REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ

SALA DE DECISIÓN No. 2

Tunja, i 9 MAY 2018

Medio de Control : Reparación Directa

Demandante : Norberto Esteban Guerrero Ramírez y otros
Demandado : Registraduría Nacional del Estado Civil y
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
Expediente : 15001-3333-006-2015-00087-01

Magistrado Ponente : Luis Ernesto Arciniegas Triana

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad

demandada contra la sentencia del 14 de febrero de 2017, proferida por el
Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, que accedió a las
pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Norberto Esteban Guerrero Ramírez y Olga Lucía Sierra Leguízamo, quienes

actúan en nombre propio y en representación de sus menores hijos Lizs
Katherin Guerrero Sierra y Joan Esteban Guerrero Sierra, concurren a través
del medio de control de reparación directa, según lo indica el artículo 140 del
C.P.A.C.A., con el fin de que se declare a la Registraduría Nacional del
Estado Civil y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional,
administrativa y patrimonialmente responsables de los perjuicios morales y
materiales ocasionados por la falla o falta del servicio de la administración,
que condujo a la cancelación de la cédula de ciudadanía y a la suspensión del
pago de las mesadas correspondientes a la asignación de retiro del señor
Norberto Esteban Guerrero Ramírez.
 Medio de Control Reparación Directa
Demandante Norberto Esteban Guerrero Ramírez y otros
Demandado Registraduría Nacional del Estado Civil ∎ CASUR
Expediente 15001-3333-006-2015-00087-01

Así mimo, piden que se les paguen los perjuicios ocasionados conforme la
indemnización máxima que otorgue la jurisprudencia del Consejo de Estado al
resolver casos similares, teniendo en cuenta el salario mínimo mensual legal
vigente a la ejecutoria de la sentencia; que se condene en costas y agencias en
derecho a las entidades demandadas, y que las mismas den cumplimiento a la
sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

II. FUNDAMENTOS FÁCTICOS

Manifiestan los demandantes que el señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez

laboró en la Policía Nacional y que por cumplir los requisitos legales la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció asignación de retiro a
partir del mes de noviembre de 2009, no obstante lo cual para el mes de abril
de 2014 no pudo efectuar el cobro de la misma.

En virtud de lo anterior, el demandante se dirigió a la Caja de Sueldos de

Retiro de la Policía Nacional en Bogotá, en donde le manifestaron que la
entidad se había abstenido de girar el dinero correspondiente a su asignación
de retiro a partir del mes de abril de 2014, debido a que la Registraduría
Nacional del Estado Civil lo había reportado como fallecido y le había dado
de baja a su cédula de ciudadanía, mediante Resolución No. 5386 de 8 de abril
de 2014. Agregan que dicha novedad fue informada por el Notario Segundo
del Círculo de Soacha y que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional lo relacionó en el listado de personal fallecido.

Señalan que mediante sentencia de 12 de agosto de 2014, proferida dentro del

trámite de una acción de tutela interpuesta por el demandante, el Juzgado
Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja ordenó a la Registraduría
Nacional del Estado Civil adelantar los trámites necesarios para restablecer la
vigencia de la cédula de ciudadanía del accionante, y a la Caja de Sueldos de
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Demandado Registraduría Nacional del Estado Civil y CASUR
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Retiro • de la Policía nacional, que una vez notificada por parte de la

Registraduría expidiera el acto administrativo que restablezca la asignación
mensual de retiro del demandante, cuyo pago se reanudó en el mes de
noviembre de 2014.

En tales circunstancias, advierten que las actuaciones de las entidades

demandadas ocasionaron perjuicios tanto al demandante corno a su núcleo
familiar, dado que la mesada de la asignación de retiro es el único ingreso
económico con que cuentan para su sostenimiento, habiendo tenido el actor
que recurrir a préstamos para sufragar los gastos básicos del hogar e incluso a
requerir tratamiento psiquiátrico por los trastornos que le ocasionó el no
contar con un ingreso económico fijo.

III. ACTUACIÓN PROCESAL

La demanda fue admitida mediante auto de fecha 30 de julio de 2015, en el

cual se ordenó la notificar a las entidades demandadas, al agente del
Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de
conformidad con lo previsto en los artículos 171 y 199 del C.P.A.C.A. (fls.
158-159 vto.)_

I. Contestación de la demanda

- La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional contestó la demanda

(fls. 179-180), indicando que la entidad procedió a realizar los trámites
correspondientes, conforme la información suministrada por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, esta última la cual incurrió en error en la
información a la cual la Caja no tiene acceso directo, lo cual, aunado al error
cometido por la Notaría Segunda del Círculo de Soacha, encargada de generar
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el reporte de las personas fallecidas, fue lo que dio lugar a que se suspendiera
la prestación que venía devengando el demandante.

Agregó que una vez reportada la novedad de actualización de la cédula del.

ciudadanía por parte de la Registraduría, la entidad procedió a reanudar los
pagos por concepto de asignación de retiro, de lo cual en su parecer emerge la
ausencia del derecho invocado por el actor.

