Experiencias de reforma fiscal

en América Latina

Vania López Toache

Luis Augusto Chávez Maza
Coordinadores
Experiencias de reforma fiscal
en América Latina
Experiencias de reforma fiscal
en América Latina

Vania López Toache

Luis Augusto Chávez Maza
Coordinadores
“Esta investigación, arbitrada por pares académicos,
se privilegia con el aval de las instituciones coeditoras”.

Primera edición: 2019

ISBN BUAP: 978-607-525-596-5

ISBN ECAP: 978-607-8344-75-8

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de Economía: José Salvador Esteban Pérez Mendoza

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Printed and made in Mexico
 ÍNDICE

América Latina en el debate de las opciones de política 9

económica: Una mirada crítica a las experiencias
latinoamericanas en política fiscal
Gregorio Vidal

Corrupción en México: problemas y soluciones 27

desde el enfoque de la corrupción estructural
Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

Las asociaciones público-privadas en México y Brasil: 55

tendencias y perspectivas
Vania López Toache
Luis Augusto Chávez Maza

Pesos y contrapesos en el diseño institucional 81

de las asociaciones público-privadas en México
Saraí Ramírez Alonso
Eudoxio Morales Flores

El papel de Pemex en las finanzas públicas de México. 95

¿Qué cambió después de la reforma energética de 2014?
Angélica Tacuba Santos

México: financiarización y deuda pública interna 109

José Enrique Mendoza Méndez

Panorama actual de la deuda pública en México 129

Eduardo Vázquez Tovar
Fortunato Cuamatzin Bonilla
Luis Augusto Chávez Maza
Reformas fiscales en Centroamérica: 151
una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018
Ariadna Hernández Rivera
Samuel Moreno Peralta

Las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia 173

de Puerto Rico
Martha Quiñones Domínguez

Análisis comparado del presupuesto participativo 201

en México, Brasil y Chile. Retos y perspectivas
Bernabé Lugo Neria

El presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género 227

en países seleccionados de América Latina
María de la Luz Macías Vázquez
Luz Dolores González Patiño

Política social y programas de transferencias 243

monetarias condicionadas: análisis comparativo
entre México, Brasil y Colombia
Mariana Betzaidet Cortés Sánchez

La refuncionalización de las políticas públicas 261

para el desarrollo urbano y su relación
con el capital inmobiliario en México, 2013-2017
Jorge Álvarez Méndez

La impronta de un paradigma y su influencia 275

sobre los indicadores de gestión gubernamental
en Chile y México, 2000-2016
Gabriela Vidal Arroyo

Juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 297

Alfonso Atala Layún

Acerca de los autores 319

América Latina en el debate de las opciones de política económica:
una mirada crítica a las experiencias latinoamericanas
en política fiscal

Gregorio Vidal

A nalizar la política fiscal ejecutada en América Latina en las dos déca-

das previas implica considerar procesos sumamente diversos desde
los primeros años del siglo actual entre una importante cantidad de países
de la región. Además, en algunos países han existido varios cambios en la
orientación general de la política económica, y en otros más, la continui-
dad ha sido el signo característico. Aún más, en el curso del año se están
realizando elecciones en varias de las mayores economías de la región,
y el resultado puede implicar un giro en la política económica llevada a
cabo en los meses y años anteriores o desde hace varios lustros, incluso
en la política fiscal. Sin embargo, el antecedente en todos los casos, desde
finales de los años ochenta del siglo pasado, es la ejecución de una políti-
ca económica que se construye a partir del equilibrio fiscal y que ejecuta
sistemáticamente el ajuste fiscal, con el objetivo de alcanzar, en el operar
del erario, un superávit primario. Esta modalidad de austeridad fiscal se
acompaña de una agenda de transformación de la economía, que incluye
apertura en el comercio exterior, liberalización financiera, aceptación del
libre tránsito de la inversión extranjera, desregulación, tipo de cambio
flexible y amplio programa de privatizaciones.
En la segunda parte de los años ochenta del siglo pasado, después de
varios años en que los mercados internacionales de capital habían crecido
y los gobiernos de las mayores economías de América Latina habían esta-
do contratando créditos en el exterior con la banca privada internacional y
no tenían condiciones para cubrir su servicio, la ejecución del ajuste fiscal
se presentó como una condición por parte de los bancos acreedores, el
Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial (bm) y el Gobierno
10 experiencias de reforma fiscal en américa latina

estadounidense, para plantearse esquemas de renegociación del servicio

de la deuda externa. Los gobiernos de América Latina no emprendieron
una acción por fuera del espacio de los organismos financieros internacio-
nales e iniciaron, en momentos distintos, una sostenida política de ajuste
fiscal. En ese contexto, mediando algún tiempo entre un país y otro, y la
práctica de diversas experiencias de ajuste fiscal, el Gobierno de Estados
Unidos presentó lo que se conoció como Plan Baker. El 8 de octubre de
1985, en Seúl, en la reunión conjunta del fmi y el bm, James Baker, secretario
del Tesoro de Estado Unidos, presentó una propuesta cuyos tres puntos
principales eran: reconocimiento por los países deudores de su respon-
sabilidad en materia de la deuda externa, mayor peso en la definición de
las opciones de política económica en los países deudores por parte del
fmi y el bm, y la acción significativa, por parte de los bancos acreedores, en
apoyo a los programas de ajuste económico en los países deudores. Meses
después, en Montevideo, en la reunión del denominado Consenso de Car-
tagena —integrado por las once naciones más endeudadas en América La-
tina con la banca privada internacional—, se discutió el denominado Plan
Baker, considerándose otras opiniones y elementos. El resultado final, por
el curso de los acontecimientos, fue la puesta en práctica de la propuesta
de Baker, que incluye un conjunto de reformas económicas.
En marzo de 1986, en una comparecencia ante el Comité de Asigna-
ciones Presupuestarias, de la Cámara de Representantes de Estados Uni-
dos, el secretario del Tesoro sostuvo que para solucionar el problema de
la deuda externa, por ejemplo, en América Latina, era necesario que esos
países lograran un crecimiento fuerte y sostenido, para lo cual debía adop-
tarse una política económica que incluyera: a) privatización de empresas
públicas deficitarias o ineficientes, b) desarrollo más eficiente del mercado
accionario, c) mejoramiento del comportamiento de la inversión nacional
y extranjera, d) reforma fiscal que promueva la inversión y el crecimien-
to, e) liberalización comercial y f) una cooperación más estrecha entre los
organismos financieros internacionales (citado en Correa, 1989, p. 31). La
propuesta Baker se ejecutó, destacando la doble condicionalidad (fmi-bm)
en las decisiones y acciones de los organismos financieros internacionales,
al evaluar el desempeño de los países deudores de América Latina.
Años después, sin que se hubiere producido el crecimiento económi-
co, pero con un avance desigual en la puesta en práctica de las medidas
que constituyen la reforma económica, se presentó una propuesta nue-
va del secretario del Tesoro de Estados Unidos en turno, Nicolas Brady,
américa latina en el debate de las opciones de política económica 11

quien consideró pertinente ejecutar descuentos en el monto nominal de

las deudas por medio de diversas fórmulas, analizando cada país en lo
particular y teniendo en cuenta las políticas económicas que se han ejecu-
tado en cada uno de ellos, haciendo énfasis en que se ejecutasen políticas
impositivas que resultasen aceptadas por los mercados y políticas macro-
económicas que promovían las ventas al exterior por parte de los países
endeudados. La propuesta incluyó: a) recompra en efectivo con descuen-
to utilizando las reservas, b) canje de deuda por inversión y c) conversión
de deuda vieja con tasa interés flotante por deuda nueva, con plazos más
largos y tasa fija con algún descuento, y una garantía colateral como bono
cupón cero del Tesoro de Estados Unidos (Carsten Ebenroth y Gándara,
1990, p. 304). En todo caso, el Plan Brady también consideró necesario
profundizar en las reformas estructurales. Brady planteó el punto en oca-
sión de la cumbre de los siete países más industrializados, realizada en
Toronto en junio de 1988. La disminución del saldo de la deuda y de su
servicio se relacionaba con la ejecución de la política económica fundada
en el ajuste fiscal y con las propuestas de reforma calificadas en adelante
como estructurales. Krugman y Obstfeld destacan, en la edición de 1992
del libro Economía internacional, que:

El elemento más importante es que la crisis del endeudamiento parecía

afectar la estabilidad política de América Latina: el partido en el poder en
México había sido duramente afectado durante la elección presidencial de
1988; las democracias tambaleantes de Argentina, Brasil y otros lados se en-
contraban en peligro. Por el contrario, los bancos habían reforzado suficien-
temente sus balances durante los siete años precedentes; pérdidas incluso
sustanciales sobre la deuda de los países en desarrollo ya no amenazaban la
estabilidad financiera mundial como aconteció en 1982 (1992, p. 778, citado
en Guillén Romo, 1997, p. 90).

El cambio en las condiciones de pago del endeudamiento externo

de los países en desarrollo, en particular los de América Latina, y la
posibilidad de un crecimiento económico se asociaron con la aplica-
ción de las propuestas de reforma económica defendidas por el De-
partamento del Tesoro de Estados Unidos y por el fmi-bm, y tomó en
cuenta el escenario político, es decir, la debilidad presente en varios
gobiernos de América Latina, el avance de algunas propuestas críticas
sobre el desempeño de las economías de la región y las dificultades
12 experiencias de reforma fiscal en américa latina

presentes en algunos países para dejar atrás los regímenes autoritarios

de años previos. En ese contexto se llevaron a cabo diversos progra-
mas de alivio de la deuda externa y se avanzó en lo que se conoce
como la agenda del Consenso de Washington, las reformas enuncia-
das por el secretario Baker y la ampliación de los programas de ajuste
fiscal del fmi-bm.
En adelante, desde el final de los años ochenta y hasta los pri-
meros años de la década pasada, se ejecutó en América Latina una
política económica que partió del ajuste fiscal e incluyó un programa
de reformas económicas con las medidas que destaco líneas antes, im-
pulsada por el fmi, el bm, otros organismos financieros internacionales,
miembros del congreso de Estados Unidos, que representan intereses
en la región, y el propio Gobierno de Estados Unidos. Se sumaron
miembros de los gabinetes económicos de los gobiernos de América
Latina, altos funcionarios de los bancos centrales de la región y diver-
sos representantes de grandes empresas, así como organismos empre-
sariales del área y un grupo importante de la academia en economía.
Conforme pasaron los años se fueron agregando reformas y se califi-
caron una primera y una segunda generación, y lo imprescindible de
mantener su ejecución y profundización. Es un discurso que hasta la
fecha no se ha modificado, aun cuando su ejecución no se mantuvo
todo el tiempo en el conjunto del subcontinente. El punto de partida
del proyecto es el problema de la deuda pública externa y de los me-
dios para hacer viable su servicio. El elemento político es sustancial
para entender el proceso. Como destacan Krugman y Obstfeld (2006)
en la séptima edición de su texto Economía internacional:

la crisis [de la deuda externa] no terminó hasta 1989 cuando Estados Uni-
dos, temiendo la inestabilidad política en el sur , insistió en que los bancos
americanos [sic] aliviaran de alguna manera la deuda de los países en de-
sarrollo. En 1990 los bancos aceptaron reducir la deuda de México un 12%,
y en un año también se habían negociado acuerdos con Filipinas, Costa
Rica, Venezuela, Uruguay y Nigeria. Cuando Argentina y Brasil alcanzaron
acuerdos preliminares con sus acreedores en 1992, parecía que por fin se
había resuelto la crisis de la deuda (p. 671).

Se mantuvo la ejecución de políticas fiscales que garanticen pagos al

endeudamiento externo y, posteriormente, al endeudamiento ­público;
américa latina en el debate de las opciones de política económica 13

se agregó la apertura comercial y la liberalización de la cuenta de capi-

tales de la balanza de pagos más otras medidas de liberalización de los
mercados, y se ejecutó un amplio programa de privatización de empre-
sas públicas, de concesión de diversos servicios públicos al capital pri-
vado y, más adelante, un importante programa de asociaciones público-
privadas para encarar los servicios públicos y la infraestructura. Fue la
ejecución de las reformas estructurales que incluyeron la aparición de
varias crisis del crédito y cambiarias en los países en desarrollo.
El panorama de la región en materia de política económica en los
años noventa fue de una homogeneidad absoluta. Las misiones del
fmi están presentes en los diversos países. Se agregan las recomenda-
ciones del bm. Ambas instituciones y el propio Banco Interamericano
de Desarrollo (bid), con una agenda común, se coordinaron con los go-
biernos en cada uno de los países del área y llevaron adelante la agen-
da del Consenso de Washington, partiendo del principio del ajuste fis-
cal, con la meta de alcanzar un superávit primario, que es la condición
para seguir participando en los mercados financieros internacionales.
En esos años, la economía no alcanzó crecimientos notables. La media
de incremento del pib de 1990 a 1999 para el conjunto de América Lati-
na y el Caribe, según datos del fmi (2008, p. 296), fue de 2.9% promedio
anual, con algunas de las mayores economías por debajo de esa cifra
y un incremento promedio del pib por habitante, para todo el subcon-
tinente, de 1.5%. Además, en las mayores economías del área hubo,
en algunos de esos años, una recesión importante, vinculada con una
crisis bancaria y del crédito o con una crisis en el mercado de cambios,
o ambas. En 1994-1995 destacó la crisis bancaria, cambiaria y de pago
de deuda pública contratada en el país, pero vinculada con el dólar,
en México. Una de las crisis financieras que sucedieron en esos años
con un impacto global. Años después, tocó el turno a Brasil, y desde
finales de la década de los noventa hasta 2002, a Argentina.
Fue en este contexto en el que se presentaron cambios de gobierno
en un grupo significativo de países que tenían en común la ejecución
de políticas económicas distantes de las propuestas del fmi-bm que se
estaban ejecutando en sus países. Fue la situación que se presentó en
Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Uruguay. Todos estos
gobiernos son resultado de procesos electorales, con partidos y mo-
vimientos sociales de origen diverso y sin una agenda común de po-
lítica económica. Para el análisis de las experiencias de política fiscal
14 experiencias de reforma fiscal en américa latina

en ­Latinoamérica, constituyen un proceso de gran relevancia. Los es-

tudios comparados aparecen como un expediente necesario para de-
terminar la eficacia y los intereses sociales considerados en la política
ejecutada. También, se impone el análisis de las diferencias con las po-
líticas económicas previamente realizadas y la naturaleza del cambio
que se da en los diversos países de la región.
Tener en cuenta el origen de los gobiernos y la gran diversidad
de antecedentes en los partidos y movimientos que ganan las elec-
ciones es un elemento necesario en el análisis. Permite avanzar en el
argumento de que, frente a la opción única, homogénea y diseñada
con énfasis en intereses económicos de un reducido grupo de grandes
financieros del exterior y de los propios países latinoamericanos, se
configuran y ejecutan en América Latina opciones varias, con sus pro-
pios determinantes internos, que buscan avanzar en la consideración
del interés de sectores amplios de la población al definir la gestión
estatal. En Argentina, del año 1999 al 2002, se tuvo una profunda re-
cesión en medio de una grave crisis cambiaria y de todo el sistema de
crédito. Fue el proceso en el cual se abandonó el Consejo Monetario y
el régimen cambiario fundado en la emisión de un peso argentino por
cada dólar con que se contaba en la reserva. La recesión dio comienzo
desde el tercer trimestre de 1998. La disminución del pib por habitante,
con base en cifras de la cepal (2005, p. 195), en cada uno de los años
de 1999 a 2002 fue de 4.4%, 1.8%, 5.4% y 11.7%, respectivamente. Fue
tal la afectación general de la economía que el coeficiente de inversión
que en 1998 era de 18.9% se redujo a 10.2% en 2002 (cepal, 2005, p.
196). El gobierno que práctica una política económica distante de la
agenda del Consenso de Washington procede del peronismo que ha-
bía estado gobernando en gran parte de los años previos. Es resultado
de la elección ejecutada después de la dimisión de varios presidentes
de la república, interinos en un corto tiempo. Todo informa sobre el
desarrollo de una profunda crisis política y social a partir de la cual
emerge la propuesta de cambio. Fue con el gobierno de Néstor Kich-
ner, en 2003, como se presentó la transformación. Hubo continuidad
en las propuestas en los dos mandatos de Cristina Fernández, y des-
pués la situación cambió. En Uruguay se tiene como antecedente una
crisis económica también de gran alcance, que corresponde al mismo
periodo que en Argentina. De 1999 a 2002, la mayor contracción del
pib sucedió precisamente en 2002, con una reducción de 11.2%. El pib
américa latina en el debate de las opciones de política económica 15

por habitante tuvo una contracción importante, de 3.6%, 2.2%, 4.1% y

11.7% de 1999 a 2002 (cepal, 2005, p. 195). El Frente Amplio (fa) ganó
las elecciones del 31 de octubre de 2004 e inició su primer gobierno
el primero de marzo de 2005. El fa era una coalición que incluía a
partidos con una larga presencia en esa sociedad y otros que eran de
reciente creación. Se fundó en 1971, sosteniendo desde su origen que
agrupaba al conjunto de la izquierda uruguaya. Contaba con propues-
tas asentadas en el espacio de la izquierda, que eran consideradas en
la ejecución de su política económica.
Para abundar en la diferencia, considérese el proceso en Brasil. El
gobierno fue encabezado por el candidato del Partido de los Trabaja-
dores (pt), Luiz Inácio Lula da Silva, a partir del 1 de enero de 2003. El
triunfo fue posible considerando una compleja alianza de partidos que
no necesariamente compartían el mismo perfil ideológico y que man-
tenían diferencias en aspectos de la ejecución de la política económica.
El pt se fundó en 1980, con un claro perfil de izquierda y con base en
un importante movimiento sindical. Las propuestas de cambio impul-
sadas por los gobiernos del pt se mantuvieron en los dos mandatos de
Lula y en el inmediato de Dilma. La continuidad fue interrumpida no
por una decisión de los ciudadanos, sino producto de un golpe legis-
lativo que incluyó al principal socio del pt. En adelante, hubo cambios
notables en la política económica y en instituciones creadas por los
gobiernos del pt. El método usado para retirar de la presidencia al pt
no fue excepcional en la región, y dio cuenta de los medios utilizados
para generar cambios en la política económica y el regreso al camino
de la agenda del Consenso de Washington. La historia es diferente en
Venezuela, donde el triunfo en las elecciones se obtuvo a partir de un
movimiento social con una figura clave y sin una referencia partidaria.
Es, además, el país en el que sucedió primero el cambio de gobierno,
en febrero de 1999. A la fecha, el proceso se caracteriza por una pro-
funda crisis económica y el recurso a múltiples medios para derrotar
y dar fin al gobierno. En Bolivia y Ecuador también hay diferencias
importantes en relación con los otros países. En Bolivia, el primer go-
bierno de Evo Morales comenzó en enero de 2006, y en Ecuador, Ra-
fael Correa inició su primer gobierno en enero de 2007. Inestabilidad
política en un caso y sucesivos cambios de gobierno en otro son ante-
cedente del cambio, pero en ambos casos ganaron las elecciones movi-
mientos sociales que, una vez siendo gobierno, se plantearon la tarea
16 experiencias de reforma fiscal en américa latina

de ­organizar al partido. También, son países en donde el tema de los

pueblos originarios es de amplia significación nacional, y en ambos se
avanzó en reformas constitucionales de gran significación.
El escenario de un conjunto de gobiernos democráticos o de iz-
quierda que se resume en la idea del ciclo de los gobiernos progresis-
tas de América Latina se configuró bajo condiciones muy diferentes y
en un tiempo relativamente largo. Entre el inicio de ese tipo de gobier-
nos en Venezuela y en Ecuador median 8 años, sin considerar el caso
de Paraguay, con el triunfo electoral de Fernando Lugo, cuyo gobier-
no inició en 2008, también con una propuesta distante de la agenda
del Consenso de Washington, que en poco tiempo fue desplazada por
medio de un golpe legislativo urdido entre el Partido Colorado, el he-
redero del dictador Alfredo Stroessner (1954-1989) y el socio de Lugo,
el Partido Liberal. Al observar el conjunto, los referentes nacionales
son determinantes, con agendas constituidas en cada país y con una
diversidad sustantiva en los elementos que dan contenido a los cam-
bios que se impulsaron. Además, son proyectos, políticas económicas
y reformas sociales contemporáneas con la aplicación de la agenda
del Consenso de Washington en otros países de la región, incluyendo
a varias de las mayores economías. Es el notable caso de México, que
incluye en su agenda de reformas económicas la firma de un acuer-
do comercial y de inversión con Estados Unidos y Canadá: el tlcan.
Desde la entrada en vigencia del tlcan, es un dato en la formulación
y gestión de la política económica en México. En otros países que dan
continuidad a la agenda del Consenso de Washington también se bus-
ca alcanzar acuerdos de comercio e inversiones semejantes en su con-
tenido y definiciones principales al tlcan, con Estados Unidos y con
Canadá. Son los casos de Colombia y Perú, pero también del acuerdo
firmado entre los países de América Central y Estados Unidos.
Las diferencias en las políticas ejecutadas por los gobiernos que se
distancian de la agenda del Consenso de Washington son importantes en
aspectos sustantivos. Por ejemplo, en materia de privatizaciones, para el
gobierno de Brasil implicó una cancelación del programa nacional de pri-
vatizaciones. Además, se restableció el protagonismo del sector público en
la generación y distribución de electricidad. También, destacan los cambios
en la industria petrolera, recuperando el control de los nuevos yacimientos
que ofrecían una perspectiva muy favorable para ampliar la extracción de
hidrocarburos, a la vez que se fortaleció a la estatal ­Petrobras, manteniendo
américa latina en el debate de las opciones de política económica 17

su participación en bolsa. Diferente fue la política ejecutada en Ecuador y

Bolivia, que implicó una difícil negociación con grandes empresas transna-
cionales de los hidrocarburos, y en Ecuador, en el sector de la minería, con
la opción de incrementos en los derechos que cobra el Gobierno ecuatoria-
no. También, fue distinta la relación con firmas extranjeras y la política eje-
cutada en el caso de los servicios públicos. El tamaño del mercado brasile-
ño permite una localización de inversiones del exterior que se vincula con
su crecimiento, mientras que en otras economías, como Ecuador y Bolivia,
gran parte de sus inversiones se explican para obtener recursos destinados
al exterior. En telecomunicaciones existen igualmente diferencias notables.
En lo que corresponde al tipo de cambio, la política ejecutada en la materia
y la propia gestión de la moneda; la diferencia extrema la ejemplifica Ecua-
dor, que sigue utilizando el dólar estadounidense como su moneda de cur-
so legal. La situación es diferente en Argentina, que, entre otros cambios,
aprobó modificaciones legales en el régimen del banco central. En 2012,
la nueva Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina le
impuso como mandato promover la estabilidad monetaria y financiera, el
empleo y el desarrollo económico con equidad social. Mientras en Brasil,
el banco central mantiene un perfil más ortodoxo, pero el país cuenta con
un sólido conjunto de bancos de desarrollo que, además del bndes, incluye
a la Caixa Econômica Federal y al propio Banco do Brasil; los tres, situados
entre los mayores del país y con un desempeño fundamental en el finan-
ciamiento de la actividad económica interna.
Un tema de gran relevancia es el de la deuda externa y el trato con los
organismos financieros internacionales. Ecuador creó la Comisión para la
Auditoria Integral del Crédito Público, que concluyó que había tramos de
la deuda pública externa que eran ilegítimos e ilegales, y presentó opcio-
nes para canje por nuevos títulos, con un precio menor. El proceso avanzó
con una reducción de la deuda externa pública. Argentina, a partir de la
declaratoria de moratoria previa al inicio del gobierno de Kichner, logró
una sustancial reducción en su deuda externa con gran parte de los tene-
dores de títulos, aun cuando protagonizó un largo litigio con un grupo
de prestamistas manteniendo su posición de reducción en el monto de la
deuda a pagar. Fue hasta el gobierno de Macri cuando cambió la política
en esta materia y se aceptó pagar bajo las condiciones de los fondos bui-
tres la deuda objeto del litigio. Fue el medio para el regreso de Argenti-
na a los mercados internacionales de capital, con el costo de un enorme
crecimiento de la deuda externa, con devaluaciones sucesivas, nuevos
18 experiencias de reforma fiscal en américa latina

acuerdos con el fmi y una importante inflación (Vanoli, 2017). Téngase en

cuenta que en 2004 el gobierno de Kichner decidió suspender el progra-
ma de facilidad ampliada convenido con el fmi. Posteriormente, al inicio
del 2006, como un medio para liberarse de las condicionalidades del fmi,
el gobierno pagó (9,810 millones de dólares) toda la deuda que mante-
nía con ese organismo. Otros gobiernos optaron también por cancelar la
deuda contratada con el fmi, como una condición para alcanzar un mayor
margen de maniobra en la definición de sus políticas económicas. Por
ejemplo, Brasil liquidó, en diciembre de 2005, los 15,500 millones de dó-
lares que mantenía como crédito, producto de una línea obtenida en 2002
por 41,750 millones de dólares, con el fmi, por el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso. Aunque, a diferencia de lo declarado ante la medida
tomada por el Gobierno de Argentina, el fmi recibió positivamente la de-
cisión. Ecuador también liquidó por adelantado la deuda con el fmi en
abril de 2007, a los pocos meses de iniciado el gobierno de Correa.
El pago adelantado de la deuda con el fmi que realizan los gobiernos
de Argentina y Brasil se dio en el marco de un acuerdo para tener una
estrategia común frente a organismos como el fmi. El objetivo, importante
desde el punto de vista de la política fiscal que se ejecutó, era dar priori-
dad al crecimiento económico por encima de los compromisos de la deu-
da pública: ambos presidentes invitaron a los gobiernos de Paraguay y
Uruguay –los otros dos socios del Mercosur–, en esa fecha, a incorporarse
a su estrategia ante el fmi y otros organismos financieros internaciona-
les. En ocasión de la divulgación del acuerdo, el canciller brasileño Celso
Amorim sostuvo: “Defendemos también que las inversiones en infraes-
tructura no sean computadas (en el superávit primario) porque esto es lo
que va a permitir nuestro desarrollo, nuestra integración y va a permitir
incluso que ese superávit sea sostenible en el largo plazo” (BBCMundo,
16 de marzo de 2004). En el proyecto de gobierno de Lula se incluía una
distinta forma de construir el gasto del sector público, lo que implicaba
una diferencia con la propuesta del ajuste fiscal a toda costa y planteaba
uno opción diferente en materia de política fiscal, importante para anali-
zar tal desempeño en la región desde esos años a la fecha.
En el caso de la iniciativa para crear el Área de Libre Comercio de
América (alca), que en cierto momento estimó contar con el documento
respectivo a finales del año 2005, también existió un frente encabezado
por Argentina y Brasil, que no aceptó los términos de la propuesta defen-
dida por Estados Unidos, con el firme apoyo de Canadá y México.
américa latina en el debate de las opciones de política económica 19

En la IV Cumbre de las Américas, realizada en Mar del Plata (Ar-

gentina), en diciembre de 2005, la diferencia se hizo presente desde el
discurso inaugural de Kirchner, que sostenía la existencia de diversas
vías de integración, y para un conjunto de países de América Latina solo
sería posible en tanto se atendieran las asimetrías y las negociaciones
satisficieran los intereses fundamentales de cada país. Como destacó en
otro texto, la propuesta del alca, tal como se había diseñado, con base
en los contenidos y características del tlcan, no incluía los intereses de
un grupo importante de países de la región, potenciaba las debilidades
económicas de un importante grupo de países del área y no constituía un
medio para propiciar el desarrollo (Vidal, 2006). En la declaración final de
la reunión se incluyeron las dos posiciones. Había un grupo de miembros
que insistía en la contribución significativa de los procesos de integración
económica y liberalización comercial en particular en América, y mantu-
vieron su compromiso para el logro de un acuerdo para crear el alca. Por
otro lado, otros miembros sostenían que no estaban dadas las condiciones
para un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo “que tome
en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios así como
las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías
participantes” (Declaración de Mar del Plata, 2005, p. 5). El resultado fue
que el alca no avanzó, pero las diferencias entre estos grupos de países
se mantuvieron como un elemento sustantivo en la definición en los años
siguientes en la política fiscal que se aplicó en los países de la región.
Hubo otras iniciativas conjuntas del grupo de países de América
del Sur que no lograron avanzar, aun cuando eran relevantes para mo-
dificar el financiamiento productivo en la región y pese a que daban
un contenido diferente a la política económica. Fue el caso del Banco
del Sur, fundado en 2007 en Caracas (Venezuela); sin embargo, tuvo
su primera reunión operativa hasta junio de 2013, contando con seis
socios. A la fecha, los gobiernos en varios de esos países han cambiado
de orientación, y sus intereses están en reforzar la relación con los orga-
nismos financieros internacionales como el fmi, bm y bid. Es otro de los
signos clave en el análisis de la política fiscal en la región, el regreso a
la política económica y a las reformas estructurales en el espacio de la
agenda del Consenso de Washington. Antes de avanzar en ese terreno,
es importante considerar el impacto de las políticas económicas que se
distanciaron del fmi-bm en el desempeño de la economía en el área y en
las condiciones de vida de la población.
20 experiencias de reforma fiscal en américa latina

A diferencia de lo acontecido en la década de los años noventa, cuan-

do, en el contexto de la aplicación de la agenda del Consenso de Wash-
ington, no existía un crecimiento notable en los países de América Latina
y las crisis financieras se sucedían con un fuerte impacto en la región, en
la década pasada la situación fue diferente. Desde 2003 hubo un cambio
importante. En ese año, Argentina tuvo un incremento del pib de 8.9%. En
los años siguientes, hasta 2008, el incremento promedio fue semejante. En
Brasil también estuvo en curso un proceso parecido, con un crecimiento
menos intenso. El cambio fue de tal significación que la cepal consideró
que el desempeño económico de la región en los años 2003 a 2008 fue “un
período con escasos precedentes en su historia económica. Entre 2003 y
2008, la región creció a una tasa media cercana al 5% anual, que implica un
crecimiento del PIB por habitante superior al 3% anual” (cepal, 2008, p. 9).
El aumento medio anual del pib en América Latina, de 2003 a 2008, rom-
pió con la tendencia de los 25 previos, y fue muy superior al del conjunto
de la economía mundial y al que alcanzaban las economías desarrolladas.
Como puede concluirse de las cifras alcanzadas por Argentina y Brasil, el
crecimiento en la región presentaba notables diferencias. México no tuvo
un crecimiento con la magnitud y el dinamismo de las dos mayores de
América del Sur. Venezuela y Uruguay también tuvieron incrementos no-
tables en esos mismos años, acompañados, en menor medida, de Bolivia,
Perú y Paraguay. Lo más notable fue que la crisis financiera internacional,
con origen en Estados Unidos, en desarrollo desde el año 2008, y la gran
recesión que le acompañó no afectaron drásticamente al grupo de países
que habían tomado distancia de las propuestas del fmi-bm. En 2008, el pib
de Brasil aumentó en 5.1%, y el de México, en 1.3%. Midiendo el producto
por habitante, en México casi no hubo crecimiento, mientras que en Brasil
aumentó por encima del 4% (cepal, 2009, p. 117). En 2009 los contrastes
fueron mayores: mientras en Brasil el producto se incrementó en 0.6% y
el pib por habitante apenas retrocedió en 0.3%, en México el pib disminuyó
en una tasa anual de 6.7% y el producto por habitante se redujo en 7.7%
(cepal, 2009, pp. 116-117).
Para México, la contracción de su economía fue la mayor desde los
años treinta del siglo pasado, y al lado de ella hubo otros indicadores eco-
nómicos que dieron cuenta de la severa crisis: reducción de las exporta-
ciones, caída en la recaudación fiscal, incremento notable del desempleo,
aumento de la ocupación informal, reducción de las remesas que envían
desde Estados Unidos los trabajadores que han emigrado a ese país, una
américa latina en el debate de las opciones de política económica 21

baja en el ingreso de turismo extranjero y contracción del magro crédito

de la banca privada. En los años siguientes la economía de México no
logró alcanzar un crecimiento significativo. En años recientes, la conti-
nuidad en la aplicación de la agenda del Consenso de Washington ha
implicado un crecimiento promedio del pib de 2.5%, lo que, en términos
del producto por habitante, significa un estancamiento. Los artículos so-
bre México en el libro cobran relevancia frente a este contexto. Un aspecto
sobresaliente es el estudio de las asociaciones público privadas y su com-
paración con el proceso en Brasil, pero también los temas sobre la deuda
pública, incluida la nueva dimensión de la deuda pública interna.
Un escenario distinto al de Brasil, que registró una baja sostenida del
desempleo desde 2009 a 2013, más un incremento en el salario medio real
desde 2005 a 2013, incluso en el año 2009, con una ligera reducción en el
pib, como señalé líneas arriba. En Argentina la crisis financiera internacio-
nal no implicó recesión en los años 2008 y 2009. El crecimiento del pib fue
de 0.9% en 2009, y en 2010 y 2011, de 9.2% y 9%, respectivamente (cepal,
2011, p. 100). Bolivia, Ecuador y Uruguay mantuvieron su crecimiento.
De este grupo de países, fue Venezuela, con una recesión que se prolongó
de 2009 a 2010, la que marcó la diferencia. Es posible sostener que en el
periodo de 2003 a 2011 este grupo de economías mantuvo un crecimiento
económico sostenido y, en contraste con lo acontecido en los años ochenta
y noventa, la crisis financiera internacional y la recesión en la economías
desarrolladas no se presentó en la región como una crisis financiera ma-
yor y no canceló el ciclo de crecimiento. Lo destacable es el componente
interno del crecimiento económico. Al estar evaluando el desempeño de
la región, al poco de iniciado el ciclo expansivo, cepal destaca que: “El
sostenimiento de la expansión del pib regional en un contexto de desace-
leración del crecimiento mundial aunque tal vez a tasas menores que las
de 2006, se basa en la vigencia de un contexto macroeconómico interno
sano y en la influencia que ejercerá en la demanda interna la continuidad
del proceso de crecimiento” (cepal, 2006, p. 22). En los años 2010 y 2011
se mantuvo el crecimiento en las economías de América del Sur, que esta-
ban ejecutando políticas diferentes al conjunto de recomendaciones que
resultaron de la agenda del Consenso de Washington y los programas del
fmi y el bm. Es un proceso de particular importancia en varios de los capí-
tulos que componen el libro. Los programas aplicados en materia de gas-
to social consideran esta diferencia. Así, resultan relevantes los estudios
comparados como los que se incluyen en la sección sobre el gasto social.
22 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Durante los años de la gran recesión global y en los momentos más in-
tensos de la crisis financiera internacional se aplicaron, en varios países de
la región, políticas contracíclicas, retirándose algunas hacia el año 2010. No
obstante, el retiro no fue total, y en países de América del Sur como Brasil,
Argentina, Ecuador y otros incluso se profundizaron, en ­particular las rela-
tivas a políticas sociales e inversión pública. Ejemplo fue el programa de vi-
vienda en Brasil. También, la reducción de impuestos al crédito interno y a
los bienes de consumo duradero, y la elevación en el precio máximo de las
viviendas que calificaban para obtener una tributación preferencial bajo el
programa Minha Casa Minha Vida (cepal, 2011, pp. 57-58). Fueron acciones
que dieron contenido a una política fiscal distante en aspectos relevantes
de las propuestas del fmi-bm, pero también permitieron ampliar el merca-
do interno, fortalecer la demanda, a la vez que atendieron necesidades de
diversos grupos sociales. Así, la actividad económica en la región tuvo, en
particular en algunos países, un importante impulso interno.
Para el 2012 el escenario estaba cambiando, y en América del Sur
países como Argentina y Brasil perdieron el impulso en el crecimiento
económico. Para 2014, el pib por habitante era negativo en Argentina y
Brasil, y ello se debió a una recesión en curso en esos países. En 2015, en
Uruguay no se registró crecimiento del producto por habitante, y Ecua-
dor inició un periodo con decrecimiento en el pib por habitante. En Brasil
se presentó una notable recesión que se prolongó hasta 2016. En otro tex-
to, Vidal (2018) analizó el problema de la pérdida en el impulso del creci-
miento en las economías de América del Sur, que estaban ejecutando una
política económica distante de las propuestas del fmi-bm. La caída en los
precios internacionales de las materias primas y el impacto negativo en
las finanzas públicas no fueron suficientes para explicar el cambio. Des-
tacó el comportamiento de la inversión, el papel de los gobiernos en el
proceso de formación de capital y el comportamiento negativo que tiene
por un largo periodo sin que medie una crisis económica, hecho que no
había acontecido en la región previamente (Vidal, 2018, pp. 75-79). Como
lo destacó en ese artículo, no es un problema técnico, es el comportamien-
to de los actores sociales que participan en el proceso de inversiones y las
disputas por los beneficios que se tuvieron desde los años previos a esta
situación. Un claro ejemplo es el conflicto en Argentina en torno a la fis-
calidad que se aplicó a las exportaciones de soya durante el gobierno de
Cristina Fernández, particularmente intenso en el periodo de incremento
en el precio internacional de esa materia prima. Como observó en el texto:
américa latina en el debate de las opciones de política económica 23

Un estudio específico es relevante para explicar a profundidad las condicio-

nes sociales del conflicto social que acompañó a la ejecución de una política
económica distante de la agenda del Consenso de Washington. Los ingresos
extraordinarios producto de los precios internacionales de ciertas materias
primas fueron capturados de cierta forma en Argentina, pero no necesaria-
mente invertidos en actividades productivas. La monetización de rentas y
beneficios pudo terminar de realizarse en el exterior, minando las condi-
ciones de incremento de la inversión en el país y generando dificultades
para mantener el crecimiento y mejorar la distribución del ingreso (Vidal,
2018, p. 78).

Fueron años en que la ejecución de la política económica y las me-

didas de creación de otras instituciones fueron objetadas de diversas
formas por algunos actores sociales. Como también sucedió, contando
con la acción de otros actores sociales, en el caso de los países que man-
tuvieron la continuidad en la aplicación de las reformas estructurales,
como en México y, bajo otras condiciones, en Perú y en Colombia. En
el análisis de la política fiscal ejecutada en la región, es otra dimensión
a considerar.
A la fecha, el escenario es notablemente diferente al de los años 2008-
2014. En Argentina el gobierno de Macri está ejecutando una política eco-
nómica alineada con el fmi-bm. Un dato relevante, como lo señalé previa-
mente, es el regreso del país a los mercados internacionales de capital,
aceptando las condiciones de pago de la deuda, fijadas por los fondos
buitres. Como se destacó antes, en Brasil el regreso a las políticas econó-
micas y la estrategia de reforma que constituye la agenda del Consenso
de Washington se dieron por un golpe legislativo, método utilizado para
frenar en un breve tiempo al gobierno de Lugo en Paraguay, pero también
a Zelaya en Honduras. En Ecuador también se observó un cambio que
implicó acercamiento a posiciones defendidas en el espacio de la agenda
del Consenso de Washington, aun cuando las elecciones fueron ganadas
por el partido que gobernó con Rafael Correa. La dimensión política fue
central en la definición de las políticas fiscales, pero, como lo demuestran
los casos de Honduras, Paraguay, Brasil y Ecuador, no necesariamente
por medio de procesos electorales. Los actores sociales que no estaban
de acuerdo con las propuestas ejecutadas por los gobiernos que tomaron
distancia de las propuestas del fmi-bm-bid mantuvieron su actuar en los
años previos y han modificado la situación utilizando incluso métodos
24 experiencias de reforma fiscal en américa latina

más allá del ámbito político-electoral. Sin embargo, el escenario continúa

abierto, con elecciones en el año en curso, con propuestas que insisten en
la necesidad de modificar la conducción política de años previos, incluida
la estrategia económica, como en el caso de México y de Colombia, y en
otros, con el objetivo de recuperar los cambios realizados en los gobiernos
democráticos, como es la situación de Brasil. A la fecha, en Colombia ha
triunfado la continuidad en una versión radical, mientras que en México
se optó por el cambio. Brasil es un resultado clave para el desempeño de
la región, en cuya definición se están utilizando recursos jurídicos con fi-
nes políticos para evitar el pleno ejercicio de los derechos político-electo-
rales de los ciudadanos de ese país. En todo caso, el análisis de la política
fiscal tiene que considerar este escenario, haciendo hincapié en que los
contenidos de la política económica están relacionados con el peso que
tienen en ella los intereses de los actores sociales.
américa latina en el debate de las opciones de política económica 25

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 Corrupción en México: problemas y soluciones
desde el enfoque de la corrupción estructural

Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

E n México llevamos décadas de simulación burocrática en lo que res-

pecta al combate a la corrupción. Durante mucho tiempo se ha tratado
el tema mediante un diagnóstico ficticio, tradicional, pues simplemente
se ha puesto atención a lo superficial: malversación de fondos, escánda-
los de funcionarios, ineficacia en la rendición de cuentas, etcétera. Este
artículo sostiene que es necesario un análisis estructural que una todas
las aristas relativas al estudio de la corrupción y que, al mismo tiempo,
ofrezca alternativas y soluciones para su combate. En el primer apartado
se argumenta la importancia del combate a la corrupción en México y
los términos de sus costos para la economía mexicana. Posteriormente,
se introduce y explica la metodología que se propone para el estudio de
la corrupción, que es el enfoque de la corrupción estructural. En un tercer
apartado se presentan los retos y las perspectivas para la Secretaría de la
Función Pública, derivados de un análisis desde el enfoque estructural.
El cuarto apartado presenta un diagnóstico de la Secretaría de la Función
Pública durante las últimas administraciones. Finalmente, los últimos
cuatro apartados presentan las alternativas, prioridades y acciones ur-
gentes para el combate a la corrupción.

México, potencial internacional y costos de la corrupción

Internacionalmente, México es un país que se encuentra muy bien posi-

cionado en lo que respecta a la cuestión económica. Somos una potencia
económica a nivel mundial. En el 2012 éramos la decimocuarta economía
28 experiencias de reforma fiscal en américa latina

a nivel mundial.1 En un mundo tan competitivo, ser la decimocuarta eco-

nomía mundial es increíble. Sin embargo, hay que reconocer que descen-
dimos y ahora estamos en el lugar 16 de las economías,2 pero seguimos
en ese mismo marco de potencias económicas, en cuanto a que tenemos
recursos, posibilidades de desarrollo y, sobre todo, riqueza en bruto.3

Cuadro 1
México: potencial internacional

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenido del Fondo Monetario Internacional (fmi).

Estamos compitiéndole a España, que no está entre los primeros del

mundo, y para como tienen las cosas estructuralmente los españoles, muy

1
  International Monetary Fund, World Economic Outlook, Washington, Unites States of America,
International Monetary Fund, 2012. Disponible en: [Link]
Issues/2016/12/31/Coping-with-High-Debt-and-Sluggish-Growth.
2
  International Monetary Fund, World Economic Outlook, Washington, United States of America, In-
ternational Monetary Fund, 2018, 282 pp. Disponible en: [Link]
WEO/Issues/2018/03/20/world-economic-outlook-april-2018.
3
  Fondo Monetario Internacional, Informe Anual del FMI 2017, Washington, United States of Ame-
rica, Fondo Monetario Internacional, 2017, 112 pp. Disponible en: [Link]
pubs/ft/ar/2017/eng/assets/languages/[Link].
corrupción en méxico 29

probablemente los rebasamos cuando queramos. Estamos también arriba

de potencias como Corea del Sur, y en América Latina somos un gigante
económico, simplemente debajo de Brasil, y con este país la comparación
es, sobre todo, en cuanto a extensión. Brasil es un universo en sí mismo
en lo que se refiere al territorio.4
Sin embargo, el potencial internacional que tenemos no se correlacio-
na con los datos alarmantes de la corrupción.5 Las cifras estimadas de los
costos de la corrupción no dejan de crecer constantemente,6 calculadas de
la forma más objetiva posible, pero es claro que no hay una cifra concreta
en cuanto a los costos directos de la corrupción, aunque los costos indi-
rectos son muy claros.
Los costos indirectos se refieren a cómo se desincentivan las inversio-
nes por la presencia de la corrupción en nuestra economía, y ahí mucho
se ha querido convencer de que la situación de la falta de inversión en
nuestro país tiene que ver con la inflación, con una regulación excesiva y,
evidentemente, con falta de financiamiento y con falta de inversión finan-
ciera; pero fácilmente se ve que no, que todos estos elementos, tanto las
tasas impositivas, el acceso a financiamiento, la regulación y la llamada
ética de trabajo, todas estas cuestiones desincentivan la inversión econó-
mica muy tangencialmente. Lo que realmente frena a los inversionistas
extranjeros y a los inversionistas nacionales es la corrupción. Casi 20% de

4
  Fondo Monetario Internacional, Informe Anual del FMI 2017, Washington, United States of Ame-
rica, Fondo Monetario Internacional, 2017, 112 pp. Disponible en: [Link]
pubs/ft/ar/2017/eng/assets/languages/[Link].
5
  Pring, Coraline, Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe, Berlín, Alemania, Transpa-
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6
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[en línea], Ciudad de México, Transparencia Mexicana, 27 de febrero de 2018. Disponible en: https://
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30 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Gráfica 1
Costo de la corrupción en México

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del inegi.

Gráfica 2
Corrupción: desincentivación de la inversión

Fuente: Encuesta sobre mejora regulatoria, gobernabilidad y buen gobierno en los principales mu-
nicipios de México (Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, 2014).
corrupción en méxico 31

los factores que inhiben la inversión se debe abiertamente a cuestiones

que tienen que ver con las coimas, las mordidas, los pagos ilícitos y la
sobre regulación. Estos son datos que vienen de las encuestas: la encuesta
sobre mejora regulatoria, gobernabilidad y buen gobierno, del Centro de
Estudios Económicos del Sector Privado.
Por ejemplo, el presidente Andrés Manuel ha dicho que la corrup-
ción cuesta mil millones de pesos, y que se va a comprometer a cortar los
costos de la corrupción a quinientos mil millones de pesos, y que con los
quinientos mil millones ahorrados va a hacer su proyecto de desarrollo.
Estas cifras son apenas una aproximación, pero aquí lo que se ve es que sí
hay tela de dónde cortar en este cálculo, porque, de acuerdo con datos de
Transparencia Mexicana, la corrupción para 2016 implicó 7.7 veces más
que lo que se le asigna a una de las secretarías de Estado mejor dotadas
de nuestro gobierno, y esa secretaría es la Secretaría de Desarrollo Social.
Entonces, a Sedesol, el año antepasado, 2016, se le asignaron casi ciento
diez mil millones de pesos,7 y la corrupción medía, también con datos de
Transparencia Mexicana, esa cifra multiplicada siete veces: ochocientos
cuarenta mil millones de pesos.
Esto está siendo percibido por la ciudadanía. Puebla es de los esta-
dos más altos en términos de percepción de la corrupción. El estado más
“limpio”, que es Querétaro, está percibido por los propios queretanos por
arriba del 50%; la cifra asciende a 65% en otros estados, y de ahí para
arriba. Se pasa por un promedio de 80% hasta llegar a 95% de la Ciudad
de México.8 Es decir, la ciudadanía percibe la corrupción; no es un asunto
nada más de mediciones, no es un asunto de datos fríos por parte del
inegi, de Transparencia Mexicana, sino que es un asunto de percepción
social, de percepción política también dentro de cada uno de los estados,
por parte de los ciudadanos.
Por lo que respecta a la tendencia de delitos económicos que se han
reportado a nivel internacional, hay datos que plantean cuestiones muy

7
  Desarrollo social, Cuenta Pública 2016. Análisis del ejercicio del presupuesto de egresos, s/lugar, s/edi-
tor, 2016, 9 pp. Disponible en: [Link]
tomo/III/[Link].
8
  Inegi, Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (encig) 2017, México, inegi, 2018, 160
pp. Disponible en: [Link]
encig/2017/doc/encig2017_principales_resultados.pdf.
32 experiencias de reforma fiscal en américa latina

interesantes:9 la primera es que, a nivel global, se han hecho esfuerzos

para reducir todas estas defraudaciones económicas, con políticas de
gobierno corporativo, de mayor transparencia, políticas de stakeholders,
miembros de las comunidades económicas en las empresas. En Latinoa-
mérica, lo mismo: con una tendencia de gobiernos abiertamente izquier-
distas en algunos casos; en otros, socialdemócratas y, sobre todo, gobier-
nos que regulan más, que ponen más freno a los excesos de delitos de
defraudaciones. Se ha tratado de cortar la incidencia de delitos económi-
cos también al promedio de 30%. Pero en México, la escalera es para arri-
ba. No se hacen los esfuerzos o no se tienen los resultados a pesar de los
esfuerzos, y entonces aquí lo interesante es ver las tendencias: vamos ba-
jando y bajando en la escala latinoamericana y a nivel internacional, pero
en México vamos subiendo y subiendo en las tasas reportadas de delitos
económicos. Es interesante, para reflexionar, pensar en qué está pasando.

9
  PwC, Encuesta de Delitos Económicos 2018, México, PwC, 2018, 34 pp, Disponible en: https://
[Link]/mx/es/publicaciones/c2g/2018-04-13-encuesta-delitos-economicos-2018-mexi-
[Link]?utm_source=Website&utm_medium=Consulta[Link]
corrupción en méxico 33

Gráfica 3
Evolución de la tasa reportada de delitos económicos (2005-2009)

Fuente: PwC (2009).

Todos estos datos están reportando corrupción desde un punto de

vista tradicional, de cómo se mide la corrupción con pagos ilícitos, mordi-
das, violaciones a normatividad; una definición de corrupción tradicional
que es la se mide generalmente en los barómetros de la corrupción.

La corrupción vista desde el enfoque de la corrupción estructural

Desde el Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción,

una metodología de corrupción estructural, y ahí planteamos la siguiente
definición, explicada de manera muy sucinta: la corrupción vista no
como un pago individual y en abstracto, un pago ilícito divorciado de
otros condicionamientos, sino como una forma social de dominación que
se sustenta en un diferencial de poder estructural que se caracteriza por
abuso, por impunidad y, por supuesto, por expropiación de los recursos,
por apropiación, en este caso, de vida de los recursos de la ciudadanía.
Esto introduce un cambio sustancial en la forma en cómo tenemos que
percibir la corrupción y, por supuesto, en cómo tenemos que confrontar-
la, porque entonces no se va a confrontar sólo como un asunto que solu-
cione los pagos ilícitos divorciados o la violación a la normativa en térmi-
nos poco éticos, como una simple violación burocrática-administrativa,
sino que ahora hay que verla en esta dinámica mucho más sociológica
34 experiencias de reforma fiscal en américa latina

y, evidentemente, desde el punto de vista de la economía y de su acción

estructural.10
En esta definición de corrupción estructural se sugiere una forma de
dominación que es histórica. Lo de histórica tiene que ver con el contras-
te de la idea de que es transhistórica, de que la corrupción nace con el
hombre y con la sociedad, y de que, entonces, no hay escapatoria, lo cual
lleva incluso a esencializarla haciéndola cultural, un rasgo estructural de
ciertas sociedades en particular. Desde la perspectiva que manejamos, se
propone que es algo que tenemos que combatir desde la concepción de
la corrupción estructural.11 Entonces, se trata de la corrupción vista como
una forma de dominación social e histórica en la que predominan todos
estos elementos: abuso de poder, sea este poder público, que es el que
generalmente se asocia a la corrupción, o privado, que es también el que
hoy rige. La impunidad, la apropiación de los recursos y estas categorías
que se van aquí delineando poco a poco tienen que ver con fenómenos
de la ruptura de la sinergia que tiene que haber entre el Estado organiza-
dor, el Estado social y la ciudadanía; o, en otros términos, las relaciones
Estado-sociedad.
El abuso de poder y la ruptura de la conexión entre el Estado y la
sociedad generalmente implican, repito, la coima, la mordida, el atraco
directamente a los recursos de la ciudadanía, pero puede implicar con-
ductas totalmente legales, y ese es también otro elemento que se pone
aquí a discusión: la corrupción no es nada más un asunto de ilegalidad,
sino cada vez más, si lo vemos usando este lente de la corrupción estruc-
tural, es un asunto de legalización de procesos que están en curso, no
necesariamente legales, pero que pueden perfectamente cumplir con la
norma y, aunque sean conductas legales, son inmorales; por lo tanto, por
su falta de moralidad, de ética pública o de ética social, nos traen un défi-
cit de legitimidad social, que es lo que finalmente está poniendo en jaque
a las instituciones. En otras palabras, la impunidad implica un ­déficit de

10
  Sandoval Ballesteros, Irma Eréndira, “Enfoque de la corrupción estructural: Poder, impunidad
y voz ciudadana“, Revista Mexicana de Sociología, núm. 1, vol. 78, unam-iis, enero-marzo 2016, pp.
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doval-bellesteros.
11
  Ibid.
corrupción en méxico 35

legitimidad; también hay delitos, evidentemente hay opacidad, y eso nos

lleva al tema de la injusticia, de todo tipo: defraudaciones, no sólo defrau-
dación tradicionalmente económica, sino defraudación a la ley, es decir,
la simulación institucional que se da en la regulación, la simulación insti-
tucional que se da en el tema de los impuestos o en la simulación que se
da en todo tipo de instituciones democráticas. Eso finalmente termina en
una captura clara y llana del Estado y de la obligación de la cual tendría
que partir, que es la de servir a todos.

Secretaría de la Función Pública: retos y perspectivas

Como se sabe, está es la perspectiva de una servidora: poder trabajar en

la Secretaría de la Función Pública echando a andar una nueva visión de
trabajo, y ésta es la visión que yo propondría desde una política pública
del combate a la corrupción estructural. La misión de una nueva Secre-
taría de la Función Pública, desde una perspectiva de corrupción estruc-
tural, tendría que buscar la instauración de una nueva ética de trabajo
que auspicie honestidad, eficacia, profesionalización y transparencia, en
apego a la normatividad que tenemos, pero en términos de la visión de
combate a la impunidad, es decir, castigando la corrupción: la ineficacia
se elimina y el combate se ciudadaniza —esto es muy importante—: ciu-
dadanizar el combate a la malversación de fondos, proteger y auspiciar
la denuncia y garantizar la transparencia para que con todo eso se pueda
generar la sinergia del desarrollo, la sinergia de ahorros en desarrollo que
nos puedan llevar a nuevos derroteros en términos de lo que se ha pro-
puesto el Estado Democrático de Derecho.
La Secretaría de la Función Pública, por la más reciente reforma
constitucional que dio lugar a la creación del Sistema Nacional Antico-
rrupción (sna),12 tiene la obligación de empezar a trabajar inmediatamen-
te con la Auditoría Superior de la Federación, es decir, el control externo
y posterior de la Secretaría de la Función Pública es el control interno y
preventivo; se tiene que estar conectando constantemente, en este esque-

12
  Secretaría de Gobernación, Ley General del Sistema Nacional de Anticorrupción, México, Diario
Oficial de la Federación, 2016. Disponible en: [Link]
tent/uploads/2014/08/[Link].
36 experiencias de reforma fiscal en américa latina

ma del sna, con el control fiscalizador, legislativo y posterior que es la

Auditoría Superior de la Federación. También, está la supuesta Fiscalía
especializada en combate a la corrupción, que es un ente novedoso pero
acéfalo, inexistente, y del cual no se han podido poner de acuerdo los
políticos para nombrar al fiscal anticorrupción todavía, y aunque había la
obligación, por el transitorio de ley, de nombrarlo lo más pronto posible
dado que estamos hundidos y hundiéndonos cada vez más en corrup-
ción, hasta la fecha no tenemos ningún fiscal especial en combate a la
corrupción.
El Instituto de Transparencia, que ya lleva años andando, incluso an-
tes como otra institución, que fue el famoso ifai, lamentablemente está
capturado en una lógica de simulación institucional. Sí tenemos la ley,
sí tenemos este órgano garante, sí tenemos incluso algunos resultados
institucionales importantes, pero el hecho de que la presidenta de ese inai
figure en una lista plurinominal para ser senadora por el Partido Revolu-
cionario Institucional, y además el hecho de que no haya dado apertura a
información importantísima para todos, como fue en el caso Odebrecht,13
habla de una total captura institucional por parte del inai.
No obstante, es un órgano importantísimo con el cual hay que coor-
dinarse en el contexto del sna. Evidentemente, está toda la instituciona-
lidad de lo judicial, tanto la Judicatura Federal como el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, que no va a ser otra cosa más que un Tribunal
Fiscal actor metamorfoseado, lo cual también tiene sus limitaciones po-
líticas e institucionales porque ese Tribunal Fiscal con el que contamos
actualmente nos ha quedado a deber en cuanto a las tareas para las cua-
les fue pensado. Entonces, ese Tribunal Fiscal que no ha funcionado al
100% en términos de la persecución de los delitos fiscales y de evasiones
fiscales, va a ser el encargado ahora de decidir en términos de la justifica
administrativa en su conjunto.

  Redacción, “La Fiscalía mexicana, obligada a publicar el expediente del ‘caso Odebrecht’”, El
13

País, 2 de octubre de 2018. Disponible en: [Link]

co/1538528523_679576.html [consulta: 4 de octubre de 2018]; Rey Rodríguez, “Ordenan publicar
expedientes de investigación por caso Odebrecht en México”, CNN en Español, 3 de octubre de
2018. Disponible en: [Link]
na-nieto-constructora-vo-sots-perspectivas-mexico/ [consulta: 4 de octubre de 2018]; Redacción,
“Inai ordena a pgr abrir caso Odebrecth”, El Siglo de Torreón, 2 de octubre de 2018. Disponible en:
[Link]
html [consulta: 4 de octubre de 2018].
corrupción en méxico 37

Si nos fijamos en el sna, gracias a su creación por la reforma constitucio-

nal, falta un elemento crucial en términos institucionales, que es, en primer
lugar, el Instituto Nacional Electoral. La corrupción y las corruptelas más
importantes hoy por hoy no son nada más para enriquecerse. De hecho,
son inmensamente ricos los actores de poder corruptos, tanto los empre-
sarios como políticos de altos vuelos; ellos ya no quieren más casa blancas,
más Malinalco, ya son inmensamente ricos. El asunto de la corrupción en
nuestro país es para reproducir un sistema de dominación, como se mencio-
naba anteriormente, pero podemos hablar de un sistema político que abusa
de los derechos fundamentales en todas las aristas. Entonces, tendría que
estar claramente aquí metida la institucionalidad electoral para prevenir,
para legislar y para coordinar en este sna. No está el ine, y tampoco está
otra institución importantísima, que, por cierto, ha sido muy criticada en
los últimos meses respecto a la entrega de candidaturas independientes: el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Entonces, si tenemos
ahí al Consejo de la Judicatura Federal, no tiendo por qué no podemos tener
al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Son dos huecos
faltantes que hablan en sí mismos de su falta de organización.
Lo que proponemos hacer desde la nueva Secretaría de la Función
Pública se tiene que trabajar con tres áreas de interés específico que quie-
ro subrayar brevemente: la Fepade, el Registro Público de Comercio, que
es de donde tenemos que estar capturando, filtrando y eliminando, desde
luego, todas las empresas fantasmas,14 que son las que se generan para las
triangulaciones de las estafas maestras, para triangulaciones de los recur-
sos, para las triangulaciones de esos grandes montos financieros que van,
repito, a la compra y coacción de voto o a la compra y manipulación para
la vejación de los derechos de todo tipo; y otra entidad que me parece
importantísima y que nunca se pone atención en ella, el Instituto Nacio-
nal de las Mujeres, primero, porque las mujeres son víctimas directas de
la corrupción en todo sentido y, en segundo lugar, porque también son
victimarias y víctimas, por ejemplo, en el más reciente proceso electoral
del Estado de México, del cual fuimos observadores electorales directos,

  Rodríguez, Belén, “Facturan empresas fantasmas 5% del pib”, Mural, 26 de enero de 2018. Dis-
14

ponible en: [Link]

9485&lcmd5=a023083e4b8785ed0ddf87829300df9c&urlredirect=[Link]
ciones/articulo/[Link]?id=1309485&lcmd5=a023083e4b8785ed0ddf87829300df9c [consulta:
30 de agosto de 2018].
38 experiencias de reforma fiscal en américa latina

vimos que la compra y coacción del voto son asuntos de mujeres, femi-
nizado totalmente. Son mujeres, las llamadas “halconas”, las que están
con las listas, porque además son las mujeres las que conocen a la co-
munidad, son las jefas de familia que conocen a sus vecinas, entonces a
ellas les dan el deshonroso rol de estar palomeando y comprando votos
y amenazando. Las mujeres están siendo participantes directas de estas
defraudaciones, una vez más, como victimarias y como víctimas, en un
esquema piramidal y, obviamente, como recipiendarias directas de todos
los programas sociales. Como jefa de familia, también es clarísimo que las
mujeres cada vez son más las que lideran las familias, y son importantes
de atender en el sentido del combate a la corrupción.

