciones netas y empleo en actividades como el sector
primario o los servicios. Sin embargo, tal supuesto resulta aventurado y hasta peligroso: cuando más
se creyó en él (como entre mediados de los ’70 y principios de los ’80 o en buena parte de los ’90),
la situación estructural del país en términos de divisas y empleo se fragilizó sensiblemente.
El análisis desplegado ha mostrado que la estructura productiva argentina se caracteriza por
una heterogeneidad omnipresente, la cual también se da al interior de la industria. Asimismo, la
estructura productiva argentina muestra serios problemas para generar empleo de calidad (de ahí
que alrededor del 40% de la población económicamente activa sea informal o desocupada), o para
mantener una posición equilibrada en materia comercial al crecer intensamente.
 Esta problemática estructural se debe en parte a una cuestión de costos que no logran ser
compensados por una elevada productividad. Para salir de esta trampa, es necesario incrementar la
productividad, y que ello se conjugue con la creación de empleo.
Para mejorar la productividad es fundamental incrementar las capacidades tecnológicas e
innovadoras del país, y ello difícilmente pueda ocurrir sin una demanda pujante ni una política
industrial que ataque los problemas de oferta. La mejora de las capacidades tecnológicas e
innovadoras es una clave central para el desarrollo de largo plazo. Países con elevadas capacidades
de este tipo, como hoy son los desarrollados, poseen un elevado potencial para desplazar problemas
ligados a la balanza de pagos: a) la mayor productividad que implica mejores capacidades permite
una mayor competitividad, mejorando el ratio entre la elasticidad-producto de las exportaciones e
importaciones; b) los países con altas capacidades innovadoras suelen diferenciar productos,
elevando el valor unitario de las exportaciones; c) asimismo, los países con altas capacidades son
los headquarters de las grandes empresas multinacionales que hoy gobiernan las cadenas globales
de valor, lo cual implica flujos de divisas adicionales por la vía de, por ejemplo, la repatriación de
utilidades; d) disponer de elevadas capacidades permite generar barreras a la entrada por la vía de
la I+D o las patentes, incrementando las posibilidades de apropiación de renta, o e) tener elevadas
capacidades tecnológicas e innovadoras permite tener monedas de reserva fuertes, las cuales son
utilizadas en las transacciones internacionales.

¿Qué rol tiene la industria en las capacidades tecnológicas e innovadoras? A nivel mundial, el
sector manufacturero sigue jugando un papel absolutamente determinante en lo que concierne a
variables como la I+D o las patentes, a pesar del crecimiento de los servicios. Según la OCDE, en
doce de las más grandes economías del mundo casi el 80% de los gastos en I+D hechos por
empresas se genera en el sector manufacturero.
Esto no significa que en todo país desarrollado la industria sea el motor esencial de la I+D, por
ejemplo, en la estructura productiva australiana el sector manufacturero tiene un peso sensiblemente
menor que en otros países desarrollados. Se ha argumentado que el modelo australiano de
desarrollo tiene varios puntos interesantes para Argentina, pero que su imitación probablemente sea
inviable, habida cuenta de variables muy relevantes como la dotación de recursos naturales per
cápita o la situación geopolítica del país.
Del mismo modo resulta poco factible que Argentina pudiera emular la experiencia de países
como Corea del Sur, en donde el sector industrial tuvo una preponderancia absoluta en el proceso
de acumulación; ir por el sendero coreano implicaría una subutilización de nuestros recursos
naturales. Además, el proceso de industrialización coreano se dio bajo una serie de factores
irreplicables, como por ejemplo una situación geopolítica también muy favorable en términos
históricos o la existencia de un régimen fuertemente represivo.
De este modo, el rumbo hacia el cual debiera ir Argentina es uno en el que tanto los recursos
naturales como la industria y los servicios intensivos en conocimiento sean palancas del desarrollo y
sean motores de actividades como la I+D.
Difícilmente la estructura productiva argentina (y, dentro de ella, la manufacturera) pueda
incrementar sus capacidades tecnológicas e innovadoras sin una activa e inteligente política
industrial. A lo largo de la historia, los países que hoy son competitivos con altos salarios han aplicado
políticas industriales para estar donde hoy están, y lo siguen haciendo.

En Argentina, la política industrial debe partir de reconocer las heterogeneidades existentes en

materia productiva. Por un lado, la política industrial debe contemplar objetivos e instrumentos
ofensivos en sectores donde Argentina hoy cuenta con ventajas estáticas (como los ligados a
recursos naturales) o capacidades acumuladas (farmacéutica, biotecnológica, etc.). En el caso de
los sectores intensivos en recursos naturales, el objetivo debiera ser desarrollar eslabonamientos
hacia atrás y hacia delante. Un ejemplo paradigmático es la minería, en donde hoy el país solo se
especializa en la fase extractiva y donde todavía no ha generado las bases para desarrollar una base
de proveedores de alta tecnología ni encadenamientos hacia adelante. En el caso de los sectores
con capacidades adquiridas, el desafío para por lograr una internacionalización más acabada que
permita acrecentar las divisas genuinas.
 En segundo lugar, la política industrial debe también focalizarse defensivamente en sectores
con serios problemas de competitividad y productividad, pero que son muy intensivos en mano de
obra, desarrollo regional y equilibrio social.
En tercer lugar, la política industrial debe crear programas e instrumentos para sectores que
podríamos llamar intermedios, esto es, en los que existe potencial para que sean competitivos a
escala global, pero en donde en simultaneo existen desafíos productivos muy relevantes. Por
ejemplo, complejo automotriz, parte de la metalmecánica, de los insumos básicos, etc. En muchos
de estos sectores, la industria argentina se encuentra en la frontera técnica internacional. Sin
embargo, también está expuesta a un contexto global adverso producto de la competencia desleal
de importaciones chinas, como así también a los vaivenes de la economía local.

Cada sector requiere un análisis especifico de forma de diseñar una propuesta de política
acorde a ciertos objetivos. La política industrial debe ser trifacética, atendiendo a las realidades,
potencialidades y desafíos de cada rama de actividad. Lógicamente, el diseño y la implementación
de la política industrial difícilmente serán exitosos si no existe cooperación público-privada y un marco
institucional previsible de largo plazo, que permita a las agencias públicas basarse en información
fehaciente respecto a los problemas específicos del sector privado.
 Braun y Joy (1981) – Un modelo de estancamiento económico

Para discutir el papel del sector agropecuario se debe comprender la naturaleza del proceso
de desarrollo económico como un todo.
Supuestos simplificadores:
(i) El precio interno de los productos agropecuarios exportables es igual al precio de exportación
(es decir, igual al precio internacional expresado en pesos al tipo de cambio corriente. Los impuestos
a la exportación, de existir, determinarían que el precio interno sea menor que el precio internacional).
(ii) Las respuestas de la oferta agropecuaria se producen con un cierto retraso.
(iii) La producción agropecuaria no requiere insumos importados.
(iv) La producción, excluida la agropecuaria, se clasifica en manufacturera y de servicios. En el
caso de las manufacturas, los insumos variables consisten en mano de obra homogénea e insumos
importados, para los cuales la productividad marginal es constante. Esto implica una elasticidad
infinita de la oferta de este sector.
(v) Los servicios que dan cuenta del resto del producto bruto nacional no usan otro insumo
variable que el trabajo. Ni los servicios ni las manufacturas se exportan.
(vi) La demanda externa para los productos agropecuarios es infinitamente elástica.
(vii) La elasticidad-precio de la demanda interna de la producción agropecuaria es baja.
(viii) El valor de las exportaciones agropecuarias es insuficiente para cubrir el costo de los
insumos importados al nivel de pleno empleo, dado que la relación del nivel monetario de los salarios
con respecto al tipo de cambio al nivel de pleno empleo puede modificarse muy poco.
(ix) El gobierno aspira a alcanzar el equilibrio del balance de pagos sin recurrir a los controles
directos.

Objetivo: relacionar estos supuestos en un modelo que explique las relaciones entre el balance
de pagos, los precios internos y el nivel de actividad económica.
Comenzaremos por presuponer que la demanda interna y el empleo han estado creciendo (y,
con ellos, los precios y salarios) y que el nivel de actividad de la economía alcanzó el punto en el que
el creciente gasto en importaciones no se cubre más con el valor de las exportaciones. Una crisis del
balance de pagos conduce a la devaluación. Efectos:
- El precio de los bienes manufacturados crecerá en la medida en que aumentan los costos de
sus insumos importados.
- El precio interno de aquellos productos agropecuarios que tanto son de exportación como de
consumo interno aumentará también.
- Los servicios no se exportan ni requieren insumo importado. Por lo tanto, la devaluación no
tendrá ningún efecto inmediato sobre sus precios.
- En tanto que esperamos una respuesta rápida de los precios internos, no esperamos una
respuesta inmediata en la producción agropecuaria.
- Por otra parte, hemos supuesto que la oferta de la industria manufacturera y los servicios es
infinitamente elástica, de lo cual se deduce que su producción estará determinada por la
demanda interna. En primer lugar, los ingresos monetarios en el sector agropecuario
aumentarán, pero su distribución se hará principalmente hacia los terratenientes y las firmas
comercializadoras y en los salarios agropecuarios la influencia inmediata será muy leve. Por
esta razón, el cambio en la demanda de bienes por parte de los asalariados del sector
agropecuario puede considerarse nulo. En la medida en que suponemos que los salarios
monetarios permanecen constantes en todos los sectores, el efecto inmediato de la
devaluación, da como resultado una caída de los ingresos reales de los asalariados, lo que
afectará probablemente la demanda de productos manufacturados más seriamente que la de
agropecuarios. Esto significa simplemente admitir la premisa de que la demanda de bienes
agropecuarios por parte de los asalariados es más inelástica que la demanda de bienes no
agropecuarios.
- En el sector manufacturero, por la disminución de la demanda y el aumento de los costos,
aumentará el desempleo, lo que agravará la caída en la demanda interna.
- Cualquier intento por parte del gobierno de restringir la expansión monetaria para ayudar a
balancear las cuentas externas (interpretación equivocada de los precios en alza como
 evidencia de un exceso de demanda) conducirá a una disminución de la liquidez, reflejada en
el aumento de las tasas de interés y, generalmente, en consecuencias tales como una caída
en el ritmo de acumulación de stock, de las compras a crédito de bienes de consumo y de las
nuevas inversiones.
- La devaluación puede conducir a un país a un equilibrio externo, sea porque determina que las
exportaciones aumenten en mayor grado que las importaciones o porque las primeras caen
menos que las últimas. Allí donde la elasticidad de la demanda de exportaciones es baja, el
equilibrio requiere la contracción de las importaciones.
- Otras consecuencias: caída general en la producción y en el empleo, junto con aumentos en el
nivel general de precios.

Efectos de la devaluación sobre el presupuesto del gobierno, la inversión, los salarios reales y
nominales y el balance de pagos:
- Presupuesto del gobierno: Por un lado, los precios han aumentado. Por el otro, como los
impuestos son cobrados sobre los ingresos previos a la devaluación, no han aumentado
todavía en la medida correspondiente. Naturalmente el gobierno puede intentar balancear su
presupuesto aumentando la tasa de impuestos, pero esta medida producirá un efecto inmediato
sólo en el caso de los impuestos a la importación, a la exportación y a las ventas. En conjunto,
podríamos esperar que se restrinjan los gastos del gobierno en términos reales en un esfuerzo
por balancear el presupuesto y que esta disminución de gastos afectara en particular a los
programas de inversiones que pueden posponerse. Con seguridad, deberíamos esperar una
caída de los ingresos fiscales en términos reales y un déficit presupuestario.
- Hasta aquí hemos llegado a esperar una caída general de la demanda de bienes de consumo
excluido los alimentos además de un presupuesto más bien restrictivo y una caída en la
inversión total. Como efecto global de estas respuestas, la economía podría fácilmente caer
en una recesión severa. Aún más, esta recesión tendrá lugar junto a precios que crecen
rápidamente.
- Otro fenómeno que se ha verificado en la Argentina ha sido el gran aumento de los salarios
nominales, junto con un desempleo creciente. Hemos postulado un mecanismo por medio del
cual el desempleo aumentaría junto con una caída en los salarios reales resultante de los
precios crecientes de los bienes consumidos por los asalariados. En la Argentina, los aumentos
en el costo de vida han sido tan severos que los sindicatos negociaron aumentos en sus
salarios nominales a pesar del desempleo creciente. En nuestro modelo, los montos crecientes
de los salarios tendrán como efecto aumentar el precio de las manufacturas y de los servicios
e iniciar así una espiral precios-salarios.
- La recesión ayudará a balancear las cuentas externas. Las exportaciones serán mayores de
lo que hubieran sido de otro modo, salvo que la demanda interna sea en efecto totalmente
inelástica. El grado de aumento de las exportaciones dependerá de la elasticidad de la
demanda para aquellos productos de consumo interno que también sean exportables y del
grado con que los precios internos al por menos aumenten en la misma proporción que la
devaluación. Las importaciones disminuirán con una caída en la producción manufacturera y
en la inversión. De este modo, la devaluación producirá el equilibrio del balance de pagos.
Los acontecimientos que dieron lugar a los periodos de crecimiento después de las recesiones
de 1958/9 y 1962/3 no parecen haber sido resultado de una combinación especifica de políticas. La
recuperación de 1959 parece haber sido inducida por una afluencia de inversiones extranjeras
directas. Después de la recesión de 1962/3, un periodo de equilibrio con subempleo llegó a su
término por un gran incremento en el volumen del déficit fiscal.
En ambos casos los efectos de expansión del multiplicador y del acelerador se reforzaron por
un aumento continuo en los salarios nominales, resultado de las negociaciones exitosas de los
sindicatos. El estímulo para la demanda interna que fue consecuencia de este aumento condujo a la
reaparición del déficit del balance de pagos, mientras que la inflación continuada agravó las
dificultades del gobierno para balancear el presupuesto.
La premisa clave que en nuestro modelo origina estos resultados es aquella por la cual el valor
de las importaciones excede al de las exportaciones a medida que nos aproximamos al pleno empleo.
 Está claro que una de las causas principales que frenan el desarrollo económico de la Argentina
lo constituye la escasez de divisas y que las políticas para el desarrollo deben tender en primer lugar
a incrementar los ingresos netos de aquéllas. Nuestra revisión histórica también demostró que los
movimientos de capitales agravan las dificultades de divisas y que los planes para mantener el
balance de pagos en equilibrio deberían por lo tanto ocuparse también de estos movimientos. A
menos que puedan controlarse las exportaciones de capital, una nueva devaluación podrá ser
forzada por los especuladores que retiran sus capitales del país tan pronto se evidencian los primeros
signos de dificultades en el balance de pagos.
Sin embargo, si bien el control de los movimientos de capitales puede ser esencial para la
estabilidad, no asegurará por sí mismo el equilibrio del balance de pagos con pleno empleo. Además,
cualquiera que sea el monto de divisas que pueda economizarse, en último término las mayores
expectativas para aumentar el ritmo de crecimiento radican en incrementar las exportaciones.
La tesis pesimista de Prebisch en lo que respecta a las perspectivas a largo plazo para la
agricultura y la ganadería ha alentado en la Argentina su recurrente descuido. Un examen superficial
revela el enorme campo que existe para tomar medidas relativas al mejoramiento de la infraestructura
agropecuaria en la Argentina.
El efecto inmediato de promover inversiones en la sustitución de importaciones puede dar como
resultado el aumento el gasto en insumos importados. De este modo, habrá un límite en el ritmo al
cual puede avanzar esta política sin agravar a corto plazo el déficit del balance de pagos.

Hemos visto que una consecuencia principal de la devaluación es la redistribución del ingreso.
También que, en los intentos por contrarrestarla, los asalariados han obtenido aumentos en los
montos nominales de los salarios que condujeron a una espiral precios-salarios. Si es que estas
espirales deben ser evitadas, resulta claro que, o bien debe impedirse la redistribución del ingreso
favorable a los salarios o bien utilizar otros medios para alcanzar ese objetivo (impuestos).

La conclusión principal que probablemente surge de nuestra discusión es que la tasa de

desarrollo de la economía está regida por la posición de su balance de pagos, que en los últimos
años no permitió la plena utilización de sus recursos. Hemos señalado la necesidad urgente de
revisar la filosofía y las estrategias de desarrollo que se basan en la industrialización con detrimento
del sector agropecuario y de la promoción de sus exportaciones. También hemos señalado que la
sustitución deseada de las importaciones podría ser promovida solamente a costa de agravar las
dificultades a corto plazo del balance de pagos.
La economía es, en particular, vulnerable a los años de malas cosechas y también existe el
peligro de producir un exceso de expansión en los períodos de bonanza, que pueden no mantenerse.
Se requiere que la política interna del gobierno contemple claras medidas contra tales fluctuaciones,
medidas que, a la larga, significarán la acumulación de mayores reservas de divisas.
Por último, el FMI al poner un énfasis exclusivo en el control del déficit presupuestario para
contrarrestar las dificultades a corto plazo del balance de pagos parece haber errado la cuestión. Al
requerir que el gobierno adoptase medidas para balancear la economía, la ortodoxia del FMI exigía
un equilibrio sobre la base de un alto desempleo y una severa redistribución del ingreso, desde los
asalariados y hacia los empresarios agropecuarios. Lo que estamos criticando es la convicción de
que la restricción de créditos y el balance presupuestario podrían por sí mismos resolver tanto los
problemas del balance de pagos como los inflacionarios. Sin duda, tales medidas constituyen parte
de la política requerida, pero en la práctica, dada la naturaleza de la producción agropecuaria y de la
demanda interna de alimentos, no se alcanzó el ajuste a corto plazo y tampoco podría haberse
alcanzado por estos medios que, de hecho, actuaron para reducir las inversiones del sector
agropecuario y para impedir un desarrollo a largo plazo. Nuestro modelo demostró la falacia de
diagnosticar como inflacionarias las políticas gubernamentales a partir de la comprobación de precios
en aumento y de déficit crecientes en el presupuesto.
 Diamand (1972) – La estructura productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio

La incapacidad del país de salir de su estancamiento y las recurrentes crisis de las que padece
se originan en un divorcio entre las ideas de la sociedad argentina y la realidad. Dichas ideas se
derivan de las teorías económicas tradicionales y se basan en propiedades de las estructuras
productivas de los países industriales, muy diferentes a las que tiene un país exportador primario en
proceso de industrialización como la Argentina.
La característica esencial de la nueva realidad económica de los países exportadores primarios
en proceso de industrialización es lo que hemos bautizado como una estructura productiva
desequilibrada. Se trata de una estructura productiva compuesta de dos sectores de niveles de
precios diferentes: el sector primario (agropecuario), que trabaja a precios internacionales, y el sector
industrial, que trabaja a un nivel de costos y precios considerablemente superior al internacional.
Esta configuración peculiar da lugar a un nuevo modelo económico, caracterizado por la crónica
limitación que ejerce sobre el crecimiento económico el sector externo.
En efecto, mientras el crecimiento de la economía (en particular el crecimiento industrial)
requiere siempre cantidades crecientes de divisas, el alto nivel de precios industriales que caracteriza
a la estructura productiva desequilibrada impide que la industria exporte. De modo que, a diferencia
de lo que sucede en los países industriales, en los cuales la industria autofinancia las necesidades
de divisas que plantea su desarrollo, el sector industrial argentino no contribuye a la obtención de las
divisas que necesita para su crecimiento. Su abastecimiento queda siempre a cargo del sector
agropecuario, limitado sea por falta de una producción mayor, sea por problemas de la demanda
mundial o por ambas cosas a la vez.
En la etapa inicial de este tipo de desarrollo una rápida sustitución de importaciones hace que
la industria contribuya a mantener equilibrada la balanza de pagos ahorrando divisas. Posteriormente
el proceso sustitutivo se hace cada vez más lento. A partir de este momento se inicia un proceso de
divergencias entre el crecimiento del sector industrial consumidor de divisas, que no contribuye a
producirlas, y la provisión de estas divisas a cargo del sector agropecuario de crecimiento mucho
más lento. Esta divergencia es responsable de la crisis de balanza de pagos en la Argentina y
constituye el principal limitador del crecimiento del país. La expansión de la producción interna hace
crecer las importaciones. Una vez que se agotan las reservas, el país se ve forzado a una
devaluación, impuesta por el desequilibrio que nace en la estructura productiva misma.

