Organización

Internacional
del Trabajo

Paraguay: Situación actual de las mipymes y las políticas

de formalización
Horacio Santander

OIT Cono Sur • Informes Técnicos /3

Equipo de Trabajo Decente y Oficina de Países de la OIT

para el Cono Sur de América Latina
 PARAGUAY
Situación actual de las mipymes
y las políticas de formalización
Horacio Santander
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2017
Primera edición 2017
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OIT
Paraguay: Situación actual de las mipymes y las políticas de formalización. Horacio Santander. Oficina de la
OIT para el Cono Sur de América Latina, 2017 (Informes Técnicos OIT Cono Sur, Nº 3).

ISSN 2523-5001 (pdf web)

Microempresa / pequeña empresa / empleo / productividad /condiciones de trabajo / legislación / Paraguay

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Edición, diseño y diagramación: María de la Luz Celedón M.

 ÍNDICE

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. La importancia de las mipymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
3. Revisión de la literatura paraguaya acerca de las mipymes. . . . . . . . . . 6
4. Definición de mipymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
5. Las mipymes: empleo, producto y productividad. . . . . . . . . . . . . . . 14
5.1. Las mipymes en la estructura económica paraguaya. . . . . . . . . . 14
5.2. Estudiando la productividad de las mipymes
con el Censo Económico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5.3. Otras características y dinámicas de las mipymes . . . . . . . . . . . 24
6. Las condiciones de trabajo en las mipymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
6.1. Concentración del empleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
6.2. Grado de especialización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
6.3. Incorporación de capital humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
6.4. Las mujeres y el empleo en las mipymes . . . . . . . . . . . . . . . . 36
6.5. Impacto en los jóvenes y el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
6.6. Informalidad empresarial y laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
6.7. Brechas salariales y distribución del ingreso . . . . . . . . . . . . . . 43
6.8. Afiliación sindical. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
6.9. Cotizaciones en el sistema de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . 48
6.10. Cobertura de seguro médico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
7. El entorno regulatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
7.1. El marco normativo de las mipymes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
7.2. Instituciones y políticas específicas dirigidas a
las mipymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
 7.3. Instituciones públicas y programas orientados
a la formalización y competitividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
7.4. Instituciones públicas y programas de capacitación
y formación laboral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
7.5. Instituciones públicas y programas de créditos
y financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
8. Evaluación de las políticas, leyes y regulaciones orientadas
a las mipymes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
9. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
10. Recomendaciones de política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
 PARAGUAY
Situación actual de las mipymes
y las políticas de formalización

1. introducción
Paraguay ha experimentado en los últimos 17 años un crecimiento promedio anual del
3,6%, con un incremento del PIB per cápita real del 42% presentando importantes reduccio-
nes de la incidencia de la pobreza extrema –de 11,5% en el 2000 a 5,4% en el 2015–. Aun
1

cuando los últimos tres lustros constituyen los de mejor desempeño económico desde la
década del 70, la sociedad continúa mostrando importantes niveles de desigualdad, ya
que la pobreza afecta aún a uno de cada cinco paraguayos.
Durante este periodo de crecimiento económico se redujeron las tasas de desocupa-
ción y subocupación y se dinamizaron algunos indicadores asociados con la calidad
del empleo, así como el incremento de la cobertura de la protección social o el de una
moderada reducción de la informalidad. No obstante, persisten importantes brechas
que se reflejan en el hecho de que más de 2,2 millones de trabajadores ocupan empleos
considerados informales.
Como se presenta en este informe, una de las características de la estructura productiva
paraguaya es el predominio de las unidades económicas unipersonales (trabajadores por
cuenta propia), de micro y pequeñas empresas (muchas de ellas de carácter familiar),
la ausencia de un estrato significativo de empresas medianas, un pequeño número de
empresas de gran tamaño que concentra una importante proporción de la producción,
así como considerables brechas de productividad, desigualdad, empleo y condiciones
de trabajo entre empresas de diferente tamaño. Las características de la estructura
económica imponen obstáculos para el crecimiento de las empresas e impiden la
reasignación de recursos productivos y fuerza laboral de actividades de baja productivi-
dad a otras de mayor productividad.

1 De acuerdo con correcciones recientemente hechas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas
y Censos en los datos históricos de pobreza del país. La incidencia de la pobreza total era en el 2000 del
45,1%, reduciéndose en el 2015 a 26,6%.
2 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Las micro y pequeñas empresas en Paraguay, caracterizadas por la alta concentración

de empleos de baja calidad y productividad, no son capaces por sí mismas de dar el
salto hacia mayores escalas de producción, generar trabajo decente e ingresos laborales
suficientes para reducir las desigualdades en los mercados de trabajo y que las personas
así como las empresas puedan salir de la informalidad.
En este sentido fue auspiciosa la promulgación de la Ley 4.457 en el 2012 para las micro,
pequeñas y medianas empresas tanto desde el punto de vista económico como institu-
cional, con el fin de contar con un marco regulatorio que permita ordenar las políticas de
incentivo y fortalecimiento diseñadas y orientadas al sector, a su vez que visibilice su
importancia en la estructura económica paraguaya. Llama la atención en este sentido la
escasez relativa de datos y estudios referidos al sector aun cuando numerosos programas
de gobierno en los últimos 15 años han contemplado el desarrollo de las mipymes, más
aún conociendo su peso en la estructura económica paraguaya al representar el mayor
número de unidades económicas y concentrar a la mayor parte del empleo.
El presente trabajo pretende realizar un diagnóstico de la situación de las micro, pequeñas
y medianas empresas (mipymes), tanto como unidades económicas productivas como
también generadoras de empleo, entender el desafío que plantean para el diseño de
las políticas públicas orientadas a la reducción de la informalidad, conocer el contexto
normativo que los rige (junto con sus ventajas y limitaciones) y sugerir en el marco de
las recomendaciones de la OIT ciertas medidas a ser consideradas para la formaliza-
ción de la economía informal. Con los datos más recientes disponibles se analizan las
principales características productivas, de empleo y de condiciones de trabajo de las
mipymes. Debido a la ausencia de encuestas de empresas comparables en el tiempo
y al hecho de que las mismas son incipientes en el sistema estadístico nacional, este
análisis se basa principalmente en el procesamiento de datos de encuestas de hogares
a partir de las respuestas de jefes de hogar en relación con las características de sus
lugares de trabajo. El análisis se concentra en el 2015 y, en la medida de lo posible, se
compara con el 2000. 2

2. la importancia de las mipymes

La capacidad demostrada por las mipymes para superar las crisis de los 70 y 80 del
siglo pasado, adaptándose mejor a las condiciones recesivas y creando empleo, en parte

2 Los datos referidos al 2000 se obtienen a partir de la Encuesta Integrada de Hogares (EIH) 2000-2001,
que abarcó temporalmente de agosto del 2000 a julio del 2001, pero para fines prácticos cuando se
haga referencia a ellos se los tratará como datos del 2000.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 3

gracias a su flexibilidad, pero también a la informalidad del sector y su potencial para

absorber el desempleo laboral generado en el sector formal, contribuyó a que el sector sea
objeto de estudios más profundos por parte de los economistas. El interés se fue intensi-
ficando a principios del nuevo siglo, sin embargo, su importancia y papel en el desarrollo
económico de un país siguen generando posiciones divergentes entre expertos.

Por un lado están aquellos que postulan, según las posiciones más afines a las existen-
tes en la mitad del siglo pasado, un enfoque económico en materia empresarial acorde
con el fordismo o producción en serie, donde cualquiera otra forma de producción es
considerada ineficiente (especialmente en la intensidad de uso de las energías) y, por
tanto, excluida del análisis.

Yoguel (2005) afirma que “La asociación positiva entre tamaño de la planta y la producti-
vidad de la mano de obra en un esquema de uso intensivo de la energía, fue el elemento
decisivo que justificó el predominio de las empresas grandes en la organización de la
producción”.

Otros autores consideran a las mipymes empresas muy heterogéneas y generalmente

carentes de transformación debido a su baja productividad. Sostienen que “políticas
que apoyen a las pymes en problemas solo retardarán la salida de un gran número
de empresas relativamente menos productivas y desperdiciarán recursos públicos”
(Cabrera et al., 2009). Esta posición está acorde con la teoría económica que considera
a las mipymes como símbolo de subdesarrollo económico y donde la dimensión de
las empresas se halla directamente relacionada con la evolución nacional, por tanto, el
destino de las mipymes es la de desaparecer una vez que el país se desarrolle, siguiendo
el curso natural “darwiniano” de la evolución económica.

Se menciona que un importante condicionante del enfoque fordiano es la necesidad de

grandes mercados de bienes primarios a precios módicos y de importantes mercados
de consumo para los bienes finales generados por las grandes empresas, con el fin de
equiparar producción y consumo. Como esta característica se encontraba en países
industrializados, pero no en los de vías de desarrollo, esto llevó a reforzar la idea de que
las mipymes se hallan asociadas a países poco industrializados, donde el desarrollo de
las grandes empresas era más complejo por las limitaciones propias de la ausencia de
escalas en las pequeñas empresas en mercados muy estrechos.

El enfoque que impulsa el fomento y diseño de políticas de promoción de mipymes nace

a partir de la crisis de las décadas de los 70 y 80 y se configura definitivamente en la
década de los 90. Si bien se conocían las ventajas de las mipymes en cuanto a su intensi-
dad factorial en el uso del factor trabajo, su adaptabilidad, el uso de factores productivos
locales y la reducción de la dependencia de las importaciones, aun así se consideraba
4 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

que las empresas de menor tamaño eran solo transitorias y que eran útiles únicamente
en países que iniciaban un proceso de industrialización, el que derivaría necesariamente
en la conformación de grandes empresas de producción en serie.
Acorde con esta visión negativa de las mipymes, diversos estudios en las décadas del 60
y 70 mostraron una confrontación con las grandes empresas en términos de “formali-
dad”, ya que mientras las segundas se encontraban legalmente constituidas con incenti-
vos gubernamentales beneficiosos, cumplimiento las leyes laborales para los empleados,
etc., las mipymes se hallaban sumergidas en la informalidad por el carácter “familiar” de
las mismas. De esta forma, se solía asociar a las mipymes con el “sector informal” o la
“economía sumergida”.
Luego de la crisis de los 70 y en parte como contraposición a los males asociados al
fordismo, surge la noción de que en las mipymes descansa la clave del desarrollo
industrial. Además, en esa misma época la Organización Internacional del Trabajo hace
un llamado para que los países del “tercer mundo” ayuden a las mipymes, otorgándo-
les mayores incentivos y generando políticas de promoción, introduciendo en el debate
público la preocupación por ellas de forma más definitiva y organizada.
Pero es a partir de la crisis de los 80 y la capacidad de adaptación demostrada por las
mipymes ante la misma –en contraposición al modelo de producción en masa de las
grandes empresas de corte fordiano– que comienza a debatirse un nuevo paradigma
al que se denominó “Especialización flexible” (Schmitz, 1993), basada en estructuras
menos rígidas y más adaptables en las que las mipymes ocupaban un papel principal.
Esto contribuyó a que las mipymes, antes vistas negativamente, empezasen a ganar
respeto entre los economistas, no por su fortaleza en tiempos ordinarios, sino por su
capacidad de subsistencia en épocas de crisis.
Sin embargo es necesario resaltar que economías de pequeña escala y especialización
flexible no son sinónimos. Si bien tanto el nuevo paradigma como las mipymes tuvieron
un auge simultáneo, esto se debió en parte a las crisis de la producción en serie y no
tanto a características compartidas entre ambas. De hecho, es factible la implementa-
ción del paradigma de la especialización flexible en grandes empresas, ya que lo que este
indica es una forma de relación, que no tiene necesariamente que ver con el tamaño de
la empresa. Si bien existe una diferencia y es que en las grandes empresas la especiali-
zación flexible se da como descentralización interna, mientras que en las pequeñas es la
forma en la que estas se relacionan con otras empresas (Schmitz, 1993), es evidente que
no es un paradigma excluyente de las grandes empresas ni centrado en las mipymes.
A partir de entonces, y bajo el nuevo paradigma, las pequeñas empresas comienzan a ser
consideradas como eficientes, flexibles y dinámicas (Späth, 1993), especialmente por
países en desarrollo, que necesitaban empresas adaptables que lograsen sobrevivir a los
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 5

efectos exteriores de las crisis, no obstante, su estudio no prosperó de igual forma, sino
hasta que fue tomado por los países industrializados (Schmitz, 1993).
En 1994 el Banco Mundial entrega tres argumentos centrales que apoyaban la política
de ayuda hacia el sector mipymes: el primero era que favorecían la competencia y el
emprendimiento, aumentando los beneficios de una economía flexible, por medio de
su eficiencia e innovación. El segundo, que las mipymes eran más productivas que las
grandes empresas, pero que no eran apoyadas por el sector financiero, haciéndose
necesaria la ayuda estatal. Finalmente, la evidencia empírica demostraba que las
mipymes eran más funcionales al empleo que las grandes empresas, debido a que
las primeras son intensivas en mano de obra, mientras que las segundas lo son en
maquinaria.
Es importante destacar que si bien el nuevo paradigma de la especialización flexible
permitió resaltar ciertas bondades de las mipymes para hacer frente a los cambios,
estas no han podido desprenderse de la etiqueta de “informales”, debido al incumpli-
miento por parte de las mismas de normativas relacionadas a la producción, el empleo
y la seguridad social.
En esta línea, Tokman y Martínez (1999) y Reinecke y White (2004) sostienen que
son las regulaciones inadecuadas las que impiden el desarrollo de las mipymes y las
obligan a desenvolverse en la informalidad, pero que las mismas se podrían transfor-
mar en “ciudadanos económicos plenos”, por medio de la eliminación de las barreras
que contribuyen a aumentar los costos de transacción del sector. La integración de las
empresas que incumplen las normas dependerá del desarrollo productivo de estas, el
que facilitaría el acceso a mercados y recursos, especialmente créditos, a un marco
regulatorio más amigable con las pequeñas y microunidades productivas y, en definitiva,
el desarrollo del bienestar del trabajador para aumentar la productividad laboral.
Los distintos diagnósticos del sector coinciden en que los problemas de las mipymes
son en general atribuibles a la mala gestión, baja productividad y el financiamiento
insuficiente. En conjunto o por separado, estos factores son serios obstáculos para el
desarrollo empresarial del sector. Con el fin de superar estas restricciones se ha buscado
diseñar y poner en práctica políticas públicas adecuadas en materias de regulación, así
como programas de fomento. Reinecke y White (2004) sostienen que la regulación por
lo general presenta un sesgo hacia las grandes empresas, y no existe una adecuada
comprensión por parte de los gobiernos acerca del papel de las mipymes como un factor
que contribuye a la consecución de las metas económicas y sociales de un país. En
consecuencia, desde esta óptica resulta posible remover los obstáculos que impiden el
pleno desarrollo de las mipymes, mediante reformas que reduzcan los costos directos
e indirectos de la regulación, para beneficiar a un grupo importante de empresas de
este sector.
6 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

3. revisión de la literatura paraguaya

acerca de las mipymes

No es mucho lo que se ha investigado y escrito referente a este sector pese a su importan-

cia en la estructura económica de Paraguay. Esto se explica, en parte, por la ausencia
de estadísticas económicas y la voluntad para generarlas a nivel estatal y privado. Sin
embargo, la documentación existente ha sido útil y variada en su temática. La mayoría
de los estudios realizados aborda la situación de los trabajadores en las mipymes y de
las propias unidades económicas por medio de fuentes indirectas como las Encuestas de
Hogares. Los registros administrativos se caracterizaron –hasta hace poco tiempo– por
ser desordenados, inaccesibles e inconsistentes cuando se comparaban entre ellos. Por
otra parte, los censos y encuestas económicas que permiten caracterizar al sector y a las
empresas y trabajadores que las integran, eran inexistentes.
Entre los principales trabajos podemos mencionar el efectuado por Buttner y Buttner
(2000), el que fue realizado para encontrar los determinantes del empleo en las
mipymes –con datos de la Encuestas Integrada de Hogares (EIH) 1997/1998– utilizando
una metodología estadística y econométrica. El estudio plantea ciertas hipótesis relacio-
nadas con variables como la edad, el nivel de instrucción, la seguridad social, el nivel de
ingresos, la flexibilidad laboral, entre otros, para conocer los determinantes del empleo
a nivel de las micro, pequeñas y medianas empresas. Concluye en la necesidad de una
reforma de las leyes laborales que consideren las asimetrías observadas en las mipymes
con el fin de evitar el aumento de la informalidad laboral y los conflictos sociales.
Asimismo, sugiere la creación de una entidad que enfoque el problema integral de las
mipymes, el desarrollo de esquemas tributarios válidos tanto en su diseño como en los
sistemas de pagos y el fortalecimiento de la información estadística con el propósito de
mejorar los diagnósticos de situación como también para la comprobación de las medidas
correctivas a implementar.
Borda (2002) realiza un estudio para la Organización Internacional del Trabajo, el que
forma parte de los diagnósticos y análisis de política más completos de las mipymes.
En su trabajo analiza la situación de estas como generadoras de empleo, identifica las
restricciones que enfrentan derivadas de las regulaciones administrativas, tributarias
y laborales y estima los costos y beneficios del incumplimiento del marco regulatorio
por parte de las empresas del sector, evaluando las ventajas potenciales que derivarían
de su formalización. Formula, además, un conjunto de propuestas de reforma al sector,
orientadas a facilitar la puesta en vigor de políticas y un marco regulatorio que sería
apropiado para la generación de mayor crecimiento económico y más empleo por medio
de las mipymes. El trabajo, a partir del diagnóstico realizado, sostiene la necesidad de
una política de fomento a estas empresas que cuente con la participación directa de
los agentes económicos involucrados, en la que exista una instancia de coordinación
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 7

de programas y proyectos. Asimismo, plantea la importancia de simplificar las normas

para el sector, reducir sus costos, mejorar la supervisión y fomentar la asociatividad. En
la dimensión de políticas resalta como prioritario actualizar los costos laborales, encarar
un proceso gradual de formalización, ampliar la base tributaria, mejorar su gestión y, en
materia financiera, impulsar un fondo de garantía para estas empresas que acompañada
de adecuadas condiciones macroeconómicas faciliten su desarrollo.

Por su parte, Caballero (2002) publica un estudio utilizando como base la primera
encuesta a microempresarios urbanos del país, cuyo marco fue la Encuesta de Hogares
de 1999. En ella concluye que los microempresarios representan un sector altamente
heterogéneo, con indicadores extremos donde conviven como microempresarios desde
vendedores ambulantes, de educación más bien precaria, con altos niveles de subsisten-
cia y aquellos que tienen educación terciaria y que poseen una unidad productiva con
todas sus características. Este estudio trata de reducir este nivel de heterogeneidad
formando grupos a partir de criterios cualitativos e identificando las microempresas
como de Acumulación (AC), Subsistencia Media (SM) y Subsistencia Extrema (SE). De
acuerdo con el estudio, los de SE sobresalen por su gran proporción (68%) y presentan
los menores niveles de desarrollo y, en algunos casos, carecen de las características
de una unidad productiva. Los microempresarios de SM presentan algunas caracterís-
ticas de una unidad productiva plena constituyendo el 20% de los microempresarios y
presentando indicadores de desarrollo intermedios. El restante 11% de los microempre-
sarios pertenecen al grupo de AC, los que tienen todas las características de una unidad
productiva plena. Estos microempresarios son los que mejores indicadores socioeco-
nómicos presentan y, también, sus dificultades son diferentes. En este caso tienden a
tener problemas de financiamiento y créditos y estas dificultades pertenecen más a la
unidad productiva que a los propietarios, constituyendo esta una diferencia importante
con los otros grupos.

Caballero recomienda políticas diferenciadas, sugiriendo un enfoque asistencialista

en el caso de las SE, especialmente en educación y capacitación específica. Para las
del grupo AC sugiere políticas con un mayor enfoque empresarial, donde el crédito y
mejores tecnologías jugarían un importante papel en el incremento del valor agregado
que producen y que puedan dar el salto a la conquista de mercados externos. En el caso
de las SM sugiere capacitaciones específicas que permitan mejorar el registro de sus
actividades, las que permitan ser tratadas como microempresas con características
plenas.
Las posibilidades presentes y futuras de las mipymes paraguayas en el comercio interna-
cional son desarrolladas por Ramírez (2007), y de acuerdo con el autor, el sector exporta-
dor paraguayo presentó un crecimiento importante en los últimos años sobre la base
de unos pocos productos, en su mayoría commodities de bajo valor agregado y grandes
8 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

empresas exportadoras. Haciendo uso de registros administrativos afirma que las

pequeñas y medianas empresas exportadoras (PYMEX) tuvieron un reducido dinamismo
en los últimos años, aunque se ha observado un esfuerzo auspicioso de parte de un grupo
de empresas PYMEX no tradicionales que si bien en reducido número y aún teniendo
una baja participación relativa en el comercio exterior paraguayo, se han destacado por
realizar un esfuerzo individual en buscar y penetrar mercados externos de difícil acceso,
destacándose así la potencialidad que tendría este sector con el apoyo y los incenti-
vos adecuados. Las mismas se identifican por poseer un conjunto de características
productivas, de gestión y de empleo, que les brindaron ventajas competitivas, las que
a su vez les facilitaron la entrada al mercado internacional. Los mercados de destinos de
estas empresas son, al mismo tiempo, o muy sofisticados y exigentes (Estados Unidos y
Japón) o mercados regionales de menor exigencia, pero con condiciones de difícil acceso
para el tipo de producto exportado y por algunas barreras no arancelarias existentes.
Sugiere que los programas vigentes, debido a ciertas limitaciones asociadas a la misma
regulación (muchas de ellas de reciente aplicación) y a las propias pymes, tienen aún un
impacto limitado en las actividades exportadoras del sector. Asimismo, sostiene que la
mayoría de los programas de apoyo están muy centralizados en la capital y en algunos
casos no se adecuan o no discriminan positivamente a las mipymes.
Respecto de la participación de las pymes en las compras del Estado y las implicancias
de esta política de Estado para el sector, un estudio de Yeng, Sosa y Cartier van Disse
(2007) afirma que para poder acceder al mercado de contrataciones públicas, un
primer requisito es que las micro y pequeñas empresas y las organizaciones basadas
en la comunidad se formalicen y cumplan con las obligaciones administrativas, tributa-
rias y laborales. Según los autores, el 70% de las empresas del sector pyme funciona en
condiciones de informalidad. El marco regulatorio y las normas para la apertura de una
empresa, el cumplimiento del código laboral y de seguridad social y el pago de impuestos,
son innecesariamente complicados y costosos para las pymes, existiendo un sesgo hacia
las empresas medianas y grandes, que disponen generalmente de personal especializado
(abogados, contadores, gestores) para ajustarse a las exigencias de normas, mientras
las pymes deben incurrir en costos adicionales para cumplir con dicha legalidad. Valoran
la conformación del Sistema Unificado de Apertura de Empresas (SUAE), con el que se
pretende otorgar una solución definitiva para la tramitación y simplificación de acceso a
la formalidad a favor de las pymes.
No obstante, aclaran que es necesario considerar que este sistema solo permitiría
enfrentar una primera parte de los problemas que genera la informalidad, y que para su
sostenibilidad será necesario enfrentar el reto de la permanencia en la formalidad. En este
sentido, se requiere desarrollar una estrategia integral y sostenible que facilite tanto el
acceso de la pyme a la formalidad como su funcionamiento en ella y su cumplimiento con
las obligaciones legales mediante una legislación promotora consistente en un conjunto
de incentivos administrativos, laborales, tributarios y de mercado que verdaderamente
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 9

generen interés de parte de las micro y pequeñas empresas informales, para que logren
realizar los beneficios de la formalidad y permanezcan en ella. Aseguran que la informa-
lidad afecta las posibilidades legales de las pymes para participar en los procesos de
contratación pública y, además, resta eficiencia y competitividad a las propias empresas.
De acuerdo con lo expresado, afirman que es posible utilizar el mecanismo de las
compras con el sector público como un incentivo para la formalización de las pymes.
Insisten asimismo en la necesidad de la creación de una ley de promoción de la micro
y pequeña empresa que permita la implementación de una plataforma institucional y un
conjunto de mecanismos legales integrados que faciliten el desarrollo empresarial del
sector pyme. Una ley de este tipo debe incluir la focalización y clasificación del grupo
meta, la simplificación de los trámites de formalización y la facilitación del cumplimiento
de las obligaciones tributarias, laborales y administrativas por parte de las pymes, así
como incluir otros aspectos vinculados a servicios financieros, capacitación y acompaña-
miento, información, acceso a mercados y tecnologías, entre otros. En ese contexto, las
políticas y programas de acceso a la contratación pública representan uno de los pilares
para su inclusión y participación en la economía nacional.
Concerniente al mundo de las microfinanzas podemos citar un documento preparado por
el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Cooperación Italiana en
el 2010. Dicho estudio aporta información y análisis que permiten conocer las facilida-
des y restricciones existentes en torno a productos y servicios micro-financieros.
Así, mediante la disponibilidad de información sistematizada, se espera promover el
aprovechamiento y la creación de oportunidades que ofrece el mercado localmente. En
cuanto a la demanda, permite identificar de manera detallada el perfil de los microempre-
sarios por medio del aprovechamiento extensivo de una encuesta aplicada a microempre-
sarios urbanos en el 2009.
En relación con la oferta, es el resultado de una investigación de mercado que combina
encuestas y entrevistas en profundidad a representantes del sector. El trabajo sugiere
que el marco regulatorio y de supervisión apropiada para el sector constituye uno de los
principales desafíos del desarrollo de las microfinanzas en el país, debido a la diversi-
dad de entidades que ofrecen estos servicios. Considerando las características particu-
lares del microcrédito como actividad y producto financiero, sugiere que el paso más
importante para crear un esquema de control para las microfinanzas consiste en diseñar
regulaciones apropiadas para la actividad misma de concesión de microcréditos. Estas
regulaciones deberían incluir, entre otras, las clasificaciones de cartera, previsiones,
castigos, garantías y reprogramación de operaciones.
Considerando que las instituciones de microcréditos operan en forma masiva con
personas de menores ingresos y nivel educacional limitado, la regulación debe exigir
la observancia estricta de normas de equidad, transparencia, información y justicia
contractual para estos tipos de operaciones. Recomienda un sistema de reglas básicas
10 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

que deberían cumplir las normativas y niveles de supervisión de manera de contar con
un sistema eficiente, pero que siga cumpliendo con el rol de facilitar el acceso al crédito a
microempresarios con menores posibilidades.

