DOCUMENTO DE TRABAJO

Documento Nº 207
Grupo de Trabajo: Desarrollo con Cohesión Territorial

Lineamientos Operativos para los

Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial

Ángela Penagos, Camila Barrera, Milena Umaña,

Juan Bustamante

Junio, 2016
 Este documento es el resultado del Programa Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
coordinado por Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, y fue posible
gracias al financiamiento del Fondo PAZ. Se autoriza la reproducción parcial o total y la
difusión del documento sin fines de lucro y sujeta a que se cite la fuente.

Cita
Penagos, A.; Barrera, C.; Umaña, M.; Bustamante, J.; 2016. “Lineamientos Operativos para los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial”, Serie Documentos de Trabajo N°207, Grupo
de Trabajo Desarrollo con Cohesión Territorial. Programa Cohesión Territorial para el
Desarrollo. Rimisp Santiago Chile.

Autores:
Ángela Penagos, Directora de Oficina e Investigadora Principal en Rimisp–Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Bogotá, Colombia. Email: [email protected].
Camila Barrera, Investigadora Adjunta en Rimisp–Centro Latinoamericano para el Desarrollo
Rural, Bogotá, Colombia. Email: [email protected].
Milena Umaña, Investigadora Adjunta en Rimisp–Centro Latinoamericano para el Desarrollo
Rural, Bogotá, Colombia. Email: [email protected].
Juan Bustamante, Pasante en Rimisp–Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural,
Bogotá, Colombia.

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ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 1
2. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES ................................................................................... 3
2.1. Alcance .................................................................................................................. 3
2.2. Definiciones ........................................................................................................... 9
3. ESQUEMA FUNCIONAL DEL PDET ................................................................................ 10
3.1. Modelo institucional ............................................................................................ 11
3.2. Modelo de gestión ............................................................................................... 30
3.3. Modelo operativo y funcional ............................................................................... 33
3.4. Procesos del esquema de operación ..................................................................... 36
4. PORTAFOLIO DE INSTRUMENTOS POR COMPONENTE ................................................ 46
4.1. Desarrollo productivo........................................................................................... 49
4.2. Desarrollo social ................................................................................................... 52
4.3. Ordenamiento social de la propiedad ................................................................... 55
4.4. Desarrollo Institucional Territorial ........................................................................ 58
4.5. Elementos diferenciadores en un contexto de postconflicto ................................. 60
5. ANÁLISIS DE BRECHAS Y SUBREGIONES ...................................................................... 66
5.1. Análisis de brechas ............................................................................................... 66
5.2. Propuestas de Sub-regiones ................................................................................. 70
5.3. Análisis de resultados ........................................................................................... 72
5.4. Heterogeneidad al interior de las regiones............................................................ 79
5.5. Tipologías de PDET ............................................................................................... 80
6. INDICADORES Y PROPUESTA DE MODELO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ............... 82
6.1. Descripción General del Sistema ........................................................................... 82
6.2. Descripción de los Indicadores.............................................................................. 83
6.3. La Participación Ciudadana en Sistema de Monitoreo y Evaluación PDET .............. 95
7. RECOMENDACIONES PARA EL DISEÑO DEL INSTRUMENTO PRESUPUESTAL................. 96
 7.1. Principios generales para el diseño del instrumento presupuestal ......................... 97
7.2. Fuentes de financiación ........................................................................................ 98
8. RECOMENDACIONES MODIFICACIONES NORMATIVAS ............................................. 100
8.1. Enfoque normativo ............................................................................................ 102
8.2. Ajustes normativos ............................................................................................ 103
8.3. Ajustes para la instrumentalización del PDET ...................................................... 104
8.4. Recomendaciones generales .............................................................................. 116
9. RECOMENDACIONES DE LA EXPERIENCIA TERRITORIAL............................................. 117
9.1. Elementos diferenciadores en un contexto de postconflicto ............................... 117
9.2. Conclusiones de análisis territorial ..................................................................... 121
10. PRINCIPALES HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES .................................................. 126
11. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 131
ÍNDICE DE ABREVIATURAS
Abreviatura Significado Abreviatura Significado
AC Asamblea Comunitaria IPM Índice de Pobreza Multidimensional
ANT Agencia Nacional de Tierras ISP Instancia Sub regional de Participación
Ordenamiento Social de la Propiedad
ARF Áreas Rurales Favorecidas OSPR
Rural
Planes de Acción para la Transformación
ARM Áreas Rurales Marginales PART
Regional
Agencia para la Renovación
ART PEA Población Económicamente Activa
del Territorio
Centro de Prestación de Programa de Fortalecimiento de
CPS-PDET PCT
Servicios del PDET Capacidades Territoriales
Consejo Programático y Programas de Desarrollo con Enfoque
CPO PDET
Operativo Territorial
Planes Nacionales de la Reforma Rural
ECP Encuesta de Cultura Política PNRRI
Integral
Encuesta Nacional de
ENSIN PNT Programa Nuestra de Tierra
Situación Nutricional
IGA Índice de Gobierno Abierto UPR Unidad de Planeación Rural
Instancia Municipal de
IMP
Participación
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1. Definición y Alcance de los PDET _____________________________________________________ 4

Ilustración 2. Cómo se construye un PDET ________________________________________________________ 6
Ilustración 3. Esquema funcional del PDET _______________________________________________________ 11
Ilustración 4. Arreglos institucionales y sus relaciones _____________________________________________ 12
Ilustración 5. Instancias de participación del PDET ________________________________________________ 14
Ilustración 6. Criterios para la definición de una UPR ______________________________________________ 24
Ilustración 7. Tipología de conflictos y desequilibrios territoriales ____________________________________ 26
Ilustración 8. Modelo de Gestión del PDET _______________________________________________________ 31
Ilustración 9. Flujo de procesos del PDET ________________________________________________________ 45
Ilustración 10. Modelo Operativo por fases y procesos _____________________________________________ 46
Ilustración 11. Forma de Operación del PDET _____________________________________________________ 47
Ilustración 12. Relación entre el componente de OSPR y el Desarrollo Productivo _______________________ 48
Ilustración 13. Fases generales del Desarrollo Productivo ___________________________________________ 51
Ilustración 14. Esquema del CPS-PDET __________________________________________________________ 51
Ilustración 15. Insumo y actores para las mesas temáticas __________________________________________ 53
Ilustración 16. Instrumentos para el desarrollo social ______________________________________________ 54
Ilustración 17. Etapas del barrido predial ________________________________________________________ 58
Ilustración 18. Índice de ruralidad - frecuencia absoluta ____________________________________________ 68
Ilustración 19. Provincias DANE por Subregión PDET _______________________________________________ 79
Ilustración 20. Tipologías de PDET ______________________________________________________________ 81
Ilustración 21: Tipos de Indicadores para el Sistema de Monitoreo y Seguimiento ______________________ 83
Ilustración 22. Sur del Meta: Reserva Forestal - Áreas Protegidas – Vías – Resguardos – Zonas de Reserva
Campesina ________________________________________________________________________________ 118
Ilustración 23. Urabá Antioqueño y Chocoano: Reserva Forestal - Áreas Protegidas – Vías – Consejos
Comunitarios ______________________________________________________________________________ 120
Ilustración 24. Sur del Caquetá : Reserva Forestal - Áreas Protegidas – Vías – Resguardos _______________ 121
ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. PDET, PATR y Acuerdos Formales ________________________________________________________ 7

Tabla 2: Instancia de Participación: Asamblea Comunitaria _________________________________________ 14
Tabla 3: Instancia de Participación: Municipal ____________________________________________________ 16
Tabla 4: Instancia de Participación Subregional ___________________________________________________ 18
Tabla 5. Procesos de la fase de Institucionalización de la ART _______________________________________ 34
Tabla 6. Fases del Modelo operativo y funcional __________________________________________________ 35
Tabla 7: Resumen de Caracterización de los Municipios PDET _______________________________________ 73
Tabla 8. Subregiones y nodos dinamizadores _____________________________________________________ 78
Tabla 9: Tipología ilustrativa de las subregiones por tipos de PDET ___________________________________ 82
Tabla 10. Propósitos, Indicadores de Impacto y metas asociadas _____________________________________ 84
Tabla 11. Dimensiones y variables seguridad alimentaria FAO _______________________________________ 88
Tabla 12. Índice de seguridad Alimentaria para Colombia___________________________________________ 89
Tabla 13. Puntajes y clasificación de seguridad alimentaria _________________________________________ 90
Tabla 14. Indicadores de Producto asociados a los componentes PDET ________________________________ 93
Tabla 15: Indicadores de gestión por fase de elaboración del PDET ___________________________________ 94
Tabla 16: Ajustes normativos Institucionalización de la ART ________________________________________ 105
Tabla 17: Ajustes normativos para la fase de pre-alistamiento______________________________________ 108
Tabla 18. Ajustes normativos para fase de Alistamiento ___________________________________________ 109
Tabla 19. Ajustes normativos para fase de Planeación ____________________________________________ 113
Tabla 20. Ajustes normativos para la fase de Estructuración _______________________________________ 114
Tabla 21. Ajuste normativos para la fase de Viabilización y asignación de recursos _____________________ 115
Tabla 22. Ajustes normativos para la fase de Ejecución ____________________________________________ 115
Tabla 23. Ajustes normativos para la fase de Seguimiento y monitoreo ______________________________ 116
Tabla 24.Conclusiones del análisis territorial por componentes _____________________________________ 122
 Lineamientos Operativos para los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial

1. INTRODUCCIÓN

Este documento es el entregable final del Contrato 274 con Fondo PAZ y tiene como propósito presentar
los lineamientos institucionales, de gestión y operativos de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), haciendo énfasis en la provisión de herramientas técnicas, jurídicas y presupuestales
que permitan cumplir los principios de la Reforma Rural Integral, asegurando que los PDET contribuyan a:
 La transformación estructural del campo colombiano
 El bienestar y buen vivir de la población rural
 Universalización de la política agraria, focalizando en la población y territorio más vulnerables y
necesitados
 Integralidad de las intervenciones
 Restablecimiento de derechos de las víctimas
 Participación en la formulación, ejecución y seguimiento de los planes, programas y proyectos
 Beneficio, impacto y medición
 Desarrollo sostenible
 Presencia del Estado
 Democratización del acceso y uso de la tierra
Es importante resaltar que los lineamientos operativos son la base para la construcción de los procesos
institucionales y administrativos necesarios para el diseño y ejecución participativa y en territorio de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y de sus Planes de Acción para la Transformación
Regional (PATR). Lo anterior se debe proponer en el marco de la nueva institucionalidad prevista para el
Postconflicto, especialmente, la recién creada Agencia para la Renovación del Territorio (ART). Para ello
en este documento se avanzará en el esquema institucional, operativo y de gestión que será la base para
garantizar una adecuada funcionalidad del PDET y PATR en los territorios priorizados.
Para efectos de un mayor entendimiento del alcance de este documento, se define lineamientos
institucionales, de gestión y operativos como el conjunto de acciones de forma, lugar y modo que
permiten llevar a cabo la construcción e implementación de un PDET en el territorio y de su PATR. Por eso
se afirma que, estos lineamientos se deben poder transformar en un proceso estandarizado, pero
adaptable a las condiciones de cada territorio, que facilite a los encargados de llevar a cabo la
construcción de estos programas y planes, hacerlo de la manera eficiente, asegurando que a través de su
implementación se cumplan los principios previstos de la Reforma Rural Integral.
Adicionalmente, y para complementar los lineamientos, se proponen un conjunto herramientas y
mecanismos en diferentes aspectos, los cuales contribuyan a la elaboración conceptual y operativa del
PDET. Por ejemplo, se incluyen las recomendaciones para lograr los arreglos institucionales requeridos
para un eficaz funcionamiento, los mecanismos presupuestales y normativos que garantizarán que el
proceso de construcción del PDET fluye debidamente, como un análisis de las subregiones propuestas a
partir del diseño institucional de la Agencia para la Renovación del Territorio y una propuesta adicional de
subregiones a partir de un análisis funcional del territorio.

1
También, se propone un conjunto de indicadores que hacen referencia a las condiciones de salida de un
PDET y un sistema de seguimiento y evaluación, los cuales contribuirán a que los que los propósitos
fundamentales se cumplan. Un análisis de tres casos territoriales que permiten visualizar de una manera
más acertada cómo se puede llevar a cabo el ejercicio, considerando las condiciones sociales, económicas
y políticas de las subregiones.
Finalmente, se entregan un conjunto de recomendaciones y pasos a seguir que serán necesarios para
culminar el diseño operativo de los PDET y de los PATR.
Teniendo en cuenta lo anterior, el presente documento se divide en 11 capítulos, el primero corresponde
a esta introducción, el segundo corresponde a los lineamientos conceptuales y definiciones generales, el
tercero describe el esquema institucional, de operación y de gestión del programa, el cuarto aborda los
instrumentos de los componentes que conforman el PDET, el quinto hace referencia a la propuesta de
subregiones con su criterios y análisis para definir tipologías de territorios, el sexto contiene la batería de
indicadores asociados a los logros del PDET y modelo de seguimiento participativo, el séptimo hace
referencia a las recomendaciones para el diseño del instrumento presupuestal, el octavo expone las
principales recomendaciones normativas, el noveno desarrolla las recomendaciones de la caracterización
territorial, el décimo hace referencia a las recomendaciones generales y expone los temas pendientes por
desarrollar y el undécimo hace contiene la bibliografía para este documento.

2
2. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES

2.1. Alcance

Un PDET es una estrategia participativa, política, institucional, social y económica que apunta a la
transformación estructural, de una manera ágil y efectiva de los territorios más rezagados y con mayor
vulnerabilidad, que cumplen con los criterios de priorización1 definidos en el Primero Punto del Acuerdo
de la Habana. Esta estrategia debe desembocar en una visión compartida del territorio, con unas líneas de
acción y metas que expresan la superación de las condiciones que ameritan una intervención integral.
Se materializa con un acuerdo estratégico formal jurídicamente vinculante entre los miembros de la
comunidad de un territorio (Subregión) y el Gobierno nacional y territorial, con la definición de un PATR
en el que se definen el conjunto de acciones e inversiones necesarias con cronograma específico
anualizado para su ejecución.
Los objetivos del PDET se expresan a través de una senda de transformación, que asegure:
 El bienestar y el buen vivir de las poblaciones de las zonas rurales, haciendo efectivos sus
derechos políticos, económicos, sociales y culturales, revirtiendo los efectos de la miseria y el
conflicto.
 La protección de la riqueza pluriétnica y multicultural para que contribuya al conocimiento, a la
organización de la vida, a la economía, a la producción y al relacionamiento con la naturaleza.
 El desarrollo de la economía campesina y familiar y de las formas propias de producción de las
comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales, y palenqueras mediante el acceso
integral a la tierra y a bienes productivos y sociales. Los PDET intervendrán con igual énfasis en
los espacios interétnicos e interculturales para que avancen efectivamente hacia el desarrollo y la
convivencia armónica.
 El desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto,
implementando inversiones públicas progresivas, concertadas con las comunidades con el fin del
lograr la convergencia entre la calidad de vida rural y urbana, y fortalecer los encadenamientos
entre la ciudad y el campo.
 El reconocimiento y la promoción de las organizaciones de las comunidades como actores de
primera línea en la transformación estructural del campo
 Hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación en el que todos trabajan alrededor
de propósito común que es la construcción de bien supremo de la paz, derecho y deber de
obligatorio cumplimiento.
Por lo tanto, la transformación estructural se expresará a través de un cambio en la realidad de los
territorios que conduce a mayores oportunidades de desarrollo, mayor equidad y más democracia, por
medio del desarrollo de las capacidades institucionales y de la población y la modificación de las
relaciones de poder entre estos, avanzando hacia una mayor descentralización en la toma de las
decisiones, propiciando el desarrollo de una economía inclusiva y sostenible y unas condiciones para el
ejercicio de una ciudadanía efectiva.
De la misma manera, como resultado de esta intervención, estos territorios tendrán la capacidad de
asociarse para lograr propósitos comunes, mayor representatividad de sus preferencias en los espacios de
decisión, instituciones sólidas que limitan el ejercicio de poder de élites que no benefician a la comunidad
y finalmente una mayor integración en el desarrollo democrático de la sociedad colombiana.

1 Los criterios de priorización propuestos son: niveles de pobreza en particular pobreza extrema y de necesidades
insatisfechas; grado de afectación derivado del postconflicto, debilidad institucional, administrativa y de la capacidad
de gestión y presencia de cultivos de uso ilícito.
3
La estrategia se configura bajo cuatro premisas clave que consisten en: (i) reconocer a la comunidad y sus
territorios como eje central del proceso, (ii) diseñar una intervención en que trascienda el enfoque
sectorial y apunte hacia una intervención integral con enfoque territorial, (iii) contar un esquema
institucional, de gestión y de operación orientado al logro de resultados; y (iv) contar con un marco
normativo y presupuestal excepcional que facilite el compromiso de recursos y la ejecución en territorio
bajo el nuevo esquema de participación ciudadana.
El PDET debe tener un carácter múltiple en la medida que es una estrategia nacional equivalente a una
política de Estado. Además es la expresión territorial de esta estrategia a través de todo el arreglo
institucional y los mecanismos para la participación y movilización ciudadana. Y es un documento
prospectivo de una subregión con un plan de acción específico. En todo caso, independiente del carácter
que tenga, debe guardar los elementos que lo identifican como una estrategia de carácter especial para
avanzar en el proceso de reconciliación de Colombia. Ahora bien, teniendo en cuenta los objetivos y
propósitos expuestos, a continuación se describen los componentes estructurales del PDET, sobre la base
que a través de ellos se alcanzarán los propósitos consignados en el Acuerdo.

Ilustración 1. Definición y Alcance de los PDET

Fuente: Elaboración propia

El Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial se desarrolla a través de 4 componentes, teniendo en

cuenta los objetivos y las premisas propuestas (ver Ilustración 2):
1. Desarrollo social. Este componente incluye las acciones e inversiones necesarias que estén
dirigidas a mejorar (a) el bienestar humano, (b) las relaciones sociales y (c) las instituciones
sociales. Es a través de este componente que se debe asegurar el ejercicio de los derechos
sociales y culturales, se contribuye de manera significativa en la reversión de la miseria e
implementan las inversiones progresivas, planeadas y concertadas con las comunidades, con el
fin de lograr la convergencia en la calidad de vida.
2. Desarrollo productivo. Este componente incluye todas las acciones y proyectos que tengan por
objetivo la generación de empleo y de ingresos, la productividad y la competitividad de las
empresas y actividades económicas del territorio, considerando cualquier tipo de actividad o
4
 sector económico legal. Busca identificar y potenciar las ventajas comparativas del territorio y de
desarrollar las capacidades y activos de los agentes económicos para participar en ellas, con
especial énfasis en los pequeños productores y empresarios, así como los sectores socialmente
excluidos, para brindar alternativas que promuevan la economía legal, especialmente la
sustitución de cultivos de uso ilícito y la minería ilegal. Adicionalmente, busca reforzar los
vínculos entre el sector productivo y las entidades técnicas, académicas y de investigación que
operen en el territorio. Como enfoque general, se debe propender a fortalecer sistemas
territoriales de innovación.
3. Ordenamiento social de la propiedad rural. Este componente incluye todo el conjunto de
procesos encaminados a reconocer, aclarar, consolidar y proteger los derechos de propiedad
rural; a ejecutar la política de acceso a la tierra para hacer que el aprovechamiento de este
recurso contribuya a cerrar las brechas sociales en el campo y a transformarlo en un factor
productivo; y a administrar las tierras rurales del país.
4. Desarrollo institucional Territorial. Este componente incluye todas las acciones orientadas a
generar y fortalecer un modelo de gobernanza territorial para el desarrollo del PDET, incluyendo
el fortalecimiento de las organizaciones sociales como actores de primera línea, sobre la base de
una institucionalidad territorial participativa duradera, el ejercicio de la democracia, la
convivencia y la reconciliación entre todos los actores del territorio. Este componente desarrolla
cada una de las acciones para asegurar que el PDET cuenta con las herramientas institucionales
para sus fases de pre-alistamiento, alistamiento, planeación, ejecución y evaluación y
seguimiento, entre ellas la suscripción de los acuerdos formales y no formales, como contrato
plan o asociaciones de municipios.
Es necesario mencionar que cada uno de estos componentes deberán contar con líneas de intervención 2 y
acciones3 para ser funcional al PDET, éstos deben cumplir con los siguientes criterios: (i) enfoque
territorial y (ii) enfoque diferencial, (iii) procesos participativos y (iv) de fácil articulación para asegurar la
integralidad en la intervención.
Además, las líneas de intervención y sus instrumentos deben estar desarrollados en los Planes Nacionales
de la Reforma Rural Integral (PNRRI), contar con los aspectos diferenciadores cuando las subregiones del
PDET coinciden con las zonas de sustitución de cultivos de uso ilícito, así como los mecanismos para
identificar cuando las acciones PDET se constituyen una reparación colectiva. Aquí es importante resaltar
que el PDET va más allá de una intervención para el desarrollo rural y se convierte en un medio para
lograr la reconciliación en los territorios y el camino hacia la consolidación de la economía lícita en los
territorios más afectados por el conflicto.
La estrategia se desarrolla a través de en un modelo específico de participación ciudadana y de resolución
de conflictos territoriales que facilita el desarrollo de cada uno de los componentes, su
complementariedad y armonización al momento de la ejecución de los proyectos que componen el PDET.
Es así, como el componente transversal de ordenamiento territorial busca establecer el conjunto de
instrumentos que apoyan la solución de los conflictos en el territorio y el de participación ciudadana
ofrece la metodología para la construcción del PDET en cada una de las fases 4.
El PDET a nivel subregional, como se mencionó al principio de este documento, se concretiza a través del
PATR que además de contener las acciones y presupuestos indicativos, define los proyectos a nivel de
perfil por cada uno de los componentes, que a su vez serán posibles en función de la flexibilidad de los
instrumentos que se cuenten para su estructuración y ejecución, en fases posteriores. El PATR, por la
forma en que se construye, es más que un plan de inversiones y es donde el ejercicio de la participación

2 Entiéndase por línea de intervención el conjunto de elementos que conforma un componente, los cuales obedecen a
los niveles sectoriales de la política. Por ejemplo, para el caso del Componente de Desarrollo Social, las líneas
de intervención serían: Salud, Educación, Formalización Laboral y Habitabilidad.
3 Entiéndase acciones como instrumentos y herramientas que tiene cada línea de intervención, las cuales pueden ser

catalogadas como programas, proyectos, etc. Por ejemplo en formalización laboral pueden ser campañas
publicitarias, programas de formalización laboral o centros de empleo.
4 Es importante diferenciar la metodología participativa como componente transversal que facilita la formulación y la

ejecución del PDET, del componente de desarrollo institucional territorial que se orienta a la consecución de
resultados en términos de movilización ciudadana, sociedad civil, la convivencia y el ejercicio de ciudadanía efectiva.
5
ciudadana se concreta. Para ello es necesario contar con las capacidades técnicas e institucionales,
además de las herramientas necesarias, para una correcta identificación y priorización de proyectos.
Teniendo en cuenta que el PATR se debe convertir en un acuerdo estratégico formal, jurídicamente
vinculante, que se materializa a través de un contrato, dicho contrato se entenderá como el Contrato
Plan. Esta figura ha sido creada para la consolidación de relaciones Nación-territorio y, por lo tanto, es
un instrumento de planeación para el desarrollo 
territorial con visión de largo plazo. No obstante, es
preciso armonizar la normatividad que rige esta figura buscando que se pueda avanzar en los nuevos
mecanismos de asociación previstos en la Ley de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) de forma que
sea posible firmar contratos a nivel subregional y que se incorpore dentro de la suscripción del contrato a
los representantes de la sociedad civil.

Ilustración 2. Cómo se construye un PDET

Fuente: Elaboración propia

6
 A manera de resumen de esta sección, la Tabla 1 se muestra las definiciones de PDET, PATR y Acuerdo
Estratégico Formal.

Tabla 1. PDET, PATR y Acuerdos Formales

PDET PATR Contrato Plan
Un PDET es una estrategia El PATR es un conjunto de Instrumento de planeación y
participativa, política, acciones que están orientadas a ejecución para el desarrollo
institucional, social y económica cumplir los compromisos del territorial que se materializa
que apunta a la transformación PDET, en unas vigencias mediante un Contrato Plan
estructural, de una manera ágil y establecidas para el horizonte de entre los diferentes niveles de
efectiva de los territorios más tiempo total acordado. gobierno.
rezagados y con mayor
Debido a que la estructuración de Se estructura alrededor de una
vulnerabilidad, que cumplen con
proyectos es un proceso técnico y visión compartida de desarrollo
los criterios de priorización5
dependiendo de la complejidad regional, a partir de la cual se
definidos en el Acuerdo primero
del mismo puede variar su define un eje estratégico
de la Habana.
duración, se plantea que en el central. Este eje funciona como
¿Qué es?

Esta estrategia debe desembocar PATR los proyectos deben estar a articulador de las apuestas
en una visión compartida del un nivel de perfil en su territoriales, nacionales y
territorio, con unas líneas de estructuración y el presupuesto sectoriales identificadas como
acción y metas que expresan la será indicativo. prioritarias en los diferentes
superación de las condiciones planes.
PDET.
En este caso, se trata de un
El PDET es un primer producto contrato jurídicamente
del ejercicio de participación. vinculante el cual es firmado por
un representante de cada
instancia de participación, los
alcaldes y gobernadores que
hagan parte de la subregión y, el
Gerente General de la ART.
Planeación estratégica del Un PATR debe tener como En este contrato deben quedar
territorio que contiene: mínimo los siguientes aspectos: claras las responsabilidades y
obligaciones del Gobierno
1. Objetivo ● Perfil de proyectos integrales
Nacional, gobiernos locales, el
que consideren al menos dos
2. Visión gerente del PDET y las
componentes del PDET
comunidades.
3. Misión
● Implementar los principios de
El contrato jurídicamente
Componentes

4. Estrategia gradualidad y progresividad

vinculante que debe contar
5. Grandes líneas de ● Identificación de proyectos como mínimo con:
intervención factibles existentes en el
● Presupuesto de
territorio, para su oportuna
6. El PDET tiene cuatro estructuración.
implementación.
componentes:
● Proyección indicativa de
● Estructura de costos
7. Desarrollo Social los presupuestos de inversión
indicativa del PATR como
identificando cada una de las
8. Desarrollo Productivo resultado de los proyectos
fuentes
desarrollados.
9. Ordenamiento Social de la
Propiedad ● Definición de fuentes de

5 Los criterios de priorización propuestos son: niveles de pobreza en particular pobreza extrema y de necesidades
insatisfechas; grado de afectación derivado del postconflicto, debilidad institucional, administrativa y de la capacidad
de gestión y presencia de cultivos de uso ilícito.
7
 10. Desarrollo Institucional financiación.
Territorial
● Cronograma
Se elabora en la fase de Se elabora en la fase de Se elabora en la etapa de
Planeación, luego del proceso de planeación, luego de la Planeación, luego de la
constitución de las instancias de presentación y aprobación del Presentación del PATR al
participación. PDET a la instancia de Consejo Programático y
participación Subregional. Operativo.
Es una estrategia construida
progresivamente en las instancias De la misma manera que el PDET, Este consejo puede dar una
de participación, luego de un el PATR es construido aprobación al PATR o devolverlo
proceso deliberativo y con apoyo progresivamente en las instancias para ajustes. En caso que pase
de los diagnósticos participativos. de participación. la primera situación se pasa al
proceso siguiente se procede
Con la estrategia construida, el Está a cargo del Gerente
con la firma del contrato, de lo
gerente del PDET, elabora un Subregional, con apoyo del
contrario se debe devolver al
documento que contenga la equipo nacional y territorial de la
proceso anterior de
planeación estratégica del ART. Sin embargo, es importante
elaboración, para realizar los
territorio, con los componentes que las diferentes entidades
Elaboración

ajustes necesarios.
mencionados anteriormente. sectoriales del Gobierno y
territorio participen en el diseño
del PATR para garantizar una
continuidad en el proceso y
compromiso de las partes.
Además, es importante que para
este proceso se cuente con el
portafolio de herramientas y
formatos a diligenciar para
estructurar proyectos elaborados,
con el fin que la ART y los
sectores tengan la suficiente
información oportuna para
adelantar la estructuración de
proyectos hasta la etapa de perfil.

Fuente: Elaboración propia

Finalmente, llevar a cabo un PDET requiere que existan unas condiciones previas que de alguna manera
facilitan que esta estrategia se ejecute. En el modelo operativo se precisan cuáles son y en qué momento
son esenciales. Sin embargo las siguientes condiciones son fundamentales antes de empezar un PDET:
i. La designación de una entidad responsable del desarrollo de los PDET, en este caso la ART. Por
tanto se convierte como una condición previa del modelo operativo de los PDET, como se verá
más adelante, la institucionalización de la ART por medio de la elaboración de sus manuales,
implantación del sistema de información y otros aspectos como el nombramiento de un Director
de la agencia y su recurso humano, definición de presupuesto, entre otras características para
empezar a funcionar una entidad.
i. Debe existir certeza de los recursos presupuestales y contar con los instrumentos normativos e
institucionales que permitan que una parte del presupuesto se define en territorio y la otra
estará disponible en el momento de la ejecución.
ii. Desde la perspectiva del territorio es necesario que los acuerdos para la finalización del conflicto
se hayan firmado, se cuente con las condiciones para garantizar la movilización ciudadana, así
como una institucionalidad mínima que soporte la llegada de las acciones previas requeridas.

8
 iii. Condiciones de seguridad para el funcionamiento efectivo de las instancias de participación.
iv. En el modelo operativo se precisan las condiciones previas o criterios de entrada a cada proceso
de las diferentes fases, que son requerimientos más específicos para cada momento, pero
pueden deben ser tenidos en cuenta para que el flujo sea consiste.

2.2. Definiciones
Ahora bien, para avanzar en el desarrollo de este marco conceptual es necesario contar con un conjunto
de definiciones que permitirán un mejor entendimiento del esquema institucional, de gestión y de
operación que se propone más adelante
Por territorio se entiende como el espacio socialmente construido, en el cual sus habitantes se identifican
y realizan la mayor parte de su vida social, económica y política. Un territorio es, sin duda, un espacio
geográfico, pero es sobre todo el conjunto de relaciones sociales, la historia, las instituciones, la
estructura productiva, la identidad y la diversidad cultural y étnica, que hacen que ese lugar sea diferente
de otros lugares. El territorio tal y como es entendido en el marco de los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial contiene espacios y habitantes rurales, pero también centros urbanos de distintos
tamaños, y relaciones entre ambas dimensiones del territorio.
Para efectos de este diseño metodológico, el territorio del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial
corresponde a una subregión, que a su vez está compuesta por un conjunto de municipios que cumplen
con los criterios de priorización6 pero además cumplen con las características que los identifican como un
territorio. En este mismo sentido, es necesario precisar que debe existir una unidad mínima territorial de
planeación que responda a las mismas características que definen a un territorio, que rompa con el
concepto único de la división político administrativa y que apoya la planeación del territorio a partir de
variables y criterios que lo identifican, más allá de esta división.
Para esta definición es importante considerar las categorías de ruralidad propuestas por la Misión para la
Transformación del Campo (2015), en las cuales la ruralidad va más allá del concepto tradicional de definir
lo rural como aquello que no es urbanizable, sino que responde a un concepto más amplio de la ruralidad
en donde se reconoce al territorio como un espacio continuo con un gradiente poblacional y el desarrollo
de un conjunto actividades económica que se relacionan entre sí, pero que al tiempo tienen vínculos muy
concretos con las zonas urbanas7. Esta categorización es fundamental en la definición de los territorios
PDET, en la medida que se requieren instrumentos y políticas diferenciadas, especialmente en aquellas
regiones que se encuentran desligadas del Sistema de Ciudades y de los centros regionales, como es el
caso de estos territorios. Tener en cuenta las categorías de ruralidad y las posibles subregiones que
cumplen con los criterios de priorización permite inferir que la población objetivo en el marco de esta
estrategia se acerca a los 7 millones de habitantes, los cuales en su mayoría pueden considerarse como
habitantes rurales bajo el nuevo concepto de ruralidad.
El enfoque territorial se define como todas las acciones orientadas a fortalecer los activos y capacidades
de un territorio y de su sociedad, para ampliar sus posibilidades de desarrollo. Los elementos esenciales
del enfoque territorial incluyen: (a) la construcción, fortalecimiento y empoderamiento de un actor
territorial que expresa la diversidad del territorio y de sus agentes públicos y no gubernamentales, como
sujeto con responsabilidades, competencias y atribuciones para planificar, decidir y conducir el proceso
de desarrollo territorial; (b) la elaboración de una visión de largo plazo del territorio y de un programa de
acción que la exprese y busque concretarla; (c) la coordinación y articulación de acciones e inversiones
multi-sectoriales, y; (d) el fortalecimiento de las relaciones rurales-urbanas en el territorio sobre una base
de equidad. En el marco del proceso de paz y del post-conflicto, se deben agregar otras dos características
esenciales: (e) priorizar la reconstrucción del tejido social, la profundización democrática, y la

6 Los criterios de priorización descritos en el punto 1 de los Acuerdos de La Habana son: (i) niveles de pobreza, (ii)
afectación del conflicto, (iii) debilidad administrativa y capacidad de gestión, y (iv) presencia de cultivos de uso ilícito y
oras economías ilegitimas.
7 El 60,9% de los municipios en Colombia se encuentran en las categorías rural y rural disperso. Estos, comprenden el

81,8% del territorio nacional y a su vez representan el 30,3% de la población total. Vale la pena anotar que, la
proporción de la población incluye la población que habita en la zona resto de las categorías Ciudades y
aglomeraciones e Intermedio.
9
recuperación de condiciones cívicas de convivencia y cooperación, y; (f) orientar el proceso de
transformación estructural a la reducción de brechas sociales y económicas (bienestar y oportunidades) al
interior del territorio, y entre el territorio y el resto del país.
La participación ciudadana para el PDET se entiende como un proceso que busca que la población de
base y las organizaciones sociales existentes de los territorios sean parte activa en la transformación de
estos, gracias a la conformación de espacios vinculantes de deliberación, consenso y decisión para la
construcción y armonización de los planes y programas que se implementen en sus territorios, como
medio de promover el desarrollo local y territorial a través del ejercicio de la democracia participativa.
Para que este proceso sea posible, se deben promover mecanismos y herramientas pertinentes que
permitan que la participación de la mayoría de los ciudadanos sea efectiva, representativa y que facilite el
acercamiento entre principios universales de justicia y desarrollo y las visiones territoriales. La
participación debe ser, entonces, el medio a través del cual se transita hacia el ejercicio de la ciudadanía
efectiva, en la medida que los ciudadanos tendrán mayor capacidad de movilización, decisión y
organización.
El ordenamiento del territorio comprende el conjunto de acciones y de política orientados a la
armonización de las dimensiones ambientales, sociales y productivas del territorio, y de las decisiones de
intervención en términos de política pública, buscando equiparar las condiciones básicas de desarrollo y la
solución de los conflictos que se presentan en el territorio derivados de superposición de cada una de
estas dimensiones y decisiones de política en todos los niveles de la institucionalidad.
Dentro de las herramientas e instrumentos del Ordenamiento Territorial, y con base en los propósitos del
PDET, es importante definir la Unidad de Planificación Rural (UPR), la cual será parte fundamental del
modelo de operación y gestión de los PDET. Este instrumento fue reglamentado en el Decreto 3600 de
2007, y fue definida como un instrumento de planificación de escala intermedia que desarrolla y
complementa el plan de ordenamiento territorial para el suelo rural. Las UPR tienen entre sus
competencias la delimitación espacial del centro poblado rural, la definición de los usos principales,
compatibles, condicionados y prohibidos del suelo, la localización y dimensionamiento de la
infraestructura básica de servicios públicos, y así como la definición, trazado y localización del sistema de
vías, de espacio público, de equipamientos colectivos.
En este sentido, la UPR permite la cohesión de territorios con enfoque en el paisaje construido y el
reconocimiento de la población, a partir de los criterios biofísicos, funcionales, político-administrativo y
socioeconómico.

3. ESQUEMA FUNCIONAL DEL PDET

La operación y funcionalidad del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) requiere un
esquema funcional específico que facilite la implementación de cada uno de los procesos asociados a las
fases y a los componentes temáticos como ejes transversales. Se proponen 3 modelos que sustentan la
funcionalidad del PDET (ver Ilustración 3): el modelo institucional, el modelo de gestión y el modelo
operativo.
En este sentido, se debe aclarar que el modelo institucional se refiere a los arreglos institucionales y sus
interrelaciones requeridas para el desarrollo del PDET en cada una de sus fases, por su parte el modelo de
gestión refleja las acciones requeridas para poder concretar la visión territorial y materializarla en un
conjunto de proyectos concretos que permiten llevar a cabo dicha Visión y el modelo de operación son los
procesos requeridos para la formulación del PDET y su PATR.
Para que se logre su óptimo funcionamiento, este esquema debe coordinarse en sus diferentes niveles y
etapas con las administraciones municipales y departamentales con el fin de que los planes de desarrollo
municipal y regional queden integrados en los componentes que los relacionan con los PDET. Así mismo,
la funcionalidad del PDET en cada uno de los modelos debe integrar los planes de desarrollo y planes de
ordenamiento territorial, bajo la misma lógica, precisando que el Acuerdo en el punto 1 define que los
planes de desarrollo deben acoger las prioridades y metas del PDET, para lo cual será necesario crear
mecanismos específicos de carácter normativo que faciliten este proceso de articulación y armonización a
nivel territorial

10
Dentro del esquema funcional del PDET, la gerencia y el Consejo Programático y Operativo - CPO, cumplen
los roles de la gestión, por su parte las instancias de participación y la mesa de resolución de conflictos
son figuras institucionales que buscan, por un lado, brindar mecanismos y espacios para que la ciudadanía
participe organizadamente en la construcción de los PDET y sus PATR y por el otro proveer una plataforma
de interlocución para resolver los conflictos propios del ordenamiento y el uso del suelo.

Ilustración 3. Esquema funcional del PDET

Fuente: Elaboración propia

A continuación se explicará cada uno de estos modelos y sus interrelaciones y como estos resuelven
varios de los puntos previstos en el Acuerdo.

3.1. Modelo institucional

El modelo institucional se debe sustentar en un arreglo que promueva y haga posible la participación de
las comunidades en las decisiones que las afectan, a través de unos mecanismos para la participación que
serán adaptables a cada territorio y de un conjunto de principios y rutas que permiten alcanzar una
apuesta regional de desarrollo construida en el territorio y que responde de manera concreta y coherente
con las necesidades de las comunidades8.
Es importante precisar que la gobernanza es el fin de todo proceso participativo ya que se sustenta en el
fortalecimiento de las relaciones entre actores formales e informales, entorno a la realización de metas
conjuntas mediante la acción colectiva. Además busca la consolidación de mecanismos no jerárquicos,
descentralizados, autogobernados de coordinación horizontal y vertical para la toma de decisiones y de
seguimiento y evaluación que permiten mejorar el control y la transparencia de la gestión pública.
Las dimensiones de la gobernanza se componen por los actores, las normas e instrumentos y las
instituciones y organizaciones de un territorio determinado. Estas dimensiones se convierten en la base
de la construcción participativa del Programa y a su vez en los medios para avanzar en la transformación
estructural, al facilitar los espacios e instrumentos para incidir en la toma de decisiones sobre las acciones
y procesos que afectan a las comunidades.
De acuerdo con lo anterior, un aspecto sustantivo de modelo institucional se refiere a cómo se conforman
y relacionan cada uno de los arreglos, entendiendo que las interrelaciones entre estos elementos, son las
que conforman el modelo institucional para la gobernanza del territorio. En este sentido, en este modelo

8 El modelo participativo del PDET se desarrollará más ampliamente en el anexo de participación ciudadana.
11
se expresan las instancias de participación previstas, la forma cómo se toman las decisiones y la propuesta
de representación en cada una de estas.
Así mismo, entendiendo que los territorios son la expresión de una multiplicidad de conflictos que
requieren una solución acordada y consensuada en el territorio con los actores del territorio, se propone
contar con un espacio específico para esto, por fuera de las instancias formales de participación que
facilite la llegada a acuerdos. En este modelo también, se propone los mecanismos de operación y de
consensos de este espacio, así como la definición de quiénes participan y los insumos requeridos. Es
importante precisar que la solución de los conflictos territoriales es un resultado en sí mismo del PDET y
que por tanto no debe convertirse en un requisito de operación del mismo.

Ilustración 4. Arreglos institucionales y sus relaciones

Fuente: Elaboración propia

El proceso a través del cual se relacionan estos arreglos del modelo institucional comienza con la
conformación de las instancias de participación en los diferentes niveles, a partir de los espacios con los
que cuenten los territorios en este sentido. Las instancias de participación en sus diferentes niveles se
desarrollarán por mesas temáticas por cada uno de los componentes del PDET. Es importante en todo
caso poder ser flexible en la conformación de submesas si el proceso así lo requiere; por ejemplo temas
como el tratamiento a las víctimas o a los cultivos de uso ilícito puede ameritar espacios específicos en
donde se requieren instrumentos diferenciados 9.
Luego de instalar las instancias de participación se comienza el ejercicio de realización de diagnósticos
participativos en las Asambleas Comunitarias (AC), que para efectos de esta propuesta representan la
unidad de planeación mínima10. Estos diagnósticos deben tener en cuenta la caracterización poblacional y
territorial además de identificar los hogares y áreas en donde hay presencia de cultivos de uso ilícito. Por
medio de estos diagnósticos participativos se identificarán las potencialidades, necesidades y conflictos de
estas comunidades.

9 Este tema específico se desarrollará en un capítulo específico más adelante.

10 En el anexo de participación ciudadana se propondrán metodologías para el desarrollo de los diagnósticos
participativos.
12
Una vez realizados y sistematizados los diagnósticos participativos, con sus debidas acciones y proyectos
priorizados por AC, esta información es recogida por la instancia municipal de participación, la cual deberá
unificar y consolidar las acciones y proyectos definidos por las AC de acuerdo a su similitud e impacto a
nivel municipal.
Es en este nivel, en donde se deben incorporar y evidenciar los vínculos con lo definido en los planes
municipales de desarrollo municipal y los Planes de Ordenamiento Territorial - POT en lo que afecta y se
relaciona con los PDET. Esto implica que el rol de la institucionalidad municipal ya debe estar claro y
definido y debe ser un socio estratégico con capacidad de decisión en un marco nuevo de configuración
del territorio y de los procesos de toma de decisiones11.
Luego de que se consolidan municipalmente las acciones y proyectos que darán solución a las necesidades
priorizadas para el municipio, a partir de los insumos de sus AC, esta información se envía a la Instancia
Sub regional de Participación, donde se realizará el ejercicio de unificación de los proyectos y acciones
priorizadas por los diferentes municipios que conforman esta Sub región, para finalmente articularlos y
organizarlos en el Plan de Acción para la Transformación Territorial (PATR). En este espacio, al igual que
en el espacio municipal, los vínculos con la institucionalidad territorial y los planes de desarrollo regional
deben ser claros y la gobernación debe ser un socio de la ART en este proceso.
Por su parte los conflictos identificados respecto al Ordenamiento Territorial serán remitidos a la Mesa de
Resolución de Conflictos que se describirá más adelante, de una manera consensuada, entendiendo que
esta solución hace parte del proceso en sí.
Para poder entender mejor la composición de los arreglos del modelo institucional, a continuación se
explican cada uno de los arreglos que lo componen.

Instancias de participación
Las instancias de participación se refieren a los espacios de deliberación y decisión que cuentan con la
participación de los ciudadanos y la diversidad de actores de los territorios, con su conformación se busca
establecer instrumentos institucionales que les garanticen a los ciudadanos un mayor control sobre las
decisiones de inversión del gasto público y una mayor participación frente a las decisiones de planeación
de su territorio.
Según lo establecido en el Primer Acuerdo de la Habana, las instancias propuestas para la participación
ciudadana se conforman en distintos niveles territoriales, de esta forma se contará con tres niveles de
participación principales:
 Asamblea Comunitaria (AC) que recoge a la población de una comunidad auto reconocida como
tal, la cual se constituirá a partir de una mínima unidad de planeación rural (UPR),
 Instancia Municipal de Participación (IMP) donde se reúnen varias comunidades o veredas.
 Instancia Sub regional de Participación (ISP) que recoge diferentes municipios que juntos
conforman un territorio que responde a determinadas características que lo identifican en una
visión conjunta de desarrollo.
Estos tres niveles deben poder interconectarse vertical y horizontalmente entre sí, y es a través de esta
interlocución que se construirá colectivamente el PDET, con diferentes tipos de participación en cada una
de sus fases de acuerdo a sus requerimientos12. En cada uno de estos niveles se debe identificar, priorizar,
viabilizar, ejecutar y realizar seguimiento a los proyectos y acciones que se definan en cada una de éstas.
Es preciso tener en cuenta que la definición de estas instancias no busca romper con las dinámicas de
participación y organización que existan en las comunidades y municipios, sino complementarlos y
reunirlos en un solo espacio de discusión alrededor de metas conjuntas.
La AC recoge las iniciativas de las veredas y comunidades que se organizan e identifican alrededor de un
objetivo o problemática común. En la instancia municipal de participación se agrupan las diferentes

11 En el modelo de gestión se desarrolla como se consolida la participación de la institucionalidad territorial.

12 Tipos de participación: informativa, consultiva, vinculante e interactiva.

13
asambleas comunitarias de un mismo municipio, a través de una forma de representación13 que garantice
su vinculación en las instancias municipales y subregionales, y por último en la instancia subregional se
reúne el conjunto de municipios que conformen un territorio determinado.

Ilustración 5. Instancias de participación del PDET

Fuente: Elaboración propia

Estas tres instancias de participación deben ser convocadas y coordinadas por la gerencia de los PDET
conjuntamente con las alcaldías municipales. En las siguientes tablas, se explica a quiénes representa cada
instancia de participación, como están conformadas, sus funciones y roles y el tipo de decisiones que se
propone, se tomen en cada una.