Secretaría de la Función Pública: un diagnóstico

El diagnóstico inicial, en términos estructurales y económicos, que hemos

hecho de la Secretaría de la Función Pública es muy interesante. El diag-
nostico en estos años, que es básicamente el sexenio de Peña Nieto, se arro-
ja sobre ejercicios presupuestales: a veces se ejerce casi lo doble, como en el
2016, cuando también se vinculó por supuesto con el fraude electoral del
Estado de México. Ahí se ejerció lo doble de lo que la Cámara de Diputa-
dos le aprobó. El presupuesto aprobado fue de mil doscientos millones de
pesos, y se ejercieron dos mil trescientos 300 millones de pesos en ese año.

SFP, Sobre ejercicios fiscales, 2009-2016

Año Presupuesto aprobado Presupuesto ejercido
2009 1,568,055,793.00 2,649,753,966.00
2010 1,248,758,954.00 2,441,034,995.00
2011 1,346,104,529.00 1,968,411,473.00
2012 1,630,354,898.00 1,704,373,016.25
2013 1,392,873,286.00 1,529,739,778.01
2014 1,478,429,368.00 1,682,995,934.58
2015 1,483,947,925.00 1,952,589,631.34
2016 1,296,984,800.00 2,344,295,135.71
2017 1,106,575,552.00 1,667,593,167.38
corrupción en méxico 39

Eso habla de muchas cosas muy paradójicas, de las cuales la principal

es que se trata de sobre ejercicios presupuestarios que tienen una tasa de
decrecimiento de los programas presupuestarios y, por ende, ahí es don-
de surge la trampa de la corrupción institucional y estructural, porque la
Secretaria de la Función Pública, como ya vimos, se la pasa gastando más
de lo que le aprueban. La sfp sólo tiene ocho programas presupuestarios
que se dividen en tres grandes aristas: 1) fiscalización, 2) “buen gobierno”,
es decir, generación de normativa para el funcionamiento organizacional
democrático, y 3) profesionalización, todo el tema del servicio civil de ca-
rrera y profesionalización de la vida pública. Estas tres grandes aristas se
dividen en ocho programas presupuestarios que en sí mismos son títulos
y programas muy robustos, muy rimbombantes, pero que dicen poco en
cuanto a lo que hacen si no es que nos fijamos en las tasas de decrecimien-
to que tienen. Las actividades de apoyo administrativo se han mantenido,
las actividades de apoyo al buen gobierno y la función pública decrecieron
23%; la fiscalización decrece, la integración de estructuras profesionales
decrece; los trámites, las regulaciones, todo eso que también es importan-
tísimo enfrentar, la sobre regulación decrece casi 10%. La inhibición de la
sanción decrece también, y el único que crece en términos gigantes, exage-
rados, y yo diría incluso obscenos, 70% de estos grandes recursos que se
están ejerciendo, es un programa llamado Promoción de la Cultura de la
Legalidad y el Aprecio por la Rendición de Cuentas.
La misión –fallida– de la Secretaria de la Función Pública, según
dice, es “fortalecer los procesos de prevención, normatividad, detención
y sanción para erradicar prácticas de corrupción y mejorar la rendición
de cuentas, la transparencia y la mejora continua en la honestidad, la efi-
ciencia de la atención pública”. Esa es la misión con la que ha trabajado
la Secretaría de la Función Pública durante todos estos años, sobre todo a
partir de 2012. A este respecto, es un poco burlesco, al menos, y engaña-
dor decir que hay que fortalecer. Se fortalece lo que está fuerte, lo que está
bien. Mejorar, se mejora lo que está bien, para tenerlo mejor.
Es por eso que nosotros partíamos de esta visión más realista, que
es instaurar, no fortalecer, no mejorar. Es darnos a la gran tarea de, por
primera vez, auspiciar honestad y eficacia, con nuestra normatividad.
¿Cómo vamos a hacer para verdaderamente instaurar y generar o regene-
rar una nueva ética pública? Yo propongo aquí algunos proyectos y pro-
gramas prioritarios en todo el ámbito de la función pública. Me permitiré
decir dos o tres cosas de cada uno de ellos para dar paso:
 40

Tasa de
crecimiento
real
Clave Programa presupuestario PPEF 2018 PPEF 2017
respecto al
2017
M001 Actividades de apoyo administrativo 117,489,601 114,424,143 3%
001 Actividades de apoyo a la función pública y 40,616,413 52,558,296 -23%
buen gobierno
002 Fiscalización a la gestión pública 138,767,588 315,705,685 -0.4%
175,558,340
003 Integración de las estructuras profesionales 80,204,126 83,533,279 -4%
del gobierno
005 Regulación de los procesos, trámites y ser- 215,968,352 238,061,126 -9%
vicios de la Administración Pública Federal

006 Inhibición y sanción de las prácticas de co- 222,592,566 237,353,981 -6%

rrupción
008 Promoción de la cultura de la legalidad y el 200,708,217 118,054,668 70%
aprecio por la rendición de cuentas
TOTAL SECRETARIA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 1,191,905,203 1,106,575,552 2.9
experiencias de reforma fiscal en américa latina
corrupción en méxico 41

1. Nuevas tecnologías para el combate a la corrupción.

2. Sistemas o plataformas de servidores públicos que están siendo ya
partícipes de las contrataciones.
3. Sistemas de sancionados.
4. Sistema nacional de fiscalización, en coordinación con el sna.
5. Denuncias públicas y administrativas.
6. Contrataciones públicas y con control social

En cuanto al primer punto, en una época de digitalización y de expan-

sión de las redes sociales; las nuevas tecnologías de la información debe-
rían convertirse en herramientas estratégicas en la lucha anticorrupción.
Innumerables experiencias a nivel internacional han demostrado que las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (tic) poseen un enorme
potencial para prevenir, detectar, investigar y frenar la corrupción.
Por lo que respecta al segundo punto, no se trata nada más de los
sistemas, porque sistemas tenemos. Lo que se está planteando es que ten-
gamos plataforma de coordinación de los sistemas, que es un buen paso
administrativo. Fuimos pioneros en términos de la informática en este
país, porque tuvimos un infranet desde el año 2006, generamos un co-
pranet, pero lo vencimos: en un copranet fallido, y entonces no podemos
caer en la simulación: ya tenemos un sistema, ya tenemos un copranet
organizado electrónicamente; sin embargo, sabemos cómo los sistemas
electrónicos pueden caerse, incluso en las grandes elecciones, en los gran-
des momentos.
Las debilidades que encontramos más llamativas son que no están
obligadas todas las unidades administrativas a utilizarlo; también, que
los funcionarios no tienen capacitación para utilizar el copranet y que,
en muchas ocasiones, solamente introducen información sin saber con-
cretamente a dónde, y eso no nos sirve para las transacciones de las com-
pras públicas. Algo fuertísimo es que las empresas fantasmas utilizan
ese copranet, está lleno de empresas fantasmas; de hecho, es una suerte
de legitimación de las empresas fantasmas, que, como ya aparecen en el
copranet, parece que no tienen ningún problema. Por eso decimos que
tenemos que coordinarnos con ese registro nacional, donde tenemos que
filtrar a las empresas fantasmas. No es transaccional –se dice– este siste-
ma, es más informativo; es un sistema que arroja información pero que no
ayuda a tomar decisiones de transacciones verdaderas para transparentar
este ejercicio de nuestros recursos fiscales y recursos públicos. Entonces,
42 experiencias de reforma fiscal en américa latina

es por eso que nosotros proponemos también tener una cooperación di-
recta con la Unidad de Inteligencia Financiera, del sat, y con todas es-
tas políticas de fiscalización del dinero público general. Queremos poner
también todas las líneas de acción de licitación de datos abiertos de inte-
ligencia artificial para tener, entonces sí, una nueva plataforma nacional
de primera, y no nada más que cumpla con la obligación constitucional,
sino una verdadera plataforma que ayude a las transacciones y que no se
limite a agrupar la información, sino que también la ordene sistemática-
mente para la toma de decisiones.
Esto no se lleva a cabo únicamente con el asunto de la tecnología, no
se queda preso en un tema organizaciones informático y de inteligencia
artificial, sino que es algo que le compete a la inteligencia humana. Por
eso lo que necesitamos es la participación de los ciudadanos: las com-
pras a través de hacer las licitaciones públicas, con control social, con
participación ciudadana constante, que vaya más allá de los actores so-
ciales simbólicos. Proponemos que haya un control social completamente
fuerte, robusto, respecto a las compras, utilizando todas estas formas de
tecnología y todos estos nuevos sistemas, todas estas nuevas plataformas
que ofreceremos, que estén participando con compras en tiempo real y
con participación cívica de forma directa.
Las dependencias que llevan a cabo licitaciones con mayores riesgos
de corrupción –y además reconocido abiertamente por la propia ocde–
son las que tienen que ver con las políticas sociales, las políticas de salud,
las políticas de educación, es decir, programas como Prospera, Liconsa,
Sagarpa y Semarnat; pero las que más concentran las contrataciones pú-
blicas son la cfe, el issste y el imss. Estas tres dependencias concentran
53% del dinero público otorgado con dotaciones, un millón de pesos, de
acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, de la Administración
Pública Federal.

Alternativas, soluciones y prioridades para el combate a la corrupción

Las propuestas de combate a la corrupción, desde la perspectiva de la

corrupción estructural, son las siguientes. Cabe destacar que todas ellas
forman parte del plan de trabajo que tenemos en mente para la Secretaría
de la Función Pública, con miras a que, para el 2024, en resumidos tér-
minos, la corrupción se castigue, la ineficacia se elimine y el combate a la
corrupción en méxico 43

malversación de los fondos públicos se ciudadanice; que la denuncia se

proteja, la transparencia se garantice y se generen ahorros para el erario
público. Algunas de ellas se explican con más detalle a continuación.
En primer lugar, tener nuevos elementos de definición de las com-
pras públicas, y un elemento fundamental de las compras públicas tiene
que ser los indicadores de desempeño con criterio de sustentabilidad. Es
decir, comprarle a las empresas que están respetando el medio ambien-
te, que están respetando a sus empleados, que están respetando la nor-
matividad laboral, social, ecológica. Tener criterios de sustentabilidad en
la asignación de los contratos y las compras; responsabilidades renales,
incluso no sólo administrativas para incumplimiento de los procesos de
las licitaciones; obligatoriedad de las ciudadanos, prohibición del abuso
de adjudicaciones directas. En general, la obligatoriedad de la licitación
pública. Tenemos que hacer un esfuerzo por aplicar estas cláusulas socia-
les en la asignación de las compras y los contratos. Las clausulas sociales
son precisamente estas herramientas que permiten fomentar políticas de
empleo: si la empresa está dando empelo –vía remunerado– y respetando
la Ley Federal de Trabajo, se fomenta su ingreso a los compradores del
Estado. Verificar los precios de mercado: tenemos que tener verdadera
competitividad de precios para el Estado. Favorecer la economía social y
solidaria, porque se dice mucho en el discurso –sobre todo– porque no es
realidad, pero se utiliza; es un discurso muy bonito para todos los políti-
cos y economistas: el favorecimiento de las medianas y pequeñas empre-
sas –dicen ellos–, los Pymes; pero, primero, no se cumple, y segundo, esto
que están promoviendo es un paso más allá porque no es nada más la
pequeña y mediana empresa, sino la economía de otro tipo, la economía
solidaria, social; la economía de las cooperativas tiene que ser también fa-
vorecida, incluso con cuotas de asignaciones, para generar esas sinergias
de otro tipo de economía, no sólo de la economía tradicional, competiti-
va, eficiente e interesante, como es la economía capitalista, sino también
otro tipo de economía interesante, que en este caso podría traer la econo-
mía social. Priorizar servicios nacionales, erradicar empresas fantasmas,
y esto también es importante: establecer verdaderos tribunales donde las
empresas pequeñas y medianas, empresas solidarias, incluso las grandes
empresas –¿por qué no?–, puedan acudir para reclamar el incumplimien-
to del proceso que no se haya respetado.
Otro proyecto es el auspicio de la denuncia ciudadana. Aquí sólo
resalto dos cosas: la primera es que la denuncia ciudadana es una herra-
44 experiencias de reforma fiscal en américa latina

mienta de combate a la corrupción desde hace muchos años a nivel inter-

nacional. México mismo está incumpliendo el contar con leyes de apoyo
y de denuncia ciudadana porque es signatario de las convenciones más
importantes en materia de corrupción internacional, de la Convención
Internacional de las Naciones Unidas, de las Convenciones Interamerica-
nas de Combate a la Corrupción, en donde ya obligan a los signatarios a
contar con las llamadas leyes de los whistleblowers,15 que son quienes dan
la alerta de los indicios de corrupción, y nosotros no lo hemos hecho. Te-
nemos buzones de queja, simulaciones de que la ciudadanía va a ser aten-
dida y respetada, pero no hay una normatividad federal o general, nin-
guna normatividad importante que proteja a los ciudadanos. ¿En qué los
protegería? En todo: empezando por su trabajo. Lo primero que pierde
el ciudadano al denunciar es su trabajo, pero también estamos hablando
de la propia vida y, evidentemente, de muchos derechos cívicos básicos
de cualquier tipo. Es por ello que este tipo de leyes son fundamentales
para nuestro país. Estas protecciones laborales, de derechos políticos, de
derechos económicos, de derechos fundamentales, son importantísimas.
Son muy diferentes este tipo de propuestas y proyectos. Se confunden
muchas veces con los que ya tenemos en el ámbito penal, que son los
delatores. No son delatores, no se trataría de delatores, sino de la confor-
mación de una nueva ética cívica de la alerta. Aquí es un asunto de ciuda-
danía, de conformación de una nueva ciudadanía, verdadera en la ética
de la alerta; y no se concentraría nada más en los órganos de gobierno o
en los órganos públicos. Hoy, más que nunca, los que tienen el poder son
lo privado, las corporaciones. Y también abusan los privados, y ponen en
riesgo las vidas humanas de los consumidores, de los ciudadanos. Es una
corruptela que tiene que ser denunciada con un tipo de estas normativas.

  Henik, Erika, “Understanding whistle-blowing: a set-theoretic approach”, Journal of Bussines

15

Research, United States of America, 2014, pp. 442-450; Waytz, Adam; Dungan, James & Young, Lia-
ne, “The whistleblower’s dilemma and the fairness-loyalty tradeoff”, Journal of Experimental Social
Psicology, United States of America, 2013, pp. 1027-1033; Seifert, Deborah L.; Sweeney, John T.; Joi-
reman, Jeff & Thornton, John M., “The influence of organizational justice on accountant whistle-
blowing”, Accounting, Organizations and Society, United States of America, 2010, pp. 707-717; Gao,
Lei & Brink, Alisa G., “Whistleblowing studies in accounting research: A review of experimental
studies on the determinants of whistleblowing”, Journal of Accounting Literature, United States of
America, 2017, pp. 1-13; Hersh, ,“Whistleblowers - Heroes or traitors?: Individual and collective
responsibility for ethical behaviour”, Annual Reviews in Control, University of Scotland, Scotland,
2002, pp. 243-262.
corrupción en méxico 45

Entonces, la protección y auspicio de la denuncia ciudadana es la confor-

mación de una nueva ética.
Un elemento importante más es la profesionalización. Se supone que
las leyes, los instrumentos, los servicios profesionales de carrera, son para
impulsar una nueva ética de cómo se ganan los puestos los directivos.
Porque no se está hablando de los profesionales de base; los profesionales
de base tienen sus derechos laborales protegidos por los sindicatos. Aquí
se habla de los funcionarios, sobre todo de los altos y medianos, de los
que toman las decisiones de la función pública y que deben tener estabi-
lidad para no estar siempre a la vera del político, siempre fomentando
un actuar ideológico y no verdaderamente profesional; entonces, es muy
positiva la figura, pero evidentemente se ha utilizado como botín políti-
co, como los sindicatos, como un botín clientelar, y ahí están los datos. En
noviembre de 2012, Felipe Calderón ya estaba obligado a tener en fun-
cionamiento el servicio civil de carrera, el servicio profesional de carrera,
pero envió al Congreso unas reformas para darle un regalo envuelto a
Peña Nieto: le regaló 1 213 plazas de directores generales y casi 2 500 de
directores adjuntos para no ser sujetos al servicio civil de carrera, para
evadir el concurso y para que él pudiera tener ese botín político para dar
a todos sus jefecillos, para sus copartícipes en sus partidos.
Esto es muy grave porque en 2016, de acuerdo con la Auditoría Supe-
rior de la Federación, en una auditoría que se realizó al servicio civil de ca-
rrera, de más de medio millón de servidores de la Administración Pública
Federal, del millón 698 mil de servidores públicos, solamente 2% tenía licen-
ciatura, posgrados y diplomados. Entones, no hay méritos, no hay creden-
ciales, no están los mejores necesariamente. De hecho, en ocasiones no se
tienen los méritos, las credenciales ni los diplomados no por voluntad, sino
por imposibilidad: es una obligación de la Secretaría de la Función Públi-
ca ofrecer estos diplomados, estas mejoras; ofrecer esta profesionalización.
Ellos tienen mucha sed para esta profesionalización; quieren estar mejor
cada vez, venderse mejor, conocer mejor, no hay ningún interés del gobier-
no –o no ha habido– para actuar en favor de estos funcionarios públicos.
Ante esto están los principios regulatorios que propondríamos desde
el enfoque de la corrupción estructural para el servicio civil de carrera. En
primer lugar –muy importante–, no discriminar. En estos servicios civiles
de carrera se utiliza mucho la discriminación, no sólo de etnia o de raza,
sino de género también: son los hombres los que casi siempre reciben los
mejores posicionamientos.
46 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Otro tema a tratar, que tiene que ver más con su expertise como eco-
nomistas y fiscalistas, es el tema de la corrupción fiscal y financiera. La
corrupción estructural es un asunto, sobre todo, de malversación de gran-
des cantidades de dinero, y eso no se da por pagos menores asilados o
discretos, sino por transferencias financieras, por defraudaciones impac-
tantes que nos hieren como nación.
Llegamos entonces a dos fenómenos similares pero esencialmente
diferentes. Uno es la evasión fiscal y el otro, la ilusión fiscal. La evasión
fiscal es un delito que se castiga con cárcel, como lo dicta la ley. Pero la
ilusión fiscal no es un delito y, sin embargo, está coparticipando en estas
defraudaciones estatales, en esta defraudación de los recursos del desa-
rrollo. De esta forma, a la evasión fiscal se le suma la ilusión fiscal; des-
pués, fraude directo de los directores, sobre todo corporativos, fraudes
financieros directos, de lo cual se desprende un fenómeno muy negativo
que se conoce perfectamente como blanqueo de activos.
Todo esto, blanqueo, fraudes comerciales, ilusión fiscal, evasión, más
otros fenómenos que están hiriéndonos de forma directa, con implicaciones
políticas muy fuertes, como el tráfico de personas, el tráfico de órganos y
el tráfico de mujeres, parece nada más pesos y centavos y dineros perdidos
y encontrados, pero no los son, porque se vinculan a estos fenómenos, que
incluso muchos dicen que son las semillas de explicación de fenómenos
como Ayotzinapa, por ejemplo; o el hecho de que todos los desaparecidos
y los que están siendo asesinados, desmembrados, son jóvenes.
Entonces, sí los hay, y tenemos que reconocerlos, no hacernos de la
vista gorda en la colusión de fenómenos que tienen que ver con lo que
se dice en el primer punto: México ocupa el tercer lugar como país ex-
portador de capitales ilícitos a nivel global,16 es decir, hay una economía
ilícita; ya ni siquiera se trata de la economía capitalista, hay una econo-
mía ilícita donde sí entran el terrorismo, el narcotráfico, la trata de perso-
nas, la evasión fiscal y los paraísos fiscales; absolutamente todo lo ilícito
global. México es el tercer país que más dinero da en el mundo, y eso
nos debería indignar como fiscalistas, como gente en estos asuntos. El

16
  Proyecto de Nación 2018-2024, s/fecha, s/editor. Disponible en: [Link]
uploads/2017/11/[Link]; Raziel, Zedryk, “Plantea amlo abatir paraísos fis-
cales”, Reforma, 22 de noviembre de 2017. Disponible en: [Link]
libre/preacceso/articulo/[Link]?id=1262581&v=7&urlredirect=[Link]
aplicaciones/articulo/[Link]?id=1262581&v=7 [consulta: 30 de agosto de 2018].
corrupción en méxico 47

primer país es China, que tiene para dar y repartir. Rusia es el segundo.
Además, China y Rusia tienen otra conformación, otra forma de organi-
zación sociopolítica. Y después, México. Es decir, no es un país árabe, no
es la India, otro país petrolero, es nuestro país, en donde tenemos tanta
gente empobrecida, tantas víctimas de esta situación que estamos aquí
narrando. Así como en el pasado, en la conformación de la economía
capitalista y la nueva economía moderna, fuimos el país que más oro dio,
desde el Nuevo Mundo al Viejo Mundo; ahora estamos también siendo
los que más sangre están dando para la creación ya no de una economía
moderna pujante, capitalista, generadora de sinergias, sino de una eco-
nomía de lo ilícito, de una economía que vive de lo financiero y ya no de
lo productivo.
Esto es muy grave, pero por eso mismo tenemos que actuar. Tenemos
mucha convicción de que se va a poder trabajar con todos estos elemen-
tos, por ejemplo, la colaboración internacional para paraísos fiscales, ver-
dadera, no hacerse de la vista gorda como ya ha pasado.
Empezar por esto, que es muy fácil, la iluminación de los programas
de consolidación fiscal para evitar la ilusión fiscal; leyes de conflicto de
interés en materia financiera, disciplina de delitos tributarios, declara-
ciones juradas. Y evidentemente, los controles a banqueros y financieros.

Austeridad republicana

Por último, se tocará un tema muy importante que no debe dejarse de

lado: la austeridad republicana. ¿Cómo lograrlo en acciones concretas?
Expediremos normas (a través de nuestra facultad reglamentaria) de pre-
vención de conflictos de interés para mejorar el control interno. No volve-
remos a permitir que el secretario de Energía tenga intereses millonarios
en las gasolineras del país (caso Pedro Joaquín Coadwell, caso Juan Fran-
cisco Mouriño) ni que los funcionarios reciban casas blancas.17
Daremos protección y estímulo a informantes alertadores internos.
La denuncia interna requiere de una ley de protección a “informantes in-

  Sandoval, Irma Eréndira, “Las lecciones del caso Iván”, La Jornada, 9 de marzo de 2008. Dispo-
17

nible en: [Link]

pol [consulta: 30 de agosto de 2018].
48 experiencias de reforma fiscal en américa latina

ternos” que ofrezca garantías laborales, políticas y cívicas a ciudadanos,

para que presenten quejas confidenciales (más no anónimas) sobre fun-
cionarios públicos y políticos que delinquen o malversan fondos.
Esto, de hecho, es un compromiso incumplido de México, ya que las
leyes de protección a informantes están incluidas en todos los convenios
más importantes de combate a la corrupción que ha firmado el Gobier-
no, como la Convención Interamericana de Combate a la Corrupción. Sin
embargo, hasta la fecha en nuestro país no ha sido posible implementar
este tipo de leyes.
En relación con el Servicio Civil de Carrera, instauraremos un Sis-
tema Nacional de Evaluación de Desempeño para evaluar y aplicar el
Servicio Civil de Carrera hasta acabar con la utilización facciosa y clien-
telar de los puestos en la apf. Ofreceremos desde aquí los elementos e
instrumentos para el desarrollo profesional de nuestros burócratas y
servidores públicos.
Al 31 de diciembre del 2016, únicamente 2.7 % de la plantilla de la
Administración Pública Federal contaba con licenciaturas, posgrados y di-
plomados en universidades nacionales e internacionales, es decir, con mé-
ritos y credenciales académicas. Esta situación debe transformarse, pues
los trabajadores al servicio del Estado son una mina de oro y están ávidos
de formación y de mayor reconocimiento a sus méritos y capacidades.
El mérito, la honestidad y el trabajo en beneficio de la sociedad se-
rán los únicos criterios para desarrollarse en la función pública. Haremos
más eficientes los mecanismos de ingreso y más transparentes los meca-
nismos de ascenso para los servidores públicos. La onu define el servicio
de carrera como “un cuerpo apolítico y permanente de funcionarios que
forma la espina dorsal de una determinada administración. Los elemen-
tos de un sistema de servicio civil son una ley básica de administración de
personal y un organismo responsable de su aplicación”.
Institucionalizaremos el principio de no discriminación ni por etnici-
dad, ni por edad, ni por género, ni por preferencia sexual, ni por ideología
política; la no discriminación será elemento rector de los servicios profesio-
[Link] austeridad de Estado es un modo de vida democrático sustentado
en el interés general, en la sobriedad de la vida pública y privada, y en la
entrega abnegada al cumplimiento del mandato popular. Un gobierno aus-
tero es aquel que no malgasta en cuestiones superficiales y vanas el dinero
público, sino que destina la mayor parte de sus recursos a los propósitos
reales de desarrollo y justicia social que emergen del mandato popular.
corrupción en méxico 49

El derecho humano a la “buena administración” es un derecho fun-

damental que caracterizará la Cuarta Transformación. Este derecho hu-
mano se garantizará a través de la instauración de un gobierno probo,
profesional, honesto y efectivo. Es necesario construir un Estado Social y
Democrático de Derecho que transite hacia un Estado Constitucional de
Derecho donde el ciudadano sea el eje rector y donde la buena adminis-
tración pública se oriente a defender el interés general, para fungir como
garante de los derechos humanos.
El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (cpeum) establece que: “Los recursos económicos de que dis-
pongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las de-
marcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con
eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que estén destinados”.
Así, se debe entender que la eficiencia, eficacia, economía, transpa-
rencia y honradez son los criterios con los que se rinden cuentas en el uso
de los recursos públicos. En caso de que estos principios se transgredan,
nos encontramos ante la condición objetiva de corrupción.
Por otro lado, el tercer párrafo del artículo 1 de la cpeum señala
que: “Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen
la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad, interde-
pendencia, indivisibilidad y progresividad”. Por ello, todas las acciones,
procesos y políticas del Estado que tengan por objeto promover, respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos deben ejercerse con eficien-
cia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Si no se unen estos dos
ámbitos de acción, nos encontraremos frente a un caso de corrupción que
tendría como consecuencia la privación o violación de diversos derechos
humanos o fundamentales.
Por ello, obedeciendo al claro mandato popular, expresado en las ur-
nas el pasado 1 de julio, se somete a esta soberanía una “ley de austeridad
de Estado”, que se configurará como un elemento indispensable para la
reconstrucción de la institucionalidad republicana de México. A partir
de esta ley, la austeridad será un principio conductor de la buena admi-
nistración y se convertirá en eje estratégico del gasto público. También,
permitirá que la austeridad se establezca como principio rector de obser-
vancia obligatoria para todo servidor público y como política de Estado
transversal para todo el gobierno.
50 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Austeridad republicana vs austeridad neoliberal

El presente proyecto de decreto está construido sobre la base de un con-

cepto de “austeridad republicana”, que recoge lo mejor de la historia de
nuestro país y se aleja de la aplicación neoliberal, de la austeridad funcio-
nal al menoscabo de los gobiernos y al pisoteo de los derechos sociales.
La austeridad neoliberal ha funcionado bajo la lógica de reducir la jus-
ticia social y los gastos de inversión del gobierno. El neoliberalismo ha
avanzado pisoteando derechos y disminuyendo recursos a los programas
sociales, con objeto de beneficiar sólo los intereses de unos cuantos. Por
ejemplo, durante 2017 la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) aplicó
graves recortes a programas sociales prioritarios, como el programa de
Abasto Social de Leche Liconsa, el de Abasto Rural de Diconsa, el Progra-
ma de Atención a Jornaleros Agrícolas, el programa de Seguro de Vida
para Jefas de Familia, la Pensión para Adultos Mayores, e incluso los pro-
gramas de los Comedores Comunitarios, entre otros.18
La presente iniciativa transita en sentido contrario al neoliberalis-
mo. Propone una “austeridad de Estado” de corte republicana. Nuestro
país es constitucionalmente una República, en otras palabras, un cuerpo
político orientado a velar por el interés social, comprometido a evitar el
despilfarro y la avaricia en el gasto público, considerando que debe ser el
detonante para impulsar el interés social. Por ello, la austeridad republi-
cana es una obligación del Estado hacia todos los mexicanos.
Se propone una “austeridad republicana” que adelgace el gasto bu-
rocrático del Gobierno, los gastos innecesarios y onerosos, pero que res-
pete y aumente los derechos sociales de toda la población, en el marco
del principio de progresividad de los derechos fundamentales. La fun-
damentación jurídica es abundante en este tema, incluso en tratados in-
ternacionales de los que México forma parte, como el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Protocolo Adicional a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Dere-
chos Económicos, Sociales y Culturales; y el Protocolo de San Salvador.

  Baptista, Diana, “Recortará SEDESOL programas de apoyos prioritarios: el más afectado el se-
18

guro para jefas de familia”, Reforma, 1 de diciembre de 2016. Disponible en: [Link]
com/libre/acceso/[Link]?urlredirect=/aplicaciones/articulo/[Link]?id=997989.
corrupción en méxico 51

En este sentido, la “austeridad republicana” que caracterizará la po-

lítica de Estado austero de este Gobierno auspiciará un gobierno sobrio,
eficaz y fielmente comprometido a impulsar el imperativo ético de evitar
el derroche de los recursos públicos y cumplir con nuestra Constitución.
Un Gobierno republicano, democrático y austero destinará los recursos
públicos al correcto ejercicio de las tareas y funciones de los servidores
públicos, salvaguardando en todo momento el patrimonio del Estado.
La política de austeridad de Estado que la presente ley busca ins-
taurar estará orientada a que los servidores públicos observen en su
actuar los principios de la buena administración, como derecho funda-
mental de los individuos, a fin de preservar el régimen democrático y
garantizar el interés general sobre los intereses particulares; y siempre,
la dignidad humana.

Gobierno rico vs pueblo pobre

En México existe una alta burocracia, se trata de una casta de altos funcio-
narios públicos que, con el dinero del pueblo, realizan compras abusivas
para su beneficio personal, como celulares de lujo, vehículos blindados,
frecuentes viajes y transportación en clases ejecutivas. Esta burocracia es
de las mejores pagadas a nivel internacional. Según datos de la Organi-
zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde),19 la alta
burocracia mexicana es la segunda mejor pagada de toda América Latina,
sólo después de Colombia. En 2016, un ministro de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ganaba más que el presidente de Alemania o Italia.
En 2017, el sueldo de un director ejecutivo de una empresa privada era de
aproximadamente $190,000 mensuales, mientras que en las altas burocra-
cias un director de área puede llegar a ganar más de $280,000 mensuales.
Los ingresos anuales de los altos funcionarios del Gobierno mexicano
son más elevados que los de puestos semejantes entre estadounidenses,
suizos, franceses y noruegos, y mayores que casi los de todos los altos man-
dos de los países de la ocde. Las percepciones de los funcionarios mexica-
nos sólo son superadas por funcionarios colombianos, representando trece

  Véase el estudio publicado por la ocde, denominado Government at a glance 2017. Disponible en:
19

[Link]
52 experiencias de reforma fiscal en américa latina

veces el producto interno bruto per cápita, mientras que los menos paga-
dos son los funcionarios de países como Islandia y Noruega, representan-
do no más de cuatro veces el producto interno bruto per cápita.
Ello contrasta con la situación salarial en nuestro país pues, con base
en datos de la ocde, México se ubica en un promedio salarial de 4.6 dóla-
res diarios; mientras que el promedio de los países miembros de la ocde
es de 18.8 dólares diarios.20
El 15 de julio de 2018 se presentó el documento denominado “Los 50
lineamientos para combatir la corrupción y aplicar una política de auste-
ridad republicana”. Dicho documento constituye el compromiso, con el
pueblo de México, de un uso racional de los recursos que la federación
tiene a su disposición para el logro de sus fines.
En los numerales del 8 al 49 de esos 50 lineamientos se propuso una
serie de medidas de austeridad para reorientar el gasto público, por ejem-
plo, que el presidente de la república obtenga menos de la mitad de lo
que recibió el anterior titular del Ejecutivo federal, que no se compren
vehículos nuevos ni tampoco sistemas de cómputo en el primer año, re-
ducción del número de asesores, eliminación de los bonos y canonjías,
límite a los viáticos, cancelación de partidas de gastos de seguros médicos
mayores y supresión de todas las estructuras y programas duplicados,
oficialías mayores, oficinas de prensa, de publicaciones, defensorías jurí-
dicas, de compras, etc.
Finalmente, es relevante señalar que todo lo ahorrado por el com-
bate a la corrupción y por abolir los privilegios, así como por auspiciar
la austeridad, se destinará a impulsar el desarrollo del país. No habrá
necesidad de aumentar impuestos, en términos reales, ni de endeudar al
país. Precisamente por la política de austeridad de Estado, bajará el gas-
to corriente y aumentará la inversión pública, para impulsar actividades
productivas y crear empleos.
Con la política de austeridad que esta ley fomenta, el Estado mexi-
cano dejará de ser un comité al servicio de una minoría y representará
a todos los mexicanos: a ricos y pobres, a pobladores del campo y de la
ciudad, a migrantes, a hombres y mujeres; a seres humanos de todas las
corrientes de pensamiento y de todas las preferencias sexuales. Lo im-

  Estudio de la ocde: “oecd Employment Outlook 2018”. Disponible en: [Link]

20

els/[Link].
corrupción en méxico 53

portante es, ante todo, construir un Estado Social y Democrático de Dere-

cho consolidado, que transite a un Estado Constitucional de Derecho en
donde el ciudadano sea el eje rector y la buena administración pública se
oriente a defender el interés general, para garantizar los derechos huma-
nos de todas las personas.

Conclusiones

Se ha presentado una serie de acciones urgentes que son urgentes y fac-

tibles. Son acciones sencillas; tenemos la ley de nuestro lado, la Consti-
tución de nuestro lado, la normatividad de nuestro lado y, sobre todo, la
razón y la justicia de nuestro lado; la legitimidad de nuestro lado para
actuar, y lo vamos a hacer. Expedir normas de conflicto de intereses, in-
formantes alertadores, mejorar los trámites burocráticos, auditorías de
desempeño, ciudadanización, políticas de cero tolerancia, actualizar re-
cursos humanos, recursos matrimoniales, obra pública, construcción,
contratistas y concesionarios, y muy importante, los últimos tres pun-
tos: revisar fondos, fidecomisos y contratos análogos, las contrataciones
abiertas en tiempo real, y sobre todo, dejar de gastar de forma excesiva en
publicidad oficial.
 Las asociaciones público privadas en México y Brasil:
tendencias y perspectivas

Vania López Toache

Luis Augusto Chávez Maza

Introducción

L as asociaciones público privadas (app) representan en la actualidad

los nuevos esquemas de inversión privada en América Latina (al);
después de la crisis de 2008, se ha profundizado la inversión privada a
través de alianzas público-privadas en sectores donde el Estado era el
principal garante. Las app no sólo se refieren a inversiones en infraestruc-
tura, sino que abarcan una serie de actividades como la construcción, la
operación e incluso, en muchos casos, la administración de los servicios
públicos.
La región ha transitado, desde la década de los noventa, por distin-
tas formas de inversión privada en el sector público, desde concesiones,
pasando por proyectos de prestación de servicios (pps), hasta las actual-
mente conocidas como app.
En al esta inversión resulta súmamente atractiva para los entes pri-
vados debido al gran nicho de mercado que representan los servicios pú-
blicos, y también debido a la creciente necesidad de financiamiento de los
gobiernos de la región, como consecuencia de los deficientes esquemas
fiscales con los que cuentan los países.
Países como Brasil y México han ofrecido grandes oportunidades de
inversión en sectores como el de energía, construcción, telecomunicacio-
nes y agua, entre algunos otros. Sin embargo, existen diferencias en los ti-
pos de inversión por sector y por tipo de proyecto, así como en empresas
privadas inversoras que se han llevado a cabo en ambos países, pero las
consecuencias parecen ser las mismas: mayores riesgos para el sector pú-
blico, falta de una regulación adecuada y homogénea, servicios ­públicos
56 experiencias de reforma fiscal en américa latina

encarecidos y deficientes, y mayor endeudamiento público con cargo a

las finanzas públicas.
El objetivo del presente trabajo es analizar las inversiones en app en
al; específicamente, comparar México y Brasil para determinar cuáles son
las tendencias de dichas inversiones, así como las perspectivas generales.
Se pretende realizar un análisis de datos, obtenidos principalmente
del Banco Mundial, respecto a las inversiones en app por sector, proyectos
y empresas privadas patrocinadoras en dichos proyectos en al, Brasil y
México, para comparar las coincidencias y divergencias en las tendencias
de dichas inversiones.
Este artículo comprende cinco apartados. En el primero se describen
las app, así como las principales problemáticas que han presentado. El
segundo punto analiza la tendencias de las inversiones en app en al. En el
tercer apartado se explican las tendencias de estas inversiones en México
y Brasil. El cuarto punto analiza la perspectivas de las app en ambos paí-
ses de estudio. Finalmente, el quinto punto esboza algunas conclusiones.

Las asociaciones público-privadas: nuevos esquemas de inversión priva-

da en América Latina

El esquema de prestación de servicios es una modalidad de las app, im-

pulsado durante la última década por el Banco Interamericano de Desa-
rrollo (bid) y por el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) –integrante
del Grupo Banco Interamericano de Desarrollo– en los países de América
Latina y el Caribe.
Según el bid, las app involucran contratos de prestación de servicios
públicos de largo plazo entre una institución del sector público y una
entidad del sector privado. El capital privado se encarga de financiar y
ejecutar el diseño y la construcción de infraestructura pública o de su
mejoramiento, operación y mantenimiento, y el sector público define la
política y regula la infraestructura. Ambas partes asumen los riesgos del
proyecto. El ente público paga una renta mensual o anual al privado y, al
final del periodo del contrato, el sector público tiene el control de la obra.
La ocde define las app como

una manera de entregar y financiar servicios utilizando un activo de capi-

tal en donde los riesgos del proyecto se comparten entre el sector público
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 57

y el privado. Se definen también como un acuerdo de largo plazo entre el

gobierno y un socio privado en donde los objetivos de entrega del servicio
se alinean con los objetivos de ganancia del socio privado (ocde, 2012, p. 3).

A su vez, Engel et al. (2014, p. 31) definen estos esquemas como “un
acuerdo mediante el cual el gobierno contrata a una empresa privada
para construir o mejorar obras de infraestructura, así como para mante-
nerlas y operarlas en un periodo prolongado”. Por lo tanto, las app son
mecanismos donde se combinan los recursos públicos y privados para
alcanzar un objetivo común o proporcionar un servicio público donde se
busca la eficiencia y la rentabilidad.
Generalmente, el contrato se lleva a cabo a largo plazo; las inversio-
nes y servicios se financian sin distinción, a través de pagos diferidos en
el tiempo, ya sea por parte del Estado o de los usuarios, o una combina-
ción de ambos.
Un contrato tradicional separa la construcción de la operación y el
mantenimiento, no así las app, que en su mayoría combinan la etapa de
financiamiento, construcción de la infraestructura y operación.
Este tipo de asociaciones debería llevarse a cabo bajo un esquema
de asimilación de riesgos por parte del Estado y transferencias de ries-
gos al sector privado, así como con derechos y obligaciones para ambos,
además de mecanismos de pagos relacionados con la disponibilidad y
el nivel del servicio, e incentivos y deducciones; finalmente, debe existir
una regulación integral de los estándares de calidad de los servicios con-
tratados e indicadores claves de cumplimiento.
A pesar de que las app se justifican debido a que son procedimien-
tos acertados para ampliar la capacidad del sector publico promovien-
do la investigación e innovación tecnológica en ámbitos claves para el
desarrollo, el análisis detallado de estos contratos revela otra realidad
(La Jornada, 2011).
Dentro de la problemática que han presentado se encuentran las ob-
jeciones económicas, que son de alto costo para el erario público debido a
que amortiza el préstamo y paga una tasa de interés mucho más alta por
el financiamiento proporcionado por la empresa, en comparación con un
crédito gubernamental (La Jornada, 2011).
Otro de los puntos en contra de estos esquemas es que el sector público
no ahorra con el contrato app, sino que paga el proyecto a un costo más alto,
erogado sobre un lapso. Por otra parte, no hay ninguna garantía de que el
58 experiencias de reforma fiscal en américa latina

proyecto tenga los resultados esperados o de que la empresa asuma este

riesgo, ya que sencillamente puede declararse en quiebra (La Jornada, 2011).
Dicho lo anterior, podemos entender que las app no son una solu-
ción mágica a las dificultades presupuestarias del sector público y a los
requerimientos de provisión de servicios que éste ofrece a la sociedad; de
hecho, las app presentan ciertos retos y deficiencias que dependen de la
modalidad que se utilice y de las condiciones específicas de cada proyec-
to (Grimsey y Lewis, 2007).
Aunado a estos factores, se han presentado otros, como los relacio-
nados con corrupción y conflicto de intereses en la asignación de los pro-
yectos a grandes empresas privadas, tal es el caso de Odebrecht, empresa
brasileña que ha emprendido diversos proyectos en países de al, como
México, Guatemala, Venezuela, Argentina, República Dominicana, Co-
lombia, Panamá y Perú; y que desde diciembre de 2016 se encuentra en
investigación por delitos con respecto a dinero y sobornos para obtener
beneficios en contrataciones públicas, por parte de funcionarios del go-
bierno de los distintos países en los cuales se encuentra operando durante
los últimos veinte años.
Otro de los casos más renombrados en México es el de la empresa
española Obrascón Huarte Lain (ohl), en el sector de la construcción, que
es un nicho muy explotado. El caso más emblemático es el del Circuito Bi-
centenario Mexiquense, donde varias grabaciones filtradas dan cuenta de
que la empresa soborna a autoridades, magistrados y jueces. Las conver-
saciones apuntan a aumentos de 30% en el peaje del viaducto, sobrecostos
de cientos de millones de dólares y falsas imputaciones de gasto. Los so-
brecostos de cuatro mil millones a nueve mil millones de pesos se refieren
a una de las fases de la obra, es decir, al cobro por adelantado de fases que
no se han construido y que se realizarían en 2023 o 2033 (La Jornada, 2015).
La empresa en cuestión ha sido la encargada de construir proyectos
carreteros; actualmente, administra tres carreteras en el Estado de Méxi-
co, que fueron concesionadas por el presidente Enrique Peña Nieto cuan-
do fue gobernador de ese estado (SDP Noticias, 2014).

Inversiones APP en América Latina

Aunque el primer impulso importante de la inversión privada en infraes-

tructura se verificó a finales de los años ochenta, no fue hasta los noventa
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 59

cuando el sector adoptó un papel protagonista en este campo, favorecien-

do a Brasil y México, y, en menor proporción, a países como Argentina,
Chile, Colombia y Perú.
Desde 1990, varios países de al abrieron las puertas a inversores
privados, para lo cual empezaron a emprender una serie de reformas
­estructurales y regulatorias que promovían la implantación de nuevos
modelos de colaboración entre ambos sectores. El objetivo que se buscaba
era poder combinar adecuadamente las dos fuentes de financiamiento.
En este punto, el modelo de app fue entendido por muchos de estos países
como una oportunidad para seguir promoviendo el desarrollo de infraes-
tructuras en la región.
Las mayores cifras agregadas de inversión en el sector se registraron
entre 1997 y 1998, generadas principalmente por la venta de las empresas
de telecomunicaciones y electricidad de Brasil, por la toma de control del
grupo chileno Enersis, por parte de la Empresa Nacional de Electricidad,
S. A. (Endesa), de España; y por el desarrollo de concesiones viales en
varios países de la región, dentro de los cuales destaca México.
Entre 2002 y 2004, la inversión privada registró una merma impor-
tante respecto al período previo, debido, en su mayor parte, a los efectos
de la crisis asiática.
Desde finales de 2008 apareció una contracción de la inversión, ya
que la crisis financiera, a pesar de no haber afectado a la región en la mis-
ma medida que a otras zonas del mundo, generó un cambio en la percep-
ción del riesgo en los agentes privados. Esto provocó una disminución
de la inversión extranjera directa y una contracción en las transferencias
netas del exterior en varios países de América Latina.
De acuerdo con el Banco de Desarrollo de América Latina (Vassallo,
2015), desde el 2010 hasta la actualidad ha aumentado sustancialmente la
inversión privada en infraestructuras, principalmente en los sectores de
energía y transporte, así como la provisión de servicios de agua potable
y saneamiento, hasta los servicios de educación y salud. Incluso, recien-
temente se han empezado a presentar proyectos en áreas administrativas
como registros o facturación, dado que continúa creciendo la demanda y
el uso de los servicios vinculados al respecto, acompañando al crecimien-
to económico de la región.
En la actualidad, se está viendo cada vez con mayor frecuencia que el
modelo de app empieza a aplicarse en ámbitos relacionados con la presta-
ción de servicios, como la salud, la educación o los servicios carcelarios.
60 experiencias de reforma fiscal en américa latina

También, se aprecian en una serie de proyectos relacionados con las “in-

dustrias verdes”, como el caso de las energías renovables.
Brasil y México ocupan el primero y segundo lugar, respectivamente,
en inversiones de infraestructura e ingeniería: 886,166 millones de dóla-
res y 305,000 millones de dólares a través de app (Vasallo, 2015).
Lograr acceder a contratos de app es la única vía posible que contem-
plan los gobiernos de estos países para poder contar con el financiamien-
to y los recursos necesarios para culminar su desarrollo (Vassallo, 2015).
En el siguiente gráfico (Gráfico 1) se puede observar la inversión to-
tal de proyectos app en al durante el periodo 1990-2017. Destacan el sub-
sector de electricidad y carretero, tanto en inversión total de 295,518 mi-
llones de dólares como en número de proyectos (1,008) para el primero; y
el segundo, con 117,834 millones de dólares y 299 proyectos.

Gráfico 1
Inversión
Inversión total de proyectos APPsAPPs
total de proyectos en América
en América Latina: 1990-2017
Latina: 1990-2017
Millones
Millones dededólares
dólares
y [Link]. de Proyectos
proyectos

156

25,823
34,790
304
36,481

37,949

295,518
90 49,653 1,008

60

55,548
89

61
117,834

299

Electricidad Carreteras
Vías Férreas Tecnologías de la Información y Comunicación
Aeropuertos Gas Natural
Agua y Alcantarillado Puertos

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 61

Asimismo, con base en el top ten de los proyectos más importantes en

al,del Banco Mundial, destacan, en su mayoría, brasileños, a excepción
de uno ubicado en Perú; aunado a ello, la mayoría se refiere al subsector
de energía eléctrica (Cuadro 1).
Además, como se puede observar en el Cuadro 2, una de las empre-
sas con mayor inversión en al es la empresa brasileña Odebrecht, que,
además de contar con diversos proyectos en la región, también concentra
dos de los diez proyectos más importante en Brasil: el Aeropuerto Rio de
Janeiro y Planta de Energía Santo Antonio, y es uno de los inversionistas
de Metro Lima-Linea 2 en Perú.

Cuadro 1
Los 10 proyectos APP con mayor inversión en al: 1990-2017

Inversión
Proyecto País (millones
de dólares)
Planta Hidroeléctrica Belo Monte Brasil 14,800
Aeropuerto Rio de Janeiro Brasil 10,508
Aeropuerto Guarulhos Brasil 9,366
Light Servicos de Eletricidade, S. A.  Brasil 7,837
Compañía del Electricidad del Estado Bahía Brasil 7,142
Planta de Energía Santo Antonio Brasil 6,800
Metro Lima-Linea 2 Perú 6,445
Eletropaulo Metropolitana de Eletricidade
Brasil 6,293
AES Corporation
Telesp Participacoes, S. A.  Brasil 5,944
MRS Logistica, S. A.  Brasil 5,305

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
62 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 2
Las 10 empresas privadas con mayor inversión APP en al: 1990-2017

Empresa patrocinadora País de Inversión total Número

origen en millones de
de dólares proyectos
Odebrecht, S. A.  Brasil 44,456 61
Construtora Queiroz Galvao  Brasil 27,378 28
SUEZ  Francia 22,000 81
Companhia Vale do Rio Doce, S. A.  Brasil 21,099 92
Iberdrola, S. A.  España 20,297 87
CPFL Energia  Brasil 18,893 104
Invepar  Brasil 18,217 7
Grupo Bertin  Brasil 17,810 7
Previ  Brasil 16,741 115
AES Corporation  Estados Unidos 16,138 94

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.

Como ya se ha destacado la importancia de Odebrecht en al en pá-

rrafos anteriores, los Esquemas 1 y 2 muestran la concentración de esta
empresa en un gran número de proyectos en varios países de la región.
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 63

Esquema 1
Proyectos APP de la empresa Odebrecht en al

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida de diversas fuentes secundarias.

Esquema 2
Proyectos APP de la empresa Odebrecht en al

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida de diversa fuentes secundarias.
64 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Principales tendencias de las APP en México y Brasil

México
En México, las app son esquemas que ha utilizado el Gobierno desde la
década de los noventa para subcontratar diversos servicios públicos,
como la construcción, el mantenimiento y la administración de autopis-
tas, vías férreas, túneles, puentes, carreteras, aeropuertos; generación y
suministro de energía y agua potable; concesiones para el suministro de
los servicios de telecomunicaciones, construcción de hospitales y, más
recientemente, servicios de educación y sistema carcelario, entre otros.
Esta agenda privatizadora ha tenido un impulso significativo a través
de la Ley de Asociaciones Público-Privadas (lapp), firmada por el entonces
presidente Felipe Calderón, el 16 de enero de 2012, la cual presenta una
serie de irregularidades legales y permite la discrecionalidad y la falta de
transparencia, además de que el mayor beneficiario son las empresas priva-
das, en detrimento del interés público y de los mismos servicios prestados.
No obstante, casi diez años atrás ya existían los Proyectos de Presta-
ción de Servicios (pps), que aparecieron por primera vez en la normativi-
dad mexicana mediante el “Acuerdo por el que se establecen las Reglas
para la Realización de Proyectos para Prestación de Servicios”, publicado
por las secretarías de la Función Pública y de Hacienda y Crédito Público,
en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de marzo de 2003, y que quedó sin
efectos por un acuerdo con el mismo nombre, publicado el 9 de abril de
2004 (Reglas pps) (cefp, 2007).
El fundamento constitucional reside en el artículo 134 constitucional,
en donde se establece la contratación de obra por licitación pública, para
garantizar el ejercicio de los recursos públicos, con apego a criterios de eco-
nomía, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez. Por ello, la normati-
vidad esta complementada con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Público y su Reglamento (laassp), que regula la pla-
neación, la programación, el presupuesto, el gasto y el control, así como
la prestación de servicios y los procedimientos de contratación; también,
establece previsiones para el cumplimiento de los compromisos futuros.
Entendiendo que el plazo mínimo del contrato para un pps es de 15 años.
La evolución legislativa de pps a app fue la lapp presentada en 2009,
que legalizó los pps (La Jornada, 2011). La lapp, publicada el 16 de enero
de 2012 en el Diario Oficial de la Federación, hace mención de que princi-
palmente es aplicable para los estados y municipios a pesar de no fungir
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 65

como carácter de ley general debido a que sólo es aplicada en un proyecto

de app cuando existan de por medio recursos federales.
Por ello, los estados y municipios deberán basarse en su legislación
local específica cuando pretendan realizar un proyecto de app.
Es importante mencionar que, actualmente, 23 de los 32 estados que
conforman la república mexicana cuentan con legislación específica en ma-
teria de proyectos de app,1 de pps o de Inversión a Largo Plazo (Cuadro 3).

Cuadro 3
Estados de la república con ley APP, PPS
y sin legislación específica en México

Fuente: Elaboración propia con datos de Indaabin, 2015.

1
  Asociación Pública-Privada (app) es un término genérico para involucrar a las compañías privadas en
la provisión de servicios públicos y obras. La iniciativa de financiamiento privado (ifp) es el tipo más co-
mún de app, aunque los gobiernos han desarrollado otro tipo de esquemas, en función de las caracterís-
ticas de cada país y del sector, en donde se desarrollarían los pps. Anteriormente, en México el esquema
se denominó Proyectos para Prestación de Servicios (pps); esta modalidad de app permitía que el sector
privado brindará servicios de apoyo al gobierno, para que éste, a su vez, prestará un servicio público. En
este arreglo contractual, los recursos, riesgos y recompensas para el sector público y privado se combinan
para generar una mayor eficiencia, mejor acceso al capital y garantizar el cumplimiento de un rango de
regulaciones gubernamentales en relación con el medio ambiente y el lugar de trabajo (cefp/019/2007).
66 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Por otro lado, si se analizan los tipos de app que actualmente exis-
ten en México, podríamos darnos cuenta de que el subsector carretero,
así como el de electricidad y el de gas natural (sector energético), tiene
la mayor inversión de este tipo de proyectos. Los tres suman 60,355
millones de dólares 82,889, es decir, casi 73% de la inversión total en
app (Cuadro 4).
Asimismo, dentro de los diez proyectos de app más importantes
en México destaca nuevamente el subsector carretero, debido al gran
número de concesiones carreteras y autopistas que el Gobierno federal
ha cedido a los entes privados (Cuadro 5).
Entre las diez empresas patrocinadoras con mayor inversión se pue-
den ubicar empresas mexicanas como ica (construcción), ideal (cons-
trucción carretera, energía eléctrica, tratamiento de agua, entre otras),
Tribasa (construcción), Grupo Carso (incluye diversos sectores, dentro
del cual se encuentran la construcción y las telecomunicaciones); españo-
las, como Iberdrola (energía), ohl (construcción carretera); estadounidenses,
como Sempra International Energy (energía), Goldman Sachs (servicios
financieros), Blackrock (servicios financieros); y japonesas, como Mitsui
(construcción infraestructura, sector químico, entre otras) (Cuadro 6).
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 67

Cuadro 4
Los subsectores con mayor inversión de APP en México, 1990-2017

Cantidad Inversión total

Subsector
de proyectos (millones de dólares)
Carreteras 79 26,491
Electricidad 66 20,957
Gas natural 43 12,907
Vías férreas 8 6,168
Agua y alcantarillado 53 5,773
Tecnologías de la información
11 4,450
y la comunicación
Aeropuertos 6 3,324
Puertos 30 2,819

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
68 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 5
Los diez proyectos más importantes de APP en México: 1990-2017

Inversión
Proyecto País
(millones dólares)
Primer paquete de concesiones carreteras de farac México 4,167
Transportación Ferroviaria Mexicana México 2,270
Teléfonos de México (Telmex) México 2,082
Gasoducto Los Ramones Fase II Norte México 1,654
Grupo de Aeropuerto del Pacífico México 1,565
Línea 12 del metro (material rodante) México 1,400
Autopistas Córdoba-Veracruz y
México 1,174
La Tinaja-Cosoleacaque
Autopista Maravatio-Zapotlanejo México 1,157
Gasoducto Los Ramones Gas Fase II Sur México 1,111
Carretera de Peaje Guadalajara-Tepic México 1,031

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 69

Cuadro 6
Las diez empresas patrocinadoras de APP en México: 1990-2017

Inversión Número
Empresa patrocinadora País de origen (millones de
de dólares) proyectos
ICA, S. A. de C. V. México 10,120 35
Sempra Energy International Estados Unidos 4,208 9
Goldman Sachs & Co Estados Unidos 4,182 2
Impulsora del desarrollo
y del empleo en América Latina, México 3,880 10
S. A. de C. V. (ideal)
Iberdrola, S. A. España 3,629 9
Obrascón Huarte Lain (ohl) España 3,342 10
Blackrock Estados Unidos 3,112 3
Tribasa, S. A. de C. V. México 2,656 12
Mitsui Japón 2,407 8
Grupo Carso México 2,216 5

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
70 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Brasil
Para el caso brasileño, las app disponen también de una serie de leyes
concebidas para poder desarrollar proyectos bajo esta modalidad. Las
primeras leyes, 8987 y 9074, de 1995, se limitaban a regular concesiones
financiadas únicamente a través de las tarifas de los usuarios.
Estas leyes sólo regularon las concesiones para prestar servicios pú-
blicos y realizar obras públicas, a las cuales se les denominó concesiones
comunes.
Fue a través de la Ley 110709, de 2004, como se abrieron las puertas
al financiamiento con aportaciones públicas, como vía para hacer posi-
bles determinados proyectos. Por ser un país con estructura federal, los
estados, el distrito federal y los municipios pueden aprobar su legislación
específica. Así, cada uno de los siete estados que forman Brasil dispone
de legislación propia en la materia, pero cumplen la condición de no con-
travenir la ley nacional (Vasallo, 2015).
No obstante, a lo largo de sus 13 años de vigencia, ha sufrido varias
modificaciones:
1. Decreto 5385 (2005): el cual crea el Comité Gestor de las app (cgp),
que tiene como papel principal definir los proyectos que se lleva-
rán a cabo mediante app.
2. Ley 12024 (2009): cambió las condiciones bajo las cuales la unión
puede constituir garantías a favor de los gobiernos subnaciona-
les, con el fin de cumplir obligaciones con los socios privados.
3. Ley 12409 (2011): estableció normas sobre el Fondo de Garantías
app.
4. En el 2015 se modificó la Ley 11079, de 2004, mediante la Ley
13097, que introdujo la posibilidad de traspasar el proyecto a los
financiadores, indicando que éste puede ser de control total o de
mera administración del proyecto, siempre y cuando la entidad
que financió el proyecto no sea socia de la empresa de propósito
especial. Además, adicionó el artículo 5 en la Ley 11079.
5. Ley 13137 (2015): en la que se indicó que la ley de app se aplica a
los poderes ejecutivo y legislativo de la administración pública
directa.
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 71

Por otro lado, si se analizan los datos de las app en Brasil, se puede
observar, a diferencia de México, que los subsectores que más destacan
son el de electricidad y el de Tecnologías de la Información y Comunica-
ción (tic), con una inversión total, entre ambos, de 372,728 millones de
dólares, de un total de 525,579 millones de dólares, lo que significa casi
71% del total de la inversión generada por este tipo de inversión (Cuadro
7). Aunado a ello, dentro de los proyectos con mayor inversión están los
relacionados con las tic, con siete de los diez proyectos más importantes
(Cuadro 8).
Otra diferencia que se puede señalar con respecto a México es que
las mayores empresas de inversión privada en app son, en su mayoría,
de nacionalidad brasileña, y sólo una empresa es española, Telefónica;
una mexicana, América Móvil; y una empresa italiana, Telecom Italia. Las
tres, pertenecientes al sector de las telecomunicaciones (Cuadro 9).