LOS CRÉDITOS EXTERNOS

La falta de mercados de capitales y la insuficiencia de los créditos bancarios hace que las
empresas y las entidades financieras locales, confiando en la estabilidad de la moneda, recurran a
créditos y a capitales extranjeros. Contrariamente a lo que se cree, el valor de estos aportes no reside
en su capacidad de suplir la insuficiencia del ahorro nacional, sino en el hecho de que ingresan al
país en divisas. Estas divisas se convierten en moneda nacional en el mercado de cambios, siendo
compradas por aquellos que necesitan solventar sus operaciones con el exterior.
De este modo, dichas divisas se usan indirectamente para financiar las importaciones y los
demás gastos corrientes del país, compensando así el déficit externo. El eventual exceso es
adquirido por el Banco Central, pasando a acrecentar sus reservas. Sin embargo, a menos que
durante la afluencia de los créditos se produzca el incremento de la capacidad sustitutiva de
importaciones o de la capacidad exportadora, el desarrollo industrial para el consumo interno que
continúa gracias al respiro obtenido, incrementa aún más el consumo de divisas. Se agrega, además,
el pago de los intereses por los nuevos créditos, creciendo así por dos motivos simultáneos el déficit
externo inicial.
Este incremento del déficit hace que para mantener el equilibrio en el mercado cambiario ya no
basta que los créditos se vayan renovando cada vez que vencen. El proceso es esencialmente
inestable. Basta que se reduzca la entrada de nuevos créditos o que un problema momentáneo de
desconfianza frene el ritmo de las renovaciones para provocar el desequilibrio en el mercado
cambiario con lo cual el Banco Central se ve forzado a vender una parte de sus reservas. Las
entradas de nuevos créditos y las renovaciones se retraen aún más, culminando el proceso en un
pánico generalizado, en una fuga masiva de divisas y en una brusca devaluación.
 LA INFLACIÓN CAMBIARIA Y LA RECESIÓN
La teoría de la devaluación se basa en la estructura productiva de los países industriales. Dado
que en todos ellos el sector industrial exporta, la devaluación, al hacer más competitiva una amplia
gama de productos industriales, provoca automáticamente el incremento de exportaciones de esos
productos. Por otra parte, las importaciones en una gran proporción no son esenciales para el
funcionamiento de la economía y se efectúan por razones de precio. Por lo tanto, el encarecimiento
de los productos importados que trae la devaluación lleva a que muchos de ellos sean sustituidos
por la producción nacional.
Pero en la Argentina el precio de los productos industriales está demasiado alejado del nivel
internacional para que una devaluación provoque un aumento importante de las exportaciones de
manufacturas. Las limitaciones de oferta y los eventuales problemas de demanda de las
exportaciones agropecuarias hacen que éstas, por lo menos a corto y mediano plazo, respondan
poco al tipo de cambio. Finalmente, las importaciones o son esenciales o se producen al amparo de
lagunas en el régimen de producción y el margen de sustitución que logra la devaluación es pequeño.
El equilibrio externo se restablece, pero por un mecanismo totalmente diferente al que supone
la teoría. La elevación del tipo de cambio produce el aumento de costo de todos los productos
importados, que se propaga a los precios. Al mismo tiempo, el aumento de precio que recibe en
moneda nacional el exportador de productos agropecuarios provoca por arrastre el aumento de los
mismos productos en el mercado interno, lo que se traduce en el alza de precios de los alimentos.
Esta inflación, a la que denominamos cambiaria, no proviene del exceso de demanda con
respecto a la oferta, sino que se origina a raíz de las devaluaciones e, indirectamente, a raíz del
desequilibrio en el sector externo. La elevación de costos y precios causada por la devaluación
provoca un complejo mecanismo de transferencia de ingresos a favor del sector agropecuario a costa
de la reducción del salario real, y, además, cuando la cantidad de dinero no aumenta en proporción
a los costos, provoca iliquidez monetaria. La consecuente disminución de demanda desencadena
una recesión y la caída de actividades. Los gastos estatales se adelantan a las recaudaciones a
causa del aumento de precios. Además, la capacidad contributiva se reduce debido a la recesión.
Ambos fenómenos conducen en forma inevitable al déficit del presupuesto.
De modo que la característica esencial de la inflación cambiaria es el alza de precios internos,
simultánea con la caída de los salarios reales, con la iliquidez, con la disminución del nivel de
actividades y con el déficit del presupuesto.
Es así que mientras el diagnostico tradicional atribuye todo fenómeno inflacionario al exceso
de demanda con respecto a la oferta global, en las estructuras productivas desequilibradas aparece
una inflación con recesión. Este tipo peculiar de inflación, originado en los desequilibrios de la
balanza de pagos, en la Argentina suele alternarse periódicamente y entrelazarse con la inflación de
demanda y la inflación de salarios.
La inflación cambiaria constituye una pieza vital en el mecanismo equilibrador de la devaluación
argentina. La recesión que desencadena hace que baje el nivel de actividad interna, y disminuya la
cantidad de importaciones que requiere el país, recuperándose así el equilibrio externo.
La mayor sustitución de importaciones y el incremento de exportaciones que, según se supone,
debería producirse a causa de la devaluación, quedan reemplazadas en la Argentina por un
mecanismo que restablece el equilibrio externo por vía de descenso de la actividad interna.

El desequilibrio en el mercado cambiario, la devaluación forzada por dicho desequilibrio, la

inflación cambiaria y la recesión conforman conjuntamente la crisis de balanza de pagos argentina.
Lo anterior explica los golpes inflacionarios provocados por las devaluaciones, las
transferencias de ingresos al agro y las recesiones en las que cae periódicamente desde hace veinte
años la economía argentina y cuyos ejemplos más típicos fueron las crisis de 1959 y 1962. También
tuvo el mismo origen la restricción monetaria que cortó el proceso de expansión económica de 1969,
igual que la devaluación compensada de 1970 que provocó la primera ruptura del proceso
estabilizador.

SOLUCIONES PARA LOS DESEQUILIBRIOS EXTERNOS

No hubiese sido nada difícil evitar que se produjeran estos continuos retrocesos en el
crecimiento del país. El primer paso en este sentido hubiese sido dado por una política correcta frente
al sector agropecuario. Las limitaciones actuales a la exportación agropecuaria se derivan de una
insuficiencia de producción. El obstáculo puede ser superado mediante incentivos que compensen
el incremento de costos causado por una explotación más intensiva de la tierra.
Sin embargo, cuando estos incentivos se otorgan en forma tradicional, o sea, por medio de
devaluaciones, provocan transferencias injustificadas de ingresos a favor de la producción
agropecuaria, que se hacen a costa de los ingresos industriales y de los salarios. Las perturbaciones
económicas y sociales que se generan resultan insostenibles política y socialmente y dan lugar a una
onda compensatoria de aumentos salariales que a corto plazo anulan los incentivos otorgados.
Una política de incentivos al agro, compatible con los intereses del conjunto de la sociedad,
debe estimular los aumentos de producción, pero sin provocar transferencias gratuitas de ingresos
al agro. El aumento de ingresos debe corresponder únicamente a la nueva producción que es la que
involucra el mayor costo.
Este objetivo se puede lograr de varias maneras. La más simple es subsidiando las inversiones
y los insumos tecnológicos para el agro. La más sofisticada es la combinación de precios
agropecuarios más altos con un impuesto sobre la tierra.

Independientemente de una mejor política agropecuaria también hubieran ayudado a mantener

el equilibrio externo políticas sustitutivas más coherentes que las que han existido. El país ha oscilado
entre una sustitución a cualquier costo aún en sectores que trabajan muy por encima de los precios
promedios del sector industrial, y un desaliento a la sustitución incluso en rubros que trabajan muy
por debajo de este promedio. Debería establecerse un límite realista al costo de sustitución.

Sin embargo, las políticas de promoción de exportaciones tradicionales y políticas sustitutivas

más coherentes, aunque hubiesen podido aliviar mucho la acción limitante del sector externo, no la
hubieran podido evitar en su totalidad. El nudo central del problema externo reside en las
discrepancias entre las necesidades crecientes de divisas del sector industrial y la capacidad
generadora de divisas por parte del sector primario, cuyo crecimiento, aun en la mejor de las
hipótesis, nunca puede igualarse al del sector industrial.

LOS ALTOS PRECIOS INDUSTRIALES Y EL TIPO DE CAMBIO “NATURAL”

Las actividades industriales tienen en todos los países una productividad correspondiente al
grado de desarrollo del país en cuestión. Los precios industriales varían en forma inversa a esta
productividad. Es esta diferencia de productividades y de precios internos la que determina la
diferencia entre los niveles de vida de los países.
Sin embargo, los precios industriales de Corea, Estados Unidos e Italia, aunque distintos desde
el punto de vista del poder adquisitivo interno, cuando se expresan en dólares, resultan
aproximadamente iguales. Esto se debe a que, aunque la productividad determina el nivel de vida,
no determina precios internacionales. Estos no dependen de la productividad, sino de la relación
entre los costos internos de un producto y el tipo de cambio. En cada uno de los países tomados
como ejemplo el tipo de cambio se sitúa precisamente en un nivel necesario para que el precio de
los productos industriales, al traducirse en dólares, se iguale con el precio internacional. Gracias a
este mecanismo de ajuste puede funcionar el comercio internacional y pueden intercambiar su
producción países de tan distintas productividades.
En la Argentina, este mecanismo no funciona debido a la presencia de otro sector, el
agropecuario, que, en virtud de ventajas especiales provistas por la naturaleza, tiene una
productividad particularmente alta. Dado que el tipo de cambio se fija sobre la base de este sector
privilegiado, no resulta adecuado para el sector industrial de una productividad menor. Es así que los
precios industriales, expresados al tipo de cambio agropecuario que no les corresponde, resultan
más altos que los internacionales.
La sobreelevación de los precios industriales argentinos sobre el nivel internacional no se debe
a una productividad industrial particularmente baja, sino que se debe a la menor productividad relativa
de la industria argentina frente al agro argentino.

Independientemente del hecho de que una política agropecuaria y sustitutiva mejor concebida
hubiera permitido aliviar el problema externo, la causa principal de éste es la falta de exportaciones
industriales, originada en altos precios del sector industrial. Estos altos precios a su vez se generan,
por un lado, debido a una menor productividad relativa del sector industrial frente al sector
agropecuario y, por el otro, debido a que este sector agropecuario sirve de base al tipo de cambio.
Este hecho central del cual derivan las múltiples deformaciones de la economía argentina no refleja
ninguna ley de naturaleza, sino que se arrastra por tradición desde las estructuras productivas
equilibradas.

EL CRITERIO DEL LIBRE CAMBIO

El criterio más difundido identifica el tipo de cambio “real” o “natural” con aquel que resultaría
del libre juego de la oferta y la demanda en un mercado libre de cambios. Sin embargo, la demanda
de divisas en la Argentina está controlada mediante un régimen de derechos de importación y
mediante otras restricciones. Por lo tanto, el tipo de cambio no tiene mucho de “libre” ni de “real”.
La conclusión que se desprende, pues, es que la libertad cambiaria es un mito y que, ya que
los controles existen, por lo menos hay diseñarlos para que aseguren el equilibrio externo compatible
con el crecimiento interno.

EL CRITERIO HISTÓRICO
El segundo enfoque que surge para determinar el tipo de cambio “natural” puede ser el
histórico. Tomándose como base la relación del tipo de cambio y de los precios internos en un cierto
lapso, dicha relación se consideraría como una guía para el futuro. Sin embargo, el mantenimiento
de una relación constante entre el tipo de cambio y los precios internos depende de varios parámetros
(mantenimiento de la misma participación en el producto y de la misma productividad relativa de
todos los sectores, de la misma distribución de las cargas fiscales, del mismo régimen de protección,
de los mismos términos de intercambio, de los mismos objetivos de política económica, etc.)

EL CRITERIO DE LA PARIDAD DE PODER ADQUISITIVO

Se supone que la relación de tipos de cambio entre dos países debe ser tal que sus precios
internos resulten iguales, ya que de no mantener los tipos de cambio esta relación, se produciría un
flujo de comercio que desequilibraría su balanza de pagos. El país en cuestión se vería obligado a
devaluar, con lo que se llegaría a la situación de equilibrio caracterizada por la igualdad de precios
internos. Pero el funcionamiento del mecanismo que lleva a la igualación de poderes adquisitivos
internos se basa en la premisa implícita de que no existe ningún régimen de protección, ya que
únicamente en este caso la desigualdad de precios se traduce en un aumento de importaciones.
En las estructuras productivas desequilibradas, nacidas al amparo de fuertes regímenes de
protección, la premisa de libre comercio no se cumple. Precisamente este incumplimiento permite
surgir a la estructura productiva desequilibrada ya que posibilita el crecimiento del sector industrial
de precios relativos mayores que el sector exportador primario.

LAS IMPLICANCIAS DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL FIJADO EN BASE AL SECTOR

PRIMARIO MÁS PRODUCTIVO
Una vez visualizado que en la estructura productiva desequilibrada no existen ni un tipo de
cambio de equilibrio, ni se puede aplicar el criterio histórico, ni tampoco existe una paridad única de
poder adquisitivo, sino una estructura múltiple de paridades, decidir con cuál de las paridades de
esta estructura corresponde hacer coincidir el tipo de cambio nominal es una elección totalmente
libre que implica ciertos objetivos económicos. Lo lógico sería que estos objetivos implícitos coincidan
con los objetivos explícitos que fija a nivel político la sociedad. Desafortunadamente, sucede
exactamente lo contrario.
La elección usual es fijar el tipo de cambio nominal en base al sector más productivo o por lo
menos muy cerca de él. Esta decisión constituye la herramienta tradicional para preservar el equilibrio
de la estructura productiva. Cuando se adopta este criterio, todas las actividades de una
productividad relativa menor que la del sector elegido como base para el régimen cambiario resultan
con precios mayores que los internacionales y se ven impedidos de subsistir por la competencia
mundial. En otras palabras, el criterio de hacer coincidir el tipo de cambio con el sector más productivo
es la expresión consciente o inconsciente del propósito de asegurar el principio de ventajas
comparativas. Este propósito se ve alterado frecuentemente por la aparición de actividades
protegidos, pero éstas tienen una connotación de “excepcionalidad”.
El desarrollo industrial de los países como Argentina significa un abandono deliberado de
ventajas comparativas. Conservar los instrumentos cambiarios diseñados precisamente para
obstaculizar el camino que se está emprendiendo es un monumental contrasentido. Este proceder
contradictorio lleva de hecho a la necesidad de crear un régimen de cambios múltiples por vía de
derechos de importación, cuya misión es reflejar las paridades de poder adquisitivo de diferentes
sectores de actividad. Pero dichos pseudo cambios constituyen una solución nada más que parcial.
Su grave defecto consiste en que la estructura que forman es asimétrica y funciona solamente para
las importaciones, mientras que para las exportaciones industriales sigue vigente el cambio nominal
basado en la paridad correspondiente al sector primario.
De este modo, se pretende que los mismos productos industriales, cuya menor productividad
relativa se reconoce por medio de tipos de cambio importadores muy superiores al nominal, se
exporten en base a un tipo de cambio primario que no les corresponde. Es esta asimetría cambiaria
la que imposibilita el desarrollo de las exportaciones industriales, obliga a seguir el camino autárquico
y lleva al callejón de la política sustitutiva, caracterizado por la imposibilidad de autofinanciar en
divisas el desarrollo y por periódicas crisis que tienden a desindustrializar el país.

EL ENFOQUE CAMBIARIO APROPIADO FRENTE A LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA

DESEQUILIBRADA
Una vez visualizada la contradicción entre la realidad de la estructura productiva desequilibrada
y la colocación del tipo de cambio nominal al nivel del sector más productivo, se hace clara la
necesidad de modificar la estructura cambiaria.
Dicha modificación puede instrumentarse de varias maneras alternativas. La primera de ellas
sería similar a lo que se suponía debió haber sido la devaluación compensada de 1967 (una fuerte
devaluación acompañada de fijación de derechos a la exportación tradicional, que dejarían en el
mismo lugar anterior al tipo de cambio exportador agropecuario y acompañada también de una
disminución de derechos a la importación que dejaría sin alterar los tipos de cambio importadores).
La segunda variante puede ser el desdoblamiento del tipo de cambio en uno comercial y otro
financiero y la negociación en el mercado financiero en porciones variables según el grado de
elaboración de las exportaciones industriales.
La tercera variante puede ser un sistema de draw-back generalizado que compense la
sobreelevación del precio de las materias primas y bienes intermedios o un sistema de reintegros
que oficie como una estructura implícita de tipos de cambio exportadores. Su denominador común
es la compensación de la sobreelevación de los precios y costos industriales internos por encima de
los internacionales, que constituye la característica esencial de las estructuras productivas
desequilibradas.

Cualquiera sea el esquema, tiene que cumplir una condición: tiene que existir un consenso a
nivel de los sectores dirigentes de que se está tomando una medida en la estructura real de
productividades y no de un estímulo temporario otorgado a una industria ineficiente. La exportación
no es un negocio de un día y ante todo requiere expectativas de permanencia de incentivos.

¿QUIÉN PAGA LA PROMOCIÓN?

La respuesta es que en algunos casos no la paga nadie, ya que los fondos se originan en el
crecimiento que no se hubiese operado de no existir dicha promoción, y en otros el peso de la
promoción queda repartido entre el crecimiento y algunas transferencias de ingresos convenientes
para la economía.

¿PROMUEVE EL USO INEFICIENTE DE RECURSOS LA PROMOCION DE

EXPORTACIONES INDUSTRIALES?
Hay que analizar la postura liberal que identifica toda industrialización que implica el
desequilibrio de la estructura productiva (la industrialización basada en tipos de cambios
diferenciados) con una asignación ineficiente de recursos. El carácter creciente de la productividad
industrial hace que el concepto de ventajas comparativas se vuelva totalmente dinámico. Sin
embargo, las actividades industriales nunca hubiesen podido surgir y pasar su etapa de menor
productividad si su nacimiento hubiese sido condicionado por ventajas comparativas inmediatas. Es
por ello, e independientemente de las actuales restricciones de demanda y de oportunidades de
empleo en el sector primario, que creemos firmemente que la industrialización de los países
exportadores primarios, incluso cuando pudiera parecer ineficiente, es en realidad altamente
deseable, aunque para realizarla haya que apartarse por algunas décadas del principio de ventajas
comparativas.

La estructura productiva desequilibrada argentina existe y ante su existencia caben únicamente

dos actitudes coherentes: aceptarla como un dato de la realidad o tratar de retornar a una economía
agropecuaria.
En suma, aun poniéndose en la posición liberal y suponiendo que el grado de productividad del
sector industrial argentino pudiera considerarse anormalmente bajo, no existe un medio mejor de
perpetuar esta situación que las crisis del sector externo motivadas por la negativa de reconocer el
grado de productividad existente como un dato de la realidad.
 Sourrouille, Kosacoff y Lucángeli (1985) – La política económica del gobierno militar: 1976-1981

Abril de 1976: “Programa de Recuperación, Saneamiento y Expansión de la Economía

Argentina”. Objetivos: (i) lograr el saneamiento monetario y financiero indispensable como base para
la modernización y expansión del aparato productivo del país en todos los sectores, lo que
garantizará un crecimiento no inflacionario de la economía; (ii) acelerar la tasa de crecimiento
económico; (iii) alcanzar una razonable distribución del ingreso, preservando el nivel de los salarios,
en la medida adecuada a la productividad de la economía.
En la primera parte del programa, Martínez de Hoz se propuso reducir drásticamente la espiral
inflacionaria mediante congelamiento de los salarios nominales, eliminación del control de precios
internos, rápida devaluación de los tipos oficiales de cambio y la obtención de un margen mínimo de
maniobra en las reservas internacionales. Hacia julio de 1976, se inicia la por él llamada segunda
fase, “caracterizada por el comienzo de la reactivación, a través de una salida gradual que evite el
desempleo y dé privilegio a la inversión como factor de impulso por el lado de la demanda”.
Hubo fuertes aumentos en las exportaciones y una seria caída tanto en las importaciones como
en el consumo; la disminución en la producción industrial no trajo aparejado un aumento importante
en el nivel de desempleo, en tanto que el salario real disminuyó.
Políticas sectoriales: apoyo a la producción agropecuaria (precios sostén en función del precio
internacional, créditos para siembra, provisión de semillas, mejoramiento de los sistemas de
almacenaje y embarque, diversificación de la producción y apoyo a la ganadería);
autoabastecimiento petrolero (apoyado en una participación privada mucho más amplia que en años
anteriores); modificaciones en la legislación de promoción industrial, tecnología, inversión extranjera
y fomento de exportaciones no tradicionales. Énfasis en una actitud positiva del gobierno frente a la
industrialización.
Se sienta el principio de igualdad entre inversiones extranjeras y nacionales.
Con respecto al sector público, se marca la necesidad de corregir gradualmente el
desmesurado desequilibrio fiscal por dos razones fundamentales: una asociada a la relación entre el
déficit fiscal y la tasa de inflación, la segunda vinculada a un objetivo de largo plazo, de adoptar un
papel subsidiario para el Estado en la actividad económica. Se postulaba una redefinición del papel
del Estado, ajustando los límites de su accionar y partiendo del reconocimiento de que es la empresa
privada el verdadero motor de la economía. Se actualizaron impuestos y tarifas de servicios públicos.
Con respecto al comercio exterior, Martínez de Hoz señalaba que “la tasa de crecimiento que
el país pueda lograr está directamente relacionada con el volumen de su comercio exterior” y que
“Argentina ha quedado rezagada en el comercio mundial, consecuencia del desaliento al sector
agropecuario y de la tendencia de sobrevaluar la relación de cambio del peso, que no sólo restringió
las exportaciones agrarias, sino que dio incentivos a importaciones artificialmente abaratadas”. Sus
proposiciones de política muestran una clara señal en cuanto a que las ideas sobre cómo resolver la
restricción externa apuntaban por entonces más a la expansión de la demanda que a la
transformación radical de la estructura productiva. Puede leerse en su programa, “se promoverá la
exportación de productos manufacturados, mediante la política cambiaria y si fuera necesario
apelando a otros estímulos promocionales garantizando calidad, cantidad y continuidad de las
exportaciones”
A fines de noviembre de 1976, en el mismo momento en que se unifican las cotizaciones
correspondientes a operaciones comerciales y financieras en el mercado cambiario y se liberalizan
sensiblemente las restricciones financieras sobre importaciones, se reducen notablemente los
derechos de importación, apuntando a la reducción de la protección no utilizada. En condiciones de
plena utilización del arancel en la fijación de los precios internos, tal caída habría implicado un brusco
incremento de las importaciones, un cambio en su composición y un duro impacto sobre la
producción local; nada de esto ocurrió en los meses siguientes.