Tabla 2: Instancia de Participación: Asamblea Comunitaria

3.1.1. Asamblea Comunitaria

La AC es el nivel básico de deliberación, participación y planeación, que representa la base social y comunitaria
de los territorios. Cada AC representa una Unidad de Planificación Rural - UPR, definida como la unidad mínima
de planeación en el marco de los PDET. Una UPR se conforma por alguno o varios de los siguientes criterios que
lo identifican como una unidad territorial: aspectos biofísicos, aspectos funcionales: infraestructura y
conectividad, aspectos político administrativos y distribución de las actividades socio-económicas, en este
sentido puede agregar comunidades de núcleos de veredas que compartan problemáticas y dinámicas
similares. La conformación de la UPR debe ser validada por la comunidad que la habita para poder conformar
su Asamblea Comunitaria.
En el caso de territorios colectivos o definidos como una unidad colectiva con intereses comunes estas podrán
constituir una UPR, este puede ser el caso de los Resguardos Indígenas o territorios organizados alrededor de
un consejo comunitario.
Conformación
Para la conformación de las UPR y sus respectivas Se debe incluir especialmente a:
AC se realizará una convocatoria abierta a través de
 Miembros de las Juntas de Acción Comunal de las
medios de amplia difusión en todas las
veredas incluidas en la UPR. Se recomienda
comunidades y veredas de los municipios, esta
canalizar la convocatoria a través de las JAC y sus
estará a cargo de la ART y las alcaldías municipales.
miembros
El proceso de convocatoria y conformación de las
 Líderes de las organizaciones productivas y
AC se debe dar en la etapa de alistamiento.
sociales existentes dentro de la UPR
Al menos el 50% de los participantes deben ser

13 La forma de representación de desarrolla en la metodología de participación como anexo a este documento.

14
mujeres  Víctimas habitantes dentro de la UPR
Se deben dar garantías para la participación de las  Representantes de los padres de Familia
víctimas que habiten dentro de cada UPR
 Organizaciones de víctimas
Participan las comunidades, tanto ciudadanos como
organizaciones sociales, civiles, víctimas del  Mujeres
conflicto, campesinas, gremiales, JAC, asociaciones  Representantes de comités de veedurías

de productores, por mencionar algunos; grupos ciudadanas de la zona
étnicos y todos aquellos actores locales que deseen
participar.  Las personas que participen deben estar
domiciliados en el respecto ámbito territorial que
Los territorios en donde se encuentren desea representar y no deben tener antecedentes
conformados resguardos o territorios colectivos de penales, ni disciplinarios
indígenas o afrocolombianos podrán constituir una
o más UPR de acuerdo a su composición interna  No deben ir en representación de ningún partido
político
Se recomienda un número máximo de participantes
por AC de 80 personas.  Las organizaciones interesadas en ejecutar los
recursos deberán abstenerse de participar en la
Cada instancia de participación debe contar con una votación para la priorización de los proyectos
secretaría técnica compuesta por un integrante de
la comunidad, un representante de la ART y un
representante del gobierno municipal, así como con
un comité de veeduría ciudadana.
Los participantes de las AC se dividirán
temáticamente en mesas de trabajo de acuerdo a
los componentes que se definan.
Selección de representantes para la comisión municipal
Cada grupo/eje temático de trabajo de la AC seleccionará un representante por consenso. El conjunto de
representantes de las diferentes mesas se pondrá a consideración en sesión plenaria de la AC para que esta
seleccione por consenso dos de estos que representarán a la asamblea ante la IM.
En caso de que esto no se logre, se procederá a la elección mayoritaria con voto secreto o público según lo
acuerde cada mesa.
Funciones y roles Tipo de decisiones que toma la Asamblea Comunitaria

 Elaboración de diagnósticos participativos  Las AC tendrán la potestad de asignar recursos por

(identificación de necesidades y conflictos) un valor correspondiente al 30% del valor total de
sobre su territorio a partir de metodologías inversión proyectado para el PDET de esa subregión,
participativas que deben ser flexibles y estos se ejecutarán a través de presupuestos
adaptables a las condiciones de estos. participativos y con el apoyo en la formulación de la
ART.
 En las AC se conformarán mesas temáticas
alrededor de los componentes del PDET. Los  Estos proyectos tendrán un trámite ágil e inmediato,
integrantes se distribuirán en plenaria por ejes es decir que no tienen que pasar por las otras dos
temáticos teniendo en cuenta los intereses y instancias de participación si se logra un consenso
experiencia de cada uno, y el equilibrio de en la AC. Estos proyectos podrán ser evaluados y
personas entre las mesas. aprobados una vez se logre el consenso por el CPO
del PDET, sin tener que esperar a la elaboración de
 Los diagnósticos participativos se realizarán
todo el PATR.
por eje temático, evaluando las metodologías
adecuadas para cada tema, las cuales serán  Cabe aclarar que los presupuestos participativos son
incluidas en la estrategia de participación para una decisión vinculante, de corto plazo, con el ánimo
la Sub región. de ganar confianza, corresponsabilidad y legitimidad
en todo el proceso, en ese orden de ideas, al ser
 Los diagnósticos participativos deben brindar
vinculante, no podrá modificarse esa decisión en las

15
 información sobre las necesidades, otras instancias, o por parte de las entidades
potencialidades, debilidades y conflictos de las territoriales o el gobierno nacional.
comunidades que conforman las AC, la cual se
 Identificación y priorización de proyectos de
procesará con los siguientes fines:
inversión, de corto plazo, mediano y largo plazo que
 Las necesidades y soluciones priorizadas sean necesarios para la comunidad. Pueden ser por
pasarán a la siguiente instancia de eje temático identificado y priorizados por consenso
participación, la municipal, donde serán de la plenaria de la AC. Estos proyectos se deben
vinculadas con propuestas similares de otras seleccionar del portafolio con el que cuenta el PDET
AC de un mismo municipio en términos de programas e instrumentos y se
incorporarán en el Plan de Acción para la
 Las potencialidades serán tenidas en cuenta
Transformación Regional PATR.
para la construcción de la visión Sub regional.
 Teniendo en cuenta la información secundaria se
 Las debilidades deberán ser tenidas en cuenta
recolectarán insumos para la formulación de visión
para la definición del tipo de capacidades que
territorial desde el nivel local.
se tendrán que fortalecer en estas
comunidades y sus organizaciones a través de  Concertación y definición de las líneas estratégicas
los programas de fortalecimiento institucional por ejes temáticos que los delegados llevarán a la
y de organizaciones. siguiente instancia/fase por ser de carácter
municipal o sub regional.
 Y finalmente los conflictos de carácter
territorial serán remitidos a la Mesa de  Selecciona los delegados de las AC por cada tema,
resolución de conflictos territoriales donde las para participar en la Instancia Municipal,
entidades y actores podrán tener una Subregional y el Comité Programático y Operativo
interlocución y discusión para resolver estos CPO.
conflictos según su tipo.
 En los diagnósticos se deben incorporar
insumos de los Programas Integrales de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito que hayan
sido acordados con comunidades de ese
territorio; y las necesidades de poblaciones
víctimas que se encuentren en Procesos de
Reparación Colectiva en ese territorio, así
como de los Planes de Retorno y
Reubicaciones.
Fuente: Elaboración propia.

Tabla 3: Instancia de Participación: Municipal

Instancia de participación municipal

En una instancia municipal se reúnen los representantes de las diferentes asambleas comunitarias que
conforman un municipio y se incluyen otros actores que tienen incidencia en este nivel, encabezados por el
gobierno municipal.
El conjunto de las diferentes UPR y sus respectivas asambleas comunitarias se reúnen en una IM en donde se
establece un diálogo con los planes de desarrollo y planes sectoriales que se encuentren en marcha a este nivel.
Conformación
La IM estará conformada por los representantes de las El grupo de delegados debe cumplir las siguientes
AC del municipio correspondiente. Máximo dos por AC. características:
También contará con el alcalde municipal o su delegado  Se debe garantizar que en el total de delegados
haya una equivalencia entre el número de
Un delegado de la ART y uno de la Gerencia del PDET
representantes hombres y mujeres, así como
Se debe tener en cuenta la vinculación de dos delegados garantizar la presencia de representantes de
16
de las instancias de participación y planeación existentes todos los grupos étnicos con presencia en el
a nivel municipal, entre estas las siguientes: territorio y de las víctimas
 Consejos municipales de desarrollo rural – CMDR  Las personas que participen deben estar
domiciliados en el respectivo ámbito territorial
 Consejo consultivo de ordenamiento territorial
que desea representar, ser mayores de edad y
 Asociación de consejos comunitarios de la región no deben tener antecedentes penales, ni
disciplinarios.
 Consejo municipal de política social – COMPO
 Planes municipales de planeación
 Consejo municipal ambiental
 Los Planes Nacionales de Sustitución de
 Comité local de prevención de desastres Cultivos PNIS
 Consejos territoriales de planeación  Consejos Territoriales de planeación (Se
 Consejos municipales para la gestión del riesgo - recomienda que esta sea una de las instancias
Planes municipales de gestión del riesgo líder y de referencia del proceso de Planeación)

 Veedurías ciudadanas activas  Cada instancia de participación debe contar

con una secretaría técnica compuesta por un
 Representantes de las comunidades indígenas y integrante de la comunidad, un representante
afrocolombianas de la ART y un representante del gobierno
 Representantes de las organizaciones de víctimas municipal.

 Consejos municipales de seguridad social en salud  Los participantes de las AC se dividirán

temáticamente en mesas de trabajo de
 Consejo municipal de turismo acuerdo a los componentes del PDET.
 Consejo municipal de cultura Deben elegir representantes para la mesa de
 Consejos municipales de juventud resolución de conflictos que facilite la resolución de
los conflictos de carácter municipal que sean
identificados en los diagnósticos participativos y
tratados en la Plataforma de resolución de
conflictos.
Selección de representantes para la instancia subregional
Cada grupo /eje temático de trabajo de la IM seleccionará un representante por consenso. Los conjuntos de
representantes de los diferentes grupos se pondrán a consideración en sesión plenaria de la IM para que esta
seleccione por consenso dos de estos que serán sus representantes en la instancia sub regional.
En caso de que esto no se logre, se procederá a la elección mayoritaria con voto secreto o público según lo
acuerde cada mesa.
Funciones y roles Tipo de decisiones que toma la Instancia Municipal

 En las IM se deberá decidir sobre las acciones

de impacto municipal que deberán ser
priorizadas en el PATR
 Se decide sobre el tipo de conflictos que se
deben resolver en la Plataforma para la
resolución de conflictos y cuáles se pueden
resolver con los organismos existentes en el
municipio
 Según lo priorizado por cada una de las AC’s, se
determina una hoja de ruta para la formulación
y ejecución de 
los proyectos de corto plazo
(30%) priorizados, Esta formulación se hará con
el acompañamiento de la ART, 
técnico y

17
 presupuestal, para implementarlos en el menor
tiempo posible, de manera ágil y eficiente.
 Selecciona los delegados de la Instancia
Municipal para representarlos en la Instancia
Subregional

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 4: Instancia de Participación Subregional

Instancia de participación Subregional
Las Instancias Subregionales representan la agrupación de varios municipios que conforman un territorio o sub
región definido de acuerdo a los parámetros expuestos en las definiciones de este documento para un territorio
y de acuerdo a variables relacionadas con su relación histórica, geográfica y ordenamiento territorial, su
contexto socioeconómico, ambiental y cultural, sus dinámicas poblacionales, la presencia de cultivos de uso
ilícito y otras conflictividades, entre otros aspectos
Esta instancia recoge los actores relevantes a nivel regional y sub regional. Se debe tener en cuenta que la sub
región es la unidad más amplia de planeación y los PDET se consolidaran a este nivel para contar finalmente con
PDET Sub regionales.
Conformación

 Participan los delegados de cada una de las 9. Consejo departamental de política social –
Comisiones Municipales (Máximo 2 por IM) COMPO
 Un representante de los gobiernos municipales y 10. Consejos consultivos de planificación de
uno de los departamentales territorios indígenas
 Representantes de otras instancias de planeación 11. Comité regional de prevención de desastre
regional y subregional (Asociaciones, sector privado, 12. Consejos departamentales para la gestión
Comisiones Regionales de Competitividad, Consejos del riesgo
Regionales de Prevención del Riesgo), las CAR’s y los
Organismos de Control. 13. Planes de ordenamiento y manejo de
cuencas hidrográficas POMCA
 Se debe integrar prioritariamente el trabajo
adelantado por los Consejos Territoriales de 14. Planes de vida de territorios indígenas
Planeación. 15. Plan de acción regional para la
 Participarán el Director Regional de la ART y el Consolidación Territorial
equipo de la Gerencia del PDET sub regional 16. Planes de acción territorial de víctimas
 Delegados de otras entidades nacionales y 17. Consejos territoriales de seguridad social en
sectoriales de acuerdo a los temas definidos como salud
prioritarios, brindando acompañamiento técnico y
logístico, y aportando información sobre los topes 18. Consejos departamentales de juventud
presupuestales y los diferentes instrumentos con los La Comisión Subregional podrá invitar a las sesiones
que se cuenta para desarrollar los proyectos de cada grupo temático a expertos en distintas
priorizados. áreas para obtener mayor información para la toma
 Las deliberaciones se darán por los mismos ejes de decisiones, así como a representantes de otros
temáticos en los que se trabajen en las Comisiones sectores/poblaciones y grupos de interés. Estos
Municipales. participantes se invitarán con carácter consultivo,
pero no tendrán derecho al voto para la toma de
 Cada grupo temático estará conformado por los decisiones.
representantes de las Comisiones Municipales y
sectoriales existentes para ese tema y se incluirán Se conformará un comité de apoyo técnico en
donde se recogerán y sistematizarán las decisiones
18
 nuevos actores interesados en trabajar alguno de los tomadas por consenso y se realizará un balance y
componentes definidos. propuesta teniendo en cuenta aspectos técnicos y
de prioridad para según la visión del territorio que
 Un representante de la administración
se valide en todas las instancias de participación
departamental delegado para ese tema y con
con el fin de decidir sobre las decisiones que no se
capacidad de gestión, y un delegado del Gobierno
hayan podido decidir por consenso.
Nacional (que será definido entre la ART y el sector
correspondiente). Este comité estará conformado por:
 Se debe tener en cuenta la vinculación al menos un  Un delegado de la gobernación
delegado de cada una de las comisiones de
 Un delegado de cada municipio (elegido entre
participación y planeación existentes a regional,
los representantes de las instancias
entre estas las siguientes y otros actores relevantes
municipales)
del orden regional y departamental, entre estos:
 Un delegado del nivel nacional
1. Asamblea departamental
Este comité de apoyo técnico puede invitar
2. Planes de desarrollo departamentales
expertos en distintas áreas para obtener mayor
3. Planes de ordenamiento territorial POT información para la toma de decisiones, así como a
representantes de otros sectores/poblaciones,
4. Consejos departamentales de planeación
grupos de interés. Estos participantes no tendrán
5. Consejos consultivos de planeación voto en las decisiones.
6. Consejo consultivo de ordenamiento territorial Deben ser actores reconocidos en el territorio y que
no representen intereses privados o políticos.
7. Consejos territoriales de paz
8. Comités territoriales de justicia transicional
Funciones y roles Tipo de decisiones que toma la Instancia
Subregional

 Análisis y valoración de los Planes de Acción de  Concertación de la visión subregional del

Transformación Regional—PATR de cada municipio territorio
frente a 
temas de ordenamiento territorial
 Identificación de proyectos conjuntos entre
subregional, y las oportunidades y apuestas del
varios municipios y prioriza acciones
territorio desde una mirada integral.
subregionales de acuerdo a los insumos de los
 Consolidación del Plan de Acción de Transformación otros dos niveles
Regional—PATR del nivel subregional, en el que se
 Establece el Plan Subregional, su plan de
hace la priorización y secuencia de propuestas,
inversiones, las posibles fuentes de
proyectos y recursos por ejes temáticos, para el
financiación y determina una hoja de ruta para
corto, mediano y largo plazo, de acuerdo a criterios
la formulación y ejecución de los proyectos
establecidos por la ART y los proyectos priorizados
municipales y subregionales. Se asigna a dicho
por las asambleas comunitarias y las instancias
plan el 70% de los recursos establecidos para
municipales. Este PATR deberá garantizar la
cada PDET.
integralidad, tanto entre los temas como entre los
diferentes territorios, así como la correspondencia
con la visión subregional definida.
 La ART apoyará en la formulación de los PATR y dará
recomendaciones técnicas para la viabilidad
presupuestal, la secuencia y gradualidad de la
inversión, así como su armonización con los
instrumentos de la planeación territorial y la oferta
sectorial de orden nacional.
 Las decisiones se toman apoyadas por el equipo
técnico de la gerencia del PDET, de acuerdo a la
visión sub regional definida y los énfasis de

19
 intervención recomendados para cada sub región.

Fuente: Elaboración propia.

Capacidades necesarias en las instancias para una participación efectiva

A continuación se resumen las capacidades necesarias para la participación efectiva de acuerdo con la
instancia de participación y los momentos más decisivos de su intervención dentro del ciclo de
construcción de un PDET. Este aparte se construyó de acuerdo a los insumos discutidos para la
construcción de la propuesta preliminar del proceso de participación ciudadana en los PDET (OACP - Paz
Territorial, 2016).

Asamblea comunitaria

Alistamiento
 Inclusión social y representatividad
 Mapeo de actores y relaciones
 Liderazgo transformador
 Cultura de participación
 Análisis y abordaje positivo de conflictos
 Moderación
 Conocimiento de Acción sin Daño
 Diálogo intercultural
 Conocimiento del proceso PDET
 Conocimiento de los acuerdos de Paz
 Cultura democrática (deberes y derechos)
 Capacidades para fortalecer formas organizativas

Planeación
 Moderación para las metodologías participativas
 Cultura de participación (diagnóstico, formulación y priorización participativa de propuestas)
 Capacidad de síntesis-relatoría
 Incidencia/ liderazgo y representación de intereses colectivos
 Diálogo, negociación y concertación

Ejecución
 Cultura de participación (inclusión de decisiones participativas en presupuesto teniendo en
cuenta el marco de planes vigentes)
20
  Para la gestión pública eficiente, eficaz y transparente (gestión por resultados, funcionamiento
banco de proyectos y capacidades de contratación transparente para ejecutar las acciones
inmediatas)
 Estructuración de proyectos
 Habilidades técnicas, contables y administrativas

Seguimiento y monitoreo
 Control social
 Capacidades en veedurías y rendición de cuentas (institucionalidad pública y delegados)
 Construcción y manejo de indicadores

Instancia de participación municipal

Alistamiento
 Construcción de redes de cooperación y colaboración.
 Capacidades para la construcción de la visión territorial
 Incluye la acumulación de capacidades de la instancia anterior

Planeación
 Moderación
 Capacidades de planeación prospectiva
 Capacidades para la reflexión estratégica y representativa
 Capacidades sobre aplicación de criterios de priorización a nivel subregional de líneas
estratégicas, acciones y proyectos
 Incidencia y liderazgo para la representación de intereses colectivos
 Diálogo, negociación y concertación
 Cultura de participación: voluntad política a nivel municipal

Ejecución
 Cultura de participación (inclusión de decisiones participativas en presupuesto teniendo en
cuenta el marco de planes vigentes)
 Para la gestión pública eficiente, eficaz y transparente (gestión por resultados, funcionamiento
banco de proyectos y capacidades de contratación transparente para ejecutar las acciones y
proyectos municipales)
 Estructuración de proyectos municipales
 Habilidades técnicas, contables y administrativas

Monitoreo y seguimiento

21
  Conocimientos sobre el ciclo de la gestión municipal (planeación, realización de presupuestos y
ejecución).
 Control social
 Capacidades en veedurías y rendición de cuentas (institucionalidad pública, delegados y
representantes instancias y asociaciones)
 Construcción y manejo de indicadores municipales

Instancia de participación sub regional

Alistamiento
 Construir redes (alianzas de organizaciones e instancias y de asociaciones de municipios).
 Incluye la acumulación de capacidades de las instancias anteriores.
 Comprensión del Acuerdo final como un sistema interdependiente (coordinación y armonización
entre entidades a nivel nacional y territorial).

Planeación
 Moderación
 Capacidades de planeación prospectiva
 Capacidades para la reflexión estratégica y representativa
 Capacidades sobre aplicación de criterios de priorización de líneas estratégicas, acciones y
proyectos a nivel subregional
 Incidencia y liderazgo para la representación de intereses colectivos
 Capacidades de desempeño del rol intermedio de los departamentos
 Diálogo, negociación y concertación
 Cultura de participación: voluntad política a nivel municipal y departamental

Ejecución
 Cultura de participación (inclusión de decisiones participativas sobre proyectos subregionales en
los presupuestos municipales y departamentales, teniendo en cuenta el marco de planes
vigentes.
 Para la gestión pública eficiente, eficaz y transparente (gestión por resultados, funcionamiento
banco de proyectos a nivel municipal y departamental, y capacidades de contratación
transparente para ejecutar los proyectos subregionales)
 Estructuración de proyectos subregionales

Monitoreo y seguimiento
 Control social
 Capacidades en veedurías y rendición de cuentas (institucionalidad pública municipal,
departamental y nacional, delegados y representantes instancias y asociaciones)
 Construcción y manejo de indicadores subregionales

22
3.1.2. Unidades mínimas de planeación rural
Teniendo en cuenta que cada Asamblea Comunitaria es la representación de una unidad mínima de
planeación, o, para el caso de los PDET, una unidad de planeación rural o UPR, a continuación se señalan
los pasos para su conformación.
La conformación de la unidad mínima de planeación debe sustentarse en la identificación de intereses y
problemáticas comunes en el territorio de forma que con esto se puedan minimizar los poderes
clientelistas que ejercen élites territoriales en pro del estatus quo o en beneficios particulares. Una figura
poco desarrollada a nivel rural, pero que tiene condiciones que pueden facilitar los propósitos generales
de la unidad mínima de planeación propuesta es la Unidad de Planificación Rural, mencionada
anteriormente en los conceptos como resultado del Decreto 3600 de 2007. Se propone que la UPR se
configure como el escenario básico de planeación en cual se representará a través de una Asamblea
Comunitaria.
Las UPR se deben definir a través de un proceso que incluya la participación de las administraciones
locales y las comunidades, a nivel municipal. Este proceso depende de la información técnica existente y
de las fuentes secundarias con las que se cuente, así como del conocimiento del territorio de parte de sus
habitantes y las administraciones municipales.
La configuración de las UPR requiere de un riguroso cruce de la información existente sobre el territorio,
basada en criterios técnicos, cartográficos, funcionales, ecológicos e hidrográficos, político-
administrativos, sociales y espaciales. Estos criterios serán discutidos por representantes de la
administración municipal y de las comunidades y veredas que las conformarían. De esta forma, al unir los
criterios bajo un principio de funcionalidad y cruzarlos con capas de información de diferentes fuentes, se
conformarán las UPR de cada municipio que participe en un PDET Sub regional.
Se debe aclarar que las áreas que ya se encuentren definidas como una unidad territorial, los Parques
Nacionales Naturales, los territorios colectivos, las Zonas de Reserva Campesinas, las Áreas de Protección,
entre otros, se pueden definir en sí mismas como una UPR. Para ello se debe tener en cuenta los
ejercicios realizados anteriormente para definir el ordenamiento territorial, ya que en lo posible no se
deben fragmentar estas unidades, sino convertirlas en una unidad mínima de planeación dentro del PDET.
En los casos donde existan resguardos indígenas y consejos comunitarios, estos serán representados por
una UPR que reúna sus mismos intereses y se acoja a sus planes de vida u hojas de ruta definidas. Estas
propuestas deberán ser conciliadas territorialmente con las de las otras UPR en las instancias municipales
y sub regionales de participación. La coordinación de las acciones en los territorios de las comunidades
étnicas debe hacerse a través de las autoridades legítimamente escogidas por sus comunidades y que
estén registradas en el Ministerio de Interior.
A continuación se definen los criterios sobre los cuáles se debe basar la propuesta de conformación de las
UPR:

23
 Ilustración 6. Criterios para la definición de una UPR

d, Criterios técnicos y cartográficos:

Información cartográfica existente de los
municipios (urbana y rural)
Identificación de diferentes ecosistemas
Áreas de protección, producción y reserva
forestal
POT y sus lineamientos sobre el uso del suelo
Criterios funcionales:
Conectividad, vías de acceso y conexiones entre
veredas
Acceso a bienes y servicios
Infraestructura
Problemáticas comunes
Criterio hidrográfico:
Identificación de cuencas hidrográficas
Criterio administrativo:
División político administrativa del municipio
con sus veredas
Regulación existente sobre límites municipales
y veredales
Criterios sociales y espaciales:
Político organizativa
Problemas de acceso
Discusiones con actores del territorio
Fuente: Elaboración propia
Una vez se encuentran delimitadas técnicamente las UPR, los líderes y autoridades comunitarias deben
validarlas con sus comunidades para la conformación de las Asambleas Comunitarias.

3.1.3. Conformación de mesas temáticas en las instancias de participación

Las mesas temáticas son una herramienta para organizar las discusiones que se darán dentro de las
instancias de participación previstas para la construcción de los PDET. Con esto, se busca generar espacios
de discusión por temas para identificar problemáticas comunes, así como sus alternativas de solución.
Esta alternativas deberán ser puesta a consideración de las plenarias de cada instancia donde serán
priorizadas las acciones que tengan un impacto a nivel territorial y que permitan articular los diferentes
componentes y ejes propuestos en el PDET alrededor de fines comunes. Esto es posible a partir del
intercambio de información e iniciativas sobre uno o varios temas determinados que se pueden agrupar
inicialmente alrededor de alguno de los componentes generales del PDET.
Se debe señalar que esta priorización se realiza sobre criterios territoriales y no sectoriales, es por esto
que las mesas son temáticas y pueden abordar más de un sector. Además, si no se cuenta con medios de
operación paralelos en el territorio y que centren la participación de los actores interesados e
involucrados que agilice el ejercicio, será imposible avanzar en la formulación del PDET.
Estas mesas constituyen a su vez un canal para articular los espacios de participación sectoriales
existentes a nivel municipal y regional y para relacionarse técnicamente con los sectores, gremios y demás
actores relevantes para llevar a cabo los proyectos de cada componente.
De esta forma, en cada instancia de participación se deben conformar al menos una mesa temática de
acuerdo a los componentes del PDET, estas pueden aumentar si existen temáticas que por su relevancia
para el desarrollo territorial así lo ameriten. El número máximo de participantes por mesa temática no
debe ser mayor de 15.
Se recomienda la conformación de un sub eje temático a partir de la instancia municipal de participación
dentro de la mesa del componente productivo. En esta mesa se deben desarrollar los aspectos del Punto
24
4 del Acuerdo sobre sustitución de cultivos de uso ilícito en el caso que haya coincidencia geográfica entre
ambos programas. La recomendación se fundamenta en el hecho de que el punto 4 indica que en el caso
que haya coincidencia de las zonas entre ambos programas, la formulación del PNIS y la de los planes
integrales comunitarios y municipales y de desarrollo alternativo –PISDA deben utilizar la metodología
participativa para la construcción del PDET, garantizando la participación efectiva de los beneficiarios del
PNIS.
Estas mesas temáticas tendrán las siguientes funciones 14:
 Realizar el diagnóstico de problemáticas comunes sobre el componente temático
 Integrar los espacios y organizaciones para la participación sectorial existentes
 Contemplar y evaluar los retos y oportunidades de la comunidad y la región por tema
 Apoyar el proceso construcción de los PDET en las instancias de participación
 Desarrollar las capacidades de gestión de los actores
 Intercambiar buenas prácticas y experiencias entre pares
 Identificar y priorizar proyectos y acciones por componente temático que serán insumo para la
construcción de los PATR
 Promover la veeduría ciudadana de cada uno de los proyectos definidos por mesa temática
Premisas de las mesas temáticas
 Las mesas temáticas se realizarán a través de metodologías participativas, las cuáles requieren
que los participantes estén debidamente informados de los temas que se discutirán en cada
mesa y hayan reconocido claramente la tarea específica a la que se les ha convocado en este
espacio.
 Todos los temas a tratar y decidir dentro de cada una de las mesas partirán de información
existente y el conocimiento y experiencias de los pobladores del territorio.
 Buscarán la comprensión de los participantes de la realidad de su territorio en función de
soluciones a sus problemáticas territoriales
 Los productos esperados de cada sesión serán el resultado del consenso discutido en plenaria.
Cada mesa temática deberá contar con un comité de apoyo técnico de al menos tres personas, el cual
será el encargado de realizar las relatorías y de sistematizar las discusiones y decisiones tomadas por cada
una de estas, con el fin de que las propuestas puedan ser recogidas de manera ordenada por tema. Se
recomienda que alguno de los miembros de este comité sea uno de los representantes a las demás
instancias de participación en los niveles municipales y sub regionales. De igual forma, cada mesa debe
escoger un comité de veeduría ciudadana el cuál será el responsable de hacer seguimiento a las acciones
priorizadas de cada mesa por la plenaria de la AC.

3.1.4. Tipologías de conflictos territoriales y arreglo institucional para su solución

Considerando que los territorios son los sujetos de esta propuesta y que las instancias de participación se
configuran como el espacio para definir esta propuesta, es importante reconocer que éstos se
caracterizan por ser el escenario de conflictos por el ordenamiento territorial, que se reflejan desde la
misma conformación de las UPR, y que por ello se da la necesidad de encontrar soluciones a estos
conflictos en un espacio donde no entorpezca ni dificulte los ejercicios de participación ciudanía y donde
exista una interlocución entre los actores que tienen una real incidencia para solucionarlos.
Como referencia de los tipos de conflictos que existen en los territorios a continuación se realiza una
tipología general de los mismos, a partir de la cual se propone el arreglo institucional de la mesa de

14Elaborado a partir de: Metodología para la conformación de mesas temáticas de concertación público privado. GTZ,
San Salvador, Septiembre de 2007.
25
resolución de conflictos como un mecanismo alternativo de solución de éstos. De este modo, se debe
señalar que el ordenamiento territorial se trata de un ordenamiento caracterizado por conflictos que van
más allá de los conflictos netamente normativos, que generan inestabilidad en las diferentes regiones y el
territorio.
Los conflictos relacionados con el ordenamiento territorial se agrupan dentro de las siguientes tipologías (
ver ilustración 7):

Ilustración 7. Tipología de conflictos y desequilibrios territoriales

Conflictos en torno a usos
y vocación de suelos

Conflictos Socio – ambientales Conflictos institucionales

Tipología de conflictos del

ordenamiento territorial

Conflictos étnicos y
culturales
Conflictos sobre los efectos Conflictos relación campo-ciudad
del conflicto armado: (conurbación y sub-urbanización)
desplazamiento y despojo – Desequilibrios regionales

Fuente: Elaboración propia

Conflictos socio-ambientales
Los conflictos socio-ambientales son el resultado de una serie de fenómenos y procesos que profundizan
la presión sobre los ecosistemas, agudizan disputas por el acceso a recursos naturales (suelo y recursos
hídricos), incrementan la contaminación, impulsan procesos de despojo de tierra y profundizan
enfrentamientos entre agentes económicos y sociales.
Algunos de estos fenómenos son: a) la expansión de obras de infraestructura (vías, puertos, embalses,
entre otros), b) la explotación indiscriminada de recursos no renovables, c) la ampliación de las fronteras
de colonización y urbanización, d) la expansión de la frontera económica por cuenta de actividades
agroindustriales o economías ilícitas en algunas partes del país, el crecimiento demográfico.
Los conflictos socio-ambientales se pueden expresar como:
i. Conflictos sobre los ecosistemas o
ii. Conflictos de usos de suelo y ocupación de suelos y recursos.
Estos conflictos ocurren por la competencia, presión y usos incompatibles sobre los recursos naturales y la
capacidad de carga de los ecosistemas, sin asumir y mitigar las externalidades negativas derivadas de las
actividades socio-económicas

26
Conflictos por uso y vocación del suelo
Otra perspectiva de los diversos conflictos que se presentan en el territorio es la que se deriva del estudio
de las características físico-bióticas del suelo que determinan su vocación y usos recomendados, frente al
uso actual (Peña, 2008).
Los conflictos del uso del suelo rural y su uso ineficiente están vinculados con situaciones y problemáticas
de las áreas rurales como las siguientes: concentración y fraccionamiento de la propiedad, informalidad
en la tenencia y en las transacciones, debilidad en los procesos de planificación del uso del suelo para
actividades agropecuarias, expansión de grupos armados, entre otros.

Conflictos institucionales
Ocurren cuando se superponen o se enfrentan contenencias, objetivos y prioridades entre las entidades
que definen el ordenamiento del territorio:
 Tensiones y/o descoordinación entre niveles de gobierno (nacional-regional y local)
 Tensiones y conflictos entre mecanismos de toma de decisiones públicos, privados y sociales
 Exclusión de la sociedad civil de la toma de decisiones y de la implementación
 Predominio de políticas sectoriales sobre transversales a nivel nacional.
La Constitución de 1991 y la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997) le asigna a los municipios
la competencia para la definición de usos y ocupación del territorio de manera sostenible y garantizando
la conservación de los recursos naturales, y la Ley 99 de 1993 le ha otorgado a las entidades ambientales
del nivel regional la competencia de planificar y definir instrumentos para la conservación y protección de
los recursos naturales. Sin embargo, desde múltiples sectores y niveles de gobierno se plantean distintas
visiones del desarrollo en un territorio, (productiva, industrial, infraestructura, comercial) a través de
múltiples instrumentos que afectan los usos y ocupación del suelo municipal desde un enfoque sectorial,
los cuales no se construyen con una visión integral de territorio, ni con la participación de los actores que
lo habitan, y sin mecanismos de articulación con las entidades territoriales y autoridades ambientales
regionales.
Un rasgo del ordenamiento territorial es la multiplicidad de normas, políticas e instrumentos que inciden
en su configuración y desarrollo sin una adecuada articulación.
A continuación se presentan las principales tensiones entre las figuras y normas del ordenamiento
territorial:
 Tensiones entre normas de ordenamiento territorial y normas de carácter sectorial, en
detrimento de la autonomía territorial
 Desarticulación y superposición entre las competencias de las entidades sectoriales sobre las
autoridades ambientales regionales
 Superposiciones de normas sectoriales sobre determinantes ambientales y normas de
ordenamiento territorial

Conflictos étnicos y multiculturales

Ocurren cuando se realiza la defensa de los territorios colectivos ante otras propuestas de desarrollo. Los
conflictos de tipo multicultural están relacionados generalmente con las siguientes situaciones:
 Conflictos en torno a la posesión, titularidad y uso de territorios indígenas, de comunidades
negras y de zonas de reserva campesina.
 Conflictos relacionados con la degradación de los mecanismos institucionales de negociación,
que conlleva a posibles a repertorios de violencia y enfrentamientos colectivos entre los actores
en disputa

27
  Las disputas y tensiones históricas entre los procesos organizativos comunitarios y territoriales
 La falta de procesos organizativos consolidados en algunas partes, que facilita organizar mejor
las demandas y las negociaciones desde un punto de vista colectivo.
 Conflictos relacionados con los efectos del conflicto armado: desplazamiento y despojo.

Estos conflictos se derivan de dos situaciones principalmente:

1. El abandono forzado (Art. 74) definido como “[…] la situación temporal o permanente a la que se
ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la
administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su
desplazamiento[…]”
2. El Despojo (Art. 74) definido como “[…] la acción por medio de la cual, aprovechándose de la
situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión,
ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia o
mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”.

Conflictos derivados de las relaciones campo-ciudad y el crecimiento de los procesos de conurbación y

sub-urbanización
La demanda por suelo urbanizable de menor costo ha llevado a la ocupación de las periferias de las
cabeceras, caracterizándose por asentamientos informales, cambio en los usos del suelo para actividades
industriales o comerciales y el distanciamiento de las zonas de producción agrícola de los centros de
consumo.
Si bien en los últimos años se ha observado una tendencia decreciente en la incidencia de la pobreza a
nivel nacional, pasando de 42% a 30,6% el porcentaje de personas clasificadas como pobres entre 2008 y
2013 (DANE, 2013), en el país persisten fuertes problemas de inequidad.
La desigualdad en los ingresos entre 2012 y 2013 se incrementó en las cabeceras, especialmente en trece
áreas urbanas, mientras que para el país el coeficiente de Gini permaneció estable en los últimos dos
años.

Mesa para la Resolución de Conflictos y desequilibrios territoriales

La falta de instancias que permitan la inclusión de la participación ciudadana en la toma de decisiones, así
como espacios institucionales para la articulación de la multiplicidad de normas e instrumentos
sectoriales, de instrumentos con las disposiciones de las autoridades ambientales y de las entidades
territoriales, y para la solución de los conflictos que se expresan en los territorios derivados de esta falta
de articulación, han aumentado el rol de las instancias judiciales a nivel nacional y regional, las cuales han
asumido un papel predominante en la toma determinaciones sobre asuntos del ordenamiento territorial.
En efecto, la Corte Constitucional ha decidido sobre la constitucionalidad de artículos del Código minero
que van en detrimento de la autonomía territorial, sobre la minería en zonas de importancia ambiental
como los páramos, y Tribunales Administrativos Regionales definen la viabilidad de consultas populares
para aceptar o rechazar grandes proyectos de minería o infraestructura que afectan los recursos naturales
y los usos del suelo de los territorios.
Esta situación evidencia la falta de espacios legítimos de diálogo y articulación entre sectores y
autoridades con competencia en el ordenamiento territorial, la falta de consensos sobre la manera en que
el modelo económico afecta los territorios, el desconocimiento de las visiones de desarrollo de los
municipios, lo cual hace necesario establecer arreglos institucionales más participativos y representativos
que permitan la articulación de instrumentos para la toma de decisiones, de acuerdo con la visión
consensuada e integral del desarrollo territorial.
La Mesa de Resolución de conflictos se configura a partir de la iniciativa de acuerdos o asociaciones
formales e informales de Municipios o departamentos a nivel subregional que busca integrar el conjunto
28
de mecanismos de solución de conflictos que están definidos por el conjunto de políticas de
ordenamiento del territorio y promover su funcionamiento para enfrentar los conflictos en el territorio
Se plantea como metodología utilizar o integrar el conjunto de mecanismos, dispositivos, metodologías
que la ley ha desarrollado para resolver conflictos y desequilibrios territoriales:
i) Generar una coordinación horizontal a nivel nacional y regional, y una coordinación vertical entre
las políticas sectoriales , regionales y locales en conflicto a través de escenarios para pasar de
confrontación hacia la búsqueda de acuerdos cooperación
ii) Establecer la dimensión regional de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) mediante la
construcción de lineamientos regionales del ordenamiento territorial a través de diálogos y
acuerdos
iii) Articular los POMCA y la Política Nacional de Áreas protegidas mediante diálogos con CAR y
articulación con los Concejos de Cuenca
iv) Garantizar la Política de reconocimiento de derechos colectivos mediante Consulta Previa,
diálogos con los Consejos Comunitarios, los Cabildos y los Resguardos Indígenas y sus
instrumentos de ordenamiento y desarrollo
v) Operar la Política de Reforma Agraria Ley 160 de 1994, Ley de Tierras, a través de las Zonas de
Reservas Campesinas, los lineamientos de acceso, formalización y administración de la tierra, así
como a partir de la Jurisdicción Agraria, la promoción de Mecanismos Alternativos (Conciliación,
Mediación, Jueces de paz)

Estrategia basada en el enfoque de Manejo Alternativo de Conflictos – MAC.

En esta sección se presentaran los componentes de la Mesa para la resolución de conflictos, basado en el
“enfoque de Manejo alternativo de conflictos”. El desarrollo de esta estrategia se basa en la
implementación de las “mesas de acuerdos para la resolución de conflictos”. En las siguientes líneas se
exponen sus funciones y su posible composición (Correa & Rodríguez, 2005).
El enfoque de esta estrategia está basado en “la tradición de Manejo Alternativo de Conflictos – MAC”.
Bajo esta perspectiva los actores involucrados en un conflicto buscan formas alternativas a la vía judicial y
los métodos de confrontación (violencia o litigio), para lograr sus demandas. Con ese fin se crean
esquemas de relación social alternativos, tales como el dialogo, la negociación, la conciliación, el arbitraje
y la mediación, que permiten el equilibrio de los diferentes intereses.
El primer componente del esquema es el diseño de las “mesas de resolución de conflictos”. Estas mesas
tienen las siguientes funciones:
 Sintetizar y sistematizar la tipología de conflictos identificados y priorizados en la Asamblea
Comunitaria
 Consultar a los diferentes actores para complementar la información necesaria sobre los
conflictos identificados y priorizados en la Asamblea Comunitaria
 Facilitar el diálogo entre los diferentes actores estatales y no estatales
 Sintetizar y sistematizar las propuestas de solución de conflictos identificadas y priorizadas en la
Asamblea Comunitaria, la instancia de participación municipal y en las instituciones
 Identificar los actores e instituciones relevantes para cada tipología de conflictos
 Identificar programas, proyectos, estrategias presentes en el territorio (municipio,
departamento) para resolver los conflictos identificados y priorizados.
 Plantear una propuesta de acuerdos y de visión compartida
 Establecer un cronograma de actividades para el proceso de negociación con los actores
relevantes (Sociedad Civil, instituciones, privados)
 Facilitar el proceso de negociación y el establecimiento de acuerdos
29
  Elaborar el documento de Propuesta de Acuerdos
 Presentar a la Asamblea Comunitaria y la instancia de participación municipal el documento de
Propuesta de Acuerdos para su socialización y validación
 Presentar a la Instancia Subregional de participación el documento de Propuesta de Acuerdos
socializado y validado
 La Comisión Subregional presenta documento de Propuesta de Acuerdos al Comité Técnico.
Se sugiere que las mesas estén conformadas, al menos por los siguientes actores:
 Representantes de las Asambleas Comunitaria de cada municipio
 Delegado del Alcalde Municipal
 Delegado de la Gobernación
 Representante de la gerencia del PDET
 Experto
 Técnico
Teniendo en cuenta los aspectos anteriores, el arreglo institucional de la mesa de resolución de conflictos
debe quedar conformado y de acuerdo a sus funciones relacionarse con los demás elementos del modelo
institucional del PDET, según lo que se ha explicado en este capítulo.
Una vez explicadas las figuras que componen el modelo institucional: las instancias de participación y la
mesa de resolución de conflictos, a continuación se desarrollarán los roles y funciones de la Gerencia y el
CPO en el marco del modelo de gestión del PDET.

3.2. Modelo de gestión

A su vez, este modelo institucional debe contar con un modelo de gestión que asegure que la visión
regional y las apuestas territoriales, así como las acciones priorizadas por las comunidades se materializan
en acciones y proyectos concretos. Se sustenta administrativa y operativamente en la creación de del
cuerpo colegiado (Consejo Programático y Operativo del PDET - CPO) por cada subregión y un gerente
subregional (ver Ilustración 7).
El gerente de nivel subregional será contratado por la Agencia de Renovación Territorial - ART, y elegido a
partir de una terna de candidatos que se propondrán y seleccionarán en las instancias de participación
propuestas, de acuerdo a los perfiles requeridos para este cargo y estos perfiles serán definidos por la
ART. Es importante reiterar que el Gerente es un empleado de la ART y que su jefe es el Director de la
Agencia. Este gerente será el encargado de coordinar el proceso de construcción del PDET, la definición de
los presupuestos participativos y de los PATR en cada una de sus fases, facilitando su articulación con los
modos de gobernanza, y los mecanismos e instancias de participación existentes en los territorios, por
esta razón debe contar con capacidad gerencial en términos de compromisos y toma de decisiones.
El CPO será la instancia en la que se aprueban los PATR y se definen los presupuestos de acuerdo con las
directrices de la Agencia de Renovación del Territorio y el flujo presupuestal disponible tanto de la ART
como de los otros sectores y se autoriza para la avanzar en la estructuración de los proyectos. En ningún
momento esta instancia debe considerarse como un espacio decisorio frente a la identificación y
priorización de las acciones y proyectos del PATR y del PDET, pues estas decisiones se toman en las
instancias de participación. Pero si es una instancia de decisión frente a los compromisos presupuestales y
los responsables tanto en la estructuración como en la ejecución. Esto en la medida que se pueden
requerir presupuestos intersectoriales y se debe asegurar la convergencia entre la visión nacional,
regional y subregional
El CPO debe estar compuesto como mínimo por: un representante de cada nivel de gobierno (municipal,
regional, nacional) y un delegado de cada nivel de participación y cuando en la subregión existan

30
territorios colectivos debe haber un representante de ellos, además la secretaria técnica debe ser ejercida
por el Gerente del PDET. Es un cuerpo colegiado de decisión con participación de los representantes del
gobierno como de la sociedad civil.
Esencialmente las funciones del CPO deberán ser las siguientes:
 Aprobación de los PATR en sus aspectos operativos y presupuestales, no en sus contenidos
 Definición del plan de estructuración
 Aprobación de la programación presupuestal anual y definición de fuentes de financiación de
acuerdo con los directrices impartidas por la ART
 Adopción los criterios de elegibilidad, definidos por la ART, técnica, financiera y jurídicamente de
los proyectos a financiar
 Identificación las decisiones que se llevarán al Consejo Directivo de la ART
Tanto el gerente del PDET, como el CPO son responsables de vincular las decisiones concertadas de las
instancias de participación propuestas. Para lo cual será necesario definir una Comisión Veedora por parte
de cada una de las instancias de participación que podrá participar de las sesiones del CPO pero al tiempo
podrá exigir el cumplimiento de los acuerdos de cada una de las instancias de participación.

Ilustración 8. Modelo de Gestión del PDET

Fuente: Elaboración propia

El modelo de gestión tiene tres entregables concretos:

1) Definición de la visión compartida, las grandes apuestas y las metas del territorio, lo que en
los lineamientos conceptuales se definió como la estrategia del PDET.
2) Las acciones y proyectos que se ejecutan a través del presupuesto participativo
3) Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) con las fuentes presupuestales
Es preciso señalar que la estrategia PDET no requiere ir a aprobación del CPO al igual que los proyectos
del presupuesto participativo.

31
Los presupuestos participativos son instrumentos de planificación que operan con cierta autonomía y
versatilidad generando confianza entre cada una de las partes. Por lo tanto, no es necesaria la
estructuración de un proyecto a nivel de factibilidad, simplemente se requiere el diligenciamiento de unos
formatos estándar que deben ser provistos por la ART, y contar con medios ágiles para la ejecución. El
único requisito es que los proyectos que se definan provengan de un consenso a nivel subregional y que
los mecanismos de ejecución sean plenamente aceptados y avalados por cada una de las instancias de
participación.
El proceso comienza y termina en las instancias de participación y se formaliza a través de un Contrato
Plan firmado por los representantes de cada una de las instancias. Se formaliza en un documento en el
que están los proyectos, el costo de cada uno de éstos y el cronograma de ejecución. Es importante
precisar que estos proyectos pueden ser identificados en la mesas temáticas, pero es deber de la ART y
del gerente explicar su diferencia y alcance frente a lo que quede contenido en el PATR.
Ahora, el PATR es un instrumento que materializa las acciones estratégicas sectoriales que se integran en
un proyecto integral territorial. El PATR debe ser la convergencia de las prioridades del orden nacional y
regional a escala subregional y las prioridades subregionales definidas participativamente en los
diferentes niveles de participación. El PATR debe contar con una trayectoria de implementación de las
acciones que se constituya en el punto de partida de la estructuración de los proyectos, además de la
identificación de los presupuestos indicativos con las fuentes, el cronograma y el plan de
estructuración. Por lo tanto, el modelo de gestión contiene el instrumento presupuestal 15. Además, debe
ser aprobado por el CPO y se concreta en un Contrato Plan como instrumento jurídico de carácter
vinculante entre las partes.
En lo que se refiere a la estructuración de proyectos, es necesario que la ART y en consecuencia el
Gerente cuenten con los insumos técnicos y criterios sectoriales para la estructuración eficaz de proyectos
mediana y alta complejidad. En ese caso, es necesario que a nivel nacional se instale un Comité
Intersectorial para provea los insumos técnicos, formatos y estándares que faciliten avanzar en el proceso
de identificación, definición y estructuración de proyectos a nivel territorial. Así mismo, este Comité debe
precisar cómo se integran los instrumentos que hacen parte del portafolio en la estructuración y
ejecución de los proyectos. Debe estar conformado por delegados de las oficinas de planeación de los
sectores involucrados en cada uno de los componentes, reunirse al menos 2 veces al año y ser soporte
técnico en el proceso de estructuración de la ART. El objetivo es que se desarrollen capacidades a nivel
territorial para la estructuración de proyectos idóneos y ejecutables, de forma que se agilice el proceso de
ejecución.
Por otra parte, este modelo debe garantizar la provisión de un conjunto de canales formales para esta
incorporación y articulación de los planes municipales, departamentales y de ordenamiento territorial con
las acciones y proyectos del PDET. El PDET no puede desconocer las acciones ahí consignadas y es deber
del gerente propiciar su incorporación y corresponsabilidad en la articulación y gestión.
Se propone que el involucramiento de la institucionalidad regional en el proceso se haga una vez la ART
llega a territorio y previo al inicio del proceso de formulación de PDET de manera formal. Para ello esta
entidad debe desplegar una acción institucional y de formación en la construcción de paz y el rol del PDET
en esa construcción. Se hará a través de un plan de apoyo institucional a las alcaldías PDET. No debe durar
más de 4 meses y como tal no hace parte del proceso de formulación de la Estrategia del PDET.
Para avanzar de manera ágil en este sentido, se sugiere que este plan de apoyo, liderado por la ART, sea
acompañado por la cooperación internacional con tareas y resultados concretos.
Las alcaldías como las gobernaciones deben contar con un delegado permanente en las instancias de
participación, preferiblemente de la Secretaría de Planeación según corresponda. Cabe anotar que el rol
de estos representantes requiere de un tratamiento especial, pues de acuerdo con la normatividad
colombiana son la autoridad máxima en el territorio y además cuentan con un cuerpo colegiado que
aprueba su plan de desarrollo y define las inversiones. Por lo tanto, su participación debe ir de la mano de
la ART y del Gerente, pero debe ser claro que el actor fundamental de este proceso es la comunidad y que

15 El instrumento presupuestal se desarrolla en el capítulo de instrumentos presupuestales.

32
la participación es un eje fundamental para la toma decisiones, es el nuevo escenario de la configuración
de las políticas públicas territoriales.
Finalmente, en lo que respecta a la articulación entre políticas, planes y programas, es necesario que el
proceso de construcción del Plan Nacional de Desarrollo tenga un capítulo específico que incorpore los
compromisos y acuerdos que se recogen en cada PDET a nivel subregional, tal como está previsto en el
Punto 1 de Acuerdo. Es decir las bases del Plan Nacional de Desarrollo deben tener un capítulo específico
que sintetice los proyectos e inversiones de cada PDET con sus metas para la vigencia. Así mismo, en el
articulado deben quedar previstas las modificaciones normativas requerida para poder llevar a cabo los
proyectos. En todo caso, el Plan debe cumplir el proceso legislativo correspondiente y el Gobierno
Nacional asegurar las acciones requeridas para poder llevar a cabo el PDET.