4. definición de mipymes
El término mipymes proviene del concepto de micro, pequeña y mediana empresa.
Desde una perspectiva conceptual las micro y pequeñas empresas son aquellas que
se ubican en el extremo inferior de la distribución de empresas de cada economía, pero
en la práctica, para clasificar a las empresas dentro de las categorías mencionadas se
han utilizado diferentes criterios, ya que la catalogación resulta compleja por la diversi-
dad de empresas y porque cada mercado establece reglas según sus condiciones para
operar. Por tanto, como criterio de clasificación se han utilizado algunas de las siguientes
variables de manera individual o combinada:

• Número de trabajadores.
• Tipo de producto.
• Tamaño de mercado.
• Inversión en bienes de producción por persona ocupada.
• Volumen de producción o de ventas.
• Valor de producción o de ventas.
• Trabajo personal de socios o directores.
• Separación de funciones básicas de producción, personal, financieras y ventas
dentro de la empresa.
• Ubicación o localización.
• Nivel de tecnología de producción.
• Orientación de mercados.
• Valor del capital invertido.
• Consumo de energía.

No existe, ni siquiera a nivel regional e incluso en ocasiones dentro de un mismo país, un

consenso de la variable o variables que permitirían definir adecuadamente a las mipymes.
En todo caso, cada país –dependiendo de sus propias necesidades o de los objetivos
que se persigan– ha utilizado una determinada clasificación y basada en ella se aplican
políticas, medidas y estrategias de desarrollo y crecimiento económico de dichos estratos
empresariales. Por lo general las variables consideradas son cantidad de personal, valor
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 11

de ventas y niveles de inversión, supeditado esto siempre a la disponibilidad de datos

del sector.
El cuadro 1 resume las distintas definiciones de mipymes utilizadas a nivel interno para
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay.

CUADRO 1
Definición de mipymes según criterios utilizados
País / sector Criterio Micro Pequeñas Medianas
Argentina a/

Construcción Hasta US$ 305 mil Hasta US$ 1,9 millones Hasta US$ 15,6 millones
Servicios Hasta US$ 227 mil Hasta US$ 1,4 millones Hasta US$ 11,4 millones
Máximo de
Comercio Hasta US$ 812 mil Hasta US$ 4,9 millones Hasta US$ 41 millones
ventas anuales
Industria y por sector
Hasta US$ 682 mil Hasta US$ 4,2 millones Hasta US$ 34 millones
minería
Agropecuario Hasta US$ 195 mil Hasta US$ 1,2 millones Hasta US$ 9,4 millones
1 a 19 (industria y 20 a 99 (industria y
SEBRAE c/ construcción)/ construcción)/
(trabajadores) 1 a 9 (comercio y 10 a 49 (comercio y
Brasil b/
servicios) servicios)
Estatuto pyme
150 mil 1,5 millones
(facturación anual)
Estatuto pyme Hasta Hasta Hasta
Chile d/ (ventas) 96 mil 997 mil 3,9 millones
Personal empleado 1a9 10 a 49 50 a 199
Ventas anuales Hasta Hasta Hasta
Uruguay e/ netas de IVA 257 mil 1,3 millones 9,6 millones
Personal empleado 1a4 5 a 19 20 a 99
Fuente: Elaboración del autor.
a/
Los rangos de ventas se establecen por sectores según Resolución General 103-E/2017 de la Secretaría de
Emprendedores y de la Pequeña y Mediana Empresa. En el caso de las medianas se presentan los tramos
correspondientes a las denominadas medianas del tramo 1. En el caso de las denominadas medianas del tramo
2, los montos son construcción (hasta US$ 23,4 millones), servicios (hasta US$ 16,2 millones), comercio (hasta
US$ 58,5 millones), industria y minería (hasta US$ 49,4 millones), agropecuario (hasta US$ 15 millones). Los
montos en la Resolución General 103-E/2017 están expresados en pesos argentinos. Tipo de cambio al 30 de
abril de 2017: un dólar equivalía a 15,3858 pesos argentinos.
b/
No hay una clasificación unificada.
c/
Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas.
d/
Los valores en la Ley 20.416/2010 que Fija Normas Especiales para las Empresas de Menor Tamaño están
establecidos en Unidades de Fomento (UF). Al 30 de abril de 2017 una UF equivalía a 26.561,42 pesos chilenos.
Tipo de cambio al 30 de abril de 2017: un dólar equivalía a 666,06 pesos chilenos.
e/
Ministerio de Industria, Energía y Minería según lo establecido en el Decreto 504/07 del 20 de diciembre del
2007. Los valores en el decreto están establecidos en Unidades Indexadas (UI). Al 30 de abril de 2017, una UI
era equivalente a 3,6180 pesos uruguayos. Tipo de cambio al 30 de abril de 2017: un dólar equivalía a 2,1843
pesos uruguayos.
12 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

En el caso de Paraguay, de acuerdo con la Ley 4.457 de mipymes del 2012, legislación
especialmente redactada para el sector, en su artículo 4 establece que los criterios de
clasificación serán el número de trabajadores ocupados y el monto de facturación bruta
anual del ejercicio fiscal anterior, requiriéndose en el siguiente artículo que los criterios
sean concurrentes, primando en caso de dudas el de la facturación anual. El Decreto
11.453/2013 reglamenta la ley mipymes y especifica en el caso de empresas nuevas con
menos de un año de existencia que el criterio de clasificación debe ser el activo patrimo-
nial declarado por el propietario. De esta forma la clasificación de las mipymes queda
establecida como se observa en el cuadro 2.

CUADRO 2
Clasificación de las mipymes según criterios utilizados
Empresas existentes Empresas nuevas sin
facturación anual. Activo
Clasificación Cantidad de personas Facturación anual patrimonial equivalente
ocupadas (Guaraníes) en salarios mínimos (SM)

Hasta 10 (incluidos el
Hasta 500 millones Hasta 100 SM mensuales
Microempresa (MIE) propietario y familiares
(US$ 88 mil) a/
(US$ 35 mil) a/
que trabajen en ella)

Hasta 2.500 millones Hasta 500 SM mensuales

Pequeña empresa (PE) Hasta 30 personas
(US$ 442 mil) (US$ 174 mil)

Hasta 1.200 SM
Hasta 6.000 millones
Mediana empresa Hasta 50 personas mensuales
(US$ 1,06 millones)
(US$ 416 mil)
Fuente: Elaboración del autor.

a/
Tipo de cambio al 30 de abril de 2017: un dólar equivalía a Gs 5.661,21. El salario mínimo era de Gs 1.964.507.

De acuerdo con dicha normativa no serán consideradas como mipymes las empresas que
se dediquen a la intermediación financiera, seguros, negocios inmobiliarios y el ejercicio
de las profesiones liberales, toda vez que estas actividades se regulen por leyes especia-
les en vigencia.
La legislación existente deja abierta la posibilidad de flexibilizar estas definiciones
estableciendo subclasificaciones de acuerdo con el tipo de sector, de actividad y localiza-
ción territorial de la empresa, la que debe contar con las autorizaciones municipales y de
los organismos de control pertinentes.
Para el presente estudio, por la disponibilidad de los datos existentes y con fines
puramente analíticos, se clasifican los tamaños de empresa en función del número de
trabajadores ocupados (sean o no remunerados).
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 13

Cuando la fuente de datos sea la Encuesta Permanente de Hogares se consideran los

siguientes criterios para definir los estratos de tamaño de empresas:
a) Cuenta propia o empresa unipersonal (cuando la actividad sea realizada por una sola
persona).
b) Microempresas con:
• Dos a cinco personas ocupadas, diferenciándose cuando sea muestralmente
posible.
–– Microempresas familiares, constituidas por cuenta propia con dos a cinco
familiares no remunerados a su cargo.
–– Microempresas con un propietario al frente con dos a cinco trabajadores
ocupados (remunerados o no).
• Seis a diez personas ocupadas (remuneradas o no).
c) Pequeñas empresas, con 11 a 20 personas ocupadas (remuneradas o no).
d) Medianas empresas, con 21 a 50 personas ocupadas (remuneradas o no).
e) Grandes empresas, todas aquellas con más de 50 personas ocupadas (remuneradas
o no).
Por tanto, serán consideradas mipymes, para los datos de la Encuesta de Hogares,
todas aquellas unidades económicas que ocupen entre dos a 50 personas, incluidos sus
propietarios.
Cuando el trabajador desempeñe sus actividades en instituciones o empresas públicas,
serán clasificados dentro del sector público. Los trabajadores domésticos también serán
presentados de manera independiente.
Cuando la fuente de datos sea el Censo Económico, la clasificación será la siguiente:
a) Cuenta propia. Estas son empresas unipersonales o microempresas familiares,
constituidas con dos a cinco ocupados que sean familiares no remunerados.
b) Microempresas, con uno a diez personas ocupadas remuneradas o no.
c) Pequeñas empresas, con 11 a 19 personas ocupadas remuneradas o no.
d) Medianas empresas, con 20 a 49 personas ocupadas sean o no remuneradas, y
e) Grandes empresas, con 50 o más personas remuneradas o no.
Por tanto, serán consideradas mipymes, para los datos del Censo Económico, todas
aquellas unidades económicas que ocupen entre una a 49 personas.
En el caso del Censo Económico, los datos corresponden solamente a la denominada
economía no agrícola privada, es decir, excluyen los datos de las actividades agro-
ganaderas. Tampoco incluye datos del sector público y de los trabajadores domésticos.
14 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

5. las mipymes: empleo, producto

y productividad

Si bien las micro y pequeñas empresas constituyen el extremo inferior de la distribución

de empresas de cada economía, caracterizándose por concentrar una gran proporción
de empleo y representando una pequeña parte de la producción nacional, no dejan de
ser sumamente heterogéneas y podemos hallar entre ellas desde microempresas de
carácter familiar y básicamente de subsistencia a pequeñas empresas caracterizadas
por el uso intensivo del factor trabajo asalariado, pero con baja productividad, reducida
escala de producción y restringida por las estrecheces de los mercados locales.
En el sector de las mipymes también se encuentran empresas medianas, algunas de
ellas orientadas hacia los mercados internos, con escaso uso de tecnología, productividad
por debajo de la media, pero organizadas de manera empresarial y otras muy innovadoras
tecnológica y comercialmente, orientadas hacia los mercados externos.
En esta sección se estudiarán las características de las unidades económicas haciendo
uso de las Encuestas de Hogares y del Censo Económico, que de manera combinada
permiten estudiar aspectos de la productividad de las empresas paraguayas, especial-
mente de las mipymes, que por primera vez se presentan en un estudio de estas
características.

5.1. Las mipymes en la estructura económica paraguaya

Utilizando como variable proxy del total de empresas al número de personas que
declaran tener algún negocio en la Encuestas de Hogares de los últimos 15 años, se
estima que el promedio de unidades económicas con al menos un trabajador (además
del empleador) ha rondado las 144 mil. De estas, la mayoría son microempresas (81,7%
con dos a cinco ocupados y 12,4% con seis a diez ocupados); cerca del 5% son unidades
económicas con 11 a 50 ocupados y 1% son empresas con más de 50 ocupados (ver
gráfico 1).
También en los últimos 15 años, en promedio, alrededor de 970 mil son trabajadores por
cuenta propia a quienes, por lo general, no se les considera empresarios, aunque una
parte de los mismos se podrían considerar negocios unipersonales o unidades económi-
cas de carácter familiar que por lo general tienen de uno a cinco familiares no remunera-
dos. Si sumamos a los cuenta propia a la estructura anterior ilustrada en el gráfico 1, los
mismos constituirían el 87,1% de las unidades económicas, seguidas de las microem-
presas de dos a cinco trabajadores con el 10,6% y las de seis a diez ocupados con 1,6%
(ver gráfico 2). Esta estructura de las unidades económicas nos permite aseverar que la
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 15

GRÁFICO 1
Promedio de personas que declaran tener negocio, 2000-2015
(porcentajes)

Más de 50 personas 0,8

21 a 50 personas 1,6

11 a 20 personas 3,0

6 a 10 personas 12,4

2 a 5 personas 81,7

Fuente: Elaboración del autor a partir de las Encuestas de Hogares.

GRÁFICO 2
Promedio de personas que declaran tener negocio y trabajadores por cuenta propia, 2000-2015
(porcentajes)

Más de 50 personas 0,1

21 a 50 personas 0,2

11 a 20 personas 0,4

6 a 10 personas 1,6

2 a 5 personas 10,6

Cuenta propia 87,1

Fuente: Elaboración del autor a partir de las Encuestas de Hogares.

economía paraguaya, al igual que América Latina y el Caribe, se caracteriza por la gran
3

presencia de empresas muy pequeñas.

3 Estimaciones de la OIT para 2013 indican que para América Latina y el Caribe los cuenta propia represen-
tan en promedio 87,4% de los ocupados seguidos por un promedio de 11,2% de personas que declaran
ser propietarios de microempresa con dos a diez personas ocupadas.
16 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

GRÁFICO 3
Estructura del empleo por tamaño de empresa y categoría de ocupación, 2015
(porcentajes)

7,1 4,0

11,2
22,5

5,1

4,8

4,6 8,2

7,0
8,0

17,6
Cuenta propia - unipersonal Asalariados en empresa privada
Cuenta propia en empresa de 11 a 20 personas
familiar de 2 a 5 personas Asalariados en empresa privada
Familiar no remunerado de 21 a 50 personas
Asalariados en empresa privada Asalariados en empresa privada
de 2 a 5 personas más de 50 personas
Asalariados en empresa privada Asalariados en el sector público
de 6 a 10 personas Empleados domésticos
No sabe/no responde

Fuente: Elaboración del autor a partir de la EPH 2015.

Esta estructura en las unidades económicas permite entender la distribución del empleo
por tamaño de empresa, según se presenta en el gráfico 3. Los trabajadores por cuenta
propia explican el 30,7% del empleo; de estas el 22,5% se identifica como cuenta propia
unipersonal y el 8,2% como cuenta propia que tienen trabajadores no remunerados a su
cargo –la mayoría de ellos familiares– y conforman unidades económicas microempre-
sariales de carácter familiar.
Asimismo, el 17,6% de los ocupados son asalariados del sector privado que desempeñan 4

sus actividades en unidades económicas con dos a cinco ocupados, que junto con el 7%
que trabajan en empresas con seis a diez ocupados permite concluir que el 24,6% de los

4 Incluye a empleados y obreros del sector privado, así como los propietarios de las unidades económicas.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 17

ocupados son asalariados que laboran en microempresas. El 4,6% de los ocupados se

hallan trabajando en unidades económicas con 11 a 20 ocupados, otro 4,8% en empresas
con 21 a 50 ocupados y 5,1% son asalariados en empresas con más de 50 ocupados.
Por tanto, las mipymes estarían ocupando alrededor del 34% de la mano de obra privada
asalariada.

Por consiguiente, se afirma que uno de cada dos ocupados son cuenta propia o trabajado-
res asalariados que se hallan ocupados en unidades económicas microempresariales de
menos de diez ocupados. Esta relación también es observable a nivel de América Latina
y el Caribe, ya que entre cuenta propia y microempresarios absorben el 56% de la mano
de obra regional.

Completan la distribución el sector público, que ocupa el 11,2% de la mano de obra, los
trabajadores domésticos que representan el 7,1% de los ocupados y los trabajadores
familiares no remunerados con el 8%. Estos últimos, si bien se encuentran en todos los
estratos de tamaño de empresa, se concentran mayoritariamente en las microempre-
sas con dos a cinco ocupados o vinculados, como ya se mencionó, a cuenta propia, que
conforman con ellos unidades económicas microempresariales de carácter familiar.
Considerando los datos para América Latina y el Caribe, esta estructura es similar a la del
resto de los países del continente, donde los trabajadores por cuenta propia explican el
28% del empleo, las micro y pequeñas empresas absorben el 48% de los ocupados y las
medianas y grandes empresas emplean el 19% de la fuerza laboral.
Es factible destacar que existen grandes diferencias en las características de las
unidades económicas consideradas como unidades empresariales. Algunas de estas son
básicamente de subsistencia, mientras que otras son empresas con gran volumen de
demanda, tanto a nivel de mercados internos como externos y en algunos casos satisfa-
ciendo mercados muy sofisticados.
Esto último es más evidente si se compara la estructura del empleo a nivel de área
urbana-rural. En el gráfico 4 se observa que, en el 2015, en el área urbana el 43,8% de los
ocupados de 15 años o más de edad trabajaban en mipymes a cambio de una remunera-
ción, siendo las unidades económicas con dos a cinco ocupados las que absorben a casi
una cuarta parte de la PEA ocupada urbana. En este sentido es importante destacar que
el 19,1% de los ocupados urbanos asalariados trabajan en empresas del sector privado
con dos a cinco personas ocupadas (sean o no remuneradas) y el 4,7% son cuenta propia
a cargo de microempresas familiares con cinco o menos familiares no remunerados,
ocupando en conjunto este tipo de unidades productivas el 23,8% de los trabajadores
urbanos, todos ellos con algún tipo de remuneración. Le siguen en importancia relativa
las unidades productivas donde laboran de seis a diez ocupados que absorben el 8% de
los ocupados asalariados urbanos.
18 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Asimismo, el 7% de los ocupados urbanos asalariados trabajan en unidades económicas

consideradas grandes, en tanto en el otro extremo casi el 20% de los ocupados son cuenta
propia unipersonales.

GRÁFICO 4
Estructura del empleo por área de residencia, 2015
(porcentajes)

100 1,7
5,4
6,0
90 7,8
3,4 15,3
80
14,0
6,6
70

60 18,9
28,1
50
6,7
40 4,7 2,4
6,3 M
I 13,8
30 5,7
P 2,5
8,0
Y 2,8
20 5,5
M
10 19,1 E
S 15,3
0
Urbana Rural

Empresa privada de 2 a 5 personas Empresa privada de más de 50 personas

Empresa privada de 6 a 10 personas Cuenta propia - unipersonal
Empresa privada de 11 a 20 personas Sector público
Empresa privada de 21 a 50 personas Familiar no remunerado
Cuenta propia en empresa familiar Empleado doméstico
de 2 a 5 personas No sabe/no responde

Fuente: Elaboración del autor a partir de la EPH 2015.

En las áreas rurales una porción cercana al 30% de la población ocupada de 15 años o
más de edad son cuenta propia unipersonales. Las mipymes concentran el 40% de los
ocupados remunerados, pero a diferencia de lo que ocurre en áreas urbanas, las microem-
presas familiares resaltan en su participación concentrando el 14% de los ocupados
cuenta propia y las empresas privadas constituidas por dos a cinco personas ocupadas
alrededor del 15,3% de los ocupados remunerados. Las microempresas de seis a diez
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 19

ocupados dan trabajo al 5,5% de los ocupados rurales, en tanto las grandes empresas
rurales absorben poco menos del 2,5% de la PEA ocupada rural.
Se afirma a partir de las diferencias observadas en las estructuras de empleo urbano-
rural de acuerdo con el tamaño de las empresas y la categoría de empleo, que las políticas
orientadas a las mipymes requerirán ser focalizadas de manera distinta considerando su
tamaño, actividad y área de residencia.

5.2. Estudiando la productividad de las mipymes con el

Censo Económico
La estructura y caracterización de la economía no agrícola privada obtenida a partir
de datos del Censo Económico 2010 se observa en el cuadro 3. De las 224.242
unidades económicas censadas, el 71% son cuenta propia y el 28,3% son catalogadas
como mipymes (con menos de 50 ocupados); de estas la mayor proporción se halla
concentrada en aquellas que tienen de uno a diez ocupados (25,4%). Este último estrato
concentra el 26,1% de los ocupados, dando trabajo las mipymes a prácticamente el 43%
de casi 800 mil personas trabajando en la economía no agrícola privada. Los cuenta
propia también constituyen parte importante de este total representando a tres de cada
diez ocupados.