- La Registraduría Nacional del Estado Civil se opuso a la totalidad de las

pretensiones del demandante (fls. 184-205), señalando que conforme los
principios de confianza legitima y buena fe en las actuaciones administrativas,
no se puede aseverar que la entidad hubiese querido alterar la vida normal y
cotidiana del actor, contrario a lo cual siempre se ha caracterizado por ser una
entidad respetuosa de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Agregó
que el daño solo se le puede endilgar por el error en la digitación y por la
cancelación de la cédula de ciudadanía, ya que nada tuvo que ver con la
suspensión de la asignación de retiro del actor, hecho atribuible de manera
exclusiva a la entidad encargada del pago de la misma. Así mismo, indicó que
el demandante interpuso acción de tutela sin que se hubiese cumplido el
término con que contaba la entidad para resolver su derecho de petición, de
modo qué contrario a como lo hizo el actor, la entidad actuó con total respeto
de los términos, más aun teniendo en cuenta que en estos casos el cotejo
dactiloscópico requerido para verificar la titularidad de un documento de
identidad puede demorar hasta 90 días.

Por otra parte, manifestó que los aparentes perjuicios irrogados no se

encuentran demostrados y que no le está dado al juzgador presumir ciertos los
hechos relatados en la demanda. En tal sentido, aseveró que los
padecimientos que justifican la reclamación de los perjuicios por daño a la
salud del actor iniciaron mucho tiempo antes del error de digitación, por lo,
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que no puede pretender una indemnización a sabiendas de que las lesiones que
padece son anteriores al daño, y que el hecho de que el demandante tuviera
otra fuente de ingresos demuestra que no sufrió los perjuicios alegados, los
cuales en su parecer son estrafalarios y exorbitantes.

Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: falta de

legitimación por parte activa, eximente de responsabilidad por culpa exclusiva
de la víctima, eximente de responsabilidad por hecho de un tercero y solicitud
de perjuicios materiales inexistentes e injustificados.

- El señor Ricardo Correa Cubillos, Notario Segundo del Circuito de Socha,

dio contestación a la demanda, señalando que no es responsable civilmente de
los perjuicios irrogados a los accionantes, y que el daño no le es imputable, en
tanto que no es cierto que hubiese reportado a la Registraduría el fallecimiento
del accionante ni que hubiese expedido certificado de defunción en relación
con el mismo. Al respecto, señaló que en la relación de defunciones de la
Notaría se encuentra el indicativo serial 08658419, que corresponde a la
defunción de José Anselmo Córdoba Castro, CC. 4.832.581, fallecido el 5 de
abril de 2014, y no al accionante, lo cual, aunado el hecho de que se trató de
un error mecanográfico imputable a la Registraduría, tal como lo señala la
misma entidad en la contestación de la demanda, le permite afirmar que no
debe ser parte en el proceso y que no es posible la declaratoria de
responsabilidad en su contra.

2. Audiencia inicial

Mediante proveído de 1 de septiembre de 2016 se señaló fecha para llevar a

cabo audiencia inicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 180 del
C.P.A.C.A. (fis. 253-254 vto.).
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Evacuadas las etapas previstas en la audiencia inicial celebrada el 16 de

septiembre de 2016, el a quo no advirtió la existencia de causales de nulidad,
resolvió las excepciones propuestas, fijó el litigio y decretó las pruebas
solicitadas con la demanda y su contestación (257-266).

3. Audiencia de pruebas

El 27 de octubre de 2016 se realizó la audiencia de pruebas (fls. 440-443),

oportunidad en la que se practicaron las decretadas en audiencia inicial y se
ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión.

4. Alegatos de conclusión

Parte demandante (fls. 445-448)

Reiteró los hechos narrados en la demanda.

Parte demandada

- La Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 449-453) resaltó que no

hay prueba que conduzca a la certeza de que el actuar doloso o gravemente
culposo de la entidad y que, en consecuencia, no hay lugar a la declaratoria de,
responsabilidad ni a la imposición de condenas. En tal sentido, insistió en la
aplicabilidad de los principios de buena fe y confianza legitima a las
actuaciones administrativas y en la necesidad de agotar el procedimiento',

administrativo para la verificación plena de la identidad de las personas quel

reclaman errores en la expedición, modificación o extinción del documento de
identidad, así como en la falta de demostración de los perjuicios reclamados.
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- La representante del Ministerio Público presentó alegatos de forma

extemporánea (fis. 470-479).

IV. FALLO RECURRIDO

El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante fallo

proferido el 14 de febrero de 2017 (fls. 493-519), comenzó por someter la
decisión judicial al régimen objetivo de responsabilidad, bajo el título de
imputación por falla probada del servicio, luego de lo cual se refirió, a los
elementos de la responsabilidad, encontrádo configurado el daño en la medida
en que la cancelación de la, cédula de ciudadanía del actor por parte de la
Registraduría Nacional del Estado Civil implicó que él y su núcleo familiar
dejaran de recibir lo correspondiente a la asignación de retiro durante los
meses de abril a agosto de 2014.

Así mismo, conforme el material probatorio, advirtió que existió por parte de
la Registraduría un yerro al momento de inscribir a la persona fallecida y
confundir los números de cédula de los involucrados, y que fue con base en la
Resolución No. 5386 de 8 de abril de 2014, la cual dio de baja la cédula del
demandante, que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional dejó de
consignar su asignación de retiro.