3.3. Modelo operativo y funcional

Finalmente, desde el punto de vista operativo y funcional, El PDET y especialmente el PATR vistos como
un flujo que termina cuando un territorio supera las condiciones por las cuales requiere una intervención
diferenciada en el marco de lo previsto en el Acuerdo. Por lo tanto, el modelo operativo es el conjunto de
procesos que establecen una ruta concreta de ejecución con unas condiciones muy claras de entrada y
salida, teniendo en cuenta que estos procesos deben ser flexibles a las condiciones de cada territorio. Es
decir, estos procesos hacen referencia a cómo se ejecuta cada instrumento por cada una de las líneas de
intervención de los componentes del PDET. Es aquí donde se ponen en marcha cada uno de los
instrumentos del portafolio con los mecanismos específicos que aseguran la construcción participativa de
los Planes de Acción para la Transformación Territorial y el desembolso de los recursos para su
implementación, los responsables de brindar los bienes y servicios requeridos y el rol de las entidades
nacionales y territoriales que aportan en la ejecución del PDET16.
Este modelo es crucial para asegurar que el PDET puede llegar al cumplimiento de sus objetivos y por
tanto el Contrato Plan que se debe circunscribir por cada PDET es una de las acciones que se deben llevar
a cabo dentro del modelo operativo.
El desarrollo del PDET tendrá como principal actor responsable a la Agencia de Renovación del Territorio,
quien será encargada de coordinar la intervención de las entidades nacionales y territoriales en las zonas
rurales por el conflicto priorizadas por el Gobierno nacional, de acuerdo con los establecido en el Decreto
2366 de 2015. Además en sus funciones generales tiene varias relacionadas con diferentes procesos que
se destacan en el flujo que se presenta a continuación, como son: adoptar planes de acción, diseñar e
implementar espacios de participación, definir criterio para la estructuración, selección y asignación de
recursos para proyectos, administrar el banco de proyectos, adelantar gestión contractual y esquemas de
seguimiento, entre otras. Es por esto que el actor central, pero no único, del proceso es la ART.
De acuerdo a lo anterior, el esquema operativo corresponde al conjunto de fases que permite diseñar,
planear, ejecutar y evaluar la puesta en marcha de los PDET, buscando optimizar los recursos para
mejorar el proceso de toma de decisiones que permita contribuir a la transformación estructural de las
zonas rurales con mayores oportunidades, equidad y democracia. En estricto sentido, el esquema
operacional es el paso a paso de actividades que deben ser realizadas a través de 7 fases y 18 procesos
para que se pueda elaborar y ejecutar un PDET 17.

Fases del modelo de operación

El inicio del modelo de operación requiere la existencia de una fase previa o condición necesaria, la cual
hace referencia a la institucionalización de la ART, razón por la que se detallará previa al modelo. La fase
consta de dos procesos necesarios que son:

16La información detallada del portafolio de instrumentos por componente se desarrollará en los anexos.
17 La puesta en marcha de del modelo implica una fase previa de institucionalización de la ART, que no se contabiliza
dentro del modelo peo se menciona como una condición necesaria para su inicio.
33
 i. Elaboración de manuales
ii. Implantación del sistema de información y banco de datos.
El primero consiste en elaborar los manuales operativos que permitan dar lineamiento para que todos los
macro-procesos, procesos y procedimientos de la institución puedan empezar a operar. El segundo
proceso tiene relación con el diseño e implantación de un sistema de información que permita servir
como reservorio de datos y análisis de los mismos para tener un reconocimiento del territorio actualizado
para la toma de decisiones oportunas. Esta fase debe durar 10 meses, debido a que sus procesos no son
lineales sino que se pueden desarrollar de manera paralela.
En la tabla 2 se presente cada proceso de la fase previa al mencionar las entradas, salidas, responsables,
tiempos y mecanismo de materialización.

Tabla 5. Procesos de la fase de Institucionalización de la ART

Implantación de sistema de información y banco
Elaboración de manuales
de datos
Entradas o requerimientos: Decreto de Entradas o requerimientos: Diagnóstico de
constitución de la entidad y su planta de personal, sistemas de información y fuentes primarios de
asignación de recursos y patrimonio e instalaciones información con la que pueda hacer
disponible. interoperabilidad de datos, así como diseño de
herramientas flexibles para el cargue de
información oportuno.
Salida o resultado esperado: El producto de este Salida o resultado esperado: Repositorios de
proceso es la elaboración de los siguientes información confiables y robustos, así como
manuales operativos: (i) convocatoria y herramientas tecnológicas efectivas para el análisis
participación, (II) presupuesto, (iii) diagnóstico de información territorial de manera oportuna
territorial (sistemas de información), (iv) esquema
de procesos y toma de decisiones, (v) programas
gubernamentales existentes, (vi) mapa de actores y
activos, (vii) acercamiento territorial y (viii) criterios
de estructuración de proyectos
Responsable: Nivel nacional de la ART Responsable: Nivel nacional de la ART
Mecanismo de materialización: Resolución interna Mecanismo de materialización: Sistema de
de aprobación información gerencial con inter-operabildad
Tiempo estimado: 6 meses Tiempo estimado: 8 meses
Fuente: Elaboración propia

Posteriormente a la fase previa, el modelo operativo del PDET conste de las 7 fases que se resumen en la
tabla 3, precisando una descripción general de cada una de ellas, el tiempo estimado de implementación y
los productos esperados de cada fase como requisitos previos para poder avanzar a la siguiente etapa.
Por cada fase del modelo se mencionan de manera general cada uno de los procesos, los cuales servirán
para identificar el paso a paso que debe ser tenido en cuenta para la puesta en marcha del PDET. Con el
fin de ir dando unos primeros avances en la construcción de los procesos, cada uno de ellos indicará a que
fase pertenece, que se requiere para su desarrollo y cuáles son las salidas o resultados del mismo, así
como sus responsables y tiempos estimados.

34
 Tabla 6. Fases del Modelo operativo y funcional
Meses de
Fase Descripción duración Productos esperados
estimado
Director Regional y Gerente
Las acciones necesarias de preparación del Subregional posesionados,
Pre-alistamiento

territorio, las comunidades y la institucionalidad red de actores regionales y

para entrar al proceso de construcción del PDET por subregionales creada que
5 meses18
medio del nombramiento y capacitación del equipo permita la instalación de la
humano, así como la instalación de la ART en el ART en el territorio, así como
territorio. Gerente y equipo humano
de la subregión capacitado
Esta etapa busca promover el alistamiento
Alistamiento

territorial necesario para poder empezar la

Instancias de participación
construcción de los PDET, para ello se inician con la 2 meses
convocadas y conformadas
convocatoria y conformación de las instancias de
participación.
Esta fase representa el inicio de la construcción del
PDET y PATR, por lo tanto, son las acciones Diagnóstico y visiones por
relacionadas con la definición de la visión territorio, PDET elaborado,
Planeación

estratégica de la subregión, de los logros de la definición de presupuestos

intervención especial, priorización y perfilamiento 11 meses participativos, viabilización
de proyectos para el PATR en las instancias de presupuestal del CPO al
participación y la definición de presupuestos PATR y posterior aprobación
participativos que permita acciones rápidas de de instancia subregional
construcción de confianza.

Busca las soluciones más eficientes y de calidad para 4 meses

Estructuración

materializar el PATR por medio de proyectos, para mínimos en Proyectos estructurados e

esto se debe estructurar proyectos con baja, media función del inscritos en banco de
y alta complejidad con su respectiva inscripción en tiempo del proyectos
el banco de proyectos. proyecto
asignación de recursos

Proyectos calificados como

Viabilización y

Esta fase analiza los proyectos bajo criterios registrados y viabilizados en

definidos para la revisión de requisitos y 0,5 meses el Banco de Proyectos con su
comunicación del plan de desembolsos. respectivo plan de
desembolsos

Procesos licitatorios
3 meses contratados y ejecutados
Ejecución de

Se adelantan los procesos de licitación contractual y

proyectos

mínimos en para cumplir las metas que

puesta en marcha de contratos para el
función del deben ser reportadas en el
cumplimiento de las metas que permita la
tiempo del sistema de información, así
transformación estructural.
proyecto como veedurías ciudadanas
funcionando.

18
La duración de los procesos de la fase se pueden hacer en paralelo, lo que permite que el tiempo estimado sea
menor al que tardaría si sus procesos se hicieran de manera lineal.
35
 seguimiento y monitoreo
Acompañamiento, Si bien es una fase que permite el monitoreo En función
Instrumento de supervisión y
institucional por medio de las labores de supervisión de la
seguimiento diligenciado, así
de contratos y transparencia pública al generar ejecución
como actas de las instancias
espacios de veeduría ciudadana y rendición de del tiempo
de participación que hacen
cuentas, su campo de acción es transversal a todas del
seguimiento.
las fases. proyecto

Fuente: Elaboración propia.

3.4. Procesos del esquema de operación

Fase 1 – Pre-alistamiento
 Nombramiento Director Regional y Gerente de Subregión
Teniendo en cuenta los procesos y tiempos del sector público para el nombramiento de funcionarios, se
hace una elección democrática del Director Regional (de las 20 regiones definidas) y Gerente por
Subregiones (cada uno encargado de un PDET) en el existan criterios de meritocracia para su elección.
● Entradas o requerimientos: Regiones y subregiones definidas con instalaciones, equipo humano
disponible, proyección presupuestal y propuesta de Unidades de Planeación Rural (UPR) por
territorio
● Salida o resultado esperado: Director Regional y Gerente Subregional posesionados.
● Responsable: Director de la ART
● Mecanismo de materialización: Resolución
● Tiempo estimado: 4 meses

 Instalación de la ART en el territorio

Una vez la ART se empiece a consolidar a nivel nacional por el nombramiento de un Director y su equipo
de trabajo, creación de manuales operativos, implantación del sistema de información y otros
procedimientos requeridos, es necesario que la ART se empiece acercar al territorio con la instalación de
oficinas locales, relacionamiento con diferentes actores al territorio e inicio de caracterización de las
necesidades locales que puede cubrir la Agencia en el marco de los acuerdos, sin llegar a suplir o competir
con las autoridades locales.
● Entradas o requerimientos: Director Regional posesionado y al menos un porcentaje del 50% de
los Directores del PDET contratados. Instalaciones regionales de la ART funcionando e
identificación de actores locales.
● Salida o resultado esperado: Creación de una red de actores regionales y subregionales que
permita la instalación de la ART en el territorio.
● Responsable: Director Regional de ART
● Mecanismo de materialización: Actas de encuentros y cualquier contrato que facilite la
infraestructura física como contratos innominados de preferencia.
● Tiempo estimado: 1 mes

36
  Formación y capacitación al equipo humano por región
Una vez han transcurrido los procesos mencionados anteriormente y otros que deben pasar para la
institucionalización de la ART, se empieza con la fase de pre-alistamiento en territorio. Para esto es
importante que se adelante un proceso de capacitación y formación del equipo humano y operadores, en
el que se genere un alineamiento estratégico de todos los actores. Este proceso se plantea como una
actividad en las etapas iniciales de pre-alistamiento, pero debe hacerse periódicamente.
● Entradas o requerimientos: Manuales operativos aprobados y diagnósticos territoriales
adelantados.
● Salida o resultado esperado: Gerente y equipo humano de la subregión capacitado, así como
operadores enterados
● Responsable: Director Regional con apoyo del nivel nacional de la ART, en especial con
Coordinación de la Oficina jurídica y de Comunicaciones con el aporte de experticia de las
direcciones técnicas
● Mecanismo de materialización: Cursos interactivos e instructivos digitales
● Tiempo estimado: 1 mes

Fase 2 –Alistamiento
 Convocatoria y conformación de las instancias de participación
Dado que la participación es un derecho de la Constitución Colombiana de 1991 y hace parte de los
principios del Acuerdo de la Habana, se hace necesario como primera medida convocar y conformar los
diferentes niveles y espacios de participación. Estos espacios de participación obedecen a los que se hizo
mención en el esquema institucional.
● Entradas o requerimientos: Tener elaborados y apropiados los manuales de: i) convocatoria y
participación, ii) acercamiento territorial, y iii) mapa de actores y activos. Además, es necesario
haber adelantado un diagnóstico territorial con fuentes secundarias y sus conflictos, la propuesta
de UPR y haber realizado una reunión con actores municipales para presentar el equipo de
trabajo y las propuestas de UPR a conformar.
● Salida o resultado esperado: Los siguientes espacios de participación conformados con UPR
acordadas: i) Asambleas Comunitarias, ii) Instancias Municipales, iii) Instancias subregionales y iv)
Mesa de resolución de conflictos. Cada instancia de participación contará con mesas técnicas
especializadas según las temáticas a tratar.
● Responsable: Director Regional de la ART y Gerente subregional del PDET
● Mecanismo de materialización: Acta de constancia, Acuerdo y Acto administrativo
● Tiempo estimado: 2 meses

Fase 3 – Planeación
 Citación de instancias de participación y comienzo de su funcionamiento
Con el ánimo de recoger insumos para la construcción del PDET, se cita a las instancias de participación
del territorio para realizar un proceso de depuración de las visiones y realidades del territorio, a la vez que
se realizan los diagnósticos participativos y técnicos para obtener la información correspondiente a estas y
a los proyectos y acciones que se priorizarán para lograrlas.
Si bien el proceso de construcción de la visión territorial puede ser discutido paralelamente en los tres
niveles de las instancias de participación, el proceso de priorización de acciones es consecutivo, ya que
empieza en las asambleas comunitarias como los espacios más amplios de discusión, posteriormente
pasan estas propuestas para unificarse en las instancias municipales y articularse con los planes de
desarrollo y finalmente la instancia subregional será la que sintetiza y reúne las diferentes visiones del
37
territorio, así como los proyectos que conformarán el PATR. Este procedimiento tiene como objetivo
principal realizar un diagnóstico de la subregión utilizando diferentes herramientas participativas, que
permitan identificar necesidades conflictos y potencialidades de los territorios en sus diferentes niveles.
Los diagnósticos y las visiones territoriales realizadas en las diferentes instancias deben ir aprobados por
acta y deben ser cargados al sistema de información de la ART los acuerdos logrados, con el fin que desde
el nivel central puedan conocer los avances territoriales y apoyar a las regiones en la construcción
metodológica. En estos espacios podrán participar, a modo de observadores sin voz ni voto, los diferentes
operadores de estructuración de proyectos para que puedan conocer de primera mano los intereses de la
población y evitar así reprocesos de concertación con las comunidades. Las organizaciones de la sociedad
civil que estén interesadas en concursar para la ejecución de los recursos que se definan en las instancias
de participación, también podrán participar sin voz ni voto.
● Entradas o requerimientos: UPR aprobadas en el territorio, Instancias de participación
conformadas formalmente, diagnósticos participativos elaborados, y techos presupuestales por
sector y subregión para tener campo de acción.
● Salida o resultado esperado: Diagnóstico y visiones por territorio (UPR, municipio y subregión de
acuerdo con la instancia de participación) concertado y cargado en el sistema de información.
● Responsable: Gerente Subregional de la ART en colaboración con actores de los territorios como
lo son las alcaldías, los líderes comunitarios, etc., los cuales serán identificados en la etapa de pre
alistamiento en cada territorio.
● Mecanismo de materialización: Actas del diagnóstico y visión territorial de las instancias de
participación y reportes de cargue de acuerdos en sistema de información. Diagnósticos
participativos sistematizados.
● Tiempo estimado: 4 meses

 Elaboración del PDET

A partir de los diagnósticos participativos, las visiones territoriales deliberadas en las instancias de
participación y el levantamiento de fuentes de información secundaria, surge la estrategia PDET
materializada por medio de un documento construido progresivamente, en que el Gerente Subregional
juega el papel de secretario técnico de estas instancias para la construcción y validación del manuscrito.
La estrategia PDET, debe contener la planeación estratégica del territorio al definir objetivos, visión y
misión, estrategia, planes de intervención y proyección presupuestal, a partir de techos establecidos por
el Gobierno Nacional. Este proceso determinará el derrotero del resto de la transformación estructural del
territorio, en el confluyen las motivaciones y propósitos de los actores locales.
El rol del Gerente Subregional y su equipo es fundamental para coordinar la construcción del PDET,
debido que deben recoger las prioridades y decisiones tomadas en las diferentes instancias de
participación, con el fin que en la Instancia subregional se concentre y materialice el documento final de
PDET. Como requerimientos fundamentales para adelantar el proceso es que las instancias de
participación estén funcionado y que el Gerente cuente con la información de disponibilidad
presupuestal.
● Entradas o requerimientos: Portafolio de instrumentos por componente PDET, definición de
presupuesto disponible para subregión, Instancias de participación conformadas y en
funcionamiento, actas e informes del diagnóstico territorial participativo por instancia de
participación cargadas en el sistema de información, diagnósticos territoriales elaborados por la
ART y otras fuentes relevantes que se consideren.
● Salida o resultado esperado: Estrategia PDET, bajo los criterios establecidos para tal fin por la
ART.
● Responsable: Instancias de participación con la coordinación del Gerente subregional del PDET y
equipo de apoyo.
● Mecanismo de materialización: Documento técnico aprobado por las instancias de participación.
38
  Tiempo estimado: 3 meses

 Definición de presupuestos participativos

Durante el proceso de construcción del PDET y el PATR, las instancias de participación, con la coordinación
del Gerente Subregional, podrán proponer proyectos de fácil y rápida ejecución en las comunidades o
UPR, con las cuáles se logrará la generación inicial de confianza además de autonomía en la toma
decisiones. En este sentido cada instancia de participación deberá definir estos proyectos de acuerdo con
los resultados del diagnóstico participativo, a través de un proceso de presupuesto participativo. De
acuerdo a lo que aquí se priorice y lo que la ART pueda financiar o gestionar de manera ágil con otras
entidades por ser proyectos de baja complejidad. Estos proyectos no requieren una estructuración dado
que son de complejidad baja y media para ello se debe contar con formatos específicos y proyectos tipo
que oriente su formulación. Adicionalmente, los recursos para la financiación de estos proyectos
representan el 30% del presupuesto total del PDET sub regional. Este 30% se debe distribuir entre las
instancias de participación, procurando que el 70% de este porcentaje sea definido por las asambleas
comunitarias y las instancias de participación municipales.
 Entradas o requerimientos: Portafolio de herramientas con proyectos de baja complejidad,
instrumentos para la construcción de presupuestos participativos por parte de la comunidad.
 Salida o resultado esperado: Proyectos definidos a partir de un proceso de presupuesto
participativo.
 Responsable: Instancias de participación de acuerdo a los lineamientos técnicos de la Gerencia
Sub regional del PDET
 Mecanismo de materialización: Acto administrativo y Contratación Directa con instrumentos de
Derecho Privado.
 Tiempo estimado: Los mismos 3 meses de elaboración del PDET

 Aprobación del PDET a instancia de participación Subregional

En este proceso se lleva a las instancias de participación subregional el PDET viabilizado preliminarmente
por el CPO para validación y formalización. La instancia subregional, en representación de las instancias
municipales y las asambleas comunitarias, deberá tomar la decisión de rechazar el PDET o aprobarlo, la
cual se realiza por mayoría, ya que se trata de una aprobación y no una priorización. En los casos de no
aprobación, el Gerente Subregional y su equipo, deberán retornar al proceso de Elaboración de PDET para
realizar los ajustes necesarios y volver a sustentar ante el CPO. En los casos que se apruebe, se formaliza
el PDET con la legalización de documento.
 Entradas o requerimientos: Instancia subregional de participación conformada y en
funcionamiento, documento técnico de PDET con los aportes de las diferentes instancias de
participación.
 Salida o resultado esperado: Puede tener dos salidas, PDET aprobado y formalizado por los
actores involucrados o devolución al proceso de elaboración para ajustes.
 Responsable: Gerente Subregional de la ART.
 Mecanismo de materialización: Acta de compromiso social para la aprobación del PDET
acordada y firmada por los representantes de la instancia Subregional con la ART y entidades del
Gobierno involucradas.
 Tiempo estimado: 0.5 meses

39
  Elaboración del PART
El PATR es un conjunto de proyectos que están orientados a cumplir los compromisos del PDET en unas
vigencias establecidas para el horizonte de tiempo total acordado, es importante resaltar que estas
iniciativas (a nivel de perfil) son únicamente las relacionadas con el portafolio de instrumentos por cada
componente. Debido a que la estructuración de proyectos es un proceso técnico y dependiendo de la
complejidad del mismo puede variar su duración, se plantea que en el PATR los proyectos deben estar a
un nivel de perfil en su estructuración. Un PATR debe tener como mínimo los siguientes aspectos:
 Perfil de proyectos integrales que consideren al menos dos componentes del PDET
 Implementar los principios de gradualidad y progresividad por componente
 Identificación de proyectos factibles existentes en el territorio, para su oportuna
implementación.
 Estructura de costos indicativa del PATR como resultado de los proyectos desarrollados.
 Definición de fuentes de financiación.
 Cronograma
La elaboración del PATR está a cargo del Gerente Subregional, con apoyo del equipo nacional y territorial
de la ART, a partir de los insumos y priorizaciones que se hagan en las instancias de participación. Sin
embargo, es importante que las diferentes entidades sectoriales del Gobierno y territorio participen en el
diseño del PATR para garantizar una continuidad en el proceso y compromiso de las partes. Además, es
importante que para este proceso se cuente con el portafolio de herramientas y formatos a diligenciar
para estructurar proyectos, con el fin que la ART y los sectores tengan la suficiente información oportuna
para adelantar la estructuración de proyectos hasta la etapa de perfil.
Cabe precisar que en los casos es que sea necesario modificar el PDET por razones sustentables que se
presenten al momento de hacer el PART, será esto posible.
● Entradas o requerimientos: Acta de compromiso de aprobación del PDET, portafolio de
herramientas y formatos a diligenciar para estructurar proyectos elaborados, participación de
entidades sectoriales involucradas y comprometidas en el PDET.
● Salida o resultado esperado: PATR subregional elaborado, bajo los lineamientos establecidos.
● Responsable: Instancias de participación de acuerdo con los lineamientos técnicos de la Gerencia
Sub regional del PDET
● Mecanismo de materialización: Documento técnico firmado por representantes de las instancias
de participación para aprobación del CPO.
● Tiempo estimado: 3 meses

 Presentación del PATR al CPO

El Gerente subregional a cargo del PDET, con el apoyo de su equipo y del Director Regional, va al CPO a
presentar el PATR para su aprobación. El CPO podrá dar una aprobación al PATR o devolverlo para ajustes.
En caso que pase la primera situación se pasa al proceso siguiente, de lo contrario se debe devolver al
proceso anterior de Elaboración del PATR.
Las instancias de participación podrán contar con Comités de Veeduría Ciudadana en el CPO, con el fin de
verificar que sus decisiones y acuerdos están siendo tenidos en cuenta en el PATR.
El PATR se cierra con un Contrato Plan que debe contar como mínimo con el presupuesto de
estructuración y la proyección indicativa de los presupuestos de inversión identificando cada una de las
fuentes (SGPPC, Regalías, Cooperación Internacional, recursos propios de los entes territoriales). En éste
debe quedar claro la proporción de los recursos que se comprometen y lo que haría falta por incluir.
● Entradas o requerimientos: Documento técnico preliminar para presentación ante el CPO y CPO
conformado con quorum suficiente.
40
 ● Salida o resultado esperado: Este procedimiento puede tener dos salidas, PATR i) aprobados o ii)
devueltos.
● Responsable: Gerente Subregional del PDET ante el CPO
● Mecanismo de materialización: Contrato Plan.
● Tiempo estimado: 1 semana

Fase 4 – Estructuración
 Contratación de estructuradores de proyectos
La estructuración de proyectos parte de la clasificación de dos tipologías de proyectos de acuerdo con el
nivel de complejidad:
i. Baja complejidad. Son proyectos de fácil estructuración, que tienen capacidad de adaptación a
diferentes territorios y que por medio de proyectos tipo o herramientas estándar se puede
modelar el proyecto según las características de cada uno de estos. Se caracterizan por ser de
bajo costo y rápida ejecución. Este tipo de proyectos los hará en su versión prototipo la ART, con
el apoyo de las entidades de los diferentes sectores, y serán ejecutados con el 30% del total de
recursos de posconflicto definidos por medio del presupuesto participativo de acuerdo a lo que
decidan las instancias de participación.
Estos proyectos corresponden a los de generación de confianza que se ejecutan a partir del
proceso de los presupuestos participativos, los cuales se pueden empezar a ejecutar
rápidamente porque no requieren pasar por el CPO sino simplemente diligenciar formatos para
diseñar el proyecto y poder ponerlo en ejecución, siempre y cuando cumpla con los criterios de
haber citado las instancias de participación y que exista consenso sobre la ejecución de estos
proyectos previo a la aprobación del PATR.
ii. Media y alta complejidad. Son proyectos de mayor envergadura, que requieren el diseño de
estudios y análisis específicos porque son particulares para cada contexto y territorio, lo que
hace difícil estandarizar o generar economías de escala por parte de los operadores
estructuradores. La estructuración y ejecución de estos recursos estará dada por el 70% del
presupuesto restante de posconflicto, recursos que en su mayoría provendrán de los
presupuestos de los sectores, quienes deben tener un presupuesto fijo para este fin e
instrumentos específicos definidos en el portafolio de herramientas para desarrollarse por medio
de proyectos.
La ART o las entidades de los diferentes sectores involucrados deberán contratar los proyectos de
media y alta complejidad hasta la etapa de factibilidad, por tanto se contará con un Comité
Intersectorial de Coordinación que estará conformado por las Oficinas Asesoras de Planeación de
los Ministerios o Departamentos Administrativos involucrados, con Secretaría técnica de la ART,
para definir los criterios y estándares de estructuración de los proyectos en etapa de factibilidad.
Sin embargo, se resalta la importancia que la ART sea el principal estructurador, debido a que en
su mayoría son proyectos integrales en los que la oportunidad de llegada de bienes y servicios
permitirá la transformación estructural, a diferencia de los casos en los que se depende de las
voluntades y tiempos de otras entidades, que harán de los proyectos integrales unas
intervenciones fragmentada, incorporando criterios técnicos de los sectores para garantizar la
financiación de los proyectos
Para que un proyecto se pueda considerar como estructurado y pueda pasar al siguiente proceso, debe
como mínimo contar con: i) viabilidad jurídica, ii) cierre financiero al menos del 85%, iii) ruta de
implementación y iv) modelo de gestión. Con el fin de brindar un proceso práctico y oportuno, cada sector
debe disponer de un enlace operativo para solucionar problemas dentro del proceso de estructuración.
● Entradas o requerimientos: Dos (2) manuales para la estructuración de proyectos (media y alta, y
baja complejidad), Comité Intersectorial conformado para los proyectos de media y alta

41
 complejidad, formatos de las herramientas estándar de los proyectos de baja complejidad
(similares a los proyectos tipo del Sistema General de Regalías), estudios de mercado realizados.
● Salida o resultado esperado: La estructuración de proyectos puede tener dos tipos de salidas,
dependiendo del nivel de complejidad del proyecto:
1. Formatos de herramientas estándar para los proyectos de baja complejidad
diligenciados. Estos proyectos se definen desde la elaboración del PDET y dada su tipología no
deben seguir la ruta de inscripción ni en el banco de proyectos y tampoco ser presentado ante
el CPO.
2. Proyectos de media y alta complejidad contratados para su estructuración.
● Responsable: Dependiendo del tipo de complejidad del proyecto sería:
1. Gerente Subregional del PDET de la ART para proyectos de baja complejidad, con apoyo
de entidades de sector competente y asesoría de las mesas temáticas de las instancias de
participación.
2. Estructuradores bajo supervisión de la ART y/o entidades de sectores cuando sea de
media y alta complejidad, de acuerdo con lo definido por el Comité Intersectorial.
● Mecanismo de materialización: Contrato de estructuración de proyectos elaborados en los casos
de alta complejidad y convenios de asociación en los de baja complejidad socializados por las
instancias de participación.
● Tiempo estimado: 3 meses, aunque los proyectos de media y alta complejidad pueden tardar
más.

 Ingreso al Banco de Proyectos

En el Decreto 2366 de 2015, en el que se crea la ART, plantea como una de sus funciones el diseño y
administración del Banco de Proyectos de los proyectos estructurados por la Agencia para zonas rurales
de conflicto priorizadas. Para la inscripción de proyectos en el Banco se plantea que este debe tener como
mínimo:
- 85% de cierre financiero, dentro de las funciones de la ART estará la gestión de cierre
financiero restante.
- Proyectos en etapa de factibilidad, verificado a través de formatos diligenciados.
El Gobierno nacional contará con un único Banco de Proyectos para territorios de posconflicto en el que
reposaran los proyectos estructurados, sin embargo, este podrá ser interoperable con bancos de otras
entidades o sectores.
● Entradas o requerimientos: Proyectos socializados en las Instancias de participación o contratos
realizados para la estructuración de proyectos, formatos del Banco de Proyectos elaborados,
contar con al menos 85% del proyecto financiado, viabilidad jurídica verificada, ruta de
implementación diseñada y modelo de gestión formulado.
● Salida o resultado esperado: Formatos del Banco de Proyecto diligenciados con cierre financiero
del 85% como mínimo para su registro.
● Responsable: Gerente Subregional del PDET y su equipo
● Mecanismo de materialización: Formularios estándar.
● Tiempo estimado: 1 semana

Fase 5 – Viabilización y asignación de recursos

 Revisión del cumplimiento de requisitos

42
De acuerdo con el Decreto 2366 de 2015, será la Dirección de Ejecución y Evaluación de Proyectos de la
ART la encargada de operar, administrar y definir criterios de calificación de los proyectos del Banco. Es
por esto que el nivel Nacional de la ART, con apoyo y previa viabilización de los Directores Regionales de
cada PDET deberá revisar el cumplimiento de requisitos.
Este procedimiento se concentra en la revisión detallada de los formularios diligenciados en el proceso
anterior, con el fin de viabilizar o no los proyectos. Los proyectos registrados pasan al siguiente proceso
bajo la calificación de viables, los que no cumplan los requisitos se deben devolver a la etapa de
estructuración de proyectos.
Entre los criterios a tener en cuenta en la revisión del cumplimiento de requisitos se recomienda
considerar: i) la estructuración debe contener el cronograma de desembolsos sujeto a hitos del proyecto y
ii) las fuentes de recursos de cada sector deben estar aseguradas.
● Entradas o requerimientos: Proyectos registrados en el Banco de Proyectos al contar con los
formatos diligenciados y con cierre financiero de mínimo del 85%, criterios de calificación y
revisión de requisitos de los proyectos.
● Salida o resultado esperado: Proyectos calificados como registrados y viabilizados en el Banco de
Proyectos o devuelto al proceso de estructuración de proyectos.
● Responsable: Dirección de Ejecución y Evaluación de Proyectos de la ART y Directores
Regionales.
● Mecanismo de materialización: Proyectos registrados con calificación o devolución en el Banco
de Proyectos.
● Tiempo estimado: 1 semana

 Comunicación del plan de desembolsos

Una vez los proyectos se encuentran registrados y clasificados en el Banco de Proyectos, la ART por medio
de la Dirección de Ejecución y Evaluación deberá comunicar el plan de desembolsos a los interesados.
Para el caso de la viabilización de los recursos para iniciativas de baja complejidad se emitirá una circular
para las instancias de participación y a las entidades involucradas de los diferentes sectores se les enviará
una comunicación oficial en los casos de proyectos de media y alta complejidad.
● Entradas o requerimientos: Proyectos registrados y viabilizados en el Banco de Proyectos y
definición de recursos presupuestales disponibles para asignar.
● Salida o resultado esperado: Circular o comunicación formal enviada a los actores involucrados
con el plan de desembolso, dependiendo del tipo de proyecto.
● Responsable: Dirección de Ejecución y Evaluación de Proyectos de la ART.
● Mecanismo de materialización: Se tendrán dos mecanismos: i) circular en el caso de proyectos
de baja complejidad y ii) Acto Administrativo para proyectos de media y alta complejidad.
● Tiempo estimado: 1 semana

Fase 6 – Ejecución
 Proceso licitatorio
Con el ánimo de tener mecanismos de ejecución eficiente y expedita de trámites, se plantea que el
proceso de contratación de las inversiones del posconflicto no deberán regirse por la Ley 80 de 1993, para
esto se deben tener posibilidades de contratar a través de listas cortas con control ciudadano y
participativo.
Cabe precisar que el control ciudadano acá planteado no representa nuevos mecanismos democráticos de
participación para el diseño o toma de decisiones, sino que por el contrario funciona como esquemas de
vigilancia, bajo la figura de Veeduría Ciudadana, de acuerdo a la Ley 850 de 2003.
43
 ● Entradas o requerimientos: Circular y/o comunicación oficial con el plan de desembolsos
entregado, lineamientos para elaboración de términos de referencia por sector, estudios de
mercado de operadores elaborado, conformación y capacitación de veedurías ciudadanas.
● Salida o resultado esperado: Procesos licitatorios contratados y veedurías ciudadanas
funcionando.
● Responsable: ART y entidades de los sectores
● Mecanismo de materialización: Contrato de licitación y actas de veeduría ciudadana
● Tiempo estimado: 3 meses

 Ejecución de proyectos
Para la puesta en marcha de los proyectos se podrá tener diferentes mecanismos y capacidades de
respuesta, como por ejemplo la utilización de un mecanismo como la fiducia para la operación o una mesa
de monitoreo interinstitucional como capacidad de respuesta para soportar la operación del proyecto.
La existencia de cronogramas del proyecto, metas, indicadores, acta de inicio, entre otras herramientas
que facilite la supervisión de los contratos de operación hacen posible el cumplimiento del proceso y
gerencia holística por parte del Gerente Subregional. Sin embargo es importante que existan espacios de
coordinación intersectorial y reportes frecuentes al sistema de información sobre los avances por parte de
las entidades de otros sectores, privados, universidades entre oros responsables involucrados en la
ejecución. Además, la reactivación de las veedurías ciudadanas en esta fase retoma fuerza.
● Entradas o requerimientos: Contrato de licitación realizados y actas de veeduría ciudadana
desarrolladas, disponibilidad de recursos y registro presupuestal existente, definición de
supervisor del contrato.
● Salida o resultado esperado: Metas cumplidas y reportadas al sistema de información.
● Responsable: Gerente subregional PDET de gestión holística y entidades de sectores u otros
actores ejecutoras.
● Mecanismo de materialización: Figuras de Derecho Privado y/o Público e informe de gestión y
resultado aportado por sistema de información.
● Tiempo estimado: En función del tiempo del proyecto

Fase 7 – Seguimiento y monitoreo

 Seguimiento institucional
Con el fin de contar con un proceso de monitoreo y seguimiento institucional a la ejecución de los
proyectos, la ART o las entidades de los sectores contratantes de los proyectos deberán supervisar el
cumplimiento de cronogramas, la ejecución de recursos, cumplimiento de acuerdos jurídicos, entre otros
aspectos que desde la institucionalidad se deba velar por una óptima ejecución.
Para esto el Gerente subregional del PDET deberá contar con herramientas de monitoreo y seguimiento
que permitan acompañar la ejecución de los proyectos. Ejemplos de estas herramientas son los comités
de supervisión, veedurías ciudadanas, tableros de control, estados financieros de ejecución, procesos de
rendición de cuentas, entre otros. El insumo principal para hacer este seguimiento y monitoreo es el
Sistema de Información descrito en la fase de Institucionalización de la Agencia para la Renovación del
Territorio.
● Entradas o requerimientos: Contratos de ejecución de proyectos legalizados, indicadores
definidos, espacios de supervisión y veedurías ciudadanas creadas.
● Salida o resultado esperado: Instrumento de supervisión y seguimiento diligenciado.
● Responsable: Supervisor de contrato de la ART o entidad de sector contratante

44
 ● Mecanismo de materialización: Acta de supervisión
● Tiempo estimado: En función de la ejecución del tiempo del proyecto

 Transparencia y rendición de cuentas participativa

Con el ánimo de brindar esquemas de seguimiento participativos a la ejecución de los PDET y PATR a
través de sus proyectos, la ART debe facilitar y gestionar espacios de veeduría ciudadana, evaluaciones
participativas y rendición de cuentas que permita tener un proceso transparente ante la comunidad y de
parte de ésta sobre las acciones que ejecuten directamente.
● Entradas o requerimientos: Contratos de ejecución de proyectos legalizados, indicadores
definidos, espacios de participación constituidos para el seguimiento.
● Salida o resultado esperado: Acta de las veedurías ciudadanas que harán seguimiento.
● Responsable: ART y comunidad
● Mecanismo de materialización: Acta de seguimiento.
● Tiempo estimado: En función de la ejecución del tiempo del proyecto

Ilustración 9. Flujo de procesos del PDET

Fuente: Elaboración propia. Diseño: David Lozada

ación de un pdet en territorio.

45
ilustración 10 muestra de forma detallada las fases del modelo operativo y los meses que tardaría cada
fase y proceso. En verde oscuro se encuentran los tiempos que son fijos y en verde claro se encuentran los
tiempos variables según el proceso en cada territorio. Adicionalmente, se puede afirmar que el tiempo
estimado antes de la fase de ejecución es de 18 meses, periodo comprendido desde el nombramiento del
Director Regional y del Gerente Subregional hasta la presentación del PATR al CPO. Desde la fase de
estructuración, los tiempos pueden variar según el plan de acción de cada territorio, el horizonte de
tiempo es de 10 años, ya que es el periodo estimado de duración de un PDET en territorio.

Ilustración 10. Modelo Operativo por fases y procesos

4. PORTAFOLIO DE INSTRUMENTOS POR COMPONENTE

El portafolio de instrumentos es el medio a través del cual se materializa el apoyo del Estado en proyectos
concretos en los territorios. Estos instrumentos van desde apoyos directos, arreglos institucionales,

46
marcos normativos, procesos, transferencias, entre otros. Permiten que el Estado pueda responder
técnicamente y con certeza operativa y presupuestal a la necesidad concreta que se plantea en el
territorio, y facilita el ejercicio de construcción porque brinda autonomía y credibilidad al gerente en las
labores de formulación del PDET.
Es importante precisar que este portafolio es indicativo a partir de las diferentes experiencias, análisis y
consultas. Así mismo, no se debe ver como una camisa de fuerza en el territorio, sino como un mecanismo
de facilitación y por tanto debe ser posible construir a partir de ello, considerando las dinámicas propias
del proceso participativo.

Ilustración 11. Forma de Operación del PDET

DESARROLLO
DESARROLLO INSTITUCIONAL
SOCIAL TERRITORIAL

PDET

ORDENAMIENTO DESARROLLO
SOCIAL DE LA PRODUCTIVO
PROPIEDAD

Fuente: Elaboración propia

Con el propósito de lograr una interrelación integral entre los cuatro componentes del PDET, a
continuación, se plantea el conjunto de criterios mínimos que deben existir para garantizar la articulación
entre ellos, en los casos que aplique, y que opere bajo un modelo de sistema matricial de acciones que se
complementan. Lo que esto significa, es que no existe un proceso secuencial donde primero se garantiza
el cumplimiento de un componente y después el otro, debido a que el PDET se debe adaptar a las
condiciones del territorio, por tal razón son acciones entre componentes que se complementan entre sí
para cumplir un propósito final de las subregiones. La implementación de todo el modelo operativo,
gestión e institucional requiere los siguientes criterios mínimos para su desarrollo:

 El primer criterio que se debe cumplir corresponde al componente de desarrollo institucional

territorial, el cual consiste en la existencia de un estudio de seguridad que garantice condiciones
adecuadas óptimas de paz, desarrollado desde el territorio con actores locales. En los casos que
el estudio garantice unos mínimos de seguridad, será posible adelantar la institucionalización de
la ART por medio de la instalación de las oficinas en la subregión.
 Una vez en territorio, la ART debe asegurar que al menos exista una veeduría municipal que
acompañe el proceso desde principio hasta el final, con el fin de podar dar inicio al componente
de desarrollo institucional territorial. En caso que no existan veedurías municipales para el
seguimiento, se debe adelantar como primera medida de transparencia del modelo, la creación y
fortalecimiento de al menos una.
 Paso seguido, se debe asegurar la existencia de una apuesta productiva en el territorio, ésta es
una condición necesaria para avanzar en los distintos frentes del PDET, entre esos el OSPR. En
otras palabras, la puesta en marcha de los componentes del Programa está supeditada a la
existencia de una apuesta productiva para la generación de ingresos. Esto se ve justificado dado
que uno de los objetivos del PDET es la generación de ingresos para la creación de capacidades
económicas sostenibles en el tiempo. Por lo tanto, todas las estrategias a desarrollar deben estar
orientadas a su consecución.

47
Es importante hacer referencia a la manera en que operan e interactúan los componentes de OSPR y
Desarrollo Productivo, relación que depende de la visión territorial y, en consecuencia, de la priorización
por parte del territorio en las instancias de participación a las que haya lugar. En ese contexto, en el caso
que sea el Desarrollo Productivo, el componente priorizado por el territorio, la formalidad de los derechos
sobre la tierra no puede ser considerada como condición previa para la puesta en marcha de las líneas de
intervención que integran el Desarrollo Productivo, las cuales buscan potenciar las ventajas comparativas
del territorio, desarrollar las capacidades y generar ingresos en el territorio PDET.
De esta manera, el no condicionar la ejecución de uno u otro componente permite concebir el desarrollo
de actividades productivas como incentivos adecuados para alcanzar la formalización de la propiedad y/o
el acceso a derechos de uso-dominio sobre la tierra. Ahora bien, una vez el territorio sea ordenado
socialmente mediante el Barrido Predial, se torna imperativo la exigencia de claridad jurídica de los
derechos de cada predio. Esto responde a que luego de la inversión hecha por parte de entidades locales,
departamentales y nacionales en el territorio, el mantenimiento del ordenamiento social de la propiedad
rural es la herramienta para garantizar la sostenibilidad de la seguridad jurídica en el tiempo. Así las cosas,
ese mantenimiento será posible solo si se implementan medidas e incentivos adecuados.
Por otra parte, en el escenario en el que el territorio priorice el Ordenamiento Social de la Propiedad
como su componente cardinal, la entrega de incentivos y/o la inclusión de la población en programas de
desarrollo rural sí debe condicionarse a que la familia y/o población haga parte del ordenamiento social
de la Propiedad. Es decir, no se pueden otorgar beneficios productivos si el hogar/individuo no se ha
vinculado a la estrategia de OSPR. Supeditar la intervención territorial para ordenar el territorio
socialmente, mediante el método de barrido predial, a la existencia de un acuerdo para el desarrollo de
actividades productivas en el mismo (agrícola y no agrícola), garantizará el uso adecuado de la tierra y, en
consecuencia, el cumplimiento futuro de la función social de la propiedad en el territorio.
En ese orden, cuando se trate de territorios con presencia de cultivos ilícitos, la reconversión productiva
opera como condición previa para el OSPR. Esto opera como un incentivo, toda vez que desde este
componente se pretende fomentar la cultura de la legalidad de derechos sobre la tierra, la legitimidad de
los mismos, así como el uso adecuado y sostenible de la tierra, de tal forma que la reconversión adquiere
entonces un doble carácter de incentivo o sanción como puerta de entrada al OSPR.

Ilustración 12. Relación entre el componente de OSPR y el Desarrollo Productivo

Fuente: Elaboración Propia

48
  Finalmente, para implementar el componente de desarrollo social, en términos generales, no hay
criterios mínimos de articulación con otros componentes para su implementación. Esto bajo la
premisa que son derechos fundamentales que se deben garantizar a toda la población. La única
excepción o criterio mínimo que se presenta es en el caso del instrumento de habitabilidad rural
para las personas que hacen erradicación de cultivos de uso ilícitos de manera voluntaria, debido
a que se deben acoger a los planes de erradicación y mostrar cumplimiento del plan para poder
acceder a los subsidios de vivienda.
A continuación, se hace un resumen de lo que contiene cada componente, en los anexos está el desarrollo
completo de cada uno de estos.

4.1. Desarrollo productivo

Un elemento esencial para una transformación estructural de un territorio implica el desarrollo y
profundización de capacidades individuales y colectivas. Desde la perspectiva de Amartya Sen, en lugar de
hacer énfasis en los bienes materiales, deben considerarse las capacidades19 del individuo para poder vivir
el tipo de vida que valora. Para Sen, el bienestar humano consiste en desarrollar las capacidades de las
personas. Entonces, es posible hablar de desarrollo cuando las personas son capaces de hacer más cosas,
no cuando éstas son capaces de comprar más bienes o servicios.
En este sentido, la orientación de este componente hace énfasis en el desarrollo de capacidades y en el
aumento las oportunidades de los hogares rurales. Por ello, se entiende el desarrollo productivo como un
proceso que se materializa en un conjunto de acciones y proyectos dirigidos a la generación de empleo,
ingresos, y el mejoramiento las condiciones para el funcionamiento, la productividad y la competitividad
de las actividades económicas del territorio. Se trata de identificar y potenciar las ventajas comparativas
del territorio y de desarrollar las capacidades y activos de los agentes económicos para participar en ellas,
con especial énfasis en los pequeños productores y empresarios, y los sectores socialmente excluidos.
A diferencia de las actuales líneas de intervención gubernamentales, la propuesta expuesta en este
documento tiene un alcance multidimensional, en el sentido que además de fomentar la calidad y
cantidad de las unidades productivas por medio del acceso a activos e infraestructura productiva, se
concentra en el (i) acceso a los mercados financieros; (ii) integración individual y comunitaria con los
mercados locales y subregionales; (iii) educación financiera y ahorro; (iv) capacitación y acompañamiento
técnico; (v) y el fortalecimiento del tejido social a través de los procesos productivos participativos 20. Estos
aspectos corresponden a las líneas de intervención expuestas en el Acuerdo Primero de los Diálogos de
Paz de la Habana.
Se debe tener en cuenta que los instrumentos aquí propuestos están insertos dentro del marco general
del PDET, y más que crear nuevas líneas de intervención, este trabajo busca articular, integrar y
complementar las diversas estrategias gubernamentales, bajo la noción del enfoque territorial. Si bien,
este documento no brinda soluciones puntuales y efectivas al fenómenos de los cultivos de uso ilícito es
importante resaltar que éste no es un tema menor en el momento del desarrollo productivo, no sólo por
las condiciones territoriales y la vocación productiva, sino por el ingreso (representativo) que recibe la
población de este tipo de actividad que en muchos casos es difícil de remplazar con otros proyectos o
actividades productivas, en términos de productividad, dedicación y esfuerzo laboral, y retribución
económica. En este sentido, es necesario que este componente incluya en su desarrollo el Programa
Nacional Integral de Sustitución y Desarrollo Alternativo, concebido en el Acuerdo de solución al problema
de las drogas ilícitas (Mesa de Negociaciones, 2014).
La propuesta de intervención del componente tiene lugar en cinco fases del modelo operacional. En
primer lugar durante la fase de alistamiento, mientras se conforman las instancias de participación, la ART
instala la Mesa Temática de Desarrollo Productivo para discutir participativamente los proyectos
productivos existentes, posibilidades de nuevos, se identifican sinergias y economías de escala internas.