CUADRO 3
Indicadores de la economía no agrícola por tamaño de empresa, 2010
(porcentajes)
Mipymes
50 y más ocupados
11 a 19 ocupados

20 a 49 ocupados
1 a 10 ocupados
Cuenta propia

Indicador Total
Total

Porcentaje de unidades económicas 71,0 28,3 25,4 1,7 1,2 0,7 224.242 unidades
Porcentaje de ocupados 30,2 42,5 26,1 6,7 9,8 27,3 799.153 ocupados
Porcentaje de ingresos por ventas 4,2 32,8 11,3 8,6 12,9 63,0 241 mil millones de Gs.
Contribucion al VAB corriente total país 3,6 24,7 9,3 6,1 9,3 50,6 78,96
Índice de Herfindhal s/número de
0,10
unidades económicas a/

Índice de Herfindhal s/ventas a/

            0,16
Fuente: Elaboración del autor a partir del Censo Económico 2010 y la EPH 2010.

a/
No considera los cuenta propia.
20 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Las mipymes, respecto de las grandes empresas y sin considerar a los cuenta propia,
representan una cuarta parte de las unidades económicas y emplea a dos quintas partes
de los ocupados, representando su contribución alrededor de una tercera parte del total
de ingresos por concepto de ventas. Es interesante hacer notar la contribución de las
microempresas con uno a diez ocupados, ya que las mismas pese a representar el grueso
de las unidades económicas y ocupar al mayor porcentaje de ocupados en las mipymes,
solo generan el 11,3% de las ventas globales de la economía no agrícola privada. Esto
último está muy relacionado con la productividad de las unidades económicas, como se
verá más adelante.
Las grandes empresas representan el 63% de los 24 mil millones de guaraníes producto
de las ventas de la economía no agrícola privada, mientras que los cuenta propia lo hacen
con poco más del 4%.
En el cuadro 3 también se aprecia la contribución al Valor Agregado Bruto (VAB) corriente
del país del 2010 por parte de las mipymes. Este indicador es una medida gruesa pero
5

de suma utilidad para el diseño de políticas públicas, pues permite tener una idea de la
contribución del valor agregado del sector mipyme al total del VAB nacional, así como la
incidencia del valor agregado de las mipymes. En este caso se puede observar que el
sector no agrícola privado genera el 79% del VAB nacional, de este porcentaje las mipymes
representan el 25%, es decir, uno de cada cuatro guaraníes del VAB nacional son generados
por las mipymes no agrícolas. Teniendo en cuenta el indicador, dicha participación si bien
es importante se cataloga como de baja incidencia, aun cuando contribuyen con una
tercera parte de las ventas de la economía no agrícola privada.
El grado de concentración y diversificación en la economía no agrícola privada se mide
con el Índice de Herfindhal (IH), el que es un número entre cero y uno. Si se trata del
6

número de empresas, un número pequeño indica una mayor dispersión de empresas, lo

que se relaciona a un mercado con competencia perfecta. Si el número es alto, se estaría
en presencia de gran concentración de empresas mipymes en pocos sectores, o alterna-
tivamente de un gran número de establecimientos concentrados en pocos sectores.
Este indicador es ampliamente conocido en la literatura antimonopolios, así como
también en la de economía industrial como un indicador de concentración de mercados.
Un mercado en el que el índice sea mayor a 0,18 es un mercado “altamente concentrado”,

VABi
5 Contribución al VAB corriente total país = x 100
donde i = tamaño de empresa. VAB total país

6 Índice de Herfindhal == IH= S donde “s” es la proporción del número de empresas por estrato que
2
it
pertenecen a cada sector en el total del número de empresas del país. Este índice también es calculado
para las ventas utilizando la misma fórmula.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 21

en tanto que un índice en un rango entre 0,10 y 0,18 es “moderadamente concentrado”,

mientras el índice menor a 0,10 se considera “diversificado”.
En el cuadro 3 se observa que el índice calculado para economía privada no agrícola,
excluyendo a los cuenta propia del cálculo para fines de comparación internacional, 7

reporta un valor de 0,10 en el caso del índice calculado del número de unidades económi-
cas y de 0,16 para el índice calculado de las ventas. Estos valores caracterizan a un
mercado moderadamente concentrado según el número de empresas y ventas respecti-
vamente, aunque un tanto menos en el caso del número de unidades económicas.
Por lo general la literatura referida a las mipymes asocia a ellas, con carácter de hecho
estilizado, una fuerza de trabajo con bajos niveles de productividad que constituye el
reflejo de la existencia de un sector como las mipymes, de gran magnitud en términos de
unidades económicas y generación de empleo, caracterizada por una elevada heteroge-
neidad productiva tanto a nivel intersectorial (entre ramas de actividad) como intrasec-
torial (entre estratos empresariales). Esta situación es propia de países que no han
transitado de sectores de baja productividad hacia sectores con mayor productividad.
En el caso de Paraguay, la productividad de las unidades económicas se estima a
partir del Censo Económico 2010, el que permite el estudio de la economía no agrícola
de carácter privado (industria, comercio y servicios), distinguiendo los cuenta propia 8

de unidades económicas estratificas por el número de personas ocupadas sean o no

remuneradas.
De acuerdo con esta fuente de datos el cuadro 4 presenta las estimaciones de producti-
vidad. La productividad laboral por hora trabajada en el sector de las mipymes se estimó
9

para el 2010 en casi 24 mil guaraníes nominales, siendo las empresas del sector con uno
a diez ocupados las que presentan los niveles de productividad más baja equivalentes a
14.400 guaraníes, en tanto los ocupados en empresas con 20 a 49 ocupados en el otro
extremo del sector, producen en promedio casi 41 mil guaraníes por hora. En los extremos
de la distribución de las empresas por tamaño en la economía no agrícola privada
encontramos a trabajadores cuenta propia con una productividad promedio equivalente

7 En el caso de incluir en el cálculo a los cuenta propia, el IH sobre el número de unidades económicas es
de 0,23 y el IH sobre ventas sería de 0,25, los que corresponderían a mercados altamente concentrados.
8 En el caso del Censo Económico 2010, los cuenta propia incluyen tanto a aquellos que realizan sus
actividades de manera unipersonal como a aquellos que con cinco o menos familiares no remunera-
dos constituyen unidades económicas microempresariales de carácter familiar. Por tanto, cuando se
mencione a las mipymes con base en los datos del Censo Económico 2010, estas últimas no se hallarán
incluidas en dicha definición.
9 Productividad laboral por hora trabajada: indicador que permite estimar el valor de la producción
generada por un trabajador por hora trabajada.
22 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

CUADRO 4
Indicadores de la economía no agrícola privada por tamaño de empresa, 2010
(porcentajes)

50 y más ocupados
11 a 19 ocupados

20 a 49 ocupados
1 a 10 ocupados
Cuenta propia
Indicador Total

Mipymes
Productividad laboral por hora trabajada
5,1 23,9 14,4 36,7 40,6 73,3 32,4
(en miles de Gs. nominales)
Ventas por ocupado
41,8 232,4 130,9 385,5 398,1 697,1 301,6
(en millones de Gs. nominales)
Índice de productividad laboral por hora 15,8 73,6 44,5 113,1 125,2 226,1  
Índice de productividad sobre ventas brutas 13,9 77,1 43,4 127,8 132,0 231,2  
Especialización de la empresa según intensidad
721,7 129,8 230,5 78,2 75,7 43,3  
de empleo
Convergencia de los salarios 0,7 1,1 0,8 1,3 1,4 2,4 1,7
Fuente: Elaboración del autor a partir del Censo Económico 2010 y la EPH 2010.

a un poco más de cinco mil guaraníes por hora trabajada y los ocupados en las grandes
empresas con niveles alrededor de los 73 mil guaraníes por hora trabajada. El índice de
productividad nos permite hacer comparaciones entre empresas y, de acuerdo con la
información suministrada por el cuadro 4 los niveles de productividad de las mipymes
equivale al 33% de las grandes empresas, ampliándose o reduciéndose la brecha de
acuerdo al tamaño de las empresas. En el caso de las microempresas su productividad
equivale al 20% de las grandes, para las pequeñas la misma equivalente al 50% y en el
caso de las medianas la misma representa el 55,3% de las que cuentan con 50 o más
ocupados. Estas diferencias son propias de la heterogeneidad estructural de la economía
paraguaya pero a la vez coinciden con la realidad observada para América Latina. 10

Con la información de los cuadros 3 y 4 se concluye que el 56% de la fuerza laboral de

la economía no agrícola privada trabaja en sectores de productividad por debajo del
promedio de productividad del sector, el 17% de los ocupados pertenece a empresas que
superan ligeramente el promedio de productividad del sector y solo el 27,3% de la fuerza
laboral trabaja en sectores que más que duplican el promedio. La elevada concentración

10 Datos del BID (2010) indican que en el sector manufacturero de América Latina las empresas que
emplean de 20 a 49 trabajadores en comparación con las que cuentan con 10 a 19 trabajadores son
aproximadamente 50% más productivas. La productividad se duplica con creces en empresas con más
de 100 trabajadores.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 23

de empleo en el segmento de empresas más pequeñas y menos productivas se traduce

de manera directa en desigualdades o brechas en los mercados de trabajo. Los empleos
en sectores de alta productividad son muy reducidos y los empleos en sectores de baja
productividad –con salarios más bajos, peores condiciones laborales y menor acceso a
protección– corresponden a una proporción mayoritaria de la fuerza laboral.
Otra forma de ver la productividad es el cálculo de las ventas por ocupado según tamaño
de empresa y la estimación del índice de productividad sobre ventas brutas. En promedio,
las ventas por persona ocupada en el sector de las mipymes son 232 millones de
guaraníes anuales, en tanto en las grandes empresas se hallan cercanas a 700 millones
anuales por ocupado. Esto significa que un ocupado en las mipymes genera ventas
equivalentes al 33,3% de las generadas por los ocupados en las grandes empresas. Las
brechas con este indicador son semejantes a las estimadas con el indicador de producti-
vidad laboral por hora trabajada.
La relativa escasez de empresas con niveles de empleo y productos intermedios describe
una configuración del “medio vacío” o missing middle, que tiene consecuencias en
la productividad agregada del sector, lo que limita seriamente las posibilidades de una
mayor articulación productiva y laboral.
En el cuadro 4 se ve también el coeficiente de especialización de la empresa según
intensidad de empleo. Este coeficiente mide la razón entre intensidad del empleo
sobre intensidad de las ventas por estrato de empresas dentro de la estructura total de
ocupación y ventas para una economía determinada.
Este coeficiente de base 100, presenta una medida adecuada para la intensidad del
empleo de un sector determinado dentro de los diversos estratos de empresas. Si el índice
resultante es mayor que 100, entonces estaremos ante una empresa más intensiva en
mano de obra. En el cuadro 4 se observa con claridad que las empresas más pequeñas
de las mipymes poseen una propensión más alta a ser más intensivas en mano de obra,
esto es a emplear más que proporcionalmente en el proceso productivo, a diferencia de
las empresas medianas y grandes que requieren menos mano de obra.
Otra medida útil como indicador de impacto social de las mipymes, viene dado por
la relación entre el promedio del salario recibido por el grupo de trabajadores de las
mipymes, y el salario mínimo legal del país en cuestión, conocido como indicador
de convergencia de los salarios. El coeficiente indica la proporción del salario de
las mipymes como parte del salario mínimo. Si este índice es mayor que uno, se ha
producido un proceso de convergencia entre los salarios de los sectores mipymes
hacia el salario mínimo legal.
En el caso de Paraguay, para el sector de las mipymes se observa que este indicador es
algo superior a 1,1, lo que indicaría que para el sector como un todo se puede hablar de
24 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

convergencia con el salario mínimo legal, pero esto no es así, observando a las empresas
que componen al sector de manera desagregada. En las microempresas con diez o menos
ocupados, el indicador es equivalente a 0,8, lo que indicaría que un asalariado en este
tipo de empresas estaría percibiendo solo el 80% del salario mínimo legal. En las grandes
empresas el indicador es equivalente a 2,4, lo que indica que en empresas con 50 o más
ocupados la remuneración en promedio más que duplica el salario mínimo establecido
legalmente.
Las razones de la heterogeneidad de la estructura productiva paraguaya se deben buscar
en la pequeña dimensión de los mercados internos, la especialización sectorial, el entorno
institucional y regulatorio inadecuado, así como en las políticas públicas no focalizadas al
interior del sector de las mipymes.

5.3. Otras características y dinámicas de las mipymes

Las mipymes, constituidas por agentes que van desde la precariedad a otras que
ostentan el rótulo de la renovación productiva y económica, constituyen un sector
numeroso, heterogéneo y dinámico. Sin embargo, es posible identificar ciertas caracte-
rísticas propias del sector mediante distintas fuentes.
Una fuente de información se basa en encuestas a empresas del Banco Mundial (2012)
acerca de los principales obstáculos que enfrentan las empresas. Esta información se
encuentra desagregada por tamaño de empresa a partir de cinco trabajadores pero solo
incluye empresas formales del sector manufacturas y servicios.
A diferencia del resto de América Latina y el Caribe donde el principal obstáculo identifi-
cado por empresas formales del sector manufacturero y de servicios es el acceso al
financiamiento junto con las prácticas de competidores en el sector informal, en Paraguay
son estas últimas las que preocupan a las empresas paraguayas en el 29%. Le siguen en
orden de importancia la existencia de una fuerza de trabajo con educación inadecuada,
la corrupción, el acceso al financiamiento y la legislación laboral. A diferencia de lo que
ocurre con el resto del continente, la administración impositiva no es considerada un
obstáculo para el desarrollo (ver cuadro 5).
En el gráfico 5 se observa la importancia relativa que tienen los obstáculos menciona-
dos para las empresas identificadas por tamaño. Los obstáculos están ordenados de
menor a mayor según la importancia relativa asignada por las empresas pequeñas (cinco
a 19 empleados). Destaca el hecho de que más de la mitad de las empresas pequeñas
y medianas identifiquen a la corrupción como un obstáculo serio para el desarrollo
empresarial. Así, más del 40% de las empresas pequeñas y casi el 60% de las empresas
medianas entrevistadas consideran la fuerza de trabajo con educación inadecuada un
obstáculo serio para su desarrollo. Asimismo, la existencia de un sector informal que
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 25

CUADRO 5
Principales obstáculos para el desarrollo empresarial, 2010
(porcentajes)
Obstáculos para el desarrollo empresarial América Latina y el Caribe Paraguay
Prácticas de competidores en el sector informal 14,6 29,0
Fuerza de trabajo con educación inadecuada 10,2 14,3
Corrupción 7,7 13,4
Acceso al financiamiento 14,7 8,7
Legislación laboral 3,7 6,1
Electricidad 8,8 5,2
Licencias y permisos de negocios 3,0 4,9
Delitos, robos y desórdenes 9,4 4,9
Inestabilidad política 8,1 4,0
Funcionamiento de los tribunales de justicia 1,2 3,2
Regulaciones de aduanas y comercio exterior 4,2 2,2
Administración impositiva 9,2 1,4
Acceso a los terrenos 1,1 1,3
Transporte 2,4 1,3
Tasas impositivas 1,7 0,1
Fuente: Elaboración del autor con base en la Enterprise Surveys. Paraguay. Perfil de país 2010, Banco Mundial (2012).

compita deslealmente con ellas preocupa al 40% de las pequeñas empresas y al 45% de
las empresas medianas.

Considerando los cinco principales obstáculos señalados por las empresas pequeñas
podemos citar a la corrupción, la fuerza de trabajo con educación inadecuada, la
competencia del sector informal, delitos, robos y desórdenes y el funcionamiento de
los tribunales de justicia. Las empresas medianas coinciden con las pequeñas en las
cuatro primeras preocupaciones (en un orden de importancia diferente), pero la quinta
es desplazada por los inconvenientes generados para su desarrollo por la legislación
laboral existente.
En general, los principales obstáculos identificados que preocupan a las empresas se
relacionan a un entorno relacionado directamente con la seguridad jurídica de las mismas
y la fortaleza de las instituciones de una sociedad. El quinto obstáculo hace referen-
cia a la educación de los trabajadores, la que se halla vinculada directamente con la
baja productividad de la fuerza de trabajo a nivel de las pequeñas empresas, pero que
también afecta a las demás de distinto tamaño. Amerita destacar que si bien el acceso
26 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

GRÁFICO 5
Principales obstáculos para el desarrollo empresarial, 2010
(porcentajes)

6,5
Sistema tributario 11,6
12,0

11,8
Regulaciones de aduana y comercio exterior 18,4
12,3

3,2
Tasas impositivas 10,4
15,2

29,7
Legislación laboral 31,4
16,0

10,4
Acceso al financiamiento 20,0
21,1

19,8
Licencias, permisos y negocios 23,9
22,0

24,2
Transporte 28,7
22,1

41,2
Funcionamiento de los tribunales de justicia 23,2
27,9

40,2
Delitos, robos y desórdenes 39,4
33,6

53,2
Competencia del sector informal 43,4
37,1

51,5
Fuerza de trabajo con educación inadecuada 57,1
46,1

41,2
Corrupción 52,3
51,7

0 10 20 30 40 50 60

Grande (100+ empleados) Mediana (20-99 empleados) Pequeña (5-19 empleados)

Fuente: Elaboración del autor con base en Banco Mundial (2012b).

Nota: Pequeña empresa (5 a 19 trabajadores), mediana empresa (20-99) y empresa grande (100 a más trabajadores).
Solo se incluyen empresas formales del sector manufacturas.

al financiamiento es un obstáculo identificado por un poco más del 20% de las empresas
pequeñas y medianas, no es la de mayor relevancia. Esto se podría explicar al hecho de
que la mayoría de las empresas formales entrevistadas cuentan con una antigüedad en
el mercado que en promedio ronda entre 17 años en el caso de las pequeñas y 26 años
en el caso de las grandes, lo que implica que la mayoría de ellas se halla consolidada en el
mercado y en su estrato correspondiente.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 27

RECUADRO 1
Informalidad microempresarial
Son pocas las fuentes que permiten estimar el grado de informalidad empresarial,
especialmente a nivel microempresarial. Para ello se debe contar con estudios y
encuestas especialmente diseñadas para tal efecto. Afortunadamente en el caso
de Paraguay se cuenta con la Encuesta de Microempresarios Urbanos 2009, llevada
adelante por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC) y
el PNUD, que permite estimar el grado de informalidad de las unidades económi-
cas microempresariales con base en su registro y tenencia del Registro Único del
Contribuyente (RUC) en la Subsecretaría de Estado de Tributación del Ministerio de
Hacienda.
De acuerdo con esta fuente, el 23,1% de las microempresas del área urbana posee
RUC, en tanto las otras tres cuartas partes no se ha registrado en el Ministerio de
Hacienda, imposibilitadas de contar con ningún otro tipo de registro municipal
o estatal, ya que es obligatoria la tenencia del RUC para cualquier otro registro o
habilitación (cuadro 6).
Los niveles más bajos de registro impositivo se hallan en la rama agropecuaria y de
servicios. Menos del 10% de los microempresarios urbanos dedicados a actividades
agropecuarias cuenta con el registro impositivo y solo uno de cada cinco microem-
presarios del sector servicios cuenta con RUC. Les siguen los microempresarios del
sector comercial donde el registro impositivo llega a 24% y el sector productivo o
industrial donde el 30% de los microempresarios cuenta con RUC.
Si consideramos el tamaño de la unidad económica por número de ocupados, el
registro es de solo 14% en el caso de los cuenta propia. En el caso de contar con
dos ocupados, donde uno de ellos es el propietario, la proporción llega al 30% y
sobrepasa el 40% en el caso de tres o más ocupados. En todo caso estos porcentajes
son considerados bajos teniendo en cuenta que el sector representa una válvula de
escape importante a la hora de emplear la mano de obra en la economía paraguaya.

Una reciente encuesta implementada por la Dirección General de Estadísticas,

Encuestas y Censos (DGEEC) con el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), analizó el comportamiento
de 467 empresas del sector industrial manufacturero y de los llamados Servicios
Intensivos en Conocimiento (KIS, por sus siglas en inglés), el sector informático, de
servicios de información, de ingeniería e investigación y desarrollo innovador para los
años 2010 al 2012.
28 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

CUADRO 6
Microempresarios según tenencia de RUC, 2009
(porcentajes)
  Si No

Total 23,1 76,9

Rama de actividad
Comercio 24,1 75,9
Servicios 21,9 78,1
Producción 29,8 70,2
Agropecuario 6,8 93,2
Tamaño de empresa
Cuenta propia 14,1 85,9
2 ocupados 29,6 70,4
3 ocupados 41,8 58,2
Más de cuatro ocupados 43,4 56,6
Fuente: Elaboración del autor con base en la Enterprise Surveys. Paraguay. Perfil de país 2010, Banco Mundial (2012).
Nota: Pequeña empresa (5 a 19 trabajadores), mediana empresa (20-99 trabajadores) y empresa grande (100 a
más trabajadores). Solo se incluyen empresas formales del sector manufacturas y servicios.

Según sus resultados, el 22% de las empresas paraguayas ha introducido nuevos

productos y una cuarta parte de ellas los ha mejorado significativamente (ver cuadro 7).
Esto se ha logrado gracias a que el 40% de las empresas del país ha desarrollado innovacio-
nes tecnológicas que consisten en productos y procesos productivos nuevos o significati-
vamente mejorados. Aun cuando casi la mitad de las empresas que han realizado inversio-
nes lo ha hecho con el objetivo de innovar, la inversión es todavía baja (no sobrepasa
los 380 millones de guaraníes anuales en promedio, unos 86 mil dólares de 2012), y el
alcance de las innovaciones se mantiene a nivel de la empresa, es decir, no es novedad
a nivel nacional e internacional. En el caso de las pequeñas empresas, aun cuando la
proporción de empresas que innova en tecnología se sitúa cercanamente al nivel nacional,
los niveles de inversión son sumamente bajos y se sitúan, en promedio, alrededor de los
43 millones de guaraníes anuales en promedio (poco menos de 10 mil dólares de 2012).
De las empresas que realizaron innovación, el 22% lo ejecutó con métodos de comerciali-
zación; así también, el 36% optó por modificar la organización de sus compañías. Conside-
rando este último aspecto, las empresas pequeñas y medianas muestran un interesante
dinamismo, ya que una tercera parte de las primeras empresas y 43% en el caso de las
segundas realizaron reformas organizacionales significativas.
Entre los principales obstáculos identificados a la hora de innovar se menciona la falta
de políticas públicas de apoyo, reflejada en la ausencia de los incentivos insuficientes
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 29

CUADRO 7
Indicadores de innovación empresarial en el sector formal manufacturero y de servicios, por
tamaño de empresa
(porcentajes)
Indicadores de innovación empresarial Pequeña Mediana Grande Total
Porcentaje de empresas que introdujeron nuevos productos 20 29 33 22
Porcentaje de empresas que mejoraron significativamente
23 38 44 26
sus productos
Porcentaje de empresas que introdujeron nuevas o mejoras
38 38 58 40
significativas en sus procesos productivos
Porcentaje de empresas que introdujeron nuevos métodos
21 25 32 22
de comercialización
Porcentaje de empresas que modificaron de forma significativa
33 43 49 36
su organización
Porcentaje de empresas que invirtieron con el objetivo
42 52 63 45
de innovar
Promedio de inversión anual en innovación (millones
43 377 2903 380
de guaraníes)
Principales obstáculos para innovar        
Carencia de personal en la empresa con las calificaciones
17 25 26 19
requeridas para encarar procesos de innovación (porcentajes)
Escasez en el mercado laboral de personal con las calificaciones
20 28 35 23
requeridas por la empresa (porcentajes)
Reducido tamaño de mercado (porcentajes) 12 12 12 12
Dificultades de acceso o costo excesivo del financiamiento
26 17 17 24
a la innovación (porcentajes)
Insuficientes incentivos a la innovación por deficiencias en las
32 34 29 32
políticas públicas (porcentajes)
Fuente: Elaboración del autor con base en la Encuesta de Innovación Empresarial 2010-2012 (CONACYT– DGEEC–BID).

a la innovación. Asimismo, indicaron que los problemas de financiamiento dentro de

la empresa y la dificultad para acceder a financiamiento externo para proyectos de
innovación, y el alto costo de estos, constituye otro obstáculo para la innovación, con
mayor intensidad en las de menor tamaño. También las dificultades para contar con
recursos humanos adecuados que requiere el proceso de innovación –tanto dentro de
la empresa como en el mercado laboral– fue otro problema destacado por las empresas,
especialmente en las más grandes.
La cobertura de programas públicos de apoyo a la innovación es una de las más bajas
de la región y el nivel de conocimiento y acceso a estos programas por parte de los
empresarios es igualmente bajo. Ambas situaciones se reflejan en que solo el 0,3% de
las empresas paraguayas contó con apoyo financiero del Estado para innovar, el menor
porcentaje de los países de América Latina para los que se cuenta con información.
30 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

RECUADRO 2
Demografía de las empresas
Los datos de los registros administrativos del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social (MTESS) permiten conocer el comportamiento de los nacimientos
(inscripciones) y defunciones (cierres) de las empresas en los últimos 15 años. Aun
cuando se estima un subregistro importante de los padrones administrativos del
MTESS en relación con los empadronamientos del Instituto de Previsión Social (IPS) y
del Ministerio de Hacienda (MH), se debe considerar de manera prioritaria su fortale-
cimiento al ser el único censo de esa naturaleza a nivel público y teniendo en cuenta
que la tasa de creación de nuevas empresas probablemente capta mejor el nivel de
la capacidad empresarial y el dinamismo de una economía que los datos acerca
de la proporción de la creación de empleo o el trabajo sostenido por las pequeñas
empresas. De hecho, la densidad de entrada de nuevas empresas muestra una
mayor covariación con el nivel de ingreso de los países, de acuerdo con la literatura
relacionada con el tema.
En el cuadro 8 se aprecia por quinquenios y tamaño de empresa, de acuerdo con
el número de trabajadores registrados, que tanto el mayor porcentaje de inscripcio-
nes como de cierres patronales se registra en el sector de las microempresas. En el
transcurso de los 15 años de análisis, el registro de inscripciones se concentra en
las microempresas por encima del 90% en cada quinquenio y la proporción de cierres
de las mismas representa casi la totalidad de los cierres registrados en cualquiera
de los lustros analizados. Al ser el sector de las microempresas el que concentra la
mayor proporción de empleo registrado, la mayor parte de los trabajadores cesantes
también proviene de dicho sector.
La tasa de creación estimada estuvo cercana al 4% en el primer quinquenio, rondó
el 6% en el lustro 2006-2010 y prácticamente fue del 5% en el tercer lustro. La tasa
de cierre estuvo entre el 2% y el 21,4% en los últimos 15 años, pero en el caso de
este indicador la precisión es deficiente, porque no todas las empresas que cierran
completan los requisitos para ser consideradas clausuradas, especialmente entre las
de menor tamaño y tipo unipersonal.
Si consideramos el tamaño de la unidad económica por número de ocupados, el
registro es de solo 14% en el caso de cuenta propia. En el caso de contar con dos
ocupados donde uno de ellos es el propietario la proporción llega al 30% y sobrepasa
el 40% en el caso de tres o más ocupados. En todo caso estos porcentajes son
considerados bajos teniendo en cuenta que el sector representa una válvula de
escape importante a la hora de emplear la mano de obra en la economía paraguaya.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 31

CUADRO 8
Inscripciones y cancelaciones patronales en el MTESS, por tamaño de empresa y total de
trabajadores afectados, 2000-2015
2000-2005 2006-2010 2011-2015

Tamaño

Porcentaje

Porcentaje

Porcentaje

Porcentaje

Porcentaje

Porcentaje
Apertura

Apertura

Apertura
de empresa

Cierre

Cierre

Cierre
Menos de 10
8.525 20,0 719 14,9 14.152 25,3 622 15,8 16.621 29,1 580 11,2
personas
10 a 20
485 1,1 51 1,1 697 1,2 27 0,7 616 1,1 47 0,9
personas
21 a 50
208 0,5 26 0,5 235 0,4 24 0,6 219 0,4 30 0,6
personas
Más de 50
66 0,2 9 0,2 62 0,1 12 0,3 75 0,1 14 0,3
personas
Total de
9.304 22,0 805 1,0 15.174 27,0 685 17,0 17.531 31,0 671 13,0
empresas
Total de
42.656 4.829 55.987 3.934 57.197 5.170
trabajadores
Tasa promedio
de creación y 3,7 2,4 5,6 2,2 4,9 1,9
cierre
Fuente: Elaboración del autor a partir de datos del MTESS.