De otro lado, refiriéndose al nexo de causalidad, consideró que al no haber

prestado suficiente atención al registro de defunción expedido en debida forma
por la Notaría de Soacha y al haber hecho incurrir en error a la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, razón por la que esta última dejó de
consignar lo correspondiente a la asignación de retiro del demandante, fue la
Registraduría Nacional del Estado Civil la que ocasionó los perjuicios
irrogados, siendo su actuar descuidado la causa eficiente del daño.
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Finalmente, frente a los eximentes de responsabilidad, indicó que si bien la

Registraduría Nacional del Estado Civil alega como tal el hecho de un tercero,
aduciendo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no
confirmó la información dada por "la Registraduría, toda vez que el objeto de,'
esta última tiene que ver con el suministro de la información cierta y veraz en
relación con el estado civil de las personas, es ilógico pretender endilgar dicha
responsabilidad a una entidad que no tiene tales funciones, de modo que en el
presente caso no se configura alguna circunstancia que exima de
responsabilidad a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN

- La apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil apeló la

decisión (fls. 521-525), indicando que lo ocurrido con el demandante responde
a un error humano, el cual al ser puesto en conocimiento de la entidad
procedió a ser subsanado, de acuerdo con el procedimiento de verificación
plena de la identidad del peticionario, el cual se realiza en un ténnind
prudencial de 90 días, de modo que a la luz del artículo 90 de la Carta Política
no había lugar a declarar patrimonialmente responsable a la entidad.

Al respecto de los perjuicios morales, manifestó su disentimiento con la

decisión, señalando que si bien en su momento el actor padeció algún
trastorno de tipo psicológico, tales afectaciones no fueron generadas por la
cancelación de su cédula de ciudadanía sino por el traumatismo sufrido en una
de sus extremidades, lo que no justifica la condena en ese sentido, menos
cuando la perturbación insidió en la parte económica del accionante y de
manera temporal, ya que CASUR procedió a realizar el pago retroactivo de las
mesadas pensionales dejadas de percibir.
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VI. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

El a quo concedió para ante esta Corporación el recurso de apelación

interpuesto (fls. 534-536), el cual fue admitido en providencia del 14 de julio
de 2017 (fl. 554).

Posteriormente, mediante proveído del 23 de agosto de 2017, se dispuso

prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, ordenando a las
partes la presentación de los alegatos por escrito (fl. 559), oportunidad en la
cual las partes manifestaron:

- Parte demandante (fls. 567-569 vto.)

Reiteró los argumentos expuestos tanto en la demanda como en su alegato

inicial.

- Parte demandada (fls. 561-566)

La Registraduría Nacional del Estado Civil reiteró los argumentos del

recurso de apelación.

VII. CONSIDERACIONES

1. —Problema jurídico

Debe este Tribunal determinar si las entidades demandadas son

administrativamente responsables de los perjuicios ocasionados a los
demandantes, debido a la cancelación de la cédula de ciudadanía del señor
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Norberto Esteban Guerrero Ramírez por parte de la Registraduría Nacional del

Estado Civil y a la consecuente suspensión del pago de su asignación de retiró
por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

3. Régimen de responsabilidad aplicable

Para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, es

necesario remitirse al texto mismo de la demanda y a la manera en la cual se
estructuraron en aquella las imputaciones relacionadas con la responsabilidad,
extracontractual de la Administración.

A partir de la causa petendi, resulta evidente que la parte demandante

estructuró su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio,
régimen que supone, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda,
tanto la acreditación del daño como de los elementos constitutivos de la
responsabilidad de la Administración.

Tal como lo ha dicho de tiempo atrás el Consejo de Estado, la falla del

servicio ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico del
imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del'
Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete una labor de control de
la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido
final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es'
ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de
naturaleza extracontractual l.

También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en

artículo 2° inciso 2°, consistente en que las autoridades de la República tienen
el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida,,
1 Sentencias del 13 de julio de 1993, expediente No. 8163 y del 10 de marzo del 2011, expediente 17.738,'

entre muchas otras.

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honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades "debe entenderse

dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el
cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera
que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias
tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de
maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un
momento dado se requiera"2, así, las obligaciones que están a cargo del Estado
—y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, han de
mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en
consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se
reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las
autoridades para contrarrestarlo3.

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está

provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si
el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su
obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia
no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se

configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por
• ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa
tardíamehte ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su
parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a corno
debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u
órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta
el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y
obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración,

2 Sentencia del 8 de abril de 1998, expediente No. 11837.

3 Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente No. 14.787
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teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda

desamparada la ciudadanía`.

Sobre el alcance y aplicación de este titulo de imputación, en sentencia de 18

de octubre de 2007, el Consejo de Estado, Sección Tercera, siendo Consejero,
Ponente el doctor Mauricio Fajardo Gómez, dentro del expediente: 68001-23J,
15-000-1995-00940-01(15528), reiteró:

...La Sala, de tiempo atrás, ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro
derecho y continúa siendo el título jurídico de imputación por excelencia para:,
desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez'
Administrativo le compete - por principio - una labor de control de la acción'
administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del,'
incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda que es ella el mecanismo
más idóneo para asentar la responsabilidad...extracontractual...." Resaltado fuera de
texto

No sobra entonces, memorar los elementos que desde antaño ha precisado el

Contencioso Administrativo, que constituyen ingrediente de este sistema de
responsabilidad5:

...La responsabilidad patrimonial por falla del servicio, como se ha manifestado por
la Corporación de tiempo atrás, se configura por los siguientes elementos: "a) Una
falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad,
ineficiencia o ausencia del servicio. La falta o falla de que se trata, no es la personal
del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración; "b) Lo
anterior implica que la administración ha actuado o ha dejado de actuar, por lo que sel
excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano;
"c) Un daño que, implica la lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho,'
bien sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el,
derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o de-'I
terminable, etc.; "d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la adfi
ministración y :el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá
lugar a la indemnización...." (Resaltado por fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior, deberá la Sala establecer si en el presente

asunto se configuraron los elementos para declarar la responsabilidad de la
Administración por una falla en la prestación de los servicios a su cargo, en

4 Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente No. 14.880.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de octubre de

1976, Consejero Ponente, Doctor JORGE VALENCIA ARANGO.
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este caso relacionada con la cancelación injustificada de la cédula de

ciudadanía del actor.