19 Entendiendo las capacidades como libertades fundamentales.

20 Aunque las instancias participativas son transversales al PDET, es necesario definir criterios de entrada y elegibilidad
al proceso, con el fin de no generar expectativas y gasto ineficiente de recursos públicos y privados
49
Así mismo, se realiza un proceso de priorización y selección de posibles proyectos/actividades productivas
a intervenir, en categorías como: nuevos o existentes y agropecuarios o no agropecuarios. El resultado de
la fase es lograr instaurar las mesas técnicas e desarrollo productivo dentro de los diferentes niveles de
instancias de participación.
En segundo lugar, durante la fase de planeación y en el marco de las citaciones a las mesas temáticas, se
contempla un ejercicio de análisis territorial a través de un conjunto de fichas de priorización que denoten
el mapa de activos y actores, las apuestas y potencial productivo, los perfiles productivos de los
potenciales participantes, las carencias y vacíos en infraestructura productiva, así como el listado de
potenciales beneficiarios/participantes. El resultado de esta fase se traduce en una caracterización
integral de la población y las unidades para la construcción del PDET y PATR, donde es posible identificar
los perfiles productivos, la situación técnica y productiva de la unidad, y una matriz de riesgos y
vulnerabilidad de los hogares.
Posteriormente, la fase tres consiste en la estructuración de los proyectos productivos bien sea para crear
nuevos o fortalecer los existentes. Se deben definir planes de desembolso que correspondan a las etapas
del proyecto y planes específicos por línea de intervención, y se deben complementar con análisis de
oferta y demanda local y subregional de los productos a financiar. Con estos elementos, se procede a la
estructuración final siguiendo la metodología de marco lógico, y se formula los planes de capacitación,
formación, asistencia técnica, inversión, seguridad alimentaria, cohesión social, asociatividad y atención
psicosocial. Adicionalmente, se complementa con instancias participativas donde se abre el espacio para
la cohesión social a través del diálogo para la resolución de problemáticas comunitarias referentes a la
actividad y la unidad productiva. De esta manera, se fomenta la creación y profundización de
conocimientos relacionados con el ámbito productivo, y la existencia de economías de escala externas.
Una vez estructurados los proyectos, la cuarta fase en la que participa el componente es en la de
viabilidad y asignación para revisar el cumplimiento de requisitos y definir un plan de desembolsos que
permita ser financiados a través de una Fiducia y el plan de desembolsos establecido. El principal
componente de cofinanciación corresponde al aporte no reembolsable, sin embargo, estos aportes están
bajo un estricto seguimiento y monitoreo del avance de los proyectos. A partir de ese momento inicia la
quinta fase en la que participa el componente y es la relacionada con el proceso de ejecución de los
proyectos. La siguiente ilustración expone el esquema general del componente.
Con respecto a las líneas de intervención, se realiza una propuesta fundamentada en una relación
complementaria orientada a cumplir con los principios generales del componente. La línea de
capacitación técnica busca preparar a los hogares en áreas específicas del emprendimiento, los sectores
productivos y desarrollar capacidades, competencias, habilidades y destrezas que permitan ejercer una
actividad productiva en forma individual o colectiva. Así mismo, busca desarrollar habilidades sociales y
un conjunto de competencias básicas en la cultura emprendedora.
Muy ligado a la capacitación, el acompañamiento técnico se establece como la columna vertebral del
componente. El elemento clave aquí es la inducción al cambio de los agricultores de subsistencia
caracterizados por su articulación a los mercados locales, pero ajenos a los mercados nacionales
tradicionales o modernos. Se busca que los productores de las zonas PDET sean competitivos, con
herramientas para insertarse en los mercados más allá de las fronteras locales, con productos de calidad,
eficientes en su proceso de producción, negocios rentables y sostenibles. Además del trabajo en las
unidades individuales, se propone un fortalecimiento colectivo (de la comunidad) capaz de nutrir y
retroalimentar las ideas individuales. Con esto, se quiere lograr la construcción de aprendizajes colectivos,
aumento del poder de negociación colectivo, y la consolidación de la identidad productiva del territorio.
De otro lado, el acceso a los mercados financieros, y la educación financiera, son incorporados a través de
dos vías: institucional, y de capacidades. La primera hace referencia a la oferta de servicios financieros (de
manera pública o privada) de modo tal que los hogares tengan incentivos para bancarizarse. La vía de
capacidades se relaciona estrechamente con la línea de acompañamiento técnico, pues es vinculado
como un elemento decisivo para el éxito la unidad productiva. En este sentido, se hace énfasis en las
oportunidades que permite la apertura de cuentas de ahorro, créditos individuales y asociativos, leasing,
seguros, etc.; y cómo saber administrarlos y aplicarlos efectivamente en sus unidades de negocio.

50
 Ilustración 13. Fases generales del Desarrollo Productivo

Fuente: Elaboración propia.

La forma de articular las líneas de intervención y las respectivas fases del componente es a través de un
Centro de Prestación de Servicios del PDET (CPS-PDET), el cual es un modelo territorial de atención a la
población donde se brindan servicios y entregan activos productivos, en función de las necesidades y
características propias de la población y territorio. Los CPS-PDET atenderán a hogares participantes y
comunidades, proyectos y unidades productivas, y proyectos productivos colectivos territoriales, y se
fijaran en conjunto con la comunidad, precios por la prestación de estos servicios y entrega de activos. La
oferta disponible en el centro contempla los servicios de acompañamiento técnico, venta-
comercialización y mercadeo, capacitación técnica, educación financiera, y análisis de información
poblacional y territorial, cruces de oferta de mercado y demanda (en línea). Sumado con la oferta de
activos de infraestructura productiva, semillas, fertilizantes e insumos, y maquinaria (ver Ilustración 14).

Ilustración 14. Esquema del CPS-PDET

Fuente: Elaboración propia.

51
En el anexo correspondiente, se encuentra más detalle sobre la propuesta, así como una explicación
exhaustiva de la manera en que se vinculan los aspectos operativos, y el planteamiento del modelo de
gestión respectivo.

4.2. Desarrollo social

Conceptualmente, la idea de desarrollo social es más amplia que la de desarrollo económico, pues no se
restringe exclusivamente al crecimiento económico y al bienestar material (medido en términos de
ingresos per cápita o de Producto Interno Bruto -PIB), sino que se entiende como “un proceso de cambio
que conduce a mejoras en el bienestar humano, en las relaciones sociales y las instituciones sociales, las
cuales deben ser equitativas, sostenibles y compatibles con los principios de la gobernabilidad
democrática y la justicia social” (UNRISD, 2011).
De acuerdo con lo anterior, el desarrollo social puede asumirse como un proceso de cambio que pretende
que la totalidad de la sociedad pueda vivir dignamente, en el marco de un esfuerzo integral sin distinción
de raza, género, creencias u orígenes. No obstante, dadas las condiciones de alta desigualdad e inequidad
a las que han sido sometidos diferentes grupos poblacionales y etarios, una arista fundamental del
desarrollo social en países como Colombia, es la de la inclusión social, entendida como un enfoque de
política pública que busca que los menos favorecidos tengan el mismo nivel de oportunidades que el resto
de la sociedad. En este sentido, este componente tiene como objetivo formular un marco generar de
acciones e inversiones necesarias dirigidas a mejorar (a) el bienestar humano, (b) las relaciones sociales y
(c) las instituciones sociales. A través de este componente se debe asegurar el ejercicio de los derechos
económicos, sociales y culturales, contribuyendo de manera significativa a la reversión de la pobreza y la
convergencia en la calidad de vida.
El componente de desarrollo social está compuesto por líneas de intervención dirigidas a aumentar el
bienestar humano, garantizar el acceso a bienes y servicios de calidad, y promover el libre y efectivo
ejercicio de los derechos en los territorios rurales colombianos. Los sub-componentes que aborda son: (i)
salud, (ii) educación, (iii) vivienda y saneamiento básico, y (iv) formalización laboral y seguridad social.
Estas líneas están estrechamente relacionadas con los aspectos acordados en los Diálogos de Paz de la
Habana, y buscan complementar y estar en concordancia con los planes de desarrollo de los diferentes
ámbitos (nacional, departamental y municipal).
Como punto de partida para la implementación exitosa de las recomendaciones de este componente, es
necesario definir los niveles de intervención de acuerdo a las tipologías de PDET que permitan brindar
servicios y bienes a la medida de las condiciones del territorio.
Como unidades de análisis, aquí se definen hogares y comunidades como los potenciales beneficiarios. La
propuesta para los hogares está orientada hacia la provisión de bienes principalmente privados, como
vivienda, jornadas de vacunación, programas de empleos, becas de educación superior, entre otros;
mientras que la de comunidades se dirige a garantizar un nivel adecuado de oferta de bienes públicos,
como centros de empleo, instituciones de salud, escuelas con gratuidad y alimentación escolar, entre
otros.
El elemento inicial para el éxito del componente consiste en realizar una adecuada fase de pre-
alistamiento y alistamiento. En esta primera etapa se busca adelantar las acciones necesarias de
preparación del territorio, las comunidades y la institucionalidad para entrar al proceso de construcción e
implementación del PDET, por medio de la instalación de la ART en el territorio, nombramiento de la
dirección subregional y capacitación del equipo humano. De manera puntual, se recomienda que los
funcionarios conozcan de temas transversales del componente, tales como: mediciones de pobreza y
magnitud del problema por subregión, enfoque diferencial, condición de vulnerabilidad, tipologías de
víctimas, SISBEN, entre otros. Es importante que la ART genere una transferencia adecuada de
conocimiento al equipo territorial y que éstos a su vez se apropien de los instrumentos necesarios, para
que los potencialicen al generar redes de actores sólidas en el territorio y conocimiento de la realidad con
fuentes primarias.
Para el alistamiento se debe hacer énfasis en realizar un diagnóstico territorial riguroso y transversal que
permita orientar el análisis de las situaciones y problemáticas presentes en las sub regiones. En este

52
sentido, es necesario delimitar muy bien los problemas identificados, relacionarlos con elementos
asociados a la construcción de paz, y resaltar las situaciones positivas, por cada sub-componente. Esta
tarea debe ser realizada tanto por las autoridades competentes, como por la comunidad a través de
ejercicios participativos. Asociado a ello, se debe trabajar en la construcción de confianza y de las
instancias de participación.
Se recomienda para el caso del componente realizar análisis por mesas temáticas por cada línea de
intervención. Es decir que cada línea debe ser examinada individualmente, para posteriormente
articularse entre sí y lograr la construcción de propuestas que se integren en aras de realizar una
propuesta concreta de desarrollo social. Resulta importante que las mesas temáticas sociales en los
diferentes niveles de instancias de participación tengan en cuenta los siguientes insumos y actores
presentados en la Ilustración 15.

Ilustración 15. Insumo y actores para las mesas temáticas

Insumos Actores
- Planes de Desarrollo Territorial, - Secretarías de administración
en especial los capítulos sociales. pública relacionadas: Salud, Educación,
- Estudios académicos realizados en Planeación, Gobierno, Desarrollo Social,
la región. Vivienda y Hábitat, entre otras
- Información de bases de datos relacionadas.
como SISBEN, UNIDOS y Víctimas - Academia y ONG interesadas.
- Registros de Ministerio del - Empresas privadas con ámbitos
Interior sobre comunidades étnicas. de responsabilidad social.
- Creencias y conocimientos de la - Miembros de la comunidad.
comunidad. - Cooperación internacional.
- Otros insumos que alimenten la - Organizaciones sociales y
discusión sobre el territorio. comunitarias.
- Otras interesadas.
Fuente: Elaboración propia

Se resalta que las diferentes instancias no deben tener los mismos insumos y actores, sino que se debe
adaptar a los requerimientos de cada uno de ellos. Para el caso de las asambleas comunitarias se
considera que son espacios más autónomos de las comunidades, por lo que no requiere presencia de
entidades estatales o internacionales, así como tampoco requerirá de un conjunto de insumos a niveles
específicos en los que cobija o incite discusiones más allá de los clamores y expectativas de las
comunidades. En la ilustración 16, se presentan los instrumentos por cada línea de intervención para el
logro de los objetivos propuestos.
Los instrumentos propuestos se fundamentan en las líneas de acción formuladas inicialmente, que buscan
ser una herramienta indicativa para los tomadores de decisión. Las estrategias cuentan con enfoques
diferenciales, no sólo para apuntar hacia el cierre de brechas urbano-rurales, sino también para
desarrollar capacidades de las poblaciones más vulnerables. En este sentido, se propone por ejemplo, la
creación y fortalecimiento de rutas de prevención temprana para la erradicación del trabajo infantil y la
mitigación de los riesgos asociados a tal problema. Cuando se presenten casos específicos de familias con
altos índices de pobreza extrema en los cuales sea apremiante la producción de los menores, se deben
brindar intervenciones integrales (transferencias condicionadas, salud, recreación, educación, generación
de ingresos) que permitan garantizar el goce de derechos de los menores.
En aras de la protección social, se recomienda ampliar la cobertura y los mecanismos de acceso para que
los trabajadores rurales puedan acceder a un modelo de Beneficios Económicos Periódicos – BEPS,
adaptados al contexto y al territorio, y que puedan obtener una vejez digna. De manera similar, se debe
trabajar en un esquema de seguridad social que permita y estimule la afiliación de los trabajadores
estacionales.

53
En la línea de formalización laboral, se propone implementar observatorios del mercado laboral que
tengan la capacidad de ser móviles en las zonas rurales dispersas, y que permitan reportar información
pertinente para la reducción del desempleo friccional y la eliminación de información asimétrica entre
demandantes y oferentes de fuerza laboral. Además, se proponen mecanismos para facilitar la inserción
laboral de personas con capacidades especiales y mujeres (en actividades no-tradicionales), a través de
incentivos tributarios, así la reducción de los trámites laborales de acuerdo con el territorio. En esta línea
se recomienda otorgar estímulos para contratar mano de obra local por parte de empresas e instituciones
productivas de la región con el objetivo de dinamizar el mercado laboral y que la producción que se
realice en la región se traduzca en ingresos que se queden en la región.

Ilustración 16. Instrumentos para el desarrollo social

Fuente: Elaboración propia.

Lo anterior estaría complementado por un esfuerzo importante en la calidad y cobertura de la educación

rural en todos los niveles de aprendizaje. Una primera estrategia consiste en adaptar a enfoque territorial
el Programa de Educación Rural – PER, donde se sigan los estándares nacionales de logro educativo, pero
a la vez se trabaje sobre la base de la diversidad étnica, la ruralidad, la territorialidad, la equidad y la paz,
para brindar mejores oportunidades a los niños y jóvenes del país. De manera similar, se recomienda una
concentración de la educación media (décimo y once) en la formación técnica de competencias
agropecuarias y comerciales asociadas a las actividades económicas predominantes en el territorio. Esta
formación debe estar muy ligada con el mejoramiento en el acceso a la educación superior (técnica,
tecnológica, o universitaria) relacionadas con las problemáticas rurales, a través del fortalecimiento de los
programas del ICETEX con programas de becas con crédito condenable.
Como medida para suplir la escasa oferta educativa, se recomienda trabajar con modelos flexibles donde
exista la figura de docentes voluntarios en ciencias básicas, para todos los niveles educativos; así como
formular esquemas de incentivos a docentes basados en el alcance de logro educativo, y mejores

54
instalaciones acordes con un ambiente escolar digno. En la medida que exista una buena oferta educativa
en cuanto a personal e infraestructura, las brechas educativas se pueden ir reduciendo.
Como estrategia de demanda, se plantea la idea de condonar gran parte de los costos directos de la
educación, como lo son los útiles escolares, uniformes, textos, alimentación y transporte. Una vía para
ello es a través de recursos públicos provenientes del Sistema General de Participaciones para el Post-
Conflicto, y un banco de donantes de materiales educativos. El objetivo es reducir el costo de oportunidad
que implica la educación para los hogares rurales, e incentivar la acumulación de capital humano.
En sub-componente de salud se hace énfasis en la promoción y prevención, en el fortalecimiento del
modelo de salud familiar y comunitaria, así como la implementación del modelo de atención flexible en
salud con hincapié en atención primaria mural y extramural. Para la implementación de estas estrategias,
se recomienda un modelo especial de salud pública para zonas rurales basado en la existencia de
unidades móviles, redes comunitarias de salud y la construcción colectiva de los planes de salud. Además,
resulta necesario utilizar rigurosamente el SIGA, para el seguimiento y evaluación de la prestación de
servicios de salud. Esta herramienta permite a nivel local e institucional (IPS, ESE, EPS, Entidades
territoriales) generar varios reportes sobre facturación, morbilidad, gestión, atenciones brindadas, perfil
de los usuarios atendidos, eventos de interés en salud publica entre otros, a partir de la información de
los Regustos Individuales de Prestación de Servicios en Salud - RIPS.
Finalmente, para el aspecto de vivienda y servicios públicos, reconociendo las necesidades que puede
tener la población vulnerable en su vivienda (adaptaciones del espacio para personas con discapacidad y
mujeres con niños o uso de materiales para grupos étnicos) se plantea una caracterización población y
territorial que permita identificar las necesidades a cubrir para soluciones de vivienda adecuada.
Posteriormente, se recomienda implementar programas de cofinanciación, y de viviendas de interés social
y prioritario de proyectos habitacionales que cuenten con estándares mínimos de calidad en pisos
(superiores a tierra o arena) y paredes (materiales estables). Sin embargo, el énfasis no sólo debe radicar
en la construcción de viviendas nuevas, sino también contemplar la noción de identidad cultural asociadas
a los territorios donde actualmente se reside. En este sentido, es importante incorporar proyectos de
financiación de mejoras de las viviendas actuales. Esta potencial solución permite reducir ostensiblemente
los costos relacionados con la tercerización en las obras.
Así mismo, los proyectos de vivienda deben estar complementados por programas de promoción y
aplicación de soluciones tecnológicas apropiadas para garantizar acceso al agua potable y el manejo de
aguas residuales. Este es un proceso que involucra tanto la participación pública en el aprovisionamiento
de redes de agua (directamente a cada hogar o a la comunidad), como un componente de asistencia
técnica y promoción de capacidades organizativas de las comunidades para garantizar el mantenimiento,
operación y la sostenibilidad del acceso al agua y manejo de aguas residuales.
En el anexo del componente de desarrollo social, se encuentra una explicación detallada sobre las fases
del modelo operativo correspondiente, así como un análisis individual de los instrumentos de cada línea
de intervención. En éstos últimos se profundiza sobre criterios de medición, los resultados esperados, los
responsables de llevarlos a cabo, la relación con los esquemas participativos y el enfoque territorial, así
como los ajustes legales para su implementación (mencionando normatividad específica cuando el
programa existe).

4.3. Ordenamiento social de la propiedad

Uno de los problemas que históricamente ha acarreado el país durante décadas ha sido la dificultad en
definir correctamente los límites y la asignación de derechos de propiedad rural. En virtud de ello, han
devenido múltiples conflictos sociales por el dominio territorial, dando lugar a la instrumentalización de la
violencia como mecanismo de resolución de los problemas asociados a la tenencia de la tierra, siendo el
común denominador la ocupación de predios de manera irregular y la ausencia de instrumentos que
certifiquen la legitimidad de los ocupantes. Las problemáticas asociadas a este fenómeno se pueden
agrupar en tres: (i) inseguridad jurídica sobre la propiedad para los ocupantes (personas naturales o
jurídicas). Mientras la propiedad no esté formalmente asignada, existe la posibilidad de que las tierras
sean usurpadas (a través de abandono forzado o violencia) sin poder hacer uso efectivo de sus derechos
de propiedad, ni recurrir a instancias legales para restablecer sus tierras. También, se (ii) genera
55
dificultades para la administración de tierras por parte del Estado, en sus diferentes niveles. La ausencia
de información confiable sobre los usos de los terrenos limita la capacidad del Estado para tomar
decisiones de política en este aspecto. Y (iii) obstaculiza el acceso a las tierras por parte de potenciales
nuevos ocupantes. Mientras no exista documentación clara sobre la historia predial, las reglas de juego
son difusas, y por tanto se desincentiva el uso productivo de las tierras.
Bajo este panorama, resulta imperativo concentrar esfuerzos en políticas orientada hacia el ordenamiento
social de la propiedad rural (OSPR). Este concepto se entiende como el conjunto de procesos
encaminados a reconocer, aclarar, consolidar y proteger los derechos de propiedad rural; a ejecutar la
política de acceso a la tierra para hacer que el aprovechamiento de este recurso contribuya a cerrar las
brechas sociales en el campo y a transformarlo en un factor productivo y no en un recurso para acumular
riqueza; y a administrar las tierras rurales del país (Misión Rural, 2015).
En este sentido, incorporar el OSPR como un componente del PDET resulta clave para la transformación
de los territorios. En el presente documento se aborda el tema desde una perspectiva jurídico-normativa
guiada por cuatro grandes líneas de intervención, a saber, (i) formalización, (ii) acceso, (iii) administración,
y (iv) restitución, las cuales tienen por objetivo orientar el OSPR hacia la distribución equitativa de la
propiedad y el reconocimiento físico, jurídico, administrativo, económico y fiscal del alcance de los
derechos de la propiedad.
Por lo anterior, se propone la implementación de un Programa Nuestra de Tierra (PNT), que en
coordinación con la Agencia Nacional de Tierras (ANT) pueda servir como herramienta para la solución de
conflictos por el uso de la tierra. Para el diseño e implementación del PNT es necesario contar con la
participación efectiva de todos los miembros de la comunidad con el fin de construir una visión de
gobernanza de su territorio, y poder asegurar y controlar el cumplimiento de sus derechos. Ello, a su vez,
supone una interacción de las autoridades locales con las agencias del nivel nacional, con el propósito de
lograr una intervención que priorice y responda a las necesidades, particularidades y realidades del
territorio, logrando dejar capacidad instalada para el posterior mantenimiento de la intervención.
Actualmente, son las autoridades del orden nacional las que tienen la responsabilidad de ejecutar las
estrategias de formalización, acceso y administración de tierras a través de 52 programas relacionados. La
propuesta del PNT incorpora en sus lineamientos operativos las lecciones y cuellos de botella
identificados de los programas mencionados. Lo anterior, toda vez que el núcleo que comparten esos 52
programas opera como la herramienta substancial para lograr atender el territorio de manera integral. Un
elemento preocupante identificado a partir de ello es que las competencias a nivel local en la materia no
están rigurosamente definidas, o en su defecto, no existen. En ese sentido, esta propuesta comienza por
resaltar la necesidad de involucrar activamente al municipio y convertirlo en la unidad de administración
del Estado capaz de liderar el diseño del PNT, realizar su ejecución (con apoyo de las autoridades
nacionales) y su posterior mantenimiento una vez concluya.
En línea con el modelo operativo del PDET, para dar inicio a la construcción de la propuesta de tierras, se
debe partir por la instalación de las instancias de participación junto con una Mesa Temática a nivel
municipal en la fase de alistamiento. La mesa enfocada a OSPR estará a cargo de capturar y consolidar la
visión estratégica de la subregión, así como de documentar los actuales conflictos en este aspecto. Esta
mesa estará dirigida por el Gerente del PDET, y la conformará un equipo constituido por al menos un
abogado, un técnico o profesional con manejo de sistemas de información geográfica y una persona con
habilidades en la interacción con comunidades a cargo de la puesta en marcha del esquema participativo
durante la construcción, ejecución y seguimiento del proyecto.
Dadas las limitaciones actuales en materia de información predial, un primer propósito de la Mesa de
OSPR consiste en establecer un sistema de información objetiva y precisa a nivel municipal que permita
efectuar la caracterización del territorio. Además, debe liderar la etapa de socialización con la comunidad,
con el fin de dar a conocer el significado e implicaciones de ordenar socialmente el territorio, así como
capturar información general mediante la realización de cartografía social para la identificación de
conflictos de tierras generales y los actores involucrados. Con esta información, se espera medir el estado
actual de la seguridad jurídica y los orígenes de la vulnerabilidad de los actores, para definir líneas de
acción y zonas prioritarias para el respectivo municipio. De esta manera, se puede obtener un diagnóstico
claro y suficiente que permita identificar el número de predios aproximados que conforman el territorio,
el estado en el que están, su naturaleza jurídica, su ubicación, área promedio y georreferenciación.
56
Los hallazgos obtenidos deben socializarse en las distintas instancias de participación, con el objetivo de
validarlos, y concertar los futuros cursos de acción a través del PDET y PATR durante la fase de planeación.
En este proceso debe esgrimirse el diseño financiero preliminar, basado en el número y tipo de predios a
intervenir. Es importante resaltar que un elemento fundamental en este punto, y a lo largo del proceso de
estructuración y ejecución de la política de tierras, es la generación de confianza con la comunidad. Al ser
este un tema sensible y tan ligado a violencia, es necesario buscar un acercamiento ameno y poco
intrusivo con los múltiples actores, de manera que en la medida de lo posible los conflictos se puedan
dirimir mediante unas reglas de juego claras, concertadas y legítimas.
La estrategia a implementar debe ser capaz de prestar los servicios de catastro y registro, promover la
resolución de conflictos de tierras y hacer asequible la utilización de las herramientas jurídicas para
garantizar la propiedad rural. En este sentido, se resaltan dos instrumentos claves: el Barrido predial y la
Jurisdicción Agraria. El primero hace referencia a la recolección de datos sumado con el asesoramiento
técnico para iniciar los procesos de formalización; y el segundo corresponde a un mecanismo institucional
para decidir acerca de conflictos actuales sobre pedios.
Se debe destacar que, siendo el Barrido Predial el mecanismo de intervención masiva del PNT, es
importante contratar operadores que proporcionen de manera integral servicios jurídicos, catastrales, de
ingeniería y sociales. Es decir, que los componentes del ejercicio estén debidamente articulados y puedan
generar resultados que abarquen las múltiples dimensiones del proceso. Además, toda la información
recolectada debe integrarse a los actuales sistemas de información y que cada ocupante pueda consultar
su respectiva documentación de manera ágil.
En la etapa contractual, el municipio se encarga de designar al operador que ejecutará el Barrido Predial,
así como de implementar mecanismos de control sobre la agencia ejecutora. Esto se complementa a
través de la promoción de la participación colectiva en el seguimiento y monitoreo de las actividades de
formalización. Se debe exigir que el municipio pueda tener acceso a la información resultante, que
empleará posteriormente en la administración local y en la gerencia y gestión del territorio, de manera
que pueda optimizar procesos internos impositivos y mejoramiento de su desempeño fiscal.
El barrido predial implica en primera instancia la identificación física y jurídica de cada predio, compuesto
por la inspección ocular y ejercicio técnico de descripción física, área del predio visitado y características
espaciales asociadas. Esto es, se recogen los datos suficientes para crear expedientes por predio que
incluyan actas de colindancia, testimonios y todos los documentos aportados y recibidos durante la visita
técnica. Una vez consolidados los informes por predio, la información que ellos consagran debe ser
publicitada para garantizar el acceso a la comunidad, a los terceros interesados, a las autoridades
involucradas y al público en general.
En los casos donde se manifiesten discrepancias entre actores, el PNT debe disponer de mediadores y
conciliadores, de tal manera que sea posible llegar a un acuerdo entre las partes por vías diplomáticas. Si
las conciliaciones tienen éxito, deben diligenciar un Acta de Acuerdo y ser incluida en el expediente del
caso al que corresponda; de lo contrario, deben seguir su conducto en la Jurisdicción Agraria, que será la
institución encargada de tomar decisiones finales con base en los informes técnicos-jurídicos, los planos,
las actas de colindancia y demás documentos pertinentes de acuerdo con los requisitos exigidos por la ley.
Los predios que no presenten conflicto alguno o en los que se llegue a conciliación, son sometidos a una
jornada masiva de registro de informes técnico-jurídicos, donde la oficina de registro de instrumentos
públicos se encarga de legalizar toda la información proporcionada y materializarla en la entrega de
títulos de propiedad. Aunque la presencia formal de entidades de orden superior llega hasta este punto,
se propone dejar capacidades instaladas con el objetivo que aquellos predios que no hayan podido
documentarse en su totalidad o que no hayan sido incluidos, puedan realizar su trámite de manera
regular bajo la supervisión del municipio. En la Ilustración 14 se expone el proceso por fases:
Como resultado del proceso sostenido a lo largo del tiempo, será posible contar con información catastral
en constante actualización, capacidades locales suficientes para prestar los servicios pertinentes, una
cultura registral, y un sistema de información geográfica eficiente, suficiente y transparente. Además, será
posible desarrollar mejores sistemas impositivos prediales y la toma de decisiones administrativas locales.
En el anexo correspondiente, se registran más detalles sobre el modelo operativo de las recomendaciones
de ordenamiento social de la propiedad, así como una propuesta de sistema de indicadores. También se
57
profundiza sobre los elementos jurídicos necesarios para la implementación de la estrategia y la relación
de la propuesta con la institucionalidad existente.

Ilustración 17. Etapas del barrido predial

Fuente: Elaboración propia.

4.4. Desarrollo Institucional Territorial

El componente de desarrollo institucional Territorial del PDET se refiere a todas las acciones necesarias
que contribuyen al ejercicio de la ciudadanía efectiva, en el sentido que lo propone Heller (2012). Es decir
esta ciudadanía es posible en la medida que cada una de los miembros de la sociedad civil tiene la
capacidad para tomar decisiones informadas sin presiones clientelistas que atiendan sus necesidades,
pero que sobre todo busquen el bienestar de la población y el territorio, además del goce efectivo de los
derechos ciudadanos. Esto se debe dar sobre la base de la autonomía en la toma de dichas decisiones,
siendo esto además uno de los fundamentos de la vida democrática. Para ello es importante tener en
cuenta que, de acuerdo con la literatura, una democracia funciona bien si los ciudadanos hacen uso de su
capacidad de asociación y reconocen al otro como un ciudadano sujeto de derechos y al tiempo se cuenta
con instituciones sólidas y robustas que promuevan una integración entre el estado y los ciudadanos.
Este componente le apunta a que los territorios más afectados por el conflicto como resultado de una
intervención especial por parte del estado colombiano puedan avanzar hacia el ejercicio de la ciudadanía
efectiva al contar con instituciones que los representan y con mayor autonomía en la toma de decisiones.
Por lo tanto, como resultado de la intervención estos territorio tendrán la capacidad de asociarse para
lograr propósitos comunes, mayor representatividad de sus preferencias en los espacios de decisión,
instituciones sólidas que limitan el ejercicio de poder de élites que no benefician a la comunidad y
finalmente una mayor integración en el desarrollo democrático de la sociedad colombiana.
Teniendo en cuenta lo anterior, una de las principales apuestas del PDET es descentralizar el poder de
toma de decisiones de política, y convertir a la sociedad civil es un actor determinante para orientar los
cambios del territorio, realizando esfuerzos para la profundización de la democracia a nivel local. En este
sentido, el PDET se sustenta en un arreglo que promueve y hace posible la participación de las
comunidades en las decisiones que las afectan y en un conjunto de principios y rutas que permiten

58
alcanzar una apuesta regional de desarrollo construida en el territorio y que responde de manera
concreta las necesidades comunidad.
Sin embargo, la efectividad de este empoderamiento ciudadano se encuentra relacionada con la
generación de una serie de capacidades institucionales y en la ciudadanía, y está relacionada con el
contexto institucional y organizacional existente y los mecanismos dispuestos para su funcionamiento. Es
por esto que un primer elemento a abordar por parte de la apuesta institucional consiste en logar
movilizar la sociedad civil, e instar su participación en los nuevos espacios destinados para la deliberación
pública. En este sentido, se propone desarrollar y profundizar la cultura de la participación, la paz y la
convivencia a través de los mecanismos e instancias existentes, sumado con aquellas previstas para la
implementación del PDET. Sin embargo, se reconoce que no todos los actores tienen las suficientes
aptitudes para ejercer efectivamente sus derechos democráticos, pero no por ello deben ser excluidos de
los procesos participativos. En su lugar, se propone fomentar su participación, con el apoyo de programas
para el fortalecimiento de capacidades individuales, y de organizaciones sociales, con el propósito de
contribuir en el diagnóstico y priorización participativo de propuestas y proyectos.
Partimos de la comprensión de que una participación efectiva es posible en la medida que existan reglas
de juego claras y transparentes. La evidencia empírica se ha encargado de mostrar que una fracción de la
movilización ciudadana está estrechamente relacionada con la percepción de corrupción de los
tomadores de decisión. Por ello, en la búsqueda de la transparencia en el accionar público y de un
accountability adecuado, se propone un programa adjunto dirigido al fortalecimiento de las veedurías
ciudadanas y otros mecanismos de control social. De esta manera, se contribuye desde una perspectiva
institucional a la construcción de valores democráticos sólidos.
Complementando lo anterior, se propone una campaña nacional a través de medios de comunicación que
consiste en la promoción de la participación electoral donde se pretende afianzar el conocimiento y uso
efectivo de los mecanismos disponibles para involucrarse en la vida pública, y así fortalecer el ejercicio de
los derechos consagrados constitucionalmente. Esta línea de intervención pretende abarcar los ámbitos
relacionados tanto con la democracia participativa, como con la democracia representativa. Se reconoce
que la movilización ciudadana debe estar fuertemente vinculada con el ejercicio de los derechos políticos
a elegir y ser elegidos, por lo que un segmento de los esfuerzos debe destinarse a la promoción del
liderazgo político y social en todos los niveles, con un enfoque particular hacia el empoderamiento
femenino.
De igual forma, se propone la introducción de los valores democráticos a través de herramientas
educativas. Un primer camino es la implementación de la Cátedra para la Paz establecida por la Ley 1732
de 2014, la cual establece el carácter obligatorio de la Cátedra de la Paz en todas las instituciones
educativas del país, y señala que el desarrollo de dicha asignatura se ceñirá a un pensum académico
flexible, el cual será el punto de partida para que cada institución educativa lo adapte de acuerdo con las
circunstancias académicas y de tiempo, modo y lugar que sean pertinentes. Adicionalmente, se debe
hacer énfasis en un modelo educativo que integre las competencias ciudadanas como elemento clave
para la vida en sociedad. Por ello, se debe promover la inclusión de estos estándares básicos de
competencias ciudadanas en todas las instituciones educativas de los municipios PDET, en este sentido
plantea retomar las experiencias que en este sentido vienen adelantando del Ministerio de Educación
desde el 2003, con la elaboración de los Estándares Básicos de Competencias Ciudadanas, todo esto
realizando un realizando un especial énfasis en las competencias ciudadanas para la participación política
y social en el marco de los acuerdos de paz y la construcción de un PDET.
Con el objetivo de fortalecer la institucionalidad local, se propone priorizar a municipios PDET como
beneficiarios del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Territoriales (PCT) del Departamento
Nacional de Planeación, de manera que las autoridades locales tengan las capacidades para desarrollar
sus funciones eficientemente, y que los resultados se puedan reflejar en buenos Planes de Desarrollo
locales. Esto puede realizarse a través de acompañamiento técnico, la incorporación de herramientas y
directrices técnicas de orden nacional, y la capacitación o formación en los siguientes ámbitos:
 Cultura de participación (diagnóstico, formulación y priorización participativa de propuestas)
 Cultura de participación: voluntad política a nivel municipal y departamental
 Incidencia/ liderazgo y representación de intereses colectivos
59
  Diálogo, negociación y concertación
 Capacidades de planeación prospectiva
 Capacidades para la reflexión estratégica y representativa
 Capacidades sobre aplicación de criterios de priorización de líneas estratégicas, acciones y
proyectos a nivel comunitario, municipal y subregional
 Capacidades de desempeño del rol intermedio de los departamentos
 Diálogo, negociación y concertación
Finalmente, se resalta la importancia de la transferencia de política pública a través de conversatorios y
seminarios que permitan el intercambio de saberes entre instituciones y organizaciones de otras regiones
con experiencia en la planeación, estructuración, ejecución y seguimiento de proyectos a nivel
comunitario, municipal y sub regional.

4.5. Elementos diferenciadores en un contexto de postconflicto

Uno de los elementos que es necesario resaltar y precisar de la propuesta de lineamientos operativos del
PDET, es que esta estrategia con todas sus expresiones institucionales, de gestión y de operación, es más
que una apuesta de desarrollo para una región o subregión, es una de las medidas más contundentes para
el reconocimiento del fin del conflicto y el compromiso hacía una verdadera reconciliación y construcción
de un país en paz.
Por lo anterior, se reconoce que uno de los elementos diferenciadores que hacen que el trascienda hacía
un medio para la construcción de la paz territorial, es que esta estrategia debe integrarse con los procesos
de sustitución de cultivos de uso ilícito previstos en el punto cuatro (4) como con las medidas de
reparación colectiva del punto cinco (5).
El objetivo de este capítulo es proveer un conjunto de elementos que faciliten que estos elementos
diferenciadores se incorporan dentro del proceso de construcción y ejecución del Programa, buscando
por un lado que se puedan identificar expresamente y al tiempo que guarden armonía con el proceso
operativo aquí propuesto.
En todo caso, en ambos casos es importante precisar que lo que se propone es apenas unas
recomendaciones que sin duda merecen un desarrollo mucho más detallado, los insumos operativos del
PDET son la base para este desarrollo.

4.5.1. Recomendaciones para la articulación del PDET con el Programa Nacional de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito
Uno de los primeros elementos que se debe considerar en esta propuesta es que el Programa Nacional de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito será un capítulo especial de la Reforma Rural Integral, lo que implica
que tiene una relación directa con los instrumentos que la materializan como es el caso del PDET. Por lo
tanto, en este diseño se proponen los lineamientos iniciales que permiten la sincronía y
complementariedad que evidencia el Acuerdo entre cada uno de los Programas.
Uno de los primeros elementos a resaltar es que Programa Nacional de Cultivos de Uso Ilícito y PDET
comparten propósitos en términos de:
 Superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas, la creación de condiciones
de bienestar y buen vivir y contribuir a las transformaciones de la sociedad rural que resulten de
la implementación de la Reforma Rural Integral.
 Contribuir al cierre de la frontera agrícola, la recuperación de los ecosistemas y el desarrollo
sostenible
 Fortalecer la participación y las capacidades de organización de las comunidades campesinas.

60
Además, la forma en cómo se desarrolla este punto evidencia que comparten el enfoque metodológico y
operativo. Ambos son programas que cuentan con instrumentos que los materializan en acciones,
proyectos y presupuestos concretos como son el PATR y los Planes Integrales Municipales y Comunitarios
de Sustitución y Desarrollo Alternativo – PISDA. Además, ambos se definen en instancias participativas y
representan un vehículo para implementar las grandes políticas en el territorio de una menar ágil y
coordinada.
No obstante, es importante precisar que tanto el PNIS como el PISDA son iniciativas de mayor impacto en
el corto y mediano plazo, no es a través de ellas que se logra la transformación estructural pero si son un
elemento esencial para su sostenibilidad. Por lo tanto, no es correcto interpretar que el PDET y el PNIS en
las zonas de coincidencia son lo mismo, esta afirmación se sustenta en los siguientes cinco puntos, sin
querer decir que no pueda haber más:
1. A pesar de que comparte buena parte de los objetivos generales, el propósito fundamental del
PNIS es generar las condiciones que les permitan a los cultivadores desvincularse definitivamente
de esa actividad, y como efecto colateral de esto lograr que todos los habitantes de las zonas
afectadas puedan gozar de mejores condiciones de vida y buenvivir. Bajo esa órbita, el PNIS se
complementa e integra con el PDET.
2. Los beneficiarios del PNIS y el PISDA son aquellos campesinos que voluntariamente y de manera
concertada manifiestan la voluntad de reconvertir su actividad económica asociada a la siembra
de cultivos de uso ilícito. Esto tiene implicaciones en términos de los condicionamientos del
acceso poblacional al programa, pues debe existir una lista de elegibles a diferencia del PDET,
donde la puerta de entrada es el territorio a partir de una unidad mínima de planeación. Lo que
tiene además implicaciones en el proceso metodológico de las instancias de participación del
PDET, donde no hay una representación específica por tipo de población.
3. El Acuerdo propone que el PNIS sea en sí mismo una autoridad nacional competente en cabeza
de la Presidencia de la República, lo que supone que tendrá un responsable institucional
diferente al de los del PDET, o que por lo menos se entienda que son procesos diferentes y que
cada uno requiere un responsable. Es importante, precisar que esto no quiere decir que la ART
no pueda ser la responsable, pero a nivel territorial el Gerente no puede ser el delegado para el
desarrollo del proceso de planeación participativa del PNIS, es necesario que haya uno específico.
4. La escala de acción del PNIS llega hasta el nivel municipal, si bien guarda la misma lógica a nivel
de asambleas, no llega al nivel subregional del PDET. Esto tiene consideraciones en términos de
la metodología de participación, en la medida que la del PDET tiene un flujo preciso y concreto
hacia el nivel subregional, pues el PATR se concreta es a este nivel, mientras que el PISDA se
concreta a nivel de las comisiones municipales.
5. El PISDA se compone de un elemento de atención rápida orientado a la estabilización
socioeconómica y de otro más estructural que busca la integración de estas comunidades en las
dinámicas propias de una economía basada en actividades económicas lícitas. Este elemento, en
el acuerdo ya tiene de manera muy precisa las líneas de intervención, lo cual indica que lo que se
proponga en las asambleas y en las comisiones
Teniendo en cuenta los aspectos antes mencionados, y sobre el marco de acción de los PDET, se proponen
un conjunto de recomendaciones. Se debe considerar además que las recomendaciones aquí propuestas
atienden el primer eslabón de la de la política integral que son los campesinos que siembran cultivos de
uso ilícito y los territorios más afectados por su presencia:
 Las medidas especiales y diferenciadores del PNIS y PISDA deben orientarse a buscar que los
campesinos avancen en una reconversión productiva sostenible y que una vez esto avanza, la
condición especial que lo hizo elegible para el programa se reduce y puede transitar hacia los
proyectos que contribuyen a la transformación estructural de territorio. Es así, como se puede
interpretar que las medidas especiales estarán cobijadas por el plan de atención rápida, mientras
que las otras podrán desarrollarse en el marco de las mesas y las instancias de participación del
PDET.

61
  Los PDET especialmente en el componente de desarrollo productivo deben considerar que las
actividades económicas que se propongan deben ser lo suficientemente rentables que permitan
a estas familias mantenerse en la legalidad.
 La articulación del PNIS y el PDET y sus planes de implementación desde la perspectiva del
modelo institucional, se debe desarrollar a través de una submesa específica dentro de la mesa
de desarrollo productivo en el marco de las asambleas comunitarias y las instancias municipales
de participación.
Estas mesas estarán a cargo del delegado de la Autoridad Nacional Competente, los participantes de la
submesa a nivel de la asamblea comunitaria serán:
i. Delegados de los beneficiarios que se acogieron voluntariamente al Programa,
ii. Delegada de las mujeres de los hogares que se acogieron voluntariamente al Programa
iii. Representante de la Alcaldía
iv. Representante de la Autoridad Nacional Competente
Las propuestas de las asambleas se recogen en un plan específico y a través de los delegados y con el
respaldo técnico de la Autoridad Nacional Competente se llevan a la comisión municipal. En esta comisión
debe haber garantía de representación de cada una de las Asambleas en la misma lógica que se propone
para el PDET en la instancia de participación municipal.
Por su parte la ART y la Autoridad Nacional Competente deberán establecer un procedimiento específico
para el tratamiento de los beneficiarios del Programa en el marco del PDET, sobre la base de que lo que se
trata en la submesa es lo específico y diferencial21.
Teniendo en cuenta que el Acuerdo en el Punto Cuatro es bastante específico en los contenidos del PNIS y
el PISDA, desde la perspectiva del modelo de gestión se sugiere que se tenga un portafolio específico de
instrumentos para la submesa en el marco del componente de Desarrollo Productivo, que permitan
desarrollar las siguientes líneas de intervención:
 Seguridad alimentaria a través de asistencia alimentaria directa a hogares por un período
definido, planes de nutrición integral para escuelas rurales, apoyo al establecimiento de huertas
caseras.
 Proyectos de generación de ingresos rápidos en finca con mecanismos que permitan ingresos en
la etapa de establecimiento del proyecto.
 Apoyo a la comercialización potenciando circuitos cortos minimizando costos de transacción
(comercializadores sociales)
 Formación en competencias ciudadanas para legalidad
 Empleo temporal
 Contratación para el desarrollo de la obras del PDET.
 Establecimiento de guarderías rurales para las madres que se incorporan al programa
El desarrollo de los instrumentos y su implementación debe estar a cargo de la Autoridad Nacional
Competente y buscar que se complementen entre sí. La articulación con el PDET con sus componentes,
líneas de intervención e instrumentos se debe sustentar en la lista de elegibles resultante del proceso
participativo de construcción del PISDA. No obstante, se sugiere que la elegibilidad se centre solamente
en el componente productivo, de ordenamiento social de la propiedad y en la línea de intervención de
mejoramiento de habitabilidad del componente social. Es decir los demás componentes no discriminarán
positivamente frente a los elegibles del PISDA, en la medida que las otras líneas están sustentadas en el
acceso a derechos ciudadanos que no deberían establecer mecanismos de selección. Así mismo, es
preciso mencionar que la entrada en el PDET de la lista de elegibles en los componentes específicos que

21Si por alguna razón llegaran a ser la misma institución es clave lograr una diferenciación que permita cumplir con lo
exigido en el Acuerdo
62
se menciona debe tener mecanismos de control social que garanticen que los participantes no reinciden
una vez han sido beneficiarios del Programa.

4.5.2. Reparación colectiva y retornos

En el marco de los lineamientos operativos de los PDET, las reparaciones colectivas a las víctimas del
conflicto armado desempeñan un papel clave. No sólo se constituyen en un deber del Estado reconocer y
compensar de forma económica y simbólica a la población históricamente afectada por las dinámicas de
la violencia armada; sino también son indispensables para reivindicar los derechos de las víctimas a
conocer la verdad, satisfacer sus demandas, gozar efectivamente de sus derechos, asegurar la garantía de
no repetición, y facilitar el acceso universal de bienes y servicios públicos esenciales para cesar esta
condición y promover su desarrollo.
El Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto subraya la importancia de que las víctimas sean el centro de los
acuerdos de paz. Reconocer a la población víctima como ciudadanos sujetos de derechos, la
corresponsabilidad directa e indirecta que le atañe a los actores y agentes involucrados en el conflicto, la
verdad sobre las infracciones cometidas sobre los derechos humanos y el Derecho Internacional
Humanitario, la justicia, la reparación y no repetición se configuran en los ejes centrales del Sistema
Integral que se ha propuesto en el contexto de la Mesa de Conversaciones.
El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición - SIVJRNR tendrá como objetivos
centrales consolidar la paz y la garantía de los derechos de las víctimas del conflicto. En el marco de este
nuevo arreglo, la reparación y restauración del daño ocasionado por acción del conflicto se configura en
uno de los pilares centrales de la acción del Estado en los territorios golpeados por la violencia armada, lo
cual entra a complementar el régimen de atención, asistencia y reparación de víctimas introducido desde
la Ley 1448 de 2011.
Teniendo en cuenta que los procesos de transformación estructural deben priorizar las zonas más
necesitadas según los niveles de pobreza, grado de afectación derivada del conflicto, la debilidad
institucional administrativa, capacidad de gestión y la presencia de cultivos ilícitos, la población víctima
del conflicto, sin duda, será uno de los actores presentes en los territorios PDET. Es por esta razón, que el
mismo Acuerdo 5 alcanzado en la Habana le proporciona a los Programas de desarrollo rural con enfoque
territorial el carácter reparador.
Por lo mismo, pronunciarse sobre la relación entre los programas de reparación y el modelo de gestión
PDET que se propone es imperativo. Esto con el fin de garantizar la implementación armónica de
programas, la satisfacción de los derechos de las víctimas y evitar la duplicidad de acciones de atención,
asistencia y reparación a las víctimas. Para lograr la reparación colectiva en el fin del conflicto, el Acuerdo
propone diversos planes a nivel territorial. Uno de ellos es el Plan de Reparación Colectiva con Enfoque
Territorial – PRCET, el cual tiene como fin último la construcción de proyectos de vida de las víctimas en el
territorio.
En ese orden, la atención se centra en aquellos territorios en los que se pondrán en marcha los PDET,
dado que éste deberá incorporar los planes de reparación colectiva. En otras palabras, si bien el modelo
operativo de los Planes de Reparación colectiva será independiente, tratándose de territorios PDET, el
PRCET hará parte integrante del PDET
Siguiendo el modelo de gestión propuesto en este documento, el PDET debe involucrar a las víctimas
como un actor presente en el territorio. Esto garantiza su participación activa en la construcción de la
visión territorial haciendo siempre especial énfasis en el compromiso con quienes ostentan la calidad de
víctima. Así, esto implica actividades de pedagogía, en donde se manifieste el compromiso con esta
población y la necesidad de reconstruir el territorio junto con acciones que reconozcan y dignifiquen su
condición mediante acciones de construcción de memoria y reconciliación.