6. las condiciones de trabajo en las mipymes

En esta sección se analizan las principales características del empleo generado en las
mipymes. Las condiciones de trabajo involucran temas como seguridad y salud en el
trabajo, número de horas trabajadas, vacaciones, presencia de trabajo infantil, igualdad,
tipos de contrato, seguridad social, salarios, negociación colectiva, sindicalización, etc.
Siendo todas ellas importantes, aquí solo se analizarán aquellas disponibles en las
Encuestas de Hogares (EPH), realizando comparaciones en el tiempo cuando las mismas
sean relevantes y posibles de ser realizadas.

6.1. Concentración del empleo

Como se ha visto, gran parte de la población paraguaya de 15 o más años de edad trabaja
en unidades muy pequeñas. Esta realidad no se ha modificado significativamente en los
últimos 15 años, si bien se ha notado una disminución de la proporción de cuenta propia
y leves incrementos en el porcentaje de población ocupada en empresas de tamaño
pequeño, mediano y grande (gráfico 6).
32 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

El empleo por cuenta propia representaba el 38,1% del total en el 2000. Esta proporción
se redujo a 30,7% en el 2015. En este caso se debe hacer una diferenciación de los cuenta
propia denominados unipersonales, por prestar sus servicios de manera individual, de
aquellos cuenta propia al frente de empresas de carácter familiar con dos a cinco familia-
res no remunerados a su cargo, la mayor parte de ellos concentrados en áreas rurales,
como se ha mencionado anteriormente. Es en este último grupo donde se dio la mayor
parte de la reducción porcentual, reduciéndose de 13,3% a 8,2%.
En el caso del empleo en las microempresas de dos a diez personas que ocupan a una
o más personas en carácter de asalariados, las mismas siguen concentrando la mayor
parte del empleo dentro de las empresas privadas, representando algo más del 24% del
total de ocupados, observándose una leve disminución en aquellas empresas con dos a
cinco ocupados, compensada, a su vez, por un incremento en el plantel de empresas de
seis a diez personas.
Se observan también leves incrementos porcentuales en el empleo de las empresas
pequeñas (11 a 20 personas), medianas (21 a 50 personas) y grandes (más de 50
personas). Por otra parte destaca el incremento de la población ocupada en el sector
público, el que se incrementó de 7,5% en el 2000 a casi 11,2% en el 2015.
Es interesante destacar que en el 2000 existía igual proporción de cuenta propia y de 11

asalariados (públicos y privados), pero para el 2015 la proporción de asalariados era

cercano a la mitad de los ocupados, en tanto se había reducido el porcentaje de cuenta
propia al 31% (cuadro 9). Este incremento del empleo asalariado en general es atribui-
ble al incremento del empleo asalariado público y al de los asalariados en los diferentes
estratos de empresas privadas (excepto en las más pequeñas de dos a cinco ocupados),
así como a una reducción importante de cuenta propia y en menor medida a la disminu-
ción de los TFNR. Esto estaría explicado por el ciclo económico favorable que caracterizó
al país en los últimos años impulsado en parte por las condiciones externas favorables y
la fuerte inyección de inversiones públicas realizadas por el Estado.
Esta distribución es similar a la observada en América Latina y el Caribe de acuerdo con
estimaciones de la OIT, pero en Paraguay la proporción de asalariados es menor (para el
2013 la OIT estimó que los asalariados representaron el 63,5% de los ocupados y los TFNR
eran menos del 5%).

11 Asociado al trabajo de los cuenta propia en unidades microempresariales de tipo familiar existe una
importante presencia de Trabajadores Familiares no Remunerados (TFNR) que trabajan con estos. La
presencia de TFNR se reduce a medida que crece el tamaño de las empresas. La Encuesta de Hogares
no permite diferenciar a TFNR que trabajan con cuenta propia en unidades económicas microempre-
sariales de tipo familiar con dos a cinco ocupados de aquellos que lo hacen en unidades económicas
microempresariales de dos a cinco ocupados con presencia de asalariados en su estructura productiva.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 33

GRÁFICO 6
Estructura del empleo por tamaño de empresa, 2000 y 2015
(porcentajes)
30
24,8 EMPRESAS PRIVADAS
25 22,5

20 18,6
17,6

15 13,3
11,2
9,8
10 8,2 8,0
7,0 7,5 7,5 7,1
5,8
4,6 4,8 5,1
4,0 4,0
5 3,3

0
privada de 2 a 5 personas

privada de 21 a 50 personas

el sector público
unipersonal

privada de más de 50 personas

familiar de 2 a 5 personas

Empleados domésticos
Asalariados en
Cuenta propia -

Asalariados en empresa
Asalariados en empresa
Cuenta propia en empresa

Familiar no remunerado

Asalariados en empresa

privada de 11 a 20 personas
privada de 6 a 10 personas

Asalariados en empresa
Asalariados en empresa

2000 2015
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
Nota: La suma de los porcentajes no es igual a 100 porque no se incluyen los caso de “no respuestas/no sabe” surgi-
das del cruce de variables.

CUADRO 9
Población ocupada de 15 y más años de edad, según categoría de ocupación, 2000 y 2015
(porcentajes)
Categoría de ocupación 2000 2015
Cuenta propia 38,3 30,8
Empleado y obrero público 7,5 11,2
Empleado y obrero privado 30,8 38,0
Patrón o empleador 6,1 5,0
Familiar no remunerado 9,8 8,0
Empleo doméstico 7,5 7,1
No responde 0,0 0,0

Total 2.302.444 3.253.185

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
34 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

6.2. Grado de especialización
Como se observa en el gráfico 7, el trabajo por cuenta propia de tipo unipersonal y el
empleo en las microempresas de dos a cinco ocupados (ya sean las de tipo familiar o que
cuenten con el servicio de asalariados) se encuentran sobrerrepresentados en el sector
primario (donde predomina la agricultura). Alrededor del 30% y 35% del empleo aproxima-
damente en ambas categorías se concentra en este sector (entre cinco y diez puntos
porcentuales por encima del porcentaje que representan los empleos del sector primario
en el total de ocupados). Una parte importante del trabajo familiar no remunerado se
concentra en actividades primarias, reflejando la importancia que tienen sobre el empleo
dichas actividades caracterizadas por la baja intensidad de capital que concentran.

GRÁFICO 7
Estructura porcentual del empleo por tamaño de empresa y rama de actividad, 2015

100
90
80 44,4
55,6 56,8 54,0 51,8
70 61,7
66,4
60
50
21,1
40 14,4 22,9
30
33,5 44,5
20 34,5 26,0 33,9
30,1 25,2
10
9,7 7,6 4,4 1,5
0
Cuenta propia 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más de 50 Total
- unipersonal ocupados
Primario Secundario Terciario

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
Nota: No incluye sector público ni empleo doméstico.

En todos los estratos de empresas, desde las microempresas con seis a diez ocupados a
aquellas consideradas grandes con más de 50 personas ocupadas, el empleo se encuentra
relativamente especializado en el sector terciario (con más del 50% del empleo). Este
nivel de especialización también se observa entre cuenta propia unipersonales y, en
menor medida, en las unidades económicas con dos a cinco ocupados. De acuerdo con
Caves (1998) y Burachik (2002), esta especialización sería un rasgo característico de las
micro y pequeñas empresas explicado por factores como los requerimientos de escala,
capacidades, complejidad y otras barreras a la entrada.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 35

La escasa industrialización explica la baja proporción de ocupados en dicho sector y la

mayor parte de ella se halla empleada en las llamadas medianas y grandes empresas.
Además, una tercera parte de los empleos en las microempresas con seis a diez
ocupados pertenecen al sector secundario (especialmente la construcción), que por lo
general se caracteriza por un bajo contenido tecnológico en relación con las exigidas en
las empresas de mayor tamaño.

6.3. Incorporación de capital humano

En los últimos 15 años se han hecho importantes esfuerzos para mejorar el acceso y la
cobertura de la educación, tanto primaria como secundaria, lo que se ha traducido en el
aumento progresivo del número de años de escolaridad de la población económicamente
activa. De hecho, en la década 2002-2013 la matrícula del tercer ciclo de la educación
básica creció cinco puntos porcentuales y la educación media se incrementó en 50%
(UNICEF y UNESCO, 2016). Estos datos son importantes, ya que históricamente es en
estos niveles donde se dan las mayores cifras de deserción escolar.
En otro orden de cosas, en el período 2000-2015 se registró un incremento de algo más
de siete puntos porcentuales en la participación de los ocupados con siete a 12 años de
estudios y la duplicación del porcentaje de ocupados con más de 12 años de estudios, lo
que equivale a primaria y secundaria completa (cuadro 10). Pese a estos avances que
permiten posicionar al país en los promedios de América Latina y el Caribe, aún persiste
un atraso considerable en términos del acceso, cobertura y número de años de escolari-
dad, lo que se traduce en que una tercera parte de la fuerza de trabajo acumule seis o
menos años de estudios, esto sin considerar la calidad de la educación recibida.
El nivel educativo de la fuerza de trabajo difiere nítidamente por tamaño de empresa.
En efecto, para el 2015, el 55,1% de los trabajadores por cuenta propia y el 43,5% del
empleo en las microempresas con dos a cinco ocupados presentaban niveles educativos
menores o iguales a seis años de estudios, cifra que se reduce a algo menos del 13% en
las empresas grandes. En cambio, la participación del empleo con educación acumulada
mayor a 12 años de estudios es mayor en las empresas más grandes (llegando al
34%), pero representando solo el 14% en las microempresas con dos a cinco ocupados.
Es interesante observar que se ha dado un salto cualitativo importante en la fuerza de
trabajo ocupada por las mipymes, ya que la proporción de trabajadores con más de 12
años de estudio se incrementó en más o menos 10 puntos porcentuales en todos los
estratos de tamaño de empresas que las componen.
Respecto del 2000, la principal diferencia es una mayor proporción de trabajadores
con mayor educación acumulada en todos los estratos de empresas, pero las brechas
por tamaño de empresa permanecen. Asimismo, en todos los estratos de empresas
desagregadas por tamaño el porcentaje de ocupados con 12 años o menos de estudios
supera el 60%.
36 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

CUADRO 10
Distribución porcentual de los ocupados por tamaño de empresa, según años de estudio,
2000 y 2015
Años de Más Sector
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Total a/
estudios de 50 público
2000
6 años o menos 72,5 62,7 48,8 31,6 29,5 23,6 8,9 55,8
7 a 12 años 22,9 31,2 37,4 44,7 52,6 51,1 31,6 31,6
Más de 12 años 4,5 5,9 13,4 23,1 18,0 25,1 59,3 12,4
2015
6 años o menos 55,1 43,5 28,7 19,1 20,5 12,8 4,9 36,1
7 a 12 años 34,3 42,4 48,2 47,8 48,4 53,6 18,7 39,1
Más de 12 años 10,5 14,0 23,0 33,1 31,1 33,6 76,4 24,7
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

a/
No incluye empleo doméstico.

Esto coincide con la Encuesta de Empresas del Banco Mundial donde más de la mitad
de todas las empresas del sector manufacturero formal –independiente del tamaño–
considera que la fuerza de trabajo con educación inadecuada constituye un importante
obstáculo para el desarrollo empresarial. El bajo nivel de educación se traduce en baja
productividad e ingresos y, por lo general, las condiciones de trabajo en que opera una
buena parte de las mipymes desalientan las inversiones en capital humano o atraen
mano de obra de menor calificación. La situación de las mipymes será compleja si se
considera que los canales de transmisión de conocimiento entre empresas también
presentan limitaciones en presencia de una estructura productiva poco articulada.
Estos desafíos se deben enfrentar mediante programas que busquen favorecer las
necesidades del sector productivo y de las mipymes, en particular. Los sistemas de
educación técnica y formación profesional son clave, pero para las empresas pequeñas
y más aún las microempresas, el acceso a estos sistemas es difícil, ya que por lo general
están diseñados en función de las demandas de las empresas formales, insertas en la
institucionalidad, quedando sin respuesta otros segmentos de empresas.

6. 4. Las mujeres y el empleo en las mipymes

En general, la importancia de la inclusión de las mujeres en el mercado laboral paraguayo
se ve reflejada en una tasa de participación superior al 50%, la que se ha mantenido
en los tres últimos lustros. Sin embargo, su situación laboral aún presenta importan-
tes brechas en relación con la situación de los varones, pues con una tasa de partici-
pación de 26 puntos porcentuales, inferior a la de sus pares masculinos, aún enfrentan
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 37

GRÁFICO 8
Participación de las mujeres en el empleo por tamaño de empresa, 2000 y 2015
(porcentajes)

60
51,8
50 45,3
42,1
39,3
40
33,7 32,5
29,1 28,3
30 26,7 27,2
25,6

17,2 18,5 17,7

20

10

0
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más de 50 Sector
público
2000 2015

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
Nota: La suma de los porcentajes no es igual a 100 porque no se incluyen los caso de “no sabe/no responde” surgidas
del cruce de variables.

tasas de desocupación y subocupación más altas, menores salarios e ingresos y mayor

informalidad.
En el 2015 las mujeres representaron el 42% del total de la ocupación, cifra no muy 12

diferente respecto del 2000 cuando representaban 39% de la fuerza de trabajo ocupada.
Sin embargo, analizando la participación de las mujeres por tamaño de empresa se
observan importantes cambios. La participación femenina creció 10% o más en microem-
presas de seis a diez ocupados, en las pequeñas empresas (11 a 20 ocupados), en las
grandes empresas y en el sector público, alrededor del 7% en microempresas con dos a
cinco ocupados y en menor medida entre cuenta propia y empresas con 21 a 50 ocupados
(2%) (ver gráfico 8). Aun cuando la participación femenina se haya incrementado en las
empresas privadas con más de diez personas ocupadas de manera importante, la realidad
nos muestra todavía una alta concentración de las mujeres trabajadoras en los sectores
caracterizados por una elevada informalidad, como lo son los trabajos por cuenta propia y
las microempresas de dos a cinco ocupados.

12 Incluye empleo doméstico.

38 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

CUADRO 11
Distribución porcentual de mujeres ocupadas por tamaño de empresa, según área de residencia,
2000 y 2015
Más Sector
Área Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Total a/
de 50 público
2000
Área urbana 31,1 31,4 5,5 4,8 5,1 5,7 16,4 444.789
Área rural 52,2 39,6 2,2 0,6 0,6 0,3 4,5 283.945

Total país 39,3 34,6 4,2 3,2 3,4 3,6 11,7 728.734

2015
Área urbana 27,2 27,9 6,9 5,6 6,1 5,9 20,5 714.773
Área rural 36,4 44,3 4,1 2,3 0,7 1,2 11,0 376.780

Total país 30,3 33,6 5,9 4,5 4,2 4,3 17,2 1.091.553
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

a/
No incluye empleo doméstico.

Aunque en general las cifras por tamaño de empresa para el 2015 muestran una mayor
participación de las mujeres en todos los estratos de empresas privadas respecto
del 2000, la misma sigue siendo menor a la de los hombres. El cuadro 11 muestra un
interesante aspecto de la distribución de mujeres ocupadas por tamaño de empresa
que se ha dado en estos tres lustros. Aunque todavía dos terceras partes de las mujeres
ocupadas realizan sus actividades laborales como cuenta propia y en microunidades
económicas, muchas de ellas de carácter familiar, este porcentaje se ha reducido respecto
al 2000 cuando estos dos estratos reunían el 75% de las mujeres activas ocupadas.
Una mejor educación y mayores oportunidades han impulsado a las mujeres a buscar y
conseguir puestos laborales en empresas de mayor tamaño, especialmente en las áreas
urbanas. Asimismo, normativas de discriminación positiva vigentes en el sector público,
han permitido incrementar de manera importante la participación femenina y, en el
2015, las mujeres representaban más de 180 mil trabajadores del sector público (52%
de los funcionarios públicos son mujeres y el sector concentra al 17% de las mujeres
ocupadas).

6.5. Impacto en los jóvenes y el empleo

En el caso de los jóvenes entre 15 a 24 años de edad en el periodo 2000-2015 se
produjo una leve caída en su participación en el total de ocupación (del 22,4% a 20,6%).
Diversos estudios han asociado esta tendencia con mayores tasas de permanencia en el
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 39

sistema educativo (OIT, 2014c, CEPAL y OIT, 2013), la que parece confirmarse en el caso
paraguayo. Asimismo, asociado a lo anterior, una menor participación de jóvenes en las
microempresas que suele constituirse para muchos de ellos, de acuerdo con la literatura
acerca de las mipymes, en puerta de entrada al mundo del trabajo. Esto último implica
que muchas de las características del empleo juvenil, como la inestabilidad y la elevada
informalidad, estarían asociados con el perfil de los puestos de trabajo que generan
las microempresas.

GRÁFICO 9
Participación de jóvenes en el empleo por tamaño de empresa, 2000 y 2015
(porcentajes)

35 32,0 31,1
29,2 28,7
30
26,1 25,4
24,8
25
21,2 20,7
20

15 13,1

9,5
8,6 8,7 7,8
10

0
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más de 50 Sector
público
2000 2015

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

En el gráfico 9 se observa para el 2000 un claro sesgo en la participación de los jóvenes en

las microempresas (de dos a diez ocupados). Quince años después la forma de distribu-
ción de las tasas de participación de los jóvenes por estratos de empresas presenta
una distribución más simétrica, con mayor concentración en empresas de seis a diez
ocupados y aquellas con 11 a 20 ocupados. Esto está asociado no solo con lo referido a
la mayor retención del sistema escolar en los grupos de menor edad, sino al propio ciclo
13

13 Mejores controles del trabajo infantil y la necesidad de una mejor formación previa a la inserción al
mercado laboral también estarían explicando la menor participación de los jóvenes, especialmente de
aquellos con 18 años o menos de edad.
40 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

de vida laboral de los jóvenes, pues al ir acumulando edad y experiencia, son capaces de
postular y encontrar puestos laborales en empresas de mayor porte y exigencias en los
requerimientos laborales del trabajador.
En general, tanto en las microempresas de dos a cinco ocupados (muchas de ellas de
carácter familiar) como en aquellas que cuentan con seis a diez ocupados, la partici-
pación laboral de menores de 25 años se ha reducido de 32% a 25% en el caso de las
primeras y de 31,1% a 29,2% en el caso de las segundas.
Aunque la reducción de la participación de los jóvenes en las microempresas resulta
auspiciosa debido a su importante asociación con la informalidad laboral, es importante
mencionar que aún una cuarta parte del trabajo en las mismas es realizada por jóvenes
menores de 25 años, para ellos la forma de inserción laboral de manera frecuente se da
bajo la forma de trabajador familiar no remunerado (TFNR). Esta condición se da tanto
por la situación de bajos ingresos que enfrentan algunas familias como porque para
ciertos segmentos esta estrategia es válida para que los jóvenes adquieran conocimien-
tos y habilidades que facilitan el acceso a un empleo y posterior generación de ingresos
laborales (OIT, 2008a).
Por otro lado, el impulso de normativas que permiten la contratación de jóvenes en su
primer empleo bajo un régimen laboral más flexible ha permitido un sustancial aumento
de la ocupación de jóvenes de 15 a 24 años, especialmente en los estratos de empresas
de mayor tamaño. En las grandes empresas la participación juvenil pasó de 13,1% en el
2000 a representar una cuarta parte de los ocupados en este tipo de empresas en el
2015. En este sentido se debe recordar que diversos estudios de la OIT han enfatizado
la necesidad de velar por un buen inicio para los jóvenes cualquiera sea la modalidad
de inserción, especialmente porque se ha demostrado que los primeros empleos tienen
efectos notables en las trayectorias laborales y personales (OIT, 2007; 2010 y 2014d).
Al respecto, un estudio reciente de Dema et al. (2015) encuentra que un buen primer
empleo mejora de manera significativa las condiciones de trabajo de los jóvenes en
empleos futuros.
En el cuadro 12 se observa el cambio que se ha producido en la distribución de la población
juvenil por tamaño de empresa y área de residencia en los últimos 15 años. Resaltan
dos hechos significativos, primero –y mencionado con anterioridad–, una menor partici-
pación de la ocupación juvenil en microempresas de dos a cinco ocupados a nivel país,
sobre todo en las áreas rurales; y segundo, un aumento de la participación juvenil en
las pequeñas, medianas y grandes empresas de las áreas urbanas y especialmente
llamativo en las áreas rurales donde la misma era prácticamente nula.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 41

CUADRO 12
Distribución porcentual de jóvenes de 15 a 24 años ocupados, por tamaño de empresa, según
área de residencia, 2000 y 2015
Más Sector
Área Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Total a/
de 50 público
2000
Área urbana 10,5 43,8 15,1 9,3 6,8 7,3 7,1 260.182
Área rural 13,3 71,7 9,5 1,5 1,3 1,0 1,8 263.763

Total país 11,9 57,9 12,2 5,4 4,0 4,1 4,4 523.945

2015
Área urbana 8,4 40,5 14,1 10,4 9,8 9,9 6,9 325.273
Área rural 15,7 59,5 10,3 4,0 4,1 4,1 2,4 232.688

Total país 11,5 48,4 12,5 7,7 7,4 7,5 5,0 557.961
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

a/
No incluye empleo doméstico.