Cuadro 7
Los subsectores con mayor inversión de APP en Brasil, 1990-2017

Inversión total
Por subsector Conteo de proyectos
(USD millones)
Electricidad 511 197,106
Tecnologías de la información
38 175,622
y la comunicación
Carreteras 72 49,517
Vías férreas 20 35,734
Aeropuertos 20 28,269
Agua y alcantarillado 152 16,305
Puertos 64 12,495
Gas natural 21 10,531

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
72 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 8
Los 10 proyectos más importantes de APP en Brasil: 1990-2017

Inversión
Proyectos
(usd milliones)
Telesp Participacoes, S. A. 29,661
Tele Norte Leste Participacoes
29,007
or Telemar Norte Leste, S. A.
BCP, S. A. (Claro) 20,819
TIM Participacoes, S. A. (tsu) 15,336
Belo Monte Hydro Power Plant 14,800
Embratel Participacoes, S. A.
14,628
(combinado con BCP Claro)
Vivo Participacoes, S. A. (vivo)
13,226
(combinado con Telesp Participacoes, S. A.)
Rio de Janeiro Airport 10,508
Brasil Telecom, S. A. (combinado con Telemar) 10,287
Guarulhos Airport 9,366

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 73

Cuadro 9
Las 10 empresas patrocinadoras de app en Brasil: 1990-2017

Número
País de Inversion
Top empresas patrocinadores de
origen (usd milones)
Proyectos
Telefónica, S. A. España 57,350 88
Odebrecht, S. A. Brasil 38,679 51
Telemar Participacoes, S. A. Brasil 31,239 29
América Móvil Mexico 27,665 46
Construtora Queiroz Galvao Brasil 26,816 27
Telecom Italia Italia 25,759 41
Companhia Vale do Rio Doce, S. A. Brasil 21,099 92
CPFL Energia Brasil 18,893 104
Invepar Brasil 18,217 7
Grupo Bertin Brasil 17,810 7

Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida del Banco Mundial.
74 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Perspectivas de las APP en México y Brasil

Las perspectivas de las app en general en al se auguran positivas. Incluso,

Infrascopio (2014), que es un índice de referencia que evalúa la capacidad
de los países de al y el Caribe para llevar a cabo app en infraestructura,
editado por The Economist Intelligence Unit, califica a Chile, Brasil, Perú,
México y Colombia como los primeros cinco países para el desarrollo de
app. Dentro de los proyectos app, por mencionar algunos en Brasil y Mé-
xico, se encuentran los siguientes (Vasallo, 2015):
En Brasil, por ejemplo, se previó una inversión de 882,116 millones
de dólares para continuar el Programa de Aceleración de Crecimiento
(pac) iniciado en 2007, para mejorar y modernizar en 25 años las infraes-
tructuras del país. Las propuestas en el programa pac-2 abarcaron el pe-
riodo 2012-2016 e incluyeron la construcción de 7,500 km de autovía,
25,000 km de nuevas líneas ferroviarias, construcción y mejora de puertos
y aeropuertos, además de la construcción de la infraestrutura de la Copa
Mundial de Futbol de 2014.
Por otro lado, en el caso mexicano, de acuerdo con el Programa de In-
versiones en Infraestructura de Transporte y Comunicaciones 2013-2018,
el compromiso fue modernizar y construir 5,410 km de autopistas y ca-
rreteras.
Proyectos de tres trenes de pasajeros: México-Querétaro, México-
Toluca y Transpeninsular Mérida-Riviera Maya, así como dos de trans-
porte masivo urbano, una línea 3 del metro de Monterrey, y el Tren Ligero
de Guadalajara.
También, el desarrollo de los sistemas portuarios del Golfo de México
y el Pacífico, y los puertos de Veracruz, Altamira, Manzanillo y Lázaro
Cárdenas; así como la modernización de los aeropuertos de Chetumal,
Hermosillo, Hidalgo, Nuevo Laredo, Puerto Vallarta y Toluca.
No obstante que esta inversión ha sido novedosa para la región la-
tinoamericana, habría que profundizar en las consecuencias que ha te-
nido este tipo de estructuras de financiamiento para el sector público.
Es importante señalar que este tipo inversión se ha dado a través de la
titulación de activos públicos (tap o financiamiento estructurado), que se
ha presentado como una herramienta atractiva para hacer frente a las
necesidades de infraestructura, dada la falta de recursos fiscales en las
economías, estancadas y con sistemas tributarios regresivos, así como con
bajos niveles de recaudación.
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 75

Esto ha traído como consecuencia un mayor endeudamiento de las

economías latinoamericanas, por ejemplo, en términos de deuda externa
pública; de hecho, recientemente México fue clasificado, en el año 2017,
como el país con mayor crecimiento de deuda externa respecto al produc-
to interno bruto (pib). De 2017 a 2018, el endeudamiento avanzó en una
proporción de 27% del pib, es decir, representa 49% del pib. Calificadoras
como Fitch Ratings cambiaron de estable a negativa la calificación de la
deuda del Gobierno mexicano (La Jornada, 8 de febrero de 2017).
En el caso de Brasil, en 2016, 8 de los 29 países evaluados por Moody’s
registraron una calificación negativa de su deuda soberana. Este país fue
uno de los que experimentó las menores tasas de crecimiento de la región
y problemas de crédito en el 2017 y 2018 (Infolatam, 17 de enero de 2017).
Así, las finanzas públicas se han transformado. Bajo los principios
neoliberales, el Estado ha dejado de cumplir con su tarea de promover el
desarrollo económico. La política fiscal restrictiva ha contribuido al es-
tancamiento económico, al no generar espacios de rentabilidad para la
inversión productiva, por sus efectos sobre la demanda agregada (Men-
doza, 2016).
Otro de los problemas de estos esquemas es que estos cambios en el
sector público a través de las app modifican la estructura productiva, así
como las relaciones de trabajo que antes eran comandadas por el Estado
como productor y empleador de los servicios públicos, y es ahora el mer-
cado, a través de los entes privados, el que estará a cargo de dichos servi-
cios, lo que traerá como consecuencia encarecimiento y poca calidad, así
como una mayor flexibilización del mercado laboral, ya que los recursos
de los proyectos app se canalizan principalmente para pagar el financia-
miento del proyecto y no para mejorar los servicios:

Las app se impulsan en un contexto en que las finanzas públicas se trans-

forman en un vehículo para la maximización del valor de las acciones de
las corporaciones: por el lado de los ingresos, los gobiernos disminuyen
las tasas de impuestos sobre la renta, y aumentan el peso de los impuestos
indirectos y de los regímenes especiales, que intentan detonar la inversión;
por otro lado, desde la perspectiva de los gastos implementan la austeridad
fiscal para garantizar que el Estado enfrente sus obligaciones financieras,
garantizan el rendimiento de los activos financieros asumiendo un alto
costo financiero y comprometen segmentos del presupuesto público para
garantizar las bursatilizaciones. Esto reduce el potencial de la política fiscal
76 experiencias de reforma fiscal en américa latina

para incidir sobre el crecimiento económico y la distribución del ingreso

(Mendoza, 2016).

Aunado a los problemas económicos y financieros que pueden llegar

a presentar este tipo de esquemas, también se encuentran los terribles
problemas de corrupción y conflicto de interés que ha presentado este
tipo de proyectos, tan renombrados con el caso de Odebrecht, así como el
de ohl, pero también otros, como los de Iberdrola, entre muchos más en
donde los intereses privados parecen pesar más que los de la población.

Conclusiones

Las app son esquemas que se han venido implementado desde la década
de los noventa en al. No obstante, cada país ha diseñado su propio marco
normativo en distintos tiempos y formas. En los casos específicos de Bra-
sil y México, el primero legalizó antes estos esquemas con la ley en 2004;
mientras que el segundo, a pesar de ya tener un marco regulatorio que
permitía las concesiones y otro tipo de esquemas, como los pps, aprobó la
lapp hasta el 2012.
A nivel subnacional, se han ido modificando y creando de manera
desigual marcos regulatorios para las app; sin embargo, esto no ha impe-
dido que exista un crecimiento importante de este tipo de inversión en
ambos países.
Como ya se ha venido observando con los datos presentados, tanto
México como Brasil son de los países más importantes en la región en
este tipo de proyectos. Sin embargo, existen diferencias, tal es el caso de
los tipos de proyecto que se han generado; en el caso brasileño los sub-
sectores en donde mayormente han ingresado son el de electricidad y tic,
mientras que en el caso mexicano las app se han dirigido más hacia el de
la construcción y electricidad, datos que coinciden completamente con
la inversión total generada en toda al, en donde el subsector de electrici-
dad, así como el de la construcción y el de las tic, se encuentra dentro de
los primeros cuatro lugares.
Aunado a ello, se puede también observar que los proyectos más
importantes en Brasil y México convergen con los mismos subsectores, y
que, a nivel de al, los brasileños mantienen la concentración de los ma-
yores proyectos generados en ese país. Si bien existe una coincidencia en
las asociaciones público-privadas en méxico y brasil 77

los datos explicados en los párrafos anteriores, cuando se hace referencia

a las mayores empresas patrocinadoras en ambos países se encuentra una
mayor diferencia, ya que para Brasil las empresas privadas patrocina-
doras de app son del mismo origen brasileño, y los subsectores al que
pertenecen son los que destacan en inversión. Las únicas empresas no
brasileñas son Telefónica (española), América Móvil (mexicana) y Tele-
com Italia (italiana).
Para México existe una mayor diversificación en el origen de las em-
presas privadas patrocinadoras de app, ya que sólo cuatro de las diez más
importantes son de origen mexicano, mientras que las demás son de ori-
gen español, estadounidense y una japonesa; también éstas coinciden con
los subsectores con mayor inversión público-privada.
No obstante, cuando se hace referencia a toda al, se puede destacar
que las empresas brasileñas concentran los primeros lugares, y sobresale
en primer lugar Odebrecht, compañía que se ubica en diversos países de
al, incluido México. Así mismo, es importante mencionar que, a pesar
del grado de importancia que tiene esta empresa, existe actualmente una
investigación en curso debido a los casos de corrupción y conflicto de
interés en los que ha incurrido para ganar las licitaciones de varios pro-
yectos, coludiéndose incluso con altos funcionarios de los países en los
que se encuentra presente.
Las perspectivas de crecimiento de las app en al, y específicamente
en Brasil y México, se tornan positivas en términos de una mayor profun-
dización de inversión; no obstante, se ha analizado ya que, en términos
de las finanzas públicas y sociales de estos países, las consecuencias no
han sido las esperadas, debido principalmente a la forma en la cual se
está generando esta inversión a través de tap o financiamiento estructu-
rado y a la falta de recursos fiscales en las economías latinoamericanas, lo
cual ha generado un mayor endeudamiento.
Se modifican, además, la estructura productiva y las relaciones de tra-
bajo, y es ahora el mercado el que estará a cargo de los servicios públicos,
lo cual genera encarecimiento y poca calidad, así como una mayor flexi-
bilización del mercado laboral, ya que los recursos de los proyectos app se
canalizan principalmente a pagar el financiamiento.
78 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 Pesos y contrapesos en el diseño institucional
de las asociaciones público privadas en México

Saraí Ramírez Alonso

Eudoxio Morales Flores

U na de las características de los regímenes presidencialistas es la di-

visión de poderes, es decir, el ejercicio del poder soberano a través
de diversos órganos o poderes, con el fin de evitar la concentración de
funciones en una sola persona o en un solo órgano, como ocurriera en re-
gímenes autoritarios, así como la separación de las funciones del Estado
en distintos órganos.
De acuerdo con la doctrina clásica, Montesquieu afirma que el Esta-
do cumple con tres funciones: legislativa, ejecutiva y judicial; cada una,
ejercida por un órgano diverso y excluyente la una de la otra, es decir,
cada órgano debe ceñirse a su función sin desempeñar alguna que tenga
que ver con el otro. En virtud de la primera función, el príncipe o jefe del
Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las existentes. Por
la segunda, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece
la seguridad pública y precave las invasiones. Por la tercera, castiga los
delitos y juzga las diferencias entre particulares. Indica que el último se
denomina poder judicial, y el otro, poder ejecutivo del Estado.1Per se, la
división de poderes, en su intención de controlar y limitar el poder, impli-
ca la existencia de un sistema de pesos y contrapesos que tienda a equi-
librar la distribución de competencias entre los órganos que lo ejercen, a
fiscalizar las acciones de un poder sobre otro y a limitar la posibilidad de
que grupos privados controlen las áreas de competencia estatal.

1
  Montesquieu, Del Espíritu de las leyes, México, D. F., Porrúa, 1997.
82 experiencias de reforma fiscal en américa latina

El referente histórico que adopta en su régimen constitucional la di-

visión de poderes es Estados Unidos (1776-1779), en el cual se prevé un
sistema de pesos y contrapesos que, además de dividir las funciones del
Estado, crea un sistema en el que concatena mecanismos que impulsan
y frenan el ejercicio del poder, delimitando perfectamente las funciones
de cada órgano, reconociendo la supremacía constitucional, otorgando
facultades de intervención entre los poderes en casos particulares como al
legislativo, para destituir al ejecutivo y al judicial; al ejecutivo, para vetar
las leyes, y al judicial, el control constitucional, para inaplicar las leyes
que consideren contrarias a la ley suprema.
En el caso de México, el primer antecedente formal de la división
de poderes se remonta a la Constitución española de Cádiz; si bien no es
documento mexicano, en 1812, cuando se promulgó, la Nueva España
era colonia española y reconocía a las colonias como territorio español,
así como la nacionalidad de los nacidos en cualquiera de ellas. Esta Cons-
titución sentó las bases sobre las que se redactaron los documentos pre-
independientes que dieron origen a la primera Constitución de México:
Los Sentimientos de la Nación, en 1813; el Decreto Constitucional para
la América Mexicana, en 1814; el Reglamento Político del Gobierno del
Imperio Mexicano, de 1822; La Constitución de Apatzingán, de 1824; las
Bases Constitucionales, de 1835; las Leyes Constitucionales de la Repúbli-
ca Mexicana, de 1936, mejor conocidas como las Siete Leyes; las Bases de
la Organización Política de la República Mexicana, en 1843; el Acta Cons-
titutiva y de Reformas, de 1847; hasta la primera Constitución Política,
de 1857; y posteriormente, la vigente, de 1917.2 Todos estos documentos,
independientemente de su vigencia, proponían un régimen en el que pre-
valecía la división de poderes.
Además de haber una distribución horizontal de competencias que
ubican a los tres poderes en una condición lineal y en el mismo nivel jerár-
quico, existen otras condiciones jurídico-políticas que influencian el régi-
men de balance, tales como el propio federalismo, que también incide en
la distribución de competencias pero de manera vertical, es decir, determi-
na competencias federales y estatales; por tanto, el sistema de contrapesos
debe ser más complejo, ya que debe ser entre poderes y niveles de gobierno.

2
  Referencias obtenidas de la información publicada en el sitio web del Museo de las Constitucio-
nes: [Link].
pesos y contrapesos en el diseño institucional de las asociaciones público-privadas en méxico 83

En el particular caso mexicano, el federalismo establece un régimen

que prevé facultades que corresponden a la federación, a las entidades
federativas y a otras más, que resultan concurrentes, es decir, en parte son
reguladas y ejercidas por la federación, y lo que no esté dispuesto para
ello corresponde en ejercicio y regulación a los Estados, lo cual se encuen-
tra dispuesto por una ley marco que expresa las facultades por niveles de
gobierno y por un sistema de coordinación.
Esta situación genera un sistema complicado de materias federales
y locales, ya que la propia Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece que todas aquellas facultades y materias que no se
expresan como federales le corresponden a los Estados, lo cual genera
una enorme posibilidad de materias a regular y ejecutar especialmente
por los gobiernos y Congresos locales, quienes, en el ejercicio de su facul-
tad legislativa, disponen, muy a su manera y a sus necesidades políticas
y financieras, de cuáles son las normas bajo las cuales se regirá cada una
de las entidades federativas, generando así una multiplicidad de criterios
legales para la misma situación.
Por lo anterior, el diseño de pesos y contrapesos en México no se ciñe
únicamente al establecimiento de normas que rijan la interacción orgá-
nica de los poderes en sus tres niveles; es más complejo, ya que hay tres
órganos de interacción: poder ejecutivo, legislativo y judicial en tres ám-
bitos de control: federal, estatal y municipal, y un sinfín de materias que
también distribuyen competencias, como la financiera, la salud, la edu-
cación, la seguridad pública, el medio ambiente, el desarrollo social, etc.
Desde el punto de vista neo institucional, cada ley es una institución,
y cada institución contribuye a la generación de pesos y contrapesos en
el nivel de gobierno para el que se aplica. Para el caso de esta investiga-
ción, se analiza la regulación de 32 estados de la república mexicana y la
de la federación en materia de proyectos para la prestación de servicios
y/o asociaciones público privadas, con el objeto de evidenciar cómo los
congresos locales cambian la balanza de los pesos y contrapesos a través
de la redistribución de facultades de los poderes, especialmente ejecutivo
y legislativo, a quienes corresponde el ejercicio, la aprobación y la fiscali-
zación del presupuesto y del gasto público.
Las Asociaciones Público Privadas (app), como las define el Banco
Mundial, son acuerdos entre el sector público y el sector privado, en los
que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector
público son suministradas por el sector privado bajo un claro acuerdo de
84 experiencias de reforma fiscal en américa latina

objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la

infraestructura pública. Usualmente, no incluye contratos de servicios ni
contratos llave en mano, ya que estos son considerados como proyectos
de contratación pública o de privatización de servicios públicos en los que
existe un rol continuo y limitado del sector público. Los Proyectos para
la Prestación de Servicios, mejor conocidos como pps, son un instrumento
de financiamiento público que se encuentra dentro de la clasificación de
las app; sin embargo, en México, en el contexto estatal, los Congresos lo-
cales han decidido usar indistintamente la denominación app y pps para el
mismo tipo de acuerdos.
En dicho contexto, al hablar de app o pps en este trabajo, me refiero a
aquellos acuerdos/contratos de largo plazo, entre una o más entidades
del sector público y una o más organizaciones del sector privado, en los
que, a través de la transferencia de riesgos asociados al diseño, construc-
ción, financiamiento y mantenimiento de proyectos, ya sea de infraestruc-
tura o de infraestructura y prestación de servicios, construida o provista
sobre inmuebles públicos o privados, el Estado logra financiar, mediante
la inversión del agente privado, la prestación de los servicios públicos a
su cargo, por lo que paga una contraprestación periódica (normalmente
anual) una vez que los servicios contratados empiecen a prestarse (una
vez que la infraestructura esté entregada y en operación).
De la anterior definición, es importante enfatizar que este tipo de con-
tratos han salido del régimen jurídico de las compras públicas, ya que están
regulados por leyes especiales; que la relación social sigue siendo un inter-
cambio, pero los agentes ya no son comprador y vendedor, ahora son socios
que comparten riesgos, con la particularidad de que uno de los socios es
quien establece las reglas y además cuenta con un aparato coercitivo para
hacerlas valer en caso de incumplimiento, además de que hay divergencia
en los intereses de cada uno de los socios, ya que, en el caso del Estado,
aparentemente vela por el interés público, es decir, por el bien común, pero
los agentes privados, egoístas por naturaleza, se asocian en la búsqueda
de una tasa de ganancia conveniente, especialmente cuando el riesgo es
alto; en estos casos, dado que es una relación en la que, de inicio, el agente
privado realiza la inversión y empieza a recibir la contraprestación hasta
que la infraestructura está entregada en su totalidad y los servicios en ope-
ración, media la necesidad de una garantía que, como he mencionado, de
acuerdo con la regulación de cada Estado, puede ser desde la propiedad
de la infraestructura construida hasta mecanismos financieros de garantía.
pesos y contrapesos en el diseño institucional de las asociaciones público-privadas en méxico 85

El interés de transferir la responsabilidad del diseño, financiamiento,

construcción y mantenimiento de inmuebles para la prestación de servi-
cios públicos a un agente privado radica en la búsqueda de la especializa-
ción y, a la vez, de la eficiencia en un marco de costos bajos de transacción.
Asimismo, ha representado una ventaja para los Estados el hecho de que
sea el inversionista quien se haga cargo del financiamiento inicial, ya que
puede disponer de la totalidad de sus recursos y generar infraestructura
y servicios financiados con recursos privados y pagaderos a largo plazo.
En este tipo de contratos, la prestación del servicio público sigue
quedando a cargo del Estado, aunque los servicios necesarios para la
prestación del servicio público sean realizados por los agentes privados.
En cuanto a la infraestructura que puede construirse a partir de un pps
o app, puede ser sobre inmuebles propios del agente privado o sobre bienes
públicos cuyo usufructo se traslada vía un contrato de concesión, arrenda-
miento, comodato o cualquiera que se prevea. En cualquiera de los casos,
puede ser de manera onerosa o a título gratuito, con la previsión de que, al
final del contrato, los bienes públicos regresan al dominio público y de que
sobre los bienes privados hay disposición expresa por la vía contractual
sobre su destino final y la forma de transferencia de activos.
Ya que los app y los pps son contratos de largo plazo y, finalmente,
de financiamiento, esta cobertura financiera se somete además a tasas de
interés que desde el punto de vista de la eficiencia deben representar una
buena ganancia para el sector privado y un costo de transacción bajo para
el Estado; todas las legislaciones establecen la condición necesaria, para
su contratación, de representar la mejor alternativa para el Estado con
respecto a proyectos de referencia.
Este tipo de instrumentos, que muchos tildan de modernos e innova-
dores, han representado en la actualidad, al menos en México, una buena
oportunidad para generar un conjunto de leyes que orientan la balanza
hacia la concentración de potestades hacia los poderes ejecutivos estata-
les; los Congresos han legislado generando limitaciones en sus facultades
de fiscalización, generando autoritarismo en el tema del gasto mediante
esta vía. Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley de Disciplina
Financiera para Estados y Municipios, las entidades se han visto en la
necesidad de armonizar su normativa, de tal forma que se reduzcan las
posibilidades de apalancar fuertemente a los Estados a través de opera-
ciones que generan endeudamiento y que legalmente son consideradas
de manera contraria.
86 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Para efectos de probar los pesos y contrapesos derivados de la regu-

lación de app y pps en el ámbito estatal en México, se eligieron tres criterios
iniciales que muestran desajustes en la división de poderes y ponderación
de potestades, y tienen que ver con quiénes son los contratantes, es decir,
quiénes son los sujetos de esta normativa y pueden ejercer la facultad de
contratación de pps y app, que en su mayoría sólo corresponde a los poderes
ejecutivo estatal y municipal. Un segundo criterio tiene que ver con la idea
de que si estos instrumentos fueron pensados como medio de financia-
miento de infraestructura y prestación de servicios de largo plazo, compro-
meten los recursos de ejercicios fiscales subsecuentes, por lo que requieren
ser autorizados por los Congresos en lugar de ser simplemente autorizados
por alguna dependencia del Ejecutivo en el ejercicio de su potestad ejecu-
tora del gasto. Por último, el tercer criterio tiene que ver con la forma en
que se registran las obligaciones derivadas de estos instrumentos; el gasto
corriente supone una ventaja para los poderes ejecutivos que amplían su
margen de gasto, su posibilidad de contratación de deuda y su posibilidad
de operaciones financieras, y que merman los recursos futuros. El registro,
como deuda pública, limita todas esas posibilidades.
La primera muestra de que el federalismo contribuye a la generación
de regulación diversa para el mismo tipo de instrumento es observable a
partir de la simple denominación de la ley que los rige.

Tabla 1
Denominación

Entidad Nombre de la ley

Aguascalientes Ley de Prestación de Servicios del Estado de Aguascalien-
tes
Baja California Ley de Proyectos de Asociaciones Público-Privadas para el
Estado de Baja California
Baja California Sur Ley de Asociaciones Público Privadas
Campeche Ley de Contratos de Colaboración Público Privada
Chiapas Ley de Asociaciones Público Privadas
Chihuahua Ley de Proyectos de Inversión Pública a Largo Plazo del
Estado de Chihuahua
Ciudad de México
pesos y contrapesos en el diseño institucional de las asociaciones público-privadas en méxico 87

Entidad Nombre de la ley

Coahuila Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios
Colima Ley de Asociaciones Público Privadas
Durango Ley de Asociaciones Público Privadas
Guanajuato Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios del Estado
y Municipios de Guanajuato
Guerrero Ley Número 801 de Asociaciones Público Privadas para el
Estado de Guerrero
Hidalgo Ley de Alianzas Productivas de Inversión
Jalisco Ley de Proyectos de Inversión y de prestación de servicios
del Estado de Jalisco y sus Municipios.
México Reglas
Michoacán Ley de Asociaciones Público Privadas
Morelos Ley de Contratos de Colaboración Público Privada
Nayarit Ley de Asociaciones Público Privadas
Nuevo León Ley de Asociaciones Público Privadas
Oaxaca Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos,
prestación de servicios y administración de bienes muebles
e inmuebles del Estado de Oaxaca
Puebla Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios
Querétaro Ley de Asociaciones Público Privadas
Quintana Roo Ley de Asociaciones Público Privadas
San Luis Potosí Ley de Asociaciones Público Privadas en Proyectos para la
Prestación de Servicios del Estado
Sinaloa Ley de Contratos de Colaboración Público Privada
Sonora Ley de Alianzas Público Privadas
Tabasco Ley de Asociaciones Público Privadas
Tamaulipas Ley de Asociaciones Público Privadas
Tlaxcala No cuenta con ley de la materia
Veracruz Ley de Asociaciones Público Privadas
Yucatán Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios
Zacatecas No cuenta con ley de la materia

Fuente: Elaboración propia a partir de la consulta en los sitios web de las 32 entidades federativas.
88 experiencias de reforma fiscal en américa latina

En la tabla 1 se observa que las 32 entidades de la república mexi-

cana conciben de manera diferente los Proyectos para la Prestación de
Servicios.

Gráfico 1
Contratantes

Como se observa en el Gráfico 1, los Proyectos para la Prestación de

Servicios, también llamados Asociaciones Público Privadas, son contra-
tos de colaboración público privada o alianzas público privadas; son ins-
trumentos de financiamiento diseñados para ser operados especialmente
por las entidades que integran los Poderes Ejecutivos estatales y muni-
cipales; 18 de las 32 regulaciones así lo prevén; en cambio, 12 de ellas
contemplan la posibilidad de que los poderes Legislativo y Judicial, así
como los organismos autónomos en el ámbito estatal, puedan valerse de
la inversión privada para la construcción de infraestructura y prestación
de servicios propios de su objeto. La particularidad de esta proporción
es que los 12 que amplían su margen de operación son legislaciones que
han sido armonizadas con la Ley de Disciplina Financiera para Estados y
Municipios. El peso que genera regular la posibilidad de endeudamiento
hacia el Poder Ejecutivo exclusivamente se justifica, en parte, porque es
éste quien precisamente se encarga del ejercicio del gasto público; sin em-
bargo, somete a los poderes Legislativo y Judicial, así como a los organis-
pesos y contrapesos en el diseño institucional de las asociaciones público-privadas en méxico 89

mos autónomos, a depender de la voluntad del Ejecutivo, por lo menos

en el tema de expansión de infraestructura.

Gráfico 2
Aprobación del Legislativo

En atención a que una de las funciones de los Congresos de los

estados tiene que ver con la fiscalización del manejo de los recursos
por parte de los poderes Ejecutivos en el ámbito estatal y municipal,
y que los contratos de Asociaciones Público Privadas, Proyectos para
la Prestación de Servicios, alianzas público privadas o de colaboración
público privada son constituyentes de obligaciones de largo plazo; 24
de 32 legislaturas han impuesto el contrapeso de que, a pesar de que
corresponde al Ejecutivo el ejercicio de los recursos, la construcción de
infraestructura, la prestación de los servicios públicos y el manejo equi-
librado de la deuda pública, entre otras funciones, este tipo de instru-
mentos de financiamiento a largo plazo imponen la obligación al Eje-
cutivo de que, después de pasar por un proceso interno de evaluación
y aprobación, se someta la propuesta a autorización del Congreso del
Estado. En el caso de los municipios, ésta es validada por al menos dos
terceras partes de los Ayuntamientos; en el caso de los estados, la ma-
yoría de las legislaciones prevé la constitución de órganos colegiados
90 experiencias de reforma fiscal en américa latina

especializados del Ejecutivo que se encargan de integrar el proyecto,

previo a su autorización.
La ventaja de que el Congreso lo apruebe o no tiene que ver con que
ese proceso implica desde la autorización del uso de ese instrumento de
financiamiento hasta la evaluación de los estados de deuda de la entidad
contratante, la evaluación de la capacidad de pago, la autorización de
los montos de endeudamiento y de posibilidad de registro como gasto
corriente si fuera el caso, el plazo, las condiciones contractuales, el pro-
ceso de licitación y adjudicación, la constitución de garantías, las afecta-
ciones a participaciones federales y, por supuesto, a fuentes de garantía
estatales, como pudiera ser cualquiera de los ingresos; la forma en que
los recursos se desincorporan del patrimonio público, el destino de los
activos útiles para el proyecto, ya que estos pueden ser o no públicos; la
justificación del proyecto, ya que debe estar apegado a las prioridades de
los Planes Estatales de Desarrollo y a toda una serie de criterios de viabi-
lidad económica y jurídica.
Lo anterior supone que, ante poderes independientes, el contrape-
so que hace la aprobación de un Congreso de este tipo de instrumentos
impacta en gran medida en los efectos que un Ejecutivo con facultades
pudiera tener. Sin embargo, el hecho de que políticamente el Congreso
estuviera al servicio del Ejecutivo representa una fuerza muy poderosa
contra la que no hay contrapeso, ya que la autorización del Congreso
también tiene que ver con los posibles cambios que pudieran hacerse en
el futuro, ya que las condiciones en las que se aprueba el instrumento de
financiamiento se formalizan en un decreto que requiere de la aprobación
del Congreso para su modificación.
Como se observa en el Gráfico 2, seis de las 32 entidades no cuentan
con disposiciones que obliguen a sus Ejecutivos a someter a aprobación
de su Legislatura la constitución de un pps o sujetan a condiciones de
monto su aprobación, generando pesos difíciles de equilibrar en favor del
poder Ejecutivo.
Una condición que supone un peso importante para los Poderes Eje-
cutivos es el tipo de registro contable de las obligaciones que derivan de
las asociaciones público privadas. Registrar pasivos como gasto corriente
implica que los Estados tengan mejores calificaciones en el rubro de en-
deudamiento y que se tenga un margen amplio para la contratación de
empréstitos y financiamientos, lo cual incrementa las posibilidades de un
manejo más amplio de recursos, así como una mayor cantidad de opera-
pesos y contrapesos en el diseño institucional de las asociaciones público-privadas en méxico 91

Gráfico 3
Registro contable

ciones financieras bajo el control del Poder Ejecutivo. El registro de estas

obligaciones como deuda pública merma la capacidad de endeudamien-
to, por lo que limita el margen del gasto de las administraciones presen-
tes y futuras. De las 32 entidades federativas, pese a las disposiciones fe-
derales vigentes en materia de disciplina financiera, 20 prevén el registro
de las obligaciones derivadas de pps y app como un gasto corriente; si bien
existe obligatoriedad de registrar dichas operaciones en el registro único
de deuda, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no suman al
rubro de deuda. Apenas siete las etiquetan como deuda, y tres prevén ex-
cepciones que se consideran deuda, engañosas, ya que uno de los supues-
tos establece que se consideran gasto corriente hasta el momento en que
el Estado incurra en mora, es decir, si no paga la contraprestación anual
en tiempo y forma, el monto se considerará deuda pública una vez que se
haya entregado la factura y no se haya cubierto el monto.
92 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 El papel de Pemex en las finanzas públicas de México.
¿Qué cambió después de la reforma energética de 2014?

Angélica Tacuba Santos

Introducción

E n este artículo se realiza un breve análisis del papel de Petróleos

Mexicanos (Pemex) en las finanzas públicas de México; empresa que,
a través de los impuestos pagados, contribuye sustancialmente al finan-
ciamiento gubernamental. Con estadísticas de los últimos cuarenta años,
que abarcan gran parte de su trayectoria como empresa paraestatal y Em-
presa Productiva del Estado (epe) –después de la reforma energética de
2014– se evidencia que, en promedio, Pemex aporta un tercio de los ingre-
sos públicos; recursos que, si bien sustentan la inversión pública, retraen
su proceso de inversión interna en restitución de reservas de petróleo y
gas, y en la integración de los eslabones de la cadena productiva: explo-
ración, extracción, refinación, servicios y desarrollo tecnológico. Con la
reforma energética de 2014 y la eliminación de la figura de paraestatal
de Pemex, se esperaba una nueva estrategia en la forma de administrar
finanzas petroleras y públicas, que redujera la dependencia del presu-
puesto federal hacia el petróleo y otorgara a Pemex la oportunidad de
disponer de un fondo financiero de acuerdo con sus necesidades. Hasta
ahora, los principales cambios se han dado en el tema de las asociaciones
de Pemex con otras empresas, que con su figura de epe puede establecer,
ya que suprime su exclusividad en el sector. Las obligaciones fiscales de
Pemex siguen igual, incluso aumentaron a partir del 2014. Es decir, el
discurso de productividad, eficiencia y competitividad que justificó la
transición de Pemex en epe no es consistente con las medidas de gestión
de la empresa a partir de la más reciente reforma. Además, el esquema de
producción seguido prioriza la especialización en extracción de petróleo
96 experiencias de reforma fiscal en américa latina

(la actividad más penalizada fiscalmente), relegando la transformación

industrial y el desarrollo tecnológico. A la fecha, no hay un plan de polí-
tica energética y fiscal que fortalezca la autonomía de gestión de Pemex
y reduzca la dependencia que la hacienda pública tiene hacia impuestos
vinculados con sector hidrocarburos.

Participación de los ingresos petroleros en los ingresos públicos

La importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas de Mé-

xico puede verse en la participación que tienen en el presupuesto gu-
bernamental. En los últimos 37 años (1980-2017), representaron 30.37%
de los ingresos totales del sector público (Banxico, 2017). Los ingresos
captados por impuestos a la producción, venta y distribución de petró-
leo son la segunda fuente de financiamiento más importante después de
los impuestos no petroleros. El derecho ordinario sobre la extracción de
hidrocarburos (dosh) es la principal obligación fiscal de Pemex, con una
tasa del 84%, y representa 16.02% de los ingresos petroleros totales del
Gobierno. En el caso de los no petroleros tributarios, los que más aportan
a las finanzas públicas son el Impuesto sobre la Renta (isr), con 21.47% del
total, y el Impuesto al Valor Agregado (iva), con el 14.23% (Banxico, 2017).

Gráfica 1. Ingresos presupuestarios del sector público

Promedio porcentual 1980-2017

Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema de Información Económica, del Banco de México.
el papel de pemex en las finanzas públicas de méxico 97

Las estadísticas de la ocde (2017, p. 25) sobre recaudación impo-

sitiva durante 2014-2017 muestran un incremento de 2.3 puntos por-
centuales en México; la recaudación pasó de 15.1% a 17.4% del pib en
ese lapso.1 Observando los datos del periodo 1980-2017 en la Gráfica
2, a medida que los ingresos no petroleros aumentan, disminuye la
participación de los petroleros, y viceversa. Los petroleros tienen una
participación promedio del 30.19%, y los no petroleros, de 69.81%. La
tendencia más destacable es la que se presenta entre el 2013 y el 2017,
en la que se aprecia una menor participación de los ingresos petrole-
ros, consecuencia de la caída en los precios del barril de petróleo (dpb),
que se llegó a cotizar hasta en 29 dólares en 2014, después de que en
años previos alcanzó los 100 dpb (Pemex, 2014a). Es para ese periodo
para el cual la ocde reporta un incremento de la recaudación tributaria
en México como se ha citado, observable en la línea de los ingresos no
petroleros (ingresos tributarios), que coincide con los primeros años
de la reforma energética de 2014.

Gráfica 2
Ingresos petroleros y no petroleros del Gobierno federal 1980-2017
Participación porcentual en el total

Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema de Información Económica, del Banco de México.

1
  Según la ocde (2017), el incremento en la recaudación se explica por el Impuesto Especial sobre
Bienes y Servicios (ieps), que creció 1.2 puntos porcentuales, y por el Impuesto sobre la Renta (isr),
que creció 1.1%.
98 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Incrementar la recaudación nacional y reducir la carga fiscal de Pe-

mex, la empresa pública más gravada por el Gobierno, ha sido uno de
los más grandes dilemas de la política fiscal mexicana; compaginar estos
dos importantes objetivos, sin dañar la disponibilidad de fondos para
el sector público y, al mismo tiempo, impulsar financiera, productiva y
tecnológicamente a la empresa, es, en la actualidad, el mayor reto de las
finanzas públicas mexicanas. En tanto se avanza en una estrategia que
satisfaga ambas demandas, el aplazamiento de una reforma fiscal que
pondere la introducción de nuevos impuestos, la modificación de gravá-
menes existentes (isr e iva), la simplificación administrativa, la elimina-
ción de exenciones y gastos fiscales, y de tratamientos especiales (Tello,
2015, pp. 23-24), mantendrán la dependencia del sector público de los in-
gresos petroleros. México sigue por abajo del promedio de la ocde (34.3%)
y del de América Latina (22.8%) en captación de impuestos respecto al
pib (ocde, 2017). Ampliar la base tributaria tiene costos; extraer de Pemex
recursos excesivos por gravámenes altos también los tiene, el más sig-
nificativo es la reducción de su capacidad financiera para solventar sus
necesidades tecnológicas y de integración productiva.
En la economía mexicana la relación entre finanzas públicas e ingre-
sos petroleros tiene un carácter orgánico, es decir, el petróleo determina
en un tercio la disponibilidad de ingresos públicos. La variabilidad de
los precios del petróleo es un factor que impacta, para bien o para mal,
los fondos de inversión pública y empresariales de Pemex. Actualmen-
te, el Fondo Mexicano del Petróleo (fmp) es un programa para garanti-
zarle recursos de inversión (fmp, 2015) a la empresa, para proyectos de
exploración en aguas profundas: una actividad de altos requerimientos
financieros y larga maduración. El éxito de fmp se podrá verificar en los
siguientes años; de momento, la elevada extracción de utilidades de la
empresa por la vía fiscal imposibilita la conformación de un ahorro ro-
busto para Pemex.

Reforma energética de 2014 y Pemex: principales cambios

Figura jurídica
El primer cambio que la reforma energética de 2014 introdujo fue la
modificación de la figura jurídica de Pemex, que, de ser empresa pa-
raestatal, se convirtió en epe, gracias a los ajustes de los artículos 25, 27
el papel de pemex en las finanzas públicas de méxico 99

y 28 de la Constitución Política y a la legislación secundaria en materia

de hidrocarburos. El objetivo de este cambio fue la apertura integral
del sector, incluyendo exploración, extracción, refinación y servicios
(Congreso de la Unión, 2014a); antes, actividades exclusivas del Esta-
do mexicano.
Actualmente, Pemex es una empresa incorporada a un ambiente
de negocios abierto y competitivo, pero también con grandes retos tec-
nológicos en exploración y extracción de aguas profundas (500 metros
del lecho marino) y ultra profundas (2,000 metros del lecho marino)
(Schlumberger, 2000), así como de otras fuentes no convencionales de
hidrocarburos (como las formaciones de lutitas, que son rocas que con-
tienen gas y petróleo, y que requieren fracturarse para obtenerlos). Ante
un régimen fiscal que absorbe casi 100% de sus utilidades, la solución
de la reforma consistió en promover asociaciones con otras empresas
para facilitar transferencia de capital, conocimiento y tecnología, ami-
norando las presiones financieras, especialmente en los subsectores de
exploración y extracción. La conformación del fmp fue una de las res-
puestas a las demandas de transformación de la empresa pero, ante las
fluctuaciones del mercado y sus efectos en los precios, no se ha logrado
un ahorro sustantivo. En teoría, los recursos provenientes del petróleo
deberían ser suficientes para resolver el pasivo laboral de Pemex, equi-
valente a 8.3% del pib nacional (asf, 2015, pp. 22-24), y el pago de la deu-
da contratada, que hasta 2016 ascendía a cien mil millones de dólares
(mdd) (Fitch Ratings, 2016).

Asociaciones con empresas privadas

Desde 2014 Pemex ha firmado algunos contratos de asociación, los cuales,
para fines de análisis, pueden dividirse en asociaciones estratégicas en el
sector de exploración y extracción (que tienen por objetivo restituir reservas
de petróleo y gas), y contratos de servicios en el sector de comercio, espe-
cialmente en gasolinas, donde el objetivo es revender el combustible impor-
tado bajo nuevas marcas y en establecimientos distintos a los de Pemex. El
primer Plan de Negocios de Pemex epe (Pemex, 2015a) se propuso liberarla
de requerimientos financieros y de capital poniendo en marcha alianzas en
sus distintas modalidades, como se observa en el Cuadro 1: Licencias, con-
tratos de producción y utilidad compartida y de servicios (fmp, 2015) en los
sectores de petróleo crudo y petrolíferos (Pemex, 2014a y 2014b; Schlum-
berger, 2001, p. 22).
 100 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 1
Asociaciones estratégicas y contratos de servicios de Pemex epe*
con empresas privadas registradas hasta principios del 2017

Petróleo crudo Petrolíferos

Asociaciones estratégicas Contratos de servicios
Subsidiaria Empresa Nacionalidad Actividad Subsidiaria Empresa Nacionalidad Actividad
Pemex Privada Pemex Privada
Pemex Chevron Estadounidense Exploración Pemex Petro 7 Mexicana Oferta
Exploración Corpora- en aguas Logística de
y tion profundas. gasolina
Producción Modalidad:
Licencia
Pemex INPEX Exploración Pemex La Gas Mexicana Oferta
Exploración Corpora- Japonesa en aguas Logística de
y tion profundas gasolina
Producción Modalidad:
Licencia

Pemex BHP Australiana Extracción. Pemex Oxxo Gas Mexicana Oferta

Exploración Billiton Modalidad: Logística de
y farm outs gasolina
Producción
Pemex Hidrosina Mexicana Oferta
Logística de
gasolina
Pemex Ami Gas Mexicana Oferta
Logística de
gasolina
Pemex British Británica Oferta
Logística Petroleum de
gasolina

Fuente: Elaboración propia con base en la información Pemex.*EPE: Empresa Productiva del Estado.

Al respecto, habría que comentar que en el eslabón de refinación

no hay asociaciones. La industria de trasformación del petróleo cru-
do trabaja a una capacidad de 61%, frente al 90% de Estados Unidos
(eeuu) y el 72% promedio de América Latina (eia, 2017, p. 6). Dentro de
la reforma energética, la rentabilidad es el eje prioritario de los nue-
vos proyectos; en ese sentido, la refinación es una actividad que está
el papel de pemex en las finanzas públicas de méxico 101

quedando relegada, pues las mayores ganancias provienen de la venta

de combustible importado, no de la transformación industrial; esto,
según la Secretaría de Energía (Sener) y el Consejo de Administración
de Pemex. Justo en los primeros años de la puesta en marcha de la
reforma energética y la operación de Pemex como epe, la producción
de gasolinas y diésel experimentó una caída significativa. Entre 2014-
2016, la producción de gasolina y diésel pasó de 750,000 barriles re-
finados diarios (brd) a 325,000 brd, cubriendo sólo entre 37% y 40%
de la demanda nacional; mientras que las importaciones —las prove-
nientes de Estados Unidos, principalmente— pasaron de 300,000 brd a
700,000 brd en ese mismo periodo. La explicación es que con la reforma
energética quedó establecida en la Ley de Hidrocarburos la primacía
de la extracción de petróleo y gas por sobre cualquier otra actividad de
la superficie o del subsuelo mexicano (Congreso de la Unión, 2014b,
pp. 38-39; Pemex, 2014a, 2015a y 2015b); como resultado, entre 2014 y
2017 los proyectos más importantes en alianza con empresas transna-
cionales se han dado en la parte de exploración y extracción, dejando
en segundo plano la de refinación.

Tratamiento fiscal de Pemex

En la normatividad primaria y secundaria derivada de la reforma energé-
tica no hubo un planteamiento claro sobre el tratamiento fiscal de Pemex.
Hubo ambigüedad en este aspecto. El silencio institucional se debe, como
se ha comentado, a la relación que existe entre finanzas públicas e ingresos
petroleros, por lo que no era viable presentar una propuesta de ajuste a
la carga fiscal de Pemex en lo inmediato. Según las estadísticas de la ocde
(2017), la recaudación se ha fortalecido, pero falta mucho para alcanzar el
promedio de América Latina y el de los propios países de la ocde. No pue-
de pasarse por alto que el incremento en la recaudación en los tres últimos
años, como reporta la ocde (2017), se atribuye principalmente al crecimien-
to de la captación por Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (ieps)
y en segundo lugar, al isr. El incremento en el ieps está directamente rela-
cionado con el aumento en la importación de gasolinas entre 2014 y 2017,
según las cifras citadas; impuesto que, ante la caída de los precios del pe-
tróleo y por decisión gubernamental, dejó de ser subsidiado y pasó a ser
sufragado por el consumidor final (aunque, ante el descontento social, se
replantea nuevamente una modalidad de subsidio). Se estima que el ieps
representa 33% del costo de cada litro de combustible pagado.
102 experiencias de reforma fiscal en américa latina

En general, hasta ahora el tratamiento fiscal de Pemex ha estado en

relación directa con la baja carga tributaria nacional. La tesis del presente
trabajo es que, a nivel institucional, después de la reforma energética, se ha
conformado (o reforzado) un complejo juego de intereses entre dependen-
cias gubernamentales, más específicamente, entre la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (shcp) y la Sener, quienes por norma integran el estado
propietario de Pemex, ostentando atribuciones en el manejo de sus activos
y finanzas, pero con objetivos contrapuestos en lo que se refiere a la extrac-
ción de rentas (vía impuestos), por un lado, y a la autonomía de gestión de
la empresa, por el otro. En el periodo 1993-2016, los impuestos, derechos
y aprovechamientos pagados por Pemex al fisco representaron 93% de las
utilidades; en 2014-2016 sobrepasaron el 100% (Gráfica 3). Como porcen-
taje de los ingresos totales, representaron 61%, un porcentaje elevado si se
compara, por ejemplo, con Petrobras, cuyas contribuciones fiscales son de
33% de sus ingresos. Dada la actual correlación entre ingresos públicos y
petroleros, el mercado mundial de hidrocarburos es uno de los elementos
que más vulnera la disponibilidad de fondos para el Gobierno y Pemex. Sin
haber compensación de otras fuentes, a medida que los precios del petróleo
bajan, incrementa la penalización fiscal de la empresa, como puede obser-
varse en el periodo 2013-2016 de la Gráfica 3, donde, mientras que estos
experimentaban una de sus más fuertes caídas, los impuestos, derechos y
aprovechamientos pagados por Pemex rebasaron el 100% de sus utilidades.

Gráfica 3. Participación del pago de impuestos,

derechos y aprovechamientos en las utilidades brutas de Pemex

Fuente: Elaboración propia con base en el apartado de seguimiento presupuestal de Pemex.

el papel de pemex en las finanzas públicas de méxico 103

Por las anteriores razones, sumadas a la parte legal-institucional que

tiene interactuando a la shcp y la Sener en el rol de propietario de Pemex
después de la reforma, se prevé un largo trayecto entre el fortalecimiento
de la recaudación fiscal y la autonomía de gestión de Pemex epe como
objetivos simultáneos de política pública. En pocas palabras, puede de-
cirse que no hay estrategia ni fiscal ni energética en ese sentido, salvo la
vigente, de producir petróleo crudo e importar refinados, de donde viene
una porción sustancial de los ingresos del Gobierno.

Pemex, asociaciones estratégicas y finanzas públicas a cuatro años de la

reforma energética de 2014: un breve balance

A cuatro años de la reforma energética, las asociaciones estratégicas más

importantes en los eslabones de exploración y extracción se han dado con
empresas transnacionales. El objetivo de liberar a Pemex de requerimien-
tos de capital para explorar y extraer hidrocarburos en aguas profundas
se pretende resolver por esta vía; el mecanismo establecido es la licitación
y el concurso. Estos proyectos son los más complejos técnicamente, pero
también los más rentables; la justificación de las alianzas fue las cantida-
des de inversión y la tecnología requeridos, aspectos que Pemex estaba
imposibilitado de cubrir dado su régimen fiscal y la subsecuente insufi-
ciencia de recursos. El capital proveniente de México se ha concentrado
mayormente en el ramo de los servicios, especialmente en la reventa de
gasolina importada, aunque también empieza a tener presencia en esta
rama el capital extranjero. Por principio de cuentas, la gasolina ofertada
proviene de las importaciones de Pemex Logística, la subsidiaria del Cor-
porativo Pemex epe, encargada de dicha tarea. Posteriormente, a medida
que el sistema de ductos para el transporte del combustible sea abierto a
la competencia (está en proceso), empresas transnacionales como Exxon
Mobil, British Petroleum, Chevron y otras más tendrán la posibilidad de
participar importando y revendiendo con su marca al consumidor final,
así como abasteciendo a terminales distintas que decidan comprarles a
ellas y no a Pemex. Para este último caso, la justificación de la apertura
ha sido la misma: la insuficiencia de recursos. Se plantea que sean las
transnacionales las que saneen y extiendan más la red de distribución con
materiales y tecnologías que eviten el mayor número de incidencias (fu-
gas, daño ambiental, robo, deterioro acelerado, etc.). En refinación no hay
104 experiencias de reforma fiscal en américa latina

alianzas; la postura institucional ha sido la de producir hasta donde sea

rentable. Bajo la premisa de que importar resulta más barato, la reforma
afianzó el modelo primario exportador de hidrocarburos y relegó el de
transformación industrial.

Conclusión

El petróleo sigue siendo un activo estratégico para el desarrollo. La refor-

ma energética eliminó la exclusividad de Pemex sobre los hidrocarburos,
no la propiedad. Sin embargo, en estos primeros años la afluencia de in-
versión privada no ha sido tan cuantiosa como se esperaba en el sector de
exploración y extracción, entre otras razones, porque las transnacionales
piden que se mejoren los términos fiscales de los contratos a cambio de
asociarse con Pemex. Mientras tanto, en el sector servicios puede obser-
varse un mercado de gasolinas mucho más diversificado y con presencia
de terminales de empresas como la anglo-holandesa Shell, la británica
British Petroleum o las estadounidenses Exxon Mobil y Chevrón, quie-
nes compiten directamente con Pemex Logística tanto en ventas al me-
nudeo como al mayoreo. También, empiezan a instalarse empresas de
origen nacional.
Habría que enfatizar en que el modelo de corte financierista que se
sigue para Pemex como epe no favorece el desarrollo conjunto del sector
hidrocarburos y tiende a especializarla en la producción primaria (la más
rentable), un esquema contradictorio al modelo productivo de las trans-
nacionales con las que se compite y a las que Pemex aspira parecerse en
términos de competitividad y eficiencia. La principal característica de estas
empresas es la explotación integral de la cadena: exploración, extracción,
comercio, servicios y tecnología, no la especialización en una rama; ese es
el éxito de sus negocios. Como empresa pública, Pemex enfrenta la excesi-
va extracción de rentas vía impositiva, hasta ahora sin un plan de ajuste y
un modelo de negocios que la especializa en la extracción, subsector que
tiene la tasa impositiva más elevada (dosh) en relación con el resto de los
eslabones. La conclusión es que, si bien hubo avances en la recaudación na-
cional, ésta sigue fuertemente ligada al tema de hidrocarburos y, por tanto,
ampliamente influida por la volatilidad del mercado. Las estadísticas de
recaudación que reporta la ocde no son fruto de una estrategia de la Ha-
cienda pública, provienen de presiones externas y eventuales.
el papel de pemex en las finanzas públicas de méxico 105

Para suavizar el vínculo finanzas públicas-petróleo, se necesita, en

primer lugar, definir qué papel juega y jugará Pemex en el desarrollo y
bajo qué modelo de gestión es mejor administrarla; si es una empresa que
realmente busca fortalecerse e insertarla al mercado, entonces habrá que
proporcionarle un mayor margen de utilidades para solventar su inver-
sión; en segundo lugar, instaurar un esquema empresarial que fomente la
integración productiva, donde la refinación no se deje de lado en aras de
metas financieras que, sin dejar de ser importantes, no son un argumento
fuerte a la hora de hablar de consolidación y sobrevivencia en el merca-
do. Tendrá que replantearse forzosamente si conviene seguir importando
combustibles del extranjero para proporcionarle ingresos adicionales al
fisco vía ieps o si es mejor reactivar el sistema nacional de refinación como
objetivo de desarrollo nacional y comenzar a construir, a la par, un plan
para incrementar la recaudación de impuestos que no tengan que ver con
los hidrocarburos o seguir medidas que reduzcan las exenciones u otros
privilegios fiscales.
106 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 México: financiarización y deuda pública interna

José Enrique Mendoza Méndez

Introducción

A partir de que estalló la crisis financiera global en 2007, se registró un

crecimiento vertiginoso de la deuda pública en México. Según datos
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), en el primer trimes-
tre de 2018 la deuda neta del sector público federal (que incluye Gobierno
federal, empresas productivas del Estado y la Banca de desarrollo) ascen-
dió a 10 billones 167. 7 miles de millones de pesos, equivalentes a 45.5%
del pib. De estos pasivos, 64% (6 billones 437 3 miles de millones de pesos)
correspondió a deuda interna.
El principal componente de la deuda interna es la emisión de valores
públicos (Cetes, Bondes “D”, bonos de desarrollo a tasa fija, Udibonos,
etcétera), que corresponde a 89% de los pasivos internos del Gobierno
federal. Estos recursos son utilizados más para el refinanciamiento de
deudas y la regulación de la moneda que para cubrir el déficit presu-
puestario. Cabe mencionar que la deuda pública interna se constituye en
un elemento fundamental de la política monetaria.
Además, la deuda pública interna crece por las obligaciones que ga-
rantiza el Gobierno federal, como la deuda heredada del rescate bancario,
el salvamento carretero, los fideicomisos y fondos de fomento, y los com-
promisos de la Banca de desarrollo. La deuda interna se ha convertido
en una carga onerosa para los contribuyentes, que distrae recursos que
podrían ser destinados al Estado de Bienestar.
El presente trabajo tiene por objetivo analizar la deuda pública in-
terna relacionada con la regulación de la base monetaria, en un contexto
de libre movilidad de capitales y ante el dominio económico y político
110 experiencias de reforma fiscal en américa latina

del capital monopólico financiero. La pregunta de la que parte este tra-

bajo es: ¿Qué impacto tienen la financiarización sobre la deuda pública
interna? ¿De qué manera la deuda pública interna, con fines de regula-
ción monetaria, mantiene el rendimiento de los mercados financieros en
los países emergentes?
La globalización financiera ha puesto en riesgo la estabilidad mone-
taria y cambiaria. La estabilidad monetaria se ha conseguido a través de
implementar políticas monetarias y fiscales restrictivas y procíclicas. En
particular, se han implementado esquemas de metas de inflación, y se
busca la estabilidad del tipo de cambio.
Los principales factores que inciden sobre la deuda pública interna
con fines de regulación monetaria son i) las presiones que ejerce un sis-
tema financiero desregulado y la apertura comercial sobre la economía,
ii) la acumulación de reservas internacionales, necesarias para mantener
la confianza de los inversionistas institucionales; y iii) las características
institucionales, esto es, un mercado financiero doméstico desregulado,
extranjerizado y no competitivo.
La hipótesis a comprobar es la siguiente: la financiarización genera el
crecimiento de la deuda pública interna en México, porque, en un contex-
to de libre movilidad de capitales y ante un capital financiero altamente
concentrado, el Estado debe emitir bonos y depósitos de regulación mo-
netaria para estabilizar la base monetaria y garantizar la rentabilidad de
los activos financieros.
Este documento consta de cinco apartados. En el primero se aborda
el papel que asume la deuda pública durante la financiarización. Poste-
riormente, se analiza la relación entre la liberalización financiera y los
mecanismos de estabilidad monetaria. En el siguiente apartado se anali-
zan el monto, la dinámica y los costos de la deuda pública interna asumi-
da para estabilizar la moneda. Finalmente, se estudia la relación entre las
políticas de austeridad, el balance público y el crecimiento del endeuda-
miento público.