63
De esta manera, desde la fase de pre alistamiento del PDET, la ART debe contar con la presencia y actuar
en coordinación con la Unidad de Víctimas - UARIV, entidad competente para la ejecución de la política de
asistencia, atención y reparación a la población víctima del conflicto armado. Esta unidad deber participar
de cada proceso que se lleve cabo, incluso desde la identificación de mapa de actores, en donde la
información en sus bases de datos y registros jugarán un rol clave para que el Gerente PDET pueda
reconocer la situación y relaciones sociales existentes en el territorio de manera preliminar.
Con el acompañamiento permanente de la UARIV, se podrá establecer en las fases de Alistamiento y
Planeación la situación de la población víctima, sus necesidades y sus proyectos de vida. Este momento
estará orientado a incluirlos dentro de la visión del territorio correspondiente, acorde al enfoque
territorial que rige estos programas. Por lo mismo, será indispensable, entre otros, capturar información
en relación con:
1. Censo de la población víctima
2. Identificación de tipo de sujeto de reparación, sea sujeto de reparación individual o colectiva
3. Estado de los procesos de reparación integral en cada uno de los casos
4. Identificación de cuellos de botella en cada caso
5. Contexto del conflicto armado en la región que ocasiono la violación de derechos a la población
víctima. El conocer las causas de las violaciones permitirá una mejor formulación y proposición
de medidas de reparación colectiva en el marco del PDET de cada territorio.
6. Identificación de medidas de reparación colectiva con la cual el sujeto se sienta reparado
7. Identificación de acciones PDET que puedan ser consideradas como medidas de reparación por la
población víctima.
Lo anterior tendrá como fin último la construcción de PDET cuya visión estratégica de la subregión y los
logros de la intervención especial involucren la visión de las víctimas como un actor integrante del
territorio.
Una vez se conforme esta visión territorial, se entrará a la fase de priorización y perfilamiento de
proyectos para el PATR e inicio de las acciones rápidas de construcción de confianza. Es en este momento
en donde la información capturada previamente permitirá incluir dentro de los proyectos territoriales por
componente acciones con carácter reparador y la calificación de acciones generales como medida
reparadora. Esto, toda vez que el tipo de acciones de reparación son puramente enunciativas y
dependerán de las circunstancias de cada población (Se argumenta a partir de la naturaleza puramente
subjetiva del concepto de reparación)
Ahora bien, vale la pena precisar que las medidas de reparación a las que se hace alusión o que atraviesan
el PDET, serán aquellas de carácter colectivo es decir:
 Medidas de Rehabilitación 22: Medidas orientadas la atención de carácter jurídico, médico y
psicológico y social dirigidas al restablecimiento de las condiciones físicas y psicológicas de las
víctimas.
 Medidas de Satisfacción23: Buscan proporcionar bienestar y contribuir a mitigar el dolor de la
víctima, a través del restablecimiento de la dignidad de la víctima y difusión de la verdad sobre lo
sucedido.
 Garantías de no repetición24: El Estado debe implementar una serie de medidas con el fin de
garantizar que no se repitan las violaciones a los derechos humanos, ni las infracciones al DIH
que generaron la victimización.
Así las cosas, la proposición de medidas dentro de los PART deberán tener en cuenta los aspectos o
componentes exigidos según el Acuerdo 5. Esto son (i) medidas materiales y simbólicas para atender los

22 Art. 135 Ley 1448 de 2011

23 Art. 139 Ley 1448 de 2011
24 Art. 149 Ley 1448 de 2011

64
daños, (ii) acciones de convivencia y reconciliación, (iii) procesos de articulación con otras intervenciones
en el territorio, incluyendo acciones de verdad y justicia, (iv) fases de preparación y elaboración de los
planes de acción, (v) herramientas de participación activa de las víctimas, y (vi) medidas de contribución
para hacer efectiva la reparación colectiva.
 Medidas materiales y simbólicas para atender los daños: se pueden cristalizar en proyectos de
recuperación y restauración de infraestructura básica, social o productiva que desempeñaba un
rol histórico clave y emblemático en los territorios. Por ejemplo, la reconstrucción o recuperación
de una escuela, vía, puente, centro de salud, inspección de policía, biblioteca, centro de acopio
etc., que fue tomada y destruida por los actores armados y dejó una huella profunda en la vida
de las comunidades que habitaban el territorio. Los proyectos priorizados por el PATR pueden
orientarse a reparar de manera simbólica estos hechos con monumentos o placas
conmemorativas, reconstrucción de la memoria histórica, actividades lúdicas o a través de la
reconstrucción y reparación de la infraestructura pública. Una alternativa que debe contemplarse
es contar con una proporción importante del 30% de los recursos orientados como presupuestos
participativos para impulsar estas iniciativas.
 Convivencia y reconciliación: El Estado debe implementar una serie de medidas con el fin de
garantizar que no se repitan las violaciones a los derechos humanos25, ni las infracciones al DIH
que generaron la victimización. Dentro de este tipo de medidas, puede clasificarse aquellas
orientadas a crear espacios o implementar programas de convivencia y reconciliación. Por tanto,
los PDET deben fomentar la institucionalización de centros de reconciliación dónde se informen y
capaciten las comunidades, se reconozcan los liderazgos, se promuevan procesos de
empoderamiento y construcción de confianza de la población víctima y los excombatientes. En el
marco del componente de Desarrollo Institucional se adelantará estas acciones para fortalecer la
democracia, la participación y la construcción de confianza y la recuperación del tejido social en
los territorios PDET.
 Articulación con otras acciones e intervenciones en el territorio: Los componentes de los PDET:
Desarrollo Productivo, Desarrollo Social, Ordenamiento Social de la Propiedad y Desarrollo
Institucional, y sus líneas de intervención, contemplan acciones que permitirán mejorar las
ventajas productivas y competitivas del territorio con la finalidad de iniciar procesos de
transformación estructural. El enfoque integral de estas acciones vincularán y articularán a otros
programas de la oferta institucional, sector privado y cooperación internacional que tienen
presencia en los territorios priorizados y que serán parte de las apuestas que se construirán
concertadamente con la población vulnerable en las subregiones de los PDET. Por tanto, las
iniciativas de índole productiva y dirigidas a la reducción de brechas, la provisión de bienes
públicos sociales, los procesos que garanticen la formalización de la propiedad rural y el acceso a
tierras, aquellos asociados a fomentar la participación de la población rural más pobre y
vulnerable, y el fortalecimiento de los gobiernos locales se constituyen en diferentes acciones
que permiten garantizar la no repetición de acciones que vulneren los derechos de la población y
que se desate en olas de violencia.
 Participación de las Víctimas: Los diferentes mecanismos de participación que prevén los PDET,
se configuran en un escenario central para que las víctimas y sus organizaciones fortalezcan la
participación, sus procesos de toma de decisión, y estén en capacidad de identificar las
prioridades y requerimientos de la población vulnerable en materia de reparación colectiva. Al
compartir los mismos espacios de participación que se estructurarán a través de los PDET se
garantizará que las medidas de reparación colectiva a las víctimas se implementen no sólo en el
corto, sino también en el mediano y largo plazo. De igual forma, los mecanismos y espacios que
promoverán los PDET, establecerán de forma concertada los instrumentos que permitan
asegurar el seguimiento, evaluación y control social de las acciones e iniciativas que adelante la
RRI y los PDET en los territorios priorizados. De esta forma, la reparación colectiva se consolidará
garantizando espacios democráticos de participación y de diálogo e incidencia sobre la política
pública que se formule e implemente en las zonas priorizadas por los acuerdos de paz.

25 Art. 149 Ley 1448 de 2011

65
Por otro lado, al compartir los mismos espacios de participación que se estructurarán a través de los PDET
se garantizará que las medidas de reparación colectiva a las víctimas se implementen no sólo en el corto,
sino también en el mediano y largo plazo. De igual forma, los mecanismos y espacios que promoverán los
PDET, establecerán de forma concertada los instrumentos que permitan asegurar el seguimiento,
evaluación y control social de las acciones e iniciativas que adelante la RRI y los PDET en los territorios
priorizados. De esta forma, la reparación colectiva se consolidará garantizando espacios democráticos de
participación y de diálogo e incidencia sobre la política pública que se formule e implemente en las zonas
priorizadas por los acuerdos de paz.
En este marco, las acciones orientadas a la reparación colectiva no se distanciarán de las iniciativas que
los PATR priorizarán con base en los componentes del PDET. Desde una perspectiva de enfoque integral
los espacios que se construyan o activen para reconocimiento de la verdad sobre la violación de los
derechos humanos en medio del conflicto y la administración de la justicia fortalecerán las intervenciones
de los PDET en cada componente.
Finalmente, cabe mencionar que cuando haya lugar a procesos de retornos o reubicaciones de población
desplazada, estos deberán adecuarse dentro de la construcción del PDET y PART de la misma manera en
que se ha venido explicando. Los proceso de retorno y reubicación tienen como propósito garantizar la
atención integral a las víctimas de desplazamiento que deciden voluntariamente retornar o ser
reubicadas. Una vez se cuente con la voluntad de la víctima y las condiciones de seguridad en el territorio,
se inicia el diseño de un plan de acompañamiento (Plan de Retorno y Reubicación) liderado también por
la UARIV el cual pretende reparar a las víctimas en dos fases:
1. Estabilización socioeconómica para superar las condiciones de vulnerabilidad
2. Acceso a otras medidas graduales y progresivas (Ejemplo de ellos son obras de infraestructura)
Dado que el plan incorpora medidas de atención (orientadas a superar etapa de emergencia) y asistencia
(complementarias a la reparación), estas podrían incorporarse dentro del 30% del presupuesto PDET
dirigido a la ejecución de acciones de confianza. Ahora bien, una vez son superadas las condiciones de
emergencia, se deberán establecer medidas que conducen a la formulación de un proyecto de vida con
vocación de permanencia las cuales hacen parte del Plan de Retorno y Reubicaciones – PRR- de la ley
1448. Sin embargo, tratándose de territorios PDET dicho plan también deberá ser incorporado dentro del
PDET y PART, teniendo en cuenta que el PRR requiere también la caracterización de la población, el
análisis situacional, fase de alistamiento y definición de compromisos, retorno y reubicación propiamente
dicha y seguimiento.
De esta manera, los PATR y sus acciones en los territorios PDET, a través de los proyectos que se
estructuren de acuerdo a los lineamientos de los componentes de Desarrollo Productivo, Desarrollo
Social, Ordenamiento Social de la Propiedad y Desarrollo Institucional servirán no sólo para contribuir a la
transformación estructural de los territorios en conflicto, sino también para cumplir con los propósitos de
la reparación colectiva estructurados a corto, mediano y largo plazo.

5. ANÁLISIS DE BRECHAS Y SUBREGIONES

5.1. Análisis de brechas

Análisis de brechas agregado

Los municipios PDET muestran diferencias importantes con respecto al promedio nacional, en variables de
geografía económica, estructura económica, incidencia e intensidad de la pobreza, estructura fiscal y
convergencia regional (Cuadro 1). En particular, los municipios PDET se diferencian del promedio
municipal a nivel nacional en:
 Mayor ruralidad, mayor distancia a ciudades y menor densidad poblacional y densidad vial.
66
  Menor PIB y PIB per cápita.
 Menor participación del sector agropecuario y de la industria, y mayor participación del sector
minero y del sector gobierno.
 Mayor pobreza (incidencia e intensidad) tanto rural como urbana.
 Mayor presencia de población étnica.
 Menor participación de recursos propios y mayor participación de regalías.
 Mayores brechas en la mayoría de las variables que conforman el Indicador de Convergencia
Intrarregional, y particularmente en cobertura de educación media, mortalidad infantil, ingresos
tributarios y déficit de vivienda.
 Mayor presencia de cultivos de uso ilícito y de grupos armados ilegales.
Al mismo tiempo, se observa una alta heterogeneidad de los municipios PDET en la mayoría de los
anteriores indicadores. Esto refleja la necesidad de un enfoque territorial específico de las estrategias
PDET en las diferentes subregiones e incluso al interior de éstas.
Por ejemplo, aunque la participación de la población étnica en los municipios PDET es 30% mayor al
promedio nacional, hay diferencias importantes: el 40% de estos municipios tiene una participación de
población étnica menor al 10%, al tiempo que para cerca del 30% de los municipios dicha participación es
superior a 70%.
Así mismo, aunque el Índice de Ruralidad (IR) es, en promedio, relativamente alto, hay diferencias entre
los municipios (Cuadro 1): entre los 187 municipios hay 19 municipios que hacen parte del Sistema de
Ciudades, pero sólo tres de ellos hacen parte de una aglomeración urbana (Pradera, Florida y Rionegro). El
resto son ciudades uninodales, la mayoría de ellas capitales de departamento.

Cuadro 1. Comparación municipios PDET vs. Promedio nacional

Variables de geografía económica Municipios PDET Promedio Nacional [1] / [2]
[1] [2]

Índice de Ruralidad26 52,79 46,71 1.1

Porcentaje de población en zona rural 55.73% 55.74% 1.0
Densidad poblacional (hab/km2) 37.17 149.36 0.2
Distancia población de 100 mil hab. (kms)27 92.46 74.1 1.2
Vías primarias (kms. por km2) 0.07 0.24 0.3
Vías secundarias (kms. por km2) 0.62 1.04 0.6
Población y pobreza multidimensional
Porcentaje población étnica 0.33 0.14 2.4
Tasa de dependencia 0.44 0.42 1.0
Tasa Global de participación 36.5 38.5 0.9
IPM 0.81 0.69 1.2
Incidencia rural 0.9 0.8 1.1
Incidencia urbana 0.7 0.54 1.3

26 Relación entre distancia a ciudades (promedio de distancia a ciudades de más de 100 mil habitantes por rangos de
tamaño y densidad poblacional (habitantes por km2),
27 Distancia euclidiana

67
Brecha de pobreza global 0.33 0.25 1.3
Brecha de pobreza urbana 0.27 0.20 1.4
Brecha de pobreza rural 0.53 0.44 1.2
Actividad económica
Valor agregado municipal (2011) (Mill. $) 3401 5143 0.7
Valor agregado per cápita (Mill. $) 11.2 11.9 0.9
Sector agropecuario (participación) 16.30% 22.10% 0.7
Sector minero 18.50% 8.10% 2.3
Sector industrial 4.00% 6.30% 0.6
Sector construcción 7.30% 8.70% 0.8
Sector comercio y servicios (sin Gobierno) 39.50% 43.70% 0.9
Sector Gobierno 14.30% 10.90% 1.3
Variables ICIR
Cobertura en educación media 2014 0.24 0.36 0.65
Pruebas saber 2012 42.44 43.86 0.97
Pentavalente 2014 0.84 0.84 1.00
Mortalidad infantil 2013 24.73 19.59 1.26
Ingresos Tributarios per cápita 128324 184595 0.70
Participación de Ingresos Tributarios 0.10 0.13 0.76
Déficit de vivienda 2005 0.80 0.69 1.16
Fuente: Elaboración propia

Ilustración 18. Índice de ruralidad - frecuencia absoluta

Fuente: Elaboración propia.

68
Análisis por regiones
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) propone la división del territorio nacional en seis regiones: Caribe,
Centro Sur, Centro Oriente, Llanos, Eje Cafetero, y Pacífico, con el propósito de establecer metas de
convergencia en indicadores sociales para los municipios y departamentos que hacen parte de cada una
de ellas.
El análisis de brechas por subregiones de los municipios PDET que se presenta a continuación, compara
varios indicadores sociales y económicos disponibles con los promedios de dichos indicadores en las
regiones a los cuáles pertenecen.
En todos los casos, las variables son medidas como el valor del indicador para la región del PND (por
ejemplo, la tasa de pobreza multidimensional para la Región Caribe) menos el valor del indicador para la
subregión PDET (tasa de pobreza multidimensional para la subregión de Montes de María).
El resultado más evidente del análisis de brechas es el rezago de la mayoría de las regiones PDET con
respecto a la situación de pobreza y de los indicadores de convergencia de cada una de las regiones. Se
debe señalar que, para el promedio de los municipios PDET, con datos del Censo de 2005, las principales
brechas se concentraban en las condiciones de la vivienda, especialmente en lo referente a eliminación de
excretas, acceso a fuentes de agua mejoradas y paredes inadecuadas, y en variables educativas como
analfabetismo, inasistencia escolar, rezago escolar y cuidado de la primera infancia. Con una brecha muy
significativa también aparece el aseguramiento en salud, situación que ha mejorado sustancialmente con
la expansión de la cobertura en salud al área rural desde hace varios años.
A continuación se presenta la síntesis del análisis de brechas de las subregiones PDET con respecto a las
regiones a las que pertenecen.

Región Caribe
Las subregiones PDET que hacen parte de la región PND Caribe son: Caribe, Montes de María, Cesar, y
Magdalena Medio. En el Cuadro 1 del Anexo relacionado con la sección, se observa que la subregión de
Magdalena Medio es la subregión con menor incidencia relativa de la pobreza (menor pobreza en
comparación con los indicadores de la Región Caribe) a pesar de ser la de mayor ruralidad relativa y
menor densidad poblacional, mientras que la subregión Caribe es la de mayor incidencia relativa de la
pobreza. De otro lado, con respecto a las variables que componen el Indicador de Concentración
Intrarregional (ICIR), el mejor desempeño, lo tiene la subregión de Cesar, que se encuentra mejor que el
promedio de la región Caribe.

Región Centro Sur

La región Centro Sur comprende las subregiones de Putumayo, Caquetá y Sur Tolima. Todas ellas están
por debajo del valor del ICIR para la región, pero las mayores brechas se presentan en Caquetá y Sur
Tolima. De otro lado, las tres subregiones están peor que la región de Centro Sur en términos de pobreza,
con la excepción de la intensidad de la pobreza urbana, donde la subregión de Sur Tolima se encuentra
ligeramente mejor. Obsérvese también que estas tres subregiones son más rurales que el promedio de la
región, en particular Putumayo y Caquetá.

Región Llanos
La región Llanos comprende dos subregiones con resultados muy diferentes: la subregión Meta -
Guaviare, con indicadores por debajo de la región, y la de Arauca con indicadores relativamente mejores
que los de la región. Se debe señalar sin embargo que en términos de las variables que componen el ICIR
ambas subregiones se encuentran por debajo del valor del indicador para la región, aunque con un mayor
rezago, claramente, en el caso de Meta – Guaviare. Esta subregión es también la más rural, de menor
densidad poblacional y vial, y de mayor distancia a las ciudades.

69
Región Pacífico
La región Pacífico comprende subregiones de una gran heterogeneidad. Sólo una de ellas (Norte Cauca y
Valle) está mejor que el promedio de la región especialmente en términos de pobreza urbana y de las
variables que componen el ICIR. Esta es también la subregión de menor ruralidad, mientras que las otras
subregiones se encuentran peor que el promedio de la región, particularmente Pacífico Sur y Chocó. Estas
últimas son también las de mayor ruralidad, junto con la subregión de Pacifico Sur – Buenaventura.

Región Eje Cafetero - Antioquia

Comprende las subregiones de Bajo Cauca – Paramillo, Oriente y Urrao, Urabá y Bajo Cauca. Entre ellas,
la subregión de mejor desempeño relativo es la de Oriente y Urrao, que muestra el mejor desempeño del
indicador ICIR y los menores niveles relativos de pobreza rural y urbana, así como también la región de
menor ruralidad relativa. Todas las otras subregiones PDET muestran peores resultados en términos de
pobreza y convergencia regional.

Región Centro Oriente

Esta región comprende una subregión PDET, la de Catatumbo que se encuentra peor en todos los
indicadores, con respecto al promedio de la región, en particular, en pobreza rural y urbana, e índices de
convergencia. Esta subregión es también mucho más rural, con menor densidad de población y mayor
distancia a las ciudades.

5.2. Propuestas de Sub-regiones

El ejercicio de regionalización para los PDET debe buscar la identificación de territorios funcionales que
estén articulados histórica, cultural y funcionalmente, de tal manera la construcción de la visión
compartida y la planificación territorial permita a las comunidades y territorios asociarse y organizarse en
torno a problemáticas, identidades y propósitos comunes, con el objetivo de hacer realidad un
instrumento efectivo para la transformación territorial.
Sin embargo, se ha identificado que los esfuerzos de regionalización, en particular los que se hacen desde
el centro, suelen hacerse con grandes vacíos de información y de desconocimiento de las dinámicas
territoriales. Se suelen definir normativamente regiones, sub-regiones, regiones administrativas
especiales donde pueden no existir fundamentos empíricos para crearlas, y como resultado los esfuerzos
realizados en su conformación carecen de un alcance orientado al desarrollo territorial.
La historia político-normativa de Colombia está llena de esfuerzos de regionalización, coordinación y
asociación de entes territoriales principalmente con base a criterios de pobreza o provisión de bienes y
servicios públicos. Los municipios con menores capacidades administrativas, con mayor incidencia de
pobreza, y con mayores carencias se tendían a aglomerar en una sola subregión, sin analizar los
elementos que podrían llevar a estos territorios a acercarse a niveles de desarrollo superiores. Esos
criterios de aglomeración no son elementos suficientes para la definición de territorios funcionales, y
mucho menos si el objetivo, como en el caso de los PDET, es la transformación territorial. Incluso, la
identificación de subregiones “homogéneamente pobres” puede constituir una traba efectiva para la
transformación territorial por la ausencia de nodos dinamizadores que puedan jalonar procesos de
cambio en el territorio.
Este análisis apunta a la necesidad de entender las particularidades del territorio y de las relaciones
sociales, económicas y culturales que tienen lugar en ellos. Sin embargo, los ejercicios de regionalización
frecuentemente han desconocido las relaciones entre los actores socioeconómicos y políticos para
direccionar los territorios hacia un proceso común de visión y planeación territorial.
Otro de los elementos que han derivado en el fracaso de la regionalización, es que parten con el
desconocimiento de las funcionalidades e interacciones territoriales, en el hecho de que buena parte de la
información que se utiliza a nivel municipal para tratar de identificar estas características proviene, por

70
ejemplo, del Censo de Población de 2005, es decir, corresponde a una realidad que estaba vigente hace
más de 10 años.
Este tipo de ejercicios de regionalización cumplen diferentes propósitos, y son diferentes de acuerdo a
diferentes fines. Los esquemas de coordinación y la definición de subregiones varían de acuerdo a los
servicios o sectores que se busque intervenir para mejorar la situación y la calidad de vida de la población.
En otras palabras, no hay una regionalización única per se; incluso para un fin específico (como mejorar el
acceso a riego, o compartir la provisión de ciertos servicios), es posible que varíe la “regionalización
apropiada” y los mecanismos de coordinación.
Todos los elementos anteriores, conceptuales y prácticos, enfatizan el carácter limitado de cualquier
ejercicio de regionalización y la imposibilidad de definirlo desde el Gobierno Nacional. La implicación
directa de este reconocimiento es que cualquier propuesta de subregionalización que se plantee para los
PDET, incluso la que se plantee en la Mesa de Negociación de La Habana, debe ser validada y
reconfigurada, de ser necesario, en el territorio al momento de iniciar la formulación del PDET.
En este contexto, las propuestas de subregionalización que surgen del ejercicio realizado por Rimisp que
se presentan en este documento son ilustrativas y limitadas por la disponibilidad de información, y de
ninguna manera tienen un carácter definitivo.
5.2.1. Criterios
Los elementos esenciales de un ejercicio de regionalización con miras a la transformación territorial deben
partir de los siguientes principios:
1. El eje de la transformación territorial es la conexión a los mercados y el desarrollo y
fortalecimiento de redes:
a. Conectar y ampliar mercados mejora el bienestar de la población y en particular de la
población rural al crear oportunidades de interacción con el mercado en la producción, el
consumo y los mercados de factores, todo lo cual redunda en ganancias en eficiencia y en
productividad28.
b. Fortalecer redes significa conectar personas: las redes contribuyen a mejorar el bienestar de
los pobres y de la sociedad en general a través del mejoramiento de la capacidad de los
individuos para auto-organizarse y hacer frente sus problemas de acción colectiva por sí
mismos. Además, la productividad realmente está en las redes, más que en las personas.
2. La identificación de territorios funcionales para la conformación de subregiones con miras a la
transformación territorial, debe tener en cuenta por lo tanto la existencia de nodos o ejes
dinamizadores que potencien al mismo tiempo la articulación con los mercados, y la
potencialidad de interacciones económicas, sociales y políticas entre los actores del territorio.
3. Para las áreas rurales, la principal conexión a los mercados se da a través de la articulación rural –
urbana, de la articulación a ciudades y específicamente al Sistema de Ciudades.
a. Las ciudades intermedias, bien sea dentro o fuera del Sistema de Ciudades tienen un
importante papel potencial para jalonar y alimentar dinámicas regionales de crecimiento
económico y social.
b. Los cascos urbanos de los municipios, a partir de cierto umbral de población y de actividad
económica pueden jugar un papel importante como polos de dinamismo económico local.
4. También se debe tener en cuenta la identificación de regiones que comparten ventajas
comparativas que son o pueden constituirse en núcleos dinamizadores del desarrollo territorial.
5. En la conformación de las regiones es fundamental distinguir entre “áreas rurales marginales”
(ARM) y “áreas rurales favorecidas” (ARF), en el sentido De Janvry y Sadoulet (2004). Las ARM
tienen suelos de baja calidad agroecológica, carecen de ventajas comparativas (al menos
explotables desde el punto de vista del mercado) y/o están aislados de los mercados y las

28En muchos casos puede ser necesario el diseño de políticas públicas para resolver los problemas que se presentan
cuando los individuos interactúan a través de mercados
71
 oportunidades de empleo. Las ARF tienen por el contrario, buenas calidades agroecológicas y
buenas conexiones a mercados dinámicos.
 En las áreas rurales favorecidas hay sin embargo población en situación de pobreza por
carencia de activos y/o por dificultades para aprovechar las oportunidades que brindan
los mercados.
 Para mejorar las condiciones de vida de la población es necesario conectar eficazmente
las ARM con las ciudades y con áreas rurales favorecidas.
 En ciertas condiciones, la migración es una salida para mejorar las condiciones de vida de
la población que vive en ARM y que por sus condiciones geográficas es muy difícil
conectar a mercados o a ARF. Ello requiere políticas para mejorar la probabilidad de
migración exitosa de la población.
 La migración como salida no es posible o deseable, y más en la medida que las
poblaciones se encuentren vinculadas orgánica y culturalmente a un territorio, como
ocurre en el caso de los territorios colectivos. Otras opciones de política son necesarias.
Para implementar empíricamente los anteriores principios se desarrolla el Indicador de Nodos
Dinamizadores (IND) con el fin de identificar municipios o territorios que podrían tener la capacidad
potencial de jalonar el crecimiento de su territorio contiguo porque probablemente tienen una mayor
presencia de mercados, posibilidades de empleo (formal o informal), y algún grado de economías de
aglomeración.
El índice se compone de cuatro factores: 1) tamaño de la cabecera municipal, 2) densidad poblacional, 3)
distancia lineal a una ciudad de 100 mil habitantes, 4) PIB municipal no minero, como medida del tamaño
de la actividad económica municipal.
Los resultados del IND son complementados con otros indicadores que buscan identificar la existencia de
“áreas rurales favorecidas”. Para ello se utiliza el Índice de Concentración de la Actividad Agropecuaria
(ICAA) que clasifica los municipios en una escala de 1 a 4 según la importancia de la actividad
agropecuaria presente (1 más importante) y también una variable dicótoma que muestra si la presencia
de agricultura familiar es importante o no. Finalmente, como proxy de la calidad institucional municipal,
se utiliza el indicador de las variables que componen el Indicador de Convergencia Inter-Regional (ICIR)29,
normalizadas.
El “Indicador de Nodos Dinamizadores Ampliado” (INDA) combina el Indicador de Nodos Dinamizadores
(IND) con las anteriores variables. Una región con un nodo dinamizador ampliado denota, por lo tanto, la
existencia de un núcleo dinámico con potencial de jalonar dinámicas económicas, con posible presencia
de agricultura familiar y mejor capacidad institucional30.

5.3. Análisis de resultados

La tabla 4 presenta el resultado de la aplicación de la metodología para el promedio de los 187 municipios
PDET. Se observa que apenas un 17% de los municipios tienen un Índice de Concentración de Actividad
Agropecuaria (ICAA) relevante (nivel 1 y 2). Un mayor número de municipios tiene presencia significativa
de agricultura familiar (50 municipios que representan el 26% de municipios PDET). El porcentaje de
municipios que hacen parte de los 100 mayores puntajes a nivel nacional en el Indicador de Nodos
Dinamizadores (IND) y del Indicador de Nodos Dinamizadores Ampliados (INDA) es aún menor: 11% y 12%
respectivamente.

29 Cobertura en educación media, resultados de las Pruebas Saber, cobertura de la vacuna pentavalente, mortalidad
infantil, ingresos tributarios per cápita, participación de los ingresos tributarios en los ingresos municipales, y déficit
de vivienda rural.
30 Sin embargo, el indicador es aditivo en estas dimensiones, por lo que no necesariamente todas las características

deben estar presentes o ser igualmente importantes.

72
 Tabla 7: Resumen de Caracterización de los Municipios PDET

Porcentaje
Variables Generales Municipios PDET
del Total

# de Municipios 187 100%

# Municipios ICAA 1 y 2 33 18%
# Nodos dinamizadores Top 100 14 7%
# Nodos dinamizadores Top 200 21 11%
# ITIPRO Top 100 26 14%
# Zonas de Agricultura Familiar 50 27%
Fuente: Elaboración propia.

El Mapa 1 muestra la ubicación de los 21 municipios PDET incluidos entre los primeros 200 municipios con
más alto puntaje del Indicador de Nodos Dinamizadores (IND):
 Ocho nodos dinamizadores en la región Pacífico: cinco de ellos en el Valle (Florida, Pradera,
Buenaventura, Calima-Darién y Dagua), Miranda en el norte del Cauca, Tumaco en Nariño y
Quibdó en Chocó.
 Cinco nodos dinamizadores en la región Caribe: Riohacha, Maicao, y Uribia en la Guajira,
Ciénaga en Magdalena y Toluviejo en Sucre.
 Cuatro nodos dinamizadores en la región de Urabá: Apartadó, Carepa, Chigorodó y Turbo.
 Dos nodos dinamizadores en la cordillera Caucana: Cajibío y El Tambo.
 Un nodo dinamizador en el Magdalena Medio: Barrancabermeja (Santander).
 Un nodo dinamizador en la región Centro – Sur: Florencia en Caquetá.

73
 Mapa 1. Nodos dinamizadores y municipios PDET

Fuente: Elaboración propia

La identificación de estos nodos dinamizadores debe complementarse con la de posibles nodos

dinamizadores que aunque no hagan parte de los municipios PDET, pueden operar como tales, para
regiones PDET específicas. Con este objetivo, el Mapa 2 muestra la ubicación de los cien municipios con
mayor puntaje en términos del Indicador de Nodos Dinamizadores (IND), junto con los 21 nodos
dinamizadores internos identificados previamente.
De los 100 nodos dinamizadores externos así identificados 79 hacen parte del Sistema de Ciudades. Este
resultado ilustra claramente una de las premisas fundamentales que debe guiar la subregionalización de
los municipios PDET, como ya se señaló anteriormente y es la capacidad actual y potencial de conectar
estos municipios con el Sistema de Ciudades como mecanismo central para la transformación territorial
de dichas regiones.

74
 Mapa 2. Municipios PDET y nodos dinamizadores

Fuente: Elaboración propia

Un análisis preliminar de identificación de nodos dinamizadores externos (es decir, que no hacen parte de
los municipios priorizados) relevantes para la subregionalización de los PDET arroja los siguientes
resultados:
 En la región Caribe nodos externos relevantes serían Cartagena y Sincelejo (para la región de
Montes de María), Valledupar (para el municipio El Copey).
 En el Valle del Cauca surgen como nodos dinamizadores externos relevantes Cali, Buga,
Candelaria, El Cerrito, Jamundí, Palmira, Tuluá, y Yumbo, para los municipios priorizados del
norte del Cauca y del Valle, tanto para los municipios de Florida y Pradera como para Calima-
Darién y Dagua31.
 En el Cauca los nodos externos relevantes son Puerto Tejada para los municipios del norte del
Cauca y Popayán para los municipios priorizados de la cordillera Caucana, especialmente Cajibío,
El Tambo y Patía.
 En Antioquia se identifican varios nodos dinamizadores externos, especialmente para los
municipios de Anzá, Granada y Caicedo como Medellín, Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana,
Envigado, Girardota, Guarne, Itagüí, La Estrella, y Sabaneta. De otro lado, Marinilla y Rionegro

31 Estos cuatro municipios, aparecen, además, como nodos dinamizadores internos.

75
 podrían servir como nodos externos para Granada, San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael
y Sonsón.
 En el Magdalena Medio, Barrancabermeja operaría como nodo dinamizador de Puerto Wilches
(que a su vez es un nodo interno), y por vía fluvial de Cantagallo, Bolívar.
 Finalmente, Cúcuta podría operar como como nodo dinamizador externo del municipio de
Sardinata. Las distancias y tiempos de desplazamiento a otros municipios priorizados del
Catatumbo son considerables y limitan su rol como dinamizador externo.
En este contexto, las subregiones PDET que mostrarían mayor cohesión geográfica, entendiendo en este
concepto la existencia y proximidad de nodos dinamizadores internos y/o externos son:
1. Subregión del norte del Cauca y Valle: Pradera, Florida, Miranda, Corinto, Caloto y Santander de
Quilichao. En esta subregión también estarían Toribío y Buenos Aires. Aunque también harían
parte de esta región, los municipios de Suárez y Jambaló están más desconectados del resto de
municipios.
2. La subregión de Montes de María compuesta por los nueve municipios priorizados de la Provincia
de Montes de María, a los que se sumarían los municipios de San Onofre, Toluviejo y Chalán en
Sucre que tendrían a Sincelejo como nodo dinamizador.
3. La subregión del Caribe junta los siete municipios priorizados de la Guajira, incluyendo los nodos
dinamizadores internos de Riohacha y Maicao, con los municipios de Aracataca, Fundación y
Ciénaga en el Magdalena, cuyo nodo dinamizador es este último. A mayor distancia se encuentra
el municipio priorizado de El Copey (Cesar), cuyo nodo dinamizador podría ser tanto Ciénaga
como Valledupar, a cerca de dos horas de viaje.
4. La subregión de Buenaventura, incluiría este municipio junto con Calima-Darién y Dagua. Los tres
municipios operan como nodos dinamizadores internos, y desde este punto de vista deberían
tener posibilidades de transformación territorial importante. De otro lado, los municipios de
Guapi, López de Micay, Timbiquí y el Litoral de San Juan carecen de nodos dinamizadores
internos o externos. El municipio más próximo que operaría como tal, es Buenaventura, que no
es accesible por vía terrestre.
5. La subregión de Urabá de la cual hacen parte los municipios priorizados de Apartadó, Carepa,
Chigorodó y Turbo, que se constituyen en sí mismos en nodos dianamizadores.de la región. Más
distantes se encuentran los municipios de Necoclí, San Pedro, Mutatá y Dabeiba. Finalmente,
estarían los municipios de Riosucio, Carmen del Darién y Juradó, con un alto grado de
aislamiento dentro de la subregión.
6. La subregión del Oriente Antioqueño conformada por los municipios de Anzá, Granada, San
Rafael, Caicedo, a los que se agregarían los municipios de San Carlos, San Francisco y San Luis,
que tendrían como principales polos dinamizadores a Marinilla y Rionegro. A mayor distancia de
los nodos dinamizadores de la región estaría Sonsón y particularmente Urrao.
7. En torno a Popayán como nodo dinamizador, estarían los municipios priorizados de la subregión
de la cordillera caucana: Cajibío, El Tambo, Patía, y a mayor distancia Argelia y Balboa.
8. En la subregión de Caquetá estaría Florencia como nodo interno, al cual se articularían los
municipios de La Montañita, Paujil, El Doncello, Belén de los Andaquíes, y a mayor distancia
Puerto Rico, San José del Fragua, Curillo y San Vicente del Caguán. Finalmente en condiciones de
alto aislamiento estarían los municipios de Cartagena del Chaira y Solano.
9. La subregión del Magdalena Medio está compuesta por los municipios priorizados de Cantagallo,
San Pablo, Puerto Wilches y Sabana de Torres, donde los nodos dinamizadores son Puerto
Wilches, como nodo interno y Barrancabermeja como nodo externo. En condiciones de mayor
aislamiento estarían Santa Rosa y Simití del departamento de Bolívar. De otro lado, el municipio
de Montecristo (Bolívar) en realidad hace parte de la Mojana bolivarense y no harta parte de esta
subregión

76
 10. La subregión de Chocó incluye todos los municipios priorizados de este departamento, cuyo nodo
dinamizador es Quibdó, aunque varios de ellos como Bojayá, Medio Baudó y Nóvita se
encuentran desconectados en la práctica. De otro lado, los municipios de Mistrato y Pueblo Rico
en Risaralda no deben ser considerados dentro de esta subregión. De hecho, se encuentran a dos
horas de viaje de Pereira y a más de cuatro horas de Quibdó.
11. La subregión del Pacífico Nariñense tiene como eje dinamizador al municipio de Tumaco y
comprende los municipios priorizados de la costa nariñense. Sin embargo, se trata de una región
altamente aislada y desconectada entre sí.
12. Subregión del Catatumbo: incluye los municipios priorizados de Norte de Santander. Tiene un
nodo dinamizador externo (Cúcuta) que sin embargo solo operaría como tal para el municipio de
Sardinata. Las distancias y tiempos de desplazamiento a otros municipios priorizados del
Catatumbo son considerables y limitan su rol como dinamizador externo.
13. Subregión de la cordillera Nariñense: incluye los municipios priorizados de Cumbitrara, El
Rosario, Leyva y Policarpa. Pasto sirve como nodo dinamizador específicamente de El Rosario. A
estos municipios se agregaría Ipiales.
14. Subregión del Cesar: Valledupar podría operar como nodo dinamizador del municipio priorizado
de Agustín Codazzi y de Becerril. Otros municipios priorizados del Cesar se encuentran a mayor
distancia (La Jagua de Ibirico, Curumaní, y Chiriguaná).
15. Finalmente se encuentran varias subregiones para las cuales no se identifican nodos
dinamizadores internos o externos como son:
- Subregión del Sur del Tolima: conformada por los municipios priorizados de Planadas,
Chaparral, Ataco y Rioblanco en el Tolima.
- Subregión de Arauca: conformada por los cinco municipios priorizados de este
departamento.
- Subregión del Meta y Guaviare: conformada por los municipios priorizados de estos
departamentos (provincias de Ariari y Guaviare respectivamente).
- Subregión de Putumayo conformada por los municipios priorizados de este
departamento. A ellos se agregaría el municipio de Santa Rosa en Cauca, aunque
realmente este está desconectado tanto de esta subregión como de cualquier otra 32.
- Subregión del Bajo Cauca: conformada por los municipios priorizados de las provincias
del Nordeste y Bajo Cauca en Antioquia (incluyendo el municipio de Tarazá) y los
municipios de Ayapel, Montelíbano, Puerto Libertador, San José de Uré, Tierralta y
Valencia en Córdoba. Eventualmente Montería podría jugar un rol de nodo dinamizador
para algunos de estos municipios situados alrededor de dos horas de viaje.
- Subregión de Paramillo: conformada por los municipios priorizados del noroccidente
antioqueño: Briceño, Ituango, Peque, Valdivia y Yarumal.
La Tabla 8 identifica para cada una de las anteriores subregiones, la presencia de nodos dinamizadores
internos (que hagan parte de los 200 municipios con puntajes más altos en este indicador), y también la
presencia de nodos dinamizadores externos (100 municipios con mayor puntaje en este indicador).

32El municipio priorizado de Ipiales (Nariño) no hace parte de esta subregión. Su relación funcional se daría con Pasto,
a menos de dos horas de viaje.
77
 Tabla 8. Subregiones y nodos dinamizadores

Distancia
Subregión PDET # de Nodos Nodos #
Población promedio a
Municipio dinamizadores dinamizadores Provincia
Total Nodos Top
s internos* externos** s DANE
100 (km)

1 - Oriente y Urrao 150795 9 Medellín, Bello, 56,7 3

Caldas, Envigadro,
Itagui, Marinilla,
Rionegro.
2 - Norte del Cauca 421921 11 Florida, Cali, , Candelaria, El 50,1 3
y Valle Pradera, Cerrito, Jamundí,
Miranda Palmira, Tuluá,
Yumbo
3 - Pacífico Sur 530295 7 Buenaventura, Cali, Buga, El Cerrito, 112,0 4
Buenaventura Calima-Darién y Tuluá, y Yumbo
Dagua
4 - Caribe 981476 11 Riohacha, Valledupar 121,4 3
Maicao, Uribia,
Ciénaga
5 - Urabá 629902 11 Apartadó, 61,8 4
Carepa,
Chigorodó y
Turbo
6 - Cordillera Cauca 172321 5 Cajibío y El Popayán 51,2 2
Tambo
7 - Montes de 322020 12 Toluviejo Cartagena y Sincelejo 44,4 3
María
8 - Magdalena 173776 7 Puerto Wilches Barrancabermeja 60,3 3
Medio
9 - Pacífico Sur 418085 11 Tumaco 73,7 2
10 - Caquetá 428877 11 Florencia 56,4 2
11 - Catatumbo 286664 11 Cúcuta 91,8 2
12 - Chocó 379203 19 Quibdó 52,3 4
13 - Putumayo 314519 10 0 3
14 - Meta - 250442 12 0 2
Guaviare
15 - Arauca 252234 5 0 1
16 - Cordillera 190853 5 0 2
Nariño
17 - Sur Tolima 124116 4 0 1
18 - Bajo Cauca 726617 16 0 4
19 - Cesar 131570 5 0 2

78
20 - Paramillo 108809 5 0 2
*Incluye nodos pertenecientes a la subregión entre los 200 primeros puntajes a nivel nacional.
** Incluye nodos externos a la subregión entre los 100 primeros puntajes a nivel nacional.
Fuente: Elaboración propia

Como se señaló en la primera parte de esta sección, el anterior ejercicio de regionalización es

necesariamente parcial y debe ser validado con información adicional y con consultas a los propios
actores territoriales.

5.4. Heterogeneidad al interior de las regiones

Incluso con la identificación de nodos dinamizadores efectivos o potenciales, la conformación de las
subregiones PDET puede ser errónea por la agrupación de territorios que no comparten funcionalidades
comunes y que por lo tanto, no constituyen en realidad un mismo territorio histórico, cultural y funcional,
del cual se pueda esperar una visión compartida y una interacción entre los actores sociales que lo
ocupan.
Un indicador grueso de esta heterogeneidad al interior de las subregiones es el número de provincias que
agrupan. El indicador supone que las provincias, como han sido definidas y construidas por el DANE son
probablemente las agrupaciones municipales que muestran más elementos en común. Por lo tanto, la
combinación de diferentes provincias en una misma subregión puede ser un indicador de que se está
rompiendo el criterio de identificar “territorios pertinentes” para la conformación de subregiones.
La Ilustración 19. Provincias DANE por Subregión PDET muestra el número de provincias que contiene
cada subregión PDET. Las subregiones PDET con mayor número de provincias son Urabá, Chocó y
Buenaventura-Pacífico, que como se ha visto presentan grandes desafíos para una verdadera articulación
interna, al menos desde un punto de vista funcional.
La subregión Caribe es un caso contrario: ocupa 11 municipios y tres provincias, pero al mismo tiempo
tiene tres nodos dinamizadores (Riohacha, Ciénaga, Maicao y Santa Marta), y las distancias desde los
municipios que conforman la subregión a alguno de los nodos dinamizadores es en todos los casos entre
una hora y una hora y media.

Ilustración 19. Provincias DANE por Subregión PDET

4 4 4 4
4

3 3 3 3 3 3
3

2 2 2 2 2 2 2 2
2

1 1
1

Fuente: Elaboración propia

79
La existencia de subregiones que comprenden una o dos provincias tampoco garantiza que exista una
articulación funcional desde el punto de vista de la transformación de los territorios. Este es el caso de
territorios aislados por sus condiciones geográficas y/o con ausencia de nodos dinamizadores internos y
externos. El caso de Pacífico Sur, con dos provincias, es un ejemplo. Regiones como la del Catatumbo o el
Sur del Tolima, que incluyen solamente una o dos provincias, también plantean grandes retos desde el
punto de vista de la transformación territorial y el cierre de brechas regionales

5.5. Tipologías de PDET

La heterogeneidad de las subregiones PDET frente al objetivo central de la estrategia como es la
reducción de las brechas y la transformación de los territorios rurales, impone la necesidad de una
aproximación diferenciada que se expresa en diferentes tipologías de PDET según las características de las
subregiones.
Una aproximación a estas tipologías deberían partir de las siguientes variables claves:
(1) Existencia de nodos dinamizadores y fortaleza o capacidad potencial de jalonamiento de dichos
nodos.
(2) Facilidad para movilizarse (tanto personas como flujos de bienes) al interior de las subregiones y
específicamente hacia y desde los nodos dinamizadores.
(3) Grado de desarrollo del capital social, es decir, presencia e importancia de redes sociales que
facilitan la cooperación y la coordinación, etc.
(4) Capacidad institucional de los gobiernos locales.
Esta última variable debe ser cuidadosamente definida. Las capacidades de los gobiernos locales deben
ser consideradas con respecto a los fines que se pretenden. Más que capacidades generales (como las
intenta medir, por ejemplo, el Índice de Desempeño Institucional Municipal y que probablemente no lo
logra), se trata de ver cuáles son las capacidades locales que se requieren para la implementación de los
PDET, lo cual implica capacidades muy diferentes a las que se requerirían en un municipio que opere
autónomamente y sin apoyo externo de ningún tipo. En este caso, la capacidad más importante,
probablemente, es la capacidad de establecer alianzas verticales y horizontales, que incidan
positivamente en el desarrollo de los PDET y la entrega efectiva a la población.
A continuación se implementa una aproximación a las tipologías de los PDET con base en los anteriores
criterios utilizando los siguientes indicadores proxy:
a. Un indicador de la existencia de nodos dinamizadores (toma el valor de 2 si hay dos o más, 1 si
hay un nodo dinamizador, y 0 si no hay ninguno identificado).
b. Tiempo de desplazamiento promedio (en horas) hacia el satélite de la subregión (y que en
general corresponde con un principal nodo dinamizador).
c. Promedio de las variables que componen el ICIR, normalizadas, como proxy de la calidad
institucional municipal.
A partir de aquí se definen cuatro tipologías que se muestran en la Ilustración 20:
1. Subregiones con presencia de nodos dinamizadores, con tiempo de desplazamiento
relativamente cortos, y mayor desarrollo relativo de capital social y capacidades locales.
2. Subregiones con presencia de nodos dinamizadores, con tiempo de desplazamiento
relativamente alto pero con presencia importante de capital social y capacidades locales.
3. Subregiones con presencia de nodos dinamizadores, con tiempo de desplazamiento
relativamente alto y sin presencia importante de capital social y capacidades locales. Incluye
también subregiones sin presencia de nodos dinamizadores, pero con tiempos de
desplazamiento relativamente bajos y presencia importante de capital social y capacidades
locales.

80
 4. Subregiones sin presencia de nodos dinamizadores, y con tiempos de desplazamiento
relativamente altos.

Ilustración 20. Tipologías de PDET

Fuente: Elaboración propia

81
 Tabla 9: Tipología ilustrativa de las subregiones por tipos de PDET
Indicador de
Distancia
# Problemática
Subregión PDET promedio #
Población # Nodos en la Tipologías
de a Nodos Provincias
Total dinamizadores* estructuración PDET
Municipios Top 100 DANE
de Proyectos
(km)
(IPEP)
1 - Oriente y Urrao 150795 9 14 56,7 0,416 3 II
2 - Norte del Cauca y Valle 421921 11 11 50,1 0,307 3 I
3 - Pacífico Sur Buenaventura 530295 7 8 112,0 0,373 4 III
4 - Caribe 981476 11 5 121,4 0,457 3 II
5 - Urabá 629902 11 4 61,8 0,291 4 II
6 - Cordillera Cauca 172321 5 2 51,2 0,442 2 III
7 - Montes de María 322020 12 2 44,4 0,259 3 II
8 - Magdalena Medio 173776 7 2 60,3 0,465 3 III
9 - Pacífico Sur 418085 11 2 73,7 0,455 2 II
10 - Caquetá 428877 11 1 56,4 0,289 2 II
11 - Catatumbo 286664 11 1 91,8 0,273 2 III
12 - Chocó 379203 19 1 52,3 0,353 4 IV
13 - Putumayo 314519 10 0 0,416 3 IV
14 - Meta - Guaviare 250442 12 0 0,318 2 IV
15 - Arauca 252234 5 0 0,414 1 IV
16 - Cordillera Nariño 190853 5 0 0,381 2 III
17 - Sur Tolima 124116 4 0 0,359 1 III
18 - Bajo Cauca 726617 16 0 0,358 4 III
19 - Cesár 131570 5 0 0,419 2 III
20 - Paramillo 108809 5 0 0,325 2 IV
Fuente: Elaboración propia.

6. INDICADORES Y PROPUESTA DE MODELO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

6.1. Descripción General del Sistema

El presente capítulo tiene como fin presentar el sistema general de seguimiento y evaluación de los PDET.
Para tal efecto, este apartado se divide en dos partes. En la primera, se hace una introducción conceptual
de cómo se construirá el sistema de seguimiento y evaluación para el PDET. En la segunda, se hace una
descripción detallada de los niveles de medición que conforman el sistema de seguimiento, y se presentan
los indicadores de impacto, resultado y gestión asociados.

82
El sistema de seguimiento y evaluación para el PDET está compuesto por tres sub-niveles de medición,
que en conjunto buscan dar cuenta del proceso, resultados e impactos derivados de la implementación
del PDET en un territorio. Los tres sub-componentes de medición son:
 Indicadores de Impacto: mide los cambios resultantes en el bienestar de la población y
territorios objetivo como consecuencia (directa o indirecta) de la ejecución del PDET (DNP, 2009).
 Indicadores de Resultado: cuantifica los bienes y servicios producidos o provisionados a partir de
la intervención del PDET, así como los cambios generados por ésta que son pertinentes para el
logro de los efectos directos (DNP, 2009).
 Indicadores de Gestión: cuantifica los recursos físicos, humanos, financieros utilizados en el
desarrollo de las acciones; y mide la cantidad de acciones, procesos, procedimientos y
operaciones realizadas para la implementación del PDET (DNP, 2009).
La ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. muestra los niveles de medición expuestos
anteriormente y los temas asociados a cada nivel de medición. En el primer nivel se encuentra la medición
de impactos en donde se establecen las condiciones de salida del PDET, es decir, se establecen los
parámetros que una vez superados, indican que un territorio no necesita más la intervención de la
estrategia PDET, y que se puede entonces incorporar a la oferta regular del Estado Colombiano. El
segundo nivel de medición está relacionado con los productos (bienes y servicios) obtenidos a través de la
ejecución de los proyectos consignados en el PATR, en esta etapa se dilucida si los compromisos
establecidos en los proyectos se cumplen. Finalmente, la tercera etapa de medición es la que permite ver
si los hitos del proceso se cumplen en cada una de las etapas de implementación del PDET en territorio.