6.6. Informalidad empresarial y laboral

Como se ha visto, el sector de las mipymes se caracteriza por menores niveles de
productividad en relación con las empresas consideradas grandes. Esto se traduce en
condiciones laborales menos favorables para sus trabajadores y, por tanto, en niveles
de informalidad mayores. A su vez, esta situación conlleva mayores dificultades para
acceder a los sistemas de protección social contributivos, como el sistema de salud.
El gráfico 10 permite dimensionar la relevancia de la informalidad en las empresas de menor
tamaño. Por un lado, para el 2015, los datos revelan que en las microempresas con dos a
cinco ocupados casi el 84% del empleo es informal y en esta misma situación se hallaba el
72% del empleo en microempresas con seis a diez ocupados. Si bien estas proporciones se
han reducido respecto del 2010 (representaban el 87,9% y 79,6% del empleo para ambos
tipos de microempresas) aún se mantienen por encima del nivel nacional de informali-
dad del 71%. A medida que se asciende por los diferentes estratos de tamaño de empresa,
se observa una reducción del empleo informal que se ha dado en el tiempo, pero aun así,
incluso en empresas grandes, afecta a más del 30% de la fuerza de trabajo.
La mayoría de los trabajadores por cuenta propia se halla en condiciones laborales
informales y la situación no ha variado en el último lustro (en el 2010 el 90% de los cuenta
propia tenían empleos informales y en el 2015 el porcentaje era del 86%). Asimismo, la
totalidad de los trabajadores domésticos son informales.
42 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

De acuerdo con la Conferencia Internacional del Trabajo del 2014 y 2015 se concluye que
diversos factores económicos, estructurales, institucionales e incluso políticos convier-
ten a la informalidad en un fenómeno multidimensional. Como bien se estableció en
dichas conferencias, existen la informalidad empresarial y la informalidad laboral, y lograr
la formalidad empresarial no necesariamente se traduce en la reducción de la informali-
dad laboral y viceversa.

GRÁFICO 10
Tasa de empleo informal por tamaño de empresa, 2010 y 2015
(porcentajes)

100,0 99,0
100
89,5 87,9
86,8
83,7
79,6
76,3
80 71,5 70,5
66,3
60,5
55,7
60
47,4

34,9
40 31,2

19,4 17,5
20

0
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más Sector Empleo Total
de 50 público doméstico país
2010 2015

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

De acuerdo con la OIT, cuatro son los aspectos que inciden de manera importante en
el nivel de formalización de las unidades productivas, especialmente en las micro y
pequeñas empresas. En primer lugar, la baja productividad de este tipo de empresas
no les permite enfrentar los costos de la formalidad. En segundo lugar, los complejos
procedimientos para el registro, junto con una regulación inadecuada para las caracte-
rísticas de las micro y pequeñas empresas, dificultan la formalización. Tercero, existe la
percepción de escasos beneficios de la formalidad. Por último, la reducida fiscalización y
la escasa sanción social no contribuyen a la formalización.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 43

6.7. Brechas salariales y distribución del ingreso

La comparación de los ingresos de los trabajadores en términos reales a lo largo del
tiempo nos permite conocer el desempeño de sus capacidades de compra. El gráfico 11
permite observar que el poder de compra de los trabajadores en las empresas de distinto
tamaño, entre el 2000 y el 2015, se ha incrementado en las empresas del área rural, pero
no ha ocurrido lo mismo en el área urbana.
El incremento del poder de compra de los trabajadores rurales se ha dado de manera
más importante en las microempresas, llegando a crecer cerca del 40% en las empresas
de seis a diez ocupados y alrededor del 13% en aquellas con dos a cinco ocupados (no
hay que olvidar que en estas últimas existen microempresas familiares encabezadas por
cuenta propia acompañados por trabajadores familiares no remunerados, por lo que el
impacto del incremento del poder de compra se diluye respecto del bienestar de la unidad
familiar de manera directa con el tamaño del hogar). En las pequeñas empresas rurales el
aumento ha sido cercano al 10% y en las empresas grandes fue del 13%. En las empresas
medianas es donde el aumento ha sido más modesto.

GRÁFICO 11
Variación del ingreso medio real de la actividad principal por área de residencia, según tamaño de
empresa, 2000 y 2015
(porcentajes)

40 36,9

30
22,0
19,1
20 17,6
14,7
12,6 12,8
9,7 9,7
10 7,4
3,3 3,8
2,0 1,7 2,5 1,6
0
-4,9 -4,8 -5,5
-10 -9,2 -8,6
-11,1

-20 -18,3 -17,0

Más Sector Empleo

-30 Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 de 50 público doméstico

Urbana Rural Total

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
44 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

En cambio, en las áreas urbanas el poder de compra solamente ha experimentado un

aumento del 10% y 13%, entre trabajadores por cuenta propia unipersonales y trabaja-
dores de unidades productivas de dos a cinco ocupados y un modesto 2% entre trabaja-
dores de empresas medianas. Por su parte, los trabajadores de empresas de seis a diez
ocupados experimentaron reducciones del 5% en sus ingresos reales, los ocupados en
pequeñas empresas (9,2%) y en las grandes empresas se redujeron cerca del 18%.
Aunque el incremento del poder de compra que se ha observado en las micro y pequeñas
empresas es auspicioso y ha permitido reducir la desigualdad en los ingresos laborales,
esta se halla muy asociada a los distintos tamaños de empresa, según lo muestra el
gráfico 12. El ingreso medio de los trabajadores por cuenta propia y el de los ocupados
en microempresas de dos a cinco ocupados es de 33% y el 14%, respectivamente, por
debajo de la media de la economía según datos de 2015. Además, para el mismo año y
reafirmando lo anterior, en relación con los ingresos medios laborales de la gran empresa,
el ingreso medio de los trabajadores por cuenta propia es apenas la mitad; en las microem-
presas de dos a cinco ocupados es 40% inferior y 12% menor en las microempresas de
seis a diez trabajadores (gráfico 13).

GRÁFICO 12
Ratio de ingreso medio de la actividad principal de cada tamaño de empresa respecto del ingreso
medio de la actividad principal nacional, 2000 y 2015
(porcentajes)

250

200

150

100

50

0
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más Sector Empleo
de 50 público doméstico
2000 2015

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 45

GRÁFICO 13
Porcentaje de ingreso medio por tipo de empresa / ingreso medio de la empresa de 50 y más
ocupados, 2000 y 2015

120

100

80

60

40

20

0
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más Sector Empleo
de 50 público doméstico
2000 2015

Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

Igualmente se aprecia que para el 2015 los ingresos laborales de los ocupados en las
microempresas de seis a diez ocupados, así como en las denominadas empresas
pequeñas, medianas y grandes, si bien superan el promedio de ingreso de la economía
en 25%, 57%, 37% y 43%, respectivamente, reflejan a su vez el deterioro del poder de
compra que han sufrido en el tiempo reduciéndose las diferencias respecto del 2000 (ver
el gráfico 11). Esto se podría deber, entre otros factores, a un rezago en la actualización
del salario mínimo respecto de la inflación, la falta de aumento de la productividad, así
como al uso de tecnologías de producción poco eficientes.
Si bien existen brechas entre los salarios pagados en cada estrato y que estas aumentan
a medida que se avanza en la diferenciación productiva, también es cierto que en el caso
paraguayo estas mismas brechas se han reducido, por un lado por el aumento de las
remuneraciones en los estratos de empresas de tipo unipersonal y microempresarial,
donde los mercados laborales se caracterizan por ser más competitivos y con salarios
flexibles, pero por debajo del mínimo legal. Por otro lado, el fenómeno también estaría
explicado por el estancamiento de los salarios pagados en los estratos de empresas
superiores como parece indicar el gráfico 13, debido a rezagos en sus actualizaciones,
acuerdos contractuales que generan rigideces en la determinación de los salarios, escaso
poder negociador organizado de los trabajadores y un salario legal mínimo que es visto
más como techo que como piso al momento de negociar salarios.
Según la literatura relacionada a instituciones laborales como el salario mínimo, cuando
existen sectores en donde el salario mínimo resulta excesivamente alto, los niveles de
46 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

incumplimiento tienden a aumentar (Marinakis, 2014). Es decir, los ocupados en las

empresas de menor tamaño están menos protegidos por el salario mínimo respecto de
los trabajadores en empresas más grandes. Esto ocurre por varias razones: a) el empleo
asalariado es menos frecuente en los segmentos más pequeños, b) entre las empresas
con productividad laboral más baja es más probable que el salario mínimo resulte difícil
de cumplir, c) el control del Estado es menor, la inspección tiene una menor presencia en
los ámbitos rurales y entre los negocios más pequeños y d) la representación sindical es
casi inexistente en las microempresas.
Estimaciones para el 2015 de la distribución de los trabajadores por quintiles de ingresos
laborales muestran que alrededor del 21% de los trabajadores por cuenta propia y el 22%
de los ocupados de las microempresas con dos a cinco ocupados se encuentran entre
el 20% de hogares con ingresos más bajos. Por su parte, entre las empresas grandes,
solo el 23% de los ocupados se sitúa en el grupo de hogares de menores ingresos.
Entre el 2000 y el 2015, si bien a nivel global no se observan cambios importantes en
la distribución de ocupados por quintiles de ingreso, a nivel de estratos de empresas se
observa una redistribución de ocupados de los quintiles de ingresos superiores hacia
los inferiores, lo que estaría confirmando la pérdida del poder adquisitivo de los trabaja-
dores mencionado con anterioridad, principalmente en pequeñas, medianas y grandes
empresas (cuadro 13).

CUADRO 13
Estructura del empleo por tamaño de empresa y quintil de ingreso, 2000 y 2015
(porcentajes)
2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más de 50 Sector
Solo Total
personas personas personas personas personas público
2000
Quintil I 16,1 21,4 10,5 4,0 0,1 0,7 0,1 14,3
Quintil II 19,3 18,9 16,6 8,6 4,5 7,7 2,6 16,0
Quintil III 22,7 18,0 18,9 22,1 27,7 16,9 9,1 19,2
Quintil IV 22,0 20,3 22,6 20,4 31,3 25,4 26,1 22,3
Quintil V 19,8 21,3 31,4 44,9 36,3 49,2 62,1 28,2
2015
Quintil I 20,7 21,6 6,3 4,3 3,8 2,3 1,6 14,3
Quintil II 20,2 19,8 15,1 12,6 10,1 9,4 5,7 16,6
Quintil III 20,3 19,3 22,0 19,6 20,0 18,5 15,8 19,7
Quintil IV 22,0 18,6 26,6 28,7 27,8 28,3 27,7 23,1
Quintil V 16,9 20,7 30,0 34,8 38,2 41,5 49,3 26,2
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 47

6.8. Afiliación sindical
Paraguay presenta una baja tasa de afiliación sindical, la que es prácticamente
inexistente en las micro y pequeñas empresas. La tasa de afiliación sindical es cercana
al 7% (cuadro 14), casi totalmente explicada por la proporción de asalariados afiliados
en el sector público y en menor medida por la afiliación de asalariados en las empresas
grandes. La casi inexistente afiliación sindical en los estratos de empresas con 20 o
menos ocupados se explica en gran parte por lo establecido en las normativas laborales
del país que solo permiten la posibilidad de organizar un sindicato al interior de una
empresa si la misma cuenta con 20 trabajadores (Art. 292, Ley 213/93 del Código del
Trabajo).

La reducida representación sindical en las empresas más pequeñas limita las posibili-
dades de participación en negociaciones para mejorar sus condiciones de trabajo o
la defensa de sus derechos que quedan reducidas a las intervenciones del Estado o a
gestiones individuales desde una posición de mayor vulnerabilidad. Las relaciones
laborales y la negociación colectiva desempeñan un papel importante en la mejora de la
seguridad del empleo y las condiciones de trabajo, por este motivo la OIT recomienda que
se aliente a las mipymes y a sus trabajadores para que estén debidamente representa-
dos en cumplimiento del principio de la libertad sindical y de asociación.

Una alternativa de organización sindical de trabajadores establecida en el Código del

Trabajo y poco frecuente en el país son los sindicatos gremiales e industriales. Los
primeros deben estar constituidos por trabajadores de una misma profesión, oficio o
especialidad y requiere de por lo menos 30 fundadores. Los sindicatos industriales son
aquellos organizados por trabajadores que prestan servicios en varias empresas de una
misma rama industrial y requieren para su conformación por lo menos 300 trabajadores.
Estas dos formas de afiliación sindical se podrían impulsar en el caso de los trabajadores
de las mipymes lo que redundaría en una mejor aplicación de las leyes laborales y menor
vulnerabilidad de las modalidades de contrato de los trabajadores.
Respecto de las modalidades contractuales se observa en el cuadro 14 que los contratos
verbales son los más frecuentes entre trabajadores y empleadores en las microempresas
(79% en el caso de las empresas con dos a cinco trabajadores y 51,6% en las empresas con
seis a diez ocupados) y son las que rigen a una tercera parte de las relaciones laborales
en las pequeñas empresas.
El cuadro 14 presenta datos que demuestran el bajo cumplimiento de las leyes laborales
en las micro y pequeñas empresas si consideramos como indicador el goce de vacacio-
nes pagadas por parte de los trabajadores. Solamente el 15,4% de los trabajadores de las
empresas con dos a cinco ocupados y 29,6% de las empresas con seis a diez ocupados,
48 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

CUADRO 14
Características de asalariados por tamaño de empresa, 2015
(porcentajes)
Más Sector Total
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50
de 50 público país a/

No pertenecen
a sindicato o
n.a. 99,5 99,8 98,5 96,3 93,3 71,8 93,0
asociaciones de
empleados
Contrato indefinido/
n.a. 10,4 21,6 32,8 44,8 52,7 80,6 34,4
nombrado
Contrato definido
n.a. 1,7 3,3 10,9 6,2 4,2 5,9 4,3
temporal con factura
Contrato definido
n.a. 8,6 23,4 19,7 25,4 28,3 13,1 15,6
temporal sin factura
Vacaciones pagadas n.a. 15,4 29,6 39,6 53,1 62,3 87,7 42,3
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

a/
Las estimaciones para el total país consideran a todos los ocupados asalariados incluidos los empleados domés-
ticos y aquellos que no sabe/no responde a la pregunta de tamaño de empresa. No se incluye a cuenta propia ni
TFNR.

declaran haber disfrutado de las mismas. Si bien este indicador se incrementa en las
empresas de mayor tamaño, resalta el hecho de que la brecha con el sector público es
superior a 25 puntos porcentuales, incluso respecto de las grandes empresas.

6.9. Cotizaciones en el sistema de pensiones

En materia de seguridad social Paraguay es uno de los países con menor cobertura
en la región, lo que refleja que el sistema de pensiones no está funcionando de un
modo adecuado. El cuadro 15 muestra esta afirmación, pues pese a que la proporción
de población actualmente aportando a alguna caja ha crecido de 13% en el 2000 al
22% en el 2015, el porcentaje sigue representando a menos de una cuarta parte de la
población ocupada.
Aun cuando el esquema de pensiones no contributivas ha permitido incrementar el
número de personas con acceso a una pensión, este sistema carece de una instituciona-
lidad apropiada que le permita ser sostenible en el largo plazo, por lo que en los próximos
años se requerirá una transferencia creciente de recursos por parte del Estado para la
población que vive en extrema pobreza.
Además, el sistema de pensiones muestra diferencias evidentes entre el sector privado
y el público, más aún si comparamos los distintos estratos de tamaño de empresas. En
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 49

tanto en el sector público más del 80% de los trabajadores aportaban a alguna de las cajas
del Estado en el 2015, en el sector privado la proporción de ocupados aportando a alguna
de las cajas (la principal es el Instituto de Previsión Social (IPS), de carácter mixto, pero
existen también otras de carácter enteramente privadas) es mínimo en las microem-
presas de dos a cinco ocupados, representa casi una cuarta parte entre los que laboran
en microempresas de seis a diez ocupados, 35,2% en las pequeñas empresas y llega al
51% en las empresas medianas. En las empresas grandes el porcentaje de aportantes es
cercano al 69%, pero ni siquiera en estas últimas, donde los controles son relativamente
mejores que en los demás estratos, se alcanzan los niveles observados en el sector
público.
Fundamentalmente la explicación de esta baja proporción de población cotizante sería
de carácter institucional. El sistema de pensiones evidencia una amplia heterogenei-
dad en cuanto a los parámetros existentes, tanto en lo que atañe a la tasa de contribu-
ciones y a las condiciones de otorgamiento de las prestaciones como al tratamiento
de los diversos grupos de trabajadores. De acuerdo con Aliamo y Tapia (2014), las
opciones de reforma pasan por la promoción de mejores trabajos que se alcanzarán
en la medida que se mejore la calidad y la pertinencia de los sistemas de formación
para el trabajo; se aumente la cobertura de la seguridad social, de un modo sosteni-
ble y consistente con la generación de empleo formal, y de manera transversal; y se
fortalezca la institucionalidad en la ejecución de políticas laborales y de seguridad
social. Casalí y Velásquez (2016) mencionan también un conjunto de áreas prioritarias
que deberían abordarse con celeridad, tal es el caso de la excesiva fragmentación del
sistema contributivo, la necesidad de promover un marco regulatorio que garantice un
adecuado funcionamiento con relación a la gestión de la recaudación de la seguridad
social, la incorporación de los trabajadores independientes como sujetos obligados a
cotizar a la seguridad social y la necesidad de promover la reducción de la informalidad
de forma progresiva y sostenida.

CUADRO 15
Porcentaje de ocupados aportantes a una caja de jubilación, por tamaño de empresa,
2000 y 2015
11 a 21 a Más Sector Total
Área Solo 2a5 6 a 10
20 50 de 50 público país
2000
Aporta a una caja de jubilación - 2,0 13,2 34,4 43,0 56,0 81,4 13,0
2015
Aporta a una caja de jubilación - 5,0 23,7 35,2 50,8 68,6 82,5 22,0
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.
50 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

6.10. Cobertura de seguro médico

Según datos de 2015, el 32% de los trabajadores del país cuenta con cobertura de algún
sistema de protección en salud (cuadro 16), casi 11 puntos porcentuales por encima
de lo que ocurría en el 2000. Sin embargo estos valores globales, además de hallarse
por debajo de las proporciones observadas para América Latina y el Caribe, ocultan
14

importantes diferencias entre los trabajadores según tamaño de empresa.

Solo el 14.4% de los trabajadores por cuenta propia y el 15,6% de los trabajadores de
microempresas de dos a cinco ocupados tiene algún tipo de cobertura médica frente
al 34% de los trabajadores de microempresa con seis a diez ocupados. Por su parte,
los segmentos de empresas pequeñas, medianas y grandes presentan un panorama
diferente, con tasas de cobertura sensiblemente más elevadas, aunque con diferen-
cias, en las pequeñas y las medianas empresas 46% y 59% de los trabajadores recibe
los beneficios del sistema de salud, mientras que en el grupo de las grandes empresas
la cobertura alcanza al 76%. Entre los trabajadores del sector público este indicador es
cercano al 80%.

CUADRO 16
Porcentaje de ocupados por tamaño de empresa, según tenencia de seguro médico, 2000 y 2015
11 a 21 a
Área Solo 2a5 6 a 10 Más de 50 Sector público Total
20 50
2000
IPS 5,9 4,6 12,7 30,6 40,4 43,5 43,9 12,3
Seguro privado 3,4 5,1 9,2 12,8 13,3 19,6 25,1 7,5

Total país a/
10,4 10,3 22,1 43,5 53,8 64,2 75,3 20,8

2015
IPS 9,3 9,5 26,4 35,2 48,4 67,7 53,7 23,3
Seguro privado 4,5 5,5 7,4 10,6 9,8 8,2 17,2 7,1

Total país a/
14,4 15,6 34,0 46,1 58,5 76,0 79,6 31,7
Fuente: Elaboración del autor con base en la EIH 2000-2001 y la EPH 2015.

a/
Incluye todo tipo de seguro médico, IPS y seguros privados.

14 La OIT estimó para el 2013 que el 47% de los trabajadores de la región cotizó en algún sistema de
protección en salud.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 51

Los elevados niveles de informalidad laboral tienen como consecuencia una baja
cobertura de los sistemas de salud estando a su vez relacionado con la predominancia
de empleo por cuenta propia y en microempresas que se ha demostrado en este informe.
En la medida que haya más personas ocupadas en empleos informales, mayor será
el número de personas excluidas de las instituciones del sistema de protección social
como es el caso del sistema de salud (Casalí, Cetrángolo y Goldschmit, 2017). Debido
a la elevada vulnerabilidad de los ocupados de las empresas más pequeñas se hace
necesario avanzar en el diálogo social hacia sistemas más inclusivos.

7. el entorno regulatorio

7.1. El marco normativo de las mipymes
Para que una mipyme lleve adelante sus actividades de manera formal debe cumplir una
serie de requisitos legales, algunos de los cuales son comunes para todas las empresas
y otros específicos a su condición. El recuadro 3 enumera las regulaciones que rigen para
las empresas en general y para las mipymes, en particular. Este revela un gran número
de leyes, lo que implica múltiples procedimientos administrativos que dificultan su
formalización y el cumplimiento de las mismas. La regulación que rige a las mipymes es
todavía reciente y muchas de ellas no se hallan completamente reglamentadas, así como
se ha expuesto anteriormente.

RECUADRO 3
Marco regulatorio
Leyes que afectan a todas las empresas
1. Ley 1.352/88 que establece el Registro Único de Contribuyentes.
2. Ley 125/91, Reforma Tributaria y la Ley 215/93 que modifica y amplía la Ley
125/91 sobre nuevo régimen tributario.
3. Ley 2.421/04 de reordenamiento administrativo y de adecuación fiscal y la Ley
4.673/12 que modifica y amplía disposiciones de la creación del Impuesto a la
Renta del servicio de carácter personal.
4. Ley 213/93, Código Laboral, actualizada luego por la Ley 496/95.
5. Ley 5.764/16 que modifica el artículo 255 de la Ley 213/93 que establece el
Código del Trabajo y deroga el artículo 256 del mismo.
6. Ley 742/91, Código Procesal Laboral.
52 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

7. Ley 1.416/99 que modifica el artículo 385 de la Ley 496/95 que modifica,
amplía y deroga artículos de la Ley 213/93 y artículos de la Ley 884/81 que
regula las condiciones de trabajo en el transporte automotor terrestre.
8. Ley 1.183/85, Código Civil.
9. Ley 1.034/83, Código del Comerciante.
10. Ley 1.860/50 que crea el Instituto de Previsión Social, actualizada por las Leyes
427/73, 98/92, 532/94, 3.453/08, 3.990/10, 4.169/10, 4.426/11 y 2.655/16.
11. Ley 154/69 de quiebras y su modificación, Ley 5.025/13.
12. Ley 60/90 de promoción de inversiones.
13. Ley 117/91 de inversiones.
14. Ley 811/96 que crea la Administración de Fondos Patrimoniales de Inversión.
15. Ley 94/91 que modifica y amplía la Ley 772/79 de mercado de capitales y crea
la Comisión Nacional de Valores.
16. Ley 260/93 que modifica los incentivos fiscales para el mercado de capitales.
17. Ley 1.630/00 de patentes de invenciones.
18. Ley 2.593/2005 que modifica y deroga artículos de la Ley 1.630/00 de
patentes e invenciones.
19. Ley 1.294/98 de marcas.
20. Ley 1.328/98 de derechos de autores y derechos conexos.
21. Ley 1.344/98 de defensa del consumidor y del usuario.
22. Ley 294/93 de evaluación de impacto ambiental.
23. Ley 117/93 que regula las sociedades de capital e industria.
24. Ley 438/94 que crea las sociedades cooperativas.
25. Ley 836/80, Código Sanitario.
26. Ley 1.652/00 que crea el Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral.
27. Ley 2.051/2003 de contrataciones públicas.
28. Ley 90/90 de promoción de exportaciones.
29. Ley 2.422/04, Código Aduanero.
30. Ley 1.095/84 de Aranceles Aduaneros.
31. Ley 593/95 que aprueba el Protocolo de Promoción y Protección Recíproca de
Inversiones Provenientes de Estados no partes del MERCOSUR.
32. Ley 1.028/97, general de ciencia y tecnología.
33. Ley 2.279/03 que modifica y amplía la Ley 1.028/97 de ciencia y tecnología.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 53

34. Ley 4.427/12 que establece incentivos para la producción, desarrollo o

ensamblaje de bienes de alta tecnología.
35. Ley 4.956/13 de defensa de la competencia.
36. Ley 4.962/2013 que establece beneficios para los empleadores, a los efectos de
incentivar la incorporación de personas con discapacidad en el sector privado.
37. Ley 4.951/2013 de inserción al empleo juvenil.
38. Ley 4.986/2013 que crea el Sistema Unificado de Atención Empresarial para la
Apertura y Cierre de Empresas (SUACE).
39. Ley 4.903/13 de parques industriales.
40. Ley 5.542 /15 de garantías para las inversiones y fomento a la generación de
empleo y el desarrollo económico y social.
 