Financiarización y deuda pública

Una de los conceptos más utilizados para entender cómo funciona el ca-
pitalismo en su fase actual, desde los enfoques marxista y poskeynesiano,
es el de financiacización.
méxico: financiarización y deuda pública interna 111

Chesnais (1999, p. 2) considera que la era neoliberal está sustenta-

da en un régimen mundializado de dominación financiera, un nuevo
modo de funcionamiento sistémico del capitalismo mundial cuyos pi-
lares son un capital financiero altamente concentrado y el libre movi-
miento de capitales.
Por su parte, Fine (2012) define la financiarización “como la acumu-
lación intensiva y extensiva del capital ficticio, o, en otras palabras, el
creciente alcance y el predominio del capital sujeto a interés (Interest Bea-
ring Capital o ibc, por sus siglas en inglés) en la acumulación del capital”.
Según este autor, las finanzas han penetrado en las áreas de reproducción
económica y social, lo que implica la creación de un terreno para la apli-
cación directa o indirecta de ibc.
Durante la financiarización, los países con monedas débiles subordi-
nan las políticas monetaria y fiscal al objetivo de mantener la rentabilidad
de los activos financieros. En particular, se transforman los mecanismos
de estabilidad monetaria, las fuentes de financiamiento del Estado y el
papel del gasto público en proceso de acumulación de capital.
Por una parte, el gasto público queda restringido por los principios
de equilibrio y austeridad presupuestaria. Esta última, se refiere a y“los
recortes masivos en el gasto para ajustar a la sociedad civil a las leyes de
la competencia en el mercado” (Parguez, 2013, p. 161), pues legitima la
destrucción de las capacidades de intervención del Estado en la econo-
mía. Las políticas de austeridad, en ese sentido, permiten la desvalori-
zación de la fuerza de trabajo (desmantelando el Estado de Bienestar) y
posibilitan la apropiación de los activos públicos por medio de las asocia-
ciones con el capital privado.
La financiarización transformó al gasto público en garante de rentas
financieras, y esto tiene múltiples expresiones: i) el crecimiento del costo
financiero de la deuda pública en la estructura del gasto; ii) las asociación
con el capital privado, porque permiten la expansión de la rentabilidad
del capital financiero a través de la titulización de activos; iii) la manipu-
lación del tipo de cambio y la acumulación de reservas, y iv) la transfor-
mación del papel de los egresos públicos en el proceso de acumulación
(Mendoza, 2012, p. 73).
Por lo que corresponde al financiamiento público, dada la autonomía
del banco central y un marco jurídico que procura el equilibrio fiscal, el
Estado ha tenido que recurrir a los mercados de bonos gubernamentales,
tanto a nivel local como internacional.
112 experiencias de reforma fiscal en américa latina

La expansión de la deuda pública ha permitido la recuperación del

poder del capital rentista, tanto en los países avanzados como emergen-
tes. El predominio de tasas de interés por encima de la inflación ha signi-
ficado que el Estado debe recontratar su deuda cada año para garantizar
el pago de intereses, por lo que se configuran flujos de capitales organi-
zados por la Banca global y por los inversionistas institucionales, de los
países en desarrollo hacia los países desarrollados.
Resulta fundamental entender la dinámica de desmantelamiento del
Estado como apropiadamente lo expresa Chesnais (1999, p. 16): “Para
pagar al usurero es necesario vender las joyas de la familia”, es decir,
las empresas públicas: acentuar la austeridad presupuestaria, realizar re-
cortes al gasto público en aspectos declarados improductivos, como la
educación, la salud y la [Link] servicio de la deuda pública alimenta
la financiarización. En un entorno de capitales volátiles y ante un capital
financiero altamente, la regulación de la base monetaria requiere de una
creciente colocación de valores públicos y otros instrumentos para evitar
la desvalorización de los activos financieros. Esto repercute sobre el costo
financiero del sector público y limita la capacidad de contar con gasto
público contracíclico.
Según Chesnais (1999, p. 20), los inversores se guían por el nivel re-
lativo de los rendimientos y el riesgo país. Una moneda sobrevaluada
garantiza los rendimientos del capital financiero. Un gobierno con un dé-
ficit presupuestario permanente y que quiere colocar deuda en su propio
mercado tiene que garantizar los ingresos rentistas que exige el capital.
Por ejemplo, la crisis mexicana de 1995 tuvo como marco de referencia un
mercado financiero totalmente abierto y, como epicentro, un doble déficit:
el de la balanza comercial financiada sobre las reservas y el de las finan-
zas públicas financiadas por la emisión de títulos.
La expansión de la deuda pública durante la financiarización gene-
ra el predominio de altos costos financieros en la estructura del presu-
puesto público. Los profundos cambios institucionales y en las políticas
económicas generados durante las últimas tres décadas, como la desre-
gulación del capital financiero, las políticas monetarias favorables a los
acreedores y la consolidación del poder del capital monopólico finan-
ciero, generaron el entorno propicio para la transferencia de ingresos
fiscales al capital financiero.
méxico: financiarización y deuda pública interna 113

Liberalización financiera, mecanismos de estabilidad monetaria y opera-

ciones en el mercado abierto

En la década de los noventa, los crecientes flujos de capital externo, los

avances de la apertura económica y la consolidación del proceso de libe-
ralización financiera en México transformaron los mecanismos de regula-
ción monetaria en México.
Mantey (1988, p. 245) sostiene que en un sistema financiero regulado,
vigente hasta principios de los años ochenta, la política monetaria mante-
nía la oferta de divisas por medio de tres instrumentos de política econó-
mica: la regulación de las tasas de interés pasivas, el encaje legal sobre los
depósitos bancarios y la adecuación del gasto público ante los desequili-
brios en balanza de pagos. En este contexto, la emisión de deuda pública
interna respondía a las necesidades de financiamiento del déficit público.
En un sistema financiero desregulado se eliminan los techos a las
tasas de interés, se suprime el encaje legal y se abre la cuenta de capitales.
Esto se refleja en un incremento en la liquidez de la economía.
La liberalización económica implicó que el Estado dejara de regular
el movimiento de capitales y mercancías. Por el lado del sector produc-
tivo, aunque las exportaciones crecieron vertiginosamente, el desplaza-
miento de la producción nacional por las importaciones tuvo un impacto
mayor, por lo que se registró un deterioro creciente en la balanza comer-
cial. Por el lado del sector financiero, la inversión extranjera se convirtió
en el elemento central que financiaba el déficit en cuenta corriente.
En particular, la liberalización de las tasas de interés aumentó las
presiones sobre la balanza de pagos e incrementó el poder monopólico
sobre los bancos. La banca comercial aprovechó las barreras instituciona-
les que determinaban la segmentación del mercado de dinero y el libre
arbitraje de las tasas de interés, para obtener una cuasi renta fiscal.
La aplicación de políticas monetaria y cambiaria para estabilizar la
economía, ante un entorno de capitales volátiles, incrementó el déficit en
cuenta corriente y determinó la necesidad de aplicar una política protec-
cionista de reservas internacionales por parte del Gobierno federal.
La acumulación de reservas de divisas ha sido la estrategia preferida
de los países con moneda débil, para estar preparados contra el pánico en
los mercados financieros y las rápidas reversiones en los flujos de capital.
114 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Ésta es una estrategia costosa, porque los bancos centrales deben con-
servan su reserva de divisas en bonos del Tesoro de los Estados Unidos,
con un rendimiento bajo, mientras que se deben emitir valores con rendi-
mientos mayores en los mercados locales.
Según López (2014, p. 414), las economías en desarrollo con alta
dependencia tecnológica, como la mexicana, deben recurrir a mecanis-
mos de emisión de deuda pública interna y acumulación de reservas
internacionales, para mantener la estabilidad monetaria. Desde 1996,
pero principalmente desde 2001, el Banco de México recurre al anclaje
del tipo de cambio para controlar la inflación, esterilizando así el impacto
de los flujos de capital externo.
Kregel (1998, p. 50) afirma que a partir de los años noventa se presen-
tan nuevas formas de inestabilidad financiera que deterioran la balanza
de pagos: i) el menor nivel de inflación que aprecia el tipo de cambio real
y, por lo tanto, reduce la competitividad de los productos locales; ii) las
altas tasas de interés y el menor nivel de inflación incrementan el tipo
de cambio real pero deterioran la inversión nacional; y iii) los menores
niveles de inflación incrementan la riqueza y el consumo pero aumentan
la demanda de importaciones.
Para financiar el déficit en cuenta corriente, la falta de ahorro priva-
do ante las necesidades de inversión, dado el equilibrio en las finanzas
públicas, se necesita atraer ahorro externo; para ello, se requieren altas ta-
sas de interés y perspectivas de baja inflación, es decir, un tipo de cambio
estable. Cuando estos flujos de capital externo rebasan la capacidad de
absorción de la economía, el banco central tiene que realizar operaciones
de esterilización monetaria, para evitar distorsiones en el mercado de di-
nero que pongan en riesgo el alcance de las metas de inflación.
López (2003, p. 155) sostiene que las operaciones de esterilización,
elemento fundamental de la estabilización antinflacionaria en México,
tienen tres objetivos: i) ejercer un control sobre la base monetaria, evitan-
do que las fluctuaciones en el tipo de cambio afecten a la inflación y/o la
balanza comercial; ii) intercambio de deuda externa neta por deuda inter-
na no monetaria y iii) evitar las variaciones en la tasa de interés incidan
sobre la demanda agregada.
Sin embargo, las operaciones de esterilización aumentan las tasas
de interés y los flujos de capital, e implica un deterioro endógeno en las
cuentas del gobierno.
méxico: financiarización y deuda pública interna 115

Las principales fuentes de presión sobre la base monetaria son los

flujos de capital externo y la política fiscal.
En la Gráfica 1 se muestra el impacto de los flujos de capital exter-
no sobre la economía mexicana. Desde principios de los años noventa, a
medida que se recupera el crecimiento económico, se dispara el déficit en
cuenta corriente y entran capitales a la cuenta financiera, principalmente
como inversión de cartera. Posteriormente, en la crisis de 1995 se registró
una tasa de caída de -6.5% en la actividad económica, y se revirtieron las
tendencias antes enunciadas A partir de 1997 hasta 2007 entramos en una
etapa de estancamiento económico, con un moderado déficit en cuenta
corriente y en que se procuró el acceso a la inversión extranjera directa.
Finalmente, a partir de la crisis financiera global de 2008 se registró el
peor de los escenarios: se registró una mayor volatilidad en la cuenta
financiera, la economía se mantuvo estancada y se disparó el déficit en
cuenta corriente.

Gráfica 1
Balanza de pagos: cuenta corriente, cuenta financiera
y reservas internacionales, 1990-2017
Millones de dólares

Fuente: Elaborado con datos del Banco de Información Económica, inegi.

116 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Por lo que corresponde a la política fiscal, ha quedado subordinada

al control de precios, dejando de lado su papel contracíclico. Durante la
financiarización, el Estado restringe su gasto e inversión, con el fin de
no generar mayores presiones sobre la base monetaria que pongan en
peligro la estabilidad del tipo de cambio y el rendimiento de las tasas de
interés, para poder mantener el control de la inflación. Por este motivo,
el Estado estableció la autonomía del banco central en 1994, e impuso el
compromiso institucional con los presupuestos equilibrados a través de
Ley Federal del Presupuesto y la Responsabilidad Hacendaria (lfprh),
vigente desde 2006.
Sin embargo, el equilibrio fiscal y la restricción del gasto público sólo
generan economías locales débiles que quedan supeditadas a los intereses
del capital monopólico financiero, por ejemplo, la falta de recursos deter-
mina que el Estado entregue la infraestructura y la gestión de los servi-
cios públicos a las grandes corporaciones, por medio de las asociaciones
con el capital privado.

Gráfica 2
Base monetaria, reservas internacionales y crédito interno neto, 1990-2017
Millones de pesos

Fuente: Elaborado con datos del Banco de Información Económica, inegi.

méxico: financiarización y deuda pública interna 117

Desde la década de los noventa, la colocación de valores públicos se

consolidó como el principal mecanismo estabilizador de la base mone-
taria. La aplicación de políticas monetaria y cambiaria para estabilizar
la economía incrementó el déficit en cuenta corriente y determinó la ne-
cesidad de aplicar una política proteccionista de las reservas internacio-
nales por parte del banco central. Estas medidas dieron como resultado
la restricción del crédito interno neto que ha mantenido estable la base
monetaria, como se puede observar en la gráfica 2.
Solorza (2013, p. 22) argumenta que los bancos centrales persiguen
una estrategia para alcanzar targets dobles: el target implícito, mantener
el tipo de cambio en un rango razonable, y el target explícito o meta de in-
flación, que se logra esterilizando las fluctuaciones en la base monetaria.
Para ello, el banco central realiza dos acciones: a) interviene activamente
en el mercado cambiario y b) establece una política de esterilización para
contrarrestar los efectos de las fluctuaciones de divisas sobre la base mo-
netaria, por medio de la emisión de billetes o la compra venta de títulos.

La deuda pública interna y los costos de la regulación monetaria

Bajo el modelo neoliberal, los pasivos del sector público han dado so-
porte a la reproducción de un capitalismo monopolista rentista altamen-
te importador, ligado a los intereses hegemónicos de la banca global y
a los inversionistas institucionales. Con tal fin, el Estado mexicano se
ha visto comprometido a incrementar la colocación de valores guber-
namentales para garantizar la estabilidad monetaria, absorber el creci-
miento de los pasivos contingentes (ipab-Fobaproa, Pidiregas, rescates
carreteros, farac, etc.) y a ser garante, en última instancia, de la deuda
de los estados y municipios.
Las transformaciones en los mercados financieros y los cambios es-
tructurales y en la política económica han marcado la pauta de los meca-
nismos de financiamiento público en México. Analizando estos factores
y su relación con las tendencias de la deuda pública, podemos identificar
cinco etapas desde los años setenta:

a) 1970-1982, etapa caracterizada por el agotamiento del modelo de

sustitución de importaciones, un proceso de creciente endeudamien-
to externo y el inicio de la liberalización y apertura financiera.
118 experiencias de reforma fiscal en américa latina

b) 1983-1989, que se caracteriza por el boom del servicio de la deuda

externa, el rescate y administración estatal de la banca comercial, la
redefinición de la política económica, el impulso al cambio estructu-
ral y el inicio de la bursatilización de la deuda interna.
c) 1990-1995, etapa de consolidación del modelo neoliberal, restruc-
turación de la deuda pública y reprivatización de la banca comer-
cial, en donde disminuye el endeudamiento externo y se consolida el
mercado de valores gubernamentales.
d) 1995-2007, que se caracteriza por la redefinición de la deuda pú-
blica interna, el reconocimiento de la deuda contingente asociada al
sistema de pensiones, el rescate bancario y de las entidades federati-
vas, y la extranjerización del sistema de pagos.
e) de 2008 a la fecha, cuando la deuda pública interna y externa ha
registrado un vertiginoso aumento, ligada al exceso de liquidez en
los mercados internacionales de capital y la consecuente volatilidad
financiera, así como a la falta de recuperación de la actividad econó-
mica. También, inciden los pasivos generados por la nueva Ley del
issste, de 2008, las obligaciones de los proyectos de infraestructura de
largo plazo y el crecimiento de la deuda de los estados y municipios.

López (2006) sostiene que durante la década de los noventa los avan-
ces en la desregulación de los mercados financieros internacionales in-
yectaron dinamismo a los mercados de obligaciones interconectadas. Los
mercados públicos conformaron un mercado de obligaciones dinámico
que alentó la expansión de los mercados de activos en divisas y la con-
solidación de los fondos de pensiones, entre otros. La interconexión con
los mercados emergentes dinamizó los mercados cambiarios y de obli-
gaciones; también, abrió el proceso de titulización de deuda pública y la
formación del mercado de obligaciones domésticas.
La deuda económica amplia, que incorpora los pasivos netos del Go-
bierno federal, del sector paraestatal y de los intermediarios financieros
oficiales (banca de desarrollo y fideicomisos de fomento), ascendió a 8
billones 940 mil 620 millones de pesos en diciembre de 2017, equivalentes
a 46.5% del pib. Por su parte, la deuda pública interna ascendió a 5 billo-
nes 183 mil 860 millones de pesos, equivalente a 28.9% del pib, nivel muy
superior al 14.7% del pib registrado en 2007, año en que estalló la crisis.
méxico: financiarización y deuda pública interna 119

En el primer lustro de la década de los noventa, el descenso de la

deuda pública estuvo vinculado a la reestructuración de la deuda ex-
terna por medio del Plan Brady, a la supresión de los requerimientos
de reserva y al proceso de privatización de empresas paraestatales. La
deuda pública asciende a 459 mil 900 millones de pesos, equivalentes a
32.6% del pib en diciembre de 1994. La tercera parte de esos recursos era
financiamiento interno.
Posteriormente, como consecuencia de la crisis de 1995, el Estado
debió asumir los pasivos del paquete de rescate financiero establecido
por el Fondo Monetario Internacional (fmi) y por la Reserva Federal de
los Estados Unidos.
En el periodo entre 1996 y 2007 la deuda pública neta pasó de 701
mil 800 millones de pesos a un billón 684 mil 470 millones de pesos, lo
que significó una tasa de crecimiento de 7.5% anual en términos reales.
En ese periodo, se registró un cambio de deuda externa por interna, que
se corresponde con el desplazamiento de los fondos internacionales para
financiar deuda pública, por la recurrencia a los mercados bursátiles y
bancarios locales, mientras que la relación de la deuda interna sobre pib
pasó de representar el 7.5% al 14.7% del pib; la relación deuda externa/pib
descendió de 28.9 % a 3.3% del pib.
Finalmente, en el periodo 2008-2017, la deuda pública neta pasó de
2 billones 695 mil 347 millones de pesos (21% del pib) a 7 billones 457 mil
444 millones de pesos (46.4% del pib). En términos reales, dichos pasivos
crecieron a una tasa de 12% anual. Por lo que toca a la deuda interna, as-
cendió a 4 billones 323 mil 900 millones de pesos (28.9% del pib) en 2017,
lo que significó un crecimiento, en términos reales, de 7.7% anual en di-
cho periodo. Por otra parte, la deuda pública externa alcanzó un nivel de
3 billones 133 mil 544 millones de pesos (17.5% del pib), lo que significó un
crecimiento real de 23% anual.
Por lo tanto, la deuda pública interna ha tomado un papel pre-
ponderante en el actual manejo de la política económica. Las presio-
nes que ejercen la liberalización financiera, la desregulación y la aper-
tura comercial sobre la economía determinan la necesidad de recursos
públicos para estabilizar la moneda, que se obtienen principalmente
por medio de la colocación de valores gubernamentales en el mercado
de deuda.
120 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Gráfica 3
Deuda pública económica amplia, 1990-2017
Miles de millones de pesos

Fuente: Elaborado con datos del Banco de Información Económica, inegi.

En la década de los ochenta se transformaron los mecanismos de fi-

nanciamiento público interno. Se transitó de un sistema en el que la deu-
da interna se contrataba con la banca comercial y el propio banco central
hacia uno en el que se buscó el financiamiento por medio de la colocación
de valores gubernamentales, como parte de la liberalización financiera.
En la Gráfica 4 se registran los principales componentes del crédito
interno neto; en especial, la emisión de Bonos de Regulación Monetaria
(Brems) por parte del banco central, los depósitos de regulación mone-
taria, el reporto de valores y el crédito neto al Gobierno federal. Estos
instrumentos permiten eliminar las presiones sobre la base monetaria.
En particular, los Brems son bonos emitidos por el Banco de México,
con el propósito de regular la liquidez en el mercado de dinero. Además,
dicha emisión tiene por objetivo satisfacer la demanda de los intermedia-
rios financieros por títulos con una menor volatilidad en su precio ante
cambios en la tasa de interés. Dichos bonos operaron entre agosto de 2000
méxico: financiarización y deuda pública interna 121

y mayo de 2011. Posteriormente, desde junio de 2014 hasta la fecha ope-

ran los Brems de negociabilidad limitada.
Otro elemento central en la regulación de la liquidez son los Depósi-
tos de Regulación Monetaria (drm), que deben tener en el largo plazo las
instituciones de crédito nacionales en el Banco Central, y que pagan una
tasa de interés. A partir de la crisis de 2008, éste se ha constituido como el
principal instrumento para retirar la liquidez con que se cuenta.
De esta manera, dada la estructura institucional, la deuda pública
interna consolida un sistema de transferencia de recursos hacia los acree-
dores, que estimula la especulación financiera. Todo esto, con un costo
financiero creciente que es pagado por los contribuyentes.

Gráfica 4
Crédito interno neto, 1990-2017
Millones de pesos

Fuente: Elaborado con datos del inegi.

Además, también se contrae el crédito neto al Gobierno federal y a

los bancos.
122 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Políticas de austeridad, regulación monetaria y deuda pública creciente

Durante la financiarización, las grandes corporaciones modernas respon-

den a las necesidades de valorización de las altas finanzas. Los gobiernos
abren espacios de rentabilidad a estos capitales, imponiendo las políticas
de austeridad.
Durante la etapa neoliberal, las finanzas públicas quedaron subordi-
nadas a los principios de equilibrio fiscal y austeridad, y se han caracte-
rizado por: i) el estricto control del gasto público, ii) la transformación de
la estructura fiscal, privilegiando los impuestos indirectos; iii) la desin-
corporación de las empresas públicas, iv) la consecución de un superávit
fiscal primario, vi) la disminución de los subsidios a los precios de los
bienes y servicios que proporciona el gobierno, y vi) la aplicación de aso-
ciaciones con el capital privado.
En los últimos 15 años apenas se ha conseguido una tasa de creci-
miento promedio del 2.2% en la economía mexicana. Ros (2014) identi-
fica, entre los principales factores que determinan el estancamiento eco-
nómico, la contracción de la inversión pública y el predominio de una
política fiscal procíclica.
Como hemos mencionado, la política fiscal ha quedado subordina-
da a las necesidades de estabilización económica. La libre movilidad de
capitales y el poder capital monopólico financiero han determinado que
las políticas macroeconómicas estén asociadas principalmente a mante-
ner la rentabilidad de los activos financieros, nulificado su posible papel
contracíclico.
Dado el estallido de la crisis y la falta de recuperación en el financia-
miento, Correa (2015, p. 27) argumenta que “los grandes bancos globales
están más preocupados por mantener el valor de los activos financieros
con crecientes flujos de renta, mientras que los gobiernos están empe-
ñados en reducir el gasto público, en una lucha inútil por contener los
balances deficitarios”.
En los últimos años, las finanzas públicas entraron en una etapa crí-
tica, asociada a la falta de inversión pública para mantener la plataforma
de producción petrolera y a la reciente caída en sus precios mundiales
(más de 80%). Cabe observar que la tercera parte de los ingresos públicos
en México depende de la renta petrolera.
Esta situación se agrava si consideramos que el Gobierno federal
firmó el Acuerdo de Certidumbre Tributaria en marzo de 2014, donde
méxico: financiarización y deuda pública interna 123

se comprometió a no incrementar los impuestos hasta 2018. Además, se

mantiene el compromiso institucional con los presupuestos equilibrados.
En la Gráfica 5 podemos observar cómo en el periodo 1990-2008 se
registró un superávit fiscal primario, esto es, la diferencia entre los ingre-
sos y gastos públicos, descontando el costo financiero de la deuda pú-
blica. Dicho superávit se logró recortando el gasto en bienes y servicios
públicos. En ese periodo, también se registró un importante descenso en
la deuda pública neta. Posteriormente, como consecuencia de la crisis de
2008, estas tendencias se revirtieron, es decir, se requiere de mayores re-
cursos públicos para estabilizar la moneda pero, a pesar de que el gobier-
no continuó implementando las políticas de austeridad, la deuda pública
se dispara.

Gráfica 5
Déficit público y deuda pública neta, 1990-2017
Como porcentaje del pib

Fuente: Elaborado con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

El impacto de la deuda pública sobre la economía depende del tipo

de gasto que se realice con ella. En la medida en que la deuda sea creadora
124 experiencias de reforma fiscal en américa latina

de utilidad, ocupación y eficacia, contribuirá a la recuperación económi-

ca. Por ejemplo, cuando la deuda se dedica a proyectos autoliquidables o
expande la infraestructura y, por lo tanto, la capacidad productiva de un
país, es altamente benéfica. Sin embargo, en un régimen de acumulación
dominando por lo financiero, el endeudamiento público se dirige a soste-
ner el valor de los activos financieros titulizados y las carteras de la banca
global, así como de los inversionistas institucionales; al mismo tiempo,
contribuye a la apropiación de las rentas del Estado.
Como lo argumenta Correa (2015):

la deuda pública, como deuda soberana, es un estabilizador del mercado

financiero doméstico. Es un instrumento para la expansión deficitaria del
gasto que permite al resto de la economía, las familias y las empresas la
colocación de sus excedentes. Es un instrumento por excelencia, estable y
sin riesgo. No compite con la deuda privada, sino que, por el contrario,
contribuye a estabilizar sus costos (p. 36).

A manera de conclusión

La libre movilidad de capitales pone en riesgo la estabilidad moneta-

ria. Los bancos centrales de los países con monedas débiles tienen que
intervenir en el mercado cambiario por medio de la compra venta de
divisa, para que se mantenga estable dentro de un rango razonable.
También, tienen que aplicar un régimen de metas de inflación, en el
cual la esterilización monetaria por medio de valores gubernamentales
evita que se expanda la base monetaria y se ponga en riesgo el valor de
los activos financieros.
Asimismo, se aplica una estrategia de acumulación de reservas, para
mantener la confianza sobre el tipo de cambio y evitar las rápidas rever-
siones de capital. Los flujos de capital externo financian el déficit en cuen-
ta corriente, pero para atraerlos es necesario mantener altos rendimientos
sobre los activos financieros, por medio de altas tasas de interés y un tipo
de cambio estable. Estos capitales expanden la base monetaria, y es nece-
sario esterilizarlos.
El crecimiento de la deuda pública interna ha estado vinculada a la
regulación de la moneda y, en especial, a proteger las reservas de divisas
del banco central. Los movimientos inversos en el crédito interno neto,
méxico: financiarización y deuda pública interna 125

principalmente por medio de la emisión de valores públicos o depósitos

de regulación monetaria, responden a la necesidad de mantener estable
la base monetaria ante la expansión de los flujos de capitales externos.
La financiarización transforma la operación de la deuda pública in-
terna. En lugar de financiar el déficit fiscal, sirve como soporte de un
modelo de negocios de las altas finanzas, en donde lo primordial es
garantizar los rendimientos de los activos financieros por medio de las
operaciones de esterilización monetaria. Sin embargo, éstas generan la
apreciación del tipo de cambio, altas tasas de interés en relación con las
economías avanzadas y la expansión del costo financiero de la deuda pú-
blica, con sus consecuentes impactos negativos sobre el déficit en cuenta
corriente, la eficiencia marginal del capital y las finanzas públicas.
Además, este modelo de negocios requiere anular la capacidad de
gasto del Estado y su posible papel contra cíclico, con el fin de no generar
mayores presiones sobre la base monetaria. De esta forma, se configura
un flujo de rentas de los países emergentes hacia las economías avanza-
das, que se sustenta, entre otros factores, sobre la emisión de crédito de la
banca global, la titulización de activos, el pago de intereses y las regalías
a las corporaciones trasnacionales y el arbitraje de monedas.
Bajo la financiarización, la política fiscal se subordina a mantener las
rentas del capital monopólico financiero. Para perseguir tal fin, es nece-
sario asumir el crecimiento del costo financiero de la deuda pública que
regula la moneda y un fuerte compromiso de pago a través del superávit
fiscal primario. De esta forma, se generan gobiernos financieramente dé-
biles que terminan transfiriendo sus activos hacia el control corporativo.
La búsqueda del equilibrio fiscal, las políticas de austeridad y la as-
piración a mantener una deuda pública moderada se contradicen con las
necesidades de acumulación del capital monopólico financiero. La deuda
pública se expande para mantener los rendimientos de los activos finan-
cieros y se tiene que asumir un alto costo financiero que es pagado por
los contribuyentes. Pero la mayor pérdida se encuentra en la destrucción
de capacidades endógenas de crecimiento y generación de empleos que
caracterizan a la economía mexicana.
126 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 Panorama actual de la deuda pública en México

Eduardo Vázquez Tovar

Fortunato Cuamatzin Bonilla
Luis Augusto Chávez Maza

Algunos referentes teóricos

L a deuda pública constituye una forma mediante la cual un gobierno

obtiene recursos para financiar el gasto público sin recurrir a la impo-
sición. Considerando los fundamentos teóricos y legales revisados para
este trabajo, la deuda pública debe contribuir, principalmente, a financiar
proyectos de inversión que mejoren el bienestar de la población.
En este sentido, es claro el compromiso que el Gobierno debe asu-
mir cuando utiliza este mecanismo de financiamiento; ello significa que
la evaluación sobre el uso de este tipo de recursos debe considerar dos
aspectos fundamentales: por un lado, la rentabilidad económica y social
de los proyectos que se financian, ya que la deuda pública se concreta en
préstamos que un gobierno asume y que debe regresar con los intereses
devengados durante un periodo determinado; por otro lado, estos pro-
yectos, dado que son impulsados por un Estado que, en teoría, persigue
el bien común, deben orientarse a mejorar la calidad de vida de la pobla-
ción. Así, los proyectos a los que se destinen los recursos que se obtienen
a través de la deuda pública deben considerar el fortalecimiento de la
infraestructura económica y social que beneficie a varias generaciones en
el tiempo.
En el tema de la deuda pública, se da la confluencia entre lo público
y lo privado; por un lado, el Gobierno utiliza este mecanismo de financia-
miento para obtener recursos de los particulares, con el objetivo de finan-
ciar el gasto público (gasto que, por definición, persigue el bien común);
por su parte, los particulares eligen invertir su dinero en instrumentos de
deuda pública, teniendo como propósito incrementar su riqueza, para lo
130 experiencias de reforma fiscal en américa latina

cual deben considerar tanto el rendimiento como el riesgo de los activos

financieros a los que tienen acceso. Así, entender las características y el
comportamiento de los mercados financieros, en los que se intercambian
los títulos de deuda pública, es fundamental para el Gobierno, porque
compite en ellos con los particulares por los recursos que están disponi-
bles en la economía.
Según Musgrave (1992), los servicios públicos deben ser financiados
de acuerdo con el beneficio que reportan; para ello, es importante consi-
derar la naturaleza del gasto que se va a financiar, es decir:

• Si se trata de un gasto corriente, el beneficio lo obtiene la genera-

ción actual; por lo tanto, el financiamiento de este tipo de gastos
debe hacerse mediante impuestos que graven a esta generación.
• Si se trata de gastos de inversión para obras de infraestructura,
por ejemplo, el beneficio no lo adquiere la generación actual, sino
que se distribuye en el tiempo sobre las generaciones futuras; por
lo tanto, en este caso, el financiamiento debe hacerse mediante la
emisión de deuda pública, lo que garantiza que el costo de este
financiamiento se distribuya también en el tiempo sobre las dis-
tintas generaciones que se benefician.

Ayala (1999) también presenta las razones por las cuales se justifica
que un gobierno recurra a la deuda pública como mecanismo de finan-
ciamiento:

• Para la construcción de obras públicas, que por el monto del gas-

to requerido no pueden ser financiados con ingresos corrientes.
• Para cubrir un déficit presupuestal que se genera en circuns-
tancias anormales, tales como devaluaciones bruscas, salidas
de capital, etc., y que el Gobierno no puede hacer frente en el
corto plazo.
• En casos de emergencias, como guerras, desastres naturales, en-
tre otras.

Por su parte, Fernández et al. (1996) plantean como razones en el uso

de la deuda pública el financiamiento a inversiones públicas o planes de
desarrollo, y para equilibrar desfases transitorios en el presupuesto pú-
blico o para cubrir un déficit.
panorama actual de la deuda pública en méxico 131

Stiglitz (2002) también establece la misma diferencia cuando plantea

que es adecuado el financiamiento a través de deuda pública en el caso de
una carretera, una escuela o un proyecto industrial, que brindarán benefi-
cios por muchos años; pero no es correcto cuando se utilizan los recursos
para financiar proyectos que nunca concluyen o para pagar sueldos de
funcionarios. González Aréchiga plantea un mayor número de funciones
que cumple la deuda pública, tanto generales como específicas, y que
pueden observarse en el Cuadro 1.
De esto se desprende la importancia que tiene la deuda pública en
un país, principalmente para aprovechar el ahorro del sector privado y
dirigir estos recursos hacia proyectos de inversión que mejoren el bienes-
tar de la sociedad; posteriormente, para cubrir déficits temporales y para
hacer frente a situaciones de emergencia. La deuda pública, entonces, no
debe utilizarse en forma indiscriminada, sino que existen propósitos es-
pecíficos que deben orientar al Gobierno cuando emite títulos guberna-
mentales. Otra dimensión importante de la deuda púbica se relaciona con
las implicaciones y efectos sobre el conjunto del sistema económico, lo
que se exponen a continuación.
Sobre el comportamiento de los precios. Una implicación importante se
relaciona con el efecto que tiene la emisión de deuda pública con la can-
tidad de dinero en circulación. La venta de títulos de deuda pública por
parte del Gobierno implica que éste recibe créditos de los particulares y
el dinero pasa de manos de estos al Gobierno, con lo cual la cantidad de
dinero en circulación se reduce. Por el contrario, cuando el Gobierno de-
cide amortizar deuda, compra los títulos que se encuentran en manos de
los particulares, cubriendo tanto el monto del crédito (principal o capital)
como los intereses; en este caso, el dinero pasa del Gobierno a los particu-
lares, con lo que la cantidad de circulante se incrementa.
Dado que la emisión de deuda pública afecta la cantidad de dinero
en circulación, tendrá efectos sobre el comportamiento de los precios;
un incremento de la cantidad de dinero se traduce, invariablemente,
en un crecimiento de los precios, y viceversa.1 Otro mecanismo que in-

1
  Este asunto es otro ámbito de discusión entre la tradición clásica y la tradición keynesiana en la
ciencia económica, ya que en la tradición clásica, suponiendo una situación de pleno empleo, las
variables nominales sólo afectan a variables nominales; así, un incremento en la cantidad de dinero
se traduce de forma completa en una variación en los precios. Por su parte, la tradición keynesiana,
bajo el supuesto de un cierto grado de desempleo de los recursos y un incremento en la cantidad
132 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 1
Funciones específicas y generales de la deuda pública

Generales Específicas
Macroeconómicas •Cubrir el déficit fiscal.
primarias •Cubrir el saldo de cuenta corriente.
•Intervenciones anticíclicas y estabilizadores
automáticos.
Estructurales •Complementar el ahorro privado interno.
•Financiar empresas públicas.
•Financiar proyectos de infraestructura.
•Facilitar operaciones monetarias.
Instrumentales •Generar bienes públicos para la función financiera.
domésticas •Crear la estructura intertemporal de tasas de inte-
rés completa.
•Valuación para la curva intertemporal de tasas de
interés.
•Distribución de la capacidad crediticia entre nive-
les de gobierno.
De distribución •Transferir en el tiempo capacidad de compra
intergeneracional y ahorro.
de costos •Control de riesgos privados con esquemas
y beneficios mutualistas y de seguro.
•Transferencia de capacidad de ahorro entre países.
De política •Distintos tipos de costo-beneficio para los grupos
interna sociales.
•Reglas y prácticas para conducir las políticas bási-
cas de la deuda.
•Uso del ahorro privado interno por parte de los
distintos niveles del gobierno.
•Dar incentivos y/o acciones coercitivas para ad-
quirir deuda.
•Lograr coherencia ex ante y ex post de las políticas
gubernamentales.
panorama actual de la deuda pública en méxico 133

Continuación...
Generales Específicas
Financieras •Permite el funcionamiento de los mercados de
internacionales divisas.
•Son los instrumentos usados en las reservas
internacionales.
•Guía para la estimación de riesgos macroeconó-
micos.
•Base del ahorro internacional para individuos
y empresas.
•Financiamiento para promover importaciones,
inversiones y programas de estabilización.
De atención •Atender necesidades extraordinarias del Estado
a emergencias (desastres naturales o guerras).
De contención y •Capitalización o reestructuración de deudas pri-
reestructuración vadas.
por crisis •Capitalización para evitar corridas en el sistema
económicas financiero.
•Confrontación de los efectos desestabilizadores de
ataques especulativos y desbalances bancarios.
•Cobertura de debilidades estructurales (debilidad
en un sistema tributario desarrollado).
•Reducción del costo de errores de implementa-
ción de la política económica.
•Absorción de costos por operaciones cuasi-fiscales
del banco central, de la banca de desarrollo y las em-
presas paraestatales.
•Cubrir déficits de corto plazo sin incurrir en im-
puestos inflacionarios.
•Distribución intertemporal del costo de la deuda
externa con recursos internos.
•Financiamiento de ajustes temporales en los pro-
cesos de apertura comercial.

Fuente: González-Aréchiga (2006).

134 experiencias de reforma fiscal en américa latina

fluye en los precios es la tasa de interés. El proceso puede explicarse de

la siguiente manera: al competir el Gobierno por recursos con el sector
privado, se genera un incremento en el costo de los fondos prestables
(tasa de interés); las empresas encuentran ahora más caro contratar nue-
vos créditos o tener que pagar mayores intereses por los créditos que
tienen contratados. Esta situación obliga a las empresas a trasladar este
incremento en sus costos a los precios de los productos o servicios que
venden, con lo que se incrementa el nivel general de precios y se reacti-
va el proceso inflacionario.
En un contexto inflacionario, las tasas de interés nominales se in-
crementan a la par del crecimiento general de los precios, debido a que
los inversionistas desean protegerse contra la pérdida de valor real que
experimentan los títulos conforme se incrementan los precios. A su vez,
esta situación tiene consecuencias sobre la estructura de los plazos de
vencimiento de los títulos gubernamentales cuando la tasa prevista de
inflación de los inversionistas cambia; aquí, nuevamente se presenta un
conflicto de intereses: el Gobierno necesita colocar entre los particulares
títulos con vencimientos de largo plazo; mientras que los inversionistas,
ante la perspectiva de mayores tasas de inflación (que generan un grado
de incertidumbre mayor), tienden a preferir plazos cortos.
El efecto desplazamiento. Un efecto importante de la deuda pública
sobre el sistema económico lo constituye el llamado efecto desplazamien-
to (Froyen, 1997). Sobre este asunto, existen dos grandes posturas: por
un lado, la tradición liberal, que plantea que la economía siempre se en-
cuentra en una situación en la que todos los recursos están plenamente
ocupados y, por lo tanto, no hay desempleo involuntario, lo que significa
que, en el caso de los trabajadores, están ocupados todos los que desean
emplearse al nivel de salarios que prevalece (fijado por las condiciones
de mercado).2 De esta manera, si el Gobierno emite deuda pública para
financiar un mayor nivel de gasto, el efecto inmediato será un incremen-
to en las tasas de interés, debido a que el Gobierno también compite por
los fondos disponibles que existen en determinado momento. A su vez,

de dinero, hará que se incremente la demanda de bienes y servicios, por lo que parte del efecto se
traducirá en un incremento en la producción global y el empleo, y otra parte, en una variación sobre
los precios.
2
  Dado que la oferta agregada es completamente rígida, cualquier cambio en el nivel de demanda
agregada afectará solamente a las variables nominales, sin modificar la producción y el empleo.
panorama actual de la deuda pública en méxico 135

este incremento en las tasas de interés tendrá como resultado un despla-

zamiento de gasto privado por gasto público, sin afectar la producción
global o el nivel de empleo.
Por otro lado, la tradición keynesiana cuestiona el punto de partida
de pleno empleo, argumentando que esta situación difícilmente se cum-
ple en la realidad; por el contrario, lo que existe siempre es un cierto nivel
de desempleo de los recursos existentes. En esta situación, la emisión de
deuda pública por parte del Gobierno, si bien tiene repercusiones sobre
las tasas de interés, también permite aumentar el nivel de la producción
global y de empleo de la economía; así, se justifica que el Gobierno emita
deuda pública como una forma de financiar proyectos de inversión de
largo plazo, ya que este tipo de gasto tiene un doble carácter: por un lado,
influye sobre el nivel de demanda actual reactivando la economía en el
presente; por otro lado, permite ampliar la capacidad productiva y gene-
rar un efecto que se prolonga en el tiempo.3
Sobre la distribución del ingreso. En un sentido, la deuda pública per-
mite al Gobierno financiar proyectos de largo plazo que beneficiarán,
fundamentalmente, a generaciones futuras, lo que significa la posibili-
dad para ampliar la capacidad productiva y mejorar el bienestar de la
población; incluso, este efecto es mayor si el gasto de inversión se dirige a
beneficiar a poblaciones marginadas, por ejemplo, vías de comunicación,
electrificación, construcción de escuelas, etc.; en este caso, la deuda públi-
ca se convierte en un instrumento de redistribución del ingreso a favor de
sectores de bajos ingresos, lo que justifica aún más su uso.
Sin embargo, cuando el Gobierno utiliza en forma indiscriminada
este recurso y el monto de la deuda se vuelve una carga excesiva, en-
tonces este mecanismo pierde su capacidad para financiar proyectos de
inversión y para vincularse con una redistribución del ingreso a favor de
sectores marginados, convirtiéndose en un instrumento de especulación
financiera que sólo beneficia a sectores de altos ingresos, profundizan-
do la desigualdad social. Esta situación ocurre cuando el Gobierno se ve
obligado a emitir montos importantes de deuda pública con el propósito

3
  Aunque puede plantearse un caso keynesiano puro o extremo, en el que el nivel de desempleo
es muy grande, lo que hace que cualquier reactivación de la demanda agregada no tenga ningún
efecto sobre las variables nominales (tasas de interés y precios) y se traduzca en incrementos en la
producción agregada y el empleo.
136 experiencias de reforma fiscal en américa latina

de hacer reconversiones de la misma;4 así, si la necesidad de hacer recon-

versiones es significativa, entonces el Gobierno debe aumentar el pre-
mio que ofrece a los particulares para inducirlos a seguir manteniendo o
comprando títulos de deuda pública, lo que significa que los particulares
mantienen la confianza en el Gobierno y deciden seguirle otorgando cré-
dito, pero con un rendimiento más alto.
De esta manera, si se considera que la deuda pública finalmente debe
ser pagada por todos los contribuyentes mediante sus impuestos, enton-
ces la deuda pública representa un traslado de recursos de toda la socie-
dad hacia los prestamistas del Gobierno, que son, generalmente, sectores
de altos ingresos que tienen acceso a la compra de títulos gubernamenta-
les. Esta redistribución adversa de la renta que provoca la deuda pública
podría verse atenuada si existe una estructura impositiva progresiva, es
decir, si los sectores de bajos ingresos son beneficiados y los de altos in-
gresos cargan el mayor peso de la recaudación fiscal. Sin embargo, si los
rendimientos sobre activos financieros son gravados, entonces se dete-
riora la confianza de los inversionistas y disminuye la demanda por este
tipo de instrumentos, lo que podría provocar la salida de capitales hacia
otros lugares en el mundo, libres de este tipo de gravámenes.
Sobre la demanda agregada. La redistribución de la renta nacional a fa-
vor de sectores de altos ingresos que provoca la emisión de deuda pública
podría generar una disminución de los niveles de consumo, debido a que
estos sectores tienen una mucho menor propensión marginal a consumir,5
por lo que incrementos en su nivel de ingreso se traducen en incrementos
cada vez menores en su consumo, lo que haría que la demanda agregada
perdiera dinamismo y, con ello, se afectara el comportamiento de la acti-
vidad económica en general. La situación se explica debido a que existen
diferencias sustanciales en la propensión marginal a consumir entre sec-
tores que tienen diferentes niveles de ingreso.

4
  Una reconversión de deuda ocurre cuando cierta emisión de títulos vence y el Gobierno, en lu-
gar de pagar el crédito, emite una nueva emisión para reprogramar el monto de la deuda por otro
nuevo periodo.
5
  La propensión marginal al consumo es un concepto creado por Keynes (1980) para estudiar el com-
portamiento del consumo global en la economía. Se refiere al cambio en el gasto de consumo que
genera un cambio en el ingreso; así, a niveles bajos de ingresos, la mayor parte del ingreso se des-
tina al gasto de consumo (bienes y servicios básicos). En este caso, la capacidad de ahorro es nula
o muy limitada; conforme el ingreso se incrementa, la capacidad de ahorro aumenta y el gasto de
consumo disminuye como proporción del ingreso.
panorama actual de la deuda pública en méxico 137

En el caso de sectores de niveles de ingresos bajos, la mayor parte de

su ingreso lo destinan al consumo, por lo que tienen escasa o nula capa-
cidad de ahorro. Por el contrario, en el caso de sectores de altos ingresos,
una parte importante de su ingreso la dedican al ahorro; de allí que, ante
una redistribución de la renta nacional a favor de sectores que tienen ac-
ceso a títulos de deuda pública, el incremento en su nivel de ingreso no se
vea reflejado en forma sustancial en su consumo, sino en su ahorro.
Es importante conocer las diversas formas en que se expresa la deuda
pública en México, para lo cual se presenta una clasificación que atiende
al origen, periodo de contratación, moneda, instrumento y país de origen
(Cuadro 2).

Cuadro 2
Clasificación de la deuda pública

Criterio Instrumentos de financiamiento

Emisión de papel en mercado nacional
Fondo de ahorro sar
Interna
Banca comercial
Obligaciones de la ley del isste
Origen Mercado de capitales
Organismos financieros internacionales
Comercio exterior
Externa
Mercado cambiario
Reestructurado
Pidirega
Corto plazo
Periodo de contratación
Largo plazo
Moneda Pagarés
Otros Instrumento Bonos
País de origen Valores gubernamentales

Fuente: CEFP (2016)

Por su origen, la deuda pública puede ser interna o externa, consi-

derando para ello el criterio de residencia del poseedor de los títulos. En
el caso de la deuda interna, la constituyen emisiones gubernamentales y
créditos pagaderos dentro del país y en moneda nacional (pesos). La deu-
da externa incluye los créditos con instituciones financieras internaciona-
138 experiencias de reforma fiscal en américa latina

les y emisiones gubernamentales en mercados de capitales extranjeros,

pagaderos en monedas diferentes a la nacional.

La deuda pública a nivel nacional

En este apartado se presenta un panorama actual de la deuda pública en

México. Existen varios indicadores que expresan el endeudamiento públi-
co, a continuación se presentan los más importantes en el caso de México.

Cuadro 3
Indicadores de deuda pública

Deuda del Deuda del Saldo histórico de los

gobierno federal sector público requerimientos financieros
del sector público

Obligaciones contratadas Endeudamiento del Concepto más amplio de

por el Gobierno Federal Gobierno Federal, deuda pública. Incluye todos
Empresas productivas los instrumentos de política
del Estado y Banca de pública que implican un
Desarrollo endeudamiento a cargo del
Sector Público
Incluye: Incluye deuda contrata- Se compone por:
•Préstamos bancarios da por: •Deuda del sector público
•Emisiones de valores •Gobierno federal presupuestario
gubernamentales •Empresas productivas •Instituto para la Protección
•Deuda con del Estado: Pemex, cfe al Ahorro Bancario
organismos financieros •Banca de desarrollo: •Obligaciones derivadas del
Internacionales Banobras, shf, Programa de Apoyo a Deu-
•Bonos del issste Bancomext, Nafin, dores de la Banca
•Bonos de pensión de Financiera Nacional, •Fondo Nacional de Infraes-
Pemex y cfe Bansefi tructura (carreteras)
•Banca de desarrollo, fondos
de fomento
•Pidiregas de cfe

Fuente: shcp, 2018.

panorama actual de la deuda pública en méxico 139

Como puede observarse, el último indicador, “Saldo histórico de los

requerimientos financieros del sector público”, considera a las dos ante-
riores, por lo que expresa la dimensión real de la deuda pública en Mé-
xico, ya que contiene todos los instrumentos de deuda a cargo del sector
público. En la Gráfica 1 se presentan datos sobre la deuda pública en Mé-
xico, considerando el indicador de “Saldo histórico de los requerimientos
financieros del sector público, para el periodo 2000-2017, en miles de mi-
llones de pesos y como porcentaje del pib”.

Gráfica 1
Deuda pública en miles de millones de pesos y como porcentaje del pib
Periodo 2000-2017

Fuente: shcp, 2018.

Como puede observarse, es clara la tendencia creciente de la deu-

da pública durante el periodo considerado, que se ha hecho más pro-
nunciada durante los años del presente sexenio, es decir, a partir de
2012. En el último año, 2017, rebasa la cifra de los 10 billones de pesos,
y en 2016, alcanza cerca de la mitad del pib (48.74%). En la Gráfica 2 se
presentan datos de la deuda pública, desglosada en deuda externa y
deuda interna.
140 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Gráfica 2
Deuda pública interna y externa en México como porcentaje del pib
Periodo 2015-2017

Fuente: cefp, 2018.

De acuerdo con la Gráfica 2, se puede observar que los dos compontes

tienen un comportamiento contrario durante el periodo considerado. En
el caso de la deuda externa, se observa una tendencia ascendente, al pasar
de 12.9% a 17.1% del pib; por su parte, la deuda interna, aunque constituye
una proporción mayor durante todo el periodo, muestra una leve tenden-
cia decreciente al pasar de 31% al 29.1% como porcentaje del pib.

Deuda pública de las entidades federativas

Otra variable que es importante analizar, y que también ha aumentado

de manera considerable en los últimos años, es la deuda de las entidades
federativas. En la Gráfica 3 se presentan datos de esta variable para el
periodo 2002-2017.
panorama actual de la deuda pública en méxico 141

Gráfica 3
Saldo de la deuda subnacional en miles de millones de pesos
Periodo 2002-2017

Fuente: shcp, 2018.

Durante el periodo considerado, la deuda de las entidades federati-

vas pasó de 116, 218.4 millones de pesos a 580,644.7 millones de pesos, lo
que significó un incremento absoluto de 464,426.3 millones de pesos. Este
incremento significó un aumento de 150.7% y una variación de 6.3% cada
año. En la Gráfica 4 se muestra la distribución porcentual de los acreedo-
res de la deuda de las entidades federativas
El acreedor más importante de la deuda subnacional es la banca co-
mercial, que, al cierre de 2017, acaparaba la mayor parte de los títulos
de deuda, con el 60%, seguido de la banca de desarrollo, con 24%, y las
emisiones bursátiles, con el 14%. La situación anterior expresa un cambio
significativo respecto a las fuentes de financiamiento del sector público,
ya que la banca comercial ha desplazado a la banca de desarrollo con
una presencia cada vez mayor del mercado bursátil, lo que implica con-
diciones distintas, generalmente más onerosas, de financiamiento. Con
respecto al costo de financiamiento, la Gráfica 5 ofrece información sobre
la tasa de interés promedio de la deuda de entidades federativas durante
el periodo 2007-2017.
142 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Gráfica 4
Distribución porcentual por tipo de acreedor de la deuda
de las entidades federativas al cierre de 2017

Fuente: shcp, 2018.

Gráfica 5
Tasa de interés promedio de la deuda de entidades federativas
para el periodo 2007-2017

Fuente: shcp, 2018.

panorama actual de la deuda pública en méxico 143

Como puede observarse en la Gráfica 5, en 2017 y 2018 la tasa de

interés promedio se ubicó por encima del 9% anual, situación derivada
de la crisis financiera mundial y que afectó al país. A partir de 2009 inició
una tendencia descendente hasta llegar a 5.5% en 2015; sin embargo, a
partir de 2016 nuevamente hubo una tendencia creciente hasta 2017, don-
de se alcanzó una tasa de interés de 8.2%.
Otro indicador importante es la deuda púbica per cápita, que expre-
sa en cierta forma el impacto o peso que tiene la deuda sobre el conjunto
de la población. La Gráfica 6 ofrece información sobre este indicador para
el periodo 2002-2017.

Gráfica 6
Deuda subnacional per cápita para el periodo 2002-2017

Fuente: shcp, 2018.

De acuerdo con la información anterior, es evidente la tendencia cre-

ciente de la deuda per cápita de las entidades federativas, que al cierre
de 2017 alcanzó una cifra mayor a 4,500 pesos, lo cual, sin duda alguna,
expresa un mayor costo social de este tipo de deuda para la población
respectiva. Finalmente, otro indicador importante tiene que ver con el
peso que representa la deuda dentro de las participaciones federales, esto
144 experiencias de reforma fiscal en américa latina

es, de los recursos que la federación traslada a cada una de las entidades
federativas; este indicador es importante porque la mayor parte de las
veces constituye el aval para obtener el financiamiento correspondiente.
La Gráfica 7 ofrece información de este tipo para el periodo 2002-2017.

Gráfica 7
Deuda subnacional como porcentaje de las participaciones federales
para el periodo 2002-2017

Fuente: shcp, 2018.

Se puede observar que la deuda subnacional como porcentaje de las

participaciones federales ha tenido distinto comportamiento a lo largo
del periodo considerado. De 2002 a 2008 se mantuvo estable por debajo
del 60%, que ya constituye un porcentaje elevado; a partir de 2009 se in-
crementó en forma importante hasta representar, en 2013, más de 90%,
para disminuir levemente, hasta el cierre de 2017, cuando se ubicó por
debajo de 70%. Puede considerarse que sigue siendo un nivel elevado
que compromete los recursos de las entidades federativas.
De acuerdo con lo expuesto en este apartado, la deuda pública de
las entidades federativas ha crecido de manera significativa debido, entre
otras razones:
panorama actual de la deuda pública en méxico 145

[a] las facilidades del mercado y por condiciones políticas e institucionales

que fomentan la expansión del gasto de corto plazo, en lugar de la inver-
sión en infraestructura. Así, la oportunidad de contratar crédito barato se
convirtió en abusos por parte de las autoridades, quienes al ejercer indebi-
damente los recursos, comprometieron el gasto futuro en infraestructura
(Chávez y Morales, 2017, p. 300).

Observaciones de la Auditoria Superior de la Federación

La Auditoría Superior de la Federación (asf) tiene la atribución y obliga-

ción de fiscalizar la forma en que utiliza los recursos el Gobierno, lo que
realiza auditando las cuentas públicas correspondientes, y que se tradu-
cen en informes que pone a disposición de la opinión pública, aunque
con un retraso de dos años; en este caso, el último informe disponible se
refiere a la cuenta pública de 2016. Es importante aclarar que no se rea-
liza una auditoría completa, sino sólo una muestra, o bien, se atienden
aquellos casos en los que se considere que hay necesidad de realizar tales
auditorías.
En el cuadro 4, se ofrece una síntesis de las observaciones que repor-
tó la asf respecto a la deuda pública de algunas entidades federativas y
algunos municipios también.
Como puede observarse del reporte, el manejo de la deuda pública
en las entidades federativas y municipios expresa muchas irregularida-
des en diferentes aspectos: contratación de los créditos, manejo y gestión
de los financiamientos, el uso de los recursos, entre los más importantes.
Una síntesis de estas irregularidades tiene que ver con:

• Destino de los recursos a fines distintos al especificado inicial-

mente
• No se especifica el destino y aplicación de los recursos derivados
de esta fuente de financiamiento
• No se proporciona (o se hace de manera insuficiente) informa-
ción de los créditos contratados
• Pago de intereses moratorios
• Desvío de recursos por parte de servidores públicos
• Aceptación de condiciones distintas a las del mercado (pago de
sobretasas)
146 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 4
Observaciones al rubro de deuda pública de la cuenta pública 2016 por
parte de la asf

Ente
Principales hallazgos
fiscalizado
Gobierno
• Se contrató un crédito a corto plazo por 830.0 mdp, solicitado para
del Estado
inversiones públicas productivas y se destinó a otros fines.
de Coahuila
• Los recursos de un crédito a largo plazo por 2,723.0 mdp, contra-
Gobierno
tado para refinanciamiento e inversiones públicas productivas, se
del Estado
destinaron a fines distintos al solicitado.
de
• No se identificó el destino y aplicación de 7,713.9 mdp, derivados
Chihuahua
de créditos a corto plazo.
• Inconsistencias en los registros contables sobre la aplicación y el
destino de los créditos a largo plazo, contratados en diciembre de
2016, por 7,000.0 mdp, de los cuales no se identificó contablemente
su correspondencia directa con las obras respectivas, como lo esta-
blecen la ldfefm y la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Gobierno de
• Asimismo, los recursos se utilizaron para reembolsar los pagos
la Ciudad
realizados con recursos propios.
de México
• No se reveló información del contrato de un crédito a corto plazo
por 7,000.0 mdp, con BBVA Bancomer, en febrero de 2016, el cual fue
informado a la asf por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
• No se reportó en la cuenta pública ni se realizó el registro contable
conforme a la normativa aplicable.
• El Gobierno del Estado pagó un mdp de intereses moratorios por
el incumplimiento en el pago de capital; no liquidó obligaciones a
corto plazo a más tardar tres meses antes de que concluyera el pe-
riodo de gobierno y no solicitó la devolución del fondo de reserva
por 5.5 mdp una vez liquidadas las obligaciones.
Gobierno • De la revisión del destino de los recursos obtenidos en 2016 mediante
del Estado la contratación de créditos a corto plazo por 506.3 mdp, se identificaron
de Quintana faltas administrativas graves de ex servidores públicos de la adminis-
Roo tración anterior, que desviaron recursos públicos por 2,428.4 mdp.
• El Gobierno del Estado firmó contratos de gestión interna y man-
tenimiento con una institución financiera por créditos a corto y lar-
go plazos, suscritos desde 2011 a 2016, y se aceptaron condiciones
distintas a las ofrecidas por otras instituciones financieras, lo que
afectó su patrimonio en 961.0 mdp.
panorama actual de la deuda pública en méxico 147

Continuación...
Ente
Principales hallazgos
fiscalizado
• El Gobierno del Estado requirió servicios de asesoría financiera
para la reestructuración y refinanciamiento de su deuda pública en
2016, por los que pagó 103.6 mdp.
Gobierno
del Estado
• No se identificó el destino y aplicación.
de Nuevo
León
• Probable desvío de recursos por 30,765.8 mdp, derivados de 15
créditos contratados de 2006 a 2015, de los cuales no se acreditó el
destino de los recursos.
• Probable desvío de recursos por 11,607.3 mdp, relacionados con
Gobierno movimientos operados entre diciembre de 2015 y de marzo a junio
del Estado de 2016. La cuenta bancaria mediante la que se ejecutaron las ope-
de Veracruz raciones no existe en el catálogo contable ni en el listado de cuentas
bancarias informadas en la cuenta pública 2016.
• Probable desvío de recursos por 2,400.0 mdp de un crédito contra-
tado a corto plazo en diciembre de 2015, y no se acreditó el destino
de los recursos.
• En 2017 se reestructuró el crédito a largo plazo vigente en 2016
Municipio con BBVA Bancomer, y se observó que éste condicionó la reestruc-
de turación al establecimiento de acuerdos para la prestación de ser-
Guadalajara vicios bancarios que eran independientes al contrato original de
reestructuración.
Municipio • Se contrató un financiamiento que, de acuerdo con los lineamien-
de tos de la licitación pública, debió ser desechado, y se contrató con
Monterrey una sobretasa mayor a la incluida en el acta de fallo.
• En 2016 se contrataron financiamientos a corto plazo por 450.0
mdp, de los cuales se destinaron 250.0 mdp a gasto corriente, aun-
que en los contratos se estableció como destino la inversión pública
Municipio productiva.
de Tijuana
• No acreditó, con documentación soporte, el pago por 0.3 mdp, re-
gistrado como gasto relacionado con el servicio de la deuda pública
en 2016.

Fuente: asf, 2018.

148 experiencias de reforma fiscal en américa latina

• Contratación de servicios de asesoría financiera con pagos

excesivos
• Condicionamiento del otorgamiento de créditos por parte de las
instituciones financieras para la prestación de otros servicios

Conclusiones

Finalmente, se plantean las conclusiones derivadas del presente trabajo:

• El aumento de la deuda pública no ha contribuido al crecimiento

económico y, por lo tanto, tampoco al desarrollo social. En efecto,
en un estudio realizado por el Centro de Estudios de las Finanzas
Públicas (2016) se concluye que durante el periodo 2014-2016 el
aumento de la deuda pública ha sido cinco veces mayor al creci-
miento del producto interno bruto y tres veces mayor al aumento
en los ingresos públicos.
• La deuda pública ha generado una mayor concentración del in-
greso. De acuerdo con Mota y Nuñez (2015), 10% de los hogares
más ricos en México reciben 75% de pagos por concepto de la
deuda pública. Por otra parte, un aumento de 1% de la deuda
pública se traduce en una disminución de 5.8% de los ingresos,
medidos a través de los salarios manufactureros.
• El aumento significativo de la deuda pública de las entidades fe-
derativas tiene como principales causas (Galindo y Ríos, 2015;
shcp, 2017):
• Una débil recaudación fiscal, ya que en promedio las entidades
federativas recaudan solamente 10% de sus ingresos totales
• El predominio del gasto corriente sobre el gasto de inversión, lo
que hace que el gasto no sea autofinanciable y se tenga que re-
currir a la deuda pública como mecanismos de financiamiento.
• Un marco regulatorio laxo y con escasa transparencia que per-
mite la contratación de créditos con base en las participaciones
futuras, generando incentivos para un mayor endeudamiento,
tanto por parte de los gobiernos como por parte de los acreedo-
res, quienes no incurren en riesgos.
panorama actual de la deuda pública en méxico 149

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 Reformas fiscales en Centroamérica: una perspectiva jurídico-
económica, 2008-2018

Ariadna Hernández Rivera

Samuel Moreno Peralta

Introducción

L as reformas fiscales (rf) en el entorno global no son un tema reciente;

desde la década de 1970, los gobiernos se han planteado metas de
recaudación en un contexto de desigualdad económica (Cesares, García,
Ruiz & Sobarzo, 2015). Sin embargo, a raíz de la crisis económica interna-
cional de 2008, el tema ha cobrado relevancia a nivel global.
En el caso específico, los países que conforman América Central (ac),
de acuerdo con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Econó-
mico (ocde, 2018) y la Secretaría de Integración Económica Centroame-
ricana (sieca, 2018), son: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Panamá. Estas naciones tuvieron un impacto de distintas
proporciones en sus ingresos tributarios (it); por ejemplo, datos del Insti-
tuto Centroamericano de Estudios Fiscales, realizados por Carías (2011),
previo a la crisis de 2008, indican que los it representaban en promedio
89% del total de los ingresos corrientes, a diferencia de Panamá, que repre-
sentó 53%. Por ello, con la contracción del crecimiento, la caída en el pre-
cio del petróleo y el desequilibrio en la balanza de pagos provocaron una
menor recaudación generalizada de la Carga Tributaria (ct) para ese año.
Para 2009, el déficit fiscal de estas regiones representaba en prome-
dio 3.5% del pib, 3% más en comparación con 2007 (0.5%), como resultado
de una disminución promedio de 1.2 % en la recaudación (Carías, 2011).
Este comportamiento negativo de la ct tuvo efecto de manera general en
las economías de ac, exceptuando Panamá. Particularmente, impactó en
mayor medida en Honduras y Guatemala, ya que los it de estos países
cayeron 1.9% y 1.8% de ct, respectivamente, de 2007 al 2009 (icefi, 2016).
152 experiencias de reforma fiscal en américa latina

La International Tax Compact (2012) explica estos resultados a par-

tir de factores como: una alta dependencia de los it de los impuestos a
las importaciones, contracción del consumo privado y administraciones
tributarias con capacidades limitadas, ante un escenario de crisis. Cabe
mencionar la influencia de las limitantes del acceso a servicios financie-
ros, la disminución de las remesas familiares y el nivel del desempleo
en la baja de la ct. En este contexto, con la intención de hacer frente a la
crisis, los gobiernos de ac optaron por implementar rf para reducir el dé-
ficit fiscal y mantener las inversiones, así como la apertura del mercado,
teniendo como propósito la estabilidad macroeconómica de sus países.
Por tanto, las rf en ac han sido una alternativa de los gobiernos ante
los escenarios de crisis económicas, cuyo propósito es tener un rol con-
tracíclico para mantener la estabilidad de los mercados. En este sentido,
adaptar la estructura tributaria a las nuevas condiciones económicas de
las regiones debe perseguir el objetivo de mejorar la equidad, la redistri-
bución del ingreso, los problemas ambientales, así como la estabilidad
macroeconómica (Gómez-Sabaíni y Morán, 2014).
Por ello, ante la gran recesión de la economía global acontecida du-
rante 2008-2009, los países de ac tuvieron como respuesta el impulso de
rf que permitieron recuperar el espacio fiscal perdido, a través de diver-
sos componentes propios en el funcionamiento de su economía. Este artí-
culo tiene como objetivo analizar y contrastar las reformas aprobadas de
estos gobiernos, destacando sus principales elementos y orientaciones,
obteniendo un panorama sobre la evolución de las políticas fiscales en
el sentido jurídico e identificando su impacto económico en la región. El
análisis de la información contendrá únicamente las últimas rf de cada
uno de los países de Centroamérica durante el periodo que comprende
2008-2018, para apreciar los sistemas tributarios (st) durante y después
de la crisis.