4. Causales eximentes de responsabilidad

Por otro lado, en cuanto a la alegada eximente de responsabilidad consistentes

en culpa exclusiva de la víctima y hecho de un tercero, conviene recordar que,
al igual que acontece con las demás eximentes de responsabilidad - fuerza
mayor, caso fortuito, tres son los elementos cuya concurrencia tradicionalmente
se ha señalado como necesaria para que sea procedente admitir su
configuración: (i) su irresistibilidad; (ii) su imprevisibilidad y (iii) su
exterioridad respecto del demandado, extremos en relación con los cuales la
jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado6 ha sostenido lo
siguiente:

"En cuanto tiene que ver con (i) la irresistibilidad corno elemento de la causa extraña, la
misma consiste en la imposibilidad del obligado a determinado comportamiento o
actividad para desplegarlo o para llevarla a cabo; en otros términos, el daño debe resultar
inevitable para que pueda sostenerse la'ocurrencia de una causa extraña, teniendo en
cuenta que lo irresistible o inevitable deben ser los efectos del fenómeno y no el
fenómeno mismo —pues el demandado podría, en determinadas circunstancias, llegar a
evitar o impedir los efectos dañinos del fenómeno, aunque este sea, en sí mismo,
irresistible, caso de un terremoto o de un huracán (artículo 64 del Código Civil) algunos
de cuyos efectos nocivos, en ciertos supuestos o bajo determinadas condiciones, podrían
ser evitados—.

Por lo deMás, si bien la mera dificultad no puede constituirse en verdadera

imposibilidad, ello tampoco debe conducir al entendimiento de acuerdo con el cual la
imposibilidad siempre debe revestir un carácter sobrehumano; basta con que la misma,
de acuerdo con la valoración que de ella efectúe el juez en el caso concreto, aparezca
razonable, como lo indica la doctrina:

«La imposibilidad de ejecución debe interpretarse de una manera humana y

teniendo en cuenta todas las circunstancias: basta que la imposibilidad sea
normalmente insuperable teniendo en cuenta las condiciones de la vida»'.

En lo referente a (ii) la imprevisibilidad, suele entenderse por tal aquella circunstancia

respecto de la cual "no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia "8, toda

6Sentencias del 26 de marzo de 2008. Exp. 16.530. Actor: José A. Piratoba y del 9 de junio de 2010. Exp.
18.596. Actor: Luis Guillermo Jiménez Garzón, entre muchas otras.
7
Nota original de la sentencia citada: "ROBERT, André, Les responsabilites, Bruselas, 1981, p. 1039, citado
por TAMAYO JARAMILLO, Javier, Tratado de responsabilidad civil, cit., p. 19.
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vez que "[P]rever, en el lenguaje usual, significa ver con anticipación"-9, entendimiento!
de acuerdo con el cual el agente causante del daño sólo podría invocar la
configuración de la causa extraña cuando el hecho alegado no resulte imaginable antes
de su ocurrencia, cuestión de suyo improbable si se tiene en cuenta que el demandado'
podría prefigurarse, aunque fuese de manera completamente eventual, la gran mayoría
de eventos catalogables corno causa extraña antes de su ocurrencia, más allá de que se'
sostenga que la imposibilidad de imaginar el hecho aluda a que el mismo jamás hubiera
podido pasar por la mente del demandado o a que éste deba prever la ocurrencia de las'
circunstancias que resulten de más o menos probable configuración o a que se entienda'
que lo imprevisible está relacionado con el conocimiento previo de un hecho de'
acaecimiento cierto.

Sin embargo, el carácter imprevisible de la causa extraña también puede ser entendido'
como la condición de "imprevisto" de la misma, esto es, de acontecimiento súbito o
repentino, tal y corno lo expresan tanto el Diccionario de la Real Academia. Española
de la Lengua, como el artículo 64 del Código Civill° y la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, de acuerdo con la cual "[I]mprevisible será cuando se trate de un
acontecimiento súbito, sorpresivo, excepcional, de rara ocurrencia"11. La recién
referida acepción del vocablo "imprevisible" evita la consecuencia a la cual conduce
el entendimiento del mismo en el sentido de que se trata de aquello que no es
imaginable con anticipación a su ocurrencia, toda vez que esta última comprensión
conllevaría a que la causa extraña en realidad nunca operase, si se tiene en cuenta que
prácticamente todos los sucesos que ocurren a diario ya han sido imaginados por el
hombre.