Ilustración 21: Tipos de Indicadores para el Sistema de Monitoreo y Seguimiento

Indicadores Condiciones
de Impacto de Salida

Indicadores
Productos
de Resultado

Indicadores Hitos del

de Gestión Proceso

Fuente: Elaboración propia

6.2. Descripción de los Indicadores

Indicadores de Impacto – Condiciones de Salida del PDET

El primer punto de los acuerdos establece un conjunto de objetivos finales de la estrategia PDET que
recogen en líneas gruesas los contenidos de los otros puntos de víctimas, participación y cultivos de uso
ilícito. En este orden de ideas, el sistema de seguimiento y evaluación en la de medición de impactos del
PDET debe necesariamente dar cuenta de estos aspectos. A continuación, se recuerdan los objetivos en
mención:
Objetivos finales PDET – Logros del PDET
1) Bienestar y buen vivir de la población en zonas rurales, haciendo efectivos sus derechos políticos,
económicos, sociales y culturales y revirtiendo los efectos de la miseria del conflicto.
2) La protección de la riqueza pluriétnica y multicultural para que contribuya al conocimiento, a la
organización de la vida, a la economía, a la producción y al relacionamiento con la naturaleza.

83
 3) El desarrollo de la economía campesina y familiar (cooperativa, mutual, comunal micro
empresarial y asociatividad solidaria) y de formas propias de producción de las comunidades
indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, mediante el acceso integral a la
tierra y bienes y servicios productivos y sociales.
4) El desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto,
implementando inversiones públicas progresivas, concertadas con las comunidades, con el fin de
lograr la convergencia entre la calidad de vida rural y urbana, y fortalecer los encadenamientos
entre la ciudad y el campo.
5) El reconocimiento y la promoción de las organizaciones de las comunidades para que sean
actores de primera línea de la transformación estructural del campo.
6) Hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación en el que todos trabajan alrededor
de un propósito común, que es la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de
obligatorio cumplimiento.
Para efectos de medición, resulta esencial determinar con la mayor precisión posible cuáles son los
propósitos de la estrategia, con base en esa decisión se deriva la batería de indicadores que permitirá
realizar seguimiento y evaluación al PDET. Así las cosas, se ha asociado un propósito a cada logro PDET y a
cada logro se le asocia como mínimo un indicador de impacto. Estos grandes propósitos constituyen un
esfuerzo por encontrar de manera más precisa los elementos que están en el corazón de la estrategia. La
Tabla 10 muestra para cada propósito los indicadores de impacto asociados y las metas que se deben
cumplir con la intervención de un PDET en un territorio o subregión específica.

Tabla 10. Propósitos, Indicadores de Impacto y metas asociadas

Propósito Indicador Meta
Reducir la pobreza y la miseria Índice de Pobreza Reducir la incidencia de la
Multidimensional para el pobreza multidimensional en los
Proteger la riqueza pluriétnica y
Postconflicto territorios PDET a la mitad.
multicultural
Pobreza por ingresos o pobreza Reducir a la mitad el número de
monetaria personas que están por debajo
de la línea de pobreza.
Impulsar Economías Familiares y
Campesinas Sostenibles Seguridad jurídica sobre la Garantizar la seguridad jurídica
propiedad rural de todos los territorios PDET
Índice de Seguridad Alimentaria Garantizar la seguridad
alimentaria en los territorios
PDET.
Brecha de pobreza Reducir a la mitad, las brechas de
la pobreza multidimensional y
monetaria entre las zonas
Incrementar la convergencia urbanas y rurales en los
urbano-rural territorios PDET.
Índice de Convergencia Regional Reducir el ICIR en los territorios
PDET al menos 20 puntos
porcentuales
Índice de Participación Realizar la medición de este
Aumentar la participación Ciudadana indicador en los territorios PDET
ciudadana con incidencia y garantizar que mejore al menos
en un 50% luego de la
intervención.

84
Consolidar territorios Índice de Gobierno Abierto (IGA) Lograr que los territorios PDET
reconciliados y pacíficos tengan un puntaje en el IGA
superior a 80 puntos.

Fuente: Elaboración propia.

Para cada uno de estos propósitos se ha construido una herramienta que permita cuantificar los impactos,
compuesta por un conjunto de indicadores. A continuación, se presentan las descripciones para cada uno
de los seis propósitos.

Reducir la pobreza y la miseria y proteger la riqueza pluriétnica y multicultural

El indicador con el cual se piensa medir el cumplimiento de los propósitos de reducir la pobreza y la
miseria y proteger la riqueza pluriétnica y multicultural es el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)
para el posconflicto.
El IPM es un indicador que refleja el grado de privación de las personas en un conjunto de dimensiones.
Éste incorpora de manera general los aspectos que para efectos del PDET se encuentran en el
componente de Desarrollo Social y provee una mirada que va más allá del ingreso del hogar,
concentrándose en un conjunto de privaciones que les permiten avanzar y desarrollarse integralmente.
El IPM ha tenido desarrollos conceptuales y mediciones prácticas en el ámbito rural en el país, lo que se
conoce como el IPM rural. Con base en estos avances y aportes, para el presente documento se ha
construido un IPM para el posconflicto que modifica el escenario de variables del IPM rural con dos fines
específicos: (i) Dar cuenta de aspectos claves en materia de privaciones de los hogares que los acuerdos
establecen y (ii) Incorporar la variable étnica en la medición, tomando como referente el ejercicio de
construcción de IPM Indígena, desarrollado desde 2014 por Prosperidad Social (PS). Es importante
mencionar que para efectos de garantizar la riqueza pluriétnica y multicultural se han contemplado las
variables de lengua propia, seguridad alimentaria tradicional y territorio colectivos. La primera hace parte
del IPM para el posconflicto, mientras que las variables de seguridad alimentaria y tierra se incluyen más
adelante, en el objetivo asociado a garantizar la economía campesina y familiar.
A continuación se describen las cinco dimensiones y las 18 variables que componen el IPM del
Posconflicto. Se considera que una persona está en condición de pobreza si cuenta con privaciones en al
menos 5 variables.

1. Educación
 Bajo logro educativo: Se considera que un hogar está privado cuando el promedio del
logro educativo de las personas de 15 años y más que lo componen es menor a 9 años
escolares.
 Analfabetismo: se consideran como privados aquellos donde al menos una persona de 15
años o más no sabe leer y escribir. Cuando en el hogar no se reportan personas de 15 o
más años.
 Etnoeducación: se consideran como privados aquellos hogares cuya proporción total de
niños y jóvenes en el hogar (7-17 años) no cuenta con acceso a programas de
Etnoeducación.
 Lengua propia: se consideran como privados aquellos hogares cuya proporción de
miembros totales del hogar no cuenta con acceso a esquemas apoyados
institucionalmente para preservar su lengua propia.
 Educación técnica y tecnológica: se considera como privados aquellos hogares cuya
proporción total de jóvenes en el hogar no cuenta con acceso a esquemas de educación
técnica y tecnológica.

2. Niñez y Juventud
85
  Inasistencia escolar: se considera que un hogar está privado si al menos un niño entre 6 y
16 años no asiste al colegio. Si en el hogar no hay niños en edad escolar, el hogar no se
considera en privación de asistencia escolar.
 Rezago escolar: Se considera que un hogar tiene privación si alguno de los niños entre 7 y
17 años tiene rezago escolar. Es decir, si hay diferencia entre el número de años
normativos y el número años aprobados por un niño entre 7 y 17 años.
 Trabajo infantil33: Un hogar enfrenta privación si hay por lo menos una persona entre 12 y
17 años en condición de ocupación.
 Barreas de acceso a servicios de primera infancia: Este indicador contempla el porcentaje
de niños de 0 a 5 años en el hogar que tiene acceso a los servicios para el cuidado infantil
(salud, nutrición, cuidado y educación inicial) de manera simultánea. Se considera que un
hogar está privado en esta variable si al menos uno de los niños entre 0 y 5 años del hogar
no tiene acceso simultáneo a los servicios para el cuidado integral de la primera infancia.

3. Trabajo
 Desempleo de larga duración: Este indicador mide el porcentaje de la población
económicamente activa (PEA) del hogar que ha estado desempleada por más de 12
meses. Un hogar en donde hay por lo menos una persona económicamente activa en
desempleo de larga duración se encuentra en privación.
 Protección social: Se considera que un hogar tiene privación en este indicador si el total
de la proporción de la PEA en el hogar se encuentra desprovista de cubrimiento por
subsidios de riesgos laborales. Este indicador reemplaza al original de empleo informal,
debido a que en el ámbito rural es difícil establecer una meta de formalidad en términos
de afiliación a pensiones dadas las dinámicas de los mercados laborales. Adicionalmente,
el acuerdo plantea como una de sus herramientas principales el establecimiento de
esquemas amplios de subsidios de riesgos laborales.

4. Salud
 Sin aseguramiento en salud: Este indicador considera el porcentaje de personas en el
hogar que se encuentran afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Un
hogar se encuentra en privación si alguno de sus miembros no está asegurado en salud.
Dado que en el indicador de Acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia se
observa si los niños entre 0 y 5 años se encuentran afiliados al SGSSS, este indicador se
mide solo para la población mayor a 5 años.
 Barreras de acceso a un servicio de salud dada una necesidad: este indicador es la
proporción de personas del hogar que, dada una necesidad, accedieron a servicio
institucional de salud. Se consideran como no privados los hogares en los que una o
varias personas tuvieron en el último mes una enfermedad, accidente, problema
odontológico o algún otro problema de salud que no implicó hospitalización y que para
tratar este problema acudieron a un médico general, especialista, odontólogo, terapista o
institución de salud.

5. Vivienda y Servicios Públicos

 Acceso a fuente de agua mejorada: se consideran privados aquellos hogares que,
teniendo o no servicio público de acueducto, obtienen el agua para preparar los
alimentos de pozo sin bomba, agua lluvia, río, manantial, pila pública, carro tanque,
aguatero u otra fuente.

33 Están en condición de trabajo infantil niños (5 a 17 años) que hagan oficios del hogar por más de 15 horas a la
semana, niños hasta los 14 años que trabajen (ocupados) y niños de 15 a 17 que hacen trabajo no ligero. Trabajo
ligero, se define como una ocupación que desarrolla el niño con permiso del Ministerio de la Protección Social, hasta
por 36 horas a la semana y en actividades no definidas por el convenio 182 de la OIT como peores formas de trabajo
infantil.
86
  Eliminación de excretas: se encuentran en privación los hogares que tienen inodoro sin
conexión, letrina o bajamar, o simplemente no cuentan servicio sanitario.
 Pisos: Se consideran como privados los hogares que tiene pisos en tierra.
 Paredes exteriores: el hogar esta privado siempre que el material de las paredes
exteriores sea guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartón, deshechos o cuando no tenga
paredes.
 Hacinamiento crítico: Se considera en privación un hogar cuando el número de personas
por cuarto para dormir excluyendo cocina, baño y garaje es de más de 3 personas por
cuarto.
Los ítems 3, 4 y 5 de esta última dimensión no son incluidos en el IPM del posconflicto cuando se trata de
grupos étnicos o comunidades indígenas, pues los parámetros propuestos para determinar privación no
necesariamente aplican para ellos en términos culturales. En otras palabras, pisos de tierra o paredes de
guadua no suponen necesariamente condiciones de pobreza o miseria, sino formas de vida, por lo tanto,
los indicadores carecen de pertinencia. De la misma manera, cuando se trata de hogares que no
pertenecen a un grupo étnico o a una comunidad indígena no se tienen en cuenta los ítems 3 y 4 de la
dimensión de educación.

Impulsar Economías Campesinas y Familiares Sostenibles

Para este logro denominado economías campesinas y familiares sostenibles se asocian tres indicadores de
impacto o tres condiciones de salida: (i) mejorar el ingreso de las familias, (ii) garantizar la seguridad
alimentaria y (iii) garantizar las condiciones de seguridad jurídica sobre la propiedad rural.
 Pobreza por ingresos o pobreza monetaria el indicador utilizado para medir un cambio en los
ingresos de los hogares en los territorios PDET es la incidencia de la pobreza por ingresos o
pobreza monetaria, el cual mide el porcentaje de la población que tiene un ingreso per cápita en
el hogar por debajo de la línea de pobreza 34, en relación con la población total, según el dominio
geográfico.
 Seguridad jurídica sobre la propiedad en los territorios PDET: este es un indicador hace
referencia al pleno conocimiento de la relación formal que los habitantes de una zona tienen
respecto del (los) predio (s) que habitan o explotan y la confianza en que dicha relación no será
modificada por fuera de las reglas de juego que enmarcan los derechos de propiedad y de uso,
este será el indicador idóneo para verificar el cumplimiento del objetivo del PDET para el
componente de OSPR. Este indicador se traduce en cumplimiento de 4 indicadores de resultado 35
que son:
 Informes prediales técnico-jurídicos registrados
 Territorios PDET caracterizados y ordenados en términos físico, jurídico y económico,
 Títulos y cedulas catastrales actualizadas.
 Asignación progresiva de derechos de propiedad.
 Seguridad Alimentaria: De acuerdo a la FAO, la seguridad alimentaria se comprende como la
situación en que toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a
alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias
alimentarias, para una vida activa y saludable. Ésta depende de que exista disponibilidad, acceso
y la utilización biológica de los alimentos (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996). Se
encuentra compuesta por cuatro dimensiones (ver
 Tabla 11)

34 Valor monetario de una canasta de bienes y servicios que suple las necesidades básicas de una persona.
35 Éstos serán descritos con más detalle en la sección de indicadores de producto.
87
 1. Disponibilidad de alimentos
2. Acceso a los alimentos, donde se agrupan acceso físico y económico.
3. Utilización
4. Estabilidad
La forma en cómo se evalúa el estado de seguridad alimentaria de una región o país se compone de
indicadores para cada dimensión, como se expone en la Tabla 8.
En Colombia, el índice de seguridad alimentaria incorpora y modifica algunos elementos. La tarea de
hacer seguimiento este aspecto está a cargo del Observatorio de Seguridad Alimentaria Nacional (OSAN).
Cuentan con un indicador agregado que permite medir todas las dimensiones de la seguridad alimentaria,
junto con una batería de indicadores por dimensión interna: disponibilidad, acceso, consumo,
aprovechamiento biológico, y calidad e inocuidad
La dimensión de disponibilidad se refiere al volumen de alimentos disponibles para el consumo humano
en el país. Depende de la producción interna y las importaciones de productos alimenticios. Está
relacionada con el suministro de los alimentos y las necesidades alimentarias y nutricionales de la
población. El acceso se refiere a la cantidad de alimentos a los cuales puede acceder una familia, una
comunidad o un país. Está relacionado con la posibilidad de las personas de alcanzar una alimentación
adecuada y sostenible.

Tabla 11. Dimensiones y variables seguridad alimentaria FAO

Dimensión Indicador
Suficiencia del consumo dietético promedio
Índice de producción de alimentos
Disponibilidad Proporción del consumo energético derivado de cereales, raíces, y tubérculos
Consumo de proteína promedio
Consumo de proteína de origen animal promedio
Índice del nivel de precio de los alimentos
Proporción del gasto total en alimentos de los pobres
Acceso Densidad de carreteras
Intensidad del déficit alimentario
Prevalencia de insuficiencia alimentaria
Acceso a fuentes de agua mejoradas
Acceso a servicios de saneamiento mejorados
Utilización
Porcentaje de niños y adultos con insuficiencia ponderal
Porcentaje de niños menores de 5 años con retraso de crecimiento
Proporción de dependencia a importaciones de cereales
Porcentaje de la tierra arable que cuentan con sistema de riego
Estabilidad Porcentaje del valor de las importaciones de alimentos en el total de importaciones
Volatilidad del precio doméstico de los alimentos
Variabilidad de la producción de alimentos per-cápita
Fuente: FAO, 2012.

El aprovechamiento biológico Se refiere a los procesos que realiza el organismo para transformar los
alimentos en nutrientes y luego asimilarlos. Depende de estado de salud de las personas, los entornos y

88
estilos de vida, la situación nutricional de la población, la disponibilidad, la calidad y el acceso a los
servicios de salud, agua potable, saneamiento básico y fuentes de energía.
Por su parte, la dimensión del consumo depende de la cultura, los patrones y los hábitos alimentarios, la
educación alimentaria y nutricional, la información comercial y nutricional, el nivel educativo, la
publicidad, el tamaño y la composición de la familia. Finalmente se refiere al conjunto de características
de los alimentos que garantizan que sean aptos para el consumo humano, lo cual exigen el cumplimiento
de una serie de normas en la cadena alimentaria y en consumo. La Tabla 12 muestra las dimensiones y
variables utilizadas en Colombia:

Tabla 12. Índice de seguridad Alimentaria para Colombia

Dimensión Variable
Toneladas y valor (FOB) de las exportaciones del grupo de alimentos prioritarios
Toneladas y valor (CIF) de las importaciones del grupo de alimentos prioritarios
Distribución del uso del suelo productivo según la actividad que se desarrolla (uso
del suelo).
Disponibilidad
Distribución del uso del suelo agrícola.
Producción pecuaria del grupo de alimentos prioritarios
Área Sembrada, Cosechada, Producción y Rendimiento de los Productos Agrícolas
del Grupo de Alimentos Prioritarios
 Ingreso Per Cápita Nacional
 Porcentaje de la población bajo la línea de pobreza
 Porcentaje de la población bajo la línea de pobreza extrema
Acceso  Índice de Precios al Consumidor.
 Índice de precios del productor - IPP
 Índice de Pobreza Multidimensional
 Índice de GINI
Alimentos de mayor consumo
 Porcentaje de personas de 2 a 64 años que consumen frutas diariamente
Consumo  Prevalencia de deficiencia de ingesta de proteínas en la población de 2 a 64 años
Prevalencia en la deficiencia de la ingesta de hierro, vitamina A, zinc, en la
población de 2 a 64 años
 Prevalencia de deficiencia en la ingesta de energía en la población de 2 a 64 años
 Prevalencia de desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años
 Prevalencia de desnutrición global en niños y niñas menores de 5 años
Aprovechamiento  Porcentaje de niños de 12 - 23 meses con esquema completo de vacunación
biológico
 Proporción de bajo peso al nacer
Tasa de mortalidad por IRA en niños y niñas menores de 5 años
Prevalencia de deficiencia de Vitamina A, Zinc, Hierro, en niños y niñas de 1 a 4
años

89
 Tasa mortalidad por EDA en niños y niñas menores de 5 años
Tasa de mortalidad por y/o asociada a desnutrición en menores de 5 años
 Proporción de hogares con acceso a acueducto
 Porcentaje de brotes con identificación de agentes patógenos en muestras
Calidad e inocuidad biológicas, alimentos y superficies /ambientales
 Índice del riesgo de calidad del agua - IRCA
 Proporción de hogares con acceso a alcantarillado
Fuente: OSAN, 2013.

El reporte más reciente de Seguridad Alimentaria corresponde al ejercicio desarrollado por la Encuesta
Nacional de Situación Nutricional (ENSIN) en 2010. El indicador reportado parte de la medición de una
escala que integra la metodología integrada de seguridad alimentaria en el hogar que combina la versión
utilizada en la ENSIN del 2005 y la versión de la Escala Latinoamericana de seguridad alimentaria de 2008.
La escala permite observar la severidad de la inseguridad alimentaria del hogar (no individualmente), y
puede categorizarse como leve, moderada, severa, o seguros.
Son en total 21 preguntas de respuesta dicotómica, donde contestar afirmativamente indica la presencia
de algún rasgo de inseguridad alimentaria en los últimos 30 días y, de ser así, posteriormente se le indaga
por la frecuencia de ocurrencia. Las respuestas tienen una puntuación de acuerdo su frecuencia, donde 0
equivale a no se ha presentado la situación, 1 indica que rara vez sucede, 2 si sucede algunas veces, y 3 si
siempre pasa. En la medida que, la sumatoria de las puntuaciones de las preguntas sea menor, indica un
mayor nivel de seguridad alimentaria (menor nivel de inseguridad alimentaria).
Para el caso del PDET, se busca garantizar que los hogares pertenecientes a las subregiones intervenidas
estén todos en clasificados en seguridad alimentaria o inseguridad alimentaria leve, según los puntajes en
la tabla 13.

Tabla 13. Puntajes y clasificación de seguridad alimentaria

Puntos de corte
Hogares sin personas Hogares con personas Clasificación de seguridad alimentaria
menores de 18 años menores de 18 años
0 0 Seguridad alimentaria
1-15 1-22 Inseguridad alimentaria leve
16-30 23-44 Inseguridad alimentaria moderada
≥30 ≥45 Inseguridad alimentaria severa
Fuente: OSAN, 2013.

Incrementar la convergencia urbano – rural

Como se describió en los apartados anteriores, la incidencia de la pobreza multidimensional y la incidencia
de la pobreza por ingresos son indicadores que permiten ver el número de personas pobres en un
territorio, pero existen otros indicadores asociados al tema de pobreza como los son la brecha, la
intensidad y la severidad. Para el logro asociado a este apartado, incrementar la convergencia urbano-
rural, se analiza el indicador de brecha.
Brecha de la pobreza: luego de medir la incidencia de la pobreza en cada dominio geográfico, se calcula la
brecha a través de la razón de éstos. Lo que permite este indicador es identificar por cada pobre urbano

90
cuántos pobres rurales hay. Este indicador nos permite ver en términos de pobreza monetaria y
multidimensional si las brechas entre el campo y la ciudad se cierran.
Para cuantificar este logro es necesario tener otro indicador que permita medir convergencia regional en
términos diferentes a la pobreza. Por ese motivo se incluye, el índice de convergencia regional calculado
por DNP, pero adaptado a nivel subregional.
Índice de Convergencia Regional: este índice permite identificar las disparidades al interior de niveles
territoriales, en este caso, al interior de la región, de la misma manera que es importante cerrar las
brechas entre el campo y la ciudad, es importante, reducir las diferencias al interior de los territorios
(DNP, 2015).
El ICIR, mide como está cada municipio en términos de educación media, resultados pruebas saber,
cobertura de la vacuna pentavalente, mortalidad infantil, ingreso tributario per cápita, participación de los
ingresos tributarios en los ingresos totales y déficit de vivienda rural. Luego compara los resultados entre
municipios, el valor del ICIR es más grande entre mayores sean las diferencias entre los municipios de la
subregión. En este caso, las subregiones son la unidad de análisis del PDET por lo cual en este documento
se plantea realizar metas a este nivel.
El cálculo del indicador consiste en tomar para las 7 variables seleccionadas, su coeficiente de variación
(CV):
𝜎𝑖
𝐶𝑉𝑖 =
|𝑋̅𝑖 |

Posteriormente se calcula el ICIR como el promedio simple de los 7 coeficientes de variación (DNP, 2015).
∑7𝑖=1 𝐶𝑉𝑖
𝐼𝐶𝐼𝑅 =
7

Fomentar la participación ciudadana para la incidencia en los procesos de planeación

En el marco de este objetivo se resalta la importancia de la participación y la organización comunitaria, el
conocimiento y adecuado uso de los mecanismos de toma de decisiones institucionales y la capacidad de
rendir cuentas a los gobiernos locales. En este objetivo tiene cabida el ejercicio de los derechos político,
como el derecho a votar libremente o el derecho a la libre asociación.
La medición de impacto de este objetivo está dada por la efectiva incidencia de la participación y el
control social. Para efectuarla, se propone construir un indicador de participación a partir de las variables
existentes en la Encuesta de Cultura Política (ECP), operada por el DANE. Es importante mencionar que no
existe en el país un indicador de medición de impacto sistemático de la participación. Típicamente es un
componente transversal en los instrumentos de política, o es medido a través de encuestas de percepción
periódicas. Dada la trascendencia que tiene este objetivo para la estrategia PDET, es clave poder contar
con una herramienta de medición de impacto.
Para efectos del PDET se ha identificado un área de acción institucional (expresada en forma de meta) a
través de la cual es posible verificar que el objetivo se ha alcanzado: aumentar la participación con
incidencia. Alrededor de esta se ha identificado tanto el indicador de impacto como los indicadores de
resultado. A continuación, se presenta el conjunto de indicadores para el objetivo.
 Índice de Participación Ciudadana: se debe construir a partir de la ponderación de las variables
incluidas en la ECP. A continuación, se presenta una propuesta de variables con base en los
contenidos de la ECP:
 Participación en espacios y mecanismos de participación.
 Participación en espacios y mecanismos de control social.
 Nivel de participación electoral
 Participación en organizaciones de la sociedad civil
91
La construcción del indicador de impacto debe estar en manos de la Dirección de intervención del
territorio de la ART, y más concretamente de la Subdirección de Planeación y Participación.

Consolidar territorios pacíficos y reconciliados

En el marco de este objetivo se subraya la importancia del fortalecimiento institucional como factor
determinante del desarrollo rural, el mejoramiento de las condiciones de seguridad física y de justicia en
el territorio, y el cumplimiento de los compromisos de atención y reparación a víctimas del conflicto.
Dado que el PDET es principalmente una estrategia comprehensiva de fortalecimiento de los territorios
rurales priorizados, el factor de impacto principal de este objetivo es el fortalecimiento de los gobiernos
locales. Para efectos de medición el instrumento de medición es el Índice de Gobierno Abierto (IGA) de la
Procuraduría General de la Nación (PGN, 2014).
La medición de este índice consiste en la ponderación de un conjunto de variables que consolidan una
estrategia preventiva de monitoreo de normas anticorrupción sobre la gestión pública territorial, que
todos los municipios colombianos deben atender. El IGA está compuesto por tres elementos:
1. Componente de organización de la información, en donde se incluyen los factores de control
interno, gestión documental y contratación.
2. Componente de exposición de la información, en donde se evalúan competencias territoriales
básicas (salud, educación, servicios públicos) y sistemas de gestión administrativa (FUT, SICEP).
3. Componente de diálogo de la información, que incorpora las herramientas de comunicación e
información con la ciudadanía (Gobierno en Línea, rendición de cuentas, atención al ciudadano).
Este índice es calculado a nivel municipal, pero se puede realizar la agregación a nivel subregional. El
cálculo de este índice se realiza con base en 19 variables, las cuales serán descritas en el anexo de este
documento, es importante resaltar que a medida que el valor del índice aumenta mejor es el desempeño
de los entes territoriales.

Indicadores de resultado
Los indicadores de resultado como se mencionó en la primera sección cuantifica los bienes y servicios
producidos o provisionados a partir de la intervención del PDET, así como los cambios generados por ésta
que son pertinentes para el logro de los efectos directos. El desarrollo de este apartado, se realiza con
base en los cuatro componentes del PDET asociando los principales indicadores de producto y/o resultado
a las líneas de intervención e instrumentos propuestos en cada componente. El detalle de cada uno de
estos indicadores se encuentra en el respectivo anexo de los componentes, vale la pena indicar que
podrán variar dependiendo del tipo de proyectos estructurados en cada subregión.

92
 Tabla 14. Indicadores de Producto asociados a los componentes PDET
Componente Indicadores de Producto y/o Resultado Asociado a la meta (s):

 Hogares vinculados a programas de  Reducir la incidencia de la pobreza

asociatividad y desarrollo empresarial multidimensional en los territorios
 Proyectos productivos con asistencia técnica PDET a la mitad.
y acompañamiento implementados.  Reducir a la mitad el número de
 Hectáreas adecuadas con manejo eficiente personas que están por debajo de
del recurso hídrico para fines agropecuarios la línea de pobreza.
Desarrollo  Hectáreas con cultivos de uso ilícito
Productivo erradicados voluntariamente  Reducir a la mitad, las brechas de
 Hogares con acceso a crédito la pobreza multidimensional y
 Compras institucionales realizadas a hogares monetaria entre las zonas urbanas
campesinos y rurales en los territorios PDET.
 Mercados locales y ferias de agricultores  Garantizar la seguridad
realizadas. alimentaria en los territorios
PDET.
 Soluciones de Habitabilidad entregadas
 Trabajadores con acceso a beneficios
económicos periódicos a través de un  Reducir la incidencia de la pobreza
sistema de cotización por día. multidimensional en los territorios
 Personas atendidas por el nuevo modelo PDET a la mitad.
flexible en salud con énfasis en atención  Reducir a la mitad, las brechas de
Desarrollo primaria mural y extramural. la pobreza multidimensional y
Social  Jóvenes atendidos por el programa de monetaria entre las zonas urbanas
educación rural. y rurales en los territorios PDET.

 Docentes beneficiados con plan de  Reducir el ICIR en los territorios

incentivos. PDET al menos 20 puntos
porcentuales.
 Jóvenes beneficiados con crédito
condonable para la capacitación técnica,
tecnológica y universitaria.
 Informes técnico – jurídicos registrados (por
predio)

Ordenamiento  Territorios caracterizados y ordenados en  Garantizar la seguridad

Social de la términos físico, jurídico y económico. alimentaria en los territorios
Propiedad  Títulos registrados y cédulas catastrales PDET.
actualizadas.
 Acceso a derechos sobre la tierra
 Porcentaje de Población que hace parte de  Realizar la medición del indicador
las instancias de participación previstas para de participación en los territorios
Desarrollo el PDET PDET y garantizar que mejore al
Institucional  Porcentaje de mujeres que participan en las menos en un 50% luego de la
Territorial instancias de participación previstas para el intervención.
PDET  Lograr que los territorios PDET
 Incremento del número de asociaciones tengan un puntaje en el IGA

93
 políticas y sociales creadas y consolidadas superior a 80 puntos
 Porcentaje de proyectos y acciones
planificadas por las organizaciones sociales
incluidas en el PATR.
 Porcentaje de proyectos y acciones
ejecutadas por las organizaciones sociales
 Veedurías ciudadanas conformadas para
realizar monitoreo y seguimiento
compromisos PDET.
Fuente: Elaboración propia.

Indicadores de gestión
Como se mencionó en la primera sección de este documento, los indicadores de gestión miden los
recursos físicos, humanos, financieros utilizados en el desarrollo de las acciones; y mide la cantidad de
acciones, procesos, procedimientos y operaciones realizadas para la implementación del PDET. En otras
palabras, se preocupa por dar cuenta y proponer puntos de control a lo largo del proceso de construcción
del PDET, sobre el entendido de que la estrategia es importante tanto por sus resultados, como por el
proceso operativo que sigue para alcanzarlos. La tabla 12 resume las fases operativas de construcción del
PDET.
Pasar de una fase a la siguiente, supone la satisfacción de un conjunto de requisitos mínimos que
permitan una construcción sólida del PDET. Por este motivo, se proponen indicadores de gestión,
identificando los hitos o productos esperados en cada fase.

Tabla 15: Indicadores de gestión por fase de elaboración del PDET

Fase Indicadores de gestión

Responsable Institucional

Institucionalización Manuales operativos elaborados ART Nacional

de la ART Sistema de información operando ART Nacional
Directores regionales y Gerentes subregionales
ART Nacional
posesionados
Estrategia de relacionamiento e intervención en el
Pre-alistamiento ART Regional
territorio operando
Recurso humano regional formado estratégicamente
ART Regional y Nacional
y posesionado
Inversiones de corto plazo para generación de
Sectores y ART Nacional y
confianza implementadas con presupuesto
Regional
Alistamiento participativo

Instancias de participación instaladas y operando Gerente Subregional PDET

Diagnósticos participativos elaborados y cargados en

Gerente Subregional PDET
el sistema de información
Planeación
Estrategias PDET elaboradas Gerente Subregional PDET

94
 Estrategia PDET aprobado por la instancia de
Gerente Subregional PDET
participación Subregional

Documento PATR elaborado Gerente Subregional PDET

Documento PATR aprobado por el CPO Gerente Subregional PDET

Estructuradores de proyectos de alta complejidad Sectores y ART Nacional y

contratados Regional

Comité Intersectorial de Coordinación operando ART Nacional

Estructuración
Formatos de Proyectos de baja complejidad
Gerente Subregional PDET
diligenciados
Proyectos de alta complejidad inscritos en el banco
Gerente Subregional PDET
de proyectos
Proyectos con cierre financiero calificados ART Nacional
Viabilización comunicado de plan de desembolsos enviado
ART Nacional
oficialmente

Pliegos de licitación publicados Gerente Subregional PDET

Ejecución Licitaciones adjudicadas ART Nacional

Porcentaje de proyectos cumplidos del total de
Gerente Subregional PDET
proyectos aprobados
Acompañamiento,
seguimiento y Instrumentos de seguimiento diligenciados ART Nacional y sectores
monitoreo
Fuente: Elaboración propia.

6.3. La Participación Ciudadana en Sistema de Monitoreo y Evaluación PDET

La participación ciudadana en el sistema de monitoreo y evaluación se ejerce en tres niveles con
diferentes tipos de incidencia en el proceso. De esta forma, se cuenta con mecanismos de control social
en cada nivel, entendiendo, el control social como el derecho y deber que tiene
todo ciudadano para prevenir, racionalizar, proponer, acompañar, sancionar, vigilar y
controlar la gestión pública, sus resultados y la prestación de los servicios suministrados por el Estado y
los particulares, garantizando la gestión al servicio de la comunidad36.
En un primer nivel se encuentra el seguimiento y monitoreo a los indicadores de impacto del PDET, éste
se realiza a través del acceso a la información del sistema en donde se deben consignar los avances
logrados en este sentido. Se debe tener en cuenta que la construcción técnica de estos indicadores, debe
ir acompañada de una explicación sencilla que pueda ser comprendida por todos los actores del territorio,
esta información debe ser socializada en todas las instancias de participación, con el fin de que
comprendan el tipo de impactos que se quieren lograr con el PDET.
En un segundo nivel se encuentra el seguimiento que se debe realizar a los indicadores de resultado del
PDET, los cuáles se miden de acuerdo a los productos y acciones consignadas en el PATR, el cuál fue a su

36Ministerio de Educación Nacional. (s.f). Mecanismos para ejercer control social. 04.06.2016 , de Presidencia de la
República de Colombia Sitio web: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-89527_archivo_doc.pdf
95
vez construido de manera participativa, por lo cual estos ya cuentan con la información de los proyectos
que priorizaron y a los cuáles deben hacer seguimiento. Para este fin se cuenta con la figura de las
veedurías ciudadanas, las cuales fueron reglamentadas por la Ley 850 de 2003 que las establece como una
institución jurídica que contempla las reglas específicas para su creación, los principios democráticos que
rigen su organización interna, sus restricciones y limitaciones, así como las condiciones y herramientas
especiales para que los ciudadanos ejerzan la función de vigilancia y control 37. La veeduría ciudadana es el
derecho y el deber que tiene todo ciudadano, individual o colectivamente, para vigilar, revisar y controlar
la gestión pública y los resultados de la misma, estas surgen como un instrumento de control social que
acerca a la ciudadanía y al Estado en la lucha en los procesos de rendición de cuentas y para combatir la
corrupción38.
En este sentido, en el marco del PDET se deben conformar veedurías ciudadanas en las instancias de
participación o por eje temático dentro de estas instancias con el fin de hacer un seguimiento puntual a
los proyectos priorizados por cada una de éstas, los cuales corresponden al 70% de las acciones que
deben cumplir su curso de priorización y viabilidad a través de las tres instancias de participación previstas
para ser incluidas en el PATR.
De igual forma, si los ciudadanos tienen algún requerimiento de información específico o denuncia podrán
utilizar los otros mecanismos regulados para ejercer el control social y los otorgados por la 1755 de 2015
para ejercer control ciudadano, a saber:
 Derecho de Petición
 Denuncias
 Veedurías Ciudadanas
 Audiencias Públicas
 Rendición de cuentas
Finalmente, se encuentra el seguimiento que se debe realizar a las acciones y proyectos ejecutados con el
30% de los recursos que decidirán directamente las Asambleas Comunitarias a través de la figura de
presupuestos participativos. Teniendo en cuenta que estas acciones son decididas consultivamente en las
Asambleas Comunitarias y en lo posible, ejecutadas por organizaciones de base, en este caso son estas
instancias quiénes deben realizar una rendición de cuentas a la gerencia del PDET y el resto de la sociedad
respecto a la inversión de los recursos sobre los que decidieron directamente.
Durante la construcción del presupuesto participativo se deberán ir esbozando los indicadores con los que
se medirán los resultados de estas acciones. Estos indicadores deberán ser construidos
participativamente, para decidir conjuntamente cuáles serán los indicadores de resultado de las acciones
prioritarias, a través de la construcción de una matriz de planificación, monitoreo y evaluación sobre estas
acciones. En el documento anexo de participación ciudadana se propondrán algunas metodologías
participativas para realizar este ejercicio.

7. RECOMENDACIONES PARA EL DISEÑO DEL INSTRUMENTO PRESUPUESTAL

Este capítulo tiene como objetivo presentar un conjunto de recomendaciones técnicas que definen el
instrumento presupuestal más idóneo para el desarrollo del PDET de acuerdo con las orientaciones
institucionales, de gestión y de operación propuestas en este documento.
El instrumento presupuestal es un elemento esencial para la funcionalidad de la Estrategia y debe estar
articulado de manera coherente con la trayectoria planteada en el PATR en términos de la ejecución de

37 Congreso de Colombia. (2003). Ley 850 de 2003. Diario oficial 45376 del 19 de noviembre de 2003: República de
Colombia, Congreso Nacional.
38 Ministerio de Hacienda. (2014). Mecanismos de Control Social. 06.05.2015 , de Unidad de Pensiones y Parafiscales

Sitio web: http://www.ugpp.gov.co/participacion-ciudadana-1/mecanismos-de-control-social.html

96
los proyectos, una vez estos hayan sido debidamente estructurados. Para ello se propone un conjunto de
atributos mínimos que debe cumplir este presupuesto de forma que se pueda ajustar a las innovaciones
requeridas para la ejecución de la estrategia del PDET y sus mecanismos de implementación.

7.1. Principios generales para el diseño del instrumento presupuestal

Orientado a la obtención de resultados

El diseño debe garantizar que la operación del instrumento presupuestal vaya de la mano con la
obtención de resultados en términos de los objetivos del PDET y su PATR. Este principio tiene
implicaciones en términos de los mecanismos de asignación intersectorial y los modos de desembolso de
los recursos en los proyectos. No financia servicios que no estén en el marco de un proyecto con
resultados concretos. Es decir tiene una temporalidad específica.
Se deben identificar los recursos requeridos asociados con la implementación de las estrategias. No se
deben planear recursos sin trayectorias detalladas de implementación. Por lo tanto, el presupuesto para
programas intersectoriales a través de los cuales se financian los proyectos del PDET debe incluir
asignaciones que financien las acciones complementarias de los diferentes ministerios o entidades con
capacidad de ordenar gastos. Dado que se trata de cadenas de producción de resultados en los que
intervienen varios niveles de gobierno y múltiples entidades del orden nacional en el marco de un
proyecto específico, es indispensable asegurar que cada acción de la cadena esté financiada como acción
independiente. De lo contrario se corre el riesgo de que dichas acciones complementarias no se realicen,
afectando el resultado conjunto de los programas.

Corresponsabilidad Intersectorial y multinivel

Uno de los corolarios de este modelo de intervención es que la verdadera transformación que se propone
en los Acuerdos requiere una corresponsabilidad de todos los sectores y de todos los niveles de gobierno.
Para ello, es necesario definir un centro de gobierno que haga explícitas las prioridades del gobierno y
específicamente las prioridades para el posconflicto. Sin esta definición no va a ser posible que los
sectores incorporen estas prioridades dentro de sus planes sectoriales. De nada servirá definir una “para-
institucionalidad” que decida operar en paralelo.
La magnitud de los recursos requeridos para el posconflicto en los territorios PDET, y para la
implementación de una Reforma Rural Integral, en las zonas rurales y rurales dispersas, en general es tal
que es imposible sustraerse a la oferta y a los recursos de los sectores. Al contrario, debe partirse de ella y
por ende de la priorización de gasto para el posconflicto y para la implementación de los PDET en
particular dentro de los planes sectoriales.

Ser flexible y ajustable con anualidades

Sobre la base que los territorios son heterogéneos y que el PDET parte del enfoque territorial como
corolario en su diseño, es necesario que el presupuesto se pueda ajustar dependiendo de las necesidades
de cada territorio. Por ello es conveniente que las fichas de inversión estén orientadas a la financiación de
bienes y servicios que se incorporaran dentro de un proyecto que puede tener múltiples fuentes a través
de los instrumentos que se proponen por cada uno de los componentes del PDET. Así mismo, es necesario
que se entienda que los objetivos y resultados del PDET no se alcanzan en un año. Perder la continuidad y
el flujo de los recursos pone en riesgo la consecución de resultados. Por esta razón los presupuestos
deben tener al menos dos años de vigencias y en caso que se requiera vigencias adicionales estas deben
asignarse por subregión y para el PATR, no por proyecto y menos por ficha de inversión.

Estar desconcentrado en la ejecución

97
Si bien esto no implica que el presupuesto tiene autonomía en su definición territorial, si debe tener
independencia técnica en la asignación conforme a lo que se define participativamente en las instancias
de participación.

Contar con una distribución a nivel subregional objetiva y orientada al cierre de brechas
Previo al inicio del PDET es necesario contar con una distribución objetiva entre los PDET por cada una de
las fuentes presupuestales de tal manera que en cada uno de ellos se tenga certeza sobre la disponibilidad
de recursos para la priorización y ejecución de los proyectos estructurados. Esta distribución debe
definirse a partir de criterios objetivos como: (i) pobreza relativa, medida como el Índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) de los municipios que conforman el PDET, con respecto al NBI promedio
nacional.

Identificación de los recursos requeridos (presupuestales y otros) y alineación de los recursos en torno a
las metas prioritarias
Se deben identificar los recursos requeridos asociados con la implementación de las estrategias. No se
deben planear recursos sin trayectorias detalladas de implementación. Uno de los mayores riesgo para el
impulso a los PDET como estrategia de transformación territorial en el marco del posconflicto es que la
financiación de la estrategia debe hacerse, en una proporción considerable, mediante partidas
presupuestarias sectoriales preexistentes y que la asignación actual de los recursos (dentro de los
ministerios, dentro de los sectores o dentro del gobierno a nivel intersectorial) probablemente no está
alineada con dichas prioridades.
Por ello, el presupuesto para programas intersectoriales debe incluir asignaciones que financien las
acciones complementarias de los diferentes ministerios o entidades con capacidad de ordenar gastos.
Dado que se trata de cadenas de producción de resultados en los que intervienen varios niveles de
gobierno y múltiples entidades del orden nacional, es indispensable asegurar que cada acción de la
cadena esté financiada como acción independiente. De lo contrario se corre el riesgo de que dichas
acciones complementarias no se realicen, afectando el resultado conjunto de los programas.

Brindar incentivos y medidas de rendición de cuentas (accountability)

El instrumento presupuestal del PDET se desarrolla a través de tres fuentes fundamentales del orden
nacional: recursos del Presupuesto General de Nación- PGN en cabeza de las entidades nacionales, el
Sistema General de Participaciones -SGP y una Renta Específica Transitoria – RET. Estos recursos deben
complementarse, bajo un principio de corresponsabilidad, con los recursos territoriales como los del SGR
y recursos propios de los municipios y departamentos. Debe buscarse también la complementación con
recursos del sector privado, y de la cooperación internacional.
Uno de los instrumentos de articulación presupuestal bajo orientación a resultados que se debe
considerar es el de los Contratos Plan (CP) entre el Gobierno Nacional y los Entes Territoriales (municipios
PDET y departamentos donde se localizan). Los CP deberían ser subregionales a nivel de cada PDET. La
experiencia de los CP existentes muestra que para que este instrumento sea efectivo las gerencias de los
CP deben ser más que simples coordinadores de acciones y tener la capacidad de manejar recursos de
manera efectiva. Para ellos es conveniente que las subregiones PDET se organicen como Regiones de
Planificación y Gestión (RPG), figura que permitiría transferir recursos a la RPG, que operaría como un
patrimonio autónomo y tener unidad de caja. En la ausencia de esquemas asociativos, el CP en cada PDET
funcionaría como un conjunto de arreglos institucionales sectoriales coordinados en el territorio y
articulados orgánicamente a los PATR. Los CP debe ser también la forma, jurídicamente vinculante, en que
los sectores participan y hacen explícitos sus compromisos presupuestales en cada uno de los PDET.

98
 7.2. Fuentes de financiación
De acuerdo con lo propuesto en el esquema institucional, de gestión y de operación los rubros
fundamentales a financiar con la inversión en la estrategia del PDET son:
a. Los proyectos de confianza definidos en las instancias participativas – presupuesto participativos.
b. La estructuración de los proyectos de los PATR
c. La ejecución de los proyectos del PATR
Para ello se propone que los recursos para financiar la inversión deben provenir por parte de las
siguientes partidas presupuestales existentes:

 Presupuesto General de la Nación:

A través de esta fuente se financian los proyectos de confianza que se definen a través de presupuestos
participativos. El monto para estos proyectos no debe superar el 30% del valor total del PDET por
subregión. Los recursos deben ser asignados a la ART y estos se ejecutan a través de convenios
interadministrativos entre la ART y las entidades territoriales. Las organizaciones comunitarias son las
responsables de la ejecución de dichos proyectos.
Por su parte, los recursos del PGN en cabeza de entidades nacionales también participa en la financiación
de acciones sectoriales específicas que hacen parte de los proyectos que se estructuren dentro del PDET,
sobre la base que los instrumentos hacen parte de los Planes Nacionales y que deben estar enmarcados
dentro de una política sectorial que trasciende los territorios PDET.
Para operacionalizar esta participación de los sectores (en el marco de los Contratos Plan, o en otros
esquemas) es necesario que previo a cada vigencia la ART conjuntamente con el DNP defina de manera
muy precisa las líneas de intervención y los instrumentos específicos que se requieren financiar por cada
uno de los proyectos de manera agregada por cada subregión. Es aquí donde es relevante contar con un
portafolio específico en cada sector que facilite este ejercicio presupuestal en el momento de la
presentación anual del presupuesto, pues ya se tienen las líneas y los mecanismos de desembolsos. En
este caso se sugiere realizar un acto administrativo anual que contenga la programación presupuestal a
nivel intersectorial por cada instrumento a partir de los PATR y la estructuración de los proyectos.

 Sistema General de Participaciones

Por sus características, el Sistema General de Participaciones (SGP) constituye la principal fuente de
recursos para los municipios PDET. Dentro de una eventual reforma al SGP deberían ampliarse los
recursos para los municipios rurales y rurales dispersos, y para la atención de la población que vive fuera
de las cabeceras urbanas, porque es allí donde se concentran las principales brechas de pobreza y de
calidad de vida.
La propuesta de reforma al SGP tiene dos partes:
1. Incrementar la participación en los recursos del SGP de municipios rurales y rurales dispersos.
Como lo señala la MTC (2016), “aunque la distribución per cápita del SGP entre municipios es
progresiva hacia la ruralidad, no tiene en cuenta los costos asociados con la prestación de
servicios públicos para la población dispersa”. Por esta razón, una de las propuestas de la MTC es
considerar, para la distribución de recursos de salud, educación y saneamiento básico la
proporción de población a nivel rural. Una mayor ponderación al criterio de pobreza relativa en
la distribución de los recursos tendría un efecto similar dado que las mayores tasas de pobreza
(medida por NBI, o por IPM) se concentra en los municipios rurales y rurales dispersos.
Esto debe complementarse con mecanismos que compensen a los municipios que no tienen una
baja base gravable del predial por tener una alta proporción de territorio para conservación o en
territorios colectivos. Adicionalmente, se deben crear incentivos para que los gobiernos
municipales inviertan recursos del SGP en las zonas rurales y rurales dispersas, y no concentren el
gasto en las cabeceras urbanas y centros poblados, así como brindar incentivos en la asignación a
99
 aquellos municipios que se asocian territorial o suscriben un contrato plan para la ejecución de
los PDET.
Finalmente, se considera que el aumento en la participación de los municipios rurales y rurales
dispersos en las bolsas del SGP debe ir acompañado de criterios que induzcan una mayor
eficiencia del gasto local y de esta manera promuevan un mayor desarrollo social y económico de
estos municipios.
2. Utilizar recursos del SGP para financiar la implementación de los PDET. Desde el punto de vista
de las necesidades de recursos para la implementación de los PDET, los recursos del SGP
deberían modificarse en dos direcciones principales:
a. Incrementando el monto de recursos disponibles del SGP para los municipios priorizados
en los PDET y para los departamentos en donde se concentran dichos municipios.
b. Aumentando la participación de los recursos de “propósito general” con el fin de darle
un mayor margen a los municipios para utilizar dichos recursos en las acciones y
programas priorizados por los PATR como mecanismos de implementación de los PDET.
Para lograr esta mayor participación se propone la introducción de una asignación especial para los
municipios priorizados en los PDET y para los departamentos donde se concentran estos municipios,
similar a las asignaciones especiales que ya existen. En efecto, desde 2002 el SGP incluye un 4% de
asignaciones especiales para municipios ribereños del Río Magdalena (0,08%), alimentación escolar
(0,5%), Resguardos Indígenas (0,52%) y FONPET (2,9%). En 2016 el valor de las asignaciones especiales es
de $1,3 billones.