Hacia fines de 1976 se avanza sustancialmente en la definición del programa de estabilización

al unificarse las cotizaciones del dólar en el mercado cambiario y producirse el primer reajuste en el
arancel de importaciones, complementado a su vez con una reducción de derechos de exportación
de productos agropecuarios. Al anunciarse las características del nuevo presupuesto y el programa
monetario para 1977, se definió también la política de ajuste del tipo de cambio y de tasas de interés:
“vamos a mantener siempre una tasa de cambio llamémosle realista, que permita una adecuada
fluidez a nuestras exportaciones y no implique un subsidio a las importaciones; la tasa de devaluación
será igual a la tasa de inflación interna menos la internacional, a la vez que la tasa de interés será
siempre mayor para las inversiones en pesos que en divisas”.
El gobierno suponía que el retorno a condiciones financieras más estables debería permitir una
recuperación gradual de los salarios reales y la reactivación de la economía. El conflicto central
estaba dado a esta altura por el inesperado resurgimiento de la inflación. Los llamados a la
responsabilidad empresarial dentro de la necesaria etapa de sinceramiento de precios fueron
continuos.
Durante 1976 el mercado monetario había funcionado bajo los mismos principios institucionales
legados del peronismo y los mecanismos utilizados para atacar su profundo desequilibrio tendieron
tanto a frenar las causas de la muy alta tasa de expansión de la oferta de los recursos monetarios
como a estimular el crecimiento de su demanda. Dado que las posibilidades de acción por el lado de
la oferta no eran muy grandes (importante déficit fiscal y escaso nivel de reservas), la estrategia
inicial apuntó fundamentalmente a la demanda, tratando de que particulares y empresas
incrementaran su demanda de activos financieros. Para ello, se buscó, por la vía de la tasa de interés,
restablecer el equilibrio entre los rendimientos de los diversos activos que se transan en el sistema
institucionalizado y acercarlos a niveles positivos.
En consonancia con un diseño de política monetaria activa, las tasas nominales de interés
comenzaron a crecer sostenidamente a partir de junio de 1977 y, a fin de año, las tasas reales
llegaron a valores positivos. Lógicamente, esto se hizo sentir sobre el nivel de actividad y el nivel de
producción industrial.
El aumento en las tasas de interés nominales y el paulatino proceso de revaluación del peso
comenzaron a movilizar la entrada de capital externo. El sector externo comienza a generar así una
presión sobre el control del crecimiento de la base monetaria.

Cuando en mayo de 1978 se anunció el primer ajuste de importancia al programa económico,

el ministro, poco satisfecho con los resultados obtenidos en las actividades productivas, abandona
la aplicación del modelo de política monetaria activa. El principal objetivo ahora perseguido era
provocar una ruptura en el proceso de formación de expectativas y, para ello, recurrió a varios
mecanismos de desindexación. De cualquier forma, en el segundo semestre de 1978 los hechos
continuaban sin reflejar las expectativas del gobierno, al menos en lo que a inflación concierne. A
esta altura, y como consecuencia de la menor rigidez en la política monetaria, la tasa de interés real
comenzaba a ser nuevamente negativa y el producto industrial volvía a crecer. Se señaló que “el
efecto monetario del sector externo puso de manifiesto la limitación que enfrenta el control monetario
en una economía abierta si el mismo no es acompañado por la liberación del mercado cambiario”.

En diciembre de 1978 se produce otro cambio trascendental en la estrategia antiinflacionaria,

y el modelo de inflación por expectativas, formadas sobre la base del comportamiento histórico de la
oferta monetaria, cede su lugar al enfoque monetario del balance de pagos. A partir de allí el tipo de
cambio nominal no sólo no será librado al juego del mercado, sino que será preanunciado por el
gobierno precisamente y con una razonable antelación. También en diciembre se propone por
primera vez en forma expresa el tema de la apertura de la economía como objetivo y como
instrumento de acción.
Los elementos conceptuales del funcionamiento del modelo abierto han sido resumidos
señalando que “al controlar el tipo de cambio, el Banco Central pierde el control sobre el nivel de sus
propios activos y por lo tanto no puede controlar la oferta monetaria; por otro lado, todo intento de
modificar la tasa de interés real interna con respecto a la que prevalece en el mercado internacional
provocará presiones en el mercado de capitales, al crearse un diferencial que induciría una rápida
reacción de los movimientos de capitales, que eliminaría tal diferencial, recomponiendo el nivel inicial
de liquidez y provocando un cambio en la composición pero no en el nivel de la masa monetaria”.
El principal efecto esperado de este modelo es acotar la tasa de crecimiento de los precios de
los bienes comerciales a un nivel igual al de la tasa de devaluación más la inflación internacional, a
la vez que acotar las variaciones en la tasa nominal interna de interés, que deberá ser equivalente a
la tasa nominal externa ajustada por una eventual prima de riesgo, y por lo tanto independiente de la
política crediticia del Banco Central.

En tanto el nivel de actividad económica se recuperaba rápidamente desde comienzos de 1979

con respecto a los bajos niveles de 1978, el gobierno, en una actitud diametralmente opuesta a la de
los inicios de su gestión en 1976 e indicativa del nuevo diagnóstico sobre las causas de la inflación,
liberaba en la práctica los niveles de salarios, a la vez que creaba un mecanismo de control de
precios. El objetivo fundamental de la reforma arancelaria era, sin embargo, otro. Se deseaba, ahora
sí, afirmar el pasaje de una estructura industrial protegida a un sistema “eficiente”.
La idea de la transformación gradual de la estructura productiva, basada en el fortalecimiento
de la expansión de la producción dirigida a la exportación, iba cediendo paso a la idea de la inmediata
adopción de los precios internacionales como indicadores de la eficiencia relativa.

El empeoramiento de las cuentas públicas, junto con el deterioro de la confianza en la

seguridad con que operaba el sistema bancario y la incertidumbre con respecto a la continuidad de
la política económica a partir de la rotación presidencial prevista para marzo de 1981, comenzaron a
influir sobre el plan de estabilización, tanto en el frente de la inflación como en el del nivel de ingreso
y el saldo del balance de pagos, exigiendo una continua alza en la tasa de interés real, que, a partir
de fines del segundo trimestre del año, no pudo evitar incluso una fuerte caída en el nivel de reservas
internacionales. A principios de febrero de 1981, se volvió a la práctica de la devaluación tradicional.

La reorientación en la asignación de recursos desde los sectores productores de mercancías

hacia los servicios, si bien no se planteó nunca como un objetivo específico de largo plazo por parte
de la conducción económica, tuvo una influencia importante en la situación del mercado de trabajo y
particularmente en la absorción del desempleo industrial. La expansión inicial de la construcción, la
lenta disminución de los empleados públicos y el notable auge de las entidades financieras
contribuyen también a explicar el mantenimiento del nivel global de empleo.
  Bonvecchi (1992) – Rasgos centrales de las políticas macroeconómicas seguidas por
la Argentina a partir de la crisis de la deuda externa: 1982-1991
La crisis de la deuda externa desatada en 1982 determinó que la Argentina se viera forzada a
realizar un gran ajuste en su balanza comercial. Luego de ser un receptor neto de recursos
provenientes del exterior entre 1978 y 1981, la interrupción de los flujos de capital y el aumento de
las tasas de interés invirtieron el signo de tales transferencias.
Junto con el renacimiento del tradicional desequilibrio estructural externo que caracterizó a la
economía argentina a medida que se consolidaba el modelo sustitutivo de importaciones emergió,
bruscamente, uno nuevo que se encontraba latente: la crisis de financiamiento del sector público. La
crisis de la deuda externa impactó fuertemente sobre las cuentas del balance de pagos y las finanzas
públicas introduciendo una mayor inestabilidad en el comportamiento macroeconómico y limitando,
a su vez, las posibilidades de crecimiento futuro.
En este marco caracterizado por la conjunción de dos desequilibrios básicos estructurales (en
las cuentas externas y públicas) y por una dinámica de funcionamiento de la economía en el corto
plazo en la cual el régimen de alta inflación y la fragilidad financiera amplificaban y agudizaban los
efectos de las medidas adoptadas para corregir los desequilibrios, comenzó a gestarse un
cuestionamiento creciente a las tradicionales políticas de estabilización, sugeridas, por aquellos
años, por el FMI. En particular, respecto de su eficacia para alcanzar los objetivos de corregir los
desequilibrios estructurales y, al mismo tiempo, reducir la inflación sin incurrir en costos excesivos
en términos de producción, empleo y salarios reales.
De ahí que uno de los rasgos distintivos de los principales intentos estabilizadores ensayados
durante la década del ochenta haya sido la incorporación, a las habituales medidas orientadas a
reducir y controlar la demanda agregada nominal, de un conjunto de herramientas más
“heterodoxas”.
El desequilibrio externo
Se produjo un desbalance entre la corriente de ingresos que el país estaba en condiciones de
generar y la magnitud de los compromisos de pagos externos que el stock de la deuda existente
imponía (desequilibrio stock-flujo). Tanto el renacimiento de este desequilibrio como la severidad de
los condicionantes que impuso tiene una íntima relación, en el caso de la economía argentina, con
la forma en que se contrajo la deuda externa.
Ya desde mediados de 1979, y como consecuencia del creciente atraso cambiario originado
en una pauta devaluatoria significativamente inferior al ritmo de inflación interna, las cuentas externas
evidenciaban no sólo un déficit en la cuenta corriente sino, también, en la balanza comercial. Mientras
persistió la abundancia de créditos externos, ese exceso del gasto interno sobre el ingreso bruto
nacional era “fácilmente” financiable, aunque al costo de una acumulación creciente de deuda interna
y externa del sector privado.
Cuando se interrumpió el flujo internacional de capitales y se incrementaron las tasas de
interés, quedaron los compromisos externos contraídos. El devengamiento de los intereses, en un
contexto de déficit en la cuenta comercial, obligó a un fuerte ajuste del balance comercial; corrección
que tendía a ser más severa cuanto menos productivo había sido el destino dado a los créditos
internacionales contraídos.
En el caso argentino, el grueso de los créditos externos contraídos se utilizó para financiar un
proceso de masiva transferencia de capitales, la adquisición de bienes de consumo importados,
turismo al exterior, y, en menor medida, a incrementar la capacidad productiva. Empero, en este
último caso, la mayor parte de los emprendimientos se ubicaron en actividades fuertemente
protegidas que no aumentaban la capacidad de competir internacionalmente.
Consecuentemente, la etapa inicial del ajuste de la economía argentina a la nueva situación
internacional se hizo sobre la base de masivas devaluaciones de la moneda local y violentas
contracciones en el nivel de gasto interno.
El desequilibrio en las cuentas públicas
El creciente nivel de gasto público, a partir de la posguerra, no tuvo un correlato similar por el
lado de los ingresos tributarios, lo cual determinó que se recurriera a diversas fuentes de
financiamiento: endeudamiento interno y externo y el impuesto inflacionario.
 En este marco, la crisis de la deuda externa devino en una agudización de los desequilibrios
fiscales. La misma tuvo su origen en la forma en que se financió la transferencia de capitales al
exterior que acompañó a dicha crisis (con endeudamiento externo del sector público) y a las políticas
de manejo de la deuda entre 1981 y 1983 (que se tradujeron en una virtual estatización del
endeudamiento privado). Ambas circunstancias determinaron que la casi totalidad del
endeudamiento con el exterior se transformara en un pasivo gubernamental.
Régimen inflacionario y fragilidad financiera
La corrección de los profundos desequilibrios externos y fiscales debía hacer frente, además
de los costos internos derivados del ajuste, a dos severos obstáculos originados en la dinámica de
corto plazo de los mercados de bienes, de trabajo y de activos y pasivos financieros.
A partir de mediados de la década del setenta se fue conformando un régimen de contratos y
un modo de formación de las expectativas fuertemente adaptado a tasas de inflación persistentes y
crecientes.
En suma, la configuración de un régimen inflacionario con estas características potencia el
efecto sobre los incrementos de precios de la inestabilidad de los mercados cambiario y financiero;
inestabilidad que se deriva del proceso de corrección y financiamiento de los desequilibrios externo
y fiscal. Por lo demás, la aceleración y desaceleración de la tasa de inflación produce impactos sobre
los niveles de ingreso y riqueza y, por esa vía, afecta la demanda agregada y, por ende, el ritmo de
actividad.
El segundo obstáculo lo constituía la fragilidad financiera, la cual está determinada por el
proceso de desmonetización que fue soportando la economía argentina (con su contracara, la
dolarización) y el problema de la denominada “transferencia doméstica”.
En ausencia del financiamiento externo, si la atención de los servicios de la deuda está,
mayoritariamente, a cargo del sector público y el superávit comercial que genera las divisas
necesarias para cumplir con esos pagos corresponde al sector privado, entonces se plantea un
problema de transferencia interna: el Estado debe comprar todo o parte de ese excedente al sector
privado. Para obtener esos fondos, y dado que la crisis de la deuda profundizó el desequilibrio fiscal
preexistente, el sector público debía recurrir, si no quería agudizar las presiones inflacionarias, a
incrementar la recaudación tributaria y/o a reducir otros gastos públicos.
Las políticas macroeconómicas en el período 1982-1991
Podría decirse que las políticas macroeconómicas ensayadas a partir de la crisis de la deuda
han pasado por las siguientes etapas: ajuste; ajuste e intentos de estabilización; ajuste, intentos de
estabilización y reformas estructurales.

1981-Mediados de 1985: Se inicia con el proceso de corrección del desequilibrio comercial

externo y se acelera con la interrupción de los flujos financieros internacionales y el aumento de tasas
de interés externas. El énfasis central se ubicó en la corrección de algunos precios relativos y en el
“saneamiento” financiero del sector privado. Así, el tipo de cambio nominal se devaluó violenta y
crecientemente apuntando a modificar, radicalmente, la relación entre los precios de los bienes
transables y no transables a favor de los primeros. Paralelamente, y con el fin de licuar los enormes
pasivos internos que habían acumulado las empresas, se fijaron y controlaron las tasas de interés
en valores sensiblemente por debajo de las tasas de inflación. Finalmente, se estatizó virtualmente
la mayoría del endeudamiento externo privado.
Estos ajustes determinaron que el saldo de la balanza comercial pasara a ser superavitario. No
obstante, el enorme peso que significaba la carga de los intereses externos, determinaron que se
mantuviera un déficit en la cuenta corriente. El modo en el que se enfrentó el problema de la deuda
determinó un aumento del déficit fiscal financiado por el Banco Central.
Frente a la relativa rigidez descendente del gasto público, los recursos corrientes del gobierno
cayeron por la contracción de los recursos tributarios, explicada por tres factores: la erosión de la
base tributaria, los niveles de evasión fiscal y, finalmente, el denominado efecto Olivera-Tanzi.
En suma, podría decirse que la etapa comprendida entre 1981 y mediados de 1985 se
caracteriza por un ajuste externo, y su correlato en el nivel de gasto interno. No hubo una acción
sistemática orientada a corregir el desequilibrio fiscal, a reducir la tasa de inflación y a minimizar los
costos recesivos del ajuste. En otras palabras, no existió un programa global y coherente de
estabilización.
 Mediados de 1985-Finales de 1989: Se destacan tres programas económicos, el llamado Plan
Austral con sus sucesivos reajustes, el Plan Primavera y el Plan Bunge y Born. El común
denominador de todos ellos fue incorporar una serie de medidas que implicaban, al tiempo de obtener
resultados superavitarios en la balanza comercial, un mayor control de la demanda agregada
nominal, una corrección de los precios relativos e intentos de orientar el proceso de formación de las
expectativas.
No sólo reconocían la necesidad de sostener una posición de balanza de pagos viable y
corregir los desequilibrios fiscales sino, también, intentar desplazar las restricciones que, al logro de
reducir fuertemente el ritmo de crecimiento de los precios y revertir o frenar el proceso de
dolarización, imponían el régimen de alta inflación y la fragilidad financiera. Todo ello en un marco
donde se minimizaran los costos en términos de producción, empleo y salario real.
La necesidad de mejorar significativamente los resultados fiscales se constituyó en un
elemento central de esos programas. Para ello, al tiempo que se procuraba contener o reducir el
nivel de gasto público, se adoptaban medidas que procuraban elevar fuertemente los recursos
tributarios.
No obstante, las mejoras no sólo no se sostuvieron en el tiempo, sino que, además, resultaban
insuficientes para atender la totalidad de los compromisos de pagos externos. La diferencia fue
cubierta, cuando se obtuvo, por financiamiento externo de los organismos internacionales y una
colocación creciente de deuda pública interna.
El segundo rasgo común que caracteriza a los programas implementados fue inducir,
inicialmente, una corrección en la estructura de precios de manera tal de alcanzar un ordenamiento
de los mismos que buscaba poner al tope al tipo de cambio real y, en orden decreciente, a la tasa de
interés, a las tarifas y, por último, a los salarios. Un tipo de cambio real alto posibilitaba un saldo
comercial favorable a través del estímulo a las exportaciones y el encarecimiento de las
importaciones; a su vez, permitía establecer fuertes gravámenes al comercio exterior que mejoraban
la situación fiscal. Las tasas de interés positivas y elevadas en términos reales “aseguraban” la
estabilidad cambiaria. También, permitían el flujo de capitales externos que financiaba parte del
déficit en cuenta corriente. Finalmente, las tarifas por razones fiscales y los salarios para alcanzar un
mayor control sobre la demanda agregada.
Empero, la dinámica de corto plazo que imponía el régimen de alta inflación determinaba que
los salarios y los precios, en condiciones de una economía cerrada a las importaciones, podían seguir
el derrotero de la indexación en base a la inflación pasada. De ahí que otro de los rasgos comunes
de los programas haya sido la aplicación de políticas de ingreso destinadas a orientar el proceso de
formación de las expectativas.
Es importante subrayar que las dificultades para sostener resultados fiscales compatibles con
las posibilidades de financiamiento interno, externo y monetario (que no derivaran en aceleraciones
inflacionarias) determinaron que comenzara a introducirse el tema de las reformas estructurales. Es
decir, aquellas medidas que hicieran posible una reducción permanente en el nivel de gastos
públicos, un aumento de los recursos, un límite a las posibilidades indexatorias, una disminución de
los sobrecostos argentinos.
Así, se comienza a instalar la necesidad de privatizar, de abrir la economía, de desregular las
actividades económicas, de reformar al Estado.