Leyes que afectan específicamente a las mipymes
1. Ley 2.051/03 de contrataciones públicas, artículo 7.
2. Ley 4.457/12 para las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes).
3. Ley 4.933/13 que autoriza la incorporación voluntaria de trabajadores indepen-
dientes, empleadores, amas de casa y trabajadores domésticos al seguro
social - Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Instituto de Previsión Social.
4. Ley 5.628/16 que crea el Fondo de garantía para las micro, pequeñas y
medianas empresas.
5. Ley 5.741/16 que establece un sistema especial de beneficios del sistema de
seguridad social (Instituto de Previsión Social, IPS) a los microempresarios.
6. Ley 5.656/16 de Fomento de la Cultura Emprendedora.

A continuación se describen las principales leyes que regulan este sector de manera
específica.
La Ley 4.457/12 para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (mipymes), tiene por
objeto establecer un marco regulatorio que permita promover y fomentar la creación,
desarrollo y competitividad de las mismas, para incorporarlas a la estructura formal
productora de bienes y servicios y darles identidad jurídica.
En ese sentido la ley crea el Sistema Nacional de Mipymes en cumplimiento de una
política nacional que posibilite el trabajo integral, armonizado y conjunto de organismos
involucrados en la creación, formalización, desarrollo y competitividad de las mipymes.
54 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

En el marco de esta ley se crea el viceministerio de mipymes como dependencia del

Ministerio de Industria y Comercio.
La ley contempla diversas medidas de promoción a favor de las mipymes:
• La promoción del Ministerio de Industria y Comercio, los servicios y acciones de
capacitación y asistencia técnica en las materias de prioridad establecidas en el
plan y programas estratégicos de promoción y formalización para la competitivi-
dad y desarrollo de las mipymes, así como los mecanismos para atenderlos.
• El impulso de la modernización tecnológica del tejido empresarial de las mipymes
y el desarrollo del mercado de servicios tecnológicos como elementos de soporte
de un sistema nacional de innovación continua.
• Se establece que las instituciones y dependencias del Gobierno Central, Departa-
mental y Municipal reducirán al mínimo indispensables los trámites y procedi-
mientos exigidos para la constitución, registro, fiscalización y apoyo a las
mipymes, así como para el cumplimiento de las obligaciones y la obtención de los
beneficios a los que se refiere la ley; y deberán facilitar a las mismas el acceso a
recursos disponibles para su promoción y desarrollo.
• Se establece que las mipymes podrán acceder a créditos que contemplen plazos
prolongados de amortización, períodos de gracia, tasas de interés competitivas
y otras condiciones especiales establecidas en las normas reglamentarias a ser
dictadas por las autoridades competentes que regulan el sector.
• Se establecen impuestos diferenciados y exoneraciones impositivas.
• Se dispone que las microempresas y pequeñas empresas puedan celebrar
contratos de trabajo de plazo determinado por hasta 12 meses de duración, que
será prorrogable por igual plazo, a cuyo vencimiento el contrato queda concluido
sin obligación de preavisar ni de indemnizar.
• A la categoría de microempresa, la autoridad administrativa del trabajo podrá
autorizar el pago de salarios sobre una base no inferior al 80% del salario mínimo
legal establecido para actividades diversas no especificadas, durante los tres
primeros años contados desde su formalización.
• En las micro y pequeñas empresas quedarán sustituidos los libros exigidos
por el Código del Trabajo y demás normas jurídicas laborales, por un Registro
Único de Personal anexo al Registro Único del Sistema Unificado de Apertura de
Empresas.
• En los casos en que las micro y pequeñas empresas se vean obligadas al
pago de multas por la comisión de infracciones formales, podrán sustituir-
las por cursos de capacitación que podrán ser realizados por el sector público
o privado, debidamente fiscalizados. Las multas serán exoneradas contra la
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 55

presentación del certificado de cumplimiento y aprobación del curso realizado

en el equivalente del costo del curso. La autoridad de aplicación reglamentará el
sistema de implementación
Las mipymes que deseen acogerse a cualquiera de los beneficios establecidos en la ley
deberán registrarse en el Sistema Unificado de Apertura y Cierre de Empresas (SUACE),
que funciona en el Ministerio de Industria y Comercio.
La Ley 2.051/03 de Contrataciones Públicas establece en su artículo 7 que en los procedi-
mientos de contratación pública regidos por esta ley, los organismos, las entidades y
las municipalidades deberán promover la participación de las empresas nacionales,
especialmente de las micro, pequeñas y medianas.
Este artículo fue reglamentado por el Decreto 1.434/2009, el que establece beneficios
para las mipymes en los procedimientos de subasta a la baja electrónica (SBE) en caso
que se presenten empates técnicos. Se considera empate técnico entre oferentes de
una SBE que ocupen el primer y segundo lugar en precio, cuando se den algunas de las
siguientes condiciones:
• El precio del segundo oferente sea de hasta el 5% superior al del primer oferente; y
• El precio del primer oferente no sea una mipyme, o la categoría del segundo
oferente sea de menor rango que la del que ocupa el primer lugar, siendo ambas
mipymes.

El porcentaje sube al 10% en los procedimientos de contratación directa.

La norma dispone que finalizada la competencia del grupo subastado y dándose el
empate técnico, la empresa que ocupa el segundo lugar podrá dar un último lance para
mejorar la oferta registrada en primer lugar. Si así lo hiciere quedará en primer lugar.
Asimismo, el Decreto 1.056/13 establece la modalidad complementaria de contratación
denominada: “Proceso simplificado para la adquisición de productos agropecuarios de
la agricultura familiar” y se fijan criterios para la realización de los procesos de contra-
tación y selección aplicadas para estas compras. Este decreto, promulgado por el Poder
Ejecutivo en diciembre del 2013, establece el marco legal que permite a los pequeños
agricultores(as) convertirse en proveedores de las instituciones públicas como munici-
pios, gobernaciones, escuelas, hospitales, F.F. A.A. y penitenciarías.
El mecanismo establece la modalidad complementaria de contratación denominada
“Proceso simplificado para la adquisición de productos agropecuarios de la agricul-
tura familiar”. La Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) estableció por
Resolución 178/2014 los lineamientos generales necesarios para implementar este
dispositivo de compras.
56 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

El decreto buscó instalar la articulación entre este procedimiento simplificado de adquisi-

ciones y los programas de almuerzo escolar del MEC generando beneficios en muchos
sentidos: alimentación inocua y saludable para niños y niñas de las escuelas públicas,
trabajo e ingresos para las familias agricultoras y ejecución de programas de seguridad
alimentaria y reducción de la pobreza desde los gobiernos locales y el gobierno nacional.
La Ley 5.628/16 que crea el Fondo de garantía para las micro, pequeñas y medianas
empresas, tiene por objeto otorgar garantías y refinanciar créditos, operaciones de
leasing (arrendamiento) y otros mecanismos de financiamiento. Se establece como
órgano administrador del Fondo a la Agencia Financiera de Desarrollo. El administrador
tiene derecho a percibir una remuneración de administración en la forma y condiciones
que de común acuerdo fijen con el Ministerio de Hacienda, basados en los criterios de
gestión y eficiencia operativa del mismo.
El Ministerio de Industria y Comercio, por medio del viceministerio de las mipymes,
promueve y apoya al Fondo por medio del administrador en la instalación de mecanis-
mos adecuados para canalizar las inquietudes y necesidades del sector de las micro,
pequeñas y medianas empresas con el propósito de coadyuvar en el desempeño del
Fondo de Garantía conforme a la Ley 4.457/12.
Las mipymes pueden optar por garantizar y refinanciar sus créditos con recursos del
Fondo las micro, pequeñas y medianas empresas, definidas en la Ley 4.457/12, ya
sean unipersonales o sociedades de cualquier naturaleza, que desarrollen actividades
agropecuarias, forestales, industriales, artesanales, agroindustriales, comerciales o de
servicios de cualquier índole constituidas y domiciliadas en la República de Paraguay
que, requiriendo capital de trabajo o financiamiento de inversión, soliciten la garantía o
refinanciamiento a entidades habilitadas para el efecto.
La Ley 4.933/13 que autoriza la incorporación voluntaria de trabajadores independien-
tes, empleadores, amas de casa y trabajadores domésticos al fondo de Jubilaciones y
Pensiones de Instituto de Previsión Social. Conforme a la misma el aporte mínimo que
deberá realizar el trabajador independiente o cuenta propia es del 13% del salario mínimo
legal, distribuido en el 12,5% que será transferido al Fondo de Jubilaciones y el 0,5% será
ingresado al Fondo de Administración General.
La legislación promueve la cobertura de los trabajadores independientes en caso de
vejez, invalidez y muerte, aunque no contempla la cobertura de salud. Casalí y Velásquez
(2016) han remarcado la necesidad de avanzar en la obligatoriedad de la afiliación para
este grupo de trabajadores y también en la amplicación de las contingencias cubiertas
más allá de las pensiones. Desde su implementación no se observa un cambio de patrón
en los niveles de cobertura, persistiendo altos niveles de desprotección para estos
trabajadores y sus familias.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 57

Los beneficiados del sistema voluntario son trabajadores independientes (quienes

desempeñan habitualmente actividades lucrativas por cuenta propia y no cuentan
con personal asalariado a su cargo); los empleadores (que en su función de empresa,
negocio o actividad lícita de cualquier clase, utilizan mediante un contrato de trabajo
escrito o verbal los servicios de una o más personas) y propietarios de micro, pequeñas
y medianas empresas.
La ley contempla el riesgo retiro por edad avanzada, riesgo retiro por incapacidad laboral,
riesgo muerte y sobrevivencia, pensiones por muerte a favor de los derechohabientes,
la indemnización por viudez, subsidio de pago único por muerte del cotizante titular y
reembolso por gastos fúnebres.
La Ley 5.656/16 de Fomento de la Cultura Emprendedora busca fomentar el espíritu y la
cultura en todos los estamentos educativos del país y establecer los instrumentos para
llevar a cabo la investigación, desarrollo y sustentabilidad de proyectos emprendedores,
creando medidas de apoyo, económicas y financieras. El fomento de la cultura emprende-
dora y la innovación tecnológica es llevada adelante por el Ministerio de Industria y
Comercio (MIC) por medio del viceministerio de las mipymes de forma conjunta con el
Ministerio de Educación y Cultura (MEC), en todas las entidades educativas formales y
no formales además de articular programas de fomento a la cultura emprendedora con
la Secretaría Nacional de Cultura (SNC). Para este fin se crea en el ámbito del viceminis-
terio de las mipymes, la Dirección Nacional de Emprendedurismo (DINAEM), el Registro
Nacional de Emprendedores, el Consejo Consultivo y un Observatorio de Mercado.
Son sujetos de la ley todas las personas físicas que tengan un proyecto de innovación con
matiz empresarial o social, así como todas las personas físicas o jurídicas que quieran
iniciar o ya han iniciado, en un tiempo no superior a dos años, una actividad económica o
emprendedora siempre que no supere los parámetros de condición de mediana empresa.
Como fuente de financiamiento, inversión y apoyo a proyectos emprendedores se
establecen los siguientes mecanismos a ser promovidos por el viceministerio de las
mipymes: a) Centros de incubación, con la finalidad de acompañar el desarrollo de
ideas que tengan alto potencial de comercialización; b) Fondo de capital semilla, por
medio de la creación de fondos fiduciarios de capital semilla y fondos de capital de
riesgo con aportaciones públicas o privadas; c) Fondo de ángeles inversores, mediante
la creación de fondos fiduciarios destinados a las fases de siembra, consolidación e
internacionalización de los emprendimientos; y d) Redes de inversión autosostenibles,
que aglutinen redes de inversionistas y de inversionistas ángeles.
Asimismo, el viceministerio deberá validar los proyectos empresariales, innovación y
base tecnológica para facilitar el acceso a las financiaciones de los fondos disponibles
establecidas en la ley.
58 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

La Ley 5.741/16, que establece un sistema especial de beneficios del sistema de

seguridad social a los microempresarios, regula la incorporación al Seguro Social del
IPS de los propietarios y responsables de las microempresas definidas como tales en
la Ley 4.457/12 para las micro, pequeñas y medianas empresas en forma obligatoria a
los que no se hallen aún inscritos en el seguro social del Instituto de Previsión Social.
La autoridad de aplicación de dicha normativa es el MIC, la que deberá identificar a las
microempresas inscritas en el IPS y aquellas que aún no se hallen inscritas, formalizar y
regularizar la situación de estas últimas, establecer los procedimientos de inscripción de
los propietarios y de las microempresas como sujetos del seguro social y establecer una
base de datos a efectos de implementar las fases de inscripción, aportación y control de
cumplimiento de la ley.
Los propietarios y responsables de las microempresas deberán aportar al IPS el 24%
calculado sobre la base imponible establecido como el mayor salario mensual declarado y
abonado a sus trabajadores, que en ningún caso podrá ser menor al salario mínimo legal
para actividades diversas no especificadas, distribuyéndose dicho aporte como sigue:
12,5% al fondo de jubilaciones y pensiones, el 2,5% al fondo de administración general de
la entidad y el 9% al fondo de enfermedad y maternidad.
Las prestaciones por los riesgos accidente y enfermedad común, accidente y enfermedad
profesional, maternidad, invalidez, vejez y muerte que recibirá el beneficiario son las que
rigen para los cotizantes del Seguro General Obligatorio del IPS.

7.2. Instituciones y políticas específicas dirigidas a las mipymes

Si bien tanto las instituciones como las políticas específicas dirigidas a las mipymes
son de tiempo tan reciente como el marco normativo que las regula, su mención en las
políticas de Estado nunca ha estado ausente, formando parte de toda macroplanifica-
ción presentada en los últimos años y gobiernos a sabiendas de su importancia tanto
política como económica, pero sin nunca poder bajar a niveles de microplanificación por
la ausencia de datos e instituciones dedicadas con exclusividad a estudiar el sector y
enfrentar la problemática a nivel nacional y local.
En el recuadro 4 se observa la importancia que tienen las mipymes en el Plan Nacional
de Desarrollo 2030, pero su aplicación en la práctica depende, en gran medida, del
grado de institucionalidad que se logre a partir de la reglamentación y aplicabilidad del
reciente marco normativo que rige al sector y, por sobre todo, de la aplicación exitosa de
programas y proyectos dirigidos a las mipymes basados en datos actualizados del sector
que visibilicen y empoderen tanto a empleadores, trabajadores y gobierno en el logro de
los objetivos y su concreción en resultados favorables al sector.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 59

RECUADRO 4
Plan Nacional de Desarrollo 2030
A partir del 2013 el gobierno encaró un amplio plan de desarrollo denominado “Plan
Nacional de Desarrollo 2030” (PND 2030), el que establece las bases para que, por
medio de un nivel de crecimiento económico elevado y sustentable, sea posible
reducir la pobreza y la desigualdad económica y social existentes en el país. En
concordancia con los objetivos y los lineamientos establecidos en el PND 2030 y el
compromiso del Gobierno Nacional con la transformación de la estructura económica,
social e institucional, se estructuraron tres ejes temáticos definidos como pilares de
la estrategia de desarrollo: a) el crecimiento económico inclusivo, b) la reducción de
la pobreza y la promoción del desarrollo social y c) la inserción de la economía en los
mercados internacionales y en la economía global.

De acuerdo con sus objetivos el plan posee ejes transversales donde surgen estrate-
gias específicas a ser priorizadas en términos de las políticas públicas.

Ejes transversales
Ejes Gestión pública
estratégicos Igualdad de Ordenamiento Sostenibilidad
eficiente y
oportunidades territorial ambiental
transparente
Reducción de
Desarrollo social Servicios sociales Desarrollo local Hábitat adecuado
la pobreza y
equitativo de calidad participativo y sostenible
desarrollo social
Crecimiento Regionalización
Empleo y Competitividad e Valoración del
económico y diversificación
protección social innovación capital ambiental
inclusivo productiva
Igualdad de Atracción de
Inserción de Integración
oportunidades inversiones, Sostenibilidad del
Paraguay en el económica
en un mundo comercio exterior hábitat global
mundo regional
globalizado e imagen país

Respecto de las políticas hacia las mipymes, estas se hallan comprendidas en el eje
de crecimiento económico inclusivo que, conectado al eje gestión pública eficiente
y transparente, da lugar a la estrategia competitividad e innovación. Los propósitos
que persigue este plan son:
• Impulsar la diversificación productiva tanto del sector primario como industrial,
basada en la incorporación de tecnologías y procesos de innovación en la
generación de bienes y servicios, poniendo especial énfasis en las pequeñas
y medianas empresas.
60 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

• Impulsar el capital semilla e implementar el fondo de garantía para fortalecer

el emprendimiento y la capacidad productiva de las mipymes.
• Desarrollar productos especiales de crédito de largo plazo para proyectos de
innovación y tecnología, con énfasis en mipymes.
Estos objetivos recogen temas esenciales de la problemática de las mipymes y el
esfuerzo que se ha realizado en los últimos años ha sido limitado.

A continuación se presenta un breve listado de las principales instituciones públicas

vinculadas al sector y de algunos de los programas de promoción y apoyo dirigidos a las
mipymes.

7.3. Instituciones públicas y programas orientados a la

formalización y competitividad
Concentradas en el Ministerio de Industria y Comercio, las instituciones y programas
implementados dirigidos de manera específica a las mipymes se caracterizan por su
reciente implementación, lo que impide evaluar todavía su impacto más aún cuando el
Registro Nacional de Mipymes es de reciente implementación y escasa cobertura. En
este sentido, se debe destacar la ausencia de una política nacional explícita orientada a
las mipymes en coordinación con otras políticas económicas nacionales y sectoriales.
A la luz de las necesidades más urgentes, el viceministerio de mipymes ha centrado sus
esfuerzos en aquellos lentos procesos identificados por los mismos propietarios de las
mipymes que son la comercialización y el financiamiento de sus actividades. Asimismo,
el Sistema Unificado de Apertura y Cierre de Empresas (SUACE), constituido con el espíritu
de simplificar los trámites de formalización para el inicio de las actividades económicas
de las empresas especialmente las mipymes, ha sido de más utilidad para la habilita-
ción de empresas extranjeras bajo el régimen de maquila. Otro punto a tener en cuenta
respecto del desempeño del viceministerio de mipymes en la formalización y competi-
tividad de las mipymes, son las múltiples funciones que las últimas leyes promulgadas
obligan a dicha institución a llevar adelante pese a su escaso presupuesto y su propia
posición institucional, al tener que tratar un tema transversal a todos los ministerios
desde una posición jerárquicamente inferior de viceministerio.

a)  Viceministerio de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa del MIC

Este viceministerio lleva adelante el programa del Registro Nacional Mipymes. Con
este documento se acredita el cumplimiento de los parámetros para la categorización
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 61

en micro, pequeña o mediana empresa, ante cualquier institución pública o privada y

tiene vigencia de un año. Esta cédula también le permite a las empresas acceder a los
beneficios que están establecidos en la Ley 4.457/12. La promulgación de la ley mipymes
significó también la conformación del Sistema Nacional de Mipymes - SINAMIPYMES,
órgano consultivo multisectorial que tiene como finalidad “el planeamiento y ejecución
de políticas y acciones de fomento para la competitividad de las mipymes”, bajo el
liderazgo del viceministerio de mipymes del Ministerio de Industria y Comercio que, a su
vez, tiene a su cargo la responsabilidad de “dirigir y coordinar las funciones estableci-
das en la ley”. Recientemente por Ley 5.656/16 de Fomento de la Cultura Emprendedora
se creó dentro del viceministerio de las mipymes, la Dirección Nacional de Emprende-
durismo (DINAEM), lo que implica la creación de un Registro Nacional de Emprende-
dores, el Consejo Consultivo y un Observatorio de Mercado. Asimismo, la Ley 5.741/16
que establece un sistema especial de beneficios del sistema de seguridad social (IPS)
a los microempresarios, obliga al MIC (esto último se haría por medio del viceministe-
rio de mipymes) a identificar a las microempresas inscritas en el IPS y las que aún no
se hallen inscritas, formalizar y regularizar las situación de estas últimas, establecer los
procedimientos de inscripción de los propietarios y de las microempresas como sujetos
del seguro social y establecer una base de datos a efectos de implementar las fases de
inscripción, aportación y control del cumplimiento de la ley.
El viceministerio trabaja principalmente en tres ejes:
• Formalización y registro. Busca impulsar el desarrollo, la formalización y el
fortalecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas para convertirlas
en unidades de producción competitiva y sustentable por medio de la gestión de
políticas e instrumentos especialmente orientados al sector.
• Financiación e inversión. Promueve las inversiones y el financiamiento de las
mipymes.
• Capacitación en gestión y asistencia técnica. Procura fomentar la mejora continua
de las mipymes, facilitando herramientas de gestión mediante la capacitación y
asistencia disponibles para el sector y de esa manera contribuir en la formación,
fortalecimiento y crecimiento de las mipymes.
El viceministerio ha desarrollado algunos cursos de capacitación teniendo su propia
propuesta formativa, que corresponde a los cursos comunes orientados a este sector
empresarial, así como planes de negocios, generación de modelos de negocios (Canvas),
plan financiero para mipymes, plan de marketing para mipymes, ventas exitosas,
contabilidad básica, asociación microempresarial, emprendedurismo, formalización de
empresas y sensibilización de la ley mipymes.
Actualmente posee dos proyectos de competitividad, el “Programa competitividad
microempresarial” que apoya a empresas asociativas de todo el país, con transferencias
62 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

en bienes de capital y el de “Capacidad empresarial” que apoya a empresas individuales

prestando capacitación, formalización y asistencia técnica en gestión empresarial que
permita el acceso al sistema financiero.

b)  El Sistema Unificado de Apertura y Cierre de Empresas (SUACE)

El SUACE, dependiente del MIC, es una ventanilla única para la apertura y formalización
de empresas físicas y jurídicas para la entrada de solicitudes y de registros estatales.
Tiene la finalidad de facilitar y agilizar el proceso de apertura de nuevos emprendimientos
empresariales.
El SUACE concentra en una sola dependencia todas las instituciones involucradas en el
proceso de constitución para el funcionamiento de las empresas de diversos tipos, rubros
y escala de inversión. Las instituciones que lo conforman son el Ministerio de Industria y
Comercio –como institución coordinadora–, el Ministerio de Hacienda, la Corte Suprema
de Justicia, el Ministerio del Interior por medio de la Dirección General de Migraciones,
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Instituto de Previsión Social y la
Municipalidad de Asunción.
El principal logro es que en un solo lugar se gestionan las siguientes documentaciones:
Carnet de Radicación Temporaria y Permanente, Dictamen de la Abogacía del Tesoro,
inscripción en los Registros Públicos de Comercio, obtención del Registro Único del
Contribuyente (RUC), inscripción Obrero Patronal en el IPS, registro en el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social y Patente Comercial y Licencia Municipal en la ciudad
de Asunción.