Marco teórico

La reforma fiscal es el cambio intencional del sistema tributario vigente

en un país, caracterizado por transformaciones sistémicas en materia de
los impuestos, establecidos a través de la modificación de objetivos de la
política tributaria y de los procedimientos administrativos en la recauda-
ción (Intertional Tax Compact, 2012). Esto puede ocurrir por: variaciones
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 153

de la base gravable, actualización de impuestos o correcciones intencio-

nales en factores de gran significancia en la incidencia tributaria u otros.
Entre los primeros trabajos en esta área se encuentra la obra de David
Ricardo (1817), con su libro Principios de economía política y tributación. En
este escrito, el autor señala que entre los puntos más susceptibles de ser
influenciados por ideas políticas y sociales se encuentra la distribución de
la riqueza. Ricardo plasmó la trascendencia de los impuestos, que, debi-
do al contexto, tenían relación directa con los ingresos de cada individuo,
comparado con el valor monetario de las mercancías. Posteriormente, di-
ferentes corrientes establecieron esquemas tributarios, aportando ideas al
actual sistema de impuestos.
En el Cuadro 1 se exponen las principales escuelas del pensamiento
sobre las teorías de las reformas tributarias, cuyas aportaciones se consi-
deran en la actualidad para la formulación de los nuevos paquetes eco-
nómicos.

Cuadro 1
Principales escuelas que desarrollan teorías sobre reformas tributarias

Escuela Representantes Aportaciones

Equitable Schanz (1876), La renta extensiva se expli-
Taxation Haig (1921), ca a partir de la variación
Simons (1938) de la riqueza en un periodo
determinado.
Optimal Taxation Dupuit (1844), Maximizar la función de
Ramsey (1927), bienestar a partir de la de-
Hicks (1946) ducción de las ecuaciones
de determinantes de los ti-
pos impositivos.
Public Choice Vicksell (1896), Condiciones políticas y so-
Buchanan & ciales que determinan el
Tullock (1962) comportamiento del sector
público.

Fuente: Elaboración propia con base en Schanz (1876), Haig (1921), Simons (1938), Dupuit (1844),
Ramsey (1927), Hicks (1946), Wicksell (1896) y Buchanan & Tullock (1962).
154 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Aunado a esto, la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (cepal) clasifica las rf considerando el alcance de los efectos pro-
ducidos en la economía, para lo cual utiliza el Reynolds-Smolensky In-
dex y Distance effect (cepal, 2010). En el caso de la capacidad redistribu-
tiva del impuesto, la clasificación propuesta se muestra en la Figura 1.

Figura 1
Tipos de reforma fiscal a partir de la redistribución

{ { DE>0 Fuerte reforma redistributiva

∆RS
DE<0 Débil reforma redistributiva
Tipos de reforma

∇RS { DE>0 Fuerte reforma no-redistributiva

DE<0 Débil reforma no-redistributiva

∆RS: Variación positiva del ∇RS: Variación negativa del DE: Distance Effect
Reynolds-Smolensky Index Reynolds-Smolensky Index
Fuente: Elaboración propia con base en cepal (2010).

No obstante, para facilitar el análisis, en este estudio en particular

se considera la tipología de las reformas tributarias, elaborada a partir
de los aportes de Lerda (2002):

Cuadro 2
Tipología de las reformas fiscales

Tipos de
Características
reformas
Incluye adaptar la reglamentación y metodología que las gestiones en materia
de impuestos adoptan, cuyo propósito es perfeccionar las disposiciones vigen-
A
tes, fortificar sus elementos de control y recaudación, proveer el cumplimiento
de las obligaciones y reforzar la seguridad jurídica de los contribuyentes.
Incluye reformas fundamentales: Implica modificar total o parcial el esquema
impositivo vigente. Son reformas estructurales que se originan por cambios po-
B
líticos o de aspecto constitucional, implementación de simplificaciones radicales
del sistema tributario, etc.
Incluyen modificaciones legales con fines recaudatorios, pretenden neutralizar
C algunos impuestos. Por ejemplo: sustitución bases de ct, resarcir a contribuyen-
tes afectados por las fluctuaciones de tasas, a través de beneficios fiscales.

Fuente: Elaboración propia con base en Lerda (2002).

reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 155

Los proyectos de reforma tributaria en ac abarcaron las tres clases con-

sideradas en la tipología. A partir de 2008, las rf ampliaron su cobertura in-
cluyendo estrategias para fortalecer la relación contribuyente-administra-
ción tributaria, además de modificar algunos de los principales impuestos
vigentes, así como aumentar la ct con intenciones recaudatorias, entre otros.
Los st vigentes en los países son medidas establecidas a partir del
análisis de la situación de las finanzas públicas en ac, antes y después
de la crisis financiera internacional. Esto, considerando los efectos sobre
los it, la capacidad de respuesta del Gobierno en el análisis de recursos
adicionales para la salvaguarda de la estabilidad macroeconómica y con-
siderando las disposiciones de las asambleas legislativas.
Al respecto, el Departament of finance Republic of Philipphines
(2018) menciona que con las rf se fortalecen las posiciones macroeconó-
micas creando un entorno más propicio para un alto crecimiento e inver-
sión, una buena creación de empleos y una reducción más rápida de la
pobreza. De acuerdo con la teoría, las rf le permiten al Gobierno invertir
en las personas a través de la infraestructura, la educación, la salud, la
vivienda y la protección social.
En concordancia con Barro y Furman (2018), el impacto macroeconó-
mico a largo plazo del impuesto es considerablemente más positivo. Esto
parte de la premisa de contemplar en su ejecución el contexto inmediato
al que se enfrenta una nación, como su nivel de comercio, área geográfica,
demografía, etc.

Análisis comparado de las reformas fiscales en Centroamérica

Ante este panorama, los países que conforman ac representan una base
tributaria menor que la mundial, y es esta región donde las naciones ca-
recen de ingresos no tributarios, con excepción de Panamá (icefi, 2016).
Después de la crisis de 2008, se han impulsado nuevas propuestas en
materia de impuestos, para hacer frente a sus necesidades sociales, con la
meta de tener estabilidad económica.
Así, las propuestas de las rf han estado encaminadas a revertir las
contracciones económicas, ampliando los procesos impositivos de las
­administraciones fiscales. Como se aprecia en la Tabla 1, de forma gene-
ral, el esquema del Impuesto sobre la Renta (isr) en Centroamérica amplió
su cobertura a las rentas de capital, así como a precios de transferencia en
materia de tributación internacional.
156 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Tabla 1. Reformas fiscales: propuestas (*) y aprobadas ( √ ), 2008-2017

Impuesto Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá

Sobre la renta
Tasa de personas morales * * * *√
Tasa de personas físicas * *√ * *√
Rentas de capital * *√ *√ *√ * *√
Tasa mínima *√ *√ *√ * *
Régimen simplificado * *√
Precios de transferencia * *√ * *
Subcapitalización * * *
Incremento de cobertura * *√ *√ * * *
Créditos descartados * *
Sobre tasas *√
Al valor agregado
Tasa * *√
Mayores elementos * *√ *√ * *
impositivos
Eliminar exenciones *√ *√ * *
Eliminar tasa 0% *√ *
Regulación de crédito fis- * *
cal
Regulación del IVA *√ *
Selectivos al consumo
Tarifa *√ *√ * *
Base *√ *√ * *
Eliminación exenciones *√ *√ * *
Nuevo a vehículos * *√ *
Vivienda *√ *
Combustibles *√
Vehículos
Tarifa de circulación *
Tarifa arancelaria * * *
Casinos * *
Telefonía * *√
Amnistía fiscal * *√
De control y fortalecimiento * *√ * * * *
Fuente: Elaboración propia con base en icefi 2016 y 2017.
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 157

En este sentido, Guatemala, El Salvador y Honduras realizaron

una legislación sobre los precios de transferencia (pt) con devolucio-
nes en el régimen de la tasa 0% del iva, para mejora de los controles tri-
butarios. Por su parte, Costa Rica realizó una transición del Impuesto
General a las Ventas hacia el Impuesto al Valor Agregado (iva).
Las propuestas y reformas aprobadas comparten el propósito de
fortalecer la recaudación fiscal en el corto plazo (Carías, 2011). Por ello,
para alcanzar las metas recaudatorias a través de percepción de it, ac
incorporó métodos encaminados a mejoras en la distribución y justicia
de los st, primordialmente a través del incremento de cobertura en los
impuestos directos.
Durante las últimas dos décadas se llevaron a cabo esfuerzos sig-
nificativos para modernizar las administraciones y st en esta área. Du-
rante ese lapso, se implementaron nuevos sistemas de tecnologías de
información. Asimismo, de acuerdo con el Banco Interamericano de
Desarrollo (bid, 2013), se sistematizó la estructura de las administracio-
nes tributarias, teniendo como resultado métodos de recaudo tributa-
rio más eficientes, complementados con la capacitación del personal.
Sin embargo, Gómez-Sabaíni y Morán (2014) manifiestan que las
modificaciones no sólo distorsionan el principio básico del trato equi-
tativo de los contribuyentes, sino que también, en la mayoría de los ca-
sos, representan un gasto fiscal significativo porque el Gobierno recibe
menos it. Pero, con el objetivo de retener las inversiones, los países de
la región han adoptado exenciones tributarias y beneficios diferencia-
les. En concordancia, Carías (2011) menciona que la viabilidad de las
propuestas tiene relación directa con la capacidad de control tributaria
ejercida por la administración correspondiente.
En cuanto a la eficacia de las reformas, como se detalla más ade-
lante, los niveles de recaudación han sido menores a las expectativas.
Esto se explica a partir de la fuerte caída de los precios internacionales
del petróleo, que tuvo como consecuencia una reducción en las recau-
daciones al comercio exterior (icefi, 2016), así como un estancamiento
y una reducción de importaciones; sin embargo, conforme a datos del
fmi (2017), se pronosticó una recuperación económica en ac para los
años subsecuentes, a través del comercio internacional.
De acuerdo con icefi (2016), las rf no han estabilizado completa-
mente la dinámica macrofiscal, es decir, no existe un derrame de mejo-
ras en las condiciones de vida de los centroamericanos. Sin embargo,
158 experiencias de reforma fiscal en américa latina

el Informe de Desarrollo Humano, publicado por el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud, 2015), establece que la re-
gión mostró mejoras en el Índice de Desarrollo Humano en el periodo
1990-2014, destacando El Salvador, Guatemala y Nicaragua.

Implicaciones jurídicas

Ante el panorama económico que enfrentó Centroamérica, cada uno

de los países de la región modificó su esquema impositivo, transfor-
mando su base tributaria. Guatemala tuvo propuestas de ley desde
2008, como la Ley Antievasión, a través del impuesto mínimo desa-
rrollado durante el periodo que abarca 2008-2011, pero se adoptaron
hasta 2012. El Cuadro 2 muestra las últimas reformas adoptadas.

Cuadro 2
Resumen de las principales modificaciones tributarias, caso Guatemala

Año Leyes y decretos

2012 –Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y el
Combate a la Defraudación y al Contrabando (ley anti evasión 2). De-
creto 4-2012.
–Ley de Actualización Tributaria, Decreto 10-2012
2013 –Código Tributario, Decreto 19-2013
–Ley de Actualización Tributaria, Decreto 19-2013
–Ley del Impuesto de Timbres Fiscales, Decreto 19-2013

Fuente: Elaboración propia con base en icefi (2016) y cepal (2013).

Por su parte, Costa Rica tuvo propuestas para ampliar la cobertura

tributaria durante 2012, creando impuestos menores y reformando el có-
digo fiscal; intentó modificar en el 2014 la Ley del Impuesto sobre la Ren-
ta y la Ley del Impuesto General sobre las Ventas, pero ambas propuestas
fracasaron. De entre las reformas aprobadas, se encuentra las ubicadas en
el Cuadro 3. A pesar de sus reformas y del incremento de su ct, los défi-
cits fiscales que experimentó el país, así como un incremento de la deuda,
la hicieron vulnerable de riesgos para continuar generando bienestar en
su población a través del gasto social (icefi, 2017).
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 159

Cuadro 3
Reformas aprobadas en Costa Rica

Año Reformas aprobadas

2012 Ley para el Manejo Eficiente del Gasto Público
Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria
Ley General de Aduanas
2016 Ley de la Factura Electrónica
Ley de Lucha contra el Contrabando
Ley del Impuesto a las Sociedades
Lucha contra el Fraude Fiscal

Fuente: Elaboración propia con base en ocde (2017).

Honduras, presentó modificaciones fiscales durante el 2007-2009,

principalmente en el isr. En el 2010, se implementaron las siguientes
medidas:

Cuadro 4
Resumen de las principales modificaciones aprobadas en el 2010, caso
Honduras

Impuesto Modificaciones
ISR Incremento de la tasa de aportación solidaria temporal.
(Impuesto Se graban con tasa del 10% los dividendos de personas naturales
sobre la y rentas de capital con la misma cifra.
Renta)
ISV Se elimina la tasa cero.
(Impuesto La cobertura incluye telefonía fija y móvil, cigarrillos,
sobre las telecomunicaciones, bebidas, energía eléctrica, entre otros.
Ventas)
Otros Impuesto selectivo a la importación de vehículos.
impuestos Impuesto a las loterías electrónicas y rifas.
Restitución del impuesto neto.
Medidas Control de exoneraciones y regímenes especiales.
administra- Restricciones de ventas de productos de tiendas libres.
tivas

Fuente: Elaboración propia en base a icefi (2017).

160 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Para el periodo 2011-2014 se llevaron a cabo múltiples modificacio-

nes y reformas en leyes, resumidas en el Cuadro 5:

Cuadro 5
Principales leyes de reforma fiscal, caso Honduras

Año Leyes, convenios y decretos

2011 La tasa del 1% (Decretos 42-2011 y 108-2011).
Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público (Decreto
113-2011).
Ley de Regulación de Precios de Transferencia.
Ley de Seguridad Poblacional (Decreto 105-2011).
2012 Ley de Medida Anti Evasión en el Impuesto sobre la Renta (De-
creto 96-2012).
Prórrogas de la amnistía fiscal (Decreto 260-2011 y 129-2012).
Reformas al Código Tributario.
2013 Ley Orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico
(Decreto 120-2013).
Ley de Rescate, Promoción y Fomento del Sector de las Teleco-
municaciones, aprobada mediante (Decreto 86-2013).
Ley de Promoción del Desarrollo y Reconversión de Deuda Pú-
blica (Decreto 145-2013).
2014 Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas, Control de las
Exoneraciones y Medidas Anti evasión (Decreto 278-2013).
Convenio Stand-By (2014) con el fmi.
Ley para Optimizar la Administración Pública, los Servicios
a la Ciudadanía y Fortalecimiento de la Transparencia del
Gobierno
2015 Sistema de Administración de Rentas (sar) (Decreto Ejecutivo
pcm 084-2015)

2016 Ley de Responsabilidad Fiscal (Decreto 25-2016).

Nuevo Código Tributario (Decreto 170-2016).

Fuente: Elaboración propia con base en icefi (2017).

reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 161

En el caso de El Salvador, las rf previas al 2008 favorecieron notable-

mente la recaudación fiscal, estimulada por tasas de crecimiento econó-
mico (icefi, 2012); sin embargo, también es afectado por la poscrisis, im-
plementando modificaciones a las leyes, que se resumen en el Cuadro 6.

Cuadro 6
Resumen de las principales reformas y sus artículos, caso El Salvador

Año Leyes y artículos

2009 Ley de Impuesto Sobre la Renta, art. 2, numeral 5, 11; art. 4, nu-
meral 14-A.
Ley de Impuesto sobre las Bebidas Gaseosas, Isotónicas, Fortifi-
cantes o Energizantes, Jugos, Néctares, Refrescos y Preparacio-
nes Concentradas o en Polvo para la Elaboración de Bebidas,
art. 4.
Ley de Impuesto sobre Productos del Tabaco, art. 4.
Código Tributario, art. 158.
Ley del Impuesto Especial sobre Combustible, art. 3.
2010 Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del
Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, art. 42-D, 43.
2012 Ley de Impuesto sobre la Renta, art. 41, 72, 151.
2014 Ley de Impuesto sobre la Renta, art. 4.
Ley de Impuesto a las Transacciones Financieras, art. 8, 10.
2015 Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana
y Convivencia, art. 4, 7.
2016 Reglamento de la Ley General de Electricidad, art. 67-I.

Fuente: Elaboración propia con base en las leyes y reglamentos estipulados por la
Asamblea Legislativa de la República de El Salvador (2009, 2010, 2012, 2014, 2015 y 2016).

En el caso de Nicaragua, sus principales reformas tributarias se

realizaron durante el periodo 2009-2011 (Cuadro 6). A la fecha se han
propuesto nuevas modificaciones a la ley considerando los precios de
transferencias; sin embargo, no se han aprobado por las autoridades
competentes. Entre las reformas, se encuentran la Ley de Equidad Fis-
cal y las leyes 528 y 453.
162 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 6
Resumen de las últimas reformas tributarias en Nicaragua

Año Reformas
2009 Ley de Equidad Fiscal, núm. 712.
2012 Ley de Reforma al artículo 111 de la ley núm. 489, Ley de Pesca
y Acuicultura.
Reforma al artículo 126 de la ley núm. 453, Ley de Equidad Fiscal.
Ley de Reforma al artículo 102 de la ley núm. 453, Ley de Equi-
dad Fiscal.
Ley núm. 822, Ley de Concertación Tributaria.
Fuente: Elaboración propia con base en icefi (2017).

Panamá, por su parte, en el 2008 disminuyó los impuestos a través

de las tasas de Persona Natural. En el 2010, a través de la Ley 8 de mar-
zo de 2010 modificó el Impuesto de Licencia de Entidades Bancarias,
la Transferencia de Bienes Inmuebles y Servicios (itbms), el Impuesto
Selectivo al Consumo, el Impuesto a la Importación y el Impuesto so-
bre la Renta de Personas Naturales y Jurídicas (Cuadro 7).

Cuadro 7
Principales reformas tributarias en Panamá (2008-2018)

Año Reforma
2008 Ley núm. 21 de 15-04-2008.
Ley núm. 29 de 02-06-2018.

2009 Ley núm. 49 de 17-09-2009.

2010 Ley núm. 8 de 15-03-2010.
2012 Ley núm. 28 de 28-05-2012.
2015 Ley núm. 27 de 4-05-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en icefi (2017).

En toda la región de ac, el propósito de las rf propuestas y aproba-

das desde 2008 fue controlar el endeudamiento público para reducir el
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 163

déficit fiscal, mejorar la equidad distributiva a través de cambios en la

estructura financiera, así como la reingeniería de las administraciones
para una recaudación más eficiente.

Perspectivas económicas

El desarrollo de estas regiones en 2008 fue beneficiado con la expansión

económica (icefi, 2016); en 2009, posterior a la crisis, sufrieron un retroceso
todas las economías, como se observa en el Gráfico 1, presentando varia-
ciones del pib, de -3.3% en el caso de Nicaragua, y de -3.1% en El Salvador.

Gráfico 1
Producto Interno Bruto a precios constantes, base 2007
(Variación anual, %)

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de la

Secretaría de Integración Económica Centroamericana (sieca, 2018).

En 2013, ac alcanzó un pib de aproximadamente 190,500 millones

de dólares (icefi, 2014). Esta cifra resulta en un pib per cápita de 4,233
dólares. Como se observa en el Gráfico 1, los países con mayor cre-
cimiento son Guatemala y Nicaragua. En el caso de El Salvador, es
el que menos crecimiento de pib presenta, posicionándose por debajo
de Honduras y Costa Rica, lo cual es resultado de factores en los que
destacan la ct, la migración y la polarización política que presenta este
164 experiencias de reforma fiscal en américa latina

país. Esto demuestra que, a pesar del impulso fiscal de la región, la

actividad económica es afectada por la vulnerabilidad de estos países
con el mercado extranjero, presentando demanda externa débil, con
déficits en sus balanzas de pagos, como lo muestra el Gráfico 2.
Continuando con el Gráfico 2, la magnitud de la contracción econó-
mica de ac en los años posteriores a la crisis de 2008 es más perceptible
en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Asimismo, a pesar de que
economías como la de Panamá y Nicaragua presentaron crecimientos
económicos exponenciales, se vieron afectadas por la interconectivi-
dad comercial. En el 2010, las pérdidas registraron un aumento del casi
100%, a excepción de Nicaragua, siguiendo esa misma trayectoria has-
ta 2013, como consecuencia de la reducción de sus importaciones. En el
caso de Guatemala, los niveles de deuda con respecto al pib se mantie-
nen dentro de una banda de fluctuación aceptada como límite por las
instituciones financieras internacionales (ifi), pero las calificadoras de
riesgo aconsejan incrementar la ct a través de una mayor cobertura en
los impuestos, para mejorar sus calificaciones de crédito.

Gráfico 2
Cuenta corriente de la balanza de pagos (millones de dólares).

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de la Secretaría de Integración Económica Cen-
troamericana (sieca, 2018).
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 165

En cuanto a Honduras, al contrastar los ingresos tributarios (Gráfico

3) estimados al cierre de 2016, con su trayectoria de balanza de pagos
(Gráfico 2), se concluye que presenta vulnerabilidad es su esquema fiscal.
Sin embargo, sus reformas tributarias han tenido gran cobertura, lo que
se traduce en su sostenibilidad fiscal en los próximos años. En el caso
de Panamá, es el país de la región con menores it, además de presentar
el mayor déficit fiscal. Cabe mencionar que su legislación fiscal permite
evadir el pago de impuestos, lo cual lo posiciona en la lista de paraíso
fiscal (icefi, 2017).

Gráfico 3
Ingresos tributarios (porcentaje respecto al pib, %)

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas históricas del

Consejo Monetario Centroamericano (2016).

Con el bajo crecimiento económico de ac, los it en estos países

tuvieron un impacto significativo. Como se muestra en el Gráfico 3,
166 experiencias de reforma fiscal en américa latina

las naciones, a excepción de Nicaragua y El Salvador, presentaron, de

2008 a 2013, una baja en sus ingresos. Aun con las reformas imple-
mentadas, sus efectos fueron perceptibles desde el 2013 en adelante,
siendo Honduras el que obtuvo una mayor recaudación.

Gráfico 4
Balance fiscal (porcentaje respecto al pib)

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas históricas del

Consejo Monetario Centroamericano (2016).

Continuando en la misma línea, las fluctuaciones entre los ingre-

sos y gastos de los gobiernos representaron una tendencia de déficit
fiscal (Gráfico 4) de 2008 a 2016. Nicaragua y El Salvador redujeron
su déficit, ambos presentaron dinámicas diferentes, ya que el primero
tuvo crecimiento y ha logrado mantener su deuda a tasas constantes,
mientras que el segundo presentó estancamiento económico, con deu-
da creciente. Si El Salvador continúa con la misma dinámica y no mo-
difica su administración recaudadora con efectos de corto plazo, los it
cerrarán por debajo de la meta prevista en el presupuesto aprobado de
2017 (16.6%) (icefi, 2017).
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 167

Ante el panorama expuesto, las perspectivas económicas para ac

siguen siendo desfavorables en el corto plazo, sin embargo organismo
internacionales prevén un crecimiento en el largo plazo. Esto puede
indicar que las rf ayudan a mejorar las condiciones económicas de
los países, contrarrestando efectos negativos, tanto choques internos y
externos, como se ha expuesto anteriormente.

Conclusiones

La crisis financiera de 2008 hizo visible la vulnerabilidad económica de

los países a nivel internacional, es aquí cuando el tema de las rf cobra
vital importancia. En América Latina, se incentivó la modificación de la
estructura tributaria, como parte del proceso fiscal, para actuar de ma-
nera contracíclica ante los nuevos retos tributarios, principalmente para
cumplir con crecientes compromisos de gasto.
Cabe mencionar que las rf o modificaciones tributarias, en tér-
minos de política pública, son las que han representado una mayor
extensión en su cobertura, con el propósito de fortalecer los ingresos
del estado. Por ello, en el periodo que va de 2010 a 2015 un total de
18 países que conforman la región de América Latina modificaron su
estructura impositiva, en lo que destacan reformas tributarias estruc-
turales en Colombia, México y Chile.
Honduras es de las economías de Centroamérica donde las rf se rea-
lizaron anualmente de 2010 a 2015, al igual que en otros países de América
Latina, como Ecuador, Bolivia, Colombia y México. Este tipo de medidas
públicas es resultado de los desafíos a los que se enfrentan estos países,
con mayor aseveración en la etapa poscrisis de 2008, que han puesto de
relieve las estrategias de cada nación para fortalecer su base tributaria.
En términos jurídicos, en el caso específico de ac, las modificacio-
nes en la rf se realizaron entorno a la cobertura del Impuesto sobre la
Renta y el Impuesto al Valor Agregado, abarcando los impuestos es-
pecíficos. En sí, las propuestas y aprobaciones de las rf han sido dife-
rentes en las economías de ac, ya que cada una cuenta con condiciones
económicas, políticas y sociales específicas de su región. Por ejemplo,
a pesar de que Panamá en los últimos años ha tenido una trayectoria
de it por debajo de los demás países, es considerado como paraíso fis-
cal a nivel internacional.
168 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Una causa de la falta de los it ha sido la evasión fiscal y elusión, lo

cual representa en ac un problema significativo cuyos ingresos podrían
utilizarse en la lucha contra la pobreza y la desigualdad de la región.
Por otra parte, la interconectividad comercial y las deficientes
administraciones fiscales fueron factores que afectaron a ac en dife-
rentes magnitudes durante la crisis de 2008, disminuyendo su ct y
aumentando sus déficits fiscales. Sin embargo, con las modificaciones
tributarias realizadas en los últimos años, el fmi prevé el crecimiento
económico de la región en el largo plazo.
reformas fiscales en centroamérica: una perspectiva jurídico-económica, 2008-2018 169

Bibliografía

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 Las relaciones intergubernamentales,
lo fiscal y la colonia de Puerto Rico

Martha Quiñones Domínguez

Introducción

L a política pública del país se define en la forma en que planificamos

y establecemos el presupuesto público como la herramienta clave del
Gobierno para promover el desarrollo económico y social, a la vez que
promueve mejorar la distribución del ingreso, garantizar la equidad y la
igualdad de oportunidades y favorecer el desarrollo de las capacidades
productivas entre la población. Las relaciones intergubernamentales (rig
o inter goverment relations), como instrumento de planificación, son parte
de las actividades de la administración pública integradas en las herra-
mientas de desarrollo que deben diseñarse para poder ejecutar un egreso
responsable de fondos públicos, compatible con la estabilidad macroeco-
nómica, fortalecer el gobierno y lograr crecimiento económico regional.
El estudio de las relaciones intergubernamentales en Puerto Rico
toma preeminencia como herramienta de planificación de la adminis-
tración pública, al proveer competencias para tener mayor libertad para
tomar decisiones, formular política pública e innovar en el desarrollo de
programas sociales, la estabilidad sociopolítica, la legitimidad del go-
bierno llamado “autónomo” del Estado Libre Asociado (ela) en asuntos
fiscales1 y la cooperación mutua con eeuu. Pero en el 2016 la legitimidad

1
  Los asuntos fiscales son reconocidos en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, artículo 1, sección 1, y artículo 4, sección 2. Poder para imponer contribuciones y para contraer
deudas. El ela define la relación con eeuu, de cooperación mutua, con lazos como la ciudadanía
común, la defensa común y el mercado común, donde Puerto Rico está exento del pago de con-
tribuciones y, en cambio, recibe fondos para programas como educación, salud, bienestar social,
174 experiencias de reforma fiscal en américa latina

del gobierno del ela quedó entredicha ante la imposición de la Ley para
la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico2
(Ley promesa, por sus siglas en inglés), por el Congreso de eeuu. Esta ley
establece claramente que Puerto Rico está sujeto a los poderes plenarios
del Congreso de eeuu, que es una colonia3 y cambia las relaciones intergu-
bernamentales (rig). La Ley PROMESA controla todo lo relacionado con
las formas en que se administra la política fiscal, donde unos individuos
no electos por el pueblo deciden y tienen el poder de crear la agenda de
trabajo y las leyes que entienda necesario en materia fiscal, alterando las
competencias entre los niveles de gobierno. En un país como eeuu. que
se proclama como paladín de la democracia, contrario a la imagen que
ofrece a nivel internacional, de dar lecciones de cómo se deben respetar
los derechos humanos y civiles, en sus territorios instaura relaciones que
rallan en una neo-dictadura corporativa, y ese es el asunto de estudio.
En primer lugar, presentaremos brevemente qué son las relaciones
intergubernamentales (rig). Luego, analizaremos las relaciones entre los
niveles de gobierno nacional/federal, estatal y local en eeuu, para entrar
en la aplicación en el contexto de la administración fiscal puertorriqueña,
especialmente aquellas relacionadas con el presupuesto público, las rela-
ciones fiscales, los mecanismos del funcionamiento político, la estructu-

obras públicas, etc. Es importante destacar que eeuu estableció en la constitución elementos que
favorecían los intereses económicos estadounidenses, como que primero se paga la deuda antes de
las obligaciones generales. La Ley de Relaciones Federales, de 1950, mantiene disposiciones de la
Ley Foraker, de 1901, que establece las rig políticas y económicas coloniales y que permitió estable-
cer una estructura de gobierno sin retar los poderes plenarios del Gobierno de eeuu. Las mismas se
trasladan a la Ley Jones, de 1917, y posteriormente a la Ley 600.
2
  El 30 de junio de 2016 se firmó la Ley PROMESA, Puerto Rico Oversight, Management, and Econo-
mic Stability Act § 201, 48 usc § 2101 (2016). Crea una junta supervisora de control fiscal (jcf) impues-
ta por el Congreso de eeuu, en virtud del Título I, sección 101, de la ley; el propósito de la junta es
el siguiente: “Proveer un método al territorio cubierto (Puerto Rico) para que este logre responsa-
bilidad fiscal y acceso a los mercados de capital”. Es el marco legal para organizar los procesos de
quiebra de sus territorios-colonias (dos en el Caribe y tres en el Pacifico), con juntas que lleven a los
territorios a la responsabilidad fiscal y acceder a los mercados de capital; los miembros de la junta
son seleccionados por el presidente y el Congreso de eeuu, y están por encima de cualquier gobier-
no, sin cuestionar los procesos llamados democráticos dentro de los territorios-colonia.
3
  Rivera Ramos (2016). En: [Link]
queelela-columna-2213122/. Es una relación de clara subordinación política y económica que nos
deja prácticamente sin herramientas propias para reencaminar nuestra maltrecha economía, con
plena responsabilidad política sobre el proceso. El Estado Libre Asociado no es la colonia. Eso que
llamamos el ela es sólo el armazón jurídico-institucional que asumió la relación colonial a partir de
cierto momento. 
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 175

ra burocrática y las actuaciones políticas. El objetivo es reflexionar sobre

cómo eeuu aplica las rig en los territorios;4 en este caso, la colonia de Puer-
to Rico, con el propósito de intervenir en lo relativo a los asuntos fiscales,
incluyendo el asunto de la deuda pública, sin asumir responsabilidad.

Las relaciones intergubernamentales (RIG o Inter Goverment Relations)

Las rig representan relaciones de autoridad entre jurisdicción nacional/

federal, estatal y local, que buscan establecer competencias para mejorar
la toma de decisiones y formular políticas públicas en la solución de pro-
blemas de forma planificada. La política pública del país se define por la
forma en que planificamos y establecemos el presupuesto público como
la herramienta clave del Gobierno para promover el desarrollo econó-
mico y social, a la vez que promueve la mejorara en la distribución del
ingreso, garantizar la equidad, la igualdad de oportunidades y favorecer
el desarrollo de las capacidades productivas entre la población.5 Las rig,
como instrumento de planificación, son parte de las actividades de la ad-
ministración pública, integradas en las herramientas de desarrollo que
deben diseñarse para poder ejecutar un presupuesto responsable, com-
patible con la estabilidad macroeconómica, fortalecer el gobierno y lograr
desarrollo6 y crecimiento económico regional en climas de negociación
o cooperación mutua. El presupuesto público debe ser una herramienta
que genere bienestar social y económico para mostrar las prioridades del
gobierno y que establezca el nivel de gobierno que lo hace viable por
medio de las rig. A través del presupuesto se impulsan áreas prioritarias
que, a la vez, reflejan el compromiso ideológico del gobierno, su platafor-
ma política y objetivos de economía fiscal, con el fin de evitar desequili-
brios fiscales.

4
  Podemos entender la Ley PROMESA como una nueva legalidad para implantar rig en los territo-
rios respecto a asuntos fiscales, enmarcada en una nueva fase de las rig que han sido penetradas por
políticas neoliberales desde su fase de contracción y buscan reducir la ayuda que ofrece y establece
políticas económicas neoliberales.
5
  El presupuesto, como la descripción de los planes de los gastos y de los ingresos en un periodo
(la asignación de recursos a través del presupuesto), para encaminar los objetivos fundamentales
de política económica y social, antes mencionados.
6
  Quiñones (2015) cuestiona la definición de desarrollo y reflexiona sobre “desarrollo para quién”.
176 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Wright (1974) simplifica los diversos modelos de rig presentes en eeuu

y que recogen la complejidad, las múltiples relaciones y variedad de fun-
cionamientos que existen en tres modelos clásicos de rig para la interacción
entre los gobiernos nacional/federales,7 estatales y locales, que clasifica en:

Autoridad: I. Separado II. Sobrepuesto III. Inclusivo;

Relaciones: I. Independientes II. Interdependientes III. Dependientes;
Tipos de autoridad: I. Autónoma II. Negociada III. Jerárquica

El marco metodológico que usaremos para el análisis son estos tres

modelos simplificados. Las relaciones de autoridad que pueden existir
entre entidades políticas se manifiestan desde la (I) ausencia de autori-
dad (autónomas), separando la esfera federal de lo estatal y los gobiernos
locales dentro de lo estatal; (II) autoridad igual (negociada), donde los
gobiernos estatales y municipales dependen de las decisiones tomadas
por el gobierno nacional o federal, con sus relaciones de dependencia en
forma de cooperación mutua, intercambio de información y otras ayudas;
y (III) autoridad dominante (jerárquicas o traslapante), caracterizada por
una limitada dispersión del poder, cierta autonomía y un alto grado de
interdependencia potencial8 que tiende a la centralización.
Uno de los objetivos de las rig es contar con una guía capaz de im-
pulsar un fuerte desarrollo económico, mantener la estabilidad social,
mejorar las relaciones intergubernamentales e incorporar a los sectores
sociales y privado en la toma de decisiones para lograr objetivos socia-
les. En rig, la planificación del presupuesto es la herramienta clave de la
administración pública para promover el desarrollo económico y social,
a la vez que promueve mejorar la distribución del ingreso, garantizar la
equidad y la igualdad de oportunidades y favorecer el desarrollo de las
capacidades productivas entre la población.9

7
  En este trabajo, por tener que hablar de eeuu, nos referimos como nacional/federal a los eeuu
porque nosotros desde Puerto Rico no lo reconocemos como nacional, sino como gobierno federal.
Tampoco pretendemos negar la situación colonial en Puerto Rico cuando discutimos las relaciones
intergubernamentales que se establecieron bajo el ela, y se presentan las rig como herramienta de
planificación.
8
  Wright fue uno de los primeros en sistematizar el estudio de las rig y su estudio en eeuu.
9
  Quiñones (26 de julio de 2013), “Presupuesto herramienta para el desarrollo”. Disponible en
[Link]
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 177

Dependiendo del modelo y las fases que se tracen, las relaciones de

rig vislumbran todas las combinaciones y permutaciones, toman en cuen-
ta las relaciones nacionales-locales, estatales locales, nacionales-estatales-
locales e inter locales de política pública según los periodos históricos.
Cada estado determina la forma en que se planifica el territorio, la forma
en que se planificación el presupuesto donde las rig van evolucionado
por diversas fases.

La RIG (Inter-Governmental Relations, IGR) y el federalismo estadou-

nidense

El federalismo ha tendido a trazar las relaciones entre el gobierno nacio-

nal/federal y los estados donde las rig y el federalismo estadounidense
han evolucionado. En eeuu, durante la década de 1930, se comenzaron
a estudiar, aun cuando la Constitución no contienen disposiciones ge-
nerales ni implícitas al respecto (Kincaid, 1998) y a pesar de que am-
bas están estrechamente vinculadas. Según Wright, las rig (es decir, las
relaciones entre los niveles de gobierno federal, estatal y local) en eeuu
pueden describirse al mismo tiempo como cooperativas, conflictivas,
competitivas de concentración y creativas. Nuevos estudios añaden
otras características, como cálculo, contracción, coercitivas y, donde se
añade, la fase corporativa. En el terreno de la formulación de políticas
públicas en la que participan los miembros del Congreso, las relacio-
nes intergubernamentales han evolucionado a lo largo de la historia
económica y política según sea la situación, y tienden a jerarquizar o
centralizar (III) el poder en momentos de dificultades económicas o de
seguridad (Kinkaid, 1991).
Según Wright, el modelo de rig negociada (II) representa cómo las
rig funcionan en eeuu, pero podemos señalar que en el siglo xxi el mo-

delo de rig se ha movido de ser de negociación (II) a ser jerárquica (III)

en la fase contracción y coercitiva, adoptando modelos neoliberales/
corporativos en su forma de establecer políticas fiscales.10 En el fede-

  La negociada (II) describe las rig como un comportamiento sujeto a pautas, interdependiente y
10

negociando entre funcionarios, con contactos de cooperación o competencias delegadas, y pode-

mos señalar que, durante el siglo xx, eeuu se ha movido en diversos modelos, pero para la década
del 1990 comenzaron cambios significativos en la forma en que se distribuían los asuntos fiscales,
178 experiencias de reforma fiscal en américa latina

ralismo de eeuu, las rig quedan fijadas por una constitución escrita, por
la jurisprudencia o por ambas, donde las reglas de decisión básicas
que gobiernan la distribución de poderes son dobles: los delegados y
enumerados por la constitución, y los poderes residuales y retenidos
por los gobiernos estatales. Desde un punto de vista institucional, los
gobiernos nacionales/federal y estatales son entes de gobierno con
totalidad de competencias negociadas (II). Cuando surgen conflictos
entre la potestad nacional/federal y la estatal o estatales, y cuando
dichas diferencias son llevadas hasta el extremo de la confrontación,
prevalece el principio de la supremacía nacional, federalización o cen-
tralización de poderes (III), que en el siglo xxi están combinadas con
políticas neoliberales.
Las rig en eeuu aplican de forma diferente a los territorios (colonias),
y están definidas por sus constituciones, pero siempre quedan sujetas
a lo que determine el congreso, por ejemplo, si se aplican o eliminan,
tendiendo a ser jerarquizando (III), más cercano a la centralización.

Las RIG y Puerto Rico

En el caso de los territorios (colonias), en particular, del ela de Puerto

Rico, las rig tendían a ser como el modelo de autoridad sobrepuesta
(II), donde los gobiernos estatales y municipales dependen de la deci-
sión tomada por el gobierno nacional/federal, en cooperación mutua
o acuerdos.11 Esta relación de rig se altera cuando la Corte Suprema

atravesados por las políticas neoliberales. Dependía de los asuntos a tratar, la situación de la econo-
mía y la seguridad, y en siglo xxi hemos visto cómo ha enfrentado la crisis económica controlando
los recursos involucrados en rig, como los préstamos, los fondos federales asignados a programas o
proyectos donde el neoliberalismo ha penetrado en la fase de contracción-corporativa y ha reduci-
do el monto de las ayudas, donde ha pedido una mayor contracción de los recursos a nivel estatal
y ha manifestado tendencias hacia las concesiones y privatizaciones.
11
  Descrito así por la definición de Estado Libre Asociado, que señala que no hay diferencia entre
los estados y Puerto Rico en su relación con el gobierno federal, además de compartir moneda, mer-
cado y defensa común y poseer la ciudadanía estadounidense. En 1952, eeuu autorizó la organiza-
ción de un gobierno para Puerto Rico con los mismos poderes y prerrogativas de los estados, pero
sin pasar a ser parte de la federación. Véase: [Link]
html. Supuestamente, este acuerdo del ela definió la relación que debería existir entre el Gobierno
de eeuu y el de Puerto Rico en cuanto a cómo, qué, qué paso y con qué programa y métodos se
podrían lograr cambios en la situación colonial.
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 179

de eeuu determina, en algunos casos, decisiones conflictivas o cuando

el mismo gobierno nacional/federal impone política pública; a eso le
llamamos federalización,12 que separa las relaciones entre el Gobierno
nacional/federal y el ela, vedando poderes e imponiendo una rig tipo
jerárquica (III) con el poder centralizado.
Aunque está reconocida en la constitución del ela la existencia de
una autonomía fiscal que reconoce la capacidad para establecer im-
puestos, contraer deudas, crear presupuesto y gastar fondos públicos
sin la revisión o modificación de dichas decisiones por otros funciona-
rios o gobiernos, el Congreso tiene la última palabra13 y retiene pode-
res sobre Puerto Rico. Las decisiones de eeuu influyen en las políticas
fiscales de la isla, donde controlan y definen las iniciativas en cuanto
a política económica y social. Todas las políticas económicas estable-
cidas siempre han favorecido al capitalismo de eeuu, y las rig se encar-
gaban de establecer ese enlace con el concepto de cooperación mutua
y acuerdos.
La Administración de Asuntos Federales de Puerto Rico (Puerto
Rico Federal Affairs Administration o prfaa)14 es la agencia que repre-
senta al Gobierno de Puerto Rico en el gobierno nacional/federal y los
gobiernos estatales y locales, la versión del rig aplicada. Y cuando los
casos insulares afectan a eeuu, al interpretar las constituciones y leyes,
los tribunales federales y estatales establecen los marcos constitucio-
nales de las relaciones intergubernamentales: federalización. La Corte
Suprema de eeuu tiene facultades discrecionales sobre su jurisdicción,
pero cuando deciden, sus decisiones tienen profundas repercusiones
en el sistema federal y las relaciones intergubernamentales.15

12
  La federalización, en el caso de Puerto Rico, se da cuando se aplica la relación hegemónica
de eeuu por medio del Tribunal Supremo (Corte Suprema), vedando poderes autónomos ante la
ambigüedad en torno a los poderes del gobierno federal. La federalización aplica a la economía, la
seguridad pública y la sociedad según sea el caso, y el gobierno nacional/federal asume la juris-
dicción o impone leyes o reglamentos sobre el asunto en particular. Esta definición que damos a la
federalización difiere de la concepción de ceder poderes, tener alianzas o pacto. El concepto es am-
biguo por coyunturas históricas y políticas, y se refiere al esfuerzo de eeuu por centralizar algunas
decisiones usando el concepto de supremacía, en especial en territorios coloniales.
13
  La Constitución del ela, 1952; como señala Trías Monje, eeuu retiene poderes sobre Puerto Rico.
14
  Las relaciones Ley de la Administración de Asuntos Federales de Puerto Rico, Ley núm. 77 del
19 de junio de 1979, según enmendada en la Ley núm. 72 del 29 de agosto de 1990, Ley núm. 102 del
18 de diciembre de 1991, Ley núm. 45 del 12 de enero de 1999 y Ley núm. 65 del 11 de abril de 2000.
15
  Kincaid señala que muchas cuestiones en materia de relaciones entre los estados y los gobier-
180 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Puerto Rico y las políticas fiscales

Tras la Segunda Guerra Mundial, eeuu impuso en Puerto Rico el tra-

dicional capitalismo periférico dependiente, donde el peso de los in-
tereses económicos estadounidenses establecía las políticas públicas
en la decisión de la reestructuración de la economía mundial. Eeuu
incluyó en su código de impuestos internos una sección que favore-
ció el desarrollo y crecimiento de Puerto Rico, estableció exenciones
fiscales para las empresas estadounidenses que se instalaron en la isla
y permitió que sus filiales que operaban en la isla pudieran enviar
sus ganancias a la empresa matriz en cualquier momento, sin tener
que pagar impuestos federales sobre los ingresos corporativos.16 La
descolonización iniciada en 1950 fue básicamente un paso al neocolo-
nialismo, estableciendo un modelo de capitalismo dependiente de la
industrialización por invitación, bajo el argumento de la moderniza-
ción e industrialización de la isla,17 dependiente de capital externo y

nos locales las resuelve la suprema corte del Estado en forma permanente o temporaria, y no la
asamblea legislativa o el gobernador. La Corte Suprema de eeuu decide mucho menos casos; sus
decisiones tienen profundas repercusiones en el sistema federal y en las rig.
16
  Desde la década del 1920, existía la sección 931 del Código de Rentas Internas de eeuu y permitía
a las corporaciones estadounidenses no pagar impuestos en sus operaciones de ultramar hasta que
repatriaran sus ganancias a los Estados Unidos. La 931 estuvo vigente hasta mediados de los años
setenta cuando una serie de cambios en la economía política internacional afectaron los intereses
de eeuu La sección 936 del Código de Rentas Internas, suplanto a la sección 931, fue una medida
del Gobierno de los Estados Unidos para promover que corporaciones estadounidenses pudieran
utilizar a Puerto Rico para invertir y obtener ganancias, al quedar eximidas de pagar contribu-
ciones federales. Su propósito era permitir que subsidiarias de corporaciones estadounidenses se
establecieran en la isla y pudiesen repatriar sus ganancias a la casa matriz sin pagar impuestos
federales. Posteriormente el gobierno del ela legisla para que las empresas depositen sus ganancias
en la banca local por 10 años y luego repatriaran sus ganancias a eeuu libre de impuestos, benefi-
ciando a la banca, a las empresas y generando una modalidad donde las empresas pasaban sus
ganancias a la Isla no importaba si eran o no producidas en la Puerto Rico. La medida promovió la
industria bancaria y financiera, favoreció la deuda pública y privada, además de las manufacture-
ras, principalmente de farmacéutica y electrónica. En [Link]
seccion-936-del-codigo-de-rentas-internas/
17
  Quiñones (2018). La importación de capital estadounidense trajo una intensificación de la in-
fluencia de eeuu en la vida económica del país y un creciente papel directa e indirectamente dentro
de las políticas públicas a nivel político, social, económico, ambiental y cultural. Contrarrestar la
continuidad implacable de la dominación y dependencia, además de la represión continua a los
movimientos sociales y políticos de resistencia, afectó el deseo de dirigir el propio destino del pue-
blo puertorriqueño. La creciente presión de influencia, el dominio de los medios de comunicación,
la aparente estabilidad económica y social hacen creer en las personas que es la mejor forma de
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 181

de ahorros externos. Fueron adaptando la isla a las nuevas relaciones

de fuerzas en la escena internacional (nueva jerarquía económico-mi-
litar conocida como “guerra fría”), en las metrópolis y en la colonia.18
Entre 1970 y principios del 2000, Puerto Rico se convirtió en una
de las economías líderes del Caribe, aunque en el fondo era una mera
apariencia. Toda su economía giró en torno al privilegio de capitalis-
mo por invitación, ofreciendo exenciones fiscales, menores regulacio-
nes ambientales y políticas específicas para fomentar industrias como
las petroquímicas, electrónicas y farmacéuticas (que es parte de las rig
en su fase de cooperación y planificación), que generaron décadas de
crecimiento en la isla, ocultando la realidad del desempleo, la corrup-
ción en los usos de fondos públicos y la falta de ingresos públicos que
conllevan a déficits fiscales. Desde la década de 1970, las sucesivas
crisis económicas que sufrió la economía de Puerto Rico fueron gene-
rando más dependencia económica de la isla hacia eeuu (capitalismo
dependiente). Estas crisis afectaron la capacidad de generar empleos,
la rentabilidad de las empresas y la obtención de ingresos fiscales, por
lo que se recurrió a emitir deuda pública, crear empleos en el gobierno,
atraer fondos y transferencias federales,19 y promover la extranjeriza-

estar. El Gobierno en Puerto Rico ejerce las funciones de consejero y asesor del capital privado (de
eeuu); crea empresas gubernamentales en función de este nuevo rol y ofrece las ventajas de la isla:
mano de obra abundante y barata, la concesión de exenciones contributivas, el mercado y moneda
común con eeuu, y la extensión de préstamos para que se establezcan en Puerto Rico.
18
  Quiñones (2018). Donde Puerto Rico cobra prioridad para los intereses de eeuu respecto a la
seguridad nacional y política que se llevaría para América Latina y el Caribe, además de ser un la-
boratorio económico, político, militar y científico. El ela no desapareció los mecanismos de depen-
dencia respecto a capitales exteriores, de exportación de materias primas (brutas) ni de importación
de productos manufacturados de la metrópolis colonial, sólo los favorecía.
19
  El gigantismo gubernamental no es en beneficio de la sociedad, sino en pagar funcionarios
cuya especialidad es apoyar el capital externo, manejar las transferencias federales y buscar más
programas que se paguen con fondos federales, para seguir creando empleos gubernamentales. Un
ejemplo es la Oficina de Fondos Federales, que es un programa adscrito a la Oficina de Gerencia
y Presupuesto, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad del ela, sus agencias y constituyentes, para
acceder y manejar fondos federales, de manera que se pueda alcanzar la meta del gobierno local
y federal de promover el desarrollo económico y social de Puerto Rico. Veáse: [Link]
[Link]/SobreOGP/AreaTrabajo/Pages/%E2%80%8B%E2%80%8BOficina-de-Fondos-Federales.
aspx. Los fondos federales son transferencias de dinero del Gobierno de eeuu a la economía de
la isla por medio de proyectos y programas y de las transferencias federales (que se divide en los
adquiridos, la mayoría y las otorgadas). La dependencia de fondos federales impide articular una
política pública que haga crecer la economía; se han convertido en una importante fuente de ingre-
sos y son recursos que el Gobierno no puede influenciar, teniendo menos relación con la capacidad
182 experiencias de reforma fiscal en américa latina

ción de la economía (el abastecimiento de insumos y los bienes locales

fueron reemplazados por importaciones). El aparente crecimiento eco-
nómico de la isla se debió a la inyección de fondos federales, a trans-
ferencias y a la emisión de deuda pública; es su fase de concertación
de las rig que se dirigen a canalizar las ayudas federales con énfasis en
la infraestructura y en los servicios, y que se concentra en proyectos
para combatir la pobreza y mejorar la educación. Esto controló el pro-
blema de las diversas crisis económicas, y por medio de estas ayudas
se generó una nueva cultura de consumo y endeudamiento privado,
fruto de las transferencias federales que se otorgaron por la llegada de
fondos federales y empleos industriales y del gobierno.
La deuda pública comienza a crecer para financiar los déficits pre-
supuestarios (la deuda fue creciendo desde la década de 1970) que se
vienen arrastrando, con deuda constitucional, deuda extra constitu-
cional, deuda con colateral, deuda sin colateral, deuda usando otros
activos y con la privatización, donde se agrava la situación al quedar
con parte de la deuda de las empresas que vendemos (privatizamos),
contribuyendo a generar deuda ilegal.20 Ya para el siglo xxi, en los

productiva de Puerto Rico. Estos ingresos que no tienen que ver con la actividad productiva elevan
los niveles de consumo y distorsionan la economía. Las transferencias federales son aportaciones
que reciben las personas, fruto de dos opciones: transferencia que dona eeuu para las personas o
transferencias que las personas han pagado o ganado, como el seguro social, las pensiones y otras.
La baja rentabilidad y las transferencias provocan que la economía tenga baja tasa de participación
laboral y que haya aumento en el desempleo. Esto lo percibimos en las estrategias de política fiscal
que continúan con la exención de impuestos a las empresas extranjeras, no así para las industrias
de la isla.
20
  Quiñones, 2016. La deuda pública de Puerto Rico, en su mayoría, es ilegal, pero en el caso parti-
cular de Puerto Rico, por ser colonia y estar bajo el mandato del Congreso de eeuu, se trata de deuda
pública odiosa. La definición de deuda odiosa la ofrece el cadtm en: [Link]
deuda-odiosa-segun-Alexander. También, en Agosto Alicea (2011) se puede leer la evolución de la
deuda pública ilegal, extra constitucional y otras. El estudio realizado por la General Accounting
Office (2018) sobre la deuda pública revela lo que la auditoría ciudadana preliminar ha señalado
de la deuda, que es deuda pública ilegal; da cuenta de que en 20 de las emisiones realizadas en los
últimos 20 años se encontró que 16 se emitieron únicamente para pagar o refinanciar deuda y finan-
ciar operaciones. La deuda puede explicarse en dos grandes categorías: bonos considerados por los
inversionistas como protegidos por la Constitución (conocidos como go, de obligación general) y
bonos que no cuentan con esa protección (deuda extra constitucional y otras deudas ilegales), pero
aun la deuda pública protegida puede tener deuda contaminada con formas ilegales. Las diferentes
autoridades que llegaron al gobierno fueron incapaces de solventar la economía de la isla y gasta-
ron mucho más de lo que generaba a través del endeudamiento público. La producción manufactu-
rera desde la década de 1970 no generaba los empleos deseados (por ser tecnológica); el Gobierno
realiza cambios legales para favorecer el capital, y comienza entonces el capital a ser sacado de la
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 183

­ rimeros diez años se organizaron los bonos a través de formatos cada

p
vez más complejos, con gran variedad de estructuras legales y fuentes
de financiación.21 Fruto de su dependencia colonial y de las diversas
políticas del neocolonialismo aplicadas, encontramos que la deuda
pública es una mezcla de fondos mutuos y de cobertura (hedge funds)
hasta llegar a los actuales 72 mil millones de dólares de deuda pública
(sin incluir la deuda con el sistema de retiro).22 Pero ante el problema
de la falta de liquidez e insolvencia para pagar la deuda pública, en
junio de 2014 el gobernador de Puerto Rico aprobó la Ley núm. 71 del
2014, Ley para el Cumplimento con las Deudas y para la Recuperación

isla sin pagar impuestos. Las inversiones se realizaban en capital no productivo, lo que no generaba
los ingresos que el Gobierno necesitaba, así que ahora recurre a la deuda pública y privada, usando
la ventaja de ser periferia para fomentar la acumulación financiera.
21
  En el 2000, la capacidad financiera del Gobierno se había limitado, y comenzó la práctica de
políticas financieras que llevaban a reestructurar la deuda, convirtiéndola en ilegal. En 2006, la
economía de Puerto Rico entró en recesión, comenzó después de que eeuu levantó las exenciones
fiscales dado que las inversiones de las compañías estadounidenses comenzaron a reducirse o a re-
tirarse, lo que se agravó con la crisis financiera global del 2006-2009. Las nuevas políticas tributarias
de la administración de Trump contribuyen a agravar la situación de Puerto Rico con el retiro de
más industrias; la isla está en un limbo jurídico: unas veces es parte de eeuu; otras veces, no, y eso
se refleja en las leyes tributarias. Si somos jurisdicción extranjera, las empresas son penalizadas con
la reforma, pero también podemos ser jurisdicción doméstica, así que la razón de la retirada de las
empresas se debe a factores externos de rentabilidad del capital, ya que la isla era lucrativa debido
al beneficio de reportar ingresos no productivos y no generados en Puerto Rico y que pasaban a
eeuu sin pagar impuestos, y se reinvertían en el mercado financiero.
22
  Ante la falta de estudios sobre los efectos de la deuda pública, ante la negativa de realizar una
auditoría ciudadana de la deuda, el gao del Gobierno federal realiza el estudio de los factores que
contribuyeron a la deuda de Puerto Rico, con el fin de recomendar acciones a eeuu en relación con
los bonos exentos de Puerto Rico. El informe gao 2018 del Gobierno federal señala que Puerto Rico
tiene aproximadamente 70 mil millones en deuda pendiente y 50 mil millones en pasivos de pen-
siones sin fondos, y que desde agosto de 2015 ha incumplido en más de 1.5 mil millones en deuda.
El Congreso pide este estudio que parte de la premisa equivocada, pues responsabiliza del sobreen-
deudamiento al ela debido a su esquema legal-administrativo y a la mala administración que causa
que las inversiones capitalistas no fluyan, y presume que el aumento de los costos de capital se da a
través de su organización administrativa y marco legal (laboral y corporativo), por lo que libera de
responsabilidad a eeuu en su fase neoliberal e imperialista, al igual que la Ley PROMESA, aunque
el Tribunal Superior ratifica el régimen colonial. El neocolonialismo matiza cómo se ven los bonos
de la isla en el mercado de bonos municipales de eeuu, que es el lugar donde se trafican los bonos,
y debido a la situación legal del Estado Libre Asociado o territorio de los eeuu, donde los títulos o
bonos se consideran exentos de impuesto sobre la renta para el resto de los estados, aplicando tri-
ple exenciones, lo que los hace apetecidos para inversionistas de otros lados del país, además de la
protección incluida en la Constitución, de que primero se pagan las deudas antes que los servicios
del Gobierno. Esto hizo que la isla se convirtiera en el tercer emisor de deuda más grande de los
eeuu (en especial, en el mercado de bonos municipales).
184 experiencias de reforma fiscal en américa latina

de las Corporaciones Públicas de Puerto Rico, que tuvo el propósito

de permitir que sus utilidades públicas reestructuraran sus deudas,
proveyendo al deudor una protección ante los acreedores, similar a la
que ofrece el capítulo 9 del Código de Quiebras federal.23 La Corte Su-
prema declaró que esta Ley 71 no tenía validez debido a que la ley fe-
deral, para asegurar la uniformidad en las leyes federales de quiebra,
prohíbe a los estados implementar leyes para la reestructuración de
deuda municipal sin el consentimiento de sus acreedores. Se comienza
a descartar las rif de fase de cooperación establecida en Puerto Rico y
se federalizan competencias en asuntos fiscales. Esto cambia las reglas
de las rig entre Puerto Rico y eeuu.24La economía puertorriqueña se
fue desenvolviendo con base en las rig con eeuu en su fase de coope-
ración, en el recibo de ayudas que definían las políticas públicas (que
dependían del proyecto que tuvieran los fondos que se otorgaban) y
en las determinaciones de las atribuciones del capital (de empresas,
casas acreditadoras, etc.),25 así como en las instituciones financieras o
los “inversores estratégicos”. El Consenso de Washington y sus polí-
ticas económicas neoliberales (políticas estabilizadoras, ajustes de las
finanzas y las economías, privatizaciones, entre otras) daban el diseño
de las leyes, reglamentos y formas en que se manejaban las finanzas
públicas y la forma en que se emitía la deuda pública. Poco a poco se

23
  La Ley para el Cumplimento con las Deudas y para la Recuperación de las Corporaciones Pú-
blicas de Puerto Rico, Ley núm. 71 del 28 de junio de 2014. Disponible en: [Link]
com/lexlex/Leyes2014/[Link]. Esta ley se creó debido a que en 1984 el Congreso sacó a
la isla de las protecciones de la Ley de Quiebras; no podíamos acceder a lo que se conoce como el
capítulo 9 del Código de Bancarrotas de eeuu. Puerto Rico no tiene permitido que sus municipios y
utilidades públicas declaren bancarrota bajo la ley federal a esos efectos, a diferencia de los estados
de eeuu, para no afectar el mercado de bonos municipales.
24
  El Congreso de eeuu (donde la Corte Suprema ensancha esta discreción) retiene la facultad para
delinear el grado de control que se reserva sobre Puerto Rico, y puede discriminar (la opinión la
Corte lo valida) hacia Puerto Rico en la aplicación de las leyes, sin dar una razón para ello. Establece
que, en el caso de Puerto Rico, un territorio no incorporado, no entran en juego los problemas de
soberanía y alteran el concepto de uniformidad, establecido en la Constitución y en las rig. No aplica
a que si se excluye a un estado, se estaría violentando tanto el mandato de uniformidad que rige la
constitución como las rig.
25
  Ante la imposición de políticas públicas para defender nuestra economía, se llevaba al país ante
las cortes de eeuu, que transformaban las rig (con cada decisión judicial), y con cada nueva nego-
ciación de la deuda pública se otorgaban poderes a las casas acreditadoras, que nos colocaban en
una asfixiante dependencia financiera. Cada decisión hace que perdamos poder para establecer las
políticas públicas fiscales debido a que las cedemos ante la refinanciación de la deuda.
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 185

eliminaban los derechos laborales, los derechos humanos y civiles; se

desviaba el uso de los fondos públicos (sin hablar de la corrupción)
y el pago del servicio de la deuda; y se reducían los fondos públicos
necesarios para los servicios gubernamentales. Los desequilibrios ma-
croeconómicos que enfrentamos y los problemas fiscales se deben a la
falta de investigación sobre las repercusiones de las diversas políticas
económicas en la generación de ingresos fiscales, además de la inefi-
ciencia administrativa y la corrupción en el uso de los fondos públicos
y las exigencias de política pública por parte de eeuu, que han empu-
jado a la isla a la insolvencia, con una deuda pública insostenible y sin
capital puertorriqueño, en parte reconocido en el informe del gao.26 El
problema es que estamos incapacitados para buscar alternativas eco-
nómicas para cambiar el modelo económico del capitalismo de depen-
dencia con industrialización por invitación.
Cuando las rig cambian de su forma de negociación/acuerdos (II)
a forma de jerarquía (III) en fase corporativa, los territorios/colonias
se convierten en meras añadiduras del Gobierno nacional/federal,

26
  Quiñones (28 de marzo de 2014). “Matar el cáncer de la corrupción para tener crecimiento econó-
mico”. 80Grados. Disponible en: [Link]
ra-tener-crecimiento-economico/; GAO-2018. Disponible en: [Link]
uploadedfiles/gao_report_-_debt_crisis_in_puerto_rico.pdf. El problema del desvío de fondos pú-
blicos y las otras formas de corrupción han mermado los ingresos de las arcas públicas y han favo-
recido el endeudamiento público. En Quiñones (2018) señalo las consecuencias de la no evaluación
con detenimiento, las consecuencias de la eliminación paulatina de los beneficios contributivos de
la sección 936, en un periodo de 10 años. La falta de estudios y evaluación tiene consecuencias debi-
do a que no se diseñó una estrategia para transitar, en esos diez años, hacia una economía diferente:
se mantuvo el mismo modelo de capitalismo dependiente y por invitación. La consecuencia es la
pérdida de manufactura; algunas empresas se ajustaron convirtiendo sus operaciones en Puerto
Rico en corporaciones foráneas controladas (cfc), lo cual permitió posponer el pago de contribucio-
nes federales mediante la transferencia de ganancias a sus operaciones en el extranjero y mantener
algunos empleos, aunque también se ha visto afectado por las políticas contributivas de Trump,
además del sobreendeudamiento para financiar los presupuestos, el aumento de fondos federales
y transferencias, que generan mayor índice de pobreza y desigualdad; políticas públicas que no se
ajustan a las necesidades puertorriqueñas; el desempleo crece, al igual que la economía informal,
y la migración es la válvula de escape de la población. Las leyes que se crearon respondieron a la
necesidad de sostener una economía colonial dependiente que no creaba riquezas, ya que las inver-
siones no eran para producir, sino de activos intangibles, desindustrializando y acumulando capital
no de producción, externalizando costos ambientales y laborales, imponiendo ajustes estructurales
desde las crisis de la década de 1970; todo, dentro de la lógica del neoliberalismo. Toda esta historia
del capitalismo dependiente y la industrialización por invitación no ha sido evaluada en su capaci-
dad para generar empleos en Puerto Rico, en sus efectos, en disminuir las industrias nuestras, en el
poco apoya al desarrollo local como centro de investigación y de alta tecnología.
186 experiencias de reforma fiscal en américa latina

que controla un sistema centralizado (federalizado para nuestro caso).