1990-comienzos de 1991: El colapso del Plan Bunge y Born trajo como consecuencia no sólo
el segundo episodio hiperinflacionario en menos de un año sino, también, la pérdida de la posibilidad
de financiar los gastos públicos con endeudamiento interno. Ello implicaba que, en adelante, el sector
público debía obtener resultados fiscales superavitarios que hicieran posible la compra de las divisas
necesarias para atender los compromisos de pagos externos ya que el recurso de la emisión
monetaria se encontraba limitado a un hipotético crecimiento de la demanda de dinero que después
del episodio hiperinflacionario de fines de 1989 resultaba muy difícil de obtener.
El régimen cambiario que se había caracterizado por la fijación de la cotización de la moneda
nacional en relación al dólar o de sus variaciones periódicas y con control de las transacciones es
sustituido por un régimen de flotación y de libre acceso. Se ponen en marcha las primeras
privatizaciones importantes y las primeras reformas en el aparato del Estado y se implementan
sucesivos paquetes tributarios orientados a incrementar los recursos y disminuir los gastos.
La insuficiencia de los superávits alcanzados; las crecientes tensiones que originaba la
represión del gasto; la ausencia de políticas destinadas a combatir los mecanismos indexatorios; las
elevadas tasas de inflación registradas en un contexto de tipo de cambio anclado por el enorme
superávit comercial obtenido confluyeron en un fuerte atraso cambiario. Todo ello confluyó en un
cambio de portafolio que implicó una devaluación nominal del 100% en poco menos de dos meses.
El nuevo brote inflacionario, que amenazaba con desembocar en otro episodio de mayor
envergadura, terminó por conducir a un nuevo cambio de política que se plasmó, a partir de abril de
1991, con la aplicación del Plan de Convertibilidad.

La actual política
La ley de convertibilidad supone dos cosas: por un lado, un tipo de cambio nominal fijado por
ley y, por el otro, la renuncia al impuesto inflacionario como recurso para financiar los gastos públicos.
La prohibición legal de indexar contratos, las normas salariales que establecen las
negociaciones en función de criterios de productividad de la mano de obra, los acuerdos de precios
en moneda extranjera en un contexto de libertad de fijación de los mismos, constituyen evidentes
herramientas de política de ingresos orientadas a quebrar el sesgo inercial del proceso inflacionario.
La reforma arancelaria, que implicó una fuerte disminución de los niveles de protección nominal
a la producción interna, al combinarse con un tipo de cambio real fijado en un nivel relativamente
bajo creó las condiciones para una mayor apertura importadora de la economía.
Luego de un “blanqueo” de los gastos públicos reprimidos a lo largo de 1990 y producido un
reajuste salarial del sector público, las erogaciones fueron crecientemente controladas. El énfasis del
ajuste fiscal se desplazó hacia el lado de los recursos donde los avances fueron muy significativos,
junto con una profundización y aceleración de las privatizaciones y venta de activos públicos.
El otro ingrediente del actual programa es la política de reformas estructurales: la reforma
administrativa del Estado, el proceso de privatizaciones, la reforma del régimen de seguridad social,
la desregulación de la economía, la reforma del sistema financiero, la apertura comercial externa y
la renegociación global del endeudamiento con el exterior.
 Kosacoff y Ramos (2002) – Reformas de los noventa, estrategias empresariales y el debate
sobre el crecimiento económico

La desorganización económica y la identificación del sendero de crecimiento

A fines de 2001, el colapso del régimen económico configurado en los años noventa profundizó
la crisis y generó una desorganización de la actividad económica. Tras una década de convertibilidad,
Argentina enfrentaba el desafío de rediseñar prácticamente desde la nada las reglas centrales del
juego económico, en sus aspectos cambiario-monetarios, fiscales y financieros. Recuperar los
atributos que dan cuenta de la existencia de una moneda, reconstituir la trama de relaciones
contractuales y relanzar un sistema financiero que pueda administrar las transacciones, captar parte
del ahorro local y retomar el otorgamiento de crédito aparecían como objetivos básicos.
En la actual situación es muy difícil generar credibilidad internamente, por lo que la demora en
alcanzar un acuerdo con el FMI constituye un factor adicional de inestabilidad económica. Hacia
mediados de 2002, en un contexto de alta incertidumbre, aparecían algunos indicios que se podían
considerar como positivos: una demanda por la moneda local para transacciones sorprendentemente
resistente, un freno a la abrupta caída del nivel de actividad, un notable superávit comercial, un rápido
ajuste de las empresas a las nuevas condiciones del entorno, entre otros.
Uno de los problemas centrales de economías como la Argentina, caracterizadas por una
historia de considerable volatilidad económica es la dificultad que aparece para identificar y extrapolar
tendencias individuales o agregadas de ingreso y producto. En estas circunstancias, los parámetros
fundamentales de la economía no pueden considerarse fijos. Los agentes económicos toman
decisiones haciendo conjeturas acerca de la futura evolución e intentan aprender sobre cuál es el
comportamiento del entorno en el que actúan. Pero a la vez, el propio accionar de estos agentes en
el conjunto modifica la performance económica y, por lo tanto, influye también sobre las percepciones
que tienen acerca del grado de certeza de sus proyecciones y decisiones. En este sentido, la década
de los años noventa aparece como un periodo donde este comportamiento de revisión de
expectativas trajo consecuencias de primer orden sobre las fluctuaciones cíclicas observadas y
donde las decisiones económicas que fueron adoptadas en base a previsiones de crecimiento de los
ingresos futuros que después no se confirmaron, terminaron provocando la crisis económica.

La política económica en los años noventa y el proceso de reformas estructurales

El inicio de la década de los noventa se produce en simultaneo con una etapa de cambios
políticos y económicos significativos, tanto a nivel nacional como en el contexto regional e
internacional. Los impulsos provenientes de factores externos desempeñaron un papel protagónico,
en particular, el aumento notable de la oferta de crédito internacional para los países denominados
emergentes y los mayores precios para los productos de exportación. Sin embargo, la década se
caracteriza principalmente por las reformas de política doméstica encaradas. A lo largo de los años
noventa la Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas que tuvieron como
ejes la estabilización de precios, la privatización o concesión de activos públicos, la apertura
comercial para amplios sectores de la economía local, la liberalización de buena parte de la
producción de bienes y la provisión de servicios y la renegociación de los pasivos externos.
La política monetaria fue uno de los ámbitos objeto de grandes cambios. En 1991, mediante la
sanción de una ley, se estableció un esquema de convertibilidad con tipo de cambio fijo entre la
moneda local y el dólar estadounidense. Se reformó también la Carta Orgánica del Banco Central
para adecuarla al nuevo esquema, limitando a la entidad en el financiamiento al gobierno y en el
otorgamiento de redescuentos. Asimismo, en 1992, el gobierno nacional alcanzó un acuerdo con los
acreedores externos por el cual se reemplazaba la deuda de capital e intereses atrasados con los
bancos por bonos públicos de largo plazo con garantía, en el marco del denominado Plan Brady.

Luego del inicio del programa económico, la tasa de inflación mostró una discontinuidad hacia
abajo y siguió disminuyendo gradualmente. Esta ruptura con el pasado inflacionario se constituyó en
un elemento crucial para la evolución de las actividades económicas, dada su importancia para la
formación de precios y la demanda de activos. La ampliación del horizonte de las decisiones inducida
conllevó un cambio de primer orden para la formación de capital.
La estabilización de precios estuvo acompañada por un aumento apreciable del volumen de
crédito, denominado tanto en dólares como en pesos convertibles. Pronto se pudo notar que el
funcionamiento del mercado de crédito, y de un modo más general el conjunto de las relaciones
contractuales, en gran medida se basaban en expectativas respecto a la continuidad del régimen
cambiario. De este modo, este comportamiento de los agentes económicos determinaba un aumento
de los costos percibidos y efectivos de salida del régimen de convertibilidad.

En relación a la reforma del funcionamiento y alcance del Estado, se sancionó una ley que
declaró sujetas a privatización o concesión a un amplio conjunto de empresas y actividades del sector
público.
Cuando se compara con la década precedente, la gestión fiscal presenta mejoras apreciables.
Sin embargo, la sustentabilidad del régimen cambiario requería como condición necesaria que la
reducción del déficit no se interrumpiera al promediar la década, sino que los esfuerzos por aumentar
la solvencia del sector público se reforzaran aún más. Inicialmente, los efectos sobre los ingresos
públicos del desempeño del producto agregado y de las privatizaciones dieron lugar a un aumento
del gasto público que acompañaba la revaluación real de la economía. Al tiempo, se concentraba la
estructura impositiva en pocos gravámenes y se ampliaba la base imponible. Posteriormente, los
ingresos se vieron afectados por las propias reformas estructurales (en particular, la reforma del
sistema de seguridad social) y la crisis financiera originada en México. A partir de ahí, y más aún
desde el contexto recesivo iniciado a mediados de 1998, se desarrolla un período caracterizado por
las tensiones crecientes entre las demandas de gasto público, la caída en la recaudación y los
intentos de solucionar parte de los problemas de precios relativos a través de la gestión fiscal.

La política de comercio exterior en los años noventa tuvo en la apertura comercial y la

integración regional a dos de sus pilares. La reducción de aranceles y barreras no arancelarias a las
importaciones y la eliminación de impuestos a las exportaciones modificaron los incentivos a la
producción y a la demanda de bienes. El proceso de integración regional en el MERCOSUR se
intensificó en la década y junto con la apertura comercial condujo a un aumento notable de los flujos
de comercio entre los países miembros. Las políticas comerciales y la actitud hacia el proceso de
integración se vieron severamente afectadas por los problemas de competitividad de los bienes
transables internacionalmente, particularmente a partir de la devaluación brasileña a comienzos de
1999.
El desempeño macroeconómico de inicios del decenio de los noventa se caracterizó por un
aumento notable de la demanda interna, impulsada por el crecimiento de la oferta de crédito local e
internacional. El origen de este comportamiento de vincula con las expectativas positivas de ingresos
futuros derivadas del cambio de régimen económico que impulsan aumentos en el consumo y
generan nuevas oportunidades de inversión. La menor restricción financiera se verificaba no sólo en
la recuperación del crédito bancario, producto de una monetización creciente, sino también en el
auge del mercado de capitales donde se emitían títulos de deuda y acciones por montos
significativos. El aumento de la demanda agregada fue difundido en los distintos sectores de la
economía, aun cuando hay que notar que el elevado ascenso del producto manufacturero fue inferior
que el del producto total. El escaso impacto de la expansión de la producción sobre la ocupación,
derivado de los efectos negativos de la reestructuración productiva, contribuyó a elevar el desempleo.
El abrupto aumento en las importaciones de bienes, sumado a exportaciones que no respondían del
mismo modo, generaron saldos comerciales negativos de magnitud considerable. Asimismo, los
déficits en la cuenta corriente del balance de pagos comenzaban a suscitar algunas dudas respecto
a la sustentabilidad del esquema macroeconómico, aunque eran cubiertos y en exceso por los
ingresos de inversión extranjera y las operaciones de crédito internacional.

En este contexto, los incrementos de la tasa de interés internacional y la devaluación mexicana

provocaron una crisis financiera en 1995. Este shock derivado de la retracción en la oferta de crédito
tuvo un impacto inmediato sobre el nivel de actividad y el desempleo, y afectó severamente al sistema
financiero. Es probable que la rápida superación de la crisis, sustentada en mejoras en los precios
internacionales, en el crecimiento de la demanda brasileña posterior al lanzamiento del Plan Real y
en reformas regulatorias en el sistema financiero, haya contribuido a reafirmar las percepciones
positivas sobre el crecimiento de los ingresos y la solidez de un esquema macroeconómico que ahora
incrementaba las exportaciones, el ahorro y el empleo.
Desde 1998, la economía argentina estuvo afectada por varios shocks negativos en forma
simultánea. Los efectos de la crisis rusa sobre el acceso al financiamiento y las tasas de interés en
los países emergentes, la posterior devaluación y modificación del régimen cambiario en el principal
socio comercial, la abrupta caída en los precios de los productos que exporta el país, la persistente
fortaleza del dólar respecto a otras monedas del mundo y el continuo desplazamiento del sector
privado de los mercados de financiamiento interno por parte del sector público, constituyen los
ejemplos más destacados de lo ocurrido. A fines de la década, el inicio de un largo periodo dominado
por la recesión y la deflación de precios generó tensiones crecientes y modificó las expectativas
respecto al potencial de crecimiento de la economía y la solvencia del sector público, provocando
por último el colapso definitivo del régimen económico.

Estrategias productivas y transformaciones empresariales en el decenio de los noventa

En respuesta a una nueva configuración del marco competitivo local, caracterizada por el
desmantelamiento del viejo régimen regulatorio que sustentó la etapa de industrialización sustitutiva
de importaciones y la puesta en marcha de un programa de reformas estructurales pro-mercado,
comenzaron a desplegarse fuertes procesos de reconversión. Las distintas respuestas de las firmas
determinaron resultados contrapuestos que se pueden estilizar en dos grandes grupos de conductas
empresariales. Por un lado, aparecen las denominadas “reestructuraciones ofensivas” que se
caracterizan por haber alcanzado niveles de eficiencia comparables con las mejores prácticas
internacionales y que abarcan a un grupo reducido de alrededor de 400 empresas (extracción y
procesamiento de recursos naturales, producción de insumos básicos y parte del complejo
automotriz). Por otro lado, el resto del tejido productivo, cerca de 25 mil firmas, se caracterizó por
llevar a cabo los denominados “comportamientos defensivos” que a pesar de los avances en términos
de productividad con respecto al propio pasado están alejados de la frontera técnica internacional.

Se puede afirmar que el proceso de estabilización económica encarado en los noventa

aumentó la capacidad de prever la evolución de las principales variables macroeconómicas de modo
notable. Sin embargo, surgió un nuevo tipo de incertidumbre, que puede denominarse estratégica, y
que se corresponde con la modificación del entorno competitivo de las firmas y con las nuevas reglas
de juego que determinan qué van a producir las empresas y cómo lo van a hacer.
Razones de índole financiera, tecnológica y organizativa jugaron un papel destacado a la hora
de tomar una decisión de compraventa, en un contexto de ausencia de políticas públicas para
fortalecer el desarrollo empresarial. También pasó a ser decisiva cierta incapacidad para responder
de manera adecuada al desafío de operar en contextos de economía abierta y fuerte
internacionalización.
Uno de los aspectos centrales de las transformaciones estructurales fue la reconfiguración del
perfil empresario respecto del vigente durante el proceso sustitutivo. Un panorama general indicaría
que, a la retirada de las empresas estatales, y cierta involución de las pequeñas y medianas
empresas, se suma la reorganización de los conglomerados económicos locales y el liderazgo y
sostenido dinamismo de las empresas transnacionales.
La inversión extranjera lideró el proceso de reconversión productiva de los noventa en especial
en aquellos aspectos modernizadores del proceso y se destaca la elevada correlación entre los
sectores más dinámicos de la producción local y el aumento de la participación del capital extranjero
en dichos sectores.
Es posible identificar dos etapas en el comportamiento de los flujos de IED hacia la Argentina.
Entre 1990 y 1993, más de la mitad de los ingresos de inversión extranjera corresponden a
operaciones de privatización y concesión de activos públicos. Con posterioridad, las fusiones y
adquisiciones de empresas privadas adquieren el rol central en el crecimiento de las inversiones
extranjeras en el país.
 La ventaja decisiva de las filiales de transnacionales sobre las empresas locales residió en el
control de los aspectos tecnológicos, en las habilidades ya acumuladas para operar en economías
abiertas y en la capacidad de financiar la reconversión. Sin embargo, el aporte de las firmas de capital
extranjero a la generación de encadenamientos productivos, a la difusión de externalidades y a una
inserción activa en redes dinámicas de comercio internacional siguió siendo débil.
España es el principal inversor extranjero durante los noventa en la Argentina, concentrando
casi el 40% del total de los flujos de IED del período 1992-2000.

Las nuevas condiciones económicas abrieron múltiples oportunidades de negocios en un clima

de estabilidad y crecimiento, pero al mismo tiempo enfrentaron a los conglomerados económicos
locales a la contestabilidad de la competencia internacional. Por otro lado, la apertura y desregulación
económica, a la vez que significó el acceso a los mercados financieros internacionales, debilitó
significativamente las bases para acumular exclusivamente y con cierto poder monopólico en el
mercado local.
A diferencia de etapas anteriores en la historia económica argentina, la conducta de los
conglomerados locales en los años noventa es altamente heterogénea y cambiante. Sin embargo,
las estrategias que siguieron poseen algunos rasgos comunes: una tendencia a la especialización
en un conjunto más reducido de actividades respecto al pasado, una expansión hacia terceros
mercados mediante la inversión directa y la concentración de las actividades productivas en sectores
con mayores ventajas naturales o menor transabilidad y escasa presencia en los sectores más
dinámicos internacionalmente basados en el conocimiento y la innovación tecnológica.
Surge como un elemento distintivo del posicionamiento estratégico de los conglomerados la
realización de inversiones directas en el exterior. Algunos grupos nacionales buscan mediante este
tipo de estrategia alcanzar el liderazgo mundial o regional en segmentos de mercado específicos.
Para otro grupo de empresas, la internacionalización a través de la inversión directa es indispensable
para la propia supervivencia y expansión en el nuevo contexto económico.

La creciente tendencia a la adopción de tecnologías de producto de origen externo con niveles

cercanos a las mejores prácticas internacionales fue en desmedro de la generación de esfuerzos
adaptativos locales. Esto implicaba una brecha menor en términos de tecnologías de producto, pero
una pérdida significativa en la adquisición de capacidades domésticas mediante actividades de
investigación y desarrollo. Sin embargo, la fuerte incorporación de máquinas y equipos importados
necesariamente estuvo acompañada de cambios organizacionales y de mayores inversiones en
capacitación.
En resumen, los principales elementos que caracterizan al desempeño de la microeconomía
en los años noventa son la disminución del número de establecimientos productivos, el aumento del
grado de apertura comercial, un proceso de inversiones basado en la adquisición de equipos
importados, el aumento de la concentración y la extranjerización de la economía y la caída abrupta
del coeficiente de valor agregado. Asimismo, hubo una mayor adopción de tecnologías de producto
de nivel de frontera tecnológica y de origen externo, un abandono de la mayor parte de los esfuerzos
tecnológicos locales en la generación de nuevos productos y procesos, una desverticalización de las
actividades basada en la sustitución de valor agregado local por abastecimiento externo, una
reducción en el mix de producción junto con una mayor complementación con la oferta externa, una
creciente externalización de actividades del sector servicios, una mayor internacionalización de las
firmas y la importancia de los acuerdos regionales de comercio en las estrategias empresariales.
Pero quizás el rasgo más saliente de la conformación productiva en los años noventa sea la
heterogeneidad.
En los últimos años el retorno a la extrema volatilidad del entorno condujo a que las decisiones
de producción e inversión se vieran gravemente afectadas y a dudas crecientes respecto a la
solvencia de un grupo numeroso de empresas.