 Fondo de Inversión para la Transformación Territorial

Al tiempo que los entes territoriales priorizados en la estrategia PDET tendrían acceso a más recursos del
SGP, se considera fundamental que exista una renta específica transitoria canalizada a través del Fondo de
Inversión para la Transformación Territorial (FTT) con unos recursos definidos y sujetos a rendición de
cuentas, similares a los que se han constituido para hacer frente a diferentes coyunturas como la
reconstrucción del Eje Cafetero o la reconstrucción económica y social en regiones afectadas por el
Fenómeno de la Niña.
En forma similar al Fondo de Adaptación, el FTT tendría entre sus funciones la identificación,
estructuración y gestión de proyectos en los territorios PDET, la ejecución de procesos contractuales y la
disposición y transferencia de recursos para el desarrollo de intervenciones para la transformación de
estos territorios. En particular, el Fondo podría transferir recursos a entidades públicas del orden nacional
o territorial, o formas asociativas como las Regiones de Planificación y Gestión (RPG) y a entidades
privadas para ser administrados por estas. El Fondo también podría apalancar recursos de la Cooperación
Internacional o de los Entes Territoriales a través de mecanismos de cofinanciación. Adicionalmente, los
contratos que celebre el Fondo se regirían por el derecho privado.
El Fondo debe tener una estructura de gobierno transparente, con una Junta Directiva a nivel ministerial y
donde tengan lugar figuras connotadas del sector privado.
Por la magnitud de los recursos requeridos para financiar los PDET, probablemente sería necesario
asignarle a este Fondo una fuente específica (por ejemplo una sobretasa transitoria en la reforma
tributaria). Los recursos del Fondo se administrarían a través de patrimonios autónomos. Es importante
tener en cuenta que de este fondo deben salir los recursos para los presupuestos participativos y la
estructuración de los PATR.
Con estos recursos se podría financiar la estructuración de los proyectos de mediana y alta complejidad
que requieren recursos de diferentes sectores y de cada una de las fuentes, además de las líneas de
intervención y las acciones delegadas a la ART por los sectores.

100
8. RECOMENDACIONES MODIFICACIONES NORMATIVAS
La transición exitosa de un conflicto armado interno hacia la paz requiere el diseño e implementación de
estrategias específicamente concebidas para el postconflicto para la realización de los acuerdos de paz en
la práctica y la reconstrucción del Estado Social de Derecho. El gobierno colombiano continúa aún el
desarrollo de los diálogos de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC, a partir de
los cuales se han alcanzado distintos acuerdos en relación con: problemas estructurales del campo
colombiano, la participación política, la reparación de las víctimas y la erradicación de cultivos ilícitos y
tráfico de droga.
Sin embargo, se plantean grandes desafíos de cara al diseño e implementación de estrategias
específicamente concebidas para el postconflicto, que estén sustentadas en un marco legal adecuado y
robusto. Una revisión inicial de los acuerdos la Habana, así como de las aspiraciones allí plasmadas y el
contraste con la legislación existente hasta el momento muestra que el diseño normativo ha sido marcado
por un sesgo urbano.
A título ilustrativo el diseño del impuesto predial vigente no considera el conflicto entre la vocación del
suelo y su uso actual como variables relevantes para el cálculo. 39 El diseño de la legislación laboral y el
componente prestacional no considera las actividades y periodos de cosecha y/o de otras actividades
rurales como variables relevantes.40
En suma, en alguna medida la legislación vigente desconoce las realidades del campo que ocupa la mayor
parte del territorio Colombiano. Por lo tanto, el diseño e implementación de las medidas previstas en el
acuerdo, demandan una revisión profunda de la legislación actual en materia de desarrollo social,
económico y político.
Distintas experiencias internacionales tales como la de Timor del Este y Haití, muestran el rol principal
que juegan las reformas legales para la recomposición del Estado y para la garantía de la paz. Sin
embargo, la gran mayoría de casos se han orientado erróneamente a reformas legales requeridas para
obtener resultados tangibles en el corto tiempo cuando en realidad la transformación de las situaciones
de fondo - que facilitan la persistencia del conflicto - requieren un diseño legal apropiado para
implementar estrategias de largo plazo y políticas de Estado que superen los periodos de Gobierno 41.
Para enfrentar la magnitud de los retos asociados a la terminación del conflicto y a la construcción de una
paz sostenible en Colombia, el diseño normativo exige una metodología que permita identificar, analizar y
solucionar los vacíos normativos y los cuellos de botella que históricamente han impedido alcanzar los
fines del Estado.
Idealmente el diseño normativo exige una conversación con los actores que experimentaron el conflicto y
el estudio sobre el diseño de normas generales que tendrán que aplicarse en zonas disímiles en el país
buscando que las formas jurídicas se adapten a las realidades y no al contrario.
El gobierno ya ha dado los primeros pasos para avanzar hacia el diseño de un marco normativo efectivo
en sintonía con los acuerdos alcanzados mediante la presentación del actual proyecto de Acto Legislativo
para la Paz. Este Acto fue aprobado el pasado mes de mayo del año en curso y contiene las siguientes 5
previsiones:
a. La creación de un procedimiento legislativo especial para todos los proyectos que deberán ser
prioridad, manteniendo el principio de 'fast track'. En este contexto, Fast Track o procedimiento
acelerado es un mecanismo que permite garantizar la implementación de reformas legales
dentro de la Fase temprana en un escenario de postconflicto. Varias experiencias internacionales
han demostrado su necesidad, tal y como es el caso de Angola, India y Senegal, en donde la no
implementación rápida de los acuerdos de paz alcanzados llevó a su fracaso. El Acto Legislativo
para la paz contempla el Fast Track a partir de un procedimiento legislativo ágil y que respete los
principios constitucionales y las ramas del poder, permitiendo acoger los acuerdos de la Habana
en el ordenamiento jurídico colombiano para su efectivo cumplimiento.

39 Ley 44 de 1990
40 Ley 100 de 1993 y modificaciones.
41 http://siteresources.worldbank.org/INTCPR/Resources/WP37_web.pdf

101
 b. Otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, por 90 días (y con la
posibilidad de prorrogarlos solo una vez), expida los decretos con fuerza de ley que requieran los
acuerdos de paz, una vez se haya firmado y refrendado popularmente el acuerdo final con las
Farc.

c. La inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo un plan de inversiones para la paz, priorizando

ciudadanos y regiones más afectados por el conflicto durante los próximos 20 años.
d. La inclusión de un artículo que garantice que el Acuerdo Final sea incorporado al ordenamiento
jurídico colombiano en calidad de Acuerdo especial en los término del articulo 3 común a los
Convenios de Ginebra de 194942; esto sin perjuicio a que la incorporación haya sido avalado por
la ciudadanía. Por lo mismo se proponen 4 elementos del proceso de incorporación del Acuerdo
Final al ordenamiento jurídico, que garantizarán la participación de la ciudadanía y de todos los
poderes públicos (Refrendación popular, Acuerdo especial, Control posterior de la Corte
Constitucional y bloque de constitucionalidad).
Así, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto deberá haber sido firmado y entrado en
vigor ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta
durante el periodo de implementación.
e. Ninguno de estos mecanismos estipulados en el Acto entrarán en vigor hasta tanto no se lleve a
cabo la refrendación popular del Acuerdo Final.

Adicionalmente el Gobierno también ha dado pasos importantes en materia institucional mediante la

reestructuración del sector agrícola. A través del Plan Nacional de Desarrollo Ley 1753 de 2015.
Muestra de esto es la reciente creación de la Agencia para la Renovación del Territorio – ART mediante
Decreto 2366 de 2015, así como las otras agencias43. Esta Agencia ha sido creada por la necesidad,
planteada en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, de adecuar la
institucionalidad del Sector Agricultura y Desarrollo Rural para mejorar la capacidad de intervenir
integralmente en el territorio. Su tarea es la promoción de la consolidación económica, social e
institucional en los territorios rurales, así como el desarrollo de intervenciones integrales locales que
“respondan de manera estructural al limitado desarrollo de las zonas del país afectadas por el conflicto,
con el fin de romper con su marginalidad histórica a través de su reactivación económica y del
involucramiento en las dinámicas económicas nacionales, permitiendo que en el mediano y largo plazo los
habitantes de estas zonas mejoren sus condiciones de vida e incrementes su movilidad social (…)” 44.
Así las cosas, será la ART la que liderará la intervención en el territorio y por lo tanto estará a cargo de la
puesta en marcha de los PDET. Es por esto que el presente documento pretende formular, de manera
general, los ajustes normativos requeridos para la implementación de los Programas desde el ángulo de la
Instrumentalización de los PDET.
Este documento se ocupa de la identificación de los ajustes normativos requeridos para la puesta en
marcha de los Programas Especiales de Desarrollo con enfoque territorial - PDET, teniendo en cuenta los
diagnósticos elaborados por el equipo consultor, la retroalimentación del equipo que se desplazó a
territorio y bajo el supuesto que será la ART la agencia encargada de implementarlos.

42 El art. 3 común, es aquel que regula los conflictos armados no internacionales y se dice común pues es el mismo -
se replica - en todos los convenios de Ginebra. En ese artículo se dispone que las partes de un conflicto pueden hacer
todo lo posible por poner en vigor los convenios y que la manera de hacerlo será mediante la figura de acuerdo
especial. Por lo tanto, el Acuerdo Final Para la Paz es un mecanismo que pretende materializar y cumplir con los
convenios de Ginebra, es decir se podría elevar a la categoría de acuerdo especial el cual entra a ser parte del bloque
de constitucionalidad.
43 Agencia Nacional de Tierras - ANT y la Agencia de Desarrollo Rural –ADR.
44 Considerando del Decreto 2366 de 2015.

102
 8.1. Enfoque normativo
Para hacer las transformaciones normativas de esta magnitud se han examinado experiencias previas que
se han dado sea en el marco de Estados de Excepción45 o de Justicia Transicional. Sin embargo, dichos
ajustes se caracterizan por su naturaleza temporal, delimitaciones en el ámbito territorial de su aplicación
o en los sujetos a atender.46
El actual escenario no debe ser entendido como una situación de emergencia que requiera, por ende, una
producción de ajustes de carácter transicional. Por el contrario, si bien los acuerdos de la Habana fungen
como puerta para la generación de nuevas herramientas normativas, estas se justifican por la necesidad
de responder a problemas estructurales que han perpetuado el conflicto armado colombiano y generado
el olvido del campo en el país.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte, la vulneración masiva y generalizada, la prolongada omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos, la no expedición de
medidas idóneas que respondan a las realidades de los territorios, la existencia de un evidente problema
social que demanda la confluencia de la institucionalidad y un esfuerzo presupuestal importante, y la
tutela como el mecanismo preferente de protección son referentes característicos de un Estado de Cosas
Inconstitucional. Estas son la características que se vislumbran en el campo colombiano.
En ese orden, los derechos constitucionales y legales de los habitantes del campo y en particular de
campesinado han sido objeto de vulneraciones masivas y generalizadas, afectando un número
significativo de personas. Esto ha sido constatado por la Corte Constitucional (T-025 de 2004) la cual no
sólo ha manifestado la alerta en relación con el nivel de vulneración de derechos sino también las débiles
o erradas respuestas institucionales que han sido una constante. Por lo mismo, la Reforma Rural Integral
no nace como respuesta a una coyuntura crítica, extraordinaria y de emergencia transitoria sino que sería
muestra de un posible Estado de Cosas Inconstitucional según los requisitos expuestos por la Corte47.
Lo anterior permite afirmar que los ajustes normativos que la transformación del campo demanda deben
mantenerse en el tiempo y, por lo tanto, ser diseñados para responder a problemas estructurales con el
fin de que los servicios básicos que proporcionan bienestar puedan llegar a los territorios rurales
históricamente olvidados.
Si bien estos ajustes tienen un impacto nacional e implican cambios dentro de cada sector de gobierno,
será la Agencia Nacional para la Renovación del territorio la que liderará los procesos de transformación
en virtud de su misión de consolidar económica, social y políticamente los territorios. Por lo mismo, los
ajustes que a continuación se presentan están orientados a facilitar el rol de la Agencia, materializando
entonces la propuesta de diseño, ejecución y seguimiento de los Programas de desarrollo con Enfoque
Territorial pactados en el Acuerdo 1 de la Habana.

8.2. Ajustes normativos

Para el cumplimiento del objetivo de la estrategia PDET que busca la transformación estructural del
campo, lo cual implica la creación de un esquema institucional de gestión y de operación que asegure el
cumplimiento de los objetivos de la intervención territorial. Para lograr estos cambios se hace necesario
realizar ajustes y aclaraciones normativas a la fase previa de institucionalización de la ART y las fases
siguientes del modelo operativo, con el fin de sugerir los hitos legales que cualquier PDET debería tener.
Reconociendo que el modelo operativo contiene instancias de decisión, participación, responsables y
productos determinados que se materializan para cada fase en la generación de efectos vinculantes, se
hace importante realizar ajustes normativos.

45 Declaración de estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de la Ola Invernal: Decreto 4580 de
2010 y su sentencia de constitucionalidad Sentencia C-216/11.
46 C-216 de 2011 y C-250/12
47 T-025 de 2004 . ECI desplazamiento forzado. Corporación Jurídica Yira Castro

103
 8.2.1. Principios de los ajustes normativos
 Permanentes y estructurales
 Flexibles en el uso de las herramientas
 Generen pocos traumatismos normativos
Este Modelo contiene instancias de decisión-participación, responsables y productos determinados.
Dichos productos o resultados permitirán la materialización de cada etapa en virtud de su capacidad de
generar efectos vinculantes entre los interesados.
En ese mismo orden, se pretende emplear figuras que ordinariamente no están al servicio del Sector
Público, tales como los contratos innominados, que tienen la virtud de generar incentivos para lograr los
resultados esperados. Por consiguiente, los ajustes y mecanismos que se proponen y estén al servicio del
modelo no pueden ser de carácter extraordinario ni transitorio. Por el contrario, deben permanecer en el
tiempo para responder a las condiciones que dieron origen a la vulnerabilidad del campo colombiano.
Así, uno de los principios es el empleo de los menores ajustes normativos con el fin de que se pueda dar
inicio a acciones de desarrollo territorial de manera inmediata. Teniendo este marco, la propuesta no
parte de soluciones únicas nacionales sino que se caracteriza por la flexibilidad para que cada territorio
establezca su PDET acorde a su realidad.
En ese orden, los ajustes y lineamientos que hacer parte de la propuesta PDET están encaminados a
sentar unas bases de carácter misional más no administrativo. En otras palabras, se pretende otorgarle la
flexibilidad necesaria al modelo operativo, de tal manera que los procesos, acá propuestos, tengan la
capacidad de adecuación a la realidad territorial sin perjuicio a ciertas restricciones.

8.3. Ajustes para la instrumentalización del PDET

A continuación se sugieren los hitos que cualquier PDET debería tener en consideración a la hora de su
puesta en marcha siguiendo el Modelo operativo diseñado, por lo que se explican los ajustes necesarios
respectivos para fase y proceso del PDET.

 Institucionalización de la Agencia para la Renovación del Territorio

El nivel nacional y la ART deberán establecer la institucionalidad que estará al servicio de la puesta en
marcha de los PDET. Por lo mismo, debe advertirse que el primer paso para ello es la elaboración de dos
instrumentos de carácter administrativo:
 Decreto de planta: Se tratará de un Decreto Reglamentario en virtud de las facultades que le
otorga el Decreto 2366 de 2015 en su artículo 30. Este instrumento debe incluir las funciones de
los funcionarios y de las dependencias desconcentradas que se crearan según la necesidad del
servicio, incluyendo aquellas que exija la implementación del PDET. Por lo tanto, deberá otorgar
la facultad al gobierno de reglamentar el número y distribución de las dependencias que se
requieran y será el director de la Agencia el que esté a cargo de la distribución de cargos de
acuerdo con la estructura, las necesidades de organización, planes y programas48.
 Manual de funciones: Debe realizarse mediante resolución interna que establezca la distribución
de la planta de personal, defina la jurisdicción de las dependencias creadas y creación de grupos
de trabajo49.

 Elaboración de manuales

48 Ver disposición del Artículo 115 de la Ley 189 de 1998. “Artículo 115º.- Planta global y grupos internos de trabajo.
El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente Ley de
manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las
necesidades de organización y sus planes y programas (…)”
49 Ver artículo 29 del Decreto 1785 de 2014.

104
Así como el decreto de planta y el manual de funciones son requisito para el funcionamiento de la ART,
también lo es la elaboración de Manuales operativos que brinden lineamientos o información de contexto
para la debida gestión de funciones en territorio y el cumplimiento de las mismas. Los manuales que se
establecieron dentro del Modelo Operativo diseñado responden a los siguientes componentes:
 Convocatoria y participación
 Diagnóstico territorial (sistemas de información)
 Acercamiento territorial
 Criterios de estructuración de proyectos
 Programas gubernamentales existentes
 Mapa de actores y activos
 Esquema de procesos y toma de decisiones
 Presupuesto
Teniendo en cuenta el contenido de los manuales que se pretenden elaborar, se sugiere mantenerlos
como insumos de trabajo que se entregan en la capacitación de la planta sin alcance normativo. Deben
contener lineamientos – guías generales que faciliten la mejor gestión de funciones por parte de los
funcionarios. De no ser así esta herramienta suprimiría la posibilidad de innovación del Gerente
Subregional del PDET y la adecuación a la realidad territorial, es decir sería un contrasentido en relación
con el objetivo de Enfoque Territorial. Por lo tanto, los manuales deberán concebirse para ser dinámicos
en el tiempo y como insumos de trabajo que los Gerentes pueden usar o adaptar según las condiciones de
cada territorio.
En lo que concierne al Presupuesto y la toma de decisiones, estos temas no podrán materializarse
mediante manuales, toda vez que éstos sí deben tener la capacidad de vincular al funcionario en su
ejecución. Por lo mismo su adopción debe darse a partir de una Resolución de obligatorio cumplimiento.

Tabla 16: Ajustes normativos Institucionalización de la ART

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Ninguno salvo que
Función Pública
conceptúe que los
manuales son de ART Nacional-
Elaboración de obligatorio Direcciones técnicas
Manuales no Manuales cumplimiento. bajo coordinación de
vinculantes la Oficina Jurídica y/o
De ser, así cada Gestión de calidad
manual deberá
especificar su alcance
flexible y adaptable.
Documento de
ART Nacional –
proceso de Acto Administrativo Ninguno
Dirección General
presupuesto
Documento toma de ART Nacional –
Acto Administrativo Ninguno
Decisiones Dirección General
Fuente: Elaboración propia.

 Implantación de sistema de información y banco de datos

105
Aunque el modelo operativo del esquema planteado para el PDET propone la existencia de un sistema de
información robusto que conozca la información local y los conflictos existentes por subregión, se debe
tener en cuenta que el país cuenta con la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales50 - ICDE, el cual
está bajo la coordinación del Instituto Geográfico Agustí Codazzi.
Esta infraestructura ha sido el resultado de la articulación entre entidades productoras y usuarias de
información geográfica. Por lo tanto, es un instrumento operativo a través del cual se integran políticas,
estándares, organizaciones y recursos tecnológicos que facilitan la producción, el acceso y el uso de la
información geográfica del territorio colombiano, para apoyar la toma de decisiones de política pública.
Así las cosas, la conformación de un nuevo sistema no personificaría un procedimiento célere y en
coordinación con los instrumentos ya existentes. Po lo tanto, se debe trabajar en aras del fortalecimiento
de normas que permitan la gestión de la información geográfica de la mano con información social,
económica y políticas de los territorios. Lo anterior permitirá una mejor coordinación interinstitucional
para la producción, la adquisición, la documentación, el acceso, el uso de la información que se genere y
la toma de decisiones acorde a las necesidades identificadas.
Durante esta etapa no se requiere ningún ajuste normativo.
8.3.1. Fase 1 – Pre-alistamiento
Esta fase comprende todas aquellas acciones que darán paso al acercamiento de la ART al territorio y su
instalación atravesando desde los nombramientos de funcionarios hasta la capacitación de los mismos.

 Nombramiento Director Regional y Gerente de Subregión

El nombramiento del Director Regional y el Gerente Subregional del PDET se dará por el Director de la
ART, en virtud de la facultad nominadora de éste último dada por el Decreto de creación 51. A su vez, el
director tendrá la facultad de delegar funciones mediante resolución en virtud de las disposiciones
constitucionales y legales52. Su formalización se dará mediante Acta de posesión 53.
Vale la pena destacar que cuando la ART, de acuerdo con sus objetivos y necesidades, deba atender
demandas del servicio en el ámbito nacional y territorial, puede desconcentrarse en dependencias fuera
de su sede central con jurisdicción en diferentes zonas territoriales. Como bien se mencionó previamente,
será el Director el que tendrá la facultad para ello según los lineamientos definidos en el Decreto de
Planta y estructura interna. Esto debe estar en cabeza del director con el fin de que la desconcentración
pueda ser operativa, flexible y adaptable a las características y necesidades propias de la región, siempre
conservando los lineamientos del nivel central.
El proceso de nombramiento debe ser democrático tratándose de cargos de libre nombramiento y
remoción en donde no se requiere ningún proceso especial de convocatoria y/o selección sino de la
discreción de la autoridad nominadora.
Aun así, el gobierno tiene como antecedente la elección de Jefes de Control Interno en el marco del
Estatuto Anti Corrupción. A pesar de tratarse de cargos de libre nombramiento y remoción, cualquier
persona tenía la facultad de postularse mediante el envío de su Hoja de Vida, promoviendo así una
elección por méritos de los candidatos. El requisito para materializar un nombramiento de este tipo es la
voluntad para hacerlo realidad. No se requiere ningún ajuste normativo. Serán necesarias una plataforma
de gestión, funcionarios encargados de gestionar las hojas de vida propuestas y un comité para adelantar
las entrevistas a los candidatos. Estos procesos no generan ningún vínculo y/o expectativa legal de los
postulantes pues la autoridad nominadora mantiene su facultad discrecional. Sin embargo legitima el

50 Su antecedente es Decreto Ley 2150 de 1995 y fue creado mediante Acuerdo entre las principales entidades
productoras de información en el 2000. En el 2006 el Decreto 3851 de 2006 crea la Infraestructura Colombiana de
Datos y la ICDE como componente.
51 Decreto 2366 de 2015 Artículo 11 numeral 18. Artículo 115 de la Ley 489 de 1998
52 Art 209 de la Constitución y 9 de la Ley 489.
53 La suscripción del acta de posesión determina el ingreso del nuevo funcionario a una entidad estatal (Art. 47

Dec.1950 de 1973) – toda vez que la posesión es una formalidad que tiene por objeto comprometer el ejercicio de la
función pública por parte de los empleados públicos, dentro de los marcos de la Constitución y la Ley.
106
proceso de selección de cara a la población que habita el territorio y crea una sana competencia para la
asignación de los cargos de gerente y director.
Un pre requisito para llegar a esta etapa es la modificación del Decreto 3600 de 2007, por medio del cual
se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de
ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en
este tipo de suelo. Esto con el fin de ampliar los criterios de conformación de la Unidad mínima de
Planificación rural consagrados en el artículo 7. 54
Los criterios deben ser flexibles de tal modo que respondan a las vías de asociación territorial ya
existentes y creadas por los actores locales. Por ejemplo, la existencia de resguardos indígenas, consejos
comunitarios pueden definirse como una UPR en estricto sentido. Estos criterios se darán de tal manera
que la definición de territorio nazca desde la comunidad y no sea una conformación por imposición.

 Instalación de la ART en el territorio

La instalación de la ART se dará según los lineamientos dados por los Manuales correspondientes que se
adecuaran según la situación de cada territorio PDET. En cuanto a las acciones para el funcionamiento de
las sedes regionales no se deberá estar ligado a los contratos administrativos. Por el contrario, debe darse
prevalencia a todos aquellos mecanismos que la ley ya prevé y que faciliten el acondicionamiento de la
infraestructura física de la ART. Por ejemplo para instalar la sede del PDET podría bastar con contratos
interadministrativos de colaboración armónica. En algunos territorios las mismas Gobernaciones y/o
alcaldías pueden poner a disposición oficinas empleando los títulos de gasto ya existentes para el ejercicio
de sus funciones. Tratándose de organizaciones sin ánimo de lucro o incluso agencias de cooperación se
puede facilitar la logística con cartas de intención y/o contratos de asociación. En otras palabras, las
normas vigentes ya prevén una serie de herramientas para poner en funcionamiento la colaboración
armónica entre entidades. Este documento hace un llamado al uso flexible de las mismas con miras a
lograr el resultado. se deben emplear figuras de derecho privado que faciliten la ejecución de acciones en
las intervenciones territoriales.

54 Artículo 7°. Contenido de la unidad de planificación rural. La unidad de planificación rural deberá contener, como
mínimo, los siguientes aspectos cuando no hayan sido contemplados directamente en el plan de ordenamiento
territorial:
1. Las normas para el manejo y conservación de las áreas que hagan parte de las categorías de protección, de acuerdo
con la normativa específica aplicable a cada una de ellas.
2. Las normas sobre el uso y manejo de las áreas destinadas a la producción agrícola, ganadera, forestal, de
explotación de los recursos naturales, agroindustrial, ecoturística, etnoturística y demás actividades análogas que
sean compatibles con la vocación del suelo rural.
3. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y
aeropuertos, así como las directrices de ordenamiento para sus áreas de influencia.
4. En áreas pertenecientes al suelo rural suburbano, además de lo dispuesto en el Capítulo III del presente decreto, la
definición del sistema vial, el sistema de espacios públicos, la determinación de los sistemas de aprovisionamiento de
los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, así como de los equipamientos comunitarios. La unidad
de planificación también podrá incluir la definición de los distintos tratamientos o potencialidades de utilización del
suelo y las normas urbanísticas específicas sobre uso y aprovechamiento del suelo que para el desarrollo de las
actuaciones de parcelación y edificación de las unidades mínimas de actuación se hayan definido en el plan de
ordenamiento territorial.
5. Las zonas o subzonas beneficiarias de las acciones urbanísticas que constituyen hechos generadores de la
participación en la plusvalía, las cuales deberán ser tenidas en cuenta, en conjunto o por separado, para determinar el
efecto de la plusvalía, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo IX de la Ley 388 de 1997 y su reglamento.
6. Las normas para impedir la urbanización de las áreas rurales que limiten con suelo urbano o de expansión urbana.
7. Los demás contenidos y normas urbanísticas que se requieran para orientar el desarrollo de actuaciones
urbanísticas en los suelos pertenecientes a cualquiera de las categorías de desarrollo restringido de que trata el
presente decreto, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas
urbanísticas generales consignadas en el componente rural del plan de ordenamiento.
Parágrafo. Los contenidos de las unidades de planificación rural que se establecen en el presente decreto podrán
preverse directamente en el contenido rural de los planes de ordenamiento territorial.
107
  Formación y capacitación al equipo humano por Región
La formación de funcionarios, sin importar su nivel, se deberá facilitar mediante medios digitales, de fácil
y rápido acceso, compresible y dinámico capaz de evaluar de manera ágil a quienes deban capacitarse.
Esto responde a la necesidad de eliminar la cultura documental escrita la cual se caracteriza por su
lenguaje técnico y complejo.

Tabla 17: Ajustes normativos para la fase de pre-alistamiento

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Modificación de criterios Modificación del Decreto Presidente de la
Decreto
de creación de UPR 3600 de 2007 República
Nombramiento de
Director General
Director Regional y Resolución Ninguno
ART
Gerente PDET
Director General
Nombramientos Resolución Ninguno
ART
Instalación de
Director Regional
infraestructura
Cualquier contrato que ART y Gerente PDET
facilite la infraestructura según sus funciones
física - Contratos Ninguno asignadas
innominados de
preferencia

Coordinación de la
Oficina jurídica y de
Formación y Cursos Interactivos – Comunicaciones
Ninguno
Capacitación Instructivos Digitales con el aporte de
experticia de las
direcciones técnicas
Fuente: Elaboración propia.

8.3.2. Fase 2 –Alistamiento

 Conformación de instancias de participación
Dado que el componente sugirió trabajar con las instancias existentes en territorio (Reconocimiento),
puede darse el escenario en el que no sea necesaria la creación de instancias y por consiguiente, tampoco
un Acto de Conformación. Por lo tanto se tienen varias posibilidades:
1. Reconocimiento de instancia de participación pre existente en el territorio: Se realizará un Acta
de constancia de pre existencia y las funciones que cumplirá en el marco del PDET.
2. Creación de instancias participativas deben ser a través de Acto Administrativo por los entes
territoriales de la mano de la ART. Esto en razón del art- 104 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015,
en donde se consagra el deber de las administraciones nacionales, departamentales, municipales
y distritales en la promoción, protección, implementación y acompañamiento de instancias de
participación ciudadana formales e informales creadas y promovidas por la ciudadanía o el
Estado. Sin embargo, al tratarse de instancias creadas en ejercicio de las intervenciones
territoriales de la ART, se recomienda que su implementación sea a través de Acuerdo entre las
entidades territoriales y la Agencia Especializada.

108
Ahora bien, las facultades de la instancia participativa se podrán dar mediante Acto administrativo
siempre que no involucre a la instancia como ordenadora del gasto compuesta. De lo contrario, el
otorgamiento de dicha función implicaría una modificación de carácter orgánico, del Estatuto de
Presupuesto.
Ahora bien, si la función a otorgar a la instancia no implica la ordenación del gasto pero si implica una
decisión vinculante para el ordenador del gasto de la ART(Director general de ART Artículo. 11 No. 3
Decreto 2366 de 2015), se recomienda la reforma del régimen de responsabilidad fiscal para extender
dicha responsabilidad a quienes tomen la decisión participativa
Hasta el momento se han tenido varias experiencias de presupuesto participativo - PP en el seno de los
gobiernos locales. Sin embargo, éstas han tenido mucho que ver con la voluntad política de sus
gobernantes, complementada por la disposición de la sociedad civil de intervenir activamente en la
gestión pública. Todas las experiencias, sin excepción, cuentan con la voluntad política de las autoridades
públicas para concertar las decisiones en materia de asignación de recursos a programas de desarrollo
local o regional, de acuerdo a los lineamientos de los respectivos planes de desarrollo. En ese sentido, “los
PP están ligados de manera estrecha a las dinámicas de planeación de las entidades territoriales, bajo el
supuesto de que constituyen una herramienta para mejorar la gestión pública en términos de eficiencia,
eficacia y transparencia, así como de un papel más activo de la ciudadanía”55.
Por lo mismo, es una modificación que implicaría una innovación a las facultades decisorias de las
instancias participativas y, por lo tanto, el cambio del régimen de responsabilidad y control fiscal (Ley 42
de 1993 y LEY 610 DE 2000) orientado a la protección y garantía del patrimonio del Estado. Si bien el
artículo 2 de la Ley 42 prevé como sujeto de control fiscal cualquier otro tipo de organización o sociedad
que maneje recursos del Estado, el enunciado no permite incluir a una instancia participativa como sujeto
de control.
Asimismo, debe tenerse presente que esta fase debe incluir la conformación de cada una de las mesas
técnicas por cada componente del PDET.

Tabla 18. Ajustes normativos para fase de Alistamiento

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Reconocimiento Director General ART junto
Acta de Constancia Ninguno
de Instancias con Actores locales
Acto administrativo con Director Regional ART ,
Creación de fundamento en: Art. 16. 4 y Gerente PDET y autoridades
Instancias 5, Art. 15.3 y Art. 9.6, Art. Ninguno locales según disposiciones
11.6 del Decreto 2366 de legales. Ley 1557 de 2015
2015.
Facultades y Director Regional ART ,
alcance de Gerente PDET y autoridades
Acto administrativo Ninguno
instancias locales según disposiciones
participativas legales. Ley 1557 de 2015
Facultades de Estatuto Orgánico de Modificación de la Ley Director Regional ART ,
decisión sobre Presupuesto o Dentro del 42 de 1993 y/o Estatuto Gerente PDET y autoridades
presupuesto Acto administrativo de orgánico de presupuesto locales según disposiciones
creación de la instancia y/o ningún ajuste en legales. Ley 1557 de 2015; o
según las facultades caso que la instancia no el Congreso de la República
otorgadas tenga decisión definitiva según el ajuste a
sobre el presupuesto. implementar.

55Fabio E. Velásquez C. Esperanza González R. (2010) La planeación participativa, el sistema nacional de planeación y
los presupuestos participativos en Colombia. Fundación Foro Nacional por Colombia. Medellín.
109
Fuente: Elaboración propia.

8.3.3. Fase 3 – Planeación

 Citación de instancias de participación
Toda vez que su producto es un diagnóstico y la definición de visiones por territorio de manera
concertada, se recomienda que este se dé de manera concomitante con la Fase previa por razones de
eficiencia y eficacia. La recolección de información que este momento pretende puede ser fácilmente
desarrollada al momento de conformación salvo que la Fase 2 no implique actividades presenciales.

 Elaboración del PDET

La estrategia PDET no sólo recoge la información del territorio en cuento a sus actores, relaciones
sociales, situación económica, conflictos y otros, sino su visión de gobernanza, objetivos, prioridades y
proyecciones. Por lo mismo, siendo el territorio la principal fuente de información, debe ser tarea de las
Mesas técnicas temáticas la captura de dicha información a partir de la construcción participativa; su
coordinación estará entonces en cabeza del Gerente Subregional. Así, no se requerirá ningún ajuste
normativo en esta fase salvo los mencionados anteriormente, los cuales deberán incluir estas funciones
dentro de los actos administrativos señalados.

 Presentación del PDET ante el CPO, y posteriormente a instancia subregional

La presentación del PDET ante el CPO es fundamental con el fin de cerrar formalmente el proceso de
formulación del PDET antes de llevarlo ante la instancia Subregional, la cual tiene como fin último su
aprobación.
Dado que posterior a la aprobación por la instancia subregional del PDET, se dará la formulación y
estructuración de los proyectos, se sugiere adelantar la expedición de los certificado de disponibilidad
presupuestal – CDP- respectivos durante esta etapa, toda vez que es “un requisito previo, accidental al
acto administrativo que afecte la apropiación presupuestal, el cual, debe entenderse como a cargo del
servidor público, cuya omisión, en los casos en que se requiera, genera responsabilidad personal y
pecuniaria”56.
En ese orden, es necesario estudiar la viabilidad de delegar la expedición del certificado de disponibilidad
presupuestal – CDP- en cabeza de los miembros de las entidades públicas que asistan al CPO el cual se
constituye como o por el contrario que cada entidad, previo a su asistencia al CPO tenga expedido el CDP
correspondiente a los proyectos que aprobará.
Se trata de un acto de constatación presupuestal propio de la administración en cabeza del jefe de
presupuesto, o quien haga sus veces, con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal
disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Por lo mismo, se deberá ver la
posibilidad de asignar la facultad de emisión de disponibilidad por parte del Comité o si éste viabiliza
según la certificación de cada sector involucrado. Recurrir a cada sector para conseguir la disponibilidad
financiera iría en contra de los objetivos de celeridad y eficacia para los PDET. Por lo mismo, el ajuste
normativo dependerá de las facultades reales que queden en cabeza del Comité como certificador de
disponibilidad autónomo o no.

 Elaboración del PATR

El PATR, como conjunto de proyectos orientados a cumplir los compromisos del PDET, deberá plantear los
proyectos por componente a un nivel de perfil en su estructuración. Siendo el Gerente Subregional el
coordinador – función que debe incluirse dentro del decreto correspondiente- deberá contar con el apoyo
del equipo nacional y territorial de la ART.

56 Sentencia: CE SIII E 12846 DE 2005. 23-06-2005. Decreto 111 de 1996 art. 71. Y Ley 179 art. 49.
110
Por lo mismo, se recomienda el acompañamiento y participación de todos los sectores a la ART durante el
diseño del PATR con el fin de garantizar a participación de los sectores, la proporción de insumos por
parte de estos – los necesarios - y la continuidad de procesos que se adelanten en el territorio.

 Presentación del PATR al CPO

El fin último de esta fase se enmarca en la obtención de compromisos jurídicos entre la Nación, el
territorio y la comunidad. El Contrato Plan es una figura jurídica en uso la cual fue creada como una nueva
forma de administrar la relación Nación-territorio y por lo tanto un instrumento de planeación para el
desarrollo territorial con visión de largo plazo.
Con el propósito de evitar una proliferación de ajustes normativos y emplear la mayoría de instrumentos
existentes, se recomienda el empleo del Contrato Plan como vehículo jurídico para la aprobación del PATR
y por lo tanto la adquisición de compromisos entre la Nación, el Territorio y los actores que lo conforman.
La fuente legal de esta figura se consagra en la Ley 1450 de 2011, la Ley 1454 de 2011 y el Decreto 819 de
2012 y Ley 1753 de 2015.
En ese orden, el Decreto 819 de 2012 prevé como objetivo del Contrato Plan el desarrollo del territorio.
En otras palabras, el objetivo del PDET está inmerso en el fin de dicho instrumento. Adicionalmente, el
artículo 5 del decreto establece la figura de Acuerdo Estratégico para el Territorio, asimilable al PATR, el
cual envuelve los objetivos, responsables y proyectos, además de los aspectos adicionales que consideren
necesarios las partes. Así, el PATR, en el cual los proyectos deben estar a un nivel de perfil en su
estructuración, cumple las características del Acuerdo Estratégico que además es resultado de procesos
participativos.
Se debe precisar que las experiencias de Contrato Plan hasta el momento han dejado lecciones y retos
dentro de los cuales se destacan: la compleja programación, negociación e institucionalización del
Contrato con los sectores, toda vez que la programación de la inversión nacional se realiza de manera
sectorial y no regional. A su vez, el contrato tiene como reto la creación de mecanismos ágiles de
priorización, focalización y operación de los recursos que garanticen el cumplimiento de las metas
propuestas, así como la articulación de las fuentes de recursos nacionales y territoriales.
Por lo mismo, los retos y dificultades que el Contrato Plan presenta son subsanadas a partir del mismo
procedimiento participativo del PDET y el modelo presupuestal que permita el compromiso de recursos
de cada sector para su ejecución célere y efectiva.
A pesar de lo anterior, el artículo 6 del Decreto 819 establece al Departamento Nacional de Planeación
como la autoridad a cargo para la coordinación de las incitativas de Contrato Plan de las entidades u
organismos del nivel nacional. Como se evidencia, este artículo restringiría la acción y coordinación de
ART, agencia que tiene hoy la competencia para la intervención territorial en pro de su desarrollo.
En consecuencia, el artículo 6 mencionado deberá ser modificado de tal manera que, sin perjuicio al rol
del DNP para iniciativas de distinta naturaleza, la ART tenga la facultad de coordinación de los Contrato
Plan tratándose de intervenciones territoriales según las funciones otorgadas a éste por el Decreto 2366
de 2015 Artículo 11 numeral 4.
Ahora bien, esta será la manera en que a nivel nacional se establecen las facultades para contratar
mediante Contrato Plan. En el plano territorial, el gobernador tiene la competencia general para celebrar
contratos a nombre del Departamento 57 así como el alcalde en nombre del municipio 58, teniendo en
cuenta la autorización de la Asamblea o el Consejo según la naturaleza de los contratos.

 Generación de acciones de confianza

La generación de confianza en el territorio es una de las misiones fundamentales del gobierno en los
territorios. La histórica ausencia institucional en las zonas rurales del país en conflicto armado y el
incumplimiento reiterado de compromisos, han generado que las comunidades no confíen en las

57 Artículo 300. Numerales 1 y 9 y Art. 305. Numeral 2º de la Constitución.

58 Artículo 313 de la Constitución.
111
instituciones gubernamentales. En ese orden, la ejecución de proyectos e inversiones de fácil
implementación son una herramienta clave para la generación de confianza territorial.
Los esquemas contractuales que para esto se empleen demandan modelos céleres de contratación
directa que hoy aplican para el régimen de contratación entre particulares; en otras palabras, se requiere
el uso de mecanismos alternativos de contratación, así como de contabilidad y administración para
reducir costos de transacción y agilizar la acción del Estado.
El gobierno ha tenido antecedentes, en el marco de facultades extraordinarias en los que el régimen de
particulares ha sido aplicado como régimen de contratación excepcional para mayor celeridad. Esta
táctica fue parte de su respuesta ante el Fenómeno de la Niña en 2010 mediante la creación de Colombia
Humanitaria. En su momento, se transfirieron recursos directamente a las entidades del orden nacional,
así como a las gobernaciones y alcaldías para atender las necesidades identificadas y mitigar los efectos
de la emergencia. Dichos recursos fueron ejecutados directamente, haciendo uso de la posibilidad de
adelantar la gestión por medio del régimen de contratación excepcional para mayor celeridad concebido
en el Decreto 4702 de 201059.
De esta manera, la estrategia, permitió que las entidades receptoras de recursos pudieran ejecutar los
recursos bajo un régimen de derecho privado, como excepción al régimen general de contratación pública
y del régimen general de presupuesto nacional. En todo caso, las entidades estaban facultadas para elegir
el régimen de contratación a aplicar según conveniencia y pertinencia. 60
Ahora bien, la experiencia citada también dejó claves enseñanzas que destacan la importancia de ampliar
el rol de la ART, o la entidad a cargo. Esta debe proporcionar lineamientos claros de contratación a aplicar
para la ejecución de los recursos asignados. Dicha pedagogía deber ir destinada no sólo a los funcionarios
de la entidad sino a autoridades locales y actores comunitarios.
En su momento, Colombia Humanitaria empleo circulares 61para dar claridad a los entes territoriales sobre
las normas de contratación y administración aplicables al caso de los recursos recibidos por esta vía.
Incluso algunas de las circulares fueron elaboradas y firmadas conjuntamente con los órganos de control
del nivel nacional. A pesar de los esfuerzos, los alcaldes y gobernadores decidieron utilizar los mecanismos
de contratación ordinarios, originando el retraso de la ejecución de los proyectos, principalmente por
temor a los organismos de control. 62
La ejecución de proyectos del PDET exige la flexibilización del régimen de contratación que permita el
empleo de figuras de derecho privado. Este régimen debe tener como columna vertebral el principio de
confianza, dando paso a un esquema de ejecución descentralizada tanto de obras menores como
medianas y de mayor envergadura. Sin embargo, se sugiere estudiar este ajuste estructural de la mano
con un rediseño del régimen fiscal y de control interno de tal manera que el seguimiento a la ejecución de
los recursos se extienda a la ejecución por resultados y por tanto al operador que ejecuta el recurso y no a
al funcionario que diseña, aprueba y suscribe los contratos.
En armonía con lo establecido al el inicio de este documento, esta modificación no puede ser de carácter
transitorio sino permanente, teniendo como fin la promoción de mecanismos de descentralización,
desconcentración y el fortalecimiento de la autonomía de entidades territoriales y la comunidad que
compone el territorio. Esto permitiría además alcanzar un grado de coordinación a partir de
intervenciones territoriales integrales, una visión de la co-responsabilidad entre lo nacional y lo territorial,
el involucramiento activo de las comunidades y la gestión transparente de los recursos. Es decir, un
modelo tal encaminaría a la Nación a una verdadera transformación estructural.

59 Artículo 25 del Decreto 919 de 1989, modificado por el artículo 3° del Decreto 4702 de 2010: “Salvo lo dispuesto
para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución
de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades o los celebrados por las entidades ejecutoras
que reciban recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades se someterán a los requisitos y formalidades
que exige la ley para la contratación entre particulares”
60 Colombia Humanitaria. Estudio de Caso: Colombia Humanitaria. Página 34-80 Disponible en:
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/FNC/Documents/2014/estudio_caso.pdf
61 Circular No. 15 de Colombia Humanitaria
62 Colombia Humanitaria. Estudio de Caso: Colombia Humanitaria. Página 34-80 Disponible en:
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/FNC/Documents/2014/estudio_caso.pdf
112
En conclusión, el uso de mecanismos de derecho privado simplificaría y aceleraría el proceso de
contratación, permitiendo que la operación de los Programas – PDET puedan responder de manera
idónea a los desafíos que presenta el territorio luego de décadas de olvido. Esto sin olvidar la necesidad
de llevar a cabo acciones de pedagogía que facilite la comprensión de los procedimientos y apropiar
rápidamente los nuevos procesos.

Tabla 19. Ajustes normativos para fase de Planeación

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Gerente Subregional de la
Ayuda de memoria ART en colaboración con las
Diagnóstico
Ninguno Mesas técnicas según
participativo
información proporcionada
por los actores del territorio.
Todas las Mesas técnicas
Documento técnico
según información
firmado por
PDET Ninguno proporcionada por los actores
representantes en
del territorio y coordinadas
las instancias
por el Gerente Subregional.
Acta validación del
Depende de las facultades
PDET junto con
de los miembros del CPO
Validación del PDET por Certificado de
para la emisión de CDP o en CPO y miembros del CPO
el CPO Disponibilidad
su defecto ningún ajuste
Presupuestal según
normativo.
sugerencia

Aprobación del PDET

por la instancia Acta de aprobación Ninguno Instancia subregional
subregional
Documento técnico Todas las Mesas técnicas
como anexo de las según información
PATR mesas técnicas Ninguno proporcionada por los actores
del territorio y coordinadas
por el Gerente Subregional.
Aprobación del PATR Modificación del art 6 del
Contrato Plan CPO
por el CPO Decreto 819 de 2012
Contratos de Confianza Modificación del Decreto
formalizados y 2366 de 2015 otorgándole
ejecutados Contratación capacidad a la ART para la
Directa: contratación directa de Gerente Subregional de la
Instrumentos de proyectos con presupuesto ART
Derecho Privado participativo para generar
confianza y/o proyectos de
baja complejidad.
Fuente: Elaboración propia.

8.3.4. Fase 4 – Estructuración

 Contratación de estructuradores de proyectos

113
Adicionalmente y en armonía con lo que se ha venido proponiendo, todas las herramientas de
contratación deben estar al servicio del desarrollo de acciones PDET. Esto exige la revisión integral de la
Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, en relación con su efectividad. Los mecanismos previstos en estas
leyes han sido concebidos para garantizar la transparencia y efectividad de los contratos. Sin embargo,
esto no ha sido una realidad. En ese orden, se requiere verificar las razones que impiden que el objeto de
la norma realmente se materialice.
Así, se reitera la necesidad de adoptar un modelo de contratación para el PDET que involucre figuras de
derecho privado para cada una de las etapas contractuales. En ese sentido, la contratación de operadores,
por ejemplo, puede incluir el establecimiento de estructuras administrativas y técnicas propias junto con
el diseño de modelos de auto gestión. Un esquema tal permitiría empoderar y capacitar a la comunidad
con el fin de que sean los mismos actores quienes puedan adquirir compromisos para el desarrollo de su
territorio desde sus habilidades propias. Ejemplo de esto podría ser la ejecución de acciones como la
reparación de fachadas a partir de materiales suministrados por el operador. Es por esto que el régimen
de contratación deberá involucrar compromisos que generen capacidades locales para lo cual todos los
actores deberán estar involucrados, coordinados y en acuerdo para lograr hacer realidad la visión de su
territorio.

 Ingreso al Banco de Proyectos

Para la inscripción de proyectos en el Banco de Proyectos administrados por la ART en los términos del
decreto de creación, no se requiere ningún ajuste normativo. Vale la pena advertir que éste se trata de
una trámite administrativo para llevar un registro más una aprobación técnica.

Tabla 20. Ajustes normativos para la fase de Estructuración

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Contratos estatales Estudio de Modificación
generales ART en coordinación con
pertinente de procesos
Estructuración de sectores que brindan
Para los de baja de contratación de Ley
proyectos acompañamiento –
complejidad: Contratación 80 de 1993 y Ley 1150 de
insumos - experticia
directa 2007

Inscripción de Gerente Subregional de

Proyectos en al Banco Formularios estándar Ninguno la ART con el apoyo de su
de Proyectos equipo técnico.
Fuente: Elaboración propia.