Esto sucede cuando pierden importancia política-militar-económica y
se convierten en accesorios de Washington, dc. Podemos hablar de la
teoría del abandono de Puerto Rico por parte de eeuu después del fin
de la Guerra Fría, cuando la isla perdió su función estratégica, la base
del acuerdo común de la fase de cooperación de las rig pasó a otras
fases, como la del cálculo (calculan todos los costos y beneficios de las
ayudas y subsidios, y es el momento que se decide retirar la sección
93627) y la fase de contracción (que está más atravesada por las políti-
cas neoliberales); y con los Tratados de Libre Comercio con América
Latina lo común de Puerto Rico se le ofrece a los demás países, lo que
afecta la capacidad de administrar la economía de la isla. El capitalis-
mo ya no necesita ser invitado, ahora tiene otros mercados, y Puerto
Rico ahora debe competir, ya no hay cooperación y tampoco concen-
tración, ahora hay competencia.
La literatura académica en eeuu realza el papel de los controles fisca-
les; indica que entre 1975 y 2009 se crearon juntas o consejos fiscales para
supervisar las finanzas de gobierno municipales, siguiendo la recomen-
dación neoliberal de la austeridad fiscal y recortes gubernamentales.28 Es-
tos consejos fueron creados por los gobiernos estatales para supervisar
las finanzas de municipios con problemas fiscales (no se habían aplicado
a los estados), para resolver la insolvencia fiscal y de los déficits cam-
biando la forma en que se relacionan y dando una nueva forma a las rig,
con una visión neoliberal y de gobierno público corporativo. Todos estos
arreglos jurídicos, aunque varían las estructuras y leyes que las habilitan,
aplican las mismas políticas públicas: despido de empleados públicos, re-
cortes en las pensiones, aumento en los costos universitarios y reducción

27
  Sobre la sección 936, que negociaron los políticos puertorriqueños sin investigación sobre los
efectos en la economía o sobre crear un proceso de transición. Con la economía de eeuu recuperada
en la década del 1990, decide hacerla desaparecer en un periodo de 10 años, similar a las políticas
tributarias de Trump hoy. Ya desde 1985, el Departamento del Tesoro abogaba por la eliminación
o modificación de la sección 936 para recaudar contribuciones que se perdían por los fondos 936,
para redirigirlas a los países partícipes de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. Para 1993, debido
a la situación del déficit presupuestario en eeuu, se reexaminó la 936 y se recomendó su eliminación.
Para más información sobre la 936, ver: [Link]
codigo-de-rentas-internas/.
28
  Cintrón y Minet (2017). Disponible en: [Link]
sion-silenciosa-de-las-juntas-de-control-fiscal-en-ee-uu/.
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 187

de programas académicos, reducción de servicios de salud, educación,

vivienda y, en especial, expulsión de población –obligada a emigrar–.
Con la Ley promesa, el Congreso de eeuu. aprobó legislación para re-
gir a los territorios/colonias como una nueva forma de relaciones inter-
gubernamentales donde se crean juntas de neo-dictaduras-corporativas29
no electas por el pueblo, que asumen las competencias fiscales, determina
los destinos de los pueblos, violentan derechos humanos y civiles bajo la

29
  En Quiñones (2018), le llamo neo-dictadura-corporativa a la Junta de Control/Supervisión Fiscal
(jcf) que establece la Ley PROMESA, la cual se compone de empleados o asesores de corporaciones
o bancos que son recomendados por el poder hegemónico político de eeuu como “expertos” para
resolver los problemas financieros y fiscales; algunos, causantes del problema fiscal, nombrados
por el presidente y por el Congreso. ¿Por qué neo-dictaduras-corporativas? Porque delegan las
competencias de los gobiernos electos a empresarios/banqueros/corporaciones que dirigen estas
juntas para determinar los destinos de esas ciudades, y ahora para los territorios-colonias, donde el
Congreso no asume responsabilidad política o económica, no supervisa el uso de fondos, no le im-
portan las personas ni sus derechos humanos y civiles. Se mercadean como los que pueden resolver
el problema fiscal, no son parte de un programa de gobierno, pero dominan y toman control de las
decisiones fiscales. La ley les delega las competencias fiscales para que, con acuerdo mutuo, nego-
cien (por eso se definen como rig), pero al final toman la decisión. Crean un supra gobierno desde
donde diseñan las leyes y las acciones a realizar; tienen oficinas pagadas con los fondos públicos
(en este caso sí hay dinero para eso, son fondos del erario puertorriqueño), contratan sus expertos
externos, que recomiendan diversas políticas neoliberales, como si fueran estudios especializados,
pero carecen de validez científica. Dicen que elaboran un plan, pero adolece de ser un plan con he-
rramientas de planificación y estudios científicos que avalen las decisiones; si no, es un documento
con recomendaciones (todas ellas, de carácter neoliberal), sin ningún análisis de la realidad, los
efectos y las consecuencias. Procuran no eliminar la “democracia” pero se imponen y mandan sobre
la misma, utilizan los medios de comunicación para enviar sus mensajes y polarizar a la sociedad;
buscan aliados en los empresarios y políticos coloniales que los apoyen y ayuden a desmovilizar a
la oposición, e identifican enemigos en los que se oponen, justificando el uso de la violencia por la
policía contra los opositores; justifican la persecución y las acciones contra las derechos humanos
y civiles. Esta junta se apropia del poder, del dinero, de los derechos; vende activos del pueblo
sin informar, coloca sus expertos en diferentes puestos públicos para justificar sus acciones (pa-
gando sueldos millonarios), y poco a poco desmonta el gobierno; debilita el poder de la sociedad
civil y establece el poder corporativo como lo legítimo. Además, mismas carece de mecanismos
de fiscalización en el uso de los fondos asignados (monitoreo), y sus proyecciones económicas y
recomendaciones carecen de datos y estudios científicos. Por otro lado, la jueza federal de Nueva
York (Taylor Swain), que atiende el caso de quiebra, señaló que la Junta de Control Fiscal estaba
gastando demasiado dinero del pueblo y no tenían justificación ni documentos que apoyaran en
qué se habían gastado. Es una forma más estructurada de aplicar la corrupción, esta vez desde es-
feras corporativas que desvían el uso de los fondos públicos para actividades que definimos como
gasto político (sin objetivos sociales medibles) y que atentan contra la inversión social (educación,
sanidad, vivienda y bienestar social). Parte de los miembros de la jcf fueron responsables de la
deuda pública ilegal como administradores coloniales. Son parte del problema, y ahora están del
lado de las corporaciones buscando que paguen; la ley permite que puedan aceptar dinero de entes
privados para lograr los objetivos: claramente la corrupción está legalizada.
188 experiencias de reforma fiscal en américa latina

excusa de la “crisis fiscal”, con el único fin de crear las condiciones para
ayudar a manejar las finanzas, la deuda pública y supervisar su restruc-
turación, para llevar nuevamente a la isla a los mercados, en especial al
mercado de bonos municipales. Esta nueva versión de los rig se aleja de
los procesos de planificación y administración pública, se concentra so-
lamente en los asuntos fiscales-contables (ingresos y gastos sin objetivos
sociales); es atravesada por las políticas neoliberales, donde aplican las
reglas y moldean la economía y sociedad, en su fase corporativa. Ale-
gando la “crisis fiscal” en Puerto Rico y la posibilidad de que no pudiera
pagar sus deudas, el Congreso de eeuu disolvió la rig aplicada en el ela30
e impuso una nueva rig con criterios neoliberales por medio de la Ley
promesa, donde, además de desentenderse de los problemas financieros
de Puerto Rico, impuso una junta de control fiscal federal que toma el
control de las competencias fiscales en las finanzas del Gobierno de Puer-
to Rico.31 Esta Ley promesa trastoca lo que es el gobierno propio, e incide
en las facultades de las tres ramas de gobierno, trasfiriendo las compe-
tencias del Gobierno colonial electo y utilizando fines propagandísticos
y de seguridad, y asegurando el régimen colonial. Toda la autoridad de

30
  Como ela, Puerto Rico pasó a tener autoridad sobre sus finanzas, supeditada a las leyes esta-
dounidenses y sin control sobre sus relaciones exteriores; era un rig tipo ii pero limitado donde,
más que negociar, se pactaba. Los puertorriqueños se convirtieron en ciudadanos estadounidenses,
aunque no pueden votar en las elecciones presidenciales mientras vivan en la isla, y no pagan
impuestos federales. La descolonización iniciada en los años cuarenta fue básicamente un paso al
neocolonialismo, una mutación de las antiguas colonias para el control político y, en especial, eco-
nómico; una puesta al día de los mecanismos de su explotación y dominación tanto por las antiguas
metrópolis coloniales como por los otros capitalistas del centro. Había que adaptarse a las nuevas
relaciones de fuerzas en la escena internacional (nueva jerarquía económico-militar, “guerra fría”),
en las metrópolis y en los territorios coloniales. En abril de 2018 se aprobó el Plan de Ajuste Fiscal
(instrumento político), con vigencia de cinco años (2018-2023), pero las medidas de ajuste estructu-
ral se mantienen vigentes por unos treinta años, para lograr estabilidad fiscal y el crecimiento eco-
nómico que se proyecta, limitando las opciones de política pública o de resolver el estatus colonial.
31
  Cuando el Tribunal Superior dictaminó, en 2016, que somos colonia y se creó la Ley PROME-
SA, se condicionaron y se establecieron nuevos patrones de rig, además de que se indujo al país a
mantenerse bajo el régimen colonial por espacio de cuatro décadas. El hecho de que en el 1950 el
Congreso le haya conferido al pueblo de Puerto Rico la facultad de organizar un gobierno propio
con una rama judicial, ejecutiva y legislativa, y adoptar una constitución, no significó que Puerto
Rico adquiriera una soberanía separada, lo que implica que el Gobierno federal no abandonó su
autoridad sobre Puerto Rico, pues todavía retiene la facultad para darle más autonomía o quitársela
cuando así desee hacerlo, así que la rig establecida con el ela desaparece y se devuelve a Puerto
Rico, su estado colonial de 1901, cuando eeuu envíó a militares y empresarios a administrar la co-
lonia bajo criterios meramente económicos (corporativos), pero disfrazados de una nueva forma de
relaciones intergubernamentales, políticas y corporativas.
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 189

administrar la colonia se concentra en los siete miembros de la Junta de

Control Fiscal (jcf), imponiendo un supra gobierno que defiende los inte-
reses económicos de los bonistas/inversores, y no al pueblo. El título ii le
confiere a la jcf la “última palabra” en la aprobación del Plan Fiscal32 y de
los presupuestos de Puerto Rico, con el fin de lograr presupuestos balan-
ceados y de que mejore la situación fiscal que devuelva la Isla al mercado
financiero. En la ley se creó el título iii para otorgarles a las empresas de
utilidad pública y a otras instituciones el derecho de declararse en ban-
carrota y restructurar su deuda. Para evitar que los acreedores recurran a
los tribunales, se designa a la jueza Laura Taylor Swain, de Nueva York,

32
  Son planes contrarios a lo que deben ser, elaboran un llamado plan para darle formalidad, pero
adolece de ser un plan con herramientas de planificación y estudios científicos que avalen las de-
cisiones, con objetivos sociales claros y medibles, con estrategias que midan los beneficios a la
sociedad y con personas responsables que lo puedan establecer y que evalúen sus resultados. Es
un documento con fines empresariales y con recomendaciones (todas ellas, de carácter neoliberal)
sin ningún análisis de la realidad, efectos y consecuencias. Parten de premisas equivocadas, adju-
dicándole las causas del problema sólo a la administración colonial, sin asumir que eeuu es parte
al definir las rig económicas y políticas que aplica, pues, para justificar las políticas neoliberales,
responsabiliza a los marcos legales laborales y corporativos como la causa de la reducción en renta-
bilidad y de desviación del capital, así como de la falta de inversiones y de no generar empleos. No
reconoce que el régimen colonial sufre de crisis de acumulación de capital y de rentabilidad debido
a que fue desviado a capital financiero, ni que todavía la colonia es productiva al capital y está en
niveles altos en comparación con el empleo (Alameda y González, 2016). Señala que la baja parti-
cipación laboral se debe a las leyes laborales, sin estudiar a profundidad el problema del empleo-
desempleo como uno estructural debido a la sustitución del ser humano por maquinas que han au-
mentado la productividad. Se empeña en bajar los salarios aun cuando en la isla la productividad,
en relación con el salario, ha aumentado en los últimos años debido a los cambios tecnológicos; y
comienza a adoptar todas las políticas de ajuste estructural neoliberales, la reforma laboral (que ha
empeorado la generación de empleo y ha aumentado el desempleo), la reforma contributiva y la
reestructuración del sistema de permisos ambientales y corporativos.
Recomienda la expulsión de población vía la emigración, y fomenta la informalización de la econo-
mía y su dependencia, como sucedió en la década de 1940; recomienda un 12% de emigración en
cinco años. Los huracanes Irma y María ayudaron a justificar el desmantelamiento del gobierno, las
reformas estructurales y la reestructuración para la llegada del capital no productivo, pues venden
los activos privados a inversores que sólo deben comprar activos de bienes raíces; son sectores que
buscan rentas (locales y foráneos, y que le ofrecen exención contributiva), acumulando riquezas
en unos pocos y generando falta de interconexión entre los sectores económicos (leyes 20 y 22;
Quiñones, 2017), además de controlar los recursos (en especial, de agua) del país. Es importante
señalar que la jcf le exige al gobierno, en materia fiscal, someter mensualmente el balance de efec-
tivo, gastos y recaudos; deberá presentar sus planes fiscales para la aprobación de la jcf, y ésta le
informará la porción de los recaudos con la que dispondrá para el presupuesto; podrá aprobar re-
cortes, congelar gastos y prohibir transacciones de más de 100,000 dólares, modificar los impuestos
vigentes, transferir servicios del gobierno a terceros, modificar la estructura de gobierno y decidir
los proyectos estratégicos para la Isla en función a los dictamines que ellos decidan.
190 experiencias de reforma fiscal en américa latina

para atender estos procesos judiciales de quiebra que el Gobierno estable-

ció para darle una reestructuración a la deuda pública.
Las relaciones intergubernamentales (en la colonia) quedan subor-
dinada a una rig (tipo iii) jerarquizada y sin posibilidad de actuación del
pueblo como ciudadanos con derechos. En la relación territorial entre
Puerto Rico y eeuu, el primero queda definido como territorio colonial,
donde el nuevo colonialismo económico-corporativo se impone con un
nuevo rig jerarquizado en fase corporativa y sin herramientas de planifi-
cación y administración pública. Hay que seguir ampliando los estudios
de esta nueva rig para saber si aplicarán más allá de los territorios en su
nueva fase corporativa de privatización, con gobierno corporativo admi-
nistrado por las corporaciones, con ayuda para proyectos estratégicos de
las corporaciones (definidas por las jcf), donde las transferencias adquiri-
das de las personas pueden ser retenidas para pagar las deudas o los pro-
yectos estratégicos, al igual que los fondos federales, donde se controla la
economía y se desprotege a las poblaciones, en especial a las vulnerables
y excluidas. Esto acrecienta la pobreza y la desigualdad social, y fomenta
la explotación del ser humano sin derechos a recibir servicios.
El nuevo rig (estilo iii, Jerárquico) establecido por la Ley promesa es-
tablece que la jcf tendrá “amplios poderes”, aunque se limitará a la re-
estructuración de las finanzas, dominando sobre el Gobierno de Puerto
Rico, que se somete a lo que la jcf dictamine. Dos años llevamos bajo esta
ley, los llamados planes (que no son planes, son documentos sin validez
científica) se adaptan a lo que la jcf establece, a esto se agregan las leyes
que se aprueban, adaptadas a las exigencias neoliberales (dictadas por
la jcf y sus asesores) de reducción de derechos adquiridos a los traba-
jadores, de reducir la nómina gubernamental, de privatización y venta
de activos públicos, y de ajustes y desvío de fondos para donde la jcf
establezca. No se ha definido lo que son servicios esenciales para poder
disponer del presupuesto, aun cuando la ley señala que se deben definir .
Las políticas neoliberales aplicadas por la jcf y sus asesores se enfo-
can en:

Disciplina fiscal. Enfocada en reducir el déficit y la deuda pública con polí-

ticas de ajustes fiscales y achicar el gobierno. Reestructuración de la deuda
pública.
Reordenar las prioridades del gasto público. Enfocada en recortes en educación,
universidad, salubridad, vivienda y servicios sociales; pero se asignan pre-
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 191

supuestos millonarios para los gastos de la jcf y para el pago de los asesores
externos.
Reforma tributaria. Donde los que tengan más paguen menos; se imponen
más impuestos regresivos.
Reestructuración de las pensiones. Aumentar la precariedad.
Liberalización del comercio. Flexibilización de leyes laborales (desregulariza-
ción en materia laboral con reforma laboral), leyes y normas de protección
ambiental, y otras leyes que, en su entender, afectan la inversión externa.
Privatización de empresas públicas y venta de activos.

La decisión del Gobierno, de presentar la quiebra bajo el título iii de

promesa, convierte a Puerto Rico en el primer Gobierno en eeuu (territo-
rio colonial) en acogerse a esa protección legal para defenderse de los
acreedores.33 A pesar de que la petición de título iii abre un proceso de
reestructuración supervisado por un juez que tendrá un impacto sobre la
economía, en ninguna de las determinaciones le reconoce poderes al pue-
blo de Puerto Rico; es legislar para beneficio de los próximos acreedores
y las corporaciones. Son decisiones corporativas, no políticas. La jueza
de quiebras y la jcf reestructurarán la deuda pública, y definen las finan-
zas del gobierno; se implementará un profundo ajuste fiscal, reduciendo
los servicios gubernamentales, definiendo los impuestos, reduciendo los
empleos públicos y privados (por efectos multiplicadores), reduciendo y
estancando los salarios y derechos de los trabajadores, afectando la capa-

33
  El Congreso no asume responsabilidad en el problema económico de Puerto Rico pero, para
evitar que le apliquen responsabilidad, por ser responsable de la colonia, además de crear la Ley
PROMESA, pide estudios a la gao para que recomiende posibles acciones. Las tres recomendacio-
nes de política pública que el gao le hace al Congreso son: (1) Modificar la condición de exención
contributiva de la deuda de Puerto Rico, para que se paguen impuestos estatales y locales, aunque
reducir la demanda por esa deuda pueda dificultar que Puerto Rico tome prestado. (2) Aplicar a
Puerto Rico leyes federales de protección de inversionistas, de forma que las firmas de inversión
tengan que divulgar riesgos asociados a la deuda de Puerto Rico. (3) Modificar la autoridad de la
Securities and Exchange Commission’s sobre los requisitos de divulgación de la deuda municipal,
de manera que mejore la realización de estados financieros auditados que, en el caso de la isla, están
atrasados tres años. Esto puede afectar la ventaja que tenía la isla en el mercado de bonos munici-
pales, marcando un precedente en la historia del mercado municipal de bonos, en el cual estados,
ciudades y utilidades públicas levantan capital: el reto que enfrentarán las rig. En ninguna parte el
Tesoro de eeuu asume que puede comprar la deuda pública puertorriqueña en el mercado munici-
pal de bonos, bajar la carga onerosa de los intereses que se pagan y reestructurar la forma en que se
puede pagar y deja sus funciones a una jcf corporativa que resuelva el problema a los tenedores y
acreedores de la deuda pública, desprotegiendo a la colonia.
192 experiencias de reforma fiscal en américa latina

cidad de crecimiento de la economía con un plan de cinco años, aplicable

por treinta años.
La jcf, antes de que la jueza de quiebra decida sobre la deuda y las
finanzas, por medio del plan fiscal, quiere asegurar disposiciones como
continuar con la reforma laboral y la reestructural de las pensiones. Con
la reforma laboral, los trabajadores vieron reducidas las leyes que los pro-
tegían, sus salarios y los pocos beneficios que les quedaban, lo que afectó
su calidad de vida. Los pensionados verán reducidas sus pensiones al
menos 10%, aumentando su nivel de pobreza. Ambas reformas podrían
reducir el poder adquisitivo, con un efecto multiplicador en diversas in-
dustrias de consumo y servicios. Esto, sin considerar que los pensionados
son parte del caso, al participar como parte afectada. Recomienda la re-
ducción de los municipios (que son 76) en Puerto Rico, alegando que hay
40 municipios34 al borde la insolvencia. Con la eliminación del subsidio
de 350 millones de dólares, va a obligar a que muchos municipios ten-
gan que consolidarse para poder subsistir, centralizando funciones del
gobierno, sin entender que son los municipios los que ofrecen la primera
ayuda al ciudadano, algo que quedó demostrado luego de los huracanes
Irma y María, en 2017. En adición, se planea desmontar la educación pú-
blica gratuita y la educación pública universitaria. Los recortes van desde
los fondos asignados a la universidad de Puerto Rico hasta los de las es-
cuelas públicas (cerradas), eliminando los servicios esenciales que ofrece
el Gobierno y causando el dilema humanitario de elegir entre dar servi-
cios públicos, pagar pensiones y pagar la deuda pública. Sin embargo, no
contempla eliminar la corrupción y desvío de fondos públicos.

34
  Suárez Torres (3 de mayo de 2017). “Bajo amenaza de desaparecer 40 municipios”. Disponible
en: [Link] Bajo los esquemas de emitir deu-
da pública, le permitieron el acceso, repitiendo los mismos errores que el Gobierno central del ela.
Cuando el Gobierno no quiere definir lo que son servicios esenciales, que la Ley PROMESA dice
que se deben proteger al igual que las pensiones, asume que lo que no se define no existe y que no
se puede establecer objetivos sociales para alcanzarlos; lo que permite es el desvío de los fondos
públicos para otros fines que no son sociales, como los gastos extraordinarios que la jcf tiene o los
de la misma administración pública. Para nosotros, esos son gastos políticos que compiten con
la inversión social. El poder de controlar las finanzas públicas por parte de la jcf la lleva a querer
definir cómo se usarán los fondos de reestructuración de la isla después del daño de los huracanes.
En la forma en que especulan administrarlos y definir la agenda de su uso, no se contemplan las
ayudas para los municipios que en mayo de 2018 todavía seguían sin servicios de energía eléctrica
y con las viviendas y negocios destruidos.
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 193

Esto lleva a preguntarse si existe una “crisis fiscal” o si es una crea-

ción mediática para expoliar al pueblo. Por un lado, vemos cómo se
eliminan servicios esenciales por falta de liquidez o dinero en las arcas
públicas, y vemos cómo la jcf se aumenta la partida de gastos y hace
contratos millonarios a personas externas a Puerto Rico –llamadas ex-
pertas–, de lo cual nunca vemos informes o cómo se hace uso del dinero;
además, paga costoso bufés de abogados, para llevar los casos la cor-
te de quiebra. Se contratan gerentes-administradores estadounidenses
con sueldos millonarios, para controlar las agencias, las pocas que que-
dan, llevando la federalización al extremo de asimilación colonial. Estos
gerentes-administradores, como no conocen Puerto Rico, vienen con la
encomienda de liquidar activos públicos sin ningún compromiso social
y con una bonificación también millonaria. Cada día aumentan las diver-
sas formas de corrupción, no existe mecanismo para fiscalizar los gastos
de la jcf, no hay monitoreo, no hay transparencia, y los políticos siguen
cobrando y otorgando contratos millonarios a personas sin ningún tipo
de conocimiento ni experiencia, sólo por clientelismo electoral y alianzas
corporativas-políticas,35 que es un tipo de corrupción gubernamental. De
igual forma, se observa cómo se despilfarra el dinero público y aumenta
la corrupción en la jcf y en los procesos administrativos, con diversos
casos, en especial luego de los huracanes Irma y María, en el 2017; esto
lleva a cuestionar si llamada “crisis” sólo es para los empleados públicos
y para el pueblo. Somos un pueblo que paga a los verdugos del pueblo;
para ellos hay dinero; para el pueblo, la “crisis”.
Los efectos anteriores, de forma combinada, van a impactar en la
economía alargando la contracción económica y fomentando que más
personas se marchen de la isla para buscar mejores condiciones de vida,

35
  Se ha establecido un gobierno de kakistrocracía, definida por el filósofo político Michelangelo
Bovero, que utilizó el término para describir el régimen político italiano: kakistocracia o el gobierno
de los peores. Por otro lado, una plutocracia es una forma de oligarquía en la que una sociedad está
gobernada o controlada por la minoría formada por los miembros más ricos; en este caso, en espe-
cial de eeuu. Así, tenemos un país gobernado por un sistema plutocrático-demagógico-autoritario-
corporativo (jcf) apoyado por unos políticos y su equipo de kakistocracia; un sistema basado prin-
cipalmente en la idiotización mediática de grandes masas electorales y por el control social. Estos
términos hay que utilizarlos para entender cómo se debilita la democracia y se aleja de darle poder
al pueblo, alejando la gobernanza y la transparencia como elementos importantes y permitiendo el
secuestro del Estado por unos grupos de poder económico que utilizan a sus “tontos útiles” para
dirigir las acciones públicas.
194 experiencias de reforma fiscal en américa latina

en especial cuando el Gobierno se dedica a perseguir y criminalizar a

la juventud. La emigración forzosa siempre ha sido una política públi-
ca (oculta) que se utiliza para reducir la población y, dado que tenemos
entrada libre a eeuu, se favorece como opción. Tal parece que existe una
agenda para sacar población de Puerto Rico, de manera que se pueda
sustituir estadounidenses.
Los resultados macroeconómicos para Puerto Rico en dos años, in-
cluyendo la situación que han causado los huracanes y la corrupción en
el desvío de los fondos públicos, implican menos empleos –los que hay
son precarios (afectando más a los jóvenes que deciden migrar)–, menos
inversión en la producción, informalización de la economía, pocos em-
presarios puertorriqueños –la mayoría, dependiente del capital externo–,
aumento de la emigración, menos escuelas, menos servicios, y los daños
continúan, con una economía que no crece, con ancianos –una población
que crece– insolventes y con pensiones menguadas; el costo de vida au-
menta, y la deuda pública sigue creciendo, aunque las empresas estadou-
nidenses siguen sacando ganancias que envía a eeuu.

Conclusiones

A través de la historia, las rig han venido evolucionando, y podemos tra-

zar evoluciones históricas hasta el presente en su fase corporativa. Estas
nuevas rig desmontan el gobierno desviando los fondos públicos para
acciones que no favorecen a la sociedad, y el gobierno que queda es uno
aliado de las corporaciones, pero alejado del pueblo. Para ganar las elec-
ciones, las corporaciones ayudan a los políticos a convencer a las masas
idiotizadas por los medios y dominadas por la violencia institucional.
Las rig, como relaciones entre el gobierno central y los gobiernos te-
rritoriales-coloniales, han sido transformadas por la Ley promesa, que es-
tablece una nueva versión de las rig en la fase corporativa, atravesada por
las políticas neoliberales. La Ley promesa refleja el cambio en el tipo de rig
que aplica a Puerto Rico, definiéndola como una colonia de eeuu donde
los mandatos de la metrópolis en materia fiscal son del tipo iii-Jerárqui-
cas en fase corporativa-colonial. La responsabilidad social y económica
de eeuu debe ser reconocer la realidad de explotación a la que somete a
Puerto Rico y su gente, hacerse responsable de su pasado imperialista y
de su presente neocolonial, y asumir la responsabilidad ante la situación
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 195

económica-social-ambiental de Puerto Rico, permitiendo un proceso de

soberanía para que seamos nosotros los que reconstruyamos nuestra isla
y podamos ir camino a tener procesos de liberación. La Ley promesa ha
impuesto un supra gobierno imperial por medio de la jcf, una junta neo-
dictatorial-corporativa para que puedan recuperar sus inversiones en la
isla y aplicar las políticas neoliberales, además de controlar sus recursos
por treinta años. La administración colonial actual acepta esa imposición
porque no le limita sus derechos y le permite seguir con la alta corrupción
en el uso de fondos públicos. Hay que entender que los políticos también
son parte de esa estrategia corporativa, que son los que los llevan al po-
der y, luego que salen, se ubican en puestos en las mismas corporaciones
que nos oprimen; es decir, se establece un gobierno público corporativo
que se aleja del interés público y del bienestar de la sociedad.
Necesitamos reflexionar lo que ha sucedido con la imposición de la
Ley promesa sobre los cambios en los mercados de bonos municipales
estadounidenses, los cambios en las reglas de juego que puede replicar a
otras jurisdicciones por medio de las rig en fase corporativa, en especial
en lo que se refiere a la administración pública. Esta ley establece otro
capítulo en el estudio de las rig, en especial para los territorios coloniales,
que debemos incorporar en el estudio de las rig, para retomarlas y cues-
tionar su incautación por parte de las agendas neoliberales y las juntas
corporativas, con el fin de devolverles su carácter de herramienta de pla-
nificación de la administración pública, en especial del presupuesto fis-
cal, y retomar el interés público y el bienestar de la sociedad, para definir
las reformas que debemos proponer como un nuevo modelo de mayor
eficacia y desarrollo. Es peligroso lo que la agenda neoliberal hace de los
conceptos cuando los secuestra, los tergiversa y los aleja de los estudios
científicos, imponiendo agendas que no tienen validez científica como
verdades dogmáticas. Así que parte de la agenda que hay que trabajar
es redefinir el gasto social como inversión social, definir instrumentos
para medir su efectividad, elaborar indicadores de desempeño que mi-
dan el logro de estos objetivos sociales y mostrar la importancia para el
desarrollo (Quiñones, 2015, 2016) y en el buen uso de fondos públicos.
Es necesario articular políticas públicas como instrumentos de desarrollo
con acciones transparentes, eficientes y con objetivos medibles en todas
las ejecuciones gubernamentales, enmarcadas en la planificación. El pre-
supuesto debe ser el instrumento de planificación, la herramienta donde
estén atados los objetivos medibles que generen las riquezas, mejoren la
196 experiencias de reforma fiscal en américa latina

protección de servicios esenciales, planifiquen apropiadamente y asignen

los recursos fiscales. Debemos aspirar a que se elimine el gasto público
que es gasto político que no responde a los objetivos sociales, ese gasto
que no genera bienestar social y al que las juntas corporativas le dan prio-
ridad. Como pueblo, debemos trabajar para tener un sistema planificado
que fomente la economía nacional y el desarrollo, y que establezca los
planes de inversión pública. Se trata de utilizar el presupuesto público
como instrumento de desarrollo que contribuya a evaluar la eficiencia del
gobierno y las reformas contributivas, para que genere empleos, inver-
sión, innovación, investigación y desarrollo, para que cree capital nacio-
nal para la inversión, combata la corrupción pública y privada, y aumen-
te los recaudos, mejorando la calidad y condiciones de vida. Debe ser un
mandato el compromiso con la sostenibilidad fiscal, obligar a establecer
instrumentos de planificación, con un proceso de evaluación de impactos
y rendición de cuentas, de manera que se comprenda la función de la
administración pública y su importancia para la economía y la sociedad.
las relaciones intergubernamentales, lo fiscal y la colonia de puerto rico 197

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 Análisis comparado del presupuesto participativo en México,
Brasil y Chile. Retos y perspectivas

Bernabé Lugo Neria

Introducción

E n las últimas décadas, la participación ciudadana ha tomado vital im-

portancia dentro del ámbito académico. Se puede definir, de forma
muy general, como el involucramiento de los gobernados en la acción pú-
blica, en aras de mejorar las condiciones de bienestar social. Esta coopera-
ción asume grados que van desde la simple consulta, pasando por la toma
de decisiones hasta llegar a niveles de evaluación donde muchos acadé-
micos consideran que está la verdadera forma de participación ciudadana.
Los mecanismos más comunes van desde lo más sencillo o de consulta,
que pueden ser los simples buzones de quejas y sugerencias, hasta meca-
nismos más innovadores, como los presupuestos participativos.
Los presupuestos participativos (pp) permiten el involucramiento
ciudadano en la decisión pública financiera, es decir, el gobierno cede a
los ciudadanos la potestad de decidir una parte del gasto público, que, en
los casos más exitosos, como el de Porto Alegre (Brasil), apenas alcanza
20% del presupuesto total. Los pp reemplazan el estilo tradicional autori-
tario, de arriba hacia abajo, en el que los gobiernos distribuyen los recur-
sos públicos a su discreción por otro que va en sentido contrario, de abajo
hacia arriba, de barrio o colonia hacia el gobierno. Al mismo tiempo, pro-
ponen la introducción complementaria, en el proceso de decisión pública
financiera, de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Con
esos elementos se asegura una distribución pública y transparente de los
ingresos y egresos públicos. Dicho de otra manera, se trata de que los
ciudadanos decidan, en conjunto, el rumbo de una porción importante
202 experiencias de reforma fiscal en américa latina

de las finanzas públicas, para dar solución a sus problemas y necesidades

sociales, donde la administración pública es un instrumento de operación
de esa decisión.
La apuesta por los pp puede ser vista como una alternativa para in-
crementar el poder de la ciudadanía sobre sus representantes. Sirven tan-
to de ventanilla para introducir demandas de los ciudadanos en el siste-
ma como de escaparate de la gestión local. Del mismo modo, a través de
la implementación de los pp se extiende la elaboración del programa de
gobierno más allá del programa electoral, posibilitando la inclusión de
nuevas demandas ciudadanas.
Conviene subrayar que los pp llegan como una propuesta para en-
frentar la desconfianza hacia el gobierno, que en los últimos años ha ido
en aumento; no sólo de los gobiernos centrales, sino también locales. Su-
mado a eso, estos instrumentos democráticos pueden mejorar el trabajo
gubernamental que en la actualidad se asocia con patologías tales como
la ineficiencia, el despilfarro y la corrupción.
Habría que decir también que los pp son instrumento que intentan
disminuir la brecha existente entre el trabajo gubernamental y las nece-
sidades sociales, es decir, buscan que la acción pública, que en última
instancia se expresa en el presupuesto público, sea lo más equivalente a
las decisiones ciudadanas, de tal forma que el gasto público vaya encami-
nado a resolver las prioridades sociales.
A nivel América, el uso de los pp ha ido en aumento. Esto se expli-
ca, en parte, porque fue en Brasil donde surgieron estos instrumentos de
gestión pública.1 Su uso ha sido recurrente. Claro está que se han hecho
adaptaciones a la idea original brasileña, en función del contexto y de los
marcos normativos e institucionales de cada país.
El objetivo de este capítulo es realizar un análisis comparado entre
las experiencias de pp llevadas a cabo en tres países: México, Chile y Bra-
sil. Este ejercicio, la comparación, nos permite analizar sistemáticamente
tres casos importantes en América Latina. De una u otra forma, se busca,
a partir de la comparación, poner de manifiesto las diferencias o contras-
tes que ayuden a explicar los resultados redistributivos del pp.

1
  Siguiendo a Auxiliadora (2011), en Brasil, de 1989 a 1993, trece ciudades implementaron estrate-
gias tipo pp; en 1997, sumaban veinte más. Después, y hasta 2005, se expandieron hasta sumar 170
experiencias. Un papel fundamental para continuar en la expansión futura fue la Red Brasileña del
Presupuesto, creada en 2007. Actualmente, se tienen registro de 203 ciudades que han utilizado el pp.
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 203

Para el caso mexicano, se toma como objeto de análisis el pp que en

la Ciudad de México se ha implementado a partir de 2011, que formal
e institucionalmente surge a partir de la reforma, en 2010, de la Ley de
Participación Ciudadana del Distrito Federal. Aunque antes ya hubo ex-
periencias de ese tipo –delegación Tlalpan, Cuauhtémoc, etc.–, no han
tenido la continuidad necesaria para hacer ajustes y convertirlo en un
mejor instrumento; han durado no más allá del periodo de gestión del
líder que promueve estos instrumentos democráticos. Metodológicamen-
te, se ocupó la técnica de investigación documental para la obtención de
información del caso mexicano; sobretodo, se consultaron las fuentes ofi-
ciales, en este caso el iedf (2017), para obtener los datos relacionados con
la implementación de los pp. En el caso de Chile y Brasil, se usaron como
referentes los trabajos académicos relacionados con la operación, imple-
mentación y resultados que ha tenido el pp en esos casos.
Las partes que componen el capítulo son las que a continuación se
enumeran. Primero, se expone brevemente el caso brasileño, haciendo es-
pecial atención en el caso de Porto Alegre; posteriormente, se describe el
caso chileno, para finalizar con el mexicano. Después, se hace un análisis
comparado. ¿Qué se compara? Distintas dimensiones que, de una u otra
forma, la literatura ha definido como determinantes del éxito de estos
instrumentos ciudadanos.2 Al final, se presentan las conclusiones.

Brasil

El origen de los pp lo podemos ubicar en Porto Alegre,3 capital del estado

de Río Grande del Sur (Brasil), a finales de los años ochenta. Iniciaron con
dos características torales: En el momento de su implementación, la ciudad

2
  Los pp pretenden dos resultados: uno de carácter político y el otro material. En cuanto al primer
punto, se busca la ampliación de la soberanía popular a partir de las nuevas instancias de par-
ticipación deliberativa o consultiva, que se articulan con la democracia representativa. Respecto
al segundo, es deseable la distribución de recursos procurando la democratización del proceso y
buscando un reequilibrio social que beneficie a los más rezagados (Vitale, 2005).
3
  Cuenta con 497 km2 de superficie y llega al millón y medio de habitantes (1,440,939). Ha sido
gobernada de 1989 a 2004 por el Partido Democrático Trabalhista. Es una ciudad portuaria indus-
trial; naturalmente, su actividad se ubica en el sector terciario. Su Índice de Desarrollo Humano en
el año 2011 es Alto (0.865); tuvo un Gini de 0.44 en 2003. La pobreza en 2012 alcanzó al 11.3 de su
población. En cuanto a educación, sólo 2.8% de sus habitantes son analfabetas.
204 experiencias de reforma fiscal en américa latina

estaba pasando por una crisis financiera, producto del modelo liberal; los
recursos presupuestales eran muy limitados y escasos, por lo que destinar
su uso en actividades que tuvieran impacto en la vida de los ciudadanos
era una tarea vital. ¿Quiénes conocían esas necesidades? Definitivamente,
los ciudadanos y la sociedad organizada. Era necesario involucrar su voz
en la planeación de esos dineros, insuficientes a las demandas ciudadanas.
A nuestro criterio, es una experiencia que resultó muy positiva por
dos razones: Se logró una redistribución del gasto, de tal forma que los
recursos se destinaran a las zonas más marginadas; además de eso, la
planeación y definición de las acciones se hizo a partir de un ejercicio
de deliberación en el que el papel del gobierno era coordinar y facilitar
información técnica, mientras que la de los representantes ciudadanos se
concentraba en discutir, argumentar y [Link] 1989 y hasta 2004,
Porto Alegre ha sido gobernado por el Partido dos Trabalhadores (pt),
asociado a la izquierda-centro. Cabe destacar que a pesar de que el pt,
después de dieciséis años en el poder, fue alternado por otro partido, el
pp sigue conservándose. En el tiempo que gobernó ese partido, los par-
tidos de oposición tuvieron una débil institucionalización. Además, es
importante aclarar que antes de iniciar el pp en Porto Alegre, hubo una
reforma constitucional en 1988, que otorgó autonomía jurídica a los go-
biernos locales (Goldfrank, 2006). En ese contexto, inicia la iniciativa de
dar voz y obras de infraestructura e impacto a las clases más marginadas.
Una experiencia que, en palabras de Blanco (2002, p. 24), es compleja, con
muchas reuniones, con un alto grado de auto organización ciudadana y
con debates más comprehensivos del presupuesto municipal.
En los inicios del pp en Porto Alegre, la autoridad pública dividió la
ciudad en 16 zonas en las cuales se implementaría el pp. En 1992, estás zo-
nas se institucionalizan, tomando el nombre de Centros Administrativos
Regionales (car), cuyo objetivo es la organización del pp en cada zona.4
El Cuadro 1 muestra, en la primera columna, las dieciséis regiones en las
que se fraccionó la ciudad; posteriormente, la cantidad de obras que se
ejecutaron a partir de la política de pp, así como la población, el porcenta-
je de pobreza y el de alfabetismo de cada región. Los datos son de 2010,
excepto la penúltima variable.

  Los actores que participan en el proceso participativo de Porto Alegre, así como sus roles y com-
4

portamientos, son descritos etnográficamente por Cuenca (2008).

análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 205

Cuadro1
Cantidad de obras ejecutadas con el pp en Porto Alegre durante 2010

Regiones Cantidad de Pobreza Analfabe-

Población
del pp obras ejecutadas pp (%) (2001) tismo (%)
Leste 359 114309 14.04 2.62
Eixo 345 100418 11.79 1.92
Norte 336 91366 13.63 3.43
Centro 323 276963 1.87 0.51
Glória 319 42286 15.3 3.29
Centro-Sur 300 109742 8.42 2.8
Partenon 275 118923 13.39 2.9
Cruzeiro 274 65408 18.59 4.13
Lomba 272 62315 21.62 4.03
Humaitá Navegantes 268 43689 17.92 2.56
Sul 260 83312 8.2 1.99
Nordeste 223 37234 30.64 5.8
Restringa 220 60729 21.9 4.03
Cristal 182 27661 9.49 2.28
Extremo Sur 175 34873 15.85 3.29
Noroeste 157 13081 3.79 0.86
Fuente: Elaboración propia a partir de Vanina (2016).

De acuerdo con Vanina (2016), los criterios por los cuales se asignan
las obras en el pp de Porto Alegre son: la carencia de servicios e infraes-
tructura de cada región, la población total en cada una y las prioridades
temáticas identificadas en las rondas anteriores. Esto se traduce en resul-
tados redistributivos, es decir, los recursos se enfocan en las zonas con
mayor rezago dentro de la ciudad.5 Así mismo, refiere que hay un alto
porcentaje de eficiencia en la ejecución de obras del pp,6 que ronda el 86%.

5
  La etapa más importante dentro del pp es la decisión. En Porto Alegre ocurre en las asambleas del
Consejo del Presupuesto Participativo (cop), lugar de deliberación principal dentro de los presu-
puestos participativos, en el cual sólo los consejeros tienen voz y voto
6
  Las temáticas del pp, que al final del día se convierten en obras, a lo largo de su existencia han va-
riado en número y asunto. En 1991, eran siete los temas prioritarios. En 1997, había ocho temáticas.
206 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Haciendo un análisis de correlación entre la cantidad de obras que se

ejecutan en cada región y sus respectivos niveles de población, pobreza
y alfabetismo, encontramos que sólo el primer criterio tiene una relación
positiva alta con el número de obras (a mayor población, mayor número
de obras). El coeficiente de correlación de Pearson resultó 0.59 (ver Cua-
dro 2). Con los otros criterios se encontraron vínculos estadísticos muy
bajos. Estos resultados se deben tomar con cautela, pues puede ocurrir
que, aunque una región haya tenido pocas, las obras resulten de mayor
impacto e incluso representen una cantidad monetaria muy importante
en el pp.

Cuadro 2
Coeficiente de correlación de Pearson entre la cantidad
de obras ejecutadas con el pp en Porto Alegre y criterios sociales.

Cantidad de obras ejecutadas pp

Población (2010) 0.59
Pobreza (%) (2001) -0.10
Analfabetismo (%) -0.08

Fuente: Elaboración propia a partir de Vanina (2016).

Los resultados que trajo consigo el pp en Porto Alegre ya han sido do-
cumentados ampliamente. En términos simples, esta experiencia cambió
la historia de las relaciones sociales y políticas de Porto Alegre (Rendón,
2004). Pero no sólo eso, también hubo impactos sociales. Por ejemplo,
Marquetti (2002, citado por Goldfrank, 2006, p. 78) concluye que entre
1992 y 2000 las zonas más rezagadas de Porto Alegre se beneficiaron de
un poderoso efecto redistributivo; cada período recibían más inversiones
en comparación con el año anterior, impactando en la calidad de vida.
Otro beneficio notorio fue el creciente nivel de participación en las delibe-
raciones del pp: de 1990 al 2000 los participantes pasaron de menos de mil
a veinte mil (Goldfrank, 2006). En cuanto al tipo de participantes, según

En 1998, cuatro más que el año anterior. En 2001, la lista de temas llegaba a 13 rubros. Para revisar
la evolución de esas temáticas, así como el procedimiento para priorizar las demandas sociales en
el pp de Porto Alegre, ver Rendón (2006).
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 207

Vanina (2016), en la mayoría de las regiones se trata de personas con un

salario inferior a la media y con bajos niveles de escolarización (con al-
gunas diferencias en las asambleas temáticas); además, confirma la fuerte
inversión en infraestructura urbana a lo largo de los años de gestión del
pt, cuando destacan las relacionadas con la vivienda (a un promedio de
mil por año) y la pavimentación (350 km).
Asimismo, también se ha revisado cuáles son los factores que han
propiciado el éxito del presupuesto participativo en Porto Alegre. Son
dos las variables significativas. La primera es el capital social que tenía
Porto Alegre, se trata de un nivel de asociación y organización elevado
e independiente. No es que la sociedad civil no tuviera relación con los
grupos políticos o fuerzas factuales, su conducta era hasta cierto punto
racional en el sentido de que las relaciones eran momentáneas, pasajeras
y oportunistas. No pertenecían a ningún partido, y con todos tenían re-
lación. El otro factor es la voluntad política, pero entendida como la ca-
pacidad de compartir el poder y crear espacios horizontales de decisión,
donde el gobierno, a través de sus representantes, tiene acceso sólo a voz
y no a voto.
En resumen, la experiencia de Porto Alegre, a pesar de sus áreas de
oportunidad, es una práctica en la que confluyen elementos tanto de la
democracia representativa como de la participativa. Es un claro ejemplo
de cogestión y de niveles altos de gobernanza, donde el gobierno ya no es
el rector en las decisiones, sino colaborador, junto con la sociedad organi-
zada. Trasladar esa experiencia a otras latitudes, buscando tener los mis-
mo efectos, es un gran reto porque, en estricto sentido, se necesita tener
las mismas o similares condiciones –sociedad civil fortalecida y voluntad
política– que Porto Alegre para esperar resultados parecidos.

Chile

En Chile, el municipio de Cerro Navia fue el pionero en iniciar este tipo

de políticas. En 2001 permitió que ciudadanos y organizaciones decidie-
ran el rumbo de aproximadamente 4% del presupuesto total municipal.
A esta experiencia, años posteriores se sumó una docena de municipios
que ha logrado continuidad por lo menos más de tres años consecutivos
(13/345). Hay que agregar otras experiencias que han sido intermitentes
o que se encuentran en su primera versión (aproximadamente 17).
208 experiencias de reforma fiscal en américa latina

En estas experiencias continuas, es el alcalde el que inicia el proceso

de implementación del pp y no el concejo municipal.7 El papel de estos
últimos se reduce a aprobar (casi siempre) la distribución de los recursos
propuestos por el alcalde;8 mientras que el rol de los alcaldes es más sig-
nificativo: ellos finalmente deciden cuánto dinero se destinará al pp. Por
el contrario, el papel de la sociedad civil es pasivo, hay ausencia de movi-
mientos sociales locales con relativa autonomía de la institución pública.
El proceso de implementación que se ha seguido, en términos ge-
nerales, es el siguiente:9 en un primer momento, la instancia que defi-
ne el monto o porcentaje del presupuesto destinado a pp es el alcalde,
quien posteriormente presenta las cifras a los concejales, que son los que
finalmente aprueban o rechazan. La forma de participación para definir
las prioridades y necesidades atendidas se hace en asamblea y votación
universal: el papel del ciudadano (personas mayores de 15 años) es elegir
directamente los proyectos, pero la definición y selección de estos corres-
ponde a los representantes de organizaciones sociales e instituciones, a
través de asambleas barriales o territoriales.10 Para la distribución de los
recursos del pp no se utilizan criterios de pobreza o marginalidad, se hace
por territorio y de manera igualitaria. La fiscalización y control de la eje-
cución corresponde a un comité mixto, integrado por equipos técnicos y
ciudadanos. Al respecto, Montecinos (2006) atribuye el éxito de este tipo
de participación (fiscalizadora) a la necesidad política que asuman los
alcaldes junto a su equipo de trabajo, por forjar un estilo gerencial inno-
vador ante los ojos de la comunidad.
Los recursos que se discuten van a parar a proyectos de bajo im-
pacto: ampliación o equipamiento de sedes, pavimentación de veredas,
mejoramiento menor de alumbrado público. En la mayoría de casos, el
dinero sometido a pp no supera el 5% del presupuesto municipal, por lo

7
  Los 13 alcaldes que hasta el 2008 implementaron el pp pertenecían a alguna coalición de centro
izquierda.
8
  Los problemas entre el alcalde y los concejales surgen cuando el primero quiere someter a pp algu-
nos fondos concursables –tales como el Fondo de Desarrollo Vecinal Fondeve– que son repartidos
y distribuidos a las organizaciones sociales por los concejos municipales con criterios clientelares.
9
  En Chile, hay un programa a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) cuyo
objetivo es brindar asesoría técnica eventual a personal municipal que así lo requiera respecto a la
implementación de los pp.
10
  Para una explicación detallada del proceso participativo en Chile antes del año 2006, ver Paglioi
y Montecinos (2009).
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 209

que casi todas las experiencias de pp se caracterizan por un estilo liberal

y consultivo; se tiende a valorar más el proceso de votación que el de
deliberación. Esto puede explicarse a partir de la alta institucionalización
de los partidos políticos y la elevada centralidad del Gobierno chileno
(Montecinos, 2009). Otra característica es que la ciudadanía se moviliza
mejor a una escala barrial que a una de ciudad, es decir, en escala micro
hay más inclusión en comparación con los municipios con grandes urbes.
A pesar de que se ha utilizado este instrumento democrático como
una forma de mejorar el trabajo gubernamental y acercar las preferencias
de los representados en la decisión pública, es de notar que en Chile no se
cuenta con alguna legislación que promueva la participación ciudadana
en la toma de decisiones, ya sea a escala nacional, regional o local; menos
se observa una ley nacional que promueva el pp. Las experiencias han
sido emprendidas en la mayoría de casos por iniciativa del alcalde.
Sumado a la falta de institucionalización, en Chile se entiende el
proceso participativo como una concesión, incluso como un proceso si-
mulado y manipulado. Las razones se vinculan al papel que juegan las
autoridades y la sociedad civil en el proceso participativo. El rol que
juega el alcalde es muy importante, incluso su papel es más toral que el
de los concejales (o regidores); además de ser el patrocinador del pro-
yecto, funge como vigilante y controlador del mecanismo participativo;
por lo tanto, la voluntad política del alcalde influye significativamente
para el desarrollo del pp. Con lo que respecta a la sociedad civil, no logra
apropiarse del pp ni ser contrapeso de las autoridades locales. De hecho,
el pp se convierte en una estrategia “de arriba hacia abajo”, donde los
ciudadanos y la sociedad civil no logran empoderarse y, en muchos ca-
sos, se convierten en legitimadores de la decisión que propone el alcalde
(Montecinos, 2014).
En cuanto a los resultados de la experiencia chilena, Montecinos
(2011a, 2011b) considera que el diseño institucional (centralismo políti-
co, falta de empoderamiento de la sociedad civil y la relación clientelar
entre actores políticos y organizaciones sociales) impide que el pp tenga
impacto en Chile. El contexto actual no favorece que el pp proporcione
los mejores resultados y se acople o complemente las instituciones de de-
mocracia representativa. En lugar de ello, se subordina.
Adicionalmente, Delamaza y Ochsenius (2010) analizan experiencias
locales participativas en Chile, y no encuentran un ascenso importante de
la asociatividad ni un aumento de demandas o nuevos temas de impacto
210 experiencias de reforma fiscal en américa latina

que amplíen la agenda social ciudadana. Consideran que el sistema po-

lítico pone trabas y no articula ni respeta los espacios de deliberación; la
política social sigue siendo centralista en la asignación de recurso y prio-
rización de asuntos públicos. Por ello, con la llegada de estas experiencias
no se traduce en automático que haya mejorado la gobernanza local.
Años posteriores, Noriega, Aburto y Montecinos (2016) evalúan la
representatividad del pp mostrando que los gobiernos locales presentan
inconsistencias en la puesta en marcha de estos mecanismos ciudadanos.
Encontraron que en la toma de decisiones había ciertos grupos excluidos,
personas sin capacidad organizativa y aquellas menores de 29 años de
edad. En otras palabras, los ciudadanos más organizados fueron los más
beneficiados del programa.
A pesar de esas limitantes, en la implementación de las decisiones
tomadas dentro del diseño del pp, Chile tiene alta efectividad: se ejecuta
70% de las obras aprobadas, porcentaje muy alto a nivel Latinoamérica.
Esto se puede explicar debido a que el porcentaje del total que representa
el presupuesto participativo es bajo, en promedio ronda entre 3% y 5%,
con tan pocos recursos sólo son atendidos aquellos problemas micro (a
nivel barrial), y no temas macros relativos a la ciudad en su conjunto.

México

Al inicio del presente siglo, en México se empiezan a fraguar experiencias

vinculadas al pp especialmente en las delegaciones del Distrito Federal
–hoy, Ciudad de México– y en los gobiernos municipales. La pionera es,
sin dudas, la delegación Tlalpan, ejercicio impulsado por un jefe de go-
bierno de extracción perredista y cuya política llevó el nombre “Hacia un
presupuesto participativo”. Otras experiencias importantes son las dele-
gaciones Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo.
A nivel municipal, la experiencia con más referencia es la de Ecatepec,
en el Estado de México, implementada a partir del 2000 por un gobierno
cuyo partido era el prd. Asimismo, en el estado de Jalisco, los municipios
de Guadalajara, Tlaquepaque y Tlajomulco implementaron políticas con
la idea central del pp. También, el pp se ha aplicado en otras entidades, tales
como Baja California, Durango, Sonora y Michoacán (Hernández y Velas-
co, 2012). Todos estos esfuerzos tienen la característica de no contar con un
marco institucional y legal que dé certeza en su continuidad y operación.
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 211

En 2011 inició en cada delegación la implementación del pp de manera

institucional. Se hace a partir de la reforma a la Ley de Participación Ciu-
dadana. La importancia de este hecho radica en que es el primer gobierno
(subnacional) en instaurar formalmente en México la obligatoriedad del
pp. No es condición suficiente pero sí necesaria para lograr impactos del
pp en la calidad democrática y la gestión pública local.
A continuación se describe la experiencia de la hoy Ciudad de Mé-
xico en materia de pp. Esta práctica se retoma por su vigencia y por la
importancia económica, política y social que tiene este espacio físico a
nivel nacional.