Patrón de especialización y crecimiento económico de largo plazo

La teoría económica nos enseña que el crecimiento de largo plazo se explica en gran medida
por la capacidad que tienen las economías para la generación e incorporación de conocimientos y
tecnologías, por la educación y el entrenamiento de la mano de obra, por los cambios en la
organización de la producción y por la calidad institucional. Pero también nos enseña que para que
los países puedan aplicar de modo efectivo las nuevas tecnologías y cierren las brechas de
productividad que los separan de las naciones avanzadas deben realizar esfuerzos endógenos de
desarrollo de capacidades locales y de fortalecimiento institucional.
Una parte significativa de la competitividad de la producción se basa en las formas de
articulación entre las diversas etapas de producción y comercialización: desde el insumo básico hasta
el consumidor final. Para ello, es preciso generar y fortalecer las redes productivas mediante el
estímulo al desarrollo de eslabonamientos de proveedores y de cadenas de comercialización, la
coordinación de inversiones en activos complementarios en la trama y promoviendo la incorporación
de mejoras de calidad a través de la interacción entre firmas, una información compartida y la
identificación conjunta de mejoras productivas. El impulso a la conformación de estas redes
productivas tiende a romper con los falsos dilemas de la empresa grande vs. La Pyme y del sector
agropecuario vs. La industria vs. Los servicios.
Abundantes recursos naturales aumentan el nivel de riqueza de un país y favorecen las
capacidades potenciales de crecimiento económico, pero no garantizan el crecimiento sostenido. Las
políticas de subsidios al sector agroindustrial en los países centrales y los problemas vinculados a la
volatilidad de los precios de exportación de las commodities son sólo algunos ejemplos de los
problemas a los que debe hacer frente un país como la Argentina. De cualquier modo, el desafío de
aumentar la calidad del patrón de especialización productivo incorpora el mejor aprovechamiento de
los recursos naturales.
El actual patrón exportador argentino refleja el grado de competencia que se alcanzó en las
producciones basadas en los recursos naturales y en la producción de insumos básicos (aluminio,
petroquímica y siderurgia). Pero, a su vez, nos ilustra sobre el potencial aún no desarrollado para
avanzar con estos productos. La posibilidad de utilizar los recursos naturales y los insumos básicos
en cadenas productivas con mayor valor agregado, transitando al mundo de los productos
diferenciados es una alternativa que permitiría superar algunas dificultades.
La tarea de construir el mercado, a partir de igualar las oportunidades, mejorar las capacidades,
desarrollar las instituciones y replantear el papel de la empresa en el sistema económico, permitiría
crear un nuevo entorno para fortalecer el progreso económico. En este sentido, las políticas
productivas en el nuevo siglo parecen tener tres ejes clave que las ordenan: fortalecer las
capacidades de la economía, mediante el fomento del entrepreneurship y la innovación, la inversión
en educación, y el mejor funcionamiento de los mercados de capital; estimular la cooperación intra y
entre firmas e instituciones, en términos sectoriales, regionales y locales; y, por último, fomentar la
competencia, a través de la apertura de mercados y la transparencia.
Las políticas públicas debieran actuar como catalizadoras de los procesos de transformación,
respetando algunos requisitos básicos sin los cuales pierden efectividad. El primero de ellos es que
estén insertas en una estrategia económica de irrupción en el mercado mundial; en segundo lugar,
que se garantice la continuidad en el tiempo de las políticas; en tercer lugar, que exista coordinación
y consistencia con el resto de las políticas públicas; y, en cuarto lugar, la creación de instancias
institucionales del estado y de la sociedad civil con contrapesos para la ejecución de las políticas de
modo que reduzcan el riesgo de captura rentística.
 Coatz, Grasso y Kosacoff (2015) – La Argentina Estructural: Capítulo I (La industria en el nuevo
patrón macroeconómico 2002-2015: tres etapas)

La posconvertibilidad no es un todo indisoluble, ya que implicó importantes cambios y vaivenes,

tanto por factores internos como por condicionamientos externos. Dentro de esas mutaciones, es
posible reconocer tres subetapas: la primera, que va de mediados de 2002 a 2007 y que
denominaremos “Reindustrialización y generación de empleo”; la segunda, de 2007 a mediados de
2011, caracterizada por la “Crisis internacional, caída y recuperación de la industria nacional”; y,
finalmente, la que va desde la mitad de 2011 hasta la actualidad, que llamaremos “De la necesidad
de sintonía fina al estancamiento productivo”.
La primera subetapa se caracterizó por un crecimiento de la industria y la recomposición
acelerada de los ingresos. Tras los cambios macroeconómicos de inicios de 2002, se recuperaron
los instrumentos de política económica y se logró configurar un escenario que se consolidó a partir
de 2003 y que permitió fortalecer la demanda interna, la inversión y la productividad. En un contexto
internacional favorable, sobre todo a partir del año 2006, la política económica incorporó entre sus
vectores principales la reindustrialización de la economía a partir de una política cambiaria de
flotación administrada y la implementación de retenciones, reintegros y algunos subsidios cruzados
en materia de energía, contemplando las diferencias sectoriales de productividad e ingreso real.
Asimismo, la política comercial externa asumió un nuevo rol en el marco de dicha estrategia, que
priorizó las relaciones con países de similar desarrollo relativo y tendió a resguardar los sectores
productivos locales.
En la segunda subetapa ya comenzaron a vislumbrarse las tensiones propias de la
problemática del desarrollo. La dinámica expansiva de los años previos colocó a la economía en
niveles de actividad más cercanos a los de sus posibilidades y la fuerte reducción del desempleo
volvió a instalar determinadas pujas en materia de distribución del ingreso. A su vez, las necesidades
de financiamiento para el desarrollo, de energía e infraestructura logística y el crecimiento acelerado
de las importaciones comenzaron a ser parte de la agenda. A nivel macro, la inflación y la gestión de
la creciente demanda de divisas, tanto para importar como para atesorar, constituyeron la expresión
de los mencionados problemas, a la vez que ponían de manifiesto las limitaciones de una matriz
productiva que había experimentado pocos cambios estructurales. En ese debate se encontraba la
Argentina cuando estalló la crisis internacional y la industria argentina, como la de todo el mundo,
pasó por una fuerte contracción.
Frente a esto, el gobierno implementó un conjunto de políticas activas que dieron lugar a una
rápida recuperación y una nueva expansión industrial entre 2010 y 2011. A su vez, se administró sin
sobresaltos la paridad cambiaria deslizando gradualmente el tipo de cambio juntamente con la suba
de las tasas de interés y el impulso a la obra pública fue sumamente relevante para la reactivación
de la economía.
Los problemas más relevantes aparecieron promediando el año 2011, cuando la coyuntura
imponía la necesidad de “sintonía fina” en múltiples ámbitos de la política económica y un abordaje
profundo de los nuevos desafíos emergentes. Sin embargo, esta agenda quedó relegada frente a los
cambios en el trazo grueso de la política macroeconómica a través de diversas medidas restrictivas
que conspiraron contra la consistencia de sus principales variables y derivaron en un estancamiento
de la economía y la actividad industrial en particular.

La posconvertibilidad entre 2002 y 2007: reindustrialización y generación de empleo

La crisis de 2001 derivó en la salida del régimen de Convertibilidad y la devaluación del tipo de
cambio a comienzos de 2002, lo que produjo una ruptura generalizada de contratos y un cambio
radical en los precios relativos de la economía, modificando las rentabilidades sectoriales y
orientándose a favor de la producción de bienes transables. Con el cese parcial del pago de la deuda
pública y su posterior reestructuración, la pesificación implementada sobre las deudas bancarias y
financieras locales y la implementación de un esquema cambiario de flotación administrada
controlado por la autoridad monetaria, la Argentina recuperó la capacidad de utilizar sus instrumentos
de política cambiaria, monetaria y fiscal.
 Si bien los costos de la salida del régimen, tanto en términos económicos como sociales, fueron
muy elevados, hacia el segundo trimestre de 2002 comenzó una tibia, pero creciente recuperación
del nivel de actividad, que luego impactaría en forma positiva sobre la generación neta de empleo.
El nuevo esquema macro favoreció a la producción de bienes transables (tanto al campo como
a la industria) en detrimento de los sectores de servicios en general, públicos privatizados y el sector
financiero, que habían sido los grandes ganadores de la Convertibilidad. Asimismo, generó
ganancias extraordinarias en los sectores exportadores y afectó a las actividades con mayor
dependencia de las importaciones.
Una vez recorridos los peores meses de la crisis, tanto la demanda interna como la externa
traccionaron la producción de bienes y servicios, al tiempo que se ensayaron algunas políticas que
permitieron atenuar muy moderadamente la fuerte caída inicial en los salarios reales. Posteriormente,
se desataría un proceso de elevado crecimiento con generación de empleo y paulatina recuperación
salarial.
Entre 2002 y 2007, la economía argentina experimentó una tasa de crecimiento promedio del
8,7% anual y acumuló una expansión del 51,5%, lo cual permitió en 2005 alcanzar los niveles de
producto previos a la crisis. El motor del crecimiento fue la demanda interna, de la mano de las
políticas expansivas. Esta dinámica fue especialmente vigorosa en el segmento de las micro,
pequeñas y medianas empresas, cuyo impulso no sólo provino de la importante expansión del
mercado interno, sino también de un contexto internacional muy favorable, principalmente hacia
2006. En estos años hubo un escenario único, donde al colchón cambiario generado por la crisis de
2001 y la devaluación de 2002 se les sumaron términos de intercambio favorables que permitieron
mantener superávits “gemelos” (fiscal y de cuenta corriente del balance de pagos) durante todo el
periodo, a pesar del crecimiento exponencial de las importaciones, así como también del gasto
público. A su vez, luego del salto de precios durante el año 2002, la inflación se redujo y se mantuvo
en niveles bajos hasta el año 2006.
La demanda externa jugó un papel importante, ya que con el cambio de siglo comenzó a
generarse a nivel global un fenómeno de fuertes subas en la demanda de materias primas debido a
la rápida incursión de países como China e India a la economía mundial. Si bien en términos de la
dinámica interna de la demanda agregada este no fue un factor tan determinante, sí lo fue en términos
del relajamiento de la restricción externa y, por ende, de los límites impuestos al crecimiento. La
elevada demanda de commodities por parte de estos países generó una elevación de sus precios
que dominan la canasta exportable de Argentina. Asimismo, los bajos costos laborales y el fuerte
aumento de la productividad en el Este asiático favorecieron una disminución en el precio de las
manufacturas, redundando en una fenomenal mejora en los términos del intercambio para los países
exportadores de materias primas.
Por otro lado, el default de la deuda soberana (y su reestructuración a partir de 2005) implicó
menores erogaciones de divisas, que contribuyeron a sostener la holgura en el frente externo.
Asimismo, la cesación de pagos con los acreedores externos permitió redirigir una importante parte
del gasto público hacia otros componentes del gasto corriente y al gasto de capital. La exitosa
reestructuración de la deuda no sólo fue producto de los niveles de quita sino, sobre todo, por la
reducción de tasas, prolongación de plazos y mayor deuda en moneda doméstica.
Este esquema generó un efecto virtuoso sobre la economía, en tanto la expansión del producto
derivaba en nuevos incentivos a la contratación de personal, lo cual traccionaba un impulso renovado
sobre la demanda interna.
En suma, los resultados de las principales variables macroeconómicas, particularmente en lo
referido a la actividad productiva, demuestran que la intensa recomposición del aparato industrial
forjó cambios alentadores de cara a un sendero de desarrollo económico sostenido, recuperando
incluso parte del terreno perdido en materia distributiva y de incidencia de la pobreza. Por primera
vez desde mediados de los años 70, la producción industrial y la economía en su conjunto lograron
crecer a tasas elevadas, aumentando simultáneamente la productividad y el empleo. Resulta preciso
notar que este desempeño se dio con un nivel de tipo de cambio real multilateral más elevado que el
de los 90, a la vez que estable.

La etapa 2007-2011: crisis internacional, caída y recuperación de la industria nacional

 Hacia el año 2007, la economía argentina comenzó a mostrar determinadas señales de alerta
en algunos indicadores socioeconómicos, aunque continuaba transitando por un sendero de
crecimiento. Entre las más importantes, cabe destacar el incremento de la tasa de inflación. Otros
signos de preocupación afloraban en el campo de la energía, el trasporte y la logística, donde
comenzaron a ponerse de manifiesto estrangulamientos significativos en términos de oferta con
impactos diversos sobre la competitividad de los sectores productivos.
La ausencia de un marco integral a partir del cual abordar estas cuestiones, junto al incipiente
proceso de deterioro en la credibilidad del sistema de estadísticas públicas a partir de la intervención
del INDEC en enero de 2007, tendió a formar expectativas negativas en diversos ámbitos de la
economía. Por otro lado, comenzaron a suscitarse otras problemáticas, como la insuficiencia de
mano de obra calificada en determinados sectores, la escasez de crédito de largo plazo para la
inversión productiva y las limitaciones en la infraestructura, a pesar del fuerte aumento de la obra
pública. La conjunción de estos elementos tendió a acortar los horizontes de decisión de los agentes
económicos, dando lugar a comportamientos que impactaron negativamente sobre la dinámica
cuantitativa y cualitativa de la economía, particularmente en el segmento de las empresas
transnacionales.
No obstante, la situación patrimonial del gobierno, las empresas y las familias era saludable y,
como la economía venía atravesando uno de los ciclos de mayor crecimiento a nivel histórico, las
tensiones que emergían en estos planos resultaban plausibles de ser atendidas con amplios
márgenes de maniobra. Sin embargo, la dinámica de la producción y de las importaciones ya dejaba
entrever la necesidad de fortalecer la competitividad sistémica de las empresas con políticas
industriales específicas.
La manipulación de las estadísticas públicas no constituyó un hecho menor, ya que en los años
siguientes terminó conspirando contra los propios objetivos de la gestión económica. En primer lugar,
porque redujo las posibilidades de recuperar un mercado de deuda soberana en moneda doméstica,
debido a su impacto sobre los bonos reestructurados que se actualizaban a partir del índice de
inflación minorista. En segundo lugar, porque limitó la capacidad de realizar políticas de ingresos
más sofisticadas, efectivas y sustentables en el tiempo a partir de acuerdos de más largo plazo que
se enmarcaran en la evolución de los diversos índices de referencia de la economía.
Sobre este panorama interno, que incluyó el conflicto por las retenciones móviles, en 2008 se
conjugaron otros factores de orden externo que provocaron una ralentización significativa del
crecimiento. La quiebra de la financiera Lehman Brothers tuvo efectos casi inmediatos en la
economía, debido a la implosión de la demanda mundial. Fue el canal real de la economía (y no el
financiero) el principal difusor de la crisis en la Argentina, donde los sectores transables fueron los
más afectados. La creciente incertidumbre sobre el rumbo de la economía argentina se plasmó en
una mayor dolarización de portafolios, lo cual se tradujo en una notable fuga de capitales, en cuyo
marco cayeron las reservas del Banco Central. Por su parte, el tipo de cambio real multilateral se
apreció un 20% entre febrero y octubre de 2008.
En este contexto, en 2008, la dinámica de los diversos sectores industriales comenzó a ser
más heterogénea. Por un lado, los bloques ligados al mercado interno, particularmente los sectores
más vulnerables y atomizados, experimentaron una desaceleración. Sin embargo, la evolución de
ciertos sectores concentrados, generalmente capital-intensivos y con salida exportadora, continuó
siendo muy buena, lo cual permitió compensar el desempeño más modesto de los primeros en la
tasa de crecimiento industrial promedio.

A diferencia de lo ocurrido en otras ocasiones, en esta etapa el impacto financiero de la crisis

internacional tuvo un alcance limitado. Entre los elementos asociados a esta realidad debe
destacarse la fortaleza de los fundamentos macroeconómicos, a pesar de las señales de alerta, en
particular en lo que concierne a la fuerte posición de reservas internacionales, la cual había sido
edificada a partir de los fuertes superávits comerciales y la renegociación de la deuda externa.
Asimismo, el sector público se hallaba mucho más desendeudado que en la década previa. De este
modo, tanto el sector externo de la economía como su situación fiscal, así como los indicadores de
liquides y solvencia del sistema financiero, eran ostensiblemente más robustos. Otro factor que
contribuyó a neutralizar los efectos nocivos respondió al escaso endeudamiento de las firmas. El
crecimiento de la inversión entre 2003 y 2008 se financió casi en su totalidad con reinversión de
utilidades, lo que permitió un fuerte proceso de desendeudamiento, pero restó potencial al proceso
de formación de capital de la economía.
Más allá de estos factores, la economía argentina no resultó inmune a la crisis externa que se
manifestó en 2008. El principal canal de afectación fue el de la demanda externa, que conllevó una
fuerte caída en los precios y las cantidades exportadas. A ello se sumó la peor seguía en medio siglo,
que afectó buena parte de la producción agropecuaria. Dentro del sector industrial, este escenario
implicó la caída de las dos ramas que venían sosteniendo el crecimiento del sector manufacturero,
ancladas en una fuerte salida exportadora. La industria automotriz y la de metales básicos sufrieron
caídas superiores al 40/45% interanual durante 2008 y los primeros meses de 2009.
Este retroceso de la producción y la inversión se reflejó en una marcada disminución de las
importaciones, sobre todo en bienes intermedios y de capital, lo cual permitió mantener holgada la
restricción externa, aun frente al descenso de las exportaciones.

Política económica contra cíclica y retorno al crecimiento (fines de 2009 a 2011)

En el marco de la crisis internacional, las autoridades del gobierno argentino adoptaron una
serie de políticas en cuatro áreas principales: monetaria y cambiaria, fiscal, comercial y social. Todas
condujeron fundamentalmente a fortalecer el mercado interno. En lo que hace al primer punto, la
estrategia cambiaria argentina tuvo un timing diferente al de la mayoría de los países emergentes.
Mientras que éstos depreciaron fuertemente sus monedas entre agosto y septiembre de 2008, la
Argentina optó por hacerlo, en un primer momento, muy suavemente. Ello explica, en buena medida,
por qué el tipo de cambio real multilateral cayó tanto en la segunda mitad de dicho año. Sin embargo,
una vez superada la fase más turbulenta de la crisis, la mayoría de los países emergentes apreciaron
nominalmente sus monedas.
Cabe mencionar dos cuestiones: en primer lugar, el deslizamiento del tipo de cambio se hizo
con una suba en las tasas de interés, lo que, si bien afectó inicialmente el funcionamiento de la
cadena de pagos y la financiación del capital de trabajo, disminuyó las expectativas de corrida contra
el peso. En segundo orden, el desplome de los precios internacionales más que compensó la
depreciación del tipo de cambio nominal, quitando así presión a los costos internos.
Por otro lado, la política fiscal mostró un carácter activo, aunque restringido por la ausencia de
un fondo anti cíclico y las dificultades para financiar nueva deuda. A pesar de ello, el efecto neto fue
expansivo, al sostenerse el ritmo de crecimiento del gasto primario. El resultado financiero de las
cuentas públicas pasó de ser superavitario en 0,4% del PBI a deficitario en 1,1%.
Finalmente, durante 2009 también se profundizaron los lineamientos de una política comercial
externa activa comenzados durante la etapa anterior. El objetivo era potenciar el monitoreo del
comercio exterior en un contexto internacional de liquidación de stocks y desvíos de comercio que,
de no medias estas políticas, podrían haber ocasionado daños permanentes en algunas partes del
tejido productivo argentino.
Aun sin conformar un programa integral productivo y social, las respuestas de política pública
implementadas ante la crisis probaron una mayor fortaleza respecto a otros shocks externos sufridos
en el pasado, impidiendo así el desencadenamiento de una profunda depresión de la economía. Las
políticas de fomento al consumo, así como la administración del comercio externo y los estímulos al
sostenimiento del empleo fueron fundamentales para moderar la caída y acelerar la recuperación.
En los últimos meses de 2009, la economía argentina ya aceleraba fuertemente su tasa de
crecimiento, tendencia que se mantendría hasta fines de 2011.
El fenomenal crecimiento industrial (aun en un contexto de una fuerte apreciación cambiaria
que, si bien abarataba las importaciones, permitía una fuerte suba del consumo privado) estuvo
acompañado de una ampliación de la capacidad instalada superior al 5% en 2010 y 2011 y de una
inversión record en bienes de capital, lo cual tuvo su correlato en materia de importaciones.
En esta segunda etapa (2007-2011), el crecimiento no fue tan extendido como en los años
previos. Los sectores empleo-intensivos comenzaron a mostrar un crecimiento más moderado.
Asimismo, el incremento de los costos laborales y la mayor utilización de la capacidad instalada
llevaron a un crecimiento liderado por la modernización fabril e importación de maquinaria, lo cual
terminó por retroalimentar un problema estructural de la economía argentina: la restricción externa.
Promediando el año 2011, resultaba claro que los años venideros estarían atravesados por el
problema de una mayor escasez de divisas. La respuesta de política económica implementada para
afrontar esta problemática terminó por incrementar los desórdenes acumulados, llevando así a la
industria a un nuevo ciclo de estancamiento.