7.4. Instituciones públicas y programas de capacitación

y formación laboral
Concentradas en el recientemente creado Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (2014), los distintos programas del ministerio orientados a los recursos laborales
empresariales son de reciente data para ser evaluados por sus logros y cubren varios
frentes relacionados con el ámbito laboral formal. No así los programas de instituciones
bajo la autoridad del MTESS, como el Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP)
y el Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral (SINAFOCAL), instituciones
dependientes del MTESS, que ostentan una larga trayectoria en el proceso de formación
de los trabajadores, no están ajenos a críticas con resultados diversos en opinión de los
distintos actores vinculados con el sector de las mipymes.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 63

a)  Dirección General de Empleo del Ministerio del Trabajo, Empleo

y Seguridad Social (MTESS)
La Dirección General de Empleo es una dependencia del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social que realiza tareas dirigidas al fomento del empleo y la
inserción laboral de ciudadanos, brinda servicios para buscadores de empleo,
formación y capacitación laboral y gestiona perfiles laborales para empresas que
buscan personal. Entre los servicios ofrecidos por la Dirección General de Empleo se
encuentran los siguientes.
• Apoyo a la búsqueda de empleo
Es un servicio gratuito para personas que buscan insertarse en el mercado
laboral como para personas que quieren mejorar su situación laboral. Se realiza
mediante talleres y capacitación que preparan a las personas para una mejor y
más adecuada búsqueda de empleo. Los módulos dictados incluyen información
de mercado de trabajo, confección del currículum vitae y técnicas de entrevista
de trabajo.
• Información acerca de servicios de formación y capacitación laboral
Es un servicio en donde la Oficina de Empleo de la Dirección General de Empleo
orienta a la persona hacia instituciones que ofrecen capacitaciones gratuitas, de
acuerdo con el perfil profesional del interesado y las posibilidades laborales de
la localidad. De acuerdo con el perfil del entrevistado son derivados al Servicio
Nacional de Promoción Profesional (SNPP), así como también al Sistema Nacional
de Formación y Capacitación Laboral (SINAFOCAL), ambas dependientes del MTESS.
• Orientación laboral
Es un proceso de acompañamiento en el que el orientador informa, asesora y
facilita entrenamiento en herramientas y técnicas para la búsqueda de empleo,
ayuda a definir objetivos profesionales, motiva al emprendimiento y presta
asistencia técnica para la creación de empresas o empleo autónomo.
Se analiza la experiencia laboral de las personas, lo que permite identificar alterna-
tivas diversas de empleo y las necesidades de capacitación. Para ello, desde la
oficina de empleo se realizan actuaciones de carácter grupal, talleres, charlas
informativas y actuaciones de tutoría y seguimiento de carácter individualizado.
• Intermediación laboral entre empresas y buscadores de empleo
Es un servicio de apoyo para conectar la oferta y la demanda laboral. Mediante una
entrevista se elabora el perfil del interesado para determinar sus habilidades y
competencias y luego mediante una búsqueda de puestos vacantes, se contacta
al interesado con el posible empleador.
64 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Los datos recogidos en la entrevista pasan a formar parte de la base de datos

de demandantes de empleo, parte esencial del sistema de intermediación, cuya
finalidad es la colocación de las personas desempleadas.
• Apoyo a emprendedores
Es un servicio que busca facilitar la entrada al mercado laboral a personas que
optan por impulsar emprendimientos por cuenta propia y desarrollar una micro y
pequeña empresa.
• Observatorio laboral
Es una dependencia técnica establecida para almacenar y publicitar datos
estadísticos de empleo, capacitación, diversidad de ocupaciones, disponibilidades
laborales y de mano de obra y diversos indicadores inherentes al mundo laboral.
• Banco de datos
Se cuenta con un banco de datos sobre disponibilidad, cualidades y calidades
ocupacionales vacantes y necesarias para la optimización laboral dirigido a
empresas que busquen perfiles específicos ya formados.
Todos los programas son servicios universales de empleo y gratuitos, sin requisi-
tos de límite de acceso y se ofrecen por medio de las oficinas de empleo.
La Dirección General de Empleo dispone de un software de intermediación laboral,
ferias de empleo y jornadas de empleo.
Se accede a los servicios por medio de líneas gratuitas 0800 y de las redes
sociales.

b)  Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP)

El SNPP es un organismo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social. Sus actividades se dirigen a atender fundamentalmente la política ocupacional
del gobierno. Realiza sus acciones formativas atendiendo principalmente el proceso de
desarrollo nacional, otorgando respuestas inmediatas al mercado laboral en términos
de capacitación.
Los cursos van dirigidos a personas de diferentes niveles y sectores de la economía
abarcando todo el territorio nacional (sede central, regionales, subregionales, centros
colaboradores y unidades móviles). Tiene como misión desarrollar y promover la
formación profesional y favorecer las condiciones de inserción laboral por medio de la
capacitación, investigación, asistencia técnica, consultoría, incorporación y difusión de
innovaciones tecnológicas pertinentes de calidad, aumentando la competitividad de los
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 65

segmentos de la producción y contribuyendo al desarrollo humano integral y sustentable

del país.

c)  Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral (SINAFOCAL)

Así como se ha señalado, el Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral
(SINAFOCAL) se crea con el objetivo de prestar a sus beneficiarios oportunidades de
formación y capacitación en sus diversas modalidades, con el propósito de preparar
y mejorar la calificación de los beneficiarios que requiera el país en todos los niveles
ocupacionales y que la oferta de bienes y servicios sea competitiva y adecuada a un
proceso de modernización y de reestructuración económica del Estado.
Esta entidad ofrece los siguientes servicios:
• Servicios de formación y capacitación gratuita mediante cursos impartidos por
instituciones especializadas contratadas por SINAFOCAL.
• Cursos orientados a desarrollar las competencias necesarias del individuo para su
desempeño en el campo laboral, mejorando su nivel de emprendimiento.
• Formación profesional en el propio barrio o localidad, en cualquier punto del país.

7.5. Instituciones públicas y programas de créditos

y financiamiento
Existen instituciones financieras de primer y segundo piso orientadas a la financiación de
las mipymes. La Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), creada en 2005, es una banca
de segundo piso que entrega recursos financieros a la banca nacional y cooperativas con
el fin de canalizar recursos y servicios al sector productivo nacional. Tiene a su cargo el
fondo de garantía para las micro, pequeñas y medianas empresas. Constituye la principal
fuente de recursos financieros junto con los fondos del Banco Nacional de Fomento (BNF)
y el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH).

a)  Agencia Financiera de Desarrollo (AFD)

Es una banca pública de segundo piso que impulsa el desarrollo económico y la
generación de empleo por medio de la canalización de recursos financieros y la provisión
de servicios especializados al sector privado. Tiene específicamente dos productos
orientados a las mipymes:
• Financiamiento para Pequeñas y Medianas Empresas (PROPYMES)
Los interesados que califiquen como sujetos de crédito, por parte de una
institución financiera intermediaria, como bancos, financieras o cooperativas
66 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

habilitadas en operar con la AFD que pertenezcan al sector de pequeñas y

medianas empresas radicadas en el país y que pertenezcan a algunos de los
siguientes rubros: manufacturero, agropecuario, industrial, comercial (supermer-
cados, ferreterías, despensas) y servicios (gastronómicos, talleres mecánicos,
turísticos, otros).
Asimismo, AFD financia los siguientes ítems:
–– Compra de equipamientos y maquinarias.
–– Adquisición de inmuebles productivos.
–– Ampliación y mejoramiento de infraestructura.
–– Incorporación de tecnología y procesos.
–– Compra de vehículos utilitarios para el negocio.
Financia a interesados con ingresos anuales de hasta 15 mil millones de guaraníes
y se accede a un financiamiento del 100% de la inversión para distintos sectores
de la actividad laboral. Otorga créditos hasta 12 años de plazo, incluyendo el
periodo de gracia de hasta dos años.
Este crédito posibilita la adecuación del plan de pagos, permitiendo flexibilidad y
programación de cuotas mensuales y hasta cuotas de capital anual e intereses
semestrales como máximo, de acuerdo con el flujo de fondos del proyecto. Por otra
parte, permite elegir el tipo de moneda, sea en dólares americanos o guaraníes, de
acuerdo con los ingresos generados por el solicitante.
• Programa de Microcrédito Rural
Este crédito tiene por objetivo satisfacer la demanda de crédito de los socios-
productores de las pequeñas y medianas cooperativas en forma oportuna y en
condiciones adecuadas de plazos y tasas de interés. Su misión es apoyar al sector
agropecuario y a empresas rurales para la generación de recursos económicos
financiando la producción por medio de las pequeñas y medianas cooperativas.
Asimismo, colaboran en el proceso de fortalecimiento de ellas por medio de un
mecanismo gradual de servicios crediticios, propiciando convenios interinstitucio-
nales que faciliten la asistencia técnica de los socios productores.
Los beneficiarios son los pequeños y medianos productores de cooperativas y
financian proyectos hasta 50 millones de guaraníes, hasta cinco años de plazo.

b)  Banco Nacional de Fomento

Es un banco nacional de desarrollo con énfasis en el financiamiento de la producción
nacional. Ofrece, entre otros, un producto exclusivo para microempresarios destinado a
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 67

persona(s) física(s) desde los 18 años –del sector privado– que realicen actividades de
producción agropecuaria, industrial, comercial, servicios y artesanal en el segmento de
las microempresas. Este crédito se utiliza exclusivamente para la adquisición de activos
fijos o capital operativo. Su financiación es hasta 36 meses a una tasa anual del 18%.

c)  Crédito Agrícola de Habilitación (CAH)

Esta institución viene a llenar una sentida necesidad del sector productivo nacional,
relacionada con el financiamiento de las actividades productivas de pequeña escala
en la agricultura, ganadería, pequeña industria y las demás actividades afines. Desde
su creación la institución extendió sus operaciones a la mayor parte del país y viene
desempeñando un rol de primer orden en el financiamiento de las actividades producti-
vas de los sectores agropecuario e industrial.
El CAH dispone actualmente de 13 productos para financiar las actividades económicas
de los pequeños productores rurales, microempresarios y emprendedores. Los productos
específicamente orientados a las mipymes son:
• PROAGRO-CAH. Financia capital operativo y de inversión a pequeños productores,
comités, asociaciones, pequeñas cooperativas y microempresarios.
• EPA RE-Inversión. Son fondos recuperados de los bonos soberanos del Tesoro, que
forman parte del patrimonio de la institución. Se trata de financiar la incorpora-
ción y renovación de tecnologías para el productor, con el fin de que los mismos
puedan mejorar su productividad en la finca.
• Factoring. Se realiza descuento de documento a pequeños productores, organiza-
ciones y cooperativas. Se trabaja con cheque adelantado que luego se descuenta.
El factoring opera en alianza con cooperativas y le otorga una línea de crédito a
cada cliente.
• Inversión Productiva PG-P14. Son fondos recuperados del programa PG-P14
y forman parte del patrimonio del CAH, que se vuelven a colocar para capital
operativo y activo fijo para pequeños productores y microempresarios.

8. evaluación de las políticas, leyes y regulaciones

orientadas a las mipymes
La Ley 4.457/12 se gestó con el propósito de promover un marco regulatorio que mejore
la competitividad de este segmento de empresas reconociendo su importancia en la
estructura económica del país. La misma ley crea un sistema empresarial para las
mipymes y el viceministerio de las mipymes, en el seno del Ministerio de Industria y
Comercio, con la responsabilidad de coordinar una política de formalización y competiti-
vidad todavía en construcción.
68 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

La ley también crea las Cédulas Mipymes, que a la fecha de elaboración del presente
informe ronda las 2 mil empresas inscritas, un número reducido en relación con la totalidad
de mipymes actualmente en funcionamiento en el país. Resta redoblar esfuerzos en
aras de promocionar los beneficios que acarrea la inscripción en el citado registro y dar
seguimiento al comportamiento de las mipymes en función de los mismos. Se trata de
identificar si los incentivos y beneficios que oportunamente se pensaron para promover
la formalización del sector, están en línea con las necesidades del sector.
La simplificación de trámites para la formalización de las empresas era un aspecto
que ya estaba considerado antes de la ley en una normativa anterior, pero esta vuelve
a redactarse abarcando en esta ocasión a las gobernaciones y municipalidades. En
la práctica, sin embargo, tanto el Sistema Unificado de Apertura y Cierre de Empresas
(SUACE) como las gobernaciones y municipios no adaptaron sus sistemas para atender
de forma diferenciada a las mipymes.
En cuanto al financiamiento la ley solo establece la creación de mecanismos que promove-
rán el acceso al crédito sin mencionar cuáles serían los mismos. También se menciona que
en el Presupuesto General de la Nación se deben presupuestar 15 mil salarios mínimos
(alrededor de US$ 84 millones) como fondos destinados al desarrollo de las mipymes.
Como estos fondos no se hallan blindados y finalmente es el presupuesto financiero del
Ministerio de Hacienda el que establece las prioridades al momento del desembolso de
los recursos del Estado, se cree poco probable que estos recursos puedan ser fondeados
para las mipymes.
Aun cuando la ley habla de un tratamiento diferenciado no establece exenciones impositi-
vas prácticamente, pues no innova en el pago de los principales impuestos del país
y deja bajo la potestad de los municipios la reducción o no de las patentes municipa-
les, lo que ante una falta de promoción e información adecuadas es de nula aplicación.
También establece cierta flexibilidad para la presentación de registros contables para
las mipymes, pero se desconoce hasta el momento el impacto de dicha medida si se
considera nuevamente el número de mipymes inscritas en el registro se podría inducir
que es reducida.
En cuanto a la flexibilización establecida en las relaciones laborales, la ley de mipymes
contempla su aplicación solamente a las micro y pequeñas empresas, excluyendo a las
medianas. Permite a las mismas establecer un contrato de 12 meses, renovables por
otros 12 meses a cuyo vencimiento el contrato concluirá sin obligación de preavisar
ni indemnizar. Esta medida observada por los sindicatos ha tenido poco impacto más
que nada por la falta de información y el escaso número de empresas registradas en el
registro de las mipymes.
Paralelamente a las microempresas la autoridad administrativa del trabajo, en este caso
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, puede autorizar el pago de salarios
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 69

sobre una base no inferior al 80% del salario mínimo legal establecido para actividades
diversas no especificadas, durante los tres primeros años contados desde su formaliza-
ción. También el impacto de esta medida ha sido reducida en las microempresas del país,
pues generalmente las empresas informales suelen pagar una base inferior al mínimo
para luego pagar a destajo por producción u horas de trabajo adicionales, funcionando el
salario mínimo como un techo y no un piso.
En cuanto a las cotizaciones de seguridad social a cargo del Instituto de Previsión Social,
la nueva normativa no considera ningún tipo de flexibilización y el mismo sigue siendo
obligatorio para las mipymes, según el régimen de seguridad social establecido para
todas las empresas del país y sus trabajadores dependientes ocupados. A esto se agrega
lo que establece la reciente normativa (Ley 5.741/16) que instaura un sistema especial
de beneficios del sistema de seguridad social (IPS) a los microempresarios, el que regula
la incorporación obligatoria al Seguro Social del IPS de los propietarios o responsables
de las microempresas definidas como tal en la Ley 4.457/12 para las mipymes bajo el
régimen general y facultando al MIC (para fines prácticos al viceministerio de mipymes)
responsable de la aplicación de la normativa. Por un lado no se ha evaluado aún los
efectos de los costos de producción de las mipymes de dicha normativa, aun cuando la
misma llena un vacío de cobertura para un importante contingente de la población activa
nacional. Por otro lado se sobrecarga al viceministerio de mipymes en sus funciones,
ya de por sí dispone de pocos recursos humanos y financieros, con responsabilidades
que van más allá de las establecidas en la normativa de su creación y que no han sido
evaluadas criteriosamente en su aplicabilidad práctica.
Asimismo, la ley de mipymes abarca mecanismos de capacitación y promoción tecnoló-
gica para fomentar el desarrollo de las mismas. Nuevamente, como ya se ha mencionado,
la barrera que enfrenta la institución es la debilidad de recursos técnicos y financieros
para llevar adelante las funciones para los que fue creado. Además, la articulación de
planes entre organismos del Estado es escasa y requiere mucho trabajo de coordinación,
el que no es frecuente en el sector público, debido a la ausencia de una cultura de planifi-
cación conjunta y un organismo planificador con mayor relevancia, lo que también afecta
a la coordinación y apoyo de actividades públicas-privadas a nivel nacional.
Un aspecto positivo a resaltar es que el fortalecimiento de los controles cruzados entre el
IPS, el MTESS y el Ministerio de Hacienda ha permitido alcanzar una tasa de formalización
de la mano de obra de alrededor del 48% en el primer trimestre del 2017. Son considera-
dos ocupados formales para dicha medición los asalariados que cotizan al sistema de
jubilación y los trabajadores independientes que están inscritos en el Registro Único de
Contribuyentes.
Paraguay ha tenido como prioridad social, desde el 2005, la lucha contra la pobreza y
la extrema pobreza, la mejora de la salud y el apoyo a la agricultura familiar campesina.
70 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

El apoyo empresarial y en especial a las mipymes se concentró en facilitar la formali-

zación de las unidades económicas y en exenciones tributarias mediante un régimen
impositivo simplificado y relativamente bajo. El gasto fiscal que ha implicado esta última
medida se estimó aproximadamente en 400 millones de dólares, según cálculos del
Ministerio de Hacienda.
Si bien se crearon fondos para el apoyo a la infraestructura educativa y la investigación
con los recursos adicionales recibidos por el país del incremento de los royalties recibidos
por la Itaipú Binacional, el desarrollo empresarial orientado a las mipymes no ha contado
con el mismo impulso ni se ha enfocado en los principales inconvenientes que enfrenta
el sector vinculadas a la financiación, productividad y comercialización de sus productos,
que permitan a las unidades económicas ser rentables, avanzar de forma progresiva pero
sostenible en los niveles de formalización (a la vez que a sus trabajadores) y crecer y
consolidarse en el tiempo.
En el área crediticia se han dado avances mediante la Estrategia Nacional de Inclusión
Financiera (ENIF). La promulgación de la Ley 5.628/2016, que crea el Fondo de garantía
para las micro, pequeñas y medianas empresas, es uno de los logros alcanzados por la
ENIF. Actualmente se ha iniciado el proceso de reglamentación, cuya elaboración será
apoyada por medio de una cooperación técnica no reembolsable de la Corporación
Andina de Fomento (CAF). Este mecanismo financiero apunta al desarrollo del sector
de las micro, pequeñas y medianas empresas, brindando un apoyo crediticio efectivo
a un segmento importante de la economía nacional, el que es el principal generador de
empleos en el país. Esto debe ir necesariamente acompañado por un intenso proceso de
formalización de las mipymes, ya que de lo contrario no podrían ser sujetos de crédito.
Por tanto, aquí se confrontarán los beneficios de estar formalizado o no, lo que se traduce
principalmente en la evasión y elusión de impuestos fiscales, municipales y sociales. El
Fondo tendrá una capitalización US$ 8 mil millones por medio de un préstamo aprobado
con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Importante también la Ley 5.748 que aprueba el Contrato de Préstamo PAR-21/2015
(US$ 15 mil millones) para el financiamiento del “Proyecto de mejoramiento de la
producción y comercialización de los pequeños y medianos productores a nivel nacional”,
a cargo del Fondo Ganadero (FG). El objetivo general del proyecto es apoyar el aumento
de la producción pecuaria de los pequeños y medianos productores en cantidad y calidad
mediante el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos: a) proveer créditos
al pequeño y mediano productor para contribuir al incremento de su producción; y b)
proveer créditos a la pequeña y mediana empresa para su integración en las cadenas de
valor cárnica y láctea. El trabajo coordinado público-privado será de importancia vital en
esta experiencia especialmente para favorecer la creación e integración de las cadenas
productivas regionales.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 71

El Ministerio de Industria y Comercio (MIC) mediante el Programa de Financiamiento

de las Mipymes (con un monto de US$ 2 millones), tiene como objetivo contribuir al
incremento de la productividad, por medio de la implementación coordinada de medidas
para las mipymes paraguayas conducentes a: a) facilitar su acceso al financiamiento
de mediano y largo plazo, y b) mejorar sus capacidades empresariales. Así también, el
viceministerio de mipymes se encuentra en desarrollo de un programa de microcréditos
para mipymes que opere con el sector cooperativo. Dicho proyecto cuenta con el apoyo
de la Cooperación Alemana DGRV.
Estas iniciativas crediticias si bien apuntan por un buen camino aún no son suficien-
tes para el gran desafío que enfrentan las mipymes para una verdadera transforma-
ción productiva del país. El desafío de crear un tejido productivo de empresas líderes
en tecnología de punta que sean proveedoras de mercado de primer mundo emulando
a países como el de los “tigres asiáticos”, implicará un esfuerzo mucho mayor y una
asignación de recursos mucho más importante por parte del gobierno.
Paraguay debería invertir en fortalecer sus mipymes especialmente en aquellos sectores
que se han mostrado competitivos (como los sectores de calzados y confecciones) que,
pese a soportar en los últimos años la competencia de productos similares provenien-
tes de China y Brasil, han demostrado su capacidad de adaptación a circunstancias
cambiantes con un bajo apoyo oficial. Asimismo, aprovechando los buenos precios
internacionales de ciertos productos alimenticios a nivel mundial, conocidos como los
súper alimentos que incluyen la chía, quinua, amaranto, sésamo y la presentación de
sésamo + lino, se podría fomentar su producción a escala y ser liderados por el sector
privado con la correcta financiación y la participación de micro y pequeñas empresas
rurales.
Existe aún una gran tarea en materia de atracción de inversiones en el sentido de
conquistar empresas de presencia mundial que tengan un efecto dinamizador sobre las
mipymes en el país y que sean capaces de generar la integración de cadenas productivas
tanto vertical como horizontal. El país presenta las condiciones ideales para atraer ese
tipo de empresas por su estabilidad macroeconómica y política además con una califica-
ción internacional a nivel de bonos soberanos a punto de alcanzar el grado de inversión.
Estas empresas dinamizan el mercado actuando como empresas satélites al contratar
los servicios de las mipymes del país.

En cuanto a la maquila es necesario fortalecer la asociatividad de las empresas nacionales

para que estas puedan celebrar contratos de maquilas de segunda y tercera generación
lo que implicaría mayores niveles de valor agregado, los que podrían dinamizar la cadena
de valor al subcontratar a otras empresas de menor tamaño.

La AFD es una institución estatal de segundo piso que financia por medio de las institu-
ciones financieras pero que juega con las reglas de mercado de las mismas. Los créditos
72 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

orientados a las mipymes en el sentido de los plazos, los montos y las tasas no son
suficientes para que estas puedan crecer y desarrollarse en el mercado interno y externo.
El Fondo de Garantía tiene una capitalización de US$ 8 millones, lo que es insuficiente
para las necesidades actuales de las medianas empresas, que son las que más oportuni-
dades de crecimiento y creación de empleo tienen.

Los productos financieros del Banco Nacional del Fomento tampoco son del todo
adecuados para financiar a las micro y pequeñas empresas, pues ofrecen créditos al 18%
anual y los montos son muy reducidos considerando cierto tipo de inversiones producti-
vas como, por ejemplo, la compra de maquinarias o rodados.