No está de más señalar, en cualquier caso, que la catalogación de un determinado

fenómeno como imprevisible excluye, de suyo, la posibilidad de que en el supuesto,
concreto concurra la culpa del demandado, pues si éste se encontraba en la obligación'
de prever la ocurrencia del acontecimiento al cual se pretende atribuir eficacia
liberatoria de responsabilidad y además disponía de la posibilidad real y razonable de
hacerlo, entonces los efectos dañinos del fenómeno correspondiente resultarán
atribuibles a su comportamiento culposo y no al advenimiento del anotado suceso.
Culpa e imprevisibilidad, por tanto, en un mismo supuesto fáctico, se excluyen
tajantemente.

Así pues, resulta mucho más razonable entender por imprevisible aquello que, pese a
que pueda haber sido imaginado con anticipación, resulta súbito o repentino o aquello
que no obstante la diligencia y cuidado que se tuvo para evitarlo, de todas maneras
acaeció, con independencia de que hubiese sido mentalmente figurado, o no,
previamente a su ocurrencia."

Por otra parte, a efectos de que operen las citadas eximentes de

responsabilidad, es necesario aclarar, en cada caso concreto, si el proceder --
activo u omisivo- del tercero tuvo, o no, injerencia y en qué medida, en la
producción del daño. En ese orden de ideas, resulta dable concluir que para
que el hecho de un tercero tenga plenos efectos liberadores de la

Nota original de la sentencia citada: Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil, sentencia del 20 noviembre de 1984 ,.
Jurisprudencia y Doctrina, tomo XIX, Bogotá, Legis, p. 8.-
Nota original de la sentencia citada: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 26 mayo de 1936, Gaceta Judicial.
torno XLIII, p. 581.
Nota original de la sentencia citada: Cuyo tenor literal es el siguiente: "Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no
posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionariO
público, etc".
11 Nota original de la sentencia citada: Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil, sentencia- de 26 de enero de 1.982, Gaceta
Judicial, tomo CLXV, p. 21.
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responsabilidad estatal, resulta necesario que la conducta desplegada por éste

sea tanto causa del daño, corno la raíz determinante del mismo, es decir, que
se trate de la causa adecuada, pues en el evento de resultar catalogable como
una concausa en la producción del daño no eximirá al demandado de su
responsabilidad y, por ende, del deber de indemnizar, aunque, eso sí, habrá
lugar a rebajar su reparación en proporción a la participación del tercero, l2

5. Análisis de las pruebas obrantes en el expediente

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de

los hechos a los cuales se refiere el presente medio de control, en tal virtud, se
destaca lo siguiente:

a). Registro civil de defunción del señor José Anselmo Córdoba Castro, C.C.
4.832.581 de Istmina, expedido por la Notaría Segunda de Soacha (fl. 30).

b). Resolución No. 5386 de 8 de abril de 2014, expedida por la Registraduría

Nacional del Estado Civil, "Por la cual se cancelan unas cédulas de
ciudadanía por muerte de sus titulares'', entre ellas la de Norberto Esteban
Guerrero Ramírez, C.C. 4.132.581 (fls. 33-35).

c). Resolución No. 11796 de 6 de agosto de 2014, expedida por la

Registraduría Nacional del Estado Civil, "Por la cual se "revoca parcialmente
unas Resoluciones por las cuales se cancelaron unas cédulas de ciudadanía
por muerte de sus titulares y se ordena restablecer su vigencia en el Archivo
Nacional de Identificación", entre ellas la Resolución No. 5386 de 2014 (fls.
36-39).
12 En la anotada dirección, ha sostenido la Sala: "El hecho de la víctima, al decir de los hermanos Mazeaud, sólo lleva "consigo la
absolución completa" cuando "el presunto responsable pruebe la imprevisibilidad y la irresistibilidad del hecho de la víctima. Si no se
realiza esa prueba, el hecho de la víctima, cuando sea culposo y posea un vínculo de causalidad con el daño, produce una simple
exoneración parcial: división de responsabilidad que se efectúa teniendo en cuenta la gravedad de la culpa de la víctima. Henri y León
Mazeaud, Jean Mazeaud. Lecciones de Derecho Civil. Parte Segunda. Ediciones Jurídicas Europa América. Buenos Aires. 1960, pag s.
332 y 3337. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de mayo dos (02) de dos mil siete
(2007); Expediente número: 190012331000199800031 01; Radicación: 24.972.
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d). Resolución No. 4594 de 8 de octubre de 2009, por medio de la cual la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconoce y ordena el pago de
asignación mensual de retiro al señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez (fl.
43).

e). Oficio GAG SDP 572.14 de 28 de agosto de 2014, por el cual la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional informa al intendente Norberto
Esteban Guerrero Ramírez del restablecimiento y pago de su prestación a
partir del 1 de junio de 2014, el cual se vería reflejado en la nómina dé
septiembre del mismo año (fl. 45).

O. Certificación de fecha 22 de julio de 2014, expedida por la Registraduría

Nacional del Estado Civil, en la cual la cédula de ciudadanía No. 4.132.581,
perteneciente al señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez, aparece
"CANCELADA POR MUERTE" (fl. 48).

g). Petición radicada por el señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez, el día
23 de julio de 2014, en la cual solicita a la Registraduría Nacional del Estado
Civil el restablecimiento de su documento de identidad (fls. 49-50).

h). Petición radicada por el demandante el día 29 de julio de 2014, por medid
de la cual solicita a la Caja de Sueldos de Retiro de la" Policía Nacional el
restablecimiento de su asignación de retiro (fl. 52).

i). Boletín del mes de junio de 2014 de la Caja de Sueldos de Retiro de la

Policía Nacional, en el cual el director general de la entidad presenta un saludo
de condolencia a familiares y amigos del personal recientemente fallecido
listado dentro del cual aparece el intendente Norberto Esteban Guerrero

Ramírez (fl. 55).