La última etapa: de la necesidad de la “sintonía fina” al estancamiento productivo (fines

de 2011 a 2015)
En líneas generales, el inicio de esta etapa estuvo marcado por el predominio de expectativas
en torno a la implementación de ciertos ajustes en la macroeconomía. Se suponía una mayor
coordinación y una interrelación más sinérgica entre la política macro y microeconómica, de modo
tal de iniciar una nueva fase de crecimiento más sofisticada y superadora de los condicionantes
estructurales que habían comenzado a emerger. Sin embargo, en los años posteriores, la economía
ingresó a un terreno de peor desempeño en la mayoría de sus variables y se sumió en un relativo
estancamiento.
A pesar del boom que estaba experimentando la economía en los inicios de esta etapa, hacia
mediados de 2011 se advertía un agravamiento de las señales de alarma que se habían activado
previamente en el frente externo. Una vez superadas las turbulencias asociadas al conflicto con la
cadena agroindustrial y a la crisis internacional, las reservas internacionales habían vuelto a crecer,
para luego estabilizarse. Sin embargo, desde entonces, las reservas entraron en una fuerte espiral
descendente. En este marco, el gobierno estableció una serie de controles cambiarios ese mismo
mes, los cuales se irían extendiendo a lo largo de todo 2012.
Hay varios factores que, conjugados, remiten al resurgimiento de una severa restricción externa
en este período. La fuerte acumulación de reservas entre mediados de 2002 y abril de 2008 y, con
menor intensidad, entre agosto de 2009 y principios de 2011, había sido producto de una cuenta
corriente sumamente positiva, que se apoyaba mayormente en una balanza comercial muy
superavitaria debido a la mejora en los términos del intercambio y a un excelente comportamiento de
las exportaciones primarias y de buena parte de los sectores industriales. Por su parte, la cuenta
capital había sido siempre negativo entre 2003 y 2011 con la sola excepción del año 2007. Sin
embargo, a partir de 2008, el saldo negativo de la cuenta capital comenzó a incrementarse
significativamente e incluso llegó a revertir el signo del balance de pagos total en ese año, así como
en 2011 y 2012. Por un lado, esto se produjo por la abultada fuga de capitales. Sin embargo, también
el superávit de cuenta corriente fue contrayéndose, lo que se explica por cierta reducción del saldo
comercial, más el cambio de signo de la balanza de servicios y a un mayor pago de intereses y
utilidades.
La caída del superávit comercial, pese a que en 2011 se alcanzó un récord de mejora en los
términos de intercambio, obedeció a varios factores. Por un lado, el fuerte crecimiento impulsó la
inversión, la que se relaciona directamente con las importaciones. Asimismo, se produjo una fuerte
expansión del consumo privado, en el marco del aumento del salario real, de las mayores
transferencias sociales y de la extensión del crédito para el consumo de bienes durables; en estos
segmentos también existe un componente importante de importaciones. Autores como Frenkel
señalan que la fuerte apreciación del tipo de cambio desincentivó exportaciones y favoreció
importaciones. Por otro lado, el déficit energético que emergió en estos años fue determinante en
este aspecto, ya que implicaba la importación creciente de combustibles utilizados en el mercado
interno.
No obstante, la confluencia de todos estos factores, uno de los principales determinantes del
resurgimiento de la restricción externa fue la denominada “fuga de capitales” o, más precisamente,
la dolarización de carteras. A pesar de que varios de los países de la región tuvieron un desequilibrio
mayor que el argentino, ninguno de ellos sufrió una caída de reservas ni una crisis cambiaria como
la registrada en nuestro país. Las razones de esta particularidad en el contexto regional han sido
interpretadas de un modo variado. La primera lectura al respecto señala que la apreciación cambiaria
iniciada en 2007-08 habría llegado a un punto inadecuado para la productividad del país respecto al
resto del mundo, generando comportamientos más proclives a la importación y a la dolarización de
carteras. El problema de esta explicación es que el proceso de apreciación cambiaria también se
produjo en muchos países de la región sin ocasionar corridas cambiarias. Una segunda lectura
posible sería que la excepcionalidad argentina en lo relativo a su cuenta de capital reside en tintes
de tipo sociológico y político, haciendo hincapié en cierta “fijación cultural por el dólar”.
 Por último, la tercera interpretación es la que sostiene que en la Argentina las tasas de interés
locales fueron sistemáticamente inferiores a la suma de la tasa de interés internacional, el riesgo
soberano y las expectativas de devaluación, generando un desincentivo al mantenimiento de activos
denominados en pesos.
De todos modos, resulta evidente que la política económica tendió a operar de manera pro
cíclica a la dolarización de carteras, ya sea por el manejo de las tasas de interés como de la
administración cambiaria y las expectativas en general. A diferencia de lo ocurrido en 2009, cuando
se abordó la incipiente corrida cambiaria a partir de una depreciación gradual junto con una suba en
las tasas de interés, en los años posteriores la política monetaria tendió a relativizar la relación entre
tasas y expectativas de devaluación, y perdió consistencia en este sentido, generando mayores
excedentes de liquidez y escasos rendimientos financieros en moneda local.
Posiblemente el gobierno haya diagnosticado que una suba de la tasa de interés sería
económicamente contractiva. Sin embargo, su impacto podría haberse atenuado a través de diversos
mecanismos compensatorios orientados a segmentar los mercados financieros. En la Argentina, el
crédito hipotecario es minoritario, por lo que sus efectos en las actividades de construcción, las
inmobiliarias y la propia situación de los acreedores tienden a ser bajos. Su mayor importancia reside
en los efectos sobre el consumo, la cadena de pagos y el financiamiento de corto plazo de las pymes.
Por otro lado, luego de las diversas experiencias históricas de sobreendeudamiento de la
economía, tendió a prevalecer una postura contraria que redujo las posibilidades de utilizar una
herramienta de política totalmente valida, cuya consistencia se vincula con las posibilidades genuinas
de repago. En efecto, no es lo mismo endeudarse para financiar consumo, gasto público corriente,
fuga de capitales, que hacerlo para el desarrollo de inversiones y de la infraestructura con el objetivo
de mejorar el perfil productivo, aumentar la sustitución de importaciones y la expansión de las
exportaciones.
De tal modo, si hacia mediados de 2011 el frente externo comenzaba a ser un problema serio,
la respuesta de política económica estuvo lejos de paliarlo: mantuvo las tasas de interés bajas, a la
vez que prescindió de acceder al financiamiento externo, lo cual también constituyó un contrapunto
con los demás países de la región.

El abordaje de la restricción externa se centró fundamentalmente en la instauración de los

controles de cambios, que lograron frenar la fuga de capitales en el corto plazo. A la vez, se
introdujeron las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación con el doble objetivo de tener un
mayor control sobre las divisas otorgadas a empresas y para desincentivar las importaciones. Sin
embargo, ambas medidas no lograron frenar la caída de las reservas en 2012 y además ocasionaron
problemas en algunos sectores productivos, debido a las dificultades y retrasos para acceder a
ciertos insumos básicos.
La introducción de los controles cambiarios exacerbó la relevancia de los mercados paralelos
de divisas. La creciente brecha entre el dólar oficial y el paralelo generó el marco para múltiples
conductas especulativas, incrementó las expectativas de devaluación y dio lugar a incrementos de
precios desmedidos, así como la subfacturación de exportaciones y sobrefacturación de
importaciones. Además, tuvo un efecto directo sobre el mercado inmobiliario y la actividad de
construcción, que, en el marco de incertidumbre y ausencia de un valor de referencia, se contrajeron
notablemente. Estas decisiones se dieron en un contexto de fuerte desaceleración de la economía,
ocasionada en parte por la caída de la demanda externa, cierta austeridad fiscal y una reducida
expansión de los salarios reales.
En 2013, la actividad económica mostraría cierto repunte, motorizada por una mejor cosecha
agropecuaria, una mayor demanda externa en algunos sectores industriales y una recuperación de
la construcción. Si bien fue suave, el mayor dinamismo económicos fomentó las importaciones,
presionando sobre las reservas. Además, el gobierno decidió acelerar el ritmo devaluatorio en la
segunda mitad del año, lo cual, sin una suba en la tasa de interés, incentivó a los exportadores a
retrasar la liquidación de divisas y a los importadores a adelantar compras. La economía comenzó a
vivir al contado, restringiendo la salida de divisas producto de mayores regulaciones y generando
desincentivos al ingreso sea vía financiamiento externo o IED, dado que aquéllas debían liquidarse
en el mercado oficial con una brecha creciente con respecto al tipo de cambio paralelo.
 En este marco, a fines de enero de 2014, el gobierno convalidó una devaluación de casi el 20%
que, al poco tiempo, coincidió con una importante suba en las tasas de interés de referencia.
Posteriormente, buscó contener la brecha cambiaria entre el mercado oficial y el paralelo a través de
la implementación del “dólar ahorro”. La devaluación produjo un salto inflacionario, lo que, con una
suba menor de los salarios nominales, resultó en una caída del poder adquisitivo que deprimió la
demanda interna y, con ello, las importaciones. Esto último, junto con la estabilización del tipo de
cambio nominal y la contención de corto plazo de las expectativas de devaluación, permitió frenar el
drenaje de reservas.
El horizonte más cercano plantea el desafío de consolidar la estabilidad financiera, pero
recuperando el nivel de actividad, la generación de empleo de calidad y sentar las bases para iniciar
un nuevo proceso de mejoras en las condiciones de vida de la población. Asimismo, el panorama
global evidencia el emergente de amenazas concretas, como la depreciación del real y la
profundización del estancamiento económico en Brasil, la caída en el precio de las commodities, las
políticas comerciales más ofensivas por parte de los países centrales y la solidificación de
determinados riesgos para la producción para países como Argentina, que se asocian al creciente
rol de China y los países del sudeste asiático en la economía mundial.
 Bisang, Anlló y Campi (2008) – Una revolución (no tan) silenciosa. Claves para repensar el agro
en Argentina

Se plantea que, actualmente, conviven dos modelos de organización productiva. Uno en

declinación, basado en una elevada integración vertical de las actividades con poca subcontratación,
donde el agricultor es el epicentro del proceso de toma de decisiones; el otro, ascendente, centrado
en una densa red de agentes aunados por una multiplicidad de contratos, en el cual se reparten
riesgos y se incrementa la interdependencia en la toma de decisiones. En el nuevo modelo (que
explica alrededor de 2/3 de la producción agrícola), se separa la propiedad de la tierra (los
terratenientes) de quienes desarrollan las actividades (las empresas de producción), a la vez que se
subcontrata parte sustantiva de las operaciones. Esto convalida la fuerte presencia de contratistas y
proveedores de insumos como agentes económicos de la red productiva. La nueva forma de
organización de “la producción biológica controlada”: i) desdibuja las fronteras entre “lo primario”,
industria y servicios; ii) amplía el conjunto de agentes económicos involucrados en la producción; iii)
rebalancea el poder en los procesos de generación y captación de rentas; iv) redistribuye el riesgo;
y v) aumenta la vinculación de la actividad con el resto de la economía. Adicionalmente, replantea el
sentido y la instrumentación de futuras estrategias-país de inserción externas en post de captar
mayores rentas internacionales y aplicarlas al proceso de desarrollo interno.

La relación entre las producciones agropecuarias y el desarrollo de la economía argentina tiene

una larga y compleja historia. En sus orígenes, este sector (en base a una mezcla de expansión de
la frontera territorial, la calidad de suelos y climas y la importación/adaptación de tecnología, sumado
a los recursos humanos) fue el motor del crecimiento, aunque con deudas en materia de desarrollo.
Por su parte, a lo largo del modelo sustitutivo el vector de dinamismo y cambio técnico radicó en la
industria, mientras que la producción agropecuaria redujo su rol al de proveedor de alimentos baratos
(base para la mejora de los salarios reales) y generador de saldos comerciales positivos; en tal lapso,
el sector agropecuario creció levemente y tuvo una relevancia declinante en el empleo, la producción
y el dinamismo tecnológico.
En las últimas décadas, el sector recobró el dinamismo previo en el marco de un salto tecno-
productivo en su dinámica productiva, forma de organización y conducta innovativa y de un contexto
internacional ávido de materias primas de origen biológico. En relación a esto último, la demanda
mundial de productos agropecuarios va camino a reconfigurarse en base a tres causas: i) un
incremento en las demandas de alimentos; ii) el uso de fuentes vegetales para la producción de
energía; y iii) el desarrollo de plantas y animales como biorreactores o biofábricas, ubicándolos en la
producción de insumos industriales y, con ello, en la base la competitividad de algunas actividades
industriales.
En el marco de un sistema de innovación sectorial globalizado y animado por la presencia de
grandes corporaciones internacionales, los cambios ocurridos inducen a pensar en un “salto
tecnológico radical” en esta actividad. Lentamente “el agro” va dejando lugar, a partir del avance de
la biotecnología, a la “producción de origen biológico administrado” orientada a satisfacer múltiples
demandas productivas en base a una creciente complejidad organizativa y tecnológica; así, la lógica
basada en ventajas comparativas estáticas (suelos y climas propicios) va cediendo ante el concepto
de ventajas competitivas dinámicas (basadas tanto en los recursos naturales, como en organización
y tecnología).
La interacción de estos tres elementos: i) nuevas demandas, ii) formas de organización de la
producción y el comercio e iii) innovaciones radicales, dan como resultado una compleja red
internacional de producción y consumo que tiene un rasgo distintivo y novedoso: genera cuantiosas
rentas internacionales. El desafío de captar tales rentas globales, aplicarlas al crecimiento local y
traducirlas en un proceso equitativo y sustentable de desarrollo, guarda estrecha relación con la
pregunta inicial referida a la contribución de estas actividades al conjunto de la economía local y a
su forma de organización. ¿Qué rol le cabe al agro argentino en el nuevo contexto? ¿En base a qué
modelo de organización interno?
El impacto del agro sobre el resto de la economía y su forma de insertarse en las redes
internaciones son el reflejo de la forma de organización interna. Actualmente conviven al interior del
sector dos modelos; por un lado, existen producciones donde la propiedad de la tierra coincide con
quien desarrolla la actividad; por otro, parte creciente de la producción es desarrollada por empresas
que no poseen tierras ni equipos, pero que operan como coordinadoras de factores productivos,
corren con el riesgo de las operaciones y se convierten en epicentros de múltiples contratos en el
marco de redes productivas. Ambos modelos son afectados por otra tendencia de largo alcance: la
mayor sofisticación de la actividad pari passu el creciente peso de los proveedores de insumos
industriales.
Buena parte del perfil de inserción internacional genuina, sus posibilidades de escalar hacia
segmentos de mayor valor agregado y la magnitud de los impactos de la actividad sobre los
encadenamientos productivos locales dependen del modelo interno de organización de la
producción.

Dinámica internacional
A nivel mundial, la actividad y el comercio agropecuario han dado muestras de un renovado
dinamismo innovador, reflejado tanto en productos y procesos, como en organización y logística,
dando lugar a una amplia transformación sectorial que desdibuja los tradicionales límites entre
actividades primarias, secundarias y terciarias.
La producción agropecuaria mundial ha acompañado los cambios de la demanda con una
fuerte reorganización en torno a la constitución de Cadenas Globales de Valor; esta concepción
remite (en el marco de la globalización de la economía mundial) a la configuración reciente de ciertas
cadenas de valor productivas como redes internacionales de producción y comercio; cadenas que
traspasan las fronteras nacionales, y que son coordinadas o “gobernadas” por aquel eslabón de la
cadena de valor con mayor capacidad para captar rentas e imponer condiciones al resto. La
producción de agroalimentos no escapa a esa tendencia y se ha convertido en un negocio más de la
economía global. La confirmación de esta tendencia del lado de la oferta se puede observar a partir
del incremento de la presencia de IED en la producción agroalimentaria mundial, la que converge
sobre tres fenómenos: a) la creciente integración vertical de las cadenas de valor agroindustriales a
través de diferentes mecanismos de coordinación, b) los procesos de globalización de esas cadenas,
y c) el rol central que están teniendo en tales procesos las corporaciones multinacionales, bajo una
dinámica de concentración económica y expansión geográfica.
En las etapas de producción, acopio y primer procesamiento de materias primas agrícolas,
predominan las empresas de comercialización de granos por sobre los productores/explotaciones
agropecuarias. En la fase de segundo procesamiento industrial, en cambio, esto depende en buena
parte del desarrollo de marcas distintivas en el mercado de los productos que se generan con esa
materia prima. En la fase de distribución de los agroalimentos el actor más fuerte es la llamada “Gran
Distribución”, constituida por las grandes cadenas de hipermercados y supermercados.

La agroindustria argentina en la red internacional

¿Cómo se inserta la Argentina en las cadenas globales? ¿Qué se entiende a nivel local por
sector agroindustrial? ¿Cuáles son las posibilidades que tiene la agroindustria argentina de captar
parte de la renta internacional generada en las cadenas globales?
Durante años las teorías del desarrollo consideraron que la actividad primaria y la industrial
eran dos sectores claramente separados. En el marco del modelo de sustitución de importaciones,
diversos autores postularon que la agricultura era el elemento que caracterizaba a la primera etapa
del desarrollo, mientras que, por el contrario, el grado de industrialización era uno de los indicadores
más relevantes de un desarrollo avanzado. Asimismo, en las economías que intentaban
desarrollarse, se consideraba que el principal papel del sector primario era el de generar saldos
comerciales positivos para financiar el proceso de desarrollo industrial (Diamand).
La agricultura ha llegado a ser una forma de industria; los productos agropecuarios se obtienen
a partir del uso de insumos que contienen tecnología de creciente complejidad, resultado de grandes
esfuerzos en investigación y desarrollo. Asimismo, los productos obtenidos de la agricultura son,
crecientemente, sometidos a algún mínimo proceso de transformación industrial antes de alcanzar a
los consumidores. En estos procesos, la agricultura resulta cada vez más interrelacionada con la
industria y los servicios, de manera tal que las fronteras entre los sectores son cada vez más difíciles
de identificar. De este modo, el concepto de agroindustria se refiere a una serie de actividades
manufactureras que elaboran materias primas y otros productos intermedios derivados de la
agricultura, ganadería, pesca y la actividad forestal.
Como es de esperar, existe una clara diferencia en términos de magnitud cuando se utiliza la
tradicional definición de agro o la nueva referida al sector agroindustrial. Por su parte, el sector
agroindustrial ha tenido históricamente y aún mantiene relevancia en términos de participación en el
comercio exterior.
El país posee ventajas a nivel internacional y se encuentra entre los líderes mundiales en
ciertos segmentos de la cadena agroindustrial, en especial, en la producción primaria y en la primera
etapa de transformación industrial. Sin embargo, el primer eslabón es el que presenta menores
elasticidades y que, por lo tanto, conlleva mayores debilidades a la hora de apropiación de parte de
la renta internacional.

La organización del agro en la Argentina

Si el agro argentino tardó décadas en adoptar y adaptar los adelantos tecnológicos que
conformaron la denominada “revolución verde”, parece marchar a la vanguardia en la denominada
“revolución biotecnológica”.
El modelo tradicional de organización productiva (de integración vertical o de producción
integrada) se caracteriza por: i) una reducida articulación con el resto de la economía al operar como
unidades integradas con escasa subcontratación de insumos y servicios; ii) medianos requerimientos
de capital operativo; iii) estructuras de costos asociadas casi exclusivamente con precios internos; y
iv) una relación directa entre quienes producen, controlan el proceso y detentan la posibilidad de
captar las rentas asociadas con la actividad. En este modelo, el productor agrario está al frente de
los procesos decisorios, opera con capital de su propiedad y desarrolla la actividad a riesgo propio
en la chacra; “ser del campo” es poseer activos fijos y controlar parte sustantiva del proceso de
producción.
En el nuevo esquema de organización en red: i) quien desarrolla las actividades agrícolas es
independiente de quien posee la propiedad de la tierra; ii) existen empresas que contratan tierras y
servicios para desarrollar la actividad (las Empresas de Producción Agropecuaria); iii) se
desverticalizan las actividades y cobran mayor presencia los proveedores de servicios e insumos;
iv) los contratos son el sustento de los intercambios; v) la tecnología (además de las dotaciones
naturales) gana relevancia como sustento de la competitividad; y vi) del producto se demanda tanto
más cantidad, como calidad y diferenciación.

Lo que distingue a la Empresa de Producción Agropecuaria del modelo anterior no es la

propiedad o no de la tierra, o el acceso a capital, sino la función de coordinación que la misma
desempeña en el nuevo modelo. Se trata de un agente económico que posee y/o contrata tanto
tierras, como servicios de siembra y conocimientos, y los aplica para desarrollar un conjunto de
cultivos; se financia a partir de concentrar capitales monetarios. A su vez, busca la forma de minimizar
los riesgos, lo que en este caso consigue ya sea por la aplicación de seguros en diversos aspectos
o bien diversificando la cartera de cultivos. El activo crítico radica en la coordinación y el
conocimiento.
En este esquema, el contratista es un prestador de servicios con equipos propios. El modelo
se complementa con los proveedores industriales de insumos, quienes tienen una creciente
relevancia en la estructura y funcionamiento de la red (maquinarias y equipos, semillas, fertilizantes,
herbicidas e insecticidas).
El modelo de organización sólo se puede comprender a partir de incluir este otro conjunto de
actores que brindan servicios esenciales para el desarrollo de la actividad: los transportistas, los
proveedores de almacenamiento y los agentes financieros. Este último segmento se torna relevante
ya que la propia dinámica de funcionamiento conlleva una mayor relación de capital circulante/fijo
respecto del modelo previo. En el marco de un sistema financiero que tiene un pobre desempeño
como base del mercado de capitales, las fuentes de financiación provienen, en lo sustantivo, de
cuatro vertientes: i) la autofinanciación por parte de las empresas de producción agropecuaria; ii) los
bancos (especialmente públicos); iii) los proveedores de insumos; y iv) capitales externos a la
actividad.
 Previo a la crisis de principio de siglo, parte sustantiva del financiamiento provenía de los
bancos (públicos y privados), con un peso creciente de los proveedores de insumos. La crisis, y su
posterior salida, significó un reemplazo de la financiación bancaria y de los proveedores de insumos
por la autofinanciación. Más recientemente se verifica una vuelta al sistema anterior. En toda esta
trayectoria subyace un peso creciente de nuevas formas de financiamiento (fondos fiduciarios,
fondos de inversión, cooperativas de créditos y acuerdos privados) que resultan altamente
compatibles con el diseño organizacional en red.