En el país existen incubadoras de empresas pero su acción es limitada. No existen las

aceleradoras de star ups ni las incubadoras tecnológicas. La reciente Ley 5.656/16 de
Fomento de la Cultura Emprendedora considera su fomento pero es de reciente creación
y tardará un tiempo para ver los resultados de su implementación. Además, los sistemas
de capacitación aún son débiles y si bien el Sistema Nacional de Promoción Profesio-
nal tuvo el record histórico de 180 mil títulos entregados en el 2016, no se tiene una
evaluación de la inserción laboral de sus capacitados. Por otra parte, falta una informa-
ción si las capacitaciones responden a las necesidades de las empresas y del mercado.
Como se observa, los desafíos de la política orientada a las mipymes están en varias
áreas y el país se halla rezagado en esta materia respecto de los demás países de
la región.

9. conclusiones
En Paraguay predominan unidades productivas muy pequeñas, de baja productividad,
intensivas en mano de obra y que concentran una elevada proporción del empleo. Esta
situación impide encadenamientos con empresas de mayor tamaño limitando en muchos
casos la adopción de nuevas tecnologías de producción y su crecimiento.
En el plano laboral esta situación estructural genera brechas importantes de trabajo
decente y condiciones de trabajo respecto de las empresas más grandes: de calidad del
empleo, de ingresos, de productividad, educativas, de cobertura de la seguridad social, de
grado de sindicalización y de informalidad.
Los datos incluidos en este informe ilustran la magnitud de las brechas en todas estas
dimensiones. La brecha de productividad es amplia, al punto que el diferencial entre
productividades de las mipymes en conjunto, en la economía no agrícola privada, equivale
al 33% de las grandes empresas.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 73

En el caso de las microempresas su productividad equivale al 20% de las grandes, para

las pequeñas la misma es equivalente al 50% y en el caso de las medianas la misma
representa el 55,3% de las que cuentan con 50 o más ocupados
El ingreso medio de los trabajadores por cuenta propia y el de los ocupados en microem-
presas de dos a cinco ocupados está en 33% y el 14%, respectivamente, por debajo de la
media de la economía.
En relación con los ingresos laborales de las empresas grandes, el ingreso medio de los
trabajadores por cuenta propia representa el 47%; 60% en la microempresa de dos a cinco
ocupados y 88% en la microempresa de seis a diez trabajadores.
En cuanto al nivel educativo de la fuerza de trabajo el 55,1% de los trabajadores por cuenta
propia y el 43,5% del empleo en las microempresas con dos a cinco ocupados presenta-
ban niveles educativos menores o iguales a seis años de estudios; cifra que se reduce a
algo menos del 13% en las empresas grandes.
La participación del empleo con educación acumulada mayor a 12 años de estudios es
mayor en las empresas más grandes (llegando a casi 34%), pero representando solo el
14% en las microempresas con dos a cinco ocupados.
La proporción de población actualmente aportando a alguna caja de jubilaciones y
pensiones representa menos de una cuarta parte de la población ocupada. Es mínima en
las microempresas de dos a cinco ocupados (5%), representa casi una cuarta parte entre
los que laboran en microempresas de seis a diez ocupados, constituye el 35,2% en las
pequeñas empresas y llega al 51% en las empresas medianas, 18 puntos porcentuales
por debajo de la población ocupada aportante en las empresas grandes.
Solo el 14,4% de los trabajadores por cuenta propia y 15,6% de los trabajadores de
microempresas de dos a cinco ocupados tiene algún tipo de cobertura médica frente al
34% de los trabajadores de microempresa con seis a diez ocupados.
Los segmentos de empresas pequeñas, medianas y grandes presentan tasas de
cobertura sensiblemente más elevadas, aunque con diferencias: en las pequeñas y las
medianas empresas 46% y 59% de los trabajadores recibe los beneficios del sistema de
salud, mientras que en el grupo de las grandes empresas la cobertura alcanza al 76%.
La participación de trabajadores en organizaciones o sindicatos es reducida en las
empresas medianas y grandes y prácticamente inexistente en las micro y pequeñas
empresas.
El empleo informal que caracteriza al mercado laboral paraguayo se concentra en el
sector de las mipymes y de las ocupaciones por cuenta propia.
74 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Para el 2015 los datos revelan que en las microempresas con dos a cinco ocupados el
84% del empleo es informal y en las microempresas con seis a diez ocupados desciende
al 72%. Si bien estas proporciones se han reducido respecto del 2010 (representaban
87,9% y 79,6% del empleo para ambos tipos de microempresas), aún se mantienen por
encima del nivel nacional de informalidad, cercano al 71%. A medida que se asciende por
los diferentes estratos de tamaño de empresa se observa una reducción del empleo
informal, pero aún así, incluso en empresas grandes, afecta a más del 30% de la fuerza
de trabajo.
Las políticas específicas dirigidas a las mipymes son de tiempo tan reciente como el
marco normativo que las regula. Aun cuando su mención en las políticas de Estado nunca
ha estado ausente, formando parte de toda macroplanificación presentada en los últimos
años, tanto política como económica, nunca han podido bajar a niveles de microplanifi-
cación por la ausencia de datos e instituciones dedicadas con exclusividad a estudiar el
sector y enfrentar la problemática a nivel nacional y local.
Una política de Estado definida con claridad y su aplicación en la práctica dependerá
en gran medida del grado de institucionalidad que se logre a partir de la reglamenta-
ción y aplicabilidad del reciente marco normativo que rige al sector. En este sentido
es importante resaltar que la aplicación exitosa de programas y proyectos dirigidos a
las mipymes dependerá de manera importante de datos actualizados del sector que
visibilicen y empoderen tanto a empleadores, trabajadores y gobierno en el logro de
los objetivos.
Las agendas productiva y laboral de las instituciones públicas deben estar coordina-
das, de tal modo que reflejen políticas públicas diseñadas sobre la base de Políticas
de Desarrollo Productivo (PDP) que permitan transformar, diversificar y articular
mejor la estructura productiva, reposicionar hacia actividades de mayor productividad
e intensivas en conocimientos, y así generar más y mejores empleos, con políticas
laborales, educativas y de formación que mejoren la calidad del empleo y el respeto a
los derechos laborales.
El crecimiento por sí solo no es suficiente para modificar las brechas de productividad y
de condiciones de trabajo, así como de informalidad entre empresas de diferente tamaño.
Dichas brechas incluso constituyen obstáculos para mayores niveles de crecimiento
económico y socialmente inclusivo.
La literatura económica resalta la estrecha vinculación entre cuatro elementos fundamen-
tales para explicar un crecimiento empresarial inadecuado: un entorno poco propicio para
el desarrollo de empresas sostenibles, la elevada heterogeneidad productiva, las peores
condiciones laborales en las mipymes y la desigualdad.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 75

En el caso de Paraguay, muchos de los obstáculos identificados por empresas formali-

zadas y consolidadas en el mercado nacional correspondientes al sector de manufactu-
ras se relacionan a un entorno poco propicio para el desarrollo de empresas y notable-
mente cuatro de ellos están relacionados directamente con la seguridad jurídica de las
empresas. El quinto obstáculo hace referencia a la educación de los trabajadores y está
vinculada directamente con la baja productividad de la fuerza de trabajo a nivel de las
pequeñas empresas.
Para las grandes empresas los obstáculos prioritarios coinciden, pero en diferente orden
con los identificados por las pequeñas empresas. En el caso de las medianas uno de los
principales impedimentos es la legislación laboral. Se señala que si bien el acceso al
financiamiento es un obstáculo identificado entre las empresas formalizadas, en ningún
caso aparece entre las más importantes del ranking, siendo ubicado por debajo de los
problemas relacionados con el transporte y las licencias y permisos de negocios entre las
pequeñas y medianas empresas.
Un entorno más propicio con participación de los actores sociales, en línea con las
conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo del 2007, las conclusiones
acerca de las pequeñas y medianas empresas y la creación de empleo decente y
productivo de la CIT del 2015 y la Recomendación 204 del 2015 de la OIT respecto de
la transición de la economía informal a la economía formal, eliminaría muchos de los
obstáculos para el crecimiento de las mipymes y ayudaría a aumentar el dinamismo
del traspaso de empresas pequeñas a medianas, con ello se produciría un cambio
estructural que elevaría la productividad, crearía empleos formales y reduciría la
desigualdad.

10. recomendaciones de política
Se afirma que si no se tienen claros los ejes prioritarios ni los propósitos de la política
orientada hacia un colectivo tan heterogéneo como el de las mipymes, los programas
que se implementen no tendrán los frutos deseados y serán poco aprovechados por los
beneficiarios. Un error frecuente de los programas orientados al sector de las mipymes ha
sido ignorar el hecho de que las mismas conforman un conjunto diverso, tanto en tamaño
como antigüedad, rama de actividad, eficiencia productiva, capacidad de innovación
tecnológica, entre otros factores. Por tanto, una de las primeras recomendaciones en el
caso paraguayo estaría dirigida a conocer dicha heterogeneidad con el fin de focalizar
las políticas y diferenciar las acciones orientadas a las micro, pequeñas y medianas
empresas. Esto pasa por definir claramente qué se entenderá por mipymes y cuantificar
su existencia junto con sus características, tanto en el ámbito formal como informal.
76 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Esto último solo se logra mediante registros administrativos públicos sistematizados

y complementarios, donde los datos puedan cruzarse entre instituciones vinculadas al
sector y permitan generar información integral del sector formal. Por otro lado, se debe
fortalecer el sistema estadístico nacional en el ámbito de las estadísticas económicas
y empresariales, con censos y encuestas económicas que permitan captar las caracte-
rísticas y el dinamismo temporal del fenómeno así como medir el éxito de las políticas
orientadas al sector. En este sentido se podría impulsar la creación de un observatorio de
las mipymes que a partir de los datos recabados genere información útil y sistematizada
del sector.
Además, las políticas orientadas a las mipymes deben apostar de manera importante
a la formalización de las unidades económicas y de la fuerza laboral vinculada a ellas,
con el fin de generar situaciones de competencia en igualdad de condiciones y discrimi-
nar positivamente mediante políticas focalizadas por estratos de empresa por tamaño,
capital, sector y antigüedad entre las micro, pequeñas y medianas empresas, pues
claramente estas empresas difieren en cuanto a productividad y capacidades de desarro-
llo y crecimiento. Asimismo, se debe fomentar el surgimiento de nuevas empresas y el
fortalecimiento de las empresas jóvenes en sus etapas iniciales de desarrollo, que es
cuando se da la mayor mortalidad de las mismas.
Las normativas existentes y los beneficios establecidos tienen un claro sesgo hacia las
micro y pequeñas empresas casi olvidando la importancia del papel de las empresas
medianas en la estructura económica. En este sentido, las políticas focalizadas deberían
enfatizar que las empresas del estrato mediano, en general empresas ya consolidadas
en el mercado nacional, puedan dar el salto hacia la conquista de los mercados externos.
Esto se lograría mediante el fortalecimiento de su papel en las políticas de exportación.
Para esto, desde la Red de Exportaciones e Inversiones (REDIEX) se debería realizar una
gran prospección de mercados e identificar nichos para los productos paraguayos, no
enfocándose solamente en productos tradicionales como la carne y la soja.

Así también el éxito de cualquier política pasa por el fortalecimiento institucional. En este
aspecto se debe fortalecer el rol del viceministerio de mipymes como agente coordina-
dor de las políticas orientadas al sector, evitando sobrecargarlo de funciones ajenas a su
cometido e impulsando la formalización de las empresas y poniendo en funcionamiento
el Fondo mipyme para financiar acciones de producción y exportación identificando
previamente los sectores competitivos. Se debe aprovechar la baja presión tributaria
(apenas del 13%) para atraer inversiones, fortalecer la integración productiva y posicio-
nar a las mipymes a nivel local y regional. En este sentido es importante la participa-
ción de los municipios y las gobernaciones en las políticas de desarrollo de las mipymes,
siendo necesario una mayor información y sensibilización para que estas se organicen
institucionalmente y apoyen a este sector localmente. Una parte de los royalties que
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 77

las gobernaciones y municipios reciban deberían ser destinados para el apoyo a estas
empresas.
Un importante apoyo para el desarrollo y crecimiento del sector podría obtenerse incenti-
vando y respaldando su participación en las licitaciones y contrataciones públicas. Si bien
la Ley de Contrataciones Públicas da ciertas preferencias a las mipymes, en la práctica
esta es poco utilizada. En la realidad los productos importados y las negociaciones vía
precios y otros factores políticos ganan preferencia a la hora de la compra. El Estado es un
gran comprador y estos mecanismos de compra permiten fomentar la competencia y las
economías de escala, tan necesarios para hacer rentables las inversiones empresariales
locales.

Considerando las fuerzas del mercado laboral, se precisa adaptar la oferta de capacita-
ción con la demanda de la misma. Con el aumento de la inversión extranjera es necesario
un sistema más ágil y moderno de capacitación laboral sin que haya una superposi-
ción de funciones entre instituciones como existe actualmente. Además, es imperioso
ampliar los programas de capacitación y difusión tanto para empresarios como trabaja-
dores con el fin de que tengan presente la información relevante acerca de sus derechos
y obligaciones. Se debe fomentar la instalación de modelos de gestión más modernos
en los que los trabajadores y la gerencia trabajen en conjunto con el propósito de
instalar procesos de innovación, mejora continua, capacitación por competencias y
medición de avances. Con la flexibilización laboral establecida por ley en las micro y
pequeñas empresas se deberá fortalecer la inspección laboral para el cumplimiento de
los derechos laborales, con el fin de que no se produzcan abusos que permitan ventajas
competitivas desleales.
Las asociaciones de pequeñas y medianas empresas habían desaparecido práctica-
mente en Paraguay resurgiendo recientemente con la Cámara Paraguaya de la Pequeña
y Mediana Empresa (CAMAPYME), que está trabajando con las empresas del interior del
país. Por tanto, su gestión será sumamente necesaria para abrir espacios de diálogo entre
el gobierno, el sector privado y la sociedad civil, lo que es indispensable para la construc-
ción de una visión compartida, especialmente al tratarse de un sector tan importante
como el de las mipymes. No obstante, esta visión será insuficiente si no se traduce en un
apoyo participativo, integral y sobre todo coordinado.
78 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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 anexo

CUADRO A-1
Unidades económicas, personal ocupado por principales variables económicas, por estrato de personal ocupado, 2010

Sector
económico Valor agregado
Unidades
y estrato bruto (en
económicas
de personal millones de Gs)
ocupado

Personal ocupado
Remunerado
No
remunerado
Tercerizado /
Comisionista
Total de
remuneraciones
Gastos por compras
de bienes y servicios
Ingresos por
suministro de bienes
y servicios

Total En miles de Gs

Total 224.242 799.153 430.799 322.250 46.104 13.942.155.030 177.518.876.567 240.997.246.341 67.782.140

Cuenta propia 159.302 241.256 - 241.256 - - 6.965.940.387 10.081.472.504 3.115.532

Mipymes 63.443 339.959 225.060 79.564 35.335 4.797.851.906 59.206.254.777 78.994.817.995 21.199.455
1 a 10
56.986 208.323 113.702 71.520 23.101 1.888.229.486 19.809.444.371 27.260.871.512 7.982.702
ocupados
11 a 19 3.829 53.530 43.280 4.568 5.682 1.074.395.487 15.747.562.069 20.636.972.002 5.238.017
20 a 49 2.628 78.106 68.078 3.476 6.552 1.835.226.933 23.649.248.337 31.096.974.482 7.978.737
50 y más 1.497 217.938 205.739 1.430 10.769 9.144.303.124 111.346.681.403 151.920.955.842 43.467.153
Fuente: DGEEC - Censo Económico 2011.
PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN
83
84 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

CUADRO A-2
Composición del empleo por área de residencia según categoría de empleo y tamaño de empresa,
2000 y 2015
(porcentajes)
2000 2015
Tamaño de la empresa Área Total Área Total
Urbana Rural país Urbana Rural país

Empresa privada 46,0 24,4 36,4 45,8 28,6 39,1

Solo 0,6 0,8 0,7 0,0 0,0 0,0
Empresa privada de 2 a 5
20,6 16,2 18,6 19,1 15,3 17,6
personas
Empresa privada de 6 a 10
7,9 3,3 5,8 8,0 5,5 7,0
personas
Empresa privada de 11 a 20
6,1 1,4 4,0 5,7 2,8 4,6
personas
Empresa privada de 21 a 50
4,6 1,7 3,3 6,3 2,5 4,8
personas
Empresa privada de más de
6,2 1,2 4,0 6,7 2,4 5,1
50 personas
Cuenta propia 27,8 51,4 38,3 23,6 41,9 30,7
Cuenta propia - unipersonal 20,7 29,8 24,8 18,9 28,1 22,5
Cuenta propia en empresa
6,9 21,3 13,3 4,7 13,8 8,2
familiar de 2 a 5 personas
6 a 10 personas 0,1 0,4 0,2 0,0 0,0 0,0
11 a 20 personas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
21 a 50 personas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Más de 50 personas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Familiar no remunerado 4,2 16,7 9,8 3,4 15,3 8,0
Empleado doméstico 10,2 4,2 7,5 7,8 6,0 7,1
Sector público 11,4 2,6 7,5 14,0 6,6 11,2
No sabe /No responde 0,5 0,6 0,6 5,4 1,7 4,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: EIH 2000-2001 y EPH 2015.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 85

CUADRO A-3
Distribución porcentual de ocupados por rama de actividad, según tamaño de la empresa,
2000 y 2015
Rama de actividad
2000 2015
Tamaño de

No responde
la empresa

Secundario

Secundario
Terciario

Terciario
Primario

Primario
Total Total
Solo 38,0 13,3 48,7 0,0 100 30,1 14,4 55,6 100
2a5 46,3 18,2 35,5 0,0 100 34,5 21,1 44,4 100
6 a 10 24,3 30,2 45,5 0,0 100 9,7 33,5 56,8 100
11 a 20 6,5 26,2 67,3 0,0 100 7,6 26,0 66,4 100
21 a 50 5,7 27,1 67,2 0,0 100 4,4 33,9 61,7 100
Más de 50 2,2 42,2 55,5 0,0 100 1,5 44,5 54,0 100
Sector público 0,0 0,8 99,2 0,0 100 0,0 1,3 98,7 100
Empleado
0,0 0,0 100,0 0,0 100 0,0 0,0 100,0 100
doméstico
No sabe 0,0 48,5 51,5 0,0 100 1,5 30,1 68,4 100
No responde 28,5 35,9 23,3 12,2 100 0,0 21,5 78,5 100

Total 30,8 16,9 52,3 0,0 100 19,7 19,2 61,1 100
Fuente: EIH 2000-2001 y EPH 2015.
 86

CUADRO A-4
Distribución porcentual de ocupados por grupos de años de estudio, según tamaño de la empresa, 2000 y 2015
Grupos de años de estudios
Tamaño de 2000 2015
empresa
1a6 7a9 10 a 12 Mas de 1a6 7a9 10 a12 Mas de
Cero NR Total Cero NR Total
años años años 12 años años años años 12 años
Solo 5,8 66,7 13,1 9,8 4,5 0,1 100 3,0 52,2 12,3 22,0 10,5 0,0 100
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

2a5 5,8 57,0 15,8 15,4 5,9 0,2 100 1,5 42,0 16,3 26,2 14,0 0,1 100
6 a 10 2,6 46,3 13,1 24,3 13,4 0,3 100 0,6 28,0 12,2 36,0 23,0 0,1 100
11 a 20 0,2 31,4 18,7 26,0 23,1 0,6 100 0,5 18,5 12,9 34,9 33,1 0,0 100
21 a 50 0,6 28,8 21,7 30,9 18,0 0,0 100 0,5 20,0 9,8 38,6 31,1 0,0 100
Más de 50 0,2 23,4 22,5 28,6 25,1 0,3 100 1,0 11,8 12,2 41,5 33,6 0,0 100
Sector público 0,2 8,8 8,6 23,0 59,3 0,2 100 0,0 4,8 2,9 15,8 76,4 0,0 100
Empleado
4,8 61,3 19,1 13,6 0,9 0,3 100 1,8 45,2 17,9 27,5 6,6 1,0 100
doméstico
No sabe 0,0 43,5 17,7 14,2 24,0 0,5 100 1,0 14,6 9,2 42,4 32,2 0,5 100
No responde 7,4 40,5 29,8 16,2 6,0 0,0 100 0,0 0,0 27,4 20,6 52,0 0,0 100

Total 4,4 52,1 15,2 16,5 11,6 0,2 100 1,5 34,6 12,8 27,3 23,7 0,1 100
Fuente: EIH 2000-2001 y EPH 2015.
 PARAGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS POLÍTICAS DE FORMALIZACIÓN 87

CUADRO A-5
Participación de mujeres en el empleo por tamaño de empresa, según área de residencia,
2000 y 2015
(porcentajes)
Área de Más Sector
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Total
residencia de 50 público
2000
Área urbana 46,2 30,9 21,1 20,8 27,9 20,4 38,7 33
Área rural 38,9 22,8 9,9 8,0 12,0 3,9 42,9 28

Total país 42,1 26,7 17,2 18,5 25,6 17,7 39,3 30

2015
Área urbana 51,5 37,2 30,3 35,0 34,7 31,4 52,4 41
Área rural 38,7 30,3 20,5 24,2 8,0 14,7 49,6 32

Total país 45,3 33,7 27,2 32,5 29,1 28,3 51,8 38

Fuente: EIH 2000-2001 y EPH 2015.

CUADRO A-6
Participación de jóvenes de 15 a 24 años por tamaño de empresa, según área de residencia,
2000 y 2015
(porcentajes)
Área de Más Sector
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Total
residencia de 50 público
2000
Área urbana 8,0 25,7 28,5 22,0 20,4 13,7 8,7 18
Área rural 9,0 37,5 36,6 17,4 21,9 10,1 14,8 25

Total país 8,6 32,0 31,1 21,2 20,7 13,1 9,5 21

2015
Área urbana 7,3 24,6 28,1 29,5 25,5 24,1 8,0 19
Área rural 10,3 25,1 31,5 25,9 28,5 31,0 6,8 20

Total país 8,7 24,8 29,2 28,7 26,1 25,4 7,8 19

Fuente: EIH 2000-2001 y EPH 2015.
 88

CUADRO A-7
Distribución del empleo por quintil de ingreso según tamaño de empresa, 2000 y 2015
(porcentajes)
Sector Empleo No
Solo 2a5 6 a 10 11 a 20 21 a 50 Más de 50 No sabe Total
público doméstico responde
2000
Quintil I 28,8 61,0 5,1 1,1 0,0 0,2 0,1 3,4 0,0 0,3 100
Quintil II 30,8 48,0 7,2 2,2 0,9 1,9 1,2 7,3 0,4 0,0 100
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Quintil III 30,2 38,1 6,8 4,6 4,8 3,5 3,5 8,2 0,3 0,0 100
Quintil IV 25,2 37,0 7,0 3,7 4,7 4,5 8,6 7,9 1,2 0,2 100
Quintil V 18,0 30,7 7,7 6,4 4,3 6,9 16,2 9,0 0,8 0,1 100

Total 25,5 40,6 6,9 4,0 3,3 4,0 7,3 7,5 0,6 0,1 100

2015
Quintil I 32,9 51,2 3,3 1,4 1,3 0,8 1,2 6,9 1,1 0,0 100
Quintil II 27,5 40,1 6,7 3,5 3,0 2,9 3,8 9,0 3,4 0,1 100
Quintil III 23,3 32,9 8,2 4,6 5,0 4,8 9,0 8,1 4,0 0,1 100
Quintil IV 21,6 27,1 8,5 5,8 5,9 6,3 13,4 6,2 5,2 0,0 100
Quintil V 14,6 26,6 8,5 6,2 7,1 8,1 21,1 2,9 4,5 0,3 100

Total 22,7 33,7 7,4 4,7 4,9 5,1 11,2 6,3 3,9 0,1 100
Fuente: EIH 2000-2001 y EPH 2015.
 Equipo de Trabajo Decente y Oficina de Países de la OIT
para el Cono Sur de América Latina
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