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j). Oficio GAG SDP 280.14 de 14 de agosto de 2014 de la Caja de Sueldos de

Retiro de la Policía Nacional, dirigido a la Subdirección Financiera Grupo
Nóminas y Embargos, en el cual le indica que es procedente restablecer a
partir del 01-06-2014, el pago de la asignación mensual de retiro del
intendente Norberto Esteban Guerrero Ramírez (fi. 69).

k). Oficio GTE 748.14 de 14 de agosto de 2014, suscrito por el Coordinador

del Grupo de Tesorería de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
y dirigido al Banco Popular, por medio del cual se solicita la devolución de
unos valores girados a nombre de Norberto Esteban Guerrero Ramírez, con el
fin de iniciar el trámite de sustitución de su asignación de retiro (fi. 70).

1). Sentencia de 12 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Noveno

Administrativo Oral de Tunja., dentro del trámite de la acción de tutela con
radicado 2014-00067, instaurada por el demandante en contra de la
• Registraduría Nacional del Estado Civil, la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional y la Notaría Segunda del Círculo de Soacha, por medio de la
cual resuelve "TUTELAR el derecho fundamental a la vida, personalidad
jurídica, elegir y ser elegido, mínimo vital y móvil, debido proceso y
seguridad social del señor NORBERTO ESTEBAN GUERRERO RAMÍREZ,
identificado con C.C. No. 4.132.581, vulnerados por la Registraduría
Nacional del Estado Civil..." (fls. 106-110 vto.).

m). Oficio No. 530 de 14 de agosto de 2014, expedido por la Registraduría

Nacional del Estado Civil, por medio del cual solicita a la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional efectuar las debidas correcciones, a fin de
cancelar el estado de "FALLECIDO" del demandante para que este pueda
acceder a los servicios que ofrece la entidad (fi. 123).

n). Copia de la historia clínica del señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez
(tb. 129-130 y 136-149).
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n). Letras de cambio suscritas por el demandante a favor de Rafael Humberto

Nova Joya y de Juan Bernal Rojas, por valores de $5.200.000 y $4.800.000;
respectivamente (fls. 151 y 152).

ñ). Certificación de fecha 12 de agosto de 2014, expedida por el Bancd,

Popular, Sucursal Tunja, según la cual durante los meses de mayo, junio
julio el señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez no reportó abonos por
concepto de nómina (fl. 342).

o). Certificación de fecha 14 de agosto de 2014, expedida por la Registraduría

Nacional del Estado Civil, en la cual la cédula de ciudadanía No. 4.132.581;
perteneciente al señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez, registra como
estado VIGENTE (fl. 354).

p). Declaraciones de los señores Juan Bernal Rojas y Rafael Humberto Nova
Joya, rendidas en audiencia de pruebas adelantada por el Juzgado Sexto'
Administrativo Oral de Tunja, el día 27 de octubre de 2016 (fl. 444).

6. Solución al caso concreto

Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de

la responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la
determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la
imputación del mismo a la administración publica13 tanto por la acción,comj
por la omisión de un deber normativo. Dicha imputación exige analizar dos
esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación jurídica, en la que se debe,
determinar: i) la atribución conforme a un deber jurídico (que opera conforme
`3 Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política "los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado
son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado''. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps.10948-11643. Es. pues,
"menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar'
un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir. 'la imputado juris' además de la 'imputatio'
factr. Sentencia de 13 de julio de 1991 En el precedente jurisprudencia' constitucional se sostiene: "En efecto, el artículo de la Carta
señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello,
como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura "siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea
imputable a la acción u omisión de un ente público-. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.
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a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente de la Sala:

falla o falta en la prestación del servicio -simple, presunta y probada-; daño
especial -desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal-; riesgo
excepcional), y, adicionalmente, resulta relevante tener en cuenta los aspectos
de la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del
Estado.

Con fundamento en lo anterior, pasará la Sala a examinar a la luz del problema

jurídico planteado, si en el presente asunto se configuraron los elementos para
declarar la responsabilidad de la administración por falla en el servicio.

6.1. El daño antijurídico

En relación con la naturaleza del daño antijurídico, la jurisprudencia del

Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que "ha de corresponder al
juez determinar si el daño va más allá de lo que, normalmente y sin
compensación alguna, debe soportar una persona por el hecho de vivir en una
comunidad jurídicamente organizada y comportarse como un sujeto
solidario"14.

En el caso particular, se encuentra demostrado que con ocasión de la

cancelación de la cédula de ciudadanía del señor Norberto Esteban Guerrero
Ramírez por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, dispuesta
mediante Resolución No. 5386 de 8 de abril de 2014 (fis. 33-35), la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional suspendió el pago de su asignación
mensual de retiro durante los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de
2014, circunstancia que afectó de manera directa el nivel de ingresos tanto del
actor como de su núcleo familiar. Al respecto, cabe señalar que dicha
situación no puede atribuirse a actuación alguna desplegada por el

" Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de diciembre de 2006. C.P. Mauricio
Fajardo. Exp. 13168
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demandante, menos si se tiene en cuenta que tal como lo afirma la

Registraduría Nacional del Estado Civil, ello obedeció a un error de digitación
cometido por la entidad al momento de cancelar el documento de identidad de
una persona fallecida.