La producción agraria ha ido ampliando la cantidad de sectores involucrados y el número de

empresas que, de manera directa o indirecta, aportan al negocio. En las diversas actividades que
conforman el “nuevo” agro existen grados variables de concentración, asimetrías económicas y
tecnológicas y estrategias de desempeño que devienen en nodos de la red. En su accionar conjunto
tienen una marcada diferencia respecto del modelo integrado: parte de su operatoria está
directamente relacionada con bienes plenamente comerciados internacionalmente, con lo cual su
dinámica se torna sensible a las condiciones del comercio internacional. Los insumos son altamente
sensibles a las variaciones en las condiciones de los mercados globales, con mayores
encadenamientos hacia el resto de la producción y con una fuerte impronta de las lógicas industriales.
Necesariamente, ello implica un mayor efecto multiplicador sobre el resto de la economía. “Ser del
campo” hoy es estar involucrado en el negocio del campo en sus muy diversas y complejas sub-
actividades.

La evolución futura de la competitividad del agro argentino y sus posibilidades de ascender a

estadios de mayor relevancia en el plano internacional encuentran en la nueva forma de organización
un punto de partida – de cierta excelencia productiva y tecnológica – que opera como condición
necesaria pero no suficiente para el logro de objetivos mayores. De forma creciente, la inserción
externa de estas actividades responde a ventajas competitivas dinámicas a las cuales contribuyen
centralmente las innovaciones técnicas y organizacionales, los liderazgos empresarios en nodos
relevantes y la calidad y solidez de los vínculos de la red, así como las condiciones de entorno que
establezca la política pública.
 Bisang, Anlló y Salvatierra (2010) – Cambios estructurales en las actividades agropecuarias

Las actividades asociadas con el uso de la tierra se encuentran inmersas en profundas

transformaciones técnicas, productivas y organizacionales. El destino de tales actividades no sólo se
orienta a la producción de alimentos cada vez más sofisticados y diferenciados, sino que se amplía
hacia los biocombustibles y los insumos industriales. En ese modelo, la tecnología se torna tan
relevante como la posesión de los recursos naturales, aparecen nuevas modalidades de producción
(contratos de aprovisionamiento, separación más acentuada de los dueños de las tierras de las
empresas de producción), a la vez que se deslocalizan las actividades. Nuevos o remozados agentes
económicos (proveedores industriales de insumos, supermercados, empresas de logística) van
desarrollando una amplia gama de modalidades de relaciones de intercambio, que afectan las formas
de reparto de las rentas generadas por el conjunto de la producción.
Medio siglo atrás, “lo pecuario” duplicaba en valor a “lo agrícola”, mientras que las denominadas
economías regionales competían con los cultivos pampeanos. Hoy, lo pecuario es un tercio de todo
lo producido mientras que la soja por sí sola explica más de la mitad de la producción agraria.

Desde hace unas pocas décadas, el escenario comenzó a modificarse dado que se verifica la
existencia de crecientes rentas asociadas a una tendencia al incremento del tamaño de los mercados
globales para los productos de origen biológico que se sustenta, por el lado de la demanda, en:
(i) Una sostenida demanda de alimentos, tanto en su forma de insumos como en la de
productos finales.
(ii) La consolidación de una matriz energética con creciente peso de los biocombustibles
compitiendo (en tierras) con los tradicionales usos alimenticios.
(iii) Una incipiente demanda de productos de origen biológico como base para la biomasa
aplicada a usos industriales.
Por el lado de la oferta, la producción y el posterior circuito hasta llegar al consumidor, se han
complejizado enormemente, en función de la masiva difusión de nuevas tecnologías de producto y
proceso. Las modificaciones a nivel de producción primaria (tercera revolución verde o revolución
biológica) tienen como epicentro el desarrollo y uso masivo de semillas modificadas genéticamente,
a lo que se suma el desarrollo de nuevas técnicas de cultivo, una agricultura con alta subcontratación
y el impacto de las tecnologías informáticas en el proceso productivo. Es decir, la conformación de
un nuevo paquete tecnológico.
De manera creciente los agroalimentos van configurando tramados de cobertura global. La
irrupción y rápida difusión de las semillas genéticamente modificadas, con sus herbicidas asociados,
y los nuevos métodos de cultivos (como la siembra directa) han reconfigurado la actividad, a la vez
que han habilitado la entrada de nuevos agentes económicos provenientes del mundo estrictamente
industrial, de los servicios e, incluso, de los ámbitos científicos. Así, el límite entre lo que se define
como actividad primaria, industrial o de servicios, se torna cada vez más difuso, a la par que los
contratos se convierten en el eje de las relaciones económicas entre los diversos eslabones.
Complementariamente, las grandes cadenas internacionales de comercialización irrumpen, en
algunas actividades, como el articulador de redes internacionales de aprovisionamiento y consumo.
De esta forma, tienden a configurarse cadenas globales de valor (CGV) en las cuales se
insertan las actividades locales productoras, tanto de insumos para alimentos, como de alimentos
terminados, y/o insumos industriales de origen biológico.

El concepto de Cadenas Globales de Valor tiene como epicentro distintivo un espacio de

intercambio dado por el mercado mundial. Identifica un conjunto de actividades interrelacionadas a
través de una estructura de gobernación, crecientemente globalizada, que se desarrolla en distintos
espacios nacionales y/o regionales. Se trata de analizar un conjunto de actividades coordinadas,
desarrolladas por distintas unidades económicas independientes y en diversos espacios físicos, pero
con una o varias coordinaciones.
En la medida en que la CGV impliquen una segmentación geográfica de las actividades y ello
permita la incorporación de nuevos agentes económicos/etapas en el flujo del comercio mundial,
queda asociada la posibilidad de acumular renta por esta vía.
 El grueso de las actividades que se desarrollan en Argentina, por su producción actual y/o
potencial rebasan largamente las posibilidades de absorción local; de ser así cualquier desarrollo
ineludiblemente contempla expansiones internacionales como parte sustantiva del desarrollo; si a
ello se le suma que los mercados internacionales evidencian un claro dinamismo y que en muchos
de los casos concretos la presencia argentina en el comercio mundial es poco significativa, todo
parece indicar que el escenario analítico debe ser el mercado global.

El proceso de fragmentación productiva – y su deslocalización territorial asociada – derivado

de la globalización, se ha visto favorecido por los avances en las tecnologías de la comunicación y
logística, tanto como por el persistente avance de las políticas de liberalización comercial. La mayor
posibilidad de codificar y estandarizar las diferentes etapas de un proceso productivo, habilitó la
alternativa de dividir la producción y establecerla en diferentes lugares, ya sea de manera
concentrada geográficamente (clusters) o en lugares dispersos. Esta dinámica permitió la
globalización de las cadenas de valor, siendo ésta, de por sí, una de las mayores innovaciones
organizacionales que han ocurrido recientemente. Es decir, la trama se tornó internacional y los
territorios o empresas locales o regionales compiten por insertarse en ellas o por mejorar la calidad
de su inserción.

Si bien la evidencia sugiere que las tendencias hacia su expansión habrán de mantenerse en
el futuro cercano, los sistemas de producción globales aún se encuentran concentrados, tanto en un
número relativamente limitado de países y regiones, como en sectores y tipos de actividades. Gran
parte de esta concentración se explica por el rol protagónico que, bajo las nuevas reglas de
producción y de comercio, han tomado desde comienzos de los ochenta las Empresas
Transnacionales (ETs). En los últimos 25 años el volumen mundial de IED creció más que el comercio
internacional, el cual, a su vez, aumentó más que el producto. Por lo tanto, se entiende que las ETs
concentren una parte sustancial del comercio mundial y posean un rol clave en la generación de
nuevas tecnologías.
En este mundo globalizado, las ETs se ven empujadas a reducir sus costos para poder
sobrevivir. Uno de los caminos para ello, dentro de estas nuevas reglas de juego, pasa por la
relocalización de algunos segmentos de la cadena productiva en otros países, aprovechando las
ventajas locales allí establecidas. A fines de los años sesenta, este fenómeno se vislumbraba a través
de la radicación de numerosas ETs en PED, para reducir sus costos salariales. Más recientemente,
se pueden observar estrategias más complejas por parte de las ETs; las decisiones de localización
de la IED incorporan, consecuentemente, nuevos determinantes. Por ejemplo, hoy en día cobran
mayor relevancia factores tales como el nivel de educación y capacitación de la fuerza de trabajo, la
adecuación y costo de la infraestructura física y técnica y el grado de desarrollo de las capacidades
locales en el plano tecnológico (“activos creados”).

Los PED enfrentan un triple desafío: i) volverse opciones interesantes para la radicación de
IED, en pos de integrar las CGV; ii) buscar maximizar los beneficios/derrames que pueden surgir de
dichas radicaciones; y iii) apuntar a poder ir avanzando en etapas de las cadenas hacia eslabones
tecnológicos más complejos que habiliten la apropiación de una mayor proporción de la renta
generada en la CGV.
Desde la perspectiva del desarrollo y los beneficios para el país, no sólo es importante analizar
la canasta exportadora, sino también de qué forma se integran las actividades exportadoras con el
resto de la sociedad. Resulta crucial analizar la magnitud y naturaleza de las interacciones y
externalidades de conocimiento que se generan a partir de las diferentes tramas de
encadenamientos, más o menos densas, que están presentes en distintos países y/o en diferentes
momentos del tiempo. Si el país sólo aporta en aquellas etapas de la cadena de valor que son
sencillas, desde el punto de vista tecno-productivo generan poco valor agregado local y/o dependen
de inversiones muy sensibles a los costos laborales, y deja de ser relevante el dinamismo tecnológico
que la CGV presenta a nivel global, ya que la realidad local no permite apropiarse las rentas que ese
dinamismo está generando.
 Katz y Kosacoff (1998) – Aprendizaje tecnológico, desarrollo institucional y la microeconomía de
la sustitución de importaciones

La historia del pensamiento económico está marcada por una profunda brecha epistemológica
entre una corriente estructuralista que se origina en la escuela historicista alemana y otra positivista
que lo hace en los aportes de pensadores británicos como Hume o Smith. La primera trasunta una
postura eminentemente intervencionista derivada de la necesidad de Alemania de cerrar la brecha
tecnológica relativa que en ese entonces mostraba con respecto a las mejores prácticas productivas
británicas. En función de ello, pone al Estado como agente central del cuadro de organización social,
coordinando y dirigiendo las relaciones económicas individuales. La segunda, en cambio, es
estrictamente librecambista y ve en el laissez faire la vía más adecuada para alcanzar una asignación
socialmente óptima de los recursos disponibles.

Los países de América Latina emergen de la Segunda Guerra Mundial fuertemente aislados
del contexto internacional. Muchos de ellos están regidos en ese entonces por gobiernos militares
de alto contenido nacionalista, para los que el “clima” de la Guerra Fría y los atractivos de la
planificación se traducían en el otorgamiento de alta prioridad a los sectores de la defensa y a las
denominadas “industrias pesadas”. El sesgo también era en favor del monopolio estatal de muchas
de estas actividades productivas.
En América Latina estos son años de fuerte desabastecimiento en los mercados de durables
de consumidores, de insumos energéticos y de bienes de capital. Pero, al mismo tiempo, son años
en los que diversas economías de la región comienzan a crecer relativamente rápido. En algunos
casos esto ocurre por ayuda externa brindada por los países desarrollados; en otros casos, es la
inversión extranjera directa la que moviliza la producción industrial; en otros, la dinamización del
aparato manufacturero ocurre merced a la presencia de grandes saldos acumulados de reservas
internacionales. Argentina constituye el ejemplo prototípico de esta situación.
Dicha atmósfera expansiva, la “protección natural” que resulta del período bélico, la protección
arancelaria (o, en muchos casos, la prohibición lisa y llana de importación), la disponibilidad de
crédito subsidiado, etcétera, inducen a numerosos empresarios de Argentina, Brasil, México, Chile o
Colombia a iniciar la producción local de durables de consumo y equipos de capital de baja
complejidad copiando diseños de ingeniería una o hasta dos décadas rezagados con respecto al
estado del arte internacional.
Las políticas sustitutivas fueron muchas veces pensadas como “transitorias”. Constituían una
respuesta acotada a los cambios que internacionalmente venían ocurriendo tras la ruptura del
multilateralismo y la convertibilidad prototípicas de los años del régimen del patrón oro.
La extensión del período bélico, la gradual profundización del clima de confrontación Este-
Oeste, el cambio que se va operando en los países centrales en lo que atañe al tema del papel del
Estado como “motor” del crecimiento y como asegurador último del bienestar comunitario, así como
también la presencia de gobiernos militares de alto tinte nacionalista en múltiples países de América
Latina, hacen que el proceso sustitutivo se extendiera y profundizara en los años ’50.
Dos grandes actores del escenario industrial del mundo sustitutivo emergen y se consolidan en
ese entonces: por un lado, las grandes empresas públicas y, por otro, las PyMEs de capital nacional.
Junto a éstas, también crece un segmento de grandes firmas de capital local, primordialmente
relacionadas con la explotación de recursos naturales, que años más tarde habría de constituirse en
un actor de gran importancia tras la crisis de la deuda. Un cuarto actor de importancia – las
subsidiarias locales de empresas transnacionales – irrumpe en la escena productiva latinoamericana
sobre el final de los años ’50 en Argentina y Brasil. Esta incorporación de América Latina al proceso
de internacionalización de la producción de las empresas transnacionales era acorde con la
existencia prevaleciente de modelos de producción “fordistas”, difundidos a partir de la radicación de
“multiplantas” en las economías protegidas por altas tarifas arancelarias.

Pese a que se ha escrito mucho en pro y en contra del modelo sustitutivo, es poco lo que se
ha avanzado en la comprensión de su microeconomía. A partir de innovaciones “mayores” generadas
décadas antes en las sociedades más industrializadas, la profundización de la industrialización se
daba generalmente vía la incorporación a través de la “copia” de esas tecnologías, por lo que se
requería poseer conocimientos y, más aun, generar conocimientos adicionales para su adaptación a
un modelo de organización industrial que iba a resultar muy distinto en comparación con el de las
sociedades más avanzadas.
Aspectos de estructura y comportamiento micro
Tamaño de las plantas industriales: por lo general, éstas eran no mayores a un 10% del tamaño
“prototípico” de las de un país desarrollado, produciendo bienes relativamente semejantes. Los lay-
out de fábrica y la organización del trabajo fabril eran mucho menos sofisticados, más artesanales,
no sólo por adaptación a distintos precios relativos de factores sino, primordialmente, por la falta de
información, equipos y conocimientos organizacionales más adecuados. El grado de integración
vertical de los establecimientos industriales era sumamente elevado ante la inmadurez del tejido
productivo local y la ausencia de proveedores independientes de partes.
Este conjunto de condiciones iniciales genera múltiples señales físicas y económicas que
inducen a numerosos empresarios locales a realizar esfuerzos tecnológicos domésticos destinados
a mejorar diseños de producto, procesos de fabricación y formas de organización del trabajo fabril.
Obviamente las mejoras potenciales de productividad alcanzables a través de tales esfuerzos eran
significativas dado el alto grado de ineficiencia operativa inicial. Numerosas compañías reaccionaron
a estas señales creando departamentos de asistencia técnica de planta, de ingeniería de procesos,
de organización y planeamiento de la producción, cuyo propósito fundamental era el de generar
unidades incrementales de conocimientos tecnológicos sobre la base de las cuales mejorar el diseño
del producto, los procesos productivos, la organización del trabajo, los lay-out de ingeniería, las
técnicas de control de calidad, etc.
La resolución de los “cuellos de botella” y las mejoras de calidad hicieron posible comenzar a
pensar en mercados externos. También es cierto que la salida hacia el exterior fue muchas veces
impulsada tanto por incentivos de política pública como por caídas cíclicas de la demanda interna
que ocurren ante la recurrencia de los ciclos macroeconómicos de stop-and-go propios de economías
sumamente afectadas por el ciclo de financiamiento externo.

El modelo de comportamiento microeconómico hasta aquí examinado permite comprender

como se va produciendo la acumulación de capacidades tecnológicas al interior de la firma y su
gradual impacto sobre la productividad fabril, así como sobre el grado de sofisticación organizacional
y tecnológica de la firma a medida que pasa el tiempo. También permite describir cómo, a
consecuencia de ello, van cambiando de manera dinámica las ventajas comparativas de la firma y
sus posibilidades de inserción competitiva internacional.
Hay muy distintos cuadros institucionales, marcos regulatorios y patrones de interdependencia
entre los agentes económicos individuales condicionando las estrategias de cada una de ellas, el
tipo de esfuerzos tecnológicos encarados en planta, y los impactos que estos últimos tienen sobre la
productividad, las ventajas comparativas dinámicas y el empleo.
Aquí encontramos el distinto basamento microeconómico que subyace bajo la conducta
diferencial de productores asiáticos y latinoamericanos que, partiendo de situaciones más o menos
similares, fueron progresando a lo largo de un sendero evolutivo más ágil y exitoso que el alcanzado
por las firmas locales. Una mayor tasa de ahorro e inversión, la distinta presión competitiva del
entorno local, una mayor y más coercitiva política gubernamental forzando a la firma a volcarse hacia
el exterior, un escenario sistémico de rápido mejoramiento de los recursos humanos calificados y de
la infraestructura tecnológica general de la sociedad a partir del gasto público, etc, parecerían proveer
distintas – y complementarias – explicaciones de lo ocurrido en ambas regiones.
 Kosacoff (2007) – Hacia un nuevo modelo industrial: idas y vueltas del desarrollo argentino

El proceso de industrialización en Argentina arranca a fines del siglo pasado acompañando al

modelo agroexportador, vigente hasta la década del 30 del siglo pasado. A partir de ese momento la
industria pasa a ocupar un lugar de privilegio en la economía argentina. Lo hace bajo la modalidad
del proceso de sustitución de importaciones. En su segunda fase (1958) las actividades industriales
fueron el motor de crecimiento de la economía, creadoras de empleos y la base de la acumulación
de capital. Asimismo, en esos años, se fue generando una capacidad tecnológica muy destacada en
el ámbito latinoamericano.
Pero a mediados de los años 70 este modelo de industrialización presentó un conjunto de
dificultades. Éstas incluían aspectos relacionados con la propia organización industrial (escala de
plantas muy reducida, falta de subcontratación y proveedores especializados, escasa competitividad
internacional) y con el funcionamiento macroeconómico en general (fuertes transferencias de
ingresos, saldos comerciales externos deficitarios, volatilidad).
Simultáneamente, el dinamismo de las sociedades de mayor industrialización estaba
generando el pasaje a un nuevo esquema tecno-productivo, con modelos de organización de la
producción industrial que incorporaban una lógica muy distinta a los modelos de producción masiva
prevalecientes. En contraposición, ante las dificultades de recrear el dinamismo industrial en la
sociedad argentina, la respuesta local no pasó por aprovechar los acervos tecnológicos acumulados
en la etapa anterior, para superar sus dificultades, sino por un intento de reforma estructural asociado
a la apertura de la economía. Sin embargo, el fracaso de su instrumentación en el período 1976-
1981 concluyó con un proceso de desarticulación productiva.
Durante las décadas del ochenta y noventa, articuladas por los cambios en la frontera técnica
internacional y el marco de inestabilidad e incertidumbre macroeconómica, se fueron gestando
modificaciones a nivel institucional, sectorial, microeconómico y de inserción externa de la industria.
Y a partir del colapso de la convertibilidad se está verificando la recuperación del sector
manufacturero en la búsqueda de convertirse en un pilar del desarrollo económico y social.