El presupuesto participativo en la Ciudad de México

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en 2010, hace una reforma

a la Ley de Participación Ciudadana, en la que, en términos generales,
se dota a los ciudadanos de un instrumento democrático importante: el
presupuesto participativo. En esta reforma, se obliga a las delegaciones a
distribuir de forma equitativa, entre las distintas colonias que la confor-
man, los recursos que reciben por concepto de pp. Otro avance importante
es que se fija entre el 1% y el 3% del total del presupuesto delegacional
exclusivamente para el pp.
El proceso de implementación a lo largo de la existencia del pp no
ha variado significativamente. Actualmente, inicia con la emisión de una
convocatoria, actividad a cargo del Instituto Electoral de la Ciudad de
México (iecm). Los ciudadanos y grupos organizados pueden hacer pro-
puestas relativas a la construcción de obra y servicios, equipamiento,
infraestructura urbana, proyectos para la prevención del delito y obras
relacionadas con actividades recreativas, culturales y deportivas que son
entregadas a las oficinas de la dirección distrital del iecm correspondiente.
Cabe destacar que en la última convocatoria publicada (para el ejer-
cicio 2019) los ciudadanos de la Ciudad de México que residan en el ex-
tranjero o en otro estado de la república podrán presentar sus propuestas
por Internet, lo que significa un avance importante para poder ampliar y
mejorar la participación ciudadana.
Los ciudadanos y la sociedad civil, para la integración de sus proyec-
tos, pueden recibir asesoría y apoyo por parte de la delegación a través de
los Órganos Técnicos Colegiados (otc), quienes están constituidos por el
212 experiencias de reforma fiscal en américa latina

jefe delegacional, una secretaria técnica y los titulares de las unidades ad-
ministrativas que se relacionen con el tema de los proyectos ciudadanos,
especialistas académicos (iecm, 2017).
El iecm hace llegar las propuestas ciudadanas a las respectivas de-
legaciones; dentro de ellas, los otc dictaminan y realizan el análisis de
factibilidad de las propuestas conforme a criterios técnicos, financieros y
legales. Los proyectos que se dictaminen como inviables pueden recurrir
a un medio de impugnación ante el Tribunal Electoral de la Ciudad de
México. Se buscará que en cada colonia o pueblo originario haya entre 2
y 20 proyectos factibles. Cada ciudadano, organización civil o interesado
podrá proponer hasta cuatro proyectos en su colonia o en otras donde
tenga relación. En caso de ser más de 20 proyectos, los comités ciudada-
nos de cada colonia convocan a una asamblea ciudadana para seleccionar
diez proyectos, los cuales serán sometidos a consulta.
El iecm es el encargado de organizar, desarrollar y vigilar el proceso
de celebración y cómputo de los resultados de las consultas. Es importan-
te recalcar que los comités ciudadanos, así como el iecm, tienen a su cargo
la importante labor de difundir e informar a la población los proyectos
que se someterán a consulta.
Una parte importante del proceso de pp es la consulta. Los ciuda-
danos participan, por ley, el segundo domingo del mes de noviembre,
respondiendo la siguiente pregunta: “De los proyectos específicos pro-
puestos por tus vecinos, ¿cuál consideras prioritario para realizarse en
tu colonia o pueblo?”. Ellos tienen que elegir sólo una opción, y también
pueden votar vía electrónica, con el fin de incrementar la participación.
El iecm se encargará de validar los resultados de la consulta, que se
remitirán al jefe de Gobierno y con los jefes delegacionales, para que los
proyectos ganadores por colonia sean incluidos en los Programas Opera-
tivos Anuales (poa) y en el Presupuesto de Egresos. Finalmente, la asam-
blea legislativa es la encargada de aprobar y vigilar de forma anual los
dineros para el presupuesto participativo.
El 27 de marzo de 2011 se llevó a cabo la primera consulta relativa al
pp. En 2018 se ha publicado la convocatoria para la novena edición de este
ejercicio democrático en la Ciudad de México.
En cuanto a la participación en las consultas del pp, el Cuadro 3 mues-
tra el total de participantes (ciudadanos). Desafortunadamente, en térmi-
nos porcentuales, la participación es muy baja, apenas alcanzan 4% de la
lista nominal en el año 2018, a pesar de que había elecciones de Comités
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 213

Ciudadanos11 y Consejo de los Pueblos. Los años donde hay un aumento

significativo son 2014 y 2017 (12.13% y 10.32%, respectivamente).

Cuadro 3
Evolución de la participación en el presupuesto
participativo de la Ciudad de México

Mesas Receptoras Lista nominal

Año Internet Total
de Opinión (%)
2011 142,482 NH 142,482 1.97%
2012 144,277 NH 144,277 2.00%
2013* 147,737 NH 147,277 2.04%
2014 740,157 137,225 876,706 12.13%
2015 146,441 36,604 188,764 2.61%
2016* 178,047 98,238 276,285 3.82%
2017 688,023 58,198 746,221 10.32%
2018* 285,626 4,589 290,215 4.01%
*En ese año también se eligieron a los comités vecinales.
Fuente: Elaboración propia a partir del iedf (2017).

Por otro lado, uno de los argumentos fuertes para implementar los
presupuestos participativos es que con estos se busca una mejor redis-
tribución del gasto, en el sentido de orientar los recursos públicos hacia
las zonas más vulnerables. El pp de la Ciudad de México, en este criterio,
muestra debilidades:
Aunque casi la totalidad de las delegaciones que componen a la Ciu-
dad de México tienen muy baja marginación –sólo Milpa Alta se ubica
dentro de la categoría de alta marginación–, al interior de ellas hay des-
igualdades notorias.

  Los miembros de estos comités ocupan sus cargos por tres años. Cada colonia de la Ciudad de
11

México cuenta con un comité vecinal que está conformado por nueve miembros. Se rigen por la Ley
de Participación Ciudadana.
214 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 4
Distribución de los recursos del pp de 2008 de la Ciudad de México

Colonias con marginación (%)

Grado de PP por
Delegación Muy Muy
marginación colonia ($) Alta Media Baja
alta Baja
Milpa Alta Bajo 2,602,562.83 100 0 0 0 0
Cuauhtémoc Muy bajo 1,302,913.73 0 14 37 28 21
Iztacalco Muy bajo 805,742.60 5 30 36 18 11
Venustiano
Muy bajo 757,762.30 5 28 51 11 5
Carranza
Benito
Muy bajo 724,197.66 0 0 0 23 77
Juárez
Cuajimalpa
Muy bajo 709,959.30 19 36 31 8 6
de Morelos
Tláhuac Muy bajo 671,081.02 46 38 11 5 0
Miguel
Muy bajo 653,418.61 4 21 29 13 32
Hidalgo
Xochimilco Muy bajo 581,399.83 38 21 25 6 10
Magdalena
Muy bajo 564,461.98 44 22 20 7 7
Contreras
Gustavo
Muy bajo 454,721.09 24 13 34 13 16
A. Madero
Iztapalapa Muy bajo 424,373.60 35 24 25 8 8
Azcapotzalco Muy bajo 412,584.80 7 24 38 20 11
Coyoacán Muy bajo 376,602.27 3 8 6 22 61
Tlalpan Muy bajo 337,876.03 23 17 12 10 38
Álvaro
Muy bajo 262,253.60 24 28 17 12 19
Obregón

Fuente: Elaboración propia a partir de iecm (2017) y Sideso (2018).

Las colonias de la delegación Milpa Alta son las que recibieron ma-
yor presupuesto participativo en 2018: $2, 602, 562 cada una (ver Cuadro
4). Todas tienen un grado de marginación muy alto; sin embargo, otras
colonias con esa misma característica reciben mucho menos cantidad de
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 215

recursos, por ejemplo, Tláhuac, que tiene el mayor porcentaje de colonias

en alta marginación (46%), y cada una de ellas recibirá $671,000,81. O
el peor de los casos, las colonias de Álvaro Obregón: 52% de ellas tie-
ne muy alta o alta marginación; recibirá cada una $262,000,[Link] caso
contrastante ocurre al comparar las colonias de la delegación Benito Juá-
rez –que, en su totalidad, tienen baja y muy baja marginación– con las de
Magdalena Contreras, pues 66% tiene una marginación alta o muy alta.
Las primeras colonias recibieron $724,000,197; mientras que las segundas
recibieron 78% de esa cantidad, es decir, las menos rezagadas reciben más
recursos de pp.
Para ilustrar mejor la relación entre la marginación y lo que recibe
cada colonia, se presenta la Figura 1, que es un diagrama de dispersión
que revela la relación poco clara entre ambas variables; incluso, si se cal-
cula el coeficiente de correlación de Pearson, equivale a 0.56, lo que se
interpreta como una relación positiva media entre esas dimensiones. Al
respecto, García (2014) encuentra que el pp de la Ciudad de México no
está cumpliendo con su objetivo redistributivo del gasto público, aunque
tampoco está afectando la distribución con los criterios de asignación ac-
tualmente establecidos (p. 69). No obstante, si se analizan los datos exclu-
yendo a Milpa Alta, el coeficiente de Pearson disminuye a -0.25, lo que
indica indicios de una política regresiva.
Adicionalmente, García (2014) encuentra evidencia importante acer-
ca del grado de avance de los proyectos participativos:
El avance programático para el año 2013 (Secretaría de Finanzas,
2013), año en el cual debieron completarse los proyectos específicos que
se votaron en la consulta ciudadana de noviembre de 2012 nos muestra
que del total de 1815 colonias para ese año, el 68.9% (i.e. 1251 colonias) no
fueron concluidos en los términos que marca la ley, es decir, en el siguien-
te año (p. 79).Esto significa un grado de lentitud alto en trasformar las
decisiones ciudadanas en acciones concretas. Lo que se elige priori-
tario por el ciudadano tarda en implementarse, pudiéndose deber a
fallas en la burocracia del personal encargado del presupuesto o inclu-
so de los encargados de implementar las acciones. Hay un grado de
efectividad casi del 30%. Esto puede explicar, en parte, los grados muy
bajos de participación que se presentan en la consulta ciudadana. En
este sentido, en palabras de Valverde, Gutiérrez y García (2013, p. 121), el
ejercicio de la Ciudad de México es una experiencia limitada, el énfa-
sis se centra en la primera parte del ciclo del mecanismo (planeación
216 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Figura 1
Diagrama de dispersión,
marginación vs monto de presupuesto participativo

Fuente: Elaboración propia a partir de iecm (2017) y Sideso (2018).

análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 217

gubernamental), dejando en la informalidad los procesos de control y

vigilancia ciudadana en el ejercicio de los recursos públicos.
En suma, hay áreas de oportunidad en el pp mexicano. La primera de
ellas es que el pp, más que deliberativo, es consultivo. La segunda es que
la distribución de los recursos no favorece a las clases más necesitadas,
incluso hay una falta de participación de las clases más marginadas. Se
observa el amplio rol que tiene el iecm en cuanto a la organización, vi-
gilancia y control de las consultas ciudadanas. Los comités ciudadanos
tienen un rol limitado. La delegación, a través de sus representantes, es
quien tiene un importante papel en la elección de los proyectos que se
someterán a consulta, pues evalúan la viabilidad técnica, financiera y le-
gal de cada propuesta. El asunto es que parece ser un proceso hermético
que no da pie a una discusión y ajuste. La otra debilidad es el carácter
poco redistributivo del pp, que mucho se explica por las reglas del juego
que están presenten en la distribución del recurso: todas las delegaciones
reparten 3% del pp en partes iguales a sus respectivas colonias o pueblos,
sin importar su grado de rezago.

Análisis comparado

El Cuadro 5 concentra los puntos más importantes de las anteriores sec-

ciones. En la última fila del cuadro se muestra el resultado distributivo
que ha tenido el pp en cada una de las experiencias participativas. Brasil
es la experiencia que hasta el momento ha logrado avances importantes
en esa materia. Las otras dos experiencias son muy parecidas en cuanto
a resultados; se trata de una distribución equitativa de los recursos sin
importar que sea de una clase alta o baja. El criterio de reparto de recur-
sos, en ambos casos, sigue ese principio. Ahora bien, parece ser que la
presencia de una ley que regule el pp no representa un factor importante.
El carácter deliberativo de las propuestas, el porcentaje de presupuesto
que se discute, la amplia variedad de temáticas (micro y macro), así como
el fuerte rol del ciudadano y la sociedad civil para empoderarse del pro-
ceso, parecen ser fundamentales para explicar los resultados positivos de
Brasil. Incluso, estas mismas variables pueden dar una respuesta al grado
de participación tan bajo que se presentan en Chile y México.
218 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 5
Análisis comparado del presupuesto participativo

Variables Brasil Chile México

Cobertura de las pp 203 ciudades 37 de 345 16 delegaciones de
(Auxiliadora, 2011) municipios Cdmx y no más de
(10.7%) 10 experiencias mu-
nicipales
Porcentaje del presu- 20% (Buenrostro, 3% (Montecinos, 3%
puesto total municipal 2004) 2011)
o delegacional destina-
do al pp
Tipo de pp: consultivo/ Deliberativo Consultivo Consultivo
deliberativo
Rol del ciudadano Deliberar y proponer Votar y presentar Votar y presentar
acciones propuestas propuestas
Rol de la sociedad civil Dinámico y activo Pasivo Pasivo
Organismo encargado Representantes Intendencia Delegación
de verificar la viabili- ciudadanos junto con
dad de proyectos el gobierno
Rol del alcalde/ Horizontal Vertical Vertical (dominante)
delegado/intendente (cogestión) (dominante)
Cumplimiento de los 86% (Vanina, 2016) 70% 30% (García, 2014)
proyectos pp
Obligatoriedad del pp Mecanismo informal Mecanismo Mecanismo por ley
informal
Participación en el pp Amplia y creciente Baja Baja (4.9**)
(a lo mucho el 20% de
la población)
(Vanina, 2016)
Criterios Redistributivos Igualitarios Igualitarios
Temáticas en el pp Muy amplia Media Media
Resultados Mejores niveles de Equidad en el Ni afecta ni beneficia
servicio, las clases gasto (relación media)
más bajas son las más
beneficiadas

**Promedio de participación de las ocho versiones del pp en la Cdmx.

Fuente: Elaboración propia.
análisis comparado del presupuesto participativo en méxico, brasil y chile. retos y perspectivas 219

Conclusiones

De los tres casos analizados, es plausible que todos presentan un avance en

el grado de profundización de la democracia. Es los tres casos hay un pro-
ceso de inclusión ciudadana donde los ciudadanos, ya sea de forma indivi-
dual u organizadas, hacen saber sus necesidades y preocupaciones por me-
dios “cara a cara” o virtuales, utilizando internet. La diferencia principal es
quién jerarquiza esas preferencias. Para el caso brasileño, son las instancias
ciudadanas las que definen las prioridades de ese conjunto de demandas; el
gobierno es colaborador con su voz, pero no con su voto. Para el caso mexi-
cano y chileno, son las autoridades, delegacionales o municipales quienes
validan las prioridades de esa lista de necesidades sociales, y los ciudada-
nos eligen, a través de una consulta, cuáles se incluirán en el gasto público.
Por lo anterior, podemos afirmar que los estilos de pp desarrollados
en Chile y México obedecen a un enfoque liberal, es decir, consultivo;
mientras que para el caso brasileño se presenta un enfoque mucho más
deliberativo.
A pesar de que en la Cdmx se ha institucionalizado el pp –en Brasil y
Chile aún no ocurre eso–, eso no significa que tendrá un mayor impacto
en la sociedad. Consideramos que esas reformas son un avance; la insti-
tucionalización de este mecanismo es una condición importante, pero no
indispensable. Hay otros factores que influyen en mayor medida en el
éxito del pp, tales como el asociacionismo y la voluntad política.
Otra diferencia sustancial en al análisis comparado son los criterios de
distribución de los recursos. Mientras que en Brasil se busca favorecer las
zonas más marginadas, en Chile y en México los criterios, en principio, son
más equitativos en el sentido de que el monto del presupuesto participati-
vo es el mismo para las colonias o pueblos que integran una delegación o
municipio; sin embargo, puede ocurrir un efecto regresivo al interior de las
delegaciones, pues habrá colonias más marginadas que absorben la misma
suma monetaria que las más ricas. O peor aún, si se comparan algunas
colonias de distintas delegaciones, se podrá apreciar que algunas más mar-
ginadas reciben menos recursos del pp que otras más ricas.
Estos efectos quizá ya son percibidos por los ciudadanos. Sumado a
que el monto de los recursos que se pone a discusión en los presupuestos
participativos de Chile y México es relativamente bajo, juntos pueden ex-
plicar por qué se presentan bajos niveles de participación en las consultas
de los pp.
220 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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El presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en
países seleccionados de América Latina

Ma. de la Luz Macías Vázquez

Luz Dolores González Patiño

U no de los Objetivos de Desarrollo del Milenio señalados por la onu

es “Promover la igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer”.
En general, los gobiernos han respondido de manera positiva al logro de
este objetivo, puesto que durante las dos últimas décadas han empren-
dido diversas políticas tendientes al logro de la igualdad de género. Por
otro lado, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (cedaw) señala que es una obligación de
los Estados la inclusión de la perspectiva de género en la elaboración e
implementación de los presupuestos. En la actualidad, se elaboran pre-
supuestos con perspectiva de género en casi todos los países del mundo,
en especial en América Latina.
El objetivo de este artículo es realizar un estudio con perspectiva de
género, donde comparemos las distintas formas en que se asignó el presu-
puesto de gasto social durante las últimas décadas en América Latina, a fin
de dar cuenta en qué medida los distintos gobiernos cumplen con sus obli-
gaciones derivadas de los derechos humanos respecto al logro de la elimi-
nación de la discriminación por género y si se ve reflejada la igualdad entre
hombres y mujeres en las políticas sociales que implementan, así como en
los resultados que evidencien el uso del presupuesto público desde una
perspectiva de género. Lo anterior nos lleva a analizar cuáles han sido las
medidas de inclusión que han impulsado los gobiernos en los programas
sociales. Se eligió la temática de gasto social con perspectiva de género por-
que se parte de considerar que esta variable refleja la vulnerabilidad de la
situación económica y política de las mujeres. Se tomarán como eje de aná-
lisis las políticas de asignación del presupuesto con perspectiva de género
en diversos países de América Latina durante las dos últimas décadas.
228 experiencias de reforma fiscal en américa latina

A través de la revisión de programas sociales de países selecciona-

dos, se busca dar elementos que corroboren si quedó atrás la llamada
“neutralidad” en la asignación de presupuestos o si se siguen presentan-
do los patrones tradicionales de discriminación hacia las mujeres, a partir
de “enfoques naturales” en la planeación del presupuesto.
En ese sentido, si se parte del supuesto de que los presupuestos
efectivamente ya no son neutrales, de que tienen una perspectiva de
género, entonces es importante saber si realmente contribuyen al logro
de la igualdad de género y a la no discriminación hacia las mujeres.
Puede suceder que se separen de su intención inicial y sean utilizados
de manera totalmente contraria a los objetivos planteados por el cedaw;
y más bien, los resultados demuestran que tienden a reforzar la discri-
minación hacia las mujeres y a reproducir los roles tradicionales que
socialmente se les asignan.
Partimos de la sospecha de que la perspectiva de género es utilizada
para fines ajenos al objetivo de la igualdad de género y, más bien, en la
medida en que no es clara su dimensión en términos de igualdad, tiende
a reproducir la ideología esencialista del género, en la que las mujeres
son orientadas “por su naturaleza” hacia el fomento de estereotipos de
belleza femenina, las labores domésticas y los cuidados de la familia y
los enfermos. Esto implica que los resultados, aun cuando pueden ser
muy vistosos, no necesariamente den lugar a una mayor igualdad en la
situación de las mujeres, ya que no quedan claros los mecanismos que
originan y reproducen la discriminación. De manera simultánea, los go-
biernos consideran en la planeación la transversalidad de la perspectiva
de género, comprometiéndose a introducir, de manera horizontal, dicha
perspectiva en el conjunto de presupuestos, lo cual puede suceder sólo en
el papel, pero dista de la realidad.
La pregunta central en esta investigación es saber si los presupues-
tos con perspectiva de género responden, en la actualidad, a las políticas
de igualdad social y de no discriminación hacia las mujeres en países
de América Latina. Los presupuestos con perspectiva de género se han
enfocado en cubrir proyectos específicos, y se les asigna un monto de 1%
y menos del presupuesto. Sin embargo, los programas sociales que, se
supone, se elaboran con perspectiva de género se han usado primordial-
mente para aliviar la extrema pobreza en que se encuentran mujeres y
hombres. La gran mayoría son mujeres. Los presupuestos en gasto social
suelen ser los más castigados cuando se avecinan crisis financieras: “la
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 229

falta de servicios públicos de cuidado, en términos de salud, educación y

asistencia social es cubierta con trabajo mayoritariamente femenino dada
la división sexual del trabajo y las funciones que la sociedad asigna a las
mujeres” (Pérez Fragoso, 2012). Veamos algunos puntos de la realidad
cotidiana de las mujeres como resultado de la aplicación de presupuestos
con “perspectiva de género”. pero que no necesariamente redundan en
una menor discriminación:

1. Político-electorales. En un contexto de pobreza y de corrupción, se re-

curre a la entrega de recursos que alivian momentáneamente la pobreza
crónica de muchos grupos sociales, en especial de las mujeres. En México,
a través de la “tarjeta rosa” para “amas de casa”, se capta una gran canti-
dad de mujeres que luchan y esperan pacientemente el otorgamiento de
dicha tarjeta, la cual se activa después de las elecciones si gana el candi-
dato oficial. En ese sentido, el género pierde todo su contenido de cambio,
puesto que perpetúa la discriminación hacia las mujeres al ser etiquetadas,
al nacer, con el color rosa, como mujeres frágiles. Por otro lado, también se
refuerzan los estereotipos de género al captar el voto de las mujeres hacia
candidatos atractivos, como si fueran actores de televisión. Se intensifica el
reparto y entrega de “tarjetas rosas” en municipios mexiquenses,1 donde
mujeres de escasos recursos ven con ilusión la llegada de “un dinerito que
no sabemos cuánto es, pero nos dijeron que para que se active tenemos que
votar por el pri” (El Universal, 2017).
2. Respecto a la salud. Cuando los centros hospitalarios no cubren de manera
eficiente con su objetivo o trabajan con presupuestos muy limitados, el go-

1
  Alberta, en Villa Victoria, y Guadalupe, en Loma Colorada, en Naucalpan, viven en dos munici-
pios mexiquenses, en puntos distantes del Estado de México; sin embargo, comparten la angustia
de no tener que dar de comer a sus hijos, “porque el dinero no alcanza”, coincidieron. “Ya tenemos
la tarjeta rosa”, dicen, casi con orgullo; ahora falta que la activen después del 4 de junio, coinciden.
No obstante, la tarjeta rosa carece de chip o banda magnética, para ser una tarjeta bancaria, lo cual
desconocen las mujeres. Esto, mientras un animador eufórico invita a corear: “Primero, a votar y,
luego, a almorzar”. Para recibir la “tarjeta rosa”, muchas entregaron copias de su credencial de
elector y la instrucción de “votar por el pri, para que la activen después del 4 de junio” (El Universal,
2017). Asimismo, una mujer de 78 años que hacía fila junto con 1,800 mujeres para la entrega de la
tarjeta rosa en Arriaga (Chiapas), al querer descansar, perdió el equilibrio y cayó en una alberca que
no tenía agua. En los últimos días, las altas temperaturas, que oscilan entre los 38 y 40 grados cen-
tígrados, han provocado que las mujeres que esperan los apoyos de Sedesol sufran golpes de calor,
desmayos, deshidratación y otros síntomas en los municipios chiapanecos de Tonalá, Pijijiapan,
Escuintla, Villa de Comaltitlan y Tapachula (El Metro, 19 de marzo de 2018).
230 experiencias de reforma fiscal en américa latina

bierno recurre al fomento de unidades móviles que hacen exámenes médicos

de diagnóstico como mastografías, sin que ello implique un seguimiento o
que las mujeres sean canalizadas para su posterior tratamiento. El recorte
presupuestario en salud da lugar a que las labores de cuidado se asignen de
manera “natural” a los familiares de los pacientes. Las mujeres y, en menor
proporción, hombres forman un ejército interminable de “familiares-enfer-
meros informales” en los hospitales; es decir, las labores de cuidado a los
enfermos son transferidas a los familiares, redundando en un mayor empo-
brecimiento y reproduciendo la ideología esencialista del género, consistente
en que hay actividades que las mujeres realizan “por naturaleza”, cuando
está demostrado que las mujeres no nacen, sino que se hacen. Esto quiere
decir que socialmente se les asignan los roles que perpetúan su situación des-
ventajosa, al enmarcarlas dentro de actividades no valoradas socialmente.
3. Educación. Cuando se realizan recortes al presupuesto educativo, la ma-
yor carga cae sobre las mujeres, ya que los padres y madres se tienen que
hacer responsables del mantenimiento de las escuelas. Casi siempre, las
mujeres llevan a los hijos pequeños a la escuela y asisten a las juntas de
padres y madres de familia, es decir, socialmente se les asigna la responsa-
bilidad de la crianza y educación de los hijos, independientemente de que
realicen un trabajo remunerado o no. También, el fomento de “cursos para
mujeres” refuerza los roles de género y no las empoderan, como los cursos
de arreglo de uñas, peinados, cocina, costura, entre otros similares, con la
idea de que puedan autoemplearse y volverse microempresarias, quedan-
do rezagadas en un entorno de pobreza.

A partir de los anteriores ejemplos, a continuación se analizará cuá-

les son las políticas de inclusión de la perspectiva de género que han im-
pulsado los gobiernos seleccionados en América Latina, desde la óptica
del gasto; en específico, del gasto social, debido a que esta variable refleja
la situación de pobreza y de subdesarrollo que durante siglos han carac-
terizado a grandes grupos de población en estos países.

Marco teórico

El género es una categoría analítica que permite comprender el origen

sociocultural de la subordinación de las mujeres (Lamas, 2004) y la con-
tinuidad de dicho estatus entre hombres y mujeres. En consecuencia, el
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 231

centro de interés del enfoque de género no son las mujeres –o los hom-
bres– per se, sino las relaciones de desigualdad social entre los sexos (ops/
oms,2 citado por Cisneros Luján, 2013).
El concepto de género ha sido utilizado desde muy diversas discipli-
nas para analizar cómo se reflejan las desigualdades sociales entre hom-
bres y mujeres. En ese sentido, la perspectiva de género permite plantear
de manera distinta la forma en que se plantea tradicionalmente un fenó-
meno económico social aparentemente neutral (Cisneros Luján). Desde
las ciencias económico-sociales, se ha hecho énfasis en el análisis de la
división sexual del trabajo, de la doble jornada, la discriminación salarial.
Asimismo, se ha creado toda una serie de indicadores que permiten me-
dir tales diferencias, basadas en la diferencia sexual, como lo es la brecha
de género.
Las medidas estadísticas que ponderan la distancia que sobre un
mismo indicador se da entre mujeres y hombres pueden ser la brecha
salarial, la segregación ocupacional, las tasas de participación por sexos
principalmente. La brecha salarial se obtiene restando la tasa femenina
de la masculina; cuando menor sea la brecha, más cerca se estará de la
igualdad. En general, las brechas dependen de si se trata de zonas rurales
o urbanas y del nivel de escolaridad; sin embargo, en los mejores casos
persiste una diferencia de 20% inferior entre los salarios que obtienen las
mujeres con respecto al salario de los hombres (Inmujeres 2007). Por otro
lado, la segregación ocupacional permite medir el grado de concentra-
ción de mujeres u hombres en alguna actividad económica; cuando no
hay segregación, quiere decir que tanto hombres como mujeres desem-
peñan actividades iguales o equivalentes en la misma proporción. En el
mercado de trabajo, generalmente las mujeres se encuentran concentra-
das en actividades “de mujeres” como la salud, la educación, la alimen-
tación y el hospedaje. En tanto, los hombres predominan en actividades
como el transporte, la minería, la electricidad, la industria automotriz, el
perpetuando, así como la división tradicional del trabajo por sexos.
La perspectiva de género en los presupuestos debe propiciar que la
brecha salarial tienda a desaparecer, así como la brecha en el acceso a opor-
tunidades laborales para hombres y mujeres; las políticas públicas van en-

2
  Organización Panamericana de la Salud (ops/oms). Guía para el análisis y el monitoreo de la equidad
de género en las políticas de salud.
232 experiencias de reforma fiscal en américa latina

caminadas en ese sentido. Se vuelve, por tanto, indispensable la aplicación

de la transversalidad de la perspectiva de género en el presupuesto, ya
que esto permite que la asignación se realice en forma horizontal, a fin de
que todas las políticas públicas incluyan de manera cotidiana acciones de
gobierno tendientes a lograr la igualdad entre hombres y mujeres.

Políticas de planeación desde una perspectiva de género

La asignación del presupuesto bajo una política de logro de la igualdad

de género inicia, como cualquier otro presupuesto, de la planeación para
su formulación, discusión y aprobación, su posterior ejecución y, final-
mente, la evaluación y auditoría de lo ejercido.
Justamente, en la planeación del presupuesto es donde, en primer lu-
gar, la política pública debe incidir en la perspectiva de género, ya que el
seguimiento del proceso administrativo que conlleva implica corroborar
el cumplimiento de la política planeada. Por ello, nos centraremos pri-
mordialmente en la parte de la política de igualdad de género en la pla-
neación del presupuesto. Es indispensable saber en qué presupuestos so-
ciales se incluye la perspectiva de género y qué indicadores se utilizaron
para medir el logro de la igualdad (concentrado de resultados).
Sin embargo, es sabido que no basta superar la neutralidad en la pla-
neación, sino que es preciso conocer si se llevó a cabo lo planeado, a tra-
vés de los resultados, y si efectivamente propició la igualdad de género.
La política fiscal comprende dos aspectos: por una parte, la for-
ma en que el Estado obtiene recursos para realizar sus labores de con-
ducción de la economía, es decir, la recaudación de ingresos; por otra,
cómo y qué actividades públicas financia, es decir, la distribución de
recursos públicos. Así se conforma el presupuesto público (Pérez, 2012,
p. 351). En él se refleja en qué gastan los gobiernos y en qué aplican
los recursos para lograr el bienestar de la población, como medida de
contribución para que las personas (hombres y mujeres) se puedan de-
sarrollar y vivir mejor.
Las mujeres son la mitad de la población mundial considerada vul-
nerable por los roles que desempeñan, como el cuidado de la familia y de
los enfermos, el trabajo doméstico y, en general, el bienestar de los miem-
bros de la familia, sin recibir remuneración alguna:
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 233

En las últimas décadas se ha generalizado el uso de la perspectiva de géne-

ro en la planeación de los presupuestos del mundo y América Latina. Cada
país asume dichas políticas de distinta manera, si bien todos asumen como
objetivo la erradicación de la desigualdad entre hombres y mujeres a fin de
que los objetivos de igualdad se conviertan en motor del desarrollo econó-
mico, no todos asignan presupuestos significativos para lograr disminuir
dicha desigualdad (onu Mujeres).

La lucha de las mujeres por ser incluidas en las decisiones de política

social ha dado lugar a que organismos diversos, como onu Mujeres, apor-
ten recursos para apoyar a los gobiernos para tal fin:

En 2006, onu Mujeres apoyó a 82 países en el fortalecimiento de la igualdad

de género en sus planes de desarrollo y presupuestos locales, nacionales y
sectoriales. Veintiocho países notificaron aumentos en las asignaciones pre-
supuestarias para la igualdad de género y empoderamiento de las mujeres.

Si bien onu Mujeres apoyó a los gobiernos para el logro de la igual-

dad de género desde sus planes de desarrollo y presupuestos locales, esto
no quiere decir que se hayan incluido de manera transversal en el conjun-
to de presupuestos o que los presupuestos asignados sean significativos.
En ese sentido: “
A modo de ejemplo, una revisión del gasto en 35 países de América
del Norte, Central, del Sur y el Caribe reveló que las asignaciones para
abordar la violencia contra las mujeres oscilaron entre el 0,1 y el 1% del
presupuesto nacional (onu Mujeres).  
De manera transversal, los gobiernos plantean políticas fiscales des-
de un enfoque sectorial para visualizar a quiénes deben llegar los recur-
sos públicos, a fin de generar una protección social que permita proveer
bienestar a la población en concreto, pues representa gastos en salud,
educación, asistencia social y pensiones, que no son cubiertas por el sec-
tor privado. Cada país refleja sus políticas y estrategias de desarrollo, sus
prioridades y políticas sociales en sus presupuestos, lo que da lugar a un
mosaico heterogéneo en la introducción de la perspectiva de género, ade-
más de que la implementación de políticas de ajuste macroeconómico, a
partir de la década de los ochenta, en la mayoría de países de América
Latina, ha afectado negativamente las condiciones de vida en la mayor
234 experiencias de reforma fiscal en américa latina

parte de la población. Entonces, es importante detenerse a analizar la for-

ma en que se plantean las políticas de gasto social y analizar si responden
a una intención real de reducir las brechas de desigualdad entre hombres
y mujeres, y si esta perspectiva de género se ve reflejada en sus resultados
alcanzados, ya que, como se señaló en el anterior apartado, el presupuesto
asignado es mínimo. Considerando que los presupuestos de gasto social
incluyen el gasto en salud, educación y vivienda, se plantean en general
dirigidos a los beneficiarios; la gran mayoría de programas y planes no se
detiene en señalar qué parte de ese presupuesto está orientado hacia las
mujeres. Por lo anterior, se seleccionaron, exclusivamente dentro de los
resultados, los programas dirigidos específicamente a las mujeres.
Este presupuesto es fiscalizado en términos de las acciones orien-
tadas a la igualdad de género. Para el caso de México, hay estudios que
dan cuenta del presupuesto asignado y de cómo a través del tiempo el
presupuesto sensible al género ha tendido a crecer.

México: Erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres.

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2008-2014.

Rubro 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Monto 7,024.8 8,981.6 10,920.8 14,916.4 16,752.9 18,760.6 22,341.0
Ramo 23 27 23 27 26 25 25
Programas 65 74 67 80 88 1 116

Tomado de: Vinay, R.; Hofbauer, H.; Balmori, Pérez F. & Martínez, M. (2014). Mujeres y pobreza: El pre-
supuesto del gasto social focalizado visto desde la perspectiva de género. Instituto Nacional de las Mujeres/
Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres.

Sin embargo, los presupuestos de género pueden estar inmersos en

el conjunto del gasto, lo cual puede dar como resultado una aparente
neutralidad, pero más bien son presupuestos, como señala Jubeto (2008),
“ciegos al género”, es decir, no se considera la situación que viven las
mujeres como los roles que desempeñan, la persistencia de la brecha sala-
rial y la segregación ocupacional. La cepal (2016) menciona que se deben
“realizar estudios de impacto de género de las políticas fiscales antes y
después de su aplicación, asegurando que no tengan un efecto negati-
vo explícito o implícito sobre la igualdad de género, los derechos y la
autonomía de las mujeres, por ejemplo, en la sobrecarga del trabajo no
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 235

remunerado y de cuidados o en los niveles de pobreza de las mujeres”.

En la medida en que persiste la idea de la división sexual tradicional del
trabajo, buena parte del presupuesto tiende a ser utilizado para lograr
que la labor de reproducción de la sociedad que realizan las mujeres esté
garantizada, más que tratar de sacarlas de los roles tradicionales en los
que su trabajo es invisible.
El siguiente cuadro muestra la información de los países donde se
consiguieron datos sobre el presupuesto de género asignado, así como los
resultados que benefician específicamente a las mujeres.
Si bien la gran mayoría de países asumen la necesidad de incorporar
la perspectiva de género en la elaboración de sus presupuestos, la infor-
mación cuantitativa sobre la asignación de recursos con perspectiva de
género es escasa y no es continua, como se puede observar en el cuadro.
La información sobre la evaluación de resultados es considerada
cuando se tiene que transparentar la asignación de recursos y el cumpli-
miento de objetivos. Los resultados del gasto social en general son esca-
sos y van relacionados primordialmente con la maternidad y el cuidado
de la infancia. Sólo en algunos países se considera el empoderamiento de
las mujeres y el impulso a la reducción de la brecha de género; en ese sen-
tido, es importante recordar lo que señala Cortés (s/f): “A las personas no
se les valora como sujetos de derecho sino como beneficiarios/as de los
programas sociales”.
236 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Políticas sensibles Presupuesto de Política de Resultados

al género género evaluación
MEXICO Del Presupuesto de I. Incorporar la Mir. Programas so-
Presupuesto de Egresos Egresos igualdad entre mu- ciales diferenciados
de la Federación de la Federación jeres y hombres y por género 2017.
CAPÍTULO IV: El Eje- para el año 2000, reflejarla en la ma- - Programa de estan-
cutivo Federal impul- 0.030% se asignó di- triz de indicadores cias infantiles para
sará, de manera trans- rectamente a las para resultados apoyar a madres,
versal, la igualdad mujeres, y dicho (mir) de los progra- padres solos y tuto-
sustantiva entre muje- gasto representó mas bajo su respon- res trabajadores.
res y hombres a través 0.70% respecto al to- sabilidad. - Seguro de vida para
de la incorporación de tal del gasto jefas de familia y abar-
la perspectiva de igual- social de ese mismo ca a las madres y pa-
dad entre mujeres y año (Arriola). dres solos.
hombres en el diseño, Para 2008 repre-
elaboración, aplicación, sentó 0.05% del pib
seguimiento y evalua- y 0.29% del gasto
ción de resultados de programable (Pérez,
los programas de la 2012).
Administración Públi-
ca Federal (PEF, 2017).
ECUADOR Los recursos presu- Cumplimiento de - Ley de Maternidad
Presupuesto General del puestados Presupuesto. Permi- Gratuita y Atención a
Estado 2011. destinados directa- te observar cómo du- la Infancia
Art. 70 de la Constitu- mente a la rante un año fiscal se (21,809,939.67).
ción, obliga a todas las atención específica de cumplió o no con el - Salud integral y dere-
instituciones del Estado las mujeres y presupuesto asigna- chos sexuales y
a incorporar temas de gé- la igualdad de género, do. Sistema Integrado reproductivos
nero, el total de recursos de acuerdo a de Indicadores Socia- - Disminución de bre-
para este tema. datos que refleja el les del Ecuador 2008. chas de género en el
Se incorporaron las po- clasificador K, as- acceso a la educación
líticas de género en el cienden a un total de formal.
Plan Nacional de Desa- USD31,441,125.35 -Disminución del anal-
rrollo 2007-2010; Plan (2011). Representa al fabetismo de las muje-
de Igualdad de Oportu- 3.6% de la platafor- res.
nidades 2005-2009; Plan ma presupuestal para - Capacitación del per-
Nacional de Erradicación 2011 (Proforma del sonal, especialmente
de la Violencia de Género Presupuesto General en la
2007; Plan Nacional de del Estado 2011). temática de género y
Erradicación de la Trata, presupuestos con en-
el Tráfico y la Explota- foque
ción Sexual contra Niños, de género.
Niñas, Adolescentes y Promoción de la igual-
Mujeres (2007). dad y autonomía de la
mujer.
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 237

VENEZUELA Presupuesto en -Reconocimiento

Instituto Nacional de la 1999: 228,000,000 de del trabajo del ho-
Mujer. Gobernabilidad y Bs. anuales, equi- gar como actividad
equidad de género. valente a 351,174.43 económica que crea
dólares. Para el año valor agregado y
2002, fue de cuatro produce riqueza y
mil millones de bo- bienestar.
lívares; para el Plan -Derechos sexuales y
Operativo 2002, de reproductivos.
Inamujer, equiva- -Derecho a decidir
lente a 2,079,002.08 libre y responsable-
dólares. mente el número
de hijas/os que se
desean concebir, y a
disponer de la infor-
mación y los medios
que le aseguren el
ejercicio de este de-
recho.
-Protección integral
a la maternidad.
-Principio de equi-
dad y no discrimi-
nación garantizado
para todos/as los/
as ciudadanos/as.
-Promulgación de
leyes que contienen
disposiciones que
favorecen el otorga-
miento de tierras y
créditos a las muje-
res de los sectores
más pobres de la po-
blación.
-Creación del Banco
de la Mujer.
238 experiencias de reforma fiscal en américa latina

GUATEMALA La asignación pre- Los ministerios y Creación de uni-

Política Nacional de supuestaria para el secretarías, entida- dades de género y
Promoción y Desarro- año 2013 alcanzó des descentraliza- etnia como mecanis-
llo Integral de la Mujer. 8.04% del presu- das, centralizadas mos asesores para la
Ley del Presupuesto puesto nacional. y municipalidades efectiva
General de la Nación, deben reportar en incorporación de la
en el que se incorpora el proyecto de pre- perspectiva de géne-
el Clasificador Presu- supuesto y ro en la instituciona-
puestario con Enfo- en su rendición de lidad gubernamen-
que de Género, como cuentas el monto tal.
medida obligatoria a asignado y ejecuta-
todos los ministerios y do presupuestaria-
secretarías, entidades mente en acciones
descentralizadas, cen- a favor de las mu-
tralizadas y municipa- jeres.
lidades.

PERÚ Integrar objetivos

Plan de Acción de Gé- de igualdad de gé-
nero: nero, empodera-
Garantizar que la ayu- miento de la mujer
da y los gastos pú- y derechos de la
blicos están dirigidos mujer en los meca-
apropiadamente para nismos de rendi-
que coincidan con los ción de cuentas.
compromisos de igual-
dad de género y de-
rechos de la mujer, y
beneficien a mujeres y
hombres, incluyendo el
seguimiento de la coo-
peración y los gastos
públicos para la igual-
dad de género y empo-
deramiento de la mujer,
según corresponda.
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 239

CHILE Sernam recibe un

Primer Informe del Go- total de 32,846 mi-
bierno de Chile. llones de pesos en
Servicio Nacional de la 2012, en el marco
Mujer (Sernam). de un presupuesto
que prevé un gasto
total del sector pú-
blico que asciende a
28,460,976 millones
de pesos. Esta cifra
representa 0,11% del
presupuesto total, al
igual que ocurría en
el presupuesto 2011;
de un año a otro, los
gastos etiquetados
para mujeres —fon-
dos asignados al
Sernam— se incre-
mentaron 5.89%.

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240 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Conclusiones

En la gran mayoría de los países, los gobiernos están comprometidos al

logro del Objetivo del Milenio número 3, es decir, lograr la igualdad entre
géneros y la autonomía de la mujer. En el caso de los presupuestos con
perspectiva de género, vemos que, en general, sí se plantea toda una serie
de iniciativas que tienden a incluir la perspectiva de género que se ve re-
flejada en leyes, en los planes de presupuesto y en los programas sociales
a nivel local, municipal, estatal y federal.
Sin embargo, cuando analizamos los resultados, encontramos algu-
nos contrastes. En primer lugar, cada país genera sus propios mecanis-
mos de comprobación de resultados. En México se encuentra la Matriz
de Indicadores de Resultados, pero, al revisarla respecto a los programas
sociales, se contemplan programas en general, y sólo dos hacen referencia
a las mujeres y a los hombres en relación con la maternidad y con el cui-
dado infantil. En la medida en que no se logra entender la perspectiva de
género, los presupuestos de género se ven como accesorios, y no logran
hacerse transversales en el presupuesto, por lo que no contribuyen al lo-
gro de la igualdad de género, porque se aíslan al plantearlas de manera
focalizada.
el presupuesto en gasto social desde una perspectiva de género en países seleccionados... 241

Bibliografía

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 Política social y programas de transferencias
monetarias condicionadas: análisis comparativo
entre México, Brasil y Colombia

Mariana Betzaidet Cortés Sánchez

Introducción

L a política social muestra el vínculo que se establece entre Estado y

sociedad, en donde el Estado es el que garantiza los derechos de los
ciudadanos, como señala la definición de Teresa Montagut (2014, p. 21),
al señalar que “la política social es la intervención pública que incide en
el bienestar de las personas, ya sea manteniendo o facilitando sus condi-
ciones de vida”; por ello, la política social abarca varios marcos institu-
cionales que se han construido e implementado de diferentes formas a lo
largo de la historia.
Como señala Cesar Giraldo (2016), la política social surge en Euro-
pa, especialmente después de la segunda revolución francesa; entonces,
los derechos de libertad, igualdad y justicia, entre otros, formaban parte
de un ideal inalcanzable para la mayoría de los trabajadores. Así, para
garantizar el poder político del Estado, se crearon mecanismos que per-
mitieron ayudar no sólo a los trabajadores, sino también a los ciudadanos
pobres que eran iguales ante la ley. En este proceso se buscó que la Iglesia
se mantuviera al margen, debido a que se buscaba fortalecer la indepen-
dencia entre Estado e Iglesia, creando una política social laica.
La política social ha pasado por varias etapas desde el surgimiento
del Estado nacional como elemento fundamental para el establecimiento
del contrato Estado-Sociedad-Mercado, que dio base al denominado Es-
tado de Bienestar, en donde se buscaba proporcionar a los ciudadanos to-
dos los elementos necesarios para su desarrollo, hasta perspectivas con-
trarias basadas en la dinámica de mercado, en donde cada individuo es
responsable de sus resultados, en función de sus habilidades y talentos.
244 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Desde su surgimiento, la política social ha tomado como base a la

familia, que es la unidad básica de reproducción de la vida, que tuvo
que interactuar con la dinámica de mercado, específicamente con el mer-
cado laboral, a través de los contratos; en esta relación, sus necesidades
no tenían una correspondencia directa con la dinámica del mercado,
especialmente en momentos de enfermedad, de vejez, de incapacidad,
de muerte, etc. Así, la política social se estableció para cubrir esta falta
de sincronía.
El problema de sincronía se profundiza cuando se elimina la for-
malidad en el mercado de trabajo a través de los procesos de flexibiliza-
ción laboral, haciendo que la política social se transforme en una política
asistencial, ya que ésta sólo busca proveer algunos bienes y servicios de
emergencia, o incluso se establece una “asistencia social, bajo la modali-
dad de favores mediado por un régimen clientelista” (Giraldo, 2016, p.
12), lo que permite mantener el control político.
En América Latina, la política social universal no es un camino a se-
guir bajo el régimen político y económico actual debido a que es consi-
derada altamente costosa; por tanto, la política social se ha limitado a la
población que se encuentra en una situación de pobreza, y en este sen-
tido, las clasificaciones sociales son amplias, ya que se puede hablar de
pobreza extrema,1 población vulnerable,2 población marginada,3 etc. In-
cluso, se ha llegado a incluir a personas que han quedado fuera de la es-
tructura familiar; ejemplo de ello son los niños de la calle, los indigentes,
los trabajadores sexuales y los desplazados. Todas estas personas tienen
el común denominador de no alcanzar el bienestar según los parámetros
socialmente establecidos, debido a una falta de racionalidad en la toma

1
  Para el inegi, una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando tiene tres o más
carencias, de seis posibles, dentro del Índice de Privación Social, y que, además, se encuentra por
debajo de la línea de bienestar mínimo. Las personas en esta situación disponen de un ingreso tan
bajo que, aun si lo dedicasen por completo a la adquisición de alimentos, no podrían adquirir los
nutrientes necesarios para tener una vida sana.
2
  La población vulnerable se refiere a grupos sociales en condiciones de desventaja que, por su
condición de edad, sexo, estado civil y origen étnico, se encuentran en un riesgo que les impide
incorporarse al desarrollo y acceder a mejores condiciones de bienestar. De acuerdo con el Plan
Nacional de Desarrollo, la vulnerabilidad es resultado de la acumulación de desventajas, derivado
de causas sociales y de características personales y/o culturales.
3
  Para Conapo/Progresa, la población marginada es aquella que suele ser objetivo de la política
social, y se refiere a la población con carencias de bienes y servicios básicos captados en tres dimen-
siones: educación, vivienda e ingresos.
política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 245

de decisiones individuales, lo que genera una especie de estigmatización

para los beneficiarios.
La política social, a lo largo de la historia, siempre se ha propuesto
el objetivo de generar bienestar; sin embargo, este concepto, a su vez, es
“amplio y parcialmente opaco”. Como lo señala Amartya Sen (1999), el
bienestar “tiene que ver con las diferentes capacidades y funciones que
tienen los individuos para alcanzar su realización personal, estas capa-
cidades son valoradas de diferente forma, generando un orden parcial-
mente relativo”. Esto genera que no exista un consenso sobre los límites,
los alcances y, especialmente, sobre cómo la política social logrará dicha
meta, ya que los recursos requeridos son elevados y el presupuesto pú-
blico tiene recursos limitados, lo que genera la necesidad de identificar
cuáles son las funciones sociales que deben proveerse, es decir, definir los
bienes y servicios que permitan mejorar la calidad de vida, como educa-
ción, salud, relaciones laborales, vivienda, agua potable, electricidad, ser-
vicios urbanos, seguridad pública, cultura, etc. Tarea nada sencilla por-
que implica diferentes marcos institucionales que pueden entrecruzarse.
Un problema para la obtención de los recursos necesarios para po-
der llevar a cabo la política social corresponde a la tributación, debido a
que, ante la ruptura de las garantías formales por la flexibilidad laboral,
el contrato social queda vulnerado, y existen menos incentivos y condi-
ciones reales para el pago de impuestos. Los ingresos provenientes de los
impuestos propuestos y los costos de las transferencias sociales depende-
rán de las estructuras institucionales y de otras características particula-
res de cada país (Atkinson, 2016).
La precarización del mercado laboral ha generado una mayor des-
igualdad y polarización de las sociedades, lo que genera mayores pro-
blemas para la recaudación de impuestos, dado el costo relativo mayor
que se genera para los menores estratos de ingresos; en contraparte, se
generan condiciones que demandan una política social con una mayor
participación, que permita generar condiciones para un mejor acceso a
los recursos que los asignados por el mercado.

Gasto Social

Los mecanismos a través de los cuales se asignan los recursos para la

política social han sido definidos por la cepal (2015) como el volumen de
246 experiencias de reforma fiscal en américa latina

recursos destinados a financiar políticas relacionadas con las siguientes

seis funciones: 1) protección social, 2) educación, 3) salud, 4) vivienda y
servicios comunitarios, 5) Actividades recreativas, cultura y religión; 6)
protección del medio ambiente. 
Si se analiza la evolución del gasto público social entre los países
de interés, se puede apreciar como de 1995 a 2015 México ha sido el país
que menos recursos ha destinado como porcentaje de su pib al gasto
social, en comparación con Brasil y Colombia, ya que, en promedio, du-
rante el periodo aportó sólo 8.62% de su pib, mientras que Brasil aportó
12% y Colombia, 11%. Debe señalarse que el promedio del gasto público
social para los países miembros de la ocde para 2014 fue de 21.9% (Ro-
dríguez Gómez & Patrón, 2017), por lo que sólo Brasil estuvo por arriba
de este nivel; mientras que Colombia estuvo ligeramente por debajo, y
México se ubicó en una posición significativamente menor aportando
tan sólo el 11.9%.
Se debe destacar que de 1990 a 1997 el porcentaje del pib asignado a
gasto social en Colombia creció aceleradamente, llegando incluso en los
últimos dos años del periodo a ser superior que el asignado por Brasil.
Esto puede explicarse porque en esta etapa se impulsaron los procesos de
apertura comercial y liberalización cambiaria, unidos a un nuevo sistema
de salud, seguridad social y una lucha contra el narcoterrorismo; sin em-
bargo, este proceso se detuvo en 1998 por problemas económicos y fisca-
les, descendiendo hasta el 2003, periodo en el cual retomó su crecimiento,
especialmente después de la crisis internacional del 2008, haciendo que
su participación pasara del 12.6% al 20.7 % en el 2015.
Si se analiza el porcentaje del gasto social dentro del total del gasto
público, México también destinó un porcentaje menor, ya que, en prome-
dio, del 2010 al 2015 aportó 44.71%, mientras que Brasil destinaba 59.29%
y Colombia, 62.29% durante el mismo periodo.
Para el caso de Brasil, este país incrementó aceleradamente su gasto
social como porcentaje de su pib debido al enfoque gubernamental que
buscó fortalecer el mercado interno a través de una política activa de
transferencias fiscales a los sectores de más bajos ingresos.
política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 247

Gráfica 1
Gasto público social como porcentaje del pib
para México, Colombia y Brasil (1990-2015)

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por cepal.

Nota. Para el periodo de 1990 a 2009 la información se recabo de: [Link]
indicadores/ficha/[Link]?indicador_id=1; para el periodo de 2010 a 2015, de: [Link]
[Link]/inversion/es/paises.

Debido a los grandes niveles de inversión que se requieren, cada

vez se busca más que también participe la iniciativa privada, con el
argumento de reducir los riesgos que enfrenta el Estado al realizar in-
versiones para ofrecer servicios sociales; sin embargo, esto no contem-
pla el hecho de que es la volatilidad económica privada la que genera
la incertidumbre de poder dotar las condiciones necesarias al total de
la población, por lo que el Estado debe proporcionar bienes públicos y
sociales. Para alcanzar este objetivo, ha implementado programas de
transferencias monetarias condicionadas.
248 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (tmc)

Los programas de tmc ofrecen una asistencia focalizada que sigue patrones
diferentes en los países en donde la situación laboral tiende a ser informal,
como en los países de América Latina, en donde México, Colombia y Brasil
fueron pioneros en su desarrollo; desde su formación, estos programas han
crecido a gran escala, ejemplo de ello es el programa Progresa, de México,
que comenzó con aproximadamente 300,000 hogares beneficiarios en 1997,
y para el 2015 ya apoyaba a 6,168,9004 familias, con un costo bimestral in-
currido para la entrega de transferencias para la alimentación y becas edu-
cativas de $13,411,594,415 (Prospera, 2016). El programa Bolsa de Familia,
de Brasil, comenzó a implementarse en algunos gobiernos locales y hoy
atiende 14,080,828 familias (Gobierno do Brasil, 2018); y en Colombia, el
Programa de Familia en Acción, para el 2007, apoyaba a 1.5 millones de ho-
gares (Fiszbein et al., 2009, p. 3). Este crecimiento se genera por la búsqueda
de regular la creciente fractura social derivada de la inestabilidad económi-
ca y por el gran costo que implica una política social general, así como una
política laboral, por lo que se prefiere a la focalización, aunque en los tres
países los programas de tmc se hayan convertido en programas nacionales,
y para el caso de México y Brasil lleguen a atender aproximadamente a
20% de la población (Fiszbein et al., 2009, p. 5).
Si se analiza el crecimiento del programa de tmc en México, se puede
apreciar cómo, en un inicio, nominalmente sus recursos crecieron cons-
tantemente, aunque en términos relativos el presupuesto del programa
creció cada vez en menor medida, con incrementos considerables, en
2008, de 13% y, en 2010, de 34%; sin embargo, para 2011 y 2012 se reduje-
ron sus recursos, retomando su expansión en el 2014.

4
  Este dato corresponde al número de familias activas del periodo septiembre-octubre 2015, repor-
tadas con fecha de corte del 15 de marzo del 2016, por el Programa de Inclusión Social Prospera.
política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 249

Gráfico 2
Presupuesto de los programas de tmc y su variación porcentual
en México, Brasil y Colombia (1997-2014)

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por Sedesol.

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por: [Link]

ta/misocial/tabelas/mi_social.php.

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por cepal.

250 experiencias de reforma fiscal en américa latina

En el caso del programa de Bolsa de Familia de Brasil, desde el 2004

se ha mantenido en crecimiento, especialmente de 2010 a 2012, aunque a
partir de 2016 su crecimiento ha sido mucho menor, de sólo 3.6%. En el
caso del programa Más Familias en Acción, su comportamiento ha sido
más volátil, teniendo un crecimiento importante de 2005 a 2010, con un
descenso importante de 2010 a 2011, y recuperando su crecimiento hasta
el 2014, donde tuvo una ligera disminución.
Los tres programas de tmc tuvieron un incremento en su presu-
puesto en el 2008, situación que se explica por el complejo entorno
económico generado por la crisis internacional, que afecta en mayor
medida a la población vulnerable. Los programas de tmc suelen ser
amortiguadores de los procesos cíclicos que generan desempleo y pro-
blemas de ingresos.
Si se comparan los tres programas de tmc, se observa que la cantidad
de recursos destinados por el programa de Bolsa de Familia de Brasil es
mucho mayor que los recursos destinados por México y Colombia, des-
tinando 0.36% del pib en 2010. El programa Prospera, de 2007 a 2010, au-
mentó su porcentaje de participación del pib de 0.32% a 0.47%, porcentaje
que ha sido el más alto del periodo entre los tres países. En promedio, de
2006 a 2015, tanto Prospera como Bolsa de Familia absorbieron 0.38% del
pib, mientras que el programa Más Familias en Acción sólo emplea 0.25%
en promedio.

Gráfico 3
Presupuesto (usd) de los programas de tmc y porcentaje del pib
destinado a estos programas en México, Colombia y Brasil

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la cepal.

política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 251

Existe un dato importante a considerar, que es el porcentaje del gas-

to social que se destina a la transferencia directa de ingresos, ya que en
varias investigaciones se señala que los países que aportan un porcentaje
mayor a 50% a la transferencia directa de recursos monetarios suelen te-
ner menores niveles de pobreza (Rodríguez Gómez & Patrón, 2017, p. 10);
si se revisa este indicador, en promedio, de 2006 a 2001 Brasil destinaba
2.5%; Colombia, 2%; y México, 5.84% de su gasto social a programas de
tmc, con lo cual se proveen recursos muy por debajo de los recomenda-
dos para combatir el problema de la pobreza.
Al analizar el número de personas atendidas por los programas
de tmc, se puede apreciar que ha ido incrementando de 2003 a 2014;
Brasil apoya a un mayor número de personas, sin embargo, el prome-
dio de transferencia por persona beneficiada en este país ha venido
disminuyendo de forma considerable. Ejemplo de ello es que tan sólo
en un año, de 2011 a 2012, su decrecimiento fue de 91%. Esto puede
mostrar que los programas se han extendido en términos de personas
beneficiadas, pero no han mejorado el papel de las transferencias que
les pueda permitir a las familias ubicarse fuera del umbral de la pobre-
za. Debe señalarse que en el programa Bolsa de Familia, el monto del
beneficio básico, es decir, aquel que se otorga a las familias en extrema
pobreza, se calcula sobre la base del valor de la línea de indigencia.
A su vez, el monto plano del beneficio básico se complementa con un
beneficio variable, consistente en un monto adicional que considera la
composición familiar, por lo que las aportaciones varían en función de
las condiciones de cada hogar.
Cabe señalarse que Prospera es el programa que brinda transferen-
cias más altas promedio por persona beneficiada, llegando a los 116 dó-
lares bimestrales (2013); sin embargo, para este programa desde el 2003
se creó un esquema diferenciado de apoyos (eda), especialmente para las
familias que mostraban ciertas características socioeconómicas y mejoras
del bienestar consideradas “sostenibles”. Este esquema varía de acuerdo
con la zona geográfica, aunado a que las aportaciones que reciben las
familias dependen de la edad y del género de los menores de edad que
formen parte de la familia, por lo que, de forma similar que el programa
Bolsa de Familia, las transferencias son diferenciadas.
252 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Gráfico 4
Estimación de personas atendidas por los programas de tmc y
monto promedio per cápita de transferencias (usd)
para México, Brasil y Colombia (1997-2016).

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la cepal.