6.2. La responsabilidad de las entidades demandadas

Precisada la afectación al actor por el hecho de la suspensión del pago de la

asignación de retiro, por efectos de la cancelación injustificada de su
documento de identidad, la Sala pasará a verificar, conforme la conducta
desplegada por las entidades demandadas, si las mismas se encuentran
llamadas a responder por los perjuicios ocasionados a los demandantes.

Al respecto, se encuentra acreditado que mediante Resolución No. 5386 de 8

de abril de 2014 (fis. 33-35), la Registraduría Nacional del Estado Civil
resolvió cancelar por muerte de sus titulares, entre otras, la cédula de
ciudadanía del señor Norberto Esteban Guerrero Ramírez, acto que fue
revocado por la' misma entidad con Resolución No. 11796 de 6 de agosto de
2014, advirtiendo que no obstante los titulares de -las mismas fueron
anunciados como personas fallecidas, al verificar los datos consignados en el
Registro Civil de Defunción se detectaron inconsistencias por errores
presentados en la transcripción de la información.

No obstante, debido a la cancelación de la vigencia de la cédula de ciudadanía,

dada la presunta muerte del titular, la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas
Militares suspendió, a partir del mes de abril de 2014, el pago de la asignación
de retiro que le venía siendo reconocida al actor, tal corno se deduce del Oficio
GTE 748.14 de 14 de agosto de 2014 expedido por la entidad (fl. 70), por
medio del cual solicita al Banco Popular la devolución de la suma girada a
nombre del demandante por concepto de la asignación de retiro del mes de
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abril de 2014, ello con el fin de iniciar el trámite de sustitución de dicha

asignación.

En tales circunstancias, no cabe duda de que fue el carácter, por lo menos

descuidado, de la actuación desplegada por la Registraduría Nacional del
Estado Civil la causa determinante del daño irrogado al demandante, y a su
vez la génesis de la serie de actos que concluyeron con la suspensión del pago
de su asignación de retiro, ya que si bien alega la apoderada de la entidad que
el error de digitación una vez advertido procedió a ser subsanado, lo cierto es
que por esa circunstancia la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
procedió a "darlo de baja" y dejó de cancelarle durante varios meses la mesada
pensional, dada la presunta muerte del titular.

Al respecto, se debe precisar que no era exigible la verificación del estado

civil del demandante por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
para proceder a retirarlo de nómina, teniendo en cuenta que el registro de la
información relacionada con el estado civil de las personas así como la
certificación de la misma a quien deba legalmente solicitarla son competencia
exclusiva de la Registraduría Nacional del 'Estado Civil, tal como se deduce
del aspecto misional de la entidad15.

Por otra parte, es claro que el registro civil de defunción expedido por la
Notaría Segunda de Soacha (fl. 30) relaciona el deceso del señor José
Anselmo Córdoba Castro, C.C. No. 4.832.581 de Istmina y ningún dato acerca
del demandante que pudiese hacer inducir en error a la Registraduría al
momento de cancelar esa cédula, por lo que tampoco le es endilgable a esa
entidad responsabilidad alguna por los perjuicios ocasionados a raíz de la
equivocación en que incurrió esta última.

'Es misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil, garantizar la organización y transparencia del proceso electoral, la
oportunidad y confiabilidad de los escnitinios y resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su
neutralidad y objetividad, promover la participación social en la cual se requiere la expresión de la voluntad popular mediante sistemas de
tipo electoral en cualquiera de sus modalidades, así como promover y garantizar en cada evento legal en que deba registrarse la situación
civil de las personas, que se registren tales eventos, se disponga de su información a quien deba legalmente solicitarla 'se certifique
mediante los instrumentos idóneos establecidos por las disposiciones legales y se garantice su confiabilidad y seguridad plenas".
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Concordante con lo anterior, si bien la Registráduría Nacional del Estado Civil

excepcionó culpa exclusiva de la víctima y hecho de un tercero, como causales'
eximentes de responsabilidad, la Sala advierte las mismas no estaban llamadas'
a prosperar, de un lado porque el demandante no tuvo injerencia en la:
producción del daño y, de otro, porque la actuación desplegada por la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no constituye la causa adecuada ni la
raíz determinante del mismo.

6.3 Los perjuicios morales

Corno quiera que en el recurso de apelación la apoderada de la Registraduría

Nacional del Estado Civil manifiesta que en el caso particular no había lugar,
al pago de perjuicios morales a los demandantes, toda vez que los mismos no
fueron acreditados sumariamente, adicional a lo cual señala que el trastorno
psicológico padecido en su momento por el actor no fue generado por la
cancelación de su cédula de ciudadanía sino que ello obedeció de manera
exclusiva a un traumatismo sufrido en una de sus extremidades, es pertinente
traer a colación la jurisprudencia aplicable en cuanto a la tasación del perjuicio
moral, al respecto de lo cual el Consejo de Estado ha señalado:

"Además, habida cuenta de que el daño moral es de suyo imposible de cuantificar por ser
este de carácter. inmaterial, es necesario fijar el monto de la indemnización valiéndose de lá
facultad discrecional que le asiste a la Sala en estos casos y de conformidad con
parámetros establecidos jurisprudencialmente: i) la indemnización se hace a título de
compensación, más no de restitución ni de reparación; ii) la tasación debe realizarse con
aplicación del principio de equidad previsto en el articuló 16 de la Ley 446 de 1998: iii) lag
determinación del monto debe estar sustentada en los medios probatorios que obran en ele
proceso y que están relacionados con las características del perjuicio y iv) debe estar
fundamentada, cuando sea del caso, en otras providencias para garantizar el principio de
igualdad16.

En tales circunstancias, teniendo en cuenta la discrecionalidad del juez al

momento de estimar el valor de los perjuicios morales, con base en los medios
probatorios allegados y de acuerdo con los topes fijados por la jurisprudencia

1 ' Consejo de Estado — Sección Tercera, Sentencia de 28 de agosto de 2014, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo
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del Consejo de Estado'', y sin que resulte necesario enumerar las afectaciones
de orden inmaterial que acarrea la cancelación de la cédula de ciudadanía, por
las solas implicaciones que trae la restricción del derecho al ejercicio de la
personalidad jurídica'', y la suspensión del pago de la asignación de retiro al
actor, dada precisamente su condición de pensionado, así como la probada
condición de padre cabeza de familia, la Sala encuentra procedente la
compensación tasada a su favor por dicho concepto, más si se tiene en cuenta
que la sentencia no ordenó el pago de perjuicios materiales ni por daño a la
salud.

No obstante, la Sala advierte que en el caso particular no hay lugar al pago de

compensación alguna por daño moral al favor de las víctimas indirectas, ya
que no puede darse por demostrado el perjuicio reclamado sin los elementos
suficientes que determinen no solamente su existencia sino también su
dimensión, tal como lo exige la jurisprudencia. Así pues, el daño moral
comprende el aspecto interno del individuo, la afección directa a los
sentimientos del ser humano, como la congoja, la tristeza, entre otros, y para que
haya lugar a su indemnización resulta necesario que dicho daño esté acreditado,
pues debe recordarse que únicamente los perjuicios derivados de la afectación a
la vida o integridad sicofísica de la persona se presumen respecto de la víctima
directa y de sus familiares más cercanos'''.

Ver Sentencia del Consejo de Estado — Sección Tercera. Sentencia de 28 de agosto de 2014,.C.P. Carlos Alberto Zambrano

Al respecto de una situación láctica similar. en sentencia T-308 de 2012, Corte Constitucional expuso: "Por otra parte, es importante
indicar que la acreditación, el reconocimiento y el ejercicio del derecho a la personalidad jurídica de las personas, se hace a través de la
cédula de ciudadanía, documento mediante el cual se puedén ejercer los derechos y cumplir las obligaciones. Esta Corte ha señalado:

"La Constitución i' la ley han asignado a la cédula de ciudadanía. tres,funciones particularmente diferentes pero unidas por
una finalidad común, cual es la de identificar a las personas. permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la
participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.

Jurídicaniente hablando. la identilimción constituye la firma como se establece la individualidad de una persona con
arreglo a las previsione.s. 1701711aliVa,S'. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal. de donde
se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en lodos los actos jurídicos o situaciones donde se le' exija
la prueba de tal calidad. En estas condiciones. este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para
lograr el aludido propó.vito. -

"Consejo de 1:1stadó — Sección Tercera. Sentencia de 1 de febrero de 2018, C.P. María Adriana Marín
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En tales circunstancias, la Sala revocará parcialmente la sentencia de primera,

instancia, que resolvió declarar administrativa y patrimonialmente responsable
a la Registraduría Nacional del Estado Civil por los perjuicios ocasionados a
la parte demandante, en el sentido de limitar el pago de la condena por
perjuicios morales únicamente a favor del señor Norberto Esteban Guerrero
Ramírez.

7. -Costas y agencias en derecho

La Sala condenará en costas en esta segunda instancia a la entidad demandada,

en virtud de que no prosperó el recurso de apelación. Según la regla
establecida en el artículo 366 del C.G.P., corresponderá al juzgado de primera
instancia proceder de manera concentrada a la liquidación de costas que se
encuentren probadas; así mismo, deberá liquidar las agencias en derecho,
causadas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de

Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. REVOCAR parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado

Sexto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, de fecha 14 de febrero de
2017, que accedió a las pretensiones de la demanda, cuyo numeral segundo
quedará así:

SEGUNDO.- Corno consecuencia de la anterior declaración. se condena a la

REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL a pagar, por concepto de
perjuicios morales, a favor de NORBERTO ESTEBAN GUERRERO RAMÍREZ, el
equivalente a veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes (20 SMLMV).
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SEGUNDO. CONDENAR en costas y agencias en derecho de segunda

instancia a la Registraduría Nacional del Estado Civil, las cuales serán
liquidadas por el despacho de origen.

TERCERO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese

el expediente al despacho de origen

Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la

fecha.

Notifíqu ase

LUIS ERNESTO RCINIE AS TRIANA

M gistrado

CLARA ELISA CIFUE TES ORTIZ

Ma strada

JO ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO

Madi nastátiAL ADMINIST KA I IVL
DE BOYACA
110T1flOACI00 POR ESTADO
a4 ssetsolor se notilgeo por oda&

No y6. de hoy,
FL SLCRETA1140