8.3.5. Fase 5 – Viabilización y asignación de recursos

 Revisión del cumplimiento de requisitos
Se sugiere que los proyectos no ingresen al Banco de Proyectos para su priorización según las facultades
del artículo 24.3 del Decreto 2366, toda vez que la priorización de proyectos se da en el territorio sin
importar su complejidad. En ese orden, la función de calificación de los proyectos que ingresan al Banco
debe ser concomitante al proceso de elaboración del PDET y PART. A su vez, la priorización de financiación
y cofinanciación, consagrada en el artículo mencionado, se debe entender hecha en las instancias
participativas una vez la ART presente el PDET y el PART según corresponda.

 Comunicación del plan de desembolsos

Para facilitar a la Dirección de Ejecución y Evaluación la comunicación del plan de desembolsos a los
interesados luego del registro y clasificación de los proyectos, éste se deberá hacer dentro de los términos

114
de referencia que correspondan. Sin embargo, tratándose de una comunicación general, se podrá dar
mediante Resolución que consigne la decisión en la materia.

Tabla 21. Ajuste normativos para la fase de Viabilización y asignación de recursos

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Comunicación del Plan Términos de referencia Dirección de Ejecución y
Ninguno
de desembolsos y/o Acto administrativo Evaluación de la ART.
Fuente: Elaboración propia.

8.3.6. Fase 6 – Ejecución

 Proceso licitatorio
En esta fase, los ajustes deben in en la misma línea que se desarrolló en las fases precedentes.

 Ejecución de proyectos
Dado que la ejecución de los proyectos exige la experticia de cada sector, la competencia de ejecución
recaerá sobre cada uno según sea el caso. En ese orden, los ajustes que se requieran responderán a
necesidades específicas de los sectores para la debida gestión según el tema que le corresponde por
orden legal.

Tabla 22. Ajustes normativos para la fase de Ejecución

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Flexibilización de
procesos de contratación
Estatal y régimen que
Procesos contractuales Figuras de Derecho
permita el empleo de ART y/o Sectores
ejecutados Privado y/o Público
figuras contractuales que
rigen entre privados
según el proyecto.
Proyectos ejecutados Dependerá de los
Ejecutores: sean la ART
con metas cumplidas y Reporte de procesos de ejecución
y/o Sectores a través de
reportadas al sistema de cumplimiento y gestión que corresponden a cada
operadores
información. sector.
Fuente: Elaboración propia.

8.3.7. Fase 7 – Seguimiento y monitoreo

 Seguimiento institucional
Al igual que la fase de ejecución, los esquemas de seguimiento se darán según los sectores
comprometidos. Sin embargo, se recomienda el establecimiento de principios básicos de supervisión en
donde prevalezca la publicidad de todos los actos en espacios reconocidos como públicos por la
comunidad. Así las cosas, no se exige ningún ajuste normativo aunque si exige un compromiso por parte
de la ART y las entidades involucradas.

 Transparencia y rendición de cuentas participativa

115
La rendición de cuentas debe ser una de las fases con mayor importancia en la puesta en marcha de los
PDET. Es a partir de esta en donde el resultado será palpable y fungirá como un espacio de construcción y
mantenimiento de confianza a partir de la transparencia y la participación. Por lo mismo, se debe dar
dentro de los mismos espacios de participación dado que sus participantes son los interesados en vigilar y
controlar los proyectos que priorizaron participativamente para la transformación de su territorio. Los
ajustes normativos corresponderán al modelo mismo de rendición de cuentas, es decir que dependerán
de sus características propuestas e innovación.

Tabla 23. Ajustes normativos para la fase de Seguimiento y monitoreo

Producto Vehículo Ajuste Normativo Responsable

Instrumento de
Supervisor de contrato
supervisión y
Acta de supervisión Ninguno de la ART o entidad de
seguimiento
sector contratante
diligenciado.
Seguimiento en la
instancia de Acta de seguimiento Ninguno ART y comunidad
participación
Fuente: Elaboración propia.

8.4. Recomendaciones generales

Teniendo en cuenta las ideas desarrolladas a lo largo del documento se debe tener entonces en cuenta las
siguientes recomendaciones:
1. Brindarle a los manuales elaborados un alcance de lineamientos salvo aquellos que traten de
esquemas presupuestales y de toma de decisiones.
2. Aquellos manuales orientados a proporcionar lineamientos para el acercamiento territorial,
deben incluir aspectos administrativos relevantes para la consolidación de la presencia
institucional. Ejemplo de ello es la elaboración de contratos de arrendamiento de ágil gestión
entre otros.
3. Elaboración y compromiso de desarrollo de esquemas de nombramiento por meritocracia.
4. Para la conformación del Sistema de información, no se debe hacer caso omiso de las
plataformas que hoy existen y que podrían estar al servicio de la implementación de los PDET.
5. En lo que corresponde a la conformación de Unidades de Planeación Rural, debe revisarse a
fondo la toma de decisión para su conformación y la validación de la misma, con el fin de que sea
la misma comunidad la que decide sobre la noción de su territorio.
6. Se recomienda que el proceso de Citación de instancias dentro de la Fase de Planeación, sea
llevada a cabo de manera concomitante con la fase de Alistamiento. Lo mismo ocurre para la
etapa de Elaboración del PDET y Aprobación, teniendo en cuenta los argumentos presentados
preliminarmente.
7. El empleo del Contrato Plan como vehículo jurídico para la aprobación del PATR y por lo tanto la
adquisición de compromisos entre la Nación, el Territorio y los actores que lo conforman. Para
ello se deben tener en cuenta los ajustes propuestos para que su adopción sea acorde con los
objetivos del PDET.
8. Adopción de modelos céleres de contratación directa propios del régimen de contratación entre
particulares: mecanismos alternativos de contratación, así como de contabilidad, administración
y pedagogía para reducir costos de transacción y agilizar la acción del Estado.

116
 9. Revisión integral de la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, en relación con su efectividad.
10. El no ingreso de los proyectos al Banco de Proyectos para su priorización según las facultades del
artículo 24 del Decreto 2366.
11. Establecimiento de principios básicos de supervisión en donde prevalezca la publicidad de todos
los actos en espacios reconocidos como públicos por la comunidad.
12. Rendición de cuentas dentro de los mismos espacios de participación.

9. RECOMENDACIONES DE LA EXPERIENCIA TERRITORIAL

Como se mencionó al comienzo de este documento, la propuesta de lineamientos operativos incluye la
caracterización territorial de tres subregiones, las cuales fueron seleccionadas por la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz – OACP. El propósito de este ejercicio es contar con un análisis que contribuya
identificar las principales problemáticas y conflictividades que ocurren en estos territorios, los cuales han
sido históricamente afectados por el conflicto armado, las economías ilegales, la pobreza y la precariedad
institucional. Una vez realizado el análisis se presentan unas conclusiones del ejercicio.

9.1. Elementos diferenciadores en un contexto de postconflicto

El análisis de las principales problemáticas y conflictividades se realizó en las siguientes tres subregiones:
(i) Sur del Meta63, (ii) Urabá Antioqueño64 y Chocoano65, y (iii) Sur del Caquetá66. A continuación, se
encuentran los principales hallazgos por cada subregión:

Sur del Meta

El proceso de ocupación de la subregión del Sur del Meta se ha configurado históricamente a partir de los
procesos de colonización armada que se gestaron por la violencia política de los años 50s en el país. En
este sentido, en la subregión confluyeron los asentamientos poblacionales producto de los frentes de
colonización campesina y las figuras ordenamiento para proteger y conservar ecosistemas estratégicos.
De hecho, una proporción importante de los municipios del Sur del Meta pertenecen al Área de Manejo
Especial de la Macarena - AMEN67, así como también los parques nacionales naturales de Sumapaz, Los
Picachos, Tinigua y La Macarena. A partir de esta configuración geográfica y espacial se puede aseverar
que cerca del 90% del territorio está en poder del Estado, no sólo como baldíos titulables, sino también
como áreas de conservación y protección ambiental.
Otro de los rasgos característicos de la subregión ha sido la presencia importante e histórica de actores
armados, tales como Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC. A pesar de la persistencia del
conflicto, la subregión cuenta con un preciado activo relacionado con un elevado capital social que se
evidencia por los altos niveles de organización social.
Del análisis realizado, se han identificado como las principales problemáticas de la subregión, aquellas
asociadas a la presencia de la exploración y explotación de hidrocarburos debido al enorme daño
ambiental que generan, así como la proliferación de comportamientos proclives a la ilegalidad,
corrupción, y apropiación indebida de recursos públicos. Otros de los conflictos en la subregión han
surgido alrededor de la presencia de la ganadería extensiva, no solamente por el inadecuado uso de
suelos de calidad con vocación agrícola sino también por la expansión que ha promovido la deforestación,
incluso en las áreas de parques nacionales naturales. Un denominador común son los cultivos de hoja de

63 Conformada por los municipios de El Castillo, La Macarena, Lejanías, Mesetas, Puerto Rico, San Juan de Arama,
Uribe y Vista Hermosa.
64 Del lado antioqueño, esta subregión agrupa los siguientes municipios: Apartadó, Carepa, Chigorodó, Dabeiba,

Mutatá, Necoclí, San Pedro de Urabá y Turbo.

65 El Urabá chocoano comprende Carmen del Darién, Juradó y Riosucio.
66 Esta subregión se encuentra constituida por Belén de los Andaquíes, Curillo, el Doncello, el Paujil, Florencia, La

Montañita, Puerto Rico y San José del Fragua.

67 Creada por el Decreto – Ley 89 de 1989.

117
coca que también se han configurado en un factor desestabilizador que estimula la tala indiscriminada de
bosques y somete a las familias rurales más pobres y vulnerables a los efectos perversos que produce esta
economía ilegal.
Por otro lado, la elevada informalidad en la tenencia de la tierra no permite fortalecer la seguridad
jurídica de los predios y desestimula la inversión en propiedades rurales más productivas. A esta situación
se aúna el hecho de que algunas comunidades campesinas ocupan y usan tierras al interior de las áreas de
parques nacionales naturales, ocasionando conflictos con los usos restringidos de las áreas de parques,
destinados a la conservación.
Uno de los riesgos que se cierne sobre los parques nacionales naturales y las comunidades campesinas
que habitan y conforman el AMEN, una vez se firme el acuerdo con las FARC, es el pleno desarrollo del
potencial ecoturístico que alcanzará la subregión frente a los precarios niveles de regulación de la
capacidad de carga de estas áreas. Puesto que una muestra del dominio de las FARC en la subregión
implicaba la injerencia sobre resolución de conflictos y la imposición de reglas de juego de facto, su
intervención en las áreas de parques garantizaba el control sobre el ingreso de turistas. En este sentido,
para muchos de los actores rurales entrevistados, la ausencia de este grupo armado, en el momento que
se consiga el acuerdo, puede constituirse en una amenaza para los parques debido a que no existe hoy un
actor institucional que desempeñe apropiadamente el rol de regulación. A esta situación se suman los
impactos culturales que puede ocasionar la expansión del turismo y ecoturismo sobre las comunidades
campesinas que habitan las zonas aledañas a los parques naturales.
Un aspecto adicional que preocupa a la subregión es la baja calidad de la educación que se imparte a los
niños y jóvenes rurales, así como la falta de un sistema eficaz que asegure un adecuado acceso,
pertinencia y oportunidad de este servicio público.

Ilustración 22. Sur del Meta: Reserva Forestal - Áreas Protegidas – Vías – Resguardos – Zonas de Reserva
Campesina

Fuente: Instituto de Estudios Interculturales, Pontificia Universidad Javeriana de Cali, 2016.

118
Urabá Antioqueño y Chocoano
La historia de Urabá, desde sus orígenes como enclave bananero, ha sido marcada por procesos
inconclusos de colonización68 y signada por una ocupación económica poco planificada del territorio. Los
conflictos que emergieron entre patronos y sindicatos de trabajadores, al estilo de la United Fruit
Company en el Magdalena, anteceden a los primeros brotes de violencia en la región, que se
intensificaron con el nacimiento del Ejército Popular de Liberación - EPL, y la operación del frente V de las
FARC. Las posteriores oleadas de violencia originadas por las disputas del territorio tienen como escenario
la reconfiguración de los actores armados: las facciones disidentes del EPL, la incursión de los
paramilitares y las bandas criminales, que se han tomado a sangre y fuego la subregión, ocasionando
elevados niveles de violencia, despojo y desplazamiento.
En el contexto de las características generales de la subregión, y fruto de análisis de la información
primaria y secundaria se distinguen algunos contrastes entre los municipios chocoanos que conforman el
Urabá versus los que hacen parte de la subregión antioqueña. Mientras en los primeros predominan zonas
de bosque y recursos forestales, así como territorios de propiedad colectiva con bajos niveles de
integración económica y regional; los municipios antioqueños se caracterizan por contar con un desarrollo
regional más consolidado, mayor densidad demográfica 69, una amplia infraestructura vial, y
encadenamientos productivos alrededor del banano, el plátano y la producción pecuaria. En este sentido,
la producción del banano de exportación ha sido la actividad que ha promovido el desarrollo económico y
social de la subregión, aunque existen otras modalidades de cultivos importantes, como los forestales, el
plátano y el cacao; estos dos últimos se han establecido en medianas y pequeñas propiedades.
El Urabá también es una región geoestratégica debido a su intensa actividad productiva y económica. Su
ubicación en el golfo la constituye en una zona que atrae inversión nacional e internacional, y exclusiva
para el desarrollo de proyectos de infraestructura portuaria, como una de las apuestas productivas a gran
escala de la subregión. Esta envidiable localización geográfica, también la han capitalizado los actores
armados ilegales para controlar sus corredores estratégicos de tráfico de drogas, armas y personas, que
buscan un mejor futuro, migrando al norte del continente.
Los principales conflictos y problemáticas que actualmente enfrenta la subregión giran en torno a la poca
legitimidad que tienen los procesos de restitución de tierras, situación que ha impedido a la Unidad de
Restitución de Tierras ejerza a cabalidad su labor. Los obstáculos para la restitución de tierras se han
afianzado, a raíz de problemas y fenómenos como la falsa tradición, segundos ocupantes con derechos de
propiedad, y la amenaza permanente de los actores armados y despojadores sobre la población que ha
retornado a sus predios.
Otras problemáticas se asocian a la elevada informalidad de la tierra, los conflictos de uso del suelo por la
expansión de la ganadería extensiva en áreas para producción agrícola y zonas de conservación ambiental,
y que se suman a las presiones que han ocasionado los sistemas de producción de monocultivo sobre la
economía campesina. Igualmente, se advierten conflictos potenciales que pueden erigirse alrededor del
ordenamiento territorial por los límites difusos entre resguardos y consejos comunitarios, así como las
problemáticas que pueden originar las débiles capacidades institucionales y administrativas de una
proporción importante de los municipios de la subregión70. Por último, el Urabá sufre de elevados niveles
de desempleo que han promovido la vinculación de sus jóvenes a actividades ilegales.

68 Población que procede principalmente del centro del departamento de Antioquia, Córdoba y Chocó.
69 Principalmente, en Apartadó y Turbo.
70 De hecho, el Turbo ingresó a la “ley de quiebras”.

119
 Ilustración 23. Urabá Antioqueño y Chocoano: Reserva Forestal - Áreas Protegidas – Vías – Consejos
Comunitarios

Fuente: Instituto de Estudios Interculturales, Pontificia Universidad Javeriana de Cali, 2016.

Sur del Caquetá

La conformación del departamento y en especial la subregión del Sur del Caquetá, como en los casos
anteriores, ha sido producto de los recurrentes procesos de colonización campesina en los márgenes de la
frontera agrícola. No obstante, estas dinámicas han estado estrictamente vinculadas con la expansión e
impacto del conflicto armado. Por lo tanto, cuando se intenta explicar cómo se gestó la configuración
social y económica del departamento, un elemento estructurante que emerge es el conflicto; y surge,
como lo expresa Vásquez (2014)71, gracias a la geografía del territorio72: como una zona de retaguardia de
las FARC, como corredor militar; y desde la cual se podía asediar a las zonas más integradas del país.
Por tanto, algunos autores señalan que Caquetá, colonización y conflicto hacen parte de un solo acervo y
contenido de identidad; no sólo debido a que allí se instauró la República Independiente de El Pato, que
contribuyó al origen de las FARC, sino también a las incontables incursiones de las fuerzas militares; y
porque ocupó un lugar importante en la historia reciente por constituirse en el sitio dónde se adelantaron
los intentos, aunque fallidos, por alcanzar la paz, durante los gobiernos de Betancur y Pastrana.

71 Vásquez, T (2014) Análisis de Conflictividades y Construcción de Paz. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo – PNUD.
72 Cercana a la zona andina y el Valle del Río Magdalena, y vinculada con la región amazónica.

120
 Ilustración 24. Sur del Caquetá : Reserva Forestal - Áreas Protegidas – Vías – Resguardos

Fuente: Instituto de Estudios Interculturales, Pontificia Universidad Javeriana de Cali, 2016.

Actualmente, las principales problemáticas y conflictividades que enfrenta la subregión residen en una
falta de definición de su vocación y apuesta productiva, así como una importante presencia de cultivos de
uso ilícito. A esta situación se suma una problemática de seguridad alimentaria, debido a que cerca del
87% de los bienes básicos que consume la subregión provienen de otros departamentos. Igualmente,
persisten una graves y perversas dinámicas de deforestación 73 y de explotación ilegal de madera al
interior de los Parques Nacionales Naturales, por parte de las FARC; que han conducido a acentuar los
problemas de tala de bosques en la subregión y en el departamento. Por otro lado, los municipios sufren
de una debilidad del tejido social y cooptación de grupos de interés en los espacios políticos y
participativos como consecuencia del conflicto; hecho que ha incidido en la ausencia de una
gobernabilidad efectiva en los territorios. Por último, otra de las dificultades que afronta la subregión son
los conflictos en la definición de límites municipales y departamentales.

9.2. Conclusiones de análisis territorial

A partir de los principales hallazgos encontrados, como resultado del análisis realizado para cada
subregión, se presenta un resumen del ejercicio a la luz de los componentes definidos para el PDET.

73Se estima que Caquetá cuenta con una de tasas más elevadas de deforestación en el país. Según el IDEAM, el
departamento taló cerca de 29.245 hectáreas de bosque en 2014. Otros cálculos del SINCHI sugieren que Caquetá
perdió, entre el 2012 y el 2014, 118.563 hectáreas de selva tropical. Igualmente, existe enorme amenaza de
deforestación por el uso inadecuado de los suelos frágiles del departamento.
121
 Tabla 24.Conclusiones del análisis territorial por componentes74
Línea de Urabá Antioqueño
Componente Sur de Meta Sur de Caquetá
intervención y Chocoano
Aumentar la calidad de la
Desarrollo
Educación educación que se imparte a los
social
niños y jóvenes rurales
Diseñar programas
de incentivos Las apuestas y agendas
forestales para productivas deben
Apuestas comunidades considerar las grandes
territoriales étnicas, y su problemáticas que
vinculación a afronta la subregión con
mercados de un enfoque territorial
carbono
Indispensable promover la
producción de alimentos, el
establecimiento de arreglos Concertar una visión de
agro-silvopastoriles, esquemas la subregión, con una
Estímulos a la de pagos por bienes y servicios apuesta productiva -
economía ambientales, fomentar ambiental sostenible, que
solidaría y actividades como el se adapte a la vocación
cooperativa con ecoturismo e integrar a la del territorio
enfoque subregión a mercados más
ambiental amplios
Desarrollo
Productivo Solución a la
problemática de cultivos
de uso ilícito debe ser
una prioridad
Fortalecer las figuras de
ordenamiento productivo
Considerar la inversión en
y ambiental que se
infraestructura,
encuentran vigentes en el
Infraestructura principalmente en vías, de la
territorio al apoyar en la
productiva mano de la protección,
consolidación de las
conservación y manejo
visiones regionales, tales
ambiental de los ecosistemas
como Distrito de Aguas y
Suelos de Caquetá
Generar estrategias que
garanticen el
Seguridad
abastecimiento interno
alimentaria
de productos agrícola
básicos
Construir acuerdos
Resolver los conflictos
para evitar
Ordenamiento existentes entre los procesos
conflictos y
Social de la Resolución de de exploración y explotación
tensiones entre los
Propiedad conflictos de la minería e hidrocarburos,
modelos de
Rural de áreas de uso agropecuario y
producción agrícola
de conservación natural
y pecuaria

74 En verde las de enfoque territorial.

122
 Avanzar en los
procesos de
Titulación y Avanzar en los procesos de formalización de la
formalización titulación de la propiedad rural propiedad rural y
restitución de
tierras
Es importante la
construcción de una
Medio Medidas urgentes para
visión regional de
ambiente detener la deforestación
cuidado y protección de
los ecosistemas
Vincular a la formulación de En términos de
los PDET, los procesos de participación, continuar
Reconocimiento
planificación y ordenamiento con el modelo ideal que
de escenarios
territorial del Área de Manejo se ha adoptado en la
existentes
Especial de la Macarena – subregión es la Red de
AMEN Pobladores de la Paz
Resolver cuanto
antes el problema
Definir protocolos y criterios
Integración del control y poder
para recibir y ubicar a los
comunitaria territorial de los
excombatientes
actores ilegales en
la región
Promover espacios
Desarrollo de participación con
Institucional Continuar promoviendo el
comunidades de Generar espacios
Territorial fortalecimiento de las
base y diseñar abiertos de participación,
organizaciones sociales que
Participación mecanismos que que logren fortalecer la
existen en la subregión y
eviten la cooptación construcción del tejido
fomentar el desarrollo de unas
de grupos de poder social
nuevas
regional e influencia
territorial
La definición de los
OACP y el Gobierno Nacional
Examinar los municipios que harán
debe contar con criterios
criterios técnicos parte de las subregiones
flexibles que les permita
Revisión de para seleccionar los en las que operarán los
validar de manera participativa
subregiones municipios que PDET, se deben tener
en los territorios, la propuesta
conforman la presente las dinámicas
de subregiones que están
subregión de Urabá económicas y sociales de
proponiendo
los territorios
Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con lo que se muestra en la Tabla 21, los componentes de desarrollo institucional territorial y
productivo son los que mayores hallazgos y conclusiones presentaron. Los temas de desarrollo en su
mayoría están orientados a continuar y fortalecer los procesos participativos existentes, revisar la
selección de municipios en las subregiones conformadas y definir acciones de integración comunitaria.
Con respecto al desarrollo productivo se destacan las acciones de estímulo a la economía solidaria,
reconocimiento de las apuestas y posibilidades territoriales, infraestructura productiva y seguridad
alimentaria. El tema de ordenamiento social de la propiedad rural, se presentaron aspectos relacionados
con resolución de conflictos, titulación y formalización, y medio ambiente. En relación con desarrollo
social sólo se resaltó un tema de educación. En varios de los componentes se presenta un enfoque
ambiental, que en la tabla 21 se resalta de color verde claro.
123
Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se presentan las principales conclusiones por componente
y algunas sugerencias de acción por territorio.

Desarrollo social
En la subregión del Meta es baja la calidad de la educación que se imparte a los niños y jóvenes rurales,
así como la falta de un sistema eficaz que asegure un adecuado acceso, pertinencia y oportunidad de este
servicio público.

Desarrollo productivo
En este componente se destaca la importancia de reconocer las apuestas territoriales para construir una
visión subregional, como es el caso de Caquetá donde se debe enmarcar en una apuesta del cuidado y la
protección ambiental bajo un modelo de desarrollo sostenible, en el que no se ignore los problemas de
ganadería extensiva, la tala indiscriminada de árboles, el aumento de cultivos de uso ilícito, y el tráfico
ilegal de madera. De igual manera pasa en el Urabá donde se fomentar la producción sostenible y la
protección de las zonas boscosas de la subregión, así como para fortalecer sistemas sostenibles de pesca y
la agricultura por medio de incentivos forestales para comunidades étnicas, y su vinculación a mercados
de carbono.
Ligado a lo anterior, se resalta que se deben encontrar soluciones al problema de cultivos de uso ilícito, en
especial en Caquetá, para brindar alternativas de generación de ingresos sostenibles a través de la
implementación de proyectos ambientales, iniciativas comerciales, servicios agro turísticos, o apuestas de
desarrollo que apoyen los esfuerzos que actualmente se están implementando 75 con el fin de estimular la
economía solidaría y cooperativa con enfoque ambiental. En la misma línea, pero para el caso de Meta, se
plantea promover la producción de alimentos, el establecimiento de arreglos agro-silvopastoriles,
esquemas de pagos por bienes y servicios ambientales, fomentar actividades como el ecoturismo e
integrar a la subregión a mercados más amplios.
Adicionalmente se evidencia la necesidad de mejoras en infraestructura productiva porque en el caso del
Sur de Caquetá, sin ser distante en las otras regiones, se evidenció precarias condiciones de los suelos,
sistemas de producción inadecuados, deficiente infraestructura vial, de telecomunicaciones y de
saneamiento básico. Situación que dificultan la integración con los centros de mercado y aumenta los
costos de producción por el transporte y disponibilidad de los insumos. Es por esto que en Caquetá y
Meta se resalta la importancia de invertir en la infraestructura productiva, resaltando para el caso llanero
en la infraestructura vial se debe estar acorde y atender al ordenamiento territorial que ha impulsado la
Área de Manejo Especial de la Macarena (AMEN), así como estar en armonía con la protección y
conservación de los ecosistemas.

Ordenamiento social de la propiedad rural

El componente tiene sus raíces en la existencia de conflictos por la tenencia y el uso de la tierra, razón por
lo que uno de los hallazgos esperados de encontrar es este. Dicho lo anterior, se resalta que se
encontraron conflictos particulares por subregión, resaltando para el caso del Meta procesos de
exploración y explotación de la minería e hidrocarburos en áreas de uso agropecuario y de conservación
natural, mientras que en Urabá se evidenciaron conflictos y tensiones entre los modelos de producción
agrícola y pecuaria, así como entre la mediana y pequeña economía campesina.
Lo anterior induce a la necesidad de avanzar en los procesos de formalización y titulación de la propiedad
rural y restitución de tierras, pero no sólo con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica de los
predios, potencializar la capacidad productiva y desestimular las dinámicas de despojo, sino también
como una manera de fortalecer la confianza entre el Estado y las comunidades rurales golpeadas
históricamente por el conflicto.

75Tales como la pesca para consumo y ornamentales, el aprovechamiento de especies de frutas nativas, producción
forestal, entre otros
124
De manera particular el ejercicio territorial resaltó aspectos ambientales relacionados con el uso del
suelo, de manera puntual con temas de deforestación en Meta como consecuencia de los cultivos de uso
ilícito y daño de ecosistemas en Caquetá por falta de cuidado y protección. Para el caso de Caquetá se
plantea que es necesario fortalecer las figuras de ordenamiento productivo y ambiental que se
encuentran vigentes en el territorio, y que se apoyan en la consolidación de las visiones regionales, tales
como Distrito de Aguas y Suelos de Caquetá

Desarrollo Institucional Territorial

En este componente se destaca la importancia de reconocer y vincular al proceso PDET figuras de
participación existentes, como es el caso de la AMEN en el Meta y el modelo de Red de Pobladores de la
Paz en Caquetá.
 La AMEN fue creada legalmente en 1989, donde buen parte de las apuestas productivas del
mediano y largo plazo de la subregión se encuentran articuladas y en el marco del área de
manejo especial. De igual forma, detrás de la construcción de esta figura regional de
ordenamiento existe un importante ejercicio participativo de organizaciones campesinas, de la
sociedad civil, corporaciones autónomas regionales, y autoridades departamentales y locales que
han visto en el AMEN una oportunidad para proteger, ordenar y aprovechar de manera
sostenible las ventajas relativas y dotaciones propias de su territorio.
 La Red de Pobladores de la Paz en Caquetá se ha construido bajo dos premisas. La primera
plantea una participación incluyente, en la cual se abren espacios para que participen integrantes
de diferentes organizaciones, sin importar la temática, la población o filiación política. En este
sentido, en el mismo espacio interactúan organizaciones de víctimas, organizaciones productivas,
sociales, etc., unidos para construir una visión compartida del territorio. La segunda premisa es
que participan bajo delegación y no representación; lo que permite que todos los que asisten
tienen el mismo voto posible. En una reunión donde están convocados todas las organizaciones,
se hace una votación entre los miembros, para elegir el delegado que tendrá la voz de esa
comisión municipal, a una instancia departamental. Estas dos premisas pueden ser interesantes,
para ser consideradas en el proceso de estructuración del componente participativo de los PDET.
Otro aspecto relevante del desarrollo institucional territorial se relaciona con la presencia de actores
ilegales y la posterior integración comunitaria. Con respecto al primer ámbito se vivenció en el Urabá
Antioqueño y Chocoano el reciente “paro armado” que fue una muestra del dominio y elevada influencia
que los actores armados aún tienen en la región76, lo que hace fundamental resolver cuanto antes el
problema del control y poder territorial de los actores ilegales en la región. La situación del “paro armado”
lo que evidenció que hasta que no se sometan a estos grupos armados y se logre reducir su injerencia en
el territorio, no se permitirá que se exprese de una manera democrática y transparente las demandas,
intereses y aspiraciones de los actores más relevantes en el territorio. En relación con el segundo ámbito y
en miras a una dejación de armas es relevante definir protocolos y criterios para recibir y ubicar a los
excombatientes de las FARC. Por ejemplo el Sur del Meta ha sido una subregión histórica de colonización,
dónde se originaron las primeras expresiones de la insurgencia, primero con las guerrillas liberales y luego
con la conformación y presencia de diferentes frentes de las FARC. En consecuencia, por ser un territorio
emblemático para este grupo insurgente, los procesos de desmovilización y reintegración de los
excombatientes deben ser cuidadosamente adelantados para garantizar la protección de sus derechos
fundamentales, así como la generación de alternativas viables de proyectos de vida en la subregión.
La generación, promoción continuación oportunidades de participación es otro hallazgo fundamental y
común en todas las subregiones, debido a que se evidencia como una necesidad del proceso PDET.

76 Paramilitares y bandas criminales.

125
Recomendaciones a partir del análisis territorial
Por último, pero no menos importante, se formulan un conjunto de sugerencias para revisar la
conformación de las subregiones, debido a que el análisis realizado permitió dar información más precisa
sobre esto, planteando los siguientes puntos:
 El Gobierno nacional debe contar con criterios flexibles que les permita validar de manera
participativa en los territorios la propuesta de subregiones que están proponiendo, en especial
para el caso el Meta.
 Examinar los criterios técnicos para seleccionar los municipios que conforman la subregión de
Urabá.
 Para la definición de los municipios que harán parte de las subregiones en las que operarán los
PDET, se deben tener presente las dinámicas económicas y sociales de los territorios,
particularmente para el Sur de Caquetá.
Las anteriores sugerencias surgen como resultado de los siguientes hallazgos:
 Para la Subregión en Meta, donde se definieron 8 municipios, Granada no se encuentra en la
selección, a pesar que tiene una relevancia como nodo dinamizador con funcionalidad urbana.
Pero igualmente es importante para algunos municipios del sur, que constituyen la subregión,
como es el caso de La Macarena que tiene una relación más estrecha y vinculante con el
municipio de San Vicente del Caguán (Caquetá), desde la perspectiva económica, comercial,
cultural o política, pero no se consideran dentro de la misma subregión.
 En Urabá es importante reconocer la dinámica de los territorios, la historia, la identidad cultural y
los procesos de ocupación, porque de acuerdo con esto los municipios chocoanos de Unguía y
Acandí, así como Arboletes del Urabá Antioqueño deberían ser incluidos en la subregión para una
intervención potencial.
 En el caso de la subregión del Sur del Caquetá, es importante considerar el rol que juega un
municipio como San Vicente del Caguán (comunidades más fuertes, nodo regional, zonas de
reserva campesina- Cuenca del Río Pato y Valle de Balsillas), que puede cambiar la dinámica de la
subregión, y que de no incluirse en la focalización territorial, puede afectar el proceso de
implementación del PDET.

10. PRINCIPALES HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES

 Un PDET es una estrategia participativa, política, institucional, social y económica que apunta a la
transformación estructural, de una manera ágil y efectiva de los territorios más rezagados y con
mayor vulnerabilidad, que cumplen con los criterios de priorización77 definidos en el Punto 1 del
Acuerdo de la Habana. Esta estrategia debe desembocar en una visión compartida del territorio,
con unas líneas de acción y metas que expresan la superación de las condiciones que lo
identifican como un territorio que requiere una intervención especial.
 Se materializa con un acuerdo estratégico formal jurídicamente vinculante entre los miembros de
la comunidad de un territorio (Subregión) y el Gobierno nacional y territorial, con la definición de
un Plan de Acción para la Transformación Regional - PATR en el que se definen el conjunto de
acciones e inversiones necesarias con cronograma específico anualizado para su ejecución.
 Los PDET deben constituirse en una respuesta innovadora y efectiva por parte del Estado para
atender unos territorios que requieren medidas específicas en un escenario de postconflicto, a
través de un dispositivo institucional que permita actuar con celeridad, flexibilidad y efectividad,
y que garantice una respuesta oportuna del Estado central y territorial a las necesidades más
inmediatas de las poblaciones y territorios que más lo requieren.

77Los criterios de priorización propuestos son: niveles de pobreza en particular pobreza extrema y de necesidades
insatisfechas; grado de afectación derivado del postconflicto, debilidad institucional, administrativa y de la capacidad
de gestión y presencia de cultivos de uso ilícito.
126
 El PDET debe tener un carácter múltiple en la medida que es una estrategia nacional equivalente
a una política de Estado. Además es la expresión territorial de esta estrategia a través de todo el
arreglo institucional y los mecanismos para la participación y movilización ciudadana. Y es un
documento prospectivo de una subregión con un plan de acción específico. En todo caso,
independiente del carácter que tenga, debe guardar los elementos que lo identifican como una
estrategia de carácter especial para avanzar en el proceso de reconciliación de Colombia.
 La estrategia se configura bajo cuatro premisas clave que consisten en: (i) reconocer a la
comunidad y sus territorios como eje central del proceso, (ii) diseñar una intervención en que
trascienda el enfoque sectorial y apunte hacia una intervención integral con enfoque territorial,
(iii) contar con un esquema institucional, de gestión y de operación orientado al logro de
resultados; y (iv) contar con un marco normativo y presupuestal excepcional que facilite el
compromiso de recursos y la ejecución en territorio bajo el nuevo esquema de participación
ciudadana.
 Los objetivos del PDET como estrategia se orientan fundamentalmente a lograr un cambio en la
realidad de los territorios a partir de mayores oportunidades de desarrollo para las comunidades,
más equidad y democracia. Lo anterior a través del desarrollo de las capacidades institucionales,
la participación ciudadana y la modificación positiva de las relaciones entre los actores del
territorio, la descentralización en la toma de las decisiones, propiciando el desarrollo de una
economía inclusiva y sostenible y mejores condiciones para el ejercicio de una ciudadanía
efectiva.
 Para alcanzar dichos objetivos el PDET se apoya en tres ejes transversales: (a) la participación
comunitaria en la priorización, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos; (b) el
trabajo conjunto entre el Gobierno Nacional, las gobernaciones y las alcaldías; y (c) el enfoque
territorial que garantice que la planeación y el diseño de los programas parta de las
particularidades y necesidades del territorio.
 La propuesta consignada en este documento desarrolla el PDET a través de 4 componentes:
desarrollo social, desarrollo productivo, desarrollo institucional territorial y ordenamiento social
de la propiedad. Estos componentes contienen las líneas de intervención y los instrumentos que
facilitan el cumplimiento de los objetivos del PDET y los mecanismos técnicos para implementar
con mayor celeridad los planes nacionales previstos en el Punto 1 del Acuerdo de la Habana. A su
vez el desarrollo de estos componentes se apoya en el desarrollo de 2 componentes
transversales que actúan como apoyo a lo largo de cada y que se refieren a la participación
ciudadana y la resolución de conflictos. La concreción en términos de líneas de intervención e
instrumentos es uno de los resultados del proceso de desarrollo del PDET a partir del portafolio
de instrumentos que se propone.
 El portafolio de instrumentos es el conjunto de herramientas que servirán de soporte para iniciar
el proceso de construcción del PDET y del PATR. Básicamente son los medios a través de los
cuales se materializa el apoyo del Estado en proyectos concretos en los territorios. Estas
herramientas van desde proyectos de inversión, apoyos directos, arreglos institucionales, marcos
normativos, establecimiento de procesos, transferencias, entre otros, los cuales deben hacer
parte de la oferta institucional de los Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral y de otras
políticas que complementen el ejercicio de los compromisos de los acuerdos. Así que, al
momento de iniciar la formulación, estos instrumentos deben contar al menos con los ajustes
técnicos requeridos para adaptarse al proceso del PDET, con el presupuesto específico que
garantice su ejecución y con el soporte técnico por parte de los sectores para su debida
incorporación en los procesos de estructuración de los proyectos integrales.
 La operación y funcionalidad del PDET requiere de un esquema institucional, de gestión y de
operación (Dimensiones del PDET) que facilite la implementación de cada uno de los procesos
asociados a las fases y a los componentes temáticos como transversales. Este esquema ofrece las
condiciones para la gobernanza territorial sustentada en: i) la participación ciudadana como
medio para facilitar la movilización de la ciudadanía y el fortalecimiento de la sociedad civil, ii)
una estructura operacional con actores que tengan roles específicos y las relaciones entre ellos, y
iii) un proceso estándar que guía la formulación de un PDET en el territorio. La operación y
127
 funcionalidad del PDET se sustenta en la estructura funcional de la nueva Agencia para la
Renovación del Territorio -ART. Es decir la ART es la responsable de establecer las condiciones
institucionales para poner en marcha los Programas.
 A su vez es importante tener en cuenta que los arreglos institucionales requeridos a nivel
territorial dependen de las condiciones de desarrollo institucional territorial, social, económico
del territorio. Es por ello que es necesario se consideren tipologías de PDET desde el punto de
vista de las condiciones de los hogares como de las capacidades institucionales del territorio para
la formulación y ejecución del PDET. Esto implica que en algunas subregiones será necesario
proveer mejores condiciones para la gobernanza por parte de la ART y de los entes territoriales y
nacionales, mientras que en otras subregiones habrá mayores capacidades y por lo tanto será
posible la delegación de competencias desde un comienzo.
 El esquema institucional, de gestión y de operación flexible y diferencial garantizará que los
PDET se adapten a las dinámicas regionales y locales, y se aproxime a las diferentes tipos
conflictos y problemáticas que sufren los territorios. El énfasis diferencial de la intervención
permitirá ajustar el modelo y su operación a la heterogeneidad geográfica de las zonas
priorizadas, y de tipos de población rural vulnerable (comunidades étnicas, mujeres y jóvenes
rurales) y a necesidades particulares del territorio.
 Los PDET no deben sustituir o competir con la implementación de estrategias y programas del
Estado nacional y local que se han desplegado en los territorios priorizados, así como con las
iniciativas de la comunidad internacional. No obstante, deben acompañar y facilitar la
coordinación y articulación, así como contribuir a reducir las fricciones, de acciones e
intervenciones de las entidades de nivel nacional, territorial, de la cooperación internacional y el
sector privado en las regiones focalizadas.
 Los PDET deberán adaptarse y articularse a los avances y éxitos tempranos de las diferentes
acciones, estrategias y programas en las zonas de conflicto. Esto con el ánimo de no romper o
entorpecer procesos de construcción de confianza que, el Estado y otros agentes legítimos, han
construido con actores estratégicos en los territorios priorizados (comunidades étnicas,
campesinos, gremios, institucionalidad del nivel local, sector privado, etc.).
 Los PDET pueden valerse de la información, lineamientos y recomendaciones de los instrumentos
de planificación del territorio para mejorar su intervención en las zonas focalizadas. De igual
forma, los instrumentos de planificación del desarrollo y de gestión de los territorios podrían
configurarse como un marco de referencia para desarrollar las acciones de los PDET, conforme a
las directrices de los planes y criterios de ordenamiento físico, ambiental y productivo del
territorio.
 Llevar a cabo un PDET requiere que existan unas condiciones previas que de alguna manera
facilitan que esta estrategia se ejecute. En el modelo operativo se precisan cuáles son y en qué
momento son esenciales. Sin embargo estas dos condiciones son fundamentales antes de
empezar un PDET:
i. Se debe dar la designación de una entidad responsable del desarrollo de los PDET, en
este caso la ART. Por tanto se convierte como una condición previa del modelo
operativo de los PDET la institucionalización de la ART.
ii. Debe existir certeza de los recursos presupuestales y contar con los instrumentos
normativos e institucionales que permitan que una parte del presupuesto se define en
territorio y la otra estará disponible en el momento de la ejecución.
iii. Desde la perspectiva del territorio es necesario que los acuerdos para la finalización del
conflicto se hayan firmado, se cuente con las condiciones para garantizar la movilización
ciudadana, así como una institucionalidad mínima que soporte la llegada de las acciones
previas requeridas.
iv. Condiciones de seguridad para el funcionamiento efectivo de las instancias de
participación

128
 El funcionamiento y efectividad de las instancias de participación del territorio en el proceso de
planeación del PDET y su PATR requiere de una serie de reformas. En este sentido, y de acuerdo a
los ajustes propuestos en las recomendaciones normativas, es necesario implementar e
instrumentalizar la Ley estatutaria 1757 de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia
de promoción y protección a la participación democrática” para que se aplicable según los
acuerdos que en esta materia se han realizado en la Mesa de negociaciones de Paz de la Habana
y sea un instrumento para fortalecer los consejos y comités ya existentes, así como las instancias
de participación legitimas existentes en territorio. En todos los casos se debe tener en cuenta
que las propuestas y desarrollos en este tema deben poder adaptarse a las necesidades, logística
y actores de todos los territorios. En este sentido cada sub región debe contar con una propuesta
en términos de participación de acuerdo a los requerimientos de la construcción de la estrategia
PDET.
 Con el ánimo de que las instancias de participación se encuentren totalmente vinculadas a la
planeación de los PDET, es decir en la planeación, la ejecución y el seguimiento y monitoreo se
recomienda ajustar los mecanismos de participación del Sistema Nacional de Planeación, ya que
de acuerdo a éste las consultas con la ciudadanía son de carácter consultivo, más no vinculante.
En este sentido, es necesario incluir los instrumentos normativos necesarios que permitan que
las decisiones y priorizaciones dadas dentro de estas instancias sean vinculantes durante todo el
proceso de planeación, y se vean reflejadas en la formulación final del PATR.
 Es necesario instaurar un modelo de acompañamiento permanente a la participación ciudadana
que, permita acompañar y fortalecer permanentemente las instancias propuestas y las
capacidades de sus participantes a través de capacitaciones y visitas de acompañamiento.
 La visión subregional del PDET implica un desafío para la forma tradicional de planificación del
territorio, la cual ha correspondido principalmente a la división político administrativa del país, a
nivel de municipios y departamentos, y no de subregiones. Esta visión responde a una nueva
forma de planificación territorial en la que comunidades y los territorios se podrán asociar y
organizar en torno a problemáticas, identidades y propósitos comunes. De otro lado, los
esfuerzos de regionalización suelen hacerse con grandes vacíos de información y de
desconocimiento de las dinámicas territoriales. Se suelen definir normativamente regiones, sub-
regiones, regiones administrativas especiales donde pueden no existir fundamentos empíricos
para crearlas. En este sentido, la propuesta subregionalización que se ponga sobre la Mesa de
Negociación debe ser validada y reconfigurada, de ser necesario, en el territorio al momento de
iniciar la formulación del PDET. Las propuestas de subregionalización que surgen del ejercicio
realizado por Rimisp son ilustrativas y limitadas por la disponibilidad de información y de ninguna
manera tienen un carácter definitivo.
 Del ejercicio de análisis de subregiones se puede afirmar que uno de los temas claves es que
deben como mínimo contar con nodos dinamizadores que permitan jalonar el desarrollo
económico, faciliten la especialización en la prestación de servicios y haya complementariedad
en los arreglos institucionales propuestos. Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que
los criterios de escogencia de los municipios propuestos respondió a una lógica de agrupación
más por variables comunes que desde una perspectiva análisis espacial del territorio que
apuntara a una convergencia regional.
 El instrumento presupuestal es un elemento esencial en la funcionalidad de la Estrategia y debe
ir de manera coherente con la trayectoria planteada en el PATR en términos de la ejecución de
los proyectos una vez estos han sido debidamente estructurados. Para ello se propone un
conjunto de atributos mínimos que debe cumplir este presupuesto de forma que se pueda
ajustar a las innovaciones requeridas para la ejecución de la estrategia del PDET y sus
mecanismos de implementación. Estos atributos se pueden resumir de la siguiente manera: i)
orientado a la obtención resultados; ii) intersectorial y multinivel; iii) flexible y ajustable con
anualidades; iv) desconcentrado en la ejecución; v) distribución a nivel subregional objetiva y
orientada al cierre de brechas, vi) contar con incentivos y medidas de rendición de cuentas
(accountability).

129
 El PDET requiere de un modelo especial presupuestal que facilite su ejecución en los territorios
para ello se proponen 3 rubros específicos de asignación presupuestal:
 Proyectos de confianza financiados a través de presupuestos participativos: cada
subregión del PDET debe contar con un presupuesto que se define y se asigna en cada
instancia de participación, su ejecución se hace a través de las entidades territoriales y
las organizaciones comunitarias vía convenios administrativos entre la ART y estas y no
debe superar más del 30% del presupuesto de cada PDET a nivel subregional. Los
recursos para estos presupuestos provienen del presupuesto de inversión de la ART y la
fuente es el PGN.
 Estructuración de los proyectos: los proyectos de mediana y alta complejidad requieren
una estructuración a nivel detallada y de precisión, esta estructuración se financiará a
través del Fondo para la Reconstrucción del Territorio.
 Ejecución de proyectos: estos proyectos al momento de la ejecución se financiarán a
través de los recursos sectoriales del PGN y del SGP por medio de líneas específicas y los
instrumentos del portafolio.
 El instrumento presupuestal para la financiación de los PDET se alimenta de 3 fuentes
específicas:
 Presupuesto General de Nación: se asigna a través de fichas de inversión específica por
sector y corresponde al 10% del presupuesto total del sector. Los recursos para los
presupuestos participativos estarán asignados a la ART a través de una ficha específica.
Las fichas deben hacer referencia a las líneas de intervención sectoriales propuestas y
los vehículos de financiación corresponden a los instrumentos propuestos en el
portafolio.
 Renta específica de carácter transitorio: los recursos de esta renta se canalizarán a
través del Fondo para Reconstrucción de Territorio, que está orientado a la
identificación, estructuración y gestión de proyectos en los territorios PDET,
especialmente los enmarcados en el PATR. El Fondo puede transferir recursos a
entidades públicas del orden nacional o territorial y a entidades privadas para ser
administrados por estas. El Fondo también podría apalancar recursos de la Cooperación
Internacional o de los Entes Territoriales a través de mecanismos de cofinanciación.
Adicionalmente, los contratos que celebre el Fondo se regirían por el derecho privado.
Este Fondo debe ser el instrumento financiero para apalancar recursos de otros
sectores.
 Sistema General de Participaciones: los recursos del SGP deben modificarse en dos
direcciones principales: (a) Incrementar participación en los recursos del SGP de
municipios rurales y rurales dispersos.; (b) Utilizar recursos del SGP para financiar la
implementación de los PDET vía un incremento en el monto de recursos disponibles del
SGP para los municipios priorizados y para los departamentos en donde se concentran
dichos municipio y un aumento de la participación de los recursos de “propósito
general” con el fin de darle un mayor margen a los municipios para utilizar dichos
recursos en las acciones y programas priorizados por los PATR como mecanismos de
implementación de los PDET
 Es preciso que el PDET y el PATR cuenten con un sistema de seguimiento y evaluación para cada
uno de los territorios PDET, el cual incluya todos los niveles gobierno y contemple indicadores de
impacto, resultado y gestión. A través de estos instrumentos, respectivamente, se podrá:
 Medir los cambios en el bienestar de la población y los territorios PDET luego de la
intervención
 cuantificar los bienes y servicios provisionados a través de la intervención del PDET
 cuantificar los recursos, físicos, humanos y financieros utilizados al implementar un
PDET en una subregión
130
  medir acciones, procesos, procedimientos y operaciones realizadas para la
implementación del PDET.
 Garantizar la participación ciudadana en el sistema de seguimiento y evaluación en los diferentes
niveles de medición. En cuanto a los indicadores de impacto, éstos son construidos desde el nivel
nacional pero se debe garantizar la socialización en el territorio, ilustrando qué se pretende
medir y cómo se realizará dicha medición. Por otra parte, los indicadores de resultado/producto
miden en gran medida las acciones consignadas en el PATR, la participación ciudadana en esta
etapa es a través de las veedurías ciudadanas, las cuales serán creadas en las instancias de
participación o por ejes temáticos y serán las encargadas de realizar seguimiento puntual a los
proyectos priorizados.
 Garantizar que en el proceso de construcción de los presupuestos participativos se construyan
los indicadores necesarios para realizar seguimiento a las acciones y proyectos ejecutados con el
30%.

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