Cuando se hace diferenciación en las transferencias que se realizan a

través de estos programas según las particularidades de cada familia, se
realiza también una diferenciación en las oportunidades que se propor-
cionan para poder salir de la condición de pobreza; mientras que cuando
se realiza la recaudación fiscal sobre los ingresos, estas consideraciones
no son tomadas en cuenta.
Existen muchos argumentos a favor de reducir las transferencias mo-
netarias, como el señalado por Filmer y Schady, quien argumenta que en
algunos casos los montos bajos de transferencias pueden llegar a tener re-
sultados favorables en términos de demanda de salud y educación (Ibarra-
rán et al., 2017, p. 12), lo cual puede ser posible sólo debido al mayor peso
que tienen las transferencias no monetarias, además de que estos progra-
mas buscan dejar a nivel del umbral establecido en términos del nivel míni-
mo de pobreza, de tal suerte que si un hogar superara este umbral, dejaría
de ser parte de la población objetivo. Otro elemento que puede pensarse
cuando disminuyen las tmc por persona es el hecho de que, al incorporar
un mayor número, las personas podrían tener un nivel de pobreza menos
profundo, lo que requeriría una menor cantidad de recursos.
Uno de los argumentos comunes es el hecho de que sólo se debe pro-
porcionar una transferencia que permita complementar el ingreso, pero
éste no debe ser tan alto, ya que con ello se generan incentivos para bus-
car otras salidas de la pobreza.
política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 253

Los programas de tmc son focalizados hacia la población con meno-

res niveles de bienestar, en el sentido de que, al ser focalizados, tienden a
ser excluyentes, por lo que para algunos autores esto ya genera un cierto
tipo de estigmatización a los beneficiarios; sin embargo, este elemento
se hace necesario dada la restricción presupuestal. Una mayor población
objetivo nos lleva a una menor transferencia y, con ello, a un menor im-
pacto en el corto plazo, y también puede generar un mayor problema en
términos de incluir a población con menores niveles de pobreza (Stampi-
ni, 2017, p. 13).
Para algunos autores, los programas de tmc deben brindar por lo
menos el recurso suficiente para generar el incentivo que permita a las
familias compensar el ingreso generado por el trabajo infantil por el in-
greso proveniente de las transferencias; entre mayor sea la diferencia en
la sustitución, mayores probabilidades de incrementar la escolaridad in-
fantil. Este elemento es fundamental para alcanzar uno de los principales
objetivos establecidos por los programas de transferencias, que consiste
en generar capital humano.
En diversas evaluaciones externas, se ha establecido todo un éxito de
los programas de tmc el hecho de que han incrementado la matrícula es-
colar y la asistencia; sin embargo, hay mucho que trabajar sobre la calidad
de los servicios proporcionados, no sólo de los escolares, sino también los
de salud. Un elemento importante a destacar es que el programa Opor-
tunidades, desde su aparición, incorporó la evaluación externa dentro de
su diseño, por lo que ha sido un programa ampliamente estudiado en
contraposición con otros programas que no incluyeron este elemento.
El primer punto a analizar cuando se estudian los programas de tmc
es cómo realizan su focalización, es decir, los criterios para seleccionar a
la población que se beneficiará, y pueden ser los siguientes: los criterios
socioeconómicos (ingresos), criterios demográficos (zonas marginadas),
geográficos (rurales/urbanas), por alguna caracterización (edad, género,
desnutrición), por pruebas de medios (calidad de vivienda) o por focali-
zación comunitaria (asambleas).
En México, Prospera fue creado en 1997 como estrategia para apoyar
a las familias rurales en extrema pobreza, y en función de los diferentes
sexenios ha cambiado de nombre (Solidaridad, Progresa, Oportunidades
y Prospera); se selecciona a la población en pobreza extrema, amplián-
dose a otros pobres o personas vulnerables. El programa Oportunidades
tiene tres componentes: educación, salud y nutrición para incrementar el
254 experiencias de reforma fiscal en américa latina

capital humano. Se estima que, en promedio, las trasferencias monetarias

entregadas representan 22% de los ingresos mensuales de las familias be-
neficiadas. Para focalizar a la población objetivo, se realiza una selección
geográfica a través del índice de marginalidad, construido con datos cen-
sales; después, las familias elegibles se determinan mediante un censo de
todos los hogares de la comunidad, y se seleccionan involucrando a la
comunidad mediante asambleas. Los costos de focalización en las comu-
nidades rurales y con una población mayoritariamente indígena pueden
ser altos, por lo que el programa no ha logrado erradicar el problema de
la selección errada de las familias, así como los problemas de exclusión de
las familias que sí requerían el apoyo (corrupción). Hay muchos proble-
mas con el funcionamiento de las asambleas debido a que los participan-
tes no se atreven a manifestar sus opiniones abiertamente.
Colombia inició en 2001 su programa Más Familias en Acción, espe-
cialmente en zonas rurales, ya que seleccionaba a las familias de munici-
pios con menos de 100,000 habitantes y, al buscar incrementar el capital
humano de las familias en extrema pobreza, también tenía que considerar
la capacidad de oferta que tenían los municipios en términos de servicios
educativos y de salud. Otro elemento que se consideraba era la capacidad
de la Banca, que estaba limitada; el Banco Agrario de Colombia, S. A.,
abarcaba 81% de los municipios. Para la selección de las familias, se con-
sideraba a las del nivel 1 del Sistema de Identificación de Potenciales Be-
neficiarios de Programas Sociales (sisben); en este sentido, el programa ha
sido relativamente exitoso, ya que ha mostrado un buen desempeño en lo
referente a minimizar errores de inclusión. Se estima que 71% de familias
que ingresó al programa estaba en situación de indigencia al momento de
iniciarse la intervención (Attanacio, Meghir y otros, 2004, en Biggs, 2005,
p. 94); hoy en día, el programa también incluye a los desplazados por
algún grado de victimización, elemento importante, ya que se estima que
entre 1995 y 2007 más de 2.3 millones de personas (4.8% de la población
total y 15% de la población rural) sufrieron el desplazamiento forzado
por la violencia interna (Muñoz Wilches, 2007, pág. 1). Esta situación ha
hecho que las víctimas de desplazamiento representen 19% de los benefi-
ciarios del programa (Ibarrarán et al., 2017).
Brasil creó, a inicios de 1999, la Bolsa de Familia, para erradicar
el trabajo infantil en zonas rurales; poco después, se expandió a zonas
urbanas, para tratar de solucionar el problema del trabajo de los niños
de la calle. Inició con una población objetivo de 266,000 niños de 10 a 14
política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 255

años de edad; sin embargo, este programa se ha expandido en los últi-

mos años para atender desde gestantes hasta adolescentes, unificando
el programa con el Fondo de Garantía de la Renta Mínima. Así, para
realizar la focalización se seleccionan localidades con mayor trabajo
infantil, se recolecta información de los hogares para una preselección
de las familias, en donde se vincula a un representante civil buscan-
do minimizar el error de exclusión. Algunos autores establecen que en
las zonas rurales el programa está bien focalizado, buscando que las
trasferencias se gasten en bienes de primera necesidad, como ropa y
alimentos; pero en las zonas urbanas la información es muy restringida
e incompleta, así como también en la ciudad los problemas de aban-
dono familiar, violencia, drogas, lo que genera un problema más com-
plejo. Este programa incorpora componentes psicosociales que buscan
mejorar el autoestima, las habilidades sociales y los derechos humanos
(Stampini, 2017). El programa también apoya a familias para la supera-
ción de la pobreza extrema, otorgando un apoyo que garantice que las
personas que componen la familia tengan un ingreso que sobrepase el
piso de renta mínima de 27 usd.5 Este programa realiza su focalización
en función de una prueba de medios donde, a través de una entrevista
al responsable, se determina el ingreso familiar
Otro elemento que se debe considerar es el hecho de que para mante-
nerse como beneficiario dentro de los programas de tmc hay que cumplir
ciertas condiciones que permitan el desarrollo de buenas prácticas; sin
embargo, se requiere evaluar si la condicionalidad misma es válida, y
efectivamente, las familias no saben o son incapaces de decidir sobre su
bienestar, por lo que se debe exigir la inversión en educación y salud.
Los programas de tmc, en general, están enfocados en la generación
de capital humano, por lo que dan preferencia a las familias que cuen-
tan con niños; sin embargo, estos programas, en algunas ocasiones, se
amplían y se generan transferencias a adultos mayores, pero éstas suele
ser menores. Al comparar los tres programas, se aprecia que el programa
Oportunidades, de México, pone mayor énfasis en la generación de capi-
tal humano; mientras que el programa Bolsa de Familia, de Brasil, y Más
Familias en Acción, de Colombia, ponen más énfasis en la redistribución,
especialmente de los grupos más vulnerables.

5
  Fuente: [Link]
256 experiencias de reforma fiscal en américa latina

La focalización de los programas de tmc hace cada vez más énfasis en

evitar cometer errores de inclusión (dar beneficios a quienes no entran en
la población objetivo) que en los de exclusión (dejar parte de la población
objetivo sin beneficios), lo que ha sido cuestionado desde una perspectiva
de derechos que sostiene que lo relevante es evitar los segundos (Sepúl-
veda, 2009). Algunas evaluaciones realizadas en el 2004 han señalado que
el error de exclusión era mayor que el de inclusión en el programa Opor-
tunidades y Bolsa Familia (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007).

Conclusiones

La política social de cada país debe partir del establecimiento de lo que

entiende por bienestar, para establecer claramente el monto de recursos
que se requiere y su asignación.
Los programas de trasferencias condicionadas son programas que
buscan reducir la pobreza en el corto plazo, para crear condiciones nece-
sarias para el desarrollo; pretenden contrarrestar la vulnerabilidad gene-
rada en los periodos de recesión, sin considerar que muchos de los pro-
blemas son de orden estructural, por lo que los programas de corto plazo
pueden mitigar temporalmente el problema pero no solucionarlo. Otro
elemento importante es el hecho de que la política social, a través de los
programas de tmc, promueve sólo la generación de capital humano para
un mercado laboral cada vez más precario, con el argumento de mejorar
el nivel de competencia y no de garantizar bienestar para las familias.
Uno de los elementos importantes que promueven dichos progra-
mas es la generación de capital humano; sin embargo, esta posición ol-
vida que el objetivo no es la promoción del crecimiento económico, sino
el bienestar, y que si bien la generación de bienestar puede derivar en
mejoras en la actividad económica, éste no es el fin último.
Los programas sociales de largo plazo en general tienen mayor im-
pacto en el bienestar que los programas focalizados de corto plazo. Existe
una literatura que sostiene, bajo el nombre de “paradoja de la redistribu-
ción”, que los programas focalizados tienen un menor impacto redistri-
butivo y en la reducción de la pobreza, en comparación con los progra-
mas universales (Korpi y Palme, 1998); prueba de ello son los datos que
señalan que, al cabo de seis años de permanencia en el programa, sólo
alrededor de 20% de las familias lograba superar la línea de elegibilidad.
política social y programas de transferencias monetarias condicionadas 257

Se determinó, asimismo, que 42% de las familias retrocedería en el futuro

y volvería a quedar bajo dicha línea. Por otra parte, las familias que se
retiraban del programa presentaban procesos típicos de reacción o adap-
tación a crisis económicas, lo que indicaba que volvían a encontrarse en
una situación de alta vulnerabilidad.
Otro elemento que parece cuestionable es la discusión que existe
sobre si el bienestar lo merecen las familias que siguen las condiciones
impuestas, lo que hace que el programa sea excluyente; por tanto, deja
fuera a familias necesitadas. Se debe considerar que, en muchos casos,
para cumplir con las condiciones, son las mujeres las que tradicionalmen-
te asumen esta responsabilidad, lo que puede generar restricciones para
la inserción de la mujer en el mercado laboral (cepal, 2006; Pautassi y Zi-
becchi, 2010, p. 18). También se debe considerar que los programas de tmc
no sólo tienen efectos económicos, sino también políticos, que no deben
dejarse de lado.
258 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 La refuncionalización de las políticas públicas
para el desarrollo urbano y su relación
con el capital inmobiliario en México, 2013-2017

Jorge Álvarez Méndez

Introducción

U no de los escollos fundamentales para la inversión inmobiliaria ha

sido la disposición de suelo para destinarlo a la urbanización. En
buena medida, en la periferia de las ciudades se mantienen grandes
extensiones bajo el régimen de origen social como ejidos y comunida-
des agrarias. Si bien se iniciaron importantes procesos jurídicos para
desincorporar fracciones de dichos núcleos para llevar a cabo proyectos
inmobiliarios, los procesos son sinuosos en cuanto a la legalidad vigen-
te tras las reformas al artículo 27 constitucional. Con todas esas dificul-
tades, se ha podido convertir en objeto de transacciones mercantiles el
acceso a la tierra.
A pesar de estas modificaciones significativas en pro de una mercan-
tilización, el entramado institucional, administrativo y político, a partir
de 1992, se ha encontrado fragmentado, disperso y enfrentado, con de-
mandas aún pendientes de acceso a la tierra y certidumbre sobre la pose-
sión de la tierra. Así, mientras la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol)
concentraba las atribuciones sobre el desarrollo urbano, el ordenamiento
territorial y las reservas territoriales, se enfrentaba al costado con que la
Secretaría de la Reforma Agraria (sra) aún tenía pendiente el desahogo
de múltiples litigios: a la postre, esta dependencia tuvo como función
principal resolver los expedientes heredados en el mundo campesino,
con la legislación anterior a las reformas salinistas. Se tenía así una dis-
persión de funciones desde los intereses inmobiliarios y, por ende, un
escenario de incertidumbre jurídica y de obstáculos a sus proyectos para
proveerse de la superficie estimada para emplazar proyectos de vivienda
262 experiencias de reforma fiscal en américa latina

e ­infraestructura privada. La fusión de atribuciones ad hoc a estos objeti-

vos de alguna manera respondía a una presión pendiente para el capital
inmobiliario.
Así, en el presente trabajo se abordará un examen de este eje de con-
versión de la sra y de algunas funciones antes en manos de la Sedesol,
en una nueva entidad, para analizar sus alcances en cuanto al desarrollo
urbano y el ordenamiento territorial. A través de las modificaciones en las
competencias de las dependencias mencionadas, su intervención en las
políticas públicas y el juego de poder entre los actores fundamentales, se
analizará el recambio institucional para reposicionar en otra articulación
al desarrollo urbano en México.

De la Secretaría de la Reforma Agraria a la Secretaría de Desarrollo

Agrario, Territorial y Urbano

A inicios del sexenio 2012-2018 de la administración pública federal, el

titular del Poder Ejecutivo adoptó la determinación de crear la Secretaría
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y suprimir así la existencia
de la Secretaría de la Reforma Agraria (sra).1 Siete de veintitrés atribu-
ciones fijadas en el artículo 41 del decreto correspondiente se refieren
a asuntos agrarios, otras ocho tratan acerca de la planeación urbana o
del ordenamiento territorial y, finalmente, el resto devienen en asuntos
relativos a financiamiento, infraestructura y coordinación institucional.
Tan sólo en este recuento puede entreverse una conflictiva confluencia
de problemas presentes en un nudo hasta ahora atado a intereses contra-
puestos: suelo disponible, derechos de los núcleos agrarios, irregulari-
dad de la tenencia, insuficiente planeación urbana e incipientes políticas
de ordenamiento territorial.
Sobre ese desanudamiento de la trama en los ejes agrario, urbano
y territorial se juega la prevalencia de unos actores preponderantes so-
bre otros a la hora de definir los derroteros de la política pública a cons-
truir con base en esos vectores. Todavía en la administración 2006-2012,
el desarrollo urbano y la ordenación del territorio correspondían a una

  Diario Oficial de la Federación, 02/01/2013. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
1

diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Segob, 2013).

la refuncionalización de las políticas públicas para el desarrollo urbano... 263

subsecretaría de Sedesol2 que estaba alineada, en el mismo sector, como

organismo público desconcentrado: la Comisión para la Regularización
de la Tenencia de la Tierra (Corett); en este periodo, controlaba vertientes
fundamentales, como la planeación urbana, el combate a la pobreza en
las ciudades y la incorporación de ejidos al desarrollo urbano. El hincapié
de la anterior administración para Sedesol consistió en el asistencialismo
a través del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa),
y ello subordinaba la problemática del desarrollo urbano como objetivo
institucional oficial. Además, únicamente las reformas constitucionales
no bastaban para catapultar la inversión por parte del capital privado:
aún debía desmontarse la estructura administrativa del sector agrario
con funciones propias, en el marco de la resolución de demanda de tie-
rra.3 Había que romper esta columna vertebral de liga de las demandas
del mundo campesino a una dependencia federal, unida a la Procuradu-
ría Agraria y al Registro Agrario Nacional. Esta triada era un valladar a la
expansión territorial de los procesos urbanos.
Por otro lado, el capital inmobiliario demandaba suelo disponible
para urbanizar pero, al estar una importante superficie en el sector social
formado por ejidos y comunidades agrarias, se dificultaba su acceso legal
y su certidumbre jurídica; ambas caras de una misma moneda para la
mercantilización del suelo y la efectiva sanción de la propiedad privada
inmobiliaria. Abonaba a esta presión de los desarrolladores de vivienda el
avance de un proceso con el mismo trasfondo para adecuar la evolución
de los núcleos urbanos a los cambios en el artículo 27, es decir, la regula-
rización de los asentamientos irregulares y la certificación de derechos de
ejidos. Sin embargo, ambos objetivos específicos estaban administrados,
por un lado, en la vertiente del sector agrario (Programa de Certificación
de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbano); mientras que la re-
gularización legal de las ocupaciones irregulares quedaba en la órbita del
sector Desarrollo Social. Una bisagra que unía sector agrario en función

2
  Se definen como sus tareas sustantivas: “Diseñar, planear, promover, proyectar, normar, coor-
dinar y articular, en lo que compete a la Secretaría, las políticas de ordenación del territorio, de
desarrollo urbano, de suelo y reservas territoriales, de desarrollo regional y de atención a la pobreza
urbana” (Secretaría de Desarrollo Social, 2012, p. 4).
3
  La incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano “bajó los costos en la construcción de vi-
vienda de interés social; esto no favoreció mucho a las constructoras, ya que se promocionó el
sistema de autoconstrucción (Fortino, Vargas & Villalobos, 2005, p. 74).
264 experiencias de reforma fiscal en américa latina

del desarrollo urbano fue el Programa de Incorporación de Suelo Social

al Desarrollo Urbano (piso):

La meta de piso al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 gran-
des zonas metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y
en ciudades de prioridad estatal. De las 150 mil hectáreas 101 mil son de
origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de avances del pro-
grama se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada,
regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal (Olivera Lozano, 2005).

Para el autor citado, la reforma al artículo 27 y el procedimiento legal

de incorporación de los ejidos a la urbanización no significaban en auto-
mático la privatización que, en todo caso, se consumaría posteriormente.
Sin embargo, en términos económicos sí se avanzó en la consecución de
importantes extensiones de tierra para su urbanización por parte de las
empresas inmobiliarias, es decir, se abría un importante campo para la
promoción inmobiliaria, en primer lugar, sobre terrenos y amplias zonas
periféricas. Estos elementos están en el escenario de fondo para estable-
cer, bajo la pauta de la Sedatu, al sector agrario, subsumido a las políticas
públicas de desarrollo urbano; y por otro lado, dejar el asistencialismo de
la política social en el cauce de la Sedesol.
En consonancia con la tendencia descrita en cuanto al sometimiento
de aspectos agrarios al ordenamiento territorial, la organización sectori-
zada de la administración pública federal da un nuevo salto cualitativo
en 2013, al agrupar, en el área de competencia de la Sedatu, a tres impor-
tantes organismos, para la política habitacional:

a fin de dar congruencia a los programas y políticas públicas en materia de

vivienda y, toda vez que la Comisión Nacional de Vivienda, la Comisión
para la Regularización de la Tenencia de la Tierra y el Fondo Nacional de
Habitaciones Populares son entidades paraestatales cuyo objeto y funciones
están vinculadas con el ámbito de competencia de la Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano, es necesario que queden agrupadas en el sector
coordinado por dicha Secretaría (Presidencia de la República, 2013)

Se va cerrando un trayecto que despeja a los intereses inmobiliarios

el traslapamiento de funciones o de una abierta confrontación de atri-
buciones que hacían sinuoso el acceso al suelo, en primera instancia. El
la refuncionalización de las políticas públicas para el desarrollo urbano... 265

sector agrario era asumido como un vestigio del Estado social, propio del
desarrollismo en lo económico, de la impartición de justicia en lo jurídico
y del tutelaje y de la distribución en lo social; en síntesis, se le dejaba de
lado como producto de otro pacto social, el originado en el Constituyente
de 1917 para crear un mercado de tierras y un ordenamiento legal liberal.
No obstante, un importante óbice para tener superficie disponible para la
inversión inmobiliaria era acelerar la implementación de las reformas en
el marco jurídico, como un dispositivo de política pública en la edifica-
ción del hábitat urbano.

Actores y relaciones de poder

En términos generales, los principales actores inmersos en la conversión

de la sra, la Corett y las funciones de la subsecretaría ad hoc de Sedesol
en Sedatu son: la Presidencia de la República, el aparato administrativo
de esas entidades, el empresariado inmobiliario e incluso actores insti-
tucionales globales como la ocde. Aparecen, en un segundo plano, in-
cluso de receptáculos del recambio: gobiernos municipales, ejidatarios y
comuneros. El surgimiento de esta secretaría va más allá de una simple
reubicación en la estructura organizacional del sexenio en turno. Se trata
de colocar en primer plano las funciones de desarrollo urbano y el orde-
namiento territorial, con una incidencia directa y menos negociada de un
agente que atravesaba múltiples mediaciones, como el capital privado
inmobiliario en la definición de la política pública habitacional, en la pla-
neación del desarrollo urbano y en la constitución de reservas territoria-
les. No es que la negociación entre el aparato burocrático y los intereses
inmobiliarios se pueda obviar ya. Se trata de indicar cómo en la nueva
configuración institucional adquiere un rol de control e influencia directa
en la definición de políticas públicas, porque el contexto actual ha despe-
jado una serie de obstáculos como demanda histórica de constructores,
promotores y vivienderos.
Un importante documento de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (ocde) recoge esta aspiración de matizar la polí-
tica pública en desarrollo urbano para impulsar la inversión inmobiliaria
en México. Sin duda, los estudios de estos organismos internacionales he-
gemónicos alcanzan el rango de directrices a adoptar por parte de los go-
biernos incluidos en ese espacio multilateral de países con mayor nivel de
266 experiencias de reforma fiscal en américa latina

desarrollo económico. Para la ocde es esencial reconvertir las instituciones

nacionales a los fines de lucro del capital, bajo preceptos nodales como efi-
ciencia, competitividad, gobernanza, flexibilidad y sustentabilidad. Para las
políticas públicas habitacionales y de suelo, las recientes reformas se en-
marcan en la lógica de la gobernanza pública y del desarrollo territorial, en una
elocuente dupla temática con un recorrido en otra vía diferente a lo que se
había concebido en México como acceso a la tierra, propiedad social y dis-
tribución de la riqueza. De modo que una definición con amplia gama en el
desarrollo urbano señala, respecto a la creación de la secretaría en cuestión:

La magnitud de la tarea de la sedatu no debe subestimarse pues, en las

últimas décadas, el gran número de actores involucrados en el proceso de
desarrollo ha impedido dar respuestas efectivas y coordinadas a los desa-
fíos urbanos. Existen diversas secretarías de estado y organismos que parti-
cipan en los sectores de la vivienda, el transporte y los servicios urbanos en
los diferentes niveles de gobierno. No sólo hay un gran número de actores,
sino que éstos son muy heterogéneos tanto en términos de su capacidad
para influir en la política y la práctica, como en sus capacidades técnicas,
fiscales y humanas. El enfoque sin precedentes en materia de vivienda y
políticas urbanas en la agenda de reformas del actual gobierno es, pues, un
hecho positivo (ocde, 2012).

Entrelíneas, se puede leer en otras partes del texto citado que un ad-
versario del desarrollo urbano modelizado por la ocde es justamente el
régimen agrario de propiedad social; otro más es la informalidad aso-
ciada con la irregularidad en un espacio de realidades a superar por las
reformas emprendidas, sobre todo, en el sexenio actual. Todos ellos son
factores que minan la posibilidad de hacer ciudades competitivas en esta
muy representativa visión de las políticas públicas. De hecho, la Sedatu
surge a contrapelo de la abigarrada arquitectura constitucional y de leyes
secundarias, así como de los ordenamientos de los Estados, para eliminar
“costos de transacción” que encarecían por las vías legales; por ejemplo,
contar con amplias superficies adecuadas a la urbanización bajo las pau-
tas del capital de promoción inmobiliario de las grandes empresas.
Puede suponerse que estas negociaciones entre promotores inmobi-
liarios y ejidatarios, al margen de las leyes vigentes hasta antes de 1992 y
de la dispersión funcional del ya señalado régimen de suelo (sra), políti-
ca habitacional (Infonavit) y planeación urbana (Sedesol), encarecían las
la refuncionalización de las políticas públicas para el desarrollo urbano... 267

posibilidades de comprar tierra para la construcción de vivienda a gran

escala. Los grandes constructores negociaban con núcleos agrarios asen-
tados en la periferia, sin las reglas de la certidumbre jurídica. En el campo
de la incertidumbre sobre la propiedad de los solares periurbanos y pe-
riféricos, se perdía acceso a la cercanía con los centros urbanos, en tanto
que se ganaba al transferir los costos de dotación de servicios públicos a
los gobiernos municipales; evidentemente, se lucraba también con el bajo
costo de edificación, por contar con terrenos comparativamente baratos,
metro por metro cuadrado. Se entiende que para la ocde y para el gran
empresariado inmobiliario esto fuera insostenible a futuro, dada la nece-
sidad de alimentar el circuito mercantil con mayores desarrollos habita-
cionales en un mercado que crecía dentro de los límites de la autocons-
trucción y que se desaprovechaba para la escala industrial de producción
inmobiliaria. Una secretaría como la Sedatu, al imbricar suelo, planeación
urbana y desarrollo habitacional, solucionaría en parte la exigencia de
eliminar todo obstáculo jurídico y económico para una territorialidad de
acelerada expansión urbana. Se vertebró bajo un solo eje como secretaría
a Conavi, Fonhapo y Corett. No se trataba, como en el pasado inmediato,
de que fuera la “cabeza de sector”. Valga equiparar al crecimiento de la
ciudad en la irregularidad con el menoscabo de posibilidades de lucro
para los emporios inmobiliarios, como se reconoce en el Programa Secto-
rial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018:

Es necesario generar, en conjunto con los gobiernos locales, un esquema de

incentivos normativos y tributarios adecuados para el sector inmobiliario,
que oriente la localización de los desarrollos habitacionales y disminuya
los lugares mínimos para estacionamiento de manera que permita darle un
uso más eficiente al suelo, de acuerdo a los planes de desarrollo urbano y
criterios de densificación y sustentabilidad” Sedatu, 2013, p. 10.

En el mismo documento de la ocde se establece, con meridiana claridad,

un mayor poder de la empresa privada en cuanto a la construcción de vivien-
da, habiéndola dotado de más facultades para su consolidación en la hegemo-
nía del proceso urbano. Se presionó a las instituciones gubernamentales para
poder ampliar los segmentos de mercado de interés para las cuantiosas inver-
siones inmobiliarias. Como puede observarse en el siguiente cuadro, en tres
decenios, a partir de inicios de este siglo, una importante oferta de vivienda
podía dirigirse a las necesidades de terreno para urbanizar.
268 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Requerimiento de suelo urbano para el periodo 2000-2030

Superficie a desarrollar
Tipo de desarrollo
(hectareas) (%)
Autoconstrucción / desarrollo irregular 50541 20.12
Vivienda económica / institución social en conjuntos
59701 23.76
habitacionales
Lotes y servicios / autoconstrucción vivienda
95522 38.02
progresiva
Desarrollo residenciales nivel medio 45487 18.10
Total 251251 100.00

Fuente: Elaboración propia con base en Duhau, Emilio y Cruz Rdgz., Ma. Soledad;
“Suelo para vivienda”. Entre el Estado y el Mercado.

El anterior esquema contaba con las características defectuosas de

emplazar en las periferias a los nuevos desarrollos habitacionales, sobre
todo el segmento de vivienda económica (provista por institución social
en conjuntos habitacionales). Al agruparlo con los desarrollos residencia-
les nivel medio, se tiene el parque habitacional de interés para el capital
inmobiliario, es decir, 41.9% de la superficie proyectada en el periodo. Esta
importante extensión, evidentemente, requiere de reglas proclives a elevar
la rentabilidad y superar los escollos señalados en el estudio de la ocde, que
transitaban por tortuosos laberintos burocráticos, de alargada resolución.
A finales de la década de los ochenta –es decir, en la antesala de las
reformas a la legislación agraria–, el panorama de dificultad para el acceso
a suelo en cuanto a la formación de reservas territoriales por los grupos
inmobiliarios se describe diáfanamente por el entrecruzamiento de autori-
dades gubernamentales-comunidades agrarias-promotores privados:

mientras algunas instituciones del Estado se constituyeron en vehículo de

transferencia de tierra de las comunidades agrarias, los organismos públi-
cos de vivienda como infonavit y auris, han tenido que recurrir a agentes
privados para adquirir en el suelo soporte para sus propias operaciones, lo
cual incluye situaciones en las que ese suelo provino de promotores que las
compraron al Estado a bajo costo y luego lo vendieron a organismos oficia-
les a precios inflados (Schteingart, 2001, pp. 194-195).
la refuncionalización de las políticas públicas para el desarrollo urbano... 269

En cambio, un elemento de reorganización de la Conavi creó, desde

2004, el Registro Único de Vivienda, con la finalidad de agilizar el pro-
cedimiento administrativo, en un escenario de suyo favorable a la pro-
moción privada, que explícitamente deja fuera de su consideración a la
vivienda autoconstruida. Adquiere hoy mayor fuerza el organismo al ali-
nearse con Sedatu. Estos cambios particulares en el registro de vivienda
adquieren una importancia de mercado –en línea con las causas que die-
ron vida a la centralización de funciones adquirida por Sedatu– tal que se
puede ilustrar en el desarrollo de un instrumento como el geomarketing,
que permite agilizar la circulación de la mercancía-suelo a través de una
pronta ubicación geográfica de los terrenos para compraventa: esta téc-
nica sólo es posible con un control mayor, que era evadido si el Registro
Agrario Nacional se agrupaba en el sector agrario, si no se concluían los
procesos de incorporación de solares al desarrollo urbano.
Los rasgos antes descritos se acomodan a un escenario de preemi-
nencia del capital inmobiliario, pero, como se ha supuesto en este trabajo,
juega también un papel importante como factor de presión en este redise-
ño gubernamental de las políticas públicas sobre desarrollo urbano. Han
sido puestas las nuevas reglas, y algunas que operaban en los hechos,
pero al margen de la legislación, se han modificado. De este modo, el do-
minio del capital inmobiliario no es absoluto, ni incontestable es tampoco
su evolución en las diferentes coyunturas económicas. Se puede afirmar
hasta acá cómo la presión ejercida por decenios por los inmobiliarios para
cambiar las reglas se ha visto coronada en un conjunto de elementos para
avanzar, sobre todo, en a) la mercantilización del suelo, b) su más amplia
disposición, c) la certidumbre jurídica en la propiedad privada y d) en el
acceso al financiamiento de los organismos de vivienda.
Entre vaivenes de los grupos inmobiliarios, estas reformas han pro-
ducido hasta ahora resultados disímiles, pues la relativa autonomía del
funcionariado público también pugna por llevar a cabo los intereses como
grupo de la élite gobernante. Entonces, no hay un camino lineal por don-
de se encarrila sin cortapisas la elevación de la rentabilidad de los princi-
pales corporativos de vivienda. Ello se refiere a que el programa sectorial
guía a la secretaría (Sedatu, 2013, pp. 2-4, 17) en tres ejes que no casan
necesariamente con la localización periférica de las reservas territoriales
de los principales grupos de vivienda. En esta pugna, Sedatu contraviene
esta especialización privada de los desarrollos habitacionales proyecta-
dos por al menos tres de los principales emporios inmobiliarios, ya que la
270 experiencias de reforma fiscal en américa latina

dependencia impulsa una política de concentración de la población rural

en los asentamientos con mejor infraestructura y servicios, además de
que se busca que el crecimiento se dé en el interior de los centros urbanos
existentes para consolidarlos. De acuerdo con análisis financieros: “Los
cambios en la política de vivienda, que impulsaron la construcción en po-
lígonos cercanos a las ciudades, devaluaron las reservas de tierra de estas
empresas [Homex, Urbi y Geo] y a esto se sumaron sus elevados niveles
de apalancamiento, lo que las llevó a caer en insolvencia de pagos y a
una reestructura” (Valle, 2015). Se vivió un declive ya vislumbrado desde
2015, momento crítico para esos tres grupos, tal que dejaron de priorizar
la construcción en aras de vender las existencias.4 Estos cambios en la
política habitacional se concretan en los desarrollos certificados plantea-
dos por Sedatu, que los opera directamente, contra el esquema anterior,
operado por la Sociedad Hipotecaria Federal (shf).5 Estos programas se
caracterizan por la densificación de las zonas urbanas para minimizar
las inversiones en infraestructura que dote de servicios y movilidad a los
hogares de los desarrollos habitacionales localizados en las áreas alejadas
a los centros urbanos.
En estas políticas de consolidación de los centros urbanos, se han
contravenido intereses de crecimiento de los desarrollos habitacionales
planeados por tres de las más grandes inmobiliarias. Insistiendo, se trata
de una tensión con saldos inciertos pero que avanzan en una preponde-
rancia de las políticas urbanas por el capital inmobiliario. No es ajeno a
estos desplazamientos funcionales que desde la conformación de la secre-
taría, en 2013, hasta ahora haya habido tres titulares de breve duración.
En general, a nivel nacional pueden distinguirse tres grandes bloques
de empresas pertenecientes al capital inmobiliario, para matizar quiénes
sí se están beneficiando directamente de las políticas habitacionales, de
suelo y financiamiento impulsadas por Sedatu:

4
  “Geo vendió 20 mil viviendas el año pasado, pero fueron inventarios del 2012. Urbi no construyó.
Homex vendió pero construyó pocas casas. Estas tres grandes prácticamente solo si vendieron por
los inventarios que tenían’, dijo Jesús Alberto Cano, titular de Sociedad Hipotecaria Federal. En
contraste, añadió que algunas de las medianas y pequeñas desarrolladoras están creciendo a rangos
de alrededor de 20 a 30 por ciento” (Reforma, en Gascón, 2014).
5
  A partir de este año se convertirán en Polígonos Urbanos Estratégicos (El Economista, en Gutié-
rrez, 2018).
la refuncionalización de las políticas públicas para el desarrollo urbano... 271

1. En un primer bloque se encuentran las empresas gigantes que,

excepto ara y cadu, no están agrupadas en los organismos del
empresariado inmobiliario. Se trata de las que venían confor-
mando el Índice Habita de la Bolsa Mexicana de Valores, por
su capitalización, vía la colocación de acciones en el mercado
bursátil. Además de la mencionada empresa, están geo (que
ha salido de las operaciones en bolsa), Homex y Sare. En el
periodo 2008-2013 se recomponía este segmento de la produc-
ción inmobiliaria con una reducción en el mercado del 27.2%
al 14.8% (Reforma).
2. La muy influyente y regionalizada Cámara Nacional de la Indus-
tria de Desarrollo y Promoción de Vivienda, que ha celebrado im-
portantes acuerdos con el gobierno federal, como el Pacto por la
Vivienda, que ampliará el acceso a créditos para construir hasta
400,000 viviendas (Centro Urbano, 2017).
3. La Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios, volcada a desa-
rrollos de vivienda, naves comerciales y oficinas. De esta agrupa-
ción, asociadas de gran envergadura, son ara e ica.

A condición de conformar una suposición, puede observarse el ma-

yor crecimiento del primer grupo en el sexenio de Felipe Calderón, hasta
la irrupción de la crisis, en 2008. Los patrones de crecimiento y produc-
ción habitacional no habían puesto coto a la urbanización periférica, e in-
cluso fue tal la laxitud de las reglas que, a diferencia de la administración
foxista, no se llevó a cabo el Programa Nacional de Desarrollo Urbano.
Ese tipo de espacios vacíos son proclives a ser llenados por la acción espe-
culativa, en este caso, del gran capital inmobiliario. En términos de políti-
ca pública, la atención principal recayó en el “combate a la pobreza”, por
parte de Sedesol, en cuanto a la entidad que definía el desarrollo urbano
a nivel gubernamental.
Se puede apreciar cómo el capital inmobiliario es todo menos un
ente monolítico. En cambio, se recompone, en estos momentos, desde los
grupos regionales medianos y grandes, y la combinación de tensiones
redunda en una presión desde distintos puntos. Los vectores de fuerza en
pugna van a definir el curso específico de las políticas públicas y, con ello,
la ocupación de las áreas a urbanizar y los patrones de poblamiento. A
través de los instrumentos legales que adquieren estatus de dispositivos
272 experiencias de reforma fiscal en américa latina

para apuntalar planes de inversión, tiende a moverse la acumulación de

capital en medio de reglas cambiantes.6

Conclusiones

En un complejo reconfiguramiento de grupos del capital inmobiliario, las

nuevas definiciones en cuanto a las políticas públicas entronizaron a una
secretaría como actor preponderante para dotarlo de atributos de poder
en cuanto a la planeación del desarrollo, territorialidad, financiamiento
e incidencia en el curso del ámbito fiscal. Acoplado a esta nueva entidad
de la administración pública, se actualizaron las reglas de las facultades
entre niveles de gobierno, al aprobarse, en 2016, la Ley General de Asen-
tamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que
articula a los empresarios del sector a sus consejos estatales y de observa-
torios urbanos.
La dependencia está marcada por abruptos cambios de titular, y po-
dría colegirse cómo eso debilita su solidez institucional. Ello parece falaz
al observar cómo una nueva lógica de mayor control del Poder Ejecutivo,
por encima de las atribuciones dadas por el artículo 115 a los municipios,
está concentrando lo que parece hasta ahora una súper secretaría que asu-
me el mando de un asunto de interés vital, como el suelo. Se crea un polo
dotado de amplias facultades para negociar desde el poder político con
el gran capital inmobiliario, que no debe soslayarse; tiene indirectamente
el ejercicio de las políticas de desarrollo urbano, pues la nueva organiza-
ción institucional busca incentivar el interés empresarial en consonancia
con la concepción de “Estado facilitador” en el neoliberalismo. Sin duda,
a futuro (de no modificarse sustancialmente su lógica actual) será el del
gran ordenador desde el aparato burocrático, del devenir del territorio y
la urbanización.

6
  Ello es claro a la hora de dar representatividad directa en la definición del desarrollo urbano en
la selección de aliados, en un organismo que agrupa a otros más, como Canadevi, y de carácter
oficial, como el Registro Único de Vivienda. “A través del convenio, la ampi [Asociación Mexicana
de Profesionales Inmobiliarios] podrá participar en la revisión de perímetros de contención y de
planes de desarrollo urbano, así como en la adecuación de la normativa a nivel estatal y municipal,
de acuerdo con un comunicado de la Sedatu” (Sedatu y ampi firmarán convenio para crear políticas
urbanas, Redacción Obras, 2017).
la refuncionalización de las políticas públicas para el desarrollo urbano... 273

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 La impronta de un paradigma y su influencia
sobre los indicadores de desempeño de gestión gubernamental
en los países de Chile y México, del periodo 2000-2016

Gabriela Vidal Arroyo

Introducción

L a década de los noventa constituyó un hito sobre la planeación de

políticas públicas orientadas a incentivar el crecimiento económico
de América Latina, ligada a la implementación de una serie de reglas casi
impuestas en el consenso realizado en Washington en 1989, cuya consig-
na fue reducir el papel del Estado, incentivar la privatización, la apertu-
ra comercial y promover la liberalización financiera (Williamson, 1990),
formando con ello lo que conocemos como el paradigma neoliberal capi-
talista. Según Dargent (2014), fue un momento de alta influencia tecnó-
crata, provocado por la deslegitimación de los proyectos políticos de la
región y sus consecuentes dificultades económicas.
El mismo Dargent (Fajardo, 2006) sostiene que esta situación ha cam-
biado en los últimos tiempos y que varía dependiendo del país; citando
ejemplos como el de Venezuela, donde Hugo Chávez eliminó esa tec-
nocracia neoliberal; el de Argentina, donde se pasó de una tecnocracia
neoliberal a una más heterodoxa gobernada por los Kirchner; por último
señala que Evo Morales, en Bolivia, cuidó la inflación poniendo en manos
de expertos el manejo económico de la región. Además, sostiene que tam-
poco es una buena decisión entregar el gobierno a dirigentes empresarios
de la iniciativa privada, ya que estos tienen nexos con círculos de poder
que anteponen su propio interés al común del resto de la gente, pero tam-
bién es un riesgo entregar las responsabilidad del diseño de políticas a los
expertos tecnócratas, ya que se dejan influir demasiado por ideologías.
De acuerdo con las investigaciones de Camp (2017), podemos
inferir que esas ideologías o paradigmas se adquieren y arraigan
276 experiencias de reforma fiscal en américa latina

desde el seno familiar, las instituciones educativas y las trayecto-

rias laborales. Bourdieu (1988) también considera que la educación
y las relaciones son una forma de acumular el tipo de capital que
da a los actores o sujetos sociales el poder para conseguir determi-
nado beneficio.
El presente artículo tiene por objetivo realizar una revisión de
la trayectoria académica y profesional de presidentes y ministros de
Hacienda en Chile y México por el periodo comprendido del 2000 al
2016. El análisis se enfoca en estos sujetos, considerados como los ejes
estratégicos sobre los cuales los distintos regímenes de gobierno ema-
nan toda una gama de decisiones que impactan el desarrollo de sus
naciones; en específico, en el caso del ministro de Hacienda, por ser el
que maneja las cuentas del país.
Una aproximación a ese impacto lo darán los llamados indicado-
res de desempeño de gestión gubernamental, eligiendo, entre otros,
los publicados por el Banco Mundial: gasto social (educación, salud),
índice de distribución de la riqueza (Gini), porcentaje de recaudación
y crecimiento del pib (porcentaje anual), por considerar que son tales
los que ayudarán a corroborar la afirmación de Ornelas (2000) respec-
to a que un régimen orientado por un paradigma capitalista y neoli-
beral trae aparejada privatización, disminución del gasto público (es-
pecíficamente gasto social), concentración de la riqueza e incremento
en la recaudación de impuestos debido a la reforma fiscal, en contraste
con el régimen de izquierda y progresista, que conlleva mayor benefi-
cio social, menor concentración de la riqueza y cuya carga impositiva
apunta a disminuir la pobreza (Moreira, 2017).
El propósito es validar si los cambios en la política del gasto públi-
co son la expresión de un debate ideológico y político, una correlación
de fuerzas de poder que ha influido sobre las decisiones de política
económica y que privilegia los intereses de un grupo reducido de per-
sonas (Ayala Espino, 2001).

Importancia de las instituciones y organismos: Hacienda y la Presidencia

Desde el enfoque neo institucionalista, el rol que juegan las institucio-

nes es vital para la obtención de resultados en la economía de un país
(Espino, 2002).
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 277

Ayala (1992) define a las instituciones como las encargadas de enla-

zar y encauzar las relaciones de intercambio económico, social y políti-
co entre los subsistemas o distintas partes del sistema. North (1993) las
conceptúa como el conjunto de restricciones o reglas (escritas o no) que
el hombre crea para normar su convivencia en un amplio espectro (inclu-
yendo el económico), influyendo sobre el comportamiento de la econo-
mía, dando certidumbre a las transacciones del diario vivir y otorgando
legitimidad a determinados sujetos elegidos para constituirse como auto-
ridad responsable de ciertas tareas. Así mismo, abarcan las funciones de
supervisión y sanción.
Los organismos (u organizaciones) también contribuyen a encauzar
la convivencia del hombre, integrados por grupos de personas que tienen
una meta común: coadyuvar en la implementación y evolución de un
marco institucional (North, 1993).
Así, el Estado es considerado como una institución que detenta el mo-
nopolio de los poderes, con una estructura organizacional generadora de
reglas, que administra los intereses de toda la nación (Ayala, 1992). Stiglitz
concuerda también con que el deber del Estado es dictar las leyes básicas
de la sociedad y vigilar su cumplimiento, así como generar un ambiente
propicio para estimular la inversión (Stiglitz, 1993). Por su parte, Friedman
(1966), en defensa del neoliberalismo, apoya el libre mercado y considera
que el Estado debe ser minimalista, esto es, menos interventor y sólo cum-
plir con su función de regulador en su concepción de Estado de Derecho.
Katz (2010) cuestiona fuertemente el papel del Estado, sosteniendo que no
está al servicio del bien común, sino que es un organismo que protege los
intereses de las clases dominantes. Stigler (1990) es todavía más agresivo
en su opinión, al declarar que el Estado, su maquinaria y poder perjudi-
can a la industria, defendiendo su teoría sobre la regulación económica,
en defensa del libre mercado; explica que muy pocos reciben en forma
selectiva los beneficios de la regulación, y que la mayoría absorbe las car-
gas y cuestiona los efectos que la regulación produce sobre la asignación
de los recursos; por tal motivo, grupos pequeños se enfocan en capturar
al regulador.1En ello reside la importancia que el presente artículo da al

  Stigler (1971) define este fenómeno como el uso potencial de los recursos y el poder públicos para
1

mejorar la situación económica de grupos económicos, un proceso político que le permite a grupos
pequeños beneficiarse con la regulación.
278 experiencias de reforma fiscal en américa latina

análisis del papel del Estado y el rol que han jugado sus presidentes y mi-
nistros de Hacienda en el intento por corregir las fallas del libre mercado.
Las áreas o ministerios de Hacienda, comandadas por el titular del
Poder Ejecutivo, tienen una responsabilidad preponderante, ya que son
las encargadas de administrar o intermediar la economía de un país, al
captar los recursos públicos y colocarlos en proyectos que beneficien
por igual a la sociedad, que administran implementando políticas para
el ejercicio del gasto público. Por tal motivo, es necesario procurar que
las capacidades institucionales de los gobiernos sean fortalecidas con el
reclutamiento de funcionarios públicos calificados para desempeñar las
tareas que les demanda la nación: elaborar políticas públicas confiables,
que contribuyan a mejorar la calidad del gobierno, que coadyuven con el
cumplimiento de la ley y que combatan la corrupción; produciendo con
ello un Estado fuerte, cada vez menos vulnerable al efecto de la globali-
zación y con gran capacidad de alcanzar una estabilidad y crecimiento
sostenible en la economía. Ante tales retos, se hace necesario preguntarse
sobre quienes el pueblo, a través de su voto, ha decido delegar la admi-
nistración de sus naciones.
Rozo (2006) enfatiza la relevancia de esas áreas que conforma el Go-
bierno del Estado, declarando que son un grupo con gran poder; por lo
tanto, es requisito indispensable su nivel de preparación, que los habilite
a enfrentar diversos fenómenos económicos con decisiones certeras. Pone
énfasis en la necesidad de tener en la esfera pública economistas de pro-
fesión que proporcionen evidencia que soporte su actuación, pero exige
algo difícil de cumplir en cuanto a que permanezcan ajenos a intereses
políticos y por encima de intereses particulares.

La importancia del paradigma en el proceso de legitimación de la autoridad:

escolaridad y trayectorias laborales

Un análisis general sobre los personajes que ocupan en América Latina los
puestos estratégicos cuya función es la toma de decisiones que tiendan a
ejercer una administración eficiente de las cuentas públicas revelará que,
en general, ésta se ha depositado en manos de economistas o abogados.
Los organismos clave en la emisión de políticas públicas y manejos de di-
nero son un foco de poder y constituyen un grupo que debe ser formado
e institucionalizado.
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 279

Requisitos curriculares como la capacidad de entablar relaciones pú-

blicas nacionales e internacionales son importantes, sobre todo, a la hora
de tener que negociar la deuda; dominar otros idiomas, como el inglés, es
indispensable; una formación académica que coadyuve a entablar cone-
xiones con Estados Unidos e identificación con sus discursos e ideología
es parte de la estrategia de colonización del paradigma dominante actual:
reformar a los dirigentes estatales para reestructurar al Estado (Dezalay
& Garth, 2002).
Según Rozo (2006), en el proceso de legitimación es importante la
formación académica y la trayectoria laboral, así como el contacto con
universidades del extranjero, sobre todo de Estados Unidos, y la parti-
cipación en organismos multilaterales los hace candidatos idóneos para
conformar el grupo de poder local que los conecte, a su vez, con la elite
internacional.
Las universidades, tanto públicas como privadas, nacionales y ex-
tranjeras, tienen su propio paradigma y constituyen una forma de enta-
blar relaciones, acumulando el tipo de capital al que se refiere Bourdieu
(1988), obteniéndose recursos que reportan beneficios y dan poder a los
actores sociales. Ahí los grupos afines se empiezan a formar con una mis-
ma cosmovisión. La universidad es un centro de entrenamiento y de colo-
nización del pensamiento de aquellos elegidos para continuar con la per-
petuidad de la especie; la consigna es ser formados en cierto paradigma
para posteriormente ser enviados a conquistar el mundo. La estrategia es
efectiva y milenaria: primero, discipular, para luego apostolar y, con ello,
infiltrar y conquistar.
He aquí la importancia que tiene para ciertos funcionarios públicos
obtener maestrías y doctorados en universidades como Chicago, Har-
vard, mit, Yale y otras del extranjero. Esto les da una visión de totalidad,
más allá de lo local.
Una vez formados, es necesario que demuestren su capacidad en el
mundo real, en la solución de problemas que van más allá del papel y los
libros, probar la eficacia de las decisiones tomadas, del liderazgo ejercido
y del apoyo político otorgado. Por tanto, se hace importante la rotación
en diferentes puestos de instituciones de prestigio, tanto públicas como
privadas, que los pondrán a prueba.
La trayectoria laboral, junto con el proceso de formación académica,
es una forma de adquirir capital social, cultural y económico; es un medio
para entablar relaciones o construir redes de poder (Castells, 2009).
280 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Contrastando la teoría con la realidad

Lo ocurrido en los años setenta con los llamados Chicago Boys2 transfor-
mó la economía de un país entero como Chile bajo la dictadura de Au-
gusto Pinochet (Fajardo, 2006), y constituyó un hito que colonizó el pen-
samiento de los hacedores de políticas públicas en América Latina. Desde
ese evento a la fecha, se tiene la creencia de que los funcionarios públicos
que aspiren a puestos importantes en un gobierno latino deben traer un
perfil formativo en universidades extranjeras de cierto prestigio, como
la Universidad de Yale, Harvard, mit y la misma universidad de Chica-
go; casualmente, todas de origen estadounidense, país que ha establecido
su hegemonía a nivel mundial, cuya estrategia ha sido formar grupos
de personas que se desempeñen en el ámbito político, ocupando puestos
clave, con su paradigma de pensamiento, el cual, a partir de los noventa,
tiene una marcada tendencia capitalista y neoliberal, cuya misión princi-
pal es colonizar el pensamiento global y, con esto, ayudar a implementar
su modelo de políticas públicas que le permitan seguir reproduciendo el
arquetipo que lo ha mantenido en el poder.
Para poder validar lo anterior, se hará una revisión y análisis de la
trayectoria académica y profesional de presidentes y ministros de Ha-
cienda en Chile y México.
El periodo elegido es del 2000 al 2016, ya que, como bien lo profeti-
zara Camp (2006), a partir del primer decenio del siglo xxi se ha gestado
una transformación democrática que está modificando las relaciones ins-
titucionales que dominaron América Latina durante el siglo xx.
De ese mismo periodo se tomarán los indicadores de desempeño de
gestión gubernamental publicados por el Banco Mundial, para detectar
si los cambios en su tendencia fueron influidos por los cambios estructu-
rales de esos países, realizando un contraste con el periodo coyuntural de
cada uno de ellos, en el cual entraron en vigor las ideas neoliberales.
Se eligió Chile por que ahí se llevó a cabo una espectacular coloniza-
ción del pensamiento a través de los tecnócratas neoliberales formados

2
  Se le denomina así a un grupo de economistas de origen chileno, formados en la Universidad de
Chicago con el convenio de la Universidad de Chile, bajo la tutela del Milton Friedman, un liberal,
monetarista, franco defensor del libre mercado y de la constitución de un Estado minimalista, Pre-
mio Nobel de Economía por sus estudios sobre teoría monetaria, análisis del consumo y política de
estabilización económica.
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 281

en Chicago. Una especie de campo de pruebas cuyas consecuencias nega-

tivas afectaron a la mayoría de la población.
Se seleccionó México porque el presidente Carlos Salinas fue uno de
los más acérrimos para aterrizar las reformas neoliberales en su país.
A continuación, se muestra el análisis por cada nación.

Chile
Friedman ejerció una influencia crucial sobre la formación del paradigma
de un grupo de economistas que asistieron a la Universidad de Chica-
go por convenio establecido con la Universidad de Chile; al final de su
formación, regresaron a su país para implementar lo aprendido en un
régimen marcado por la dictadura: se inició la privatización de paraesta-
tales, se desregularizó la economía y se liberalizó el mercado. Dos déca-
das después, estos cambios estructurales se convirtieron en la impronta
de la mayoría de los países de América Latina; por tal motivo, se inicia el
análisis con este país.
De ese tiempo a la fecha, los críticos de ese modelo de transición lo
relacionan con el gran índice de desempleo desencadenado por la imple-
mentación de esas reformas en la etapa inicial del gobierno de Augusto
Pinochet y por las violentas manifestaciones de inconformidad de parte
de la ciudadanía.
Alejandro Tomás Foxley Rioseco, actual senador de la República
de Chile y quien se desempeñara como ministro de Hacienda en 1990
bajo la presidencia de Patricio Aylwin, opina que la tarea realizada
por los Chicago Boys originó una transformación radical sin tomar en
cuenta los efectos colaterales que tendría sobre la mayoría de la pobla-
ción (Fajardo, 2006).
Verónica Michelle Bachelet Jeria fue la dirigente del gobierno de
Chile hasta el pasado marzo de 2018; ocupó el cargo durante los pe-
riodos comprendidos del 11 de marzo del 2006 al 11 de marzo del 2010
y, por segunda vez, del 11 de marzo del 2014 al 11 de marzo del 2018.
Persiguió una política reformista: buscó implementar una reforma tri-
butaria que se orientara a financiar una reforma educacional, mejorar
la distribución de la riqueza y los servicios de salud, y recuperar el
equilibrio fiscal de las cuentas del Estado.
Los indicadores de gestión de la administración del gobierno de
Chile y el cambio de funcionarios y regímenes se despliegan en el cua-
dro y la gráfica siguientes:
 Cuadro 1
282

Indicadores de gestión de la administración del Gobierno de Chile

y el cambio de funcionarios (presidentes y ministros de Hacienda) y regímenes
Nombre del
indicador Año 1968 1971 1980 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Crecimiento del PIB
(% anual) 3.59 9.42 7.99 5.33 3.30 3.11 4.09 7.21 5.74 6.32 4.91 3.53 -1.56 5.84 6.11 5.32 4.05 1.91 2.25 1.59
Gasto público en
educación, total (%
del gasto del
gobierno) 16.40 17.41 17.60 16.97 16.16 16.20 16.73 17.37 16.99 17.81 17.73 19.64 19.61 19.89 18.90
Gasto en salud, total
(% del PIB) 6.40 6.51 6.48 7.34 6.93 6.69 6.18 6.35 6.87 7.39 6.97 7.00 7.24 7.53 7.79
Gini 45.60 46.00 53.20 55.20 54.60 51.80 51.90 50.80
Impuestos sobre la
renta, las utilidades
y las ganancias de
capital (% de la
recaudación) 21.78 20.76 22.63 23.47 26.75 32.84 40.87 39.99 29.12 28.09 27.22 27.17 30.36 28.68 28.89 29.83 33.85

Augusto Ricardo Verónica Miguel Juan Verónica

Eduardo José Ramón Froilán Michelle Sebastián Michelle
Nicanor Frei Salvador Guillermo Pinochet Lagos Bachelet Piñera Bachelet
presidente Montalva Allende Gossens Ugarte Escobar Jeria Echenique (f) Jeria
Unidad Popular,
conglomerado de Partido Partido
conservador/ partidos de izquierda Partido por Socialista Socialista
demócrata (la vía chilena al la de Chile Renovación de Chile
partido cristiano socialismo) dictador Democracia (PS) Nacional (PS)
1) Américo Zorrilla
Rojas (3 de
noviembre de 1970-
17 de julio de 1972).
2)José Orlando Millas
Correa (11 de enero
de 1973-03 de julio
de 1973). 3) Carlos
Fernando Flores Sergio de
Labra (29 de Castro
diciembre de 1972-9 Spikula (31
de agosto de 1973). de
4) Raúl Montero diciembre Rodrigo
Andrés Cornejo (9 de agosto de 1976-22 Nicolás Andrés Felipe Osvaldo
Zaldívar de 1973-28 de agosto de abril de Eyzaguirre Velasco Larraín Valdés
ministro Larraín de 1973) 1982) Guzmán Brañes Bascuñán Pulido
experiencias de reforma fiscal en américa latina

Fuente: Elaboración propia con cifras publicadas por el Banco Mundial hasta enero de 2018.
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 283

Gráfico 1
Indicadores de gestión del Gobierno de Chile

Fuente: Elaboración propia con datos publicados por el Banco Mundial hasta el 29 de enero de 2018.

Posteriormente, se muestra un cuadro con los tipos de gobierno, los

personajes que ocuparon los puestos en la Presidencia y el Ministerio de
Hacienda, grados de escolarización y trayectorias laborales, sólo de aque-
llos periodos considerados como coyunturales o donde se notaron picos
considerables en la tendencia del indicador de la distribución de la rique-
za (Gini); lo anterior se realiza con el propósito de detectar si hay cambios
significativos que estén influidos por estos factores, considerados clave
en el ejercicio de las políticas públicas:
284 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 2
Tipos de gobierno, presidentes, grados de escolaridad, trayectorias labo-
rales y su influencia sobre la distribución de la riqueza (Gini) en Chile

presidente partido universidad t. laboral año Gini

Derecho. Pontificia abogado y profesor de la cátedra de Derecho del Trabajo en

Eduardo Nicanor Frei Universidad Católica de la Universidad Católica, redactor del conservador Diario Ilustrado.
Montalva conservador/demócrata cristiano Chile ministro de Obras Públicas y Vías de Comunicación. 1968 45.6

Unidad Popular, conglomerado

de partidos de izquierda, intentó
establecer un Estado ayudante de anatomía patológica del Hospital Carlos van Buren.
socialista usando medios legales   Médico ministro de Salubridad: "el principal condicionante del nivel de
Salvador Guillermo del poder ejecutivo (la vía chilena [Link] de salud de una población es su nivel socioeconómico".secretario
Allende Gossens al socialismo) Chile general del Partido Socialista. Senador 1971 46.0

Capitán [Link]
Augusto José Ramón Militar del Libertador
Pinochet Ugarte no partidismo/dictador Bernardo O'Higgins  fue subdirector y profesor de geopolítica en la Academia de Guerra 1980 53.2
abogado en el estudio de Raúl Varela. (1945 - 1948) secretario de la
Comisión de la Corte Suprema, (1946 y 1967), docente cátedra de
derecho administrativo en la Universidad de Chile y en la Pontificia
Universidad Católica de Chile. (1946 y 1963) profesor de Educación
Cívica y Economía Política en el Instituto Nacional de
Santiago.(1949 y 1954)secretario del Instituto Chileno de Estudios
Legislativos. 1967 director de Escuela de la Facultad de Derecho de
la Universidad de [Link] del Colegio de Abogados,
consejero nacional entre 1953 y 1957. Entre 1985 y 1986
[Link] honorario del Instituto Chileno de Derecho

Demócrata Cristiano (1957-2016) Derecho. Universidad de Administrativo (2000) y miembro de la Academia de Ciencias de
Patricio Aylwin Azócar Falange Nacional (1945-1957) Chile Moscú. profesor emérito de la Universidad de Chile. 1993 50.0

 ingeniero civil. Facultad de

Ciencias Físicas y
Eduardo Alfredo Juan Matemáticas de la
Bernardo Frei Ruiz-Tagle democratacristiano Universidad de Chile empresa de ingeniería Sigdo Koppers S.A. 1994 54.9

Facultad de Medicina de
la Universidad de Chile.
Diplomada en estrategia
militar por la Academia
Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos ONG PIDEE dedicada a la protección de menores, quedando a cargo
(ANEPE). Tomó un curso de la sección médica del organismo. epidemióloga en el Servicio de
superior sobre defensa Salud Metropolitano Occidente y luego en la Comisión Nacional del
continental en el Colegio Sida (CONASIDA). Asesora de la Organización Panamericana de la
Interamericano de Defensa, Salud, la Organización Mundial de la Salud y la Agencia Alemana de
Verónica Michelle ubicado en Washington D. Cooperación Técnica (GTZ). ministra de Salud. Ministra de Defensa
Bachelet Jeria Partido Socialista de Chile (PS) C., Estados Unidos Nacional. Ministra de Defensa Nacional ONU Mujeres. 2011 50.8

profesor de economía en la Escuela de Derecho de la Universidad de

Chile. director del Instituto de Economía de la misma universidad;
director del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales y
profesor visitante de la cátedra William R. Kenan de Estudios
Latinoamericanos de la Universidad de Carolina del Norte Chapel
Hill, en Estados Unidos. Servicios diplomáticos en la delegación
Lic, derecho Facultad de chilena en la ONU, propuesto como embajador en Moscú, Director
Derecho de la Universidad del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, dependiente de
de Chile. Doctorado en la la