A grandes rasgos se pueden individualizar tres grandes periodos en la industrialización

argentina. El primero comienza alrededor de 1880, cuando el país modifica radicalmente su inserción
internacional bajo el modelo agroexportador, y finaliza con la crisis de 1930. El segundo periodo se
extiende hasta fines de 1970 en un marco de una economía semicerrada en el denominado modelo
de industrialización sustitutivo de importaciones (ISI). El tercero, por último, se inicia con el fracaso
de la política de apertura (1979-81) y con la larga desarticulación macroeconómica del país desde
mediados de los setenta hasta 1990.
El primer subperíodo de la sustitución de importaciones, luego de la crisis de 1930, tenía su
punto de apoyo en la incipiente industrialización anterior y avanzó muy rápidamente en los tramos
fáciles de la producción manufacturera. A partir del primer gobierno de Perón en 1946, la
industrialización se profundiza con la utilización intensiva de la mano de obra y un ensanchamiento
del mercado interno. Con una clara especialización en la producción de bienes de consumo orientada
exclusivamente hacia el mercado interno, el desarrollo industrial encontró obstáculos para mantener
su dinamismo a medida que creció su obsolescencia tecnológica y que no tuvo posibilidades de
avanzar hacia procesos productivos más complejos, en un contexto de permanentes restricciones
en su balance de pagos.
A partir de 1958 se inicia el ultimo subperíodo de la ISI, que se extiende hasta mediados de los
setenta. Orientada hacia los complejos petroquímico y metal-mecánico, la industria tuvo su
desempeño más destacado, convirtiéndose en motor de crecimiento, generadora de empleo y base
de la acumulación de capital. Con la masiva participación de filiales de empresas transnacionales de
ocuparon progresivamente los casilleros vacíos de la matriz de insumo-producto, en el marco de una
economía altamente protegida con el objetivo de lograr un mayor nivel de autoabastecimiento.
Estos cambios generaron un acelerado proceso de desarrollo tecnológico basado en la
incorporación de tecnologías de los países desarrollados, con significativas adaptaciones al medio
local. La producción de series cortas en plantas orientadas al mercado interno, el elevado nivel de
integración de la producción y el alto grado de apertura del mix de producción, eran algunos de los
problemas de competitividad internacional que se observaban en la estructura industrial argentina.
Las restricciones macroeconómicas de Argentina se constituían en un obstáculo para financiar las
transferencias de ingresos hacia las actividades industriales. Simultáneamente, la particular posición
deficitaria de la industria en el comercio internacional restringía las posibilidades de crecimiento
sostenido sin generar crisis en el balance de pagos.
La percepción de estos problemas condujo a buscar mecanismos dentro de la propia ISI. Por
un lado, la política de incentivos a la exportación de manufacturas buscaba generar las escasas
divisas, expandir un mercado interno con signos de agotamiento e impulsar la competitividad global
de la industria. Hubo algunos resultados significativos. Por otro lado, se buscaba la profundización
de la ISI, en la cual la oferta de algunos insumos básicos era fuertemente dependiente de la
importación. Asimismo, la continuidad de los sistemas de promoción, el papel de las empresas del
Estado y la utilización del poder de compra y el programa de inversiones del sector público eran
algunos de los instrumentos privilegiados.

La política económica iniciada en abril de 1976 cambió profundamente las orientaciones de las
actividades industriales. Basado en una filosofía de total confianza en los mecanismos del mercado
y en el papel subsidiario del Estado, se estableció un programa de liberalización y posterior apertura
externa que proponía la eliminación del conjunto de regulaciones, subsidios y privilegios. Se
procuraba así modernizar e incrementar la eficiencia de la economía.
La aplicación del enfoque monetario del balance de pagos (en 1978) fue el punto de quiebre
del modelo. El fracaso de esta política y la crisis de endeudamiento externo resultante generaron, en
la década del 80, condiciones de inestabilidad e incertidumbre del marco macroeconómico que
abarcaron los desequilibrios de las cuentas fiscales y externas y la fragilidad del sistema financiero,
entre otras cosas. La necesaria estabilización de la economía no sólo fue un objetivo permanente,
sino que se convirtió en un camino ineludible a partir del conjunto de perturbaciones del
funcionamiento de la economía, que tuvieron en los episodios hiperinflacionarios generados a partir
de 1989 sus manifestaciones más crudas.
La crisis de la deuda externa en 1982 revirtió el signo de las transferencias netas de recursos
del exterior, producto de la interrupción de los flujos de capital y el aumento de las tasas de interés
internacional. Los efectos inmediatos fueron el renacimiento y la agudización del desequilibrio
estructural externo de la economía, pero acompañado ahora por la crisis de financiamiento del sector
público. Estos dos desequilibrios básicos se complementaban con la dinámica de funcionamiento de
la economía en el corto plazo, en la cual el régimen de alta inflación y la fragilidad financiera
amplificaban y profundizaban los efectos de las medidas adaptadas para corregir los desajustes.
Se destacaron tres programas económicos: el Austral, el Primavera y el Bunge y Born. Todos
ellos compartieron el objetivo de incorporar medidas que implicaran un mayor control de la demanda
agregada nominal, una corrección de los precios relativos e intentos de orientar el proceso de
formación de las expectativas. En todos los casos se puede señalar la presencia de dificultades para
sostener resultados fiscales compatibles con las posibilidades de financiamiento interno, externo y
monetario, y, como consecuencia, la creciente toma de conciencia de la necesidad de realizar
reformas estructurales.
El período 1975-1990 se caracterizó por los siguientes rasgos:
(i) Estancamiento de las actividades manufactureras
(ii) No generación de nuevos empleos
(ii) Niveles de inversión menores a la amortización del capital
Las actividades industriales sufrieron un conjunto de profundas transformaciones estructurales
que fueron resultado de un proceso de reestructuración regresiva y de creciente heterogeneidad.

El inicio de la década de los noventa se produce en simultáneo con una etapa de cambios
políticos y económicos significativos, tanto a nivel nacional como en el contexto regional e
internacional. Los impulsos provenientes de factores externos desempeñaron un papel protagónico,
en particular, el aumento notable de la oferta de crédito internacional para los países denominados
emergentes y los mayores precios para los productos de exportación. Sin embargo, la década se
caracteriza principalmente por las reformas de política doméstica encaradas. A lo largo de los años
noventa Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas que tuvieron como ejes
la estabilización de precios, la privatización o concesión de activos públicos, la apertura comercial
para amplios sectores de la economía local, la liberalización de buena parte de la producción de
bienes y la provisión de servicios y la renegociación de los pasivos externos.
En esta dinámica, las distintas acciones de las firmas determinaron resultados contrapuestos
que se pueden estilizar en dos grandes grupos de conductas empresariales. Por un lado, aparecen
las denominadas reestructuraciones ofensivas, que se caracterizan por haber alcanzado niveles de
eficiencia comparables con las mejores prácticas internacionales y que abarcan a un grupo de
alrededor de 400 empresas. Predominan particularmente en las actividades vinculadas a la
extracción y procesamiento de recursos naturales, las ramas productoras de insumos básicos y en
parte del complejo automotriz. El resto del tejido productivo (cerca de 25 mil firmas, si no se
consideran las microempresas), se caracterizó por llevar a cabo los denominados comportamientos
defensivos, los cuales, a pesar de los avances en términos de productividad con respecto al propio
pasado, están alejados de la frontera técnica internacional y mantienen vigentes ciertos rasgos de la
etapa sustitutiva, como una escala de producción reducida o escasas economías de especialización.
Uno de los aspectos centrales de las transformaciones estructurales fue la reconfiguración del
perfil empresario respecto del vigente durante el proceso sustitutivo. Un panorama general indicaría
que, a la retirada de las empresas estatales, y cierta involución de las pequeñas y medianas
empresas, se suma la reorganización de los conglomerados económicos locales y el liderazgo y
sostenido dinamismo de las empresas transnacionales.
Los noventa marcaron un cambio de rumbo en la dinámica de los conglomerados económicos
locales en Argentina. Las nuevas condiciones económicas abrieron múltiples oportunidades de
negocios en un clima de estabilidad y crecimiento, pero al mismo tiempo los enfrentaron a la reacción
de la competencia internacional. Surge como elemento distintivo del posicionamiento estratégico de
los conglomerados la realización de inversiones directas en el exterior, con una intensidad y una
modalidad muy distintas a la verificada en la etapa de la ISI. La mayor parte de las inversiones en el
exterior se destina a otros países latinoamericanos.
La creciente tendencia a la adopción de tecnologías de producto de origen externo con niveles
cercanos a las mejores prácticas internacionales fue en desmedro de la generación de esfuerzos
locales de adaptación. Asimismo, se afianzó una tendencia a la incorporación de partes y piezas
importadas, reduciendo la probabilidad de conformar redes de producción basadas en la
subcontratación local.

En resumen, los principales elementos que caracterizan el desempeño de la microeconomía

en los años noventa son: la disminución del número de establecimientos productivos, el aumento del
grado de apertura comercial (con énfasis en las importaciones), un proceso de inversiones basado
en la adquisición de equipos importados, el aumento de la concentración y la extranjerización de la
economía y la caída abrupta del coeficiente de valor agregado. Además hubo una mayor adopción
de tecnologías de producto de nivel de frontera tecnológica y de origen externo, un abandono de la
mayor parte de los esfuerzos tecnológicos locales en la generación de nuevos productos y procesos,
una desverticalización de las actividades basada en la sustitución del valor agregado local por
abastecimiento externo, una reducción del mix de producción junto con una mayor complementación
con la oferta externa, una creciente enajenación de actividades del sector servicios, una mayor
internacionalización de las firmas y una importancia creciente de los acuerdos regionales de comercio
en las estrategias empresariales.
Pero quizás el rasgo más saliente de la conformación productiva en los años noventa sea la
heterogeneidad.

A fines de la década del noventa, el inicio de un largo periodo dominado por la recesión y la
deflación de precios generó tensiones crecientes y modificó las expectativas respecto del potencial
de crecimiento de la economía y la solvencia del sector público. Entonces emergieron con fuerza
creciente unos cuantos problemas: la vulnerabilidad de la economía a los shocks externos, una
agudización de la fragilidad del sistema financiero, un cierto sesgo anti-competitivo de la estructura
de precios, los problemas de consistencia entre el destino del gasto y de la inversión y sus formas
de financiamiento, la sustentabilidad fiscal y su relación con el sostenimiento de un tipo de cambio
fijo nominal, la presencia de fuerzas endógenas que inducían un ajuste recesivo y una modernización
heterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar a la economía de mayores
y crecientes niveles de productividad.
En ese contexto, la crisis por la que atravesaba el país terminó expresándose en una
prolongada y profunda recesión, un progresivo aumento en los índices de desempleo, pobreza e
indigencia y un moderado proceso de deflación de precios y salarios. La situación fiscal era también
sumamente delicada por la imposibilidad casi absoluta de financiar el desequilibrio de manera
voluntaria.
La existencia de una profunda crisis política, la agudización de la conflictividad social y la casi
nula credibilidad en las sucesivas políticas económicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe
final del régimen agravaron el panorama. En esas condiciones se produjo un brusco y acelerado
descenso de los depósitos bancarios (acompañado de un proceso paralelo de salida de capitales)
que llevó a imponer restricciones a los fondos del sistema financiero y controles de pagos al exterior.
Las autoridades que se sucedieron declararon el cese parcial de pagos de la deuda pública y
el abandono del régimen de convertibilidad de la moneda. Las consecuencias inmediatas fueron un
fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos. En materia cambiaria, luego de
sostener durante un breve periodo la fijación de un tipo oficial se pasó a un régimen de flotación con
intervención de la autoridad monetaria.
En la primera parte de 2002 se vivieron fuertes alteraciones: la desaparición del crédito interno
y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos y las dificultades
de operación del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda como la oferta de
bienes y de servicios. La pesificación parcial de las deudas bancarias y financieras locales nominadas
en moneda extranjera redujo el valor real de los pasivos. La caída del nivel de actividad y la aguda
depreciación del tipo de cambio implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales,
en la configuración de la demanda y en la distribución de los ingresos. En el marco de una intensa
salida de capitales, el tipo de cambio real alcanzó niveles comparables a los de la salida del brote
inflacionario de 1990. El saldo comercial fue extraordinariamente elevado, debido a la abrupta caída
de las importaciones, generando un apreciable superávit en cuenta corriente. La inversión cayó
fuertemente, pero simultáneamente creció el ahorro. Pese a la intensidad de las perturbaciones, el
peso se mantuvo como denominador de precios y medio de cambio. Aunque los precios internos
crecieron considerablemente, no se observó la reaparición de comportamientos adaptados a un
contexto de inflación persistente.
 López y Ramos – Los servicios intensivos en conocimiento: ¿una oportunidad para diversificar
la estructura exportadora de la Argentina?

El argumento que sugiere que la falta de modernización y diversificación de sus estructuras

productivas y exportadoras es un obstáculo al crecimiento de los países en desarrollo es de antigua
data. Trabajos actuales (Rodrik) sugieren que hay una relación entre la diversificación y sofisticación
de las canastas exportadoras de los países y su potencial de crecimiento, que en la industria existen
mayores probabilidades de avanzar en el grado de complejidad de las actividades que realiza un
país en tanto el espacio de productos es más denso que en el caso del sector primario y que la
industria converge de manera más rápida que otros sectores hacia la frontera de productividad
internacional.
Aun así, no todos concuerdan con la idea de que hay una superioridad intrínseca de la
manufactura sobre otros sectores en términos, por ejemplo, de su capacidad de generar
encadenamientos o derrames tecnológicos. Hay creciente evidencia y consenso respecto de que hay
ciertas actividades de servicios que no sólo son de alta transabilidad internacional, sino que también
pueden contribuir al logro de la convergencia de productividad del mismo modo que las
manufacturas.
Paralelamente a este debate sobre estructura y crecimiento, en medio del presente boom de
precios de las materias primas, se ha extendido en varios países abundantes en recursos naturales
el temor por la aparición de la enfermedad holandesa, con sus posibles consecuencias en términos
de pérdida de la diversificación productiva y achicamiento de los restantes sectores transables. En
este escenario, la idea de adoptar políticas que fortalezcan el desarrollo de nuevos sectores
productivos y exportadores (y/o la mejora de la competitividad de los ya existentes) resulta uno de
los posibles antídotos contra las consecuencias negativas de la apreciación cambiaria sobre el sector
transable y también una forma de construir capacidades competitivas que sobrevivan al fin de la
abundancia de los recursos o la terminación de la etapa de precios internacionales elevados.
Finalmente, en el actual escenario de fragmentación global de la producción –facilitado, entre
otros factores, por la difusión de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs)– no
importa únicamente saber lo que cada país produce y exporta, sino qué lugar ocupa en las cadenas
de valor que resultan de dicho escenario. En otras palabras, no necesariamente es mejor ensamblar
computadoras u otros bienes de alta tecnología con escaso contenido local y nula transferencia de
conocimiento, que contar con centros de I+D en sectores menos avanzados pero que generen
empleos de alta calificación y conocimiento local que luego puede derramar hacia otros sectores.

Si bien la Argentina no parece estar aun atravesando un escenario de enfermedad holandesa,

es claro que ha habido en los últimos años una tendencia a la apreciación real del tipo de cambio.
Más aun, dicha tendencia no parece de fácil reversión en un escenario caracterizado por una fuerte
demanda de materias primas a nivel mundial. Esta nueva realidad se materializa en un contexto
donde el país ya sufría previamente de un problema de baja diversificación y sofisticación de su
canasta exportadora. Esto significa que la Argentina enfrenta el desafío de profundizar la
diversificación de su estructura productiva y exportadora, desarrollando o fortaleciendo sectores con
altos niveles de productividad y posibilidad de generar derrames significativos sobre el resto de la
economía, pero no sobre la base de costos bajos, sino de capacidades y competencias específicas
y distintivas, tal que permitan generar ganancias de competitividad sostenibles en el tiempo.

Servicios intensivos en conocimiento: se caracterizan por ser intensivos en trabajo calificado y

por emplear tecnologías de avanzada para su prestación. En los últimos años las exportaciones
argentinas de este tipo de servicios han crecido a ritmos muy altos. Esto es resultado de una
demanda en alza a nivel global y el disparador que resultó la devaluación de 2002, que abarató los
costos del capital humano acumulado previamente en el país. Esta ventaja de costos no es sólo
insostenible en un contexto de apreciación cambiaria, sino que además resultaría indeseable para el
país basar la estrategia exportadora en este tipo de ventajas que nos posicionan como un destino
apto para actividades rutinarias y con escasos efectos virtuosos. Esto supone la necesidad de dar
un salto cuantitativo y cualitativo en cuanto a la disponibilidad de capital humano.
 Coatz y Schteingart – ¿Qué modelo de desarrollo para la Argentina?

Cada proceso de desarrollo tiene características específicas, entre ellas: la variable geopolítica
y el contexto global. Por contexto global estamos entendiendo la combinatoria entre la predominancia
de cierto paradigma tecno productivo, la situación de la geografía económica mundial y las
tendencias ideológicas hegemónicas en un momento dado. Un modelo de desarrollo para la
Argentina en el siglo XXI difícilmente pueda emular el mismo patrón de la industrialización sustitutiva
de los años de la posguerra.
¿Qué fisonomía debe adquirir la estructura productiva argentina en un mundo en el cual China
se ha transformado en la locomotora industrial a partir de contar con una fuerza de trabajo de salarios
bajos? ¿Puede Argentina competir industrialmente con China y el resto de Asia? ¿Debe encontrar
espacios industriales de complementación? ¿Debe la Argentina limitarse a vivir de su potencial en
recursos naturales? Y una vez definido un posible modelo de desarrollo ¿Cómo deberían ser las
políticas productivas e institucionales para alcanzarlo?

Las teorías del desarrollo económico han formulado diversas preguntas y respuestas acerca
de la relación entre estructura productiva y desarrollo económico. En teorías como el estructuralismo
latinoamericano industria manufacturera era sinónimo de desarrollo (teoría de los términos de
intercambio de Prebisch), que remarcaba que industrializar permite diversificar la estructura
productiva, y diversificar el mix de actividades económicas que un país lleva a cabo permite hacerla
más adaptable y menos dependiente a los shocks externos. En segundo lugar, los estructuralistas
enfatizaron la idea de que la industria es la generadora y difusora del progreso técnico y que, en
definitiva, es la soberanía tecnológica el epicentro del desarrollo.
El aporte del neoschumpeterianismo y el neoestructuralismo consiste en concebir la estructura
productiva como un sistema interrelacionado, en el cual la industria manufacturera claramente tiene
un lugar destacado, pero en el que otras actividades pueden ser palancas cruciales de todo proceso
innovativo, y más que problemas, pueden ser soluciones.

La Argentina debe aprovechar sus recursos naturales, pero además necesita contar con
sectores industriales que permitan generar otros encadenamientos, de tal modo que la fuerza laboral
quede plenamente integrada en actividades de alta productividad.
Respecto a los recursos naturales, es necesario fortalecer los encadenamientos hacia atrás y
hacia delante, muchos de los cuales ya existen, pero insuficientemente. En cuanto a los
encadenamientos hacia atrás, es menester rediseñar una política industrial orientada a la
consolidación de diversos tipos de bienes de capital: maquinaria agrícola, maquinara para la industria
procesadora de alimentos, maquinaria para la minería, etc. Otros eslabonamientos hacia atrás
incluyen fertilizantes, pesticidas, biotecnología o servicios de alta complejidad. Si bien algo de ello se
ha venido desarrollando, todavía no se ha consolidado un núcleo dinámico lo suficientemente amplio
para generar un cambio estructural apreciable. Encadenar hacia atrás permite tres cosas: la primera
es que se ahorran divisas por vía de la sustitución de importaciones; la segunda es que se crean
capacidades para poder exportar en el mediano plazo, potenciando aún el ahorro de divisas; la
tercera es que tracciona fuertemente sobre el empleo.
Respecto a los encadenamientos hacia delante en los recursos naturales, es necesario agregar
valor y escalar en las cadenas agroalimentarias, pasando de productos de baja elaboración como
cereales, oleaginosas en crudo a alimentos con marca país.
Asimismo, la Argentina también requiere incrementar la productividad en aquellos segmentos
de las industrias intensivas en recursos naturales donde se está lejos de la frontera. Un caso
arquetípico son la mayoría de las economías regionales, en donde existen diversas explotaciones de
tipo cuasi-artesanal, de muy baja productividad relativa, escasa competitividad internacional y
elevada incidencia del trabajo informal.

En segundo lugar, encontramos a los sectores industriales con menores conexiones a las
ramas ligadas a los recursos naturales. Aquí es necesario implementar una doble estrategia: por un
lado, se debe potenciar a actividades manufactureras en donde existen capacidades acumuladas
significativas y trayectorias de aprendizaje considerables como para adaptarse al nuevo mapa global
por la vía exportadora sin entrar en directa competencia con Asia. Aquí encontramos a ramas tales
como la automotriz, la autopartista, algunos rubros de la cadena siderometalúrgica, la química, la
farmacéutica o la de la moda. A esto podemos sumar industrias no tradicionales pero generadoras
de valor y trabajo calificado, en donde la Argentina ha exhibido una promisoria trayectoria en la última
década.
Por el otro lado, un modelo para la industria manufacturera debe combinarse con una estrategia
defensiva en sectores intensivos en trabajo y donde la competitividad precio es menor, pero que
resultan claves para la generación de empleo y estabilidad social.
La combinación de recursos naturales y otros sectores no directamente conexos a éstos
implicaría una tercera vía entre la coreana y la australiana. De este modo, dadas las características
demográficas y de recursos naturales, la Argentina debería ubicarse donde hoy se encuentran países
como Canadá o Dinamarca, los cuales han sabido conjugar muy virtuosamente recursos naturales
con otros múltiples sectores.

Faltan:
The future of employment (…) 5
La argentina structural (…) faltan todos los capítulos después del 1
Why are there still so many jobs? (…) 9
Comportamientos micreconómicos en (…) 12
The risk of automation (16)
Cambio estructural para la igualdad (…) 17
Structural transformation and industrial policy (…) 19
Distribucion de la renta en la cadena de valor de indumentaria (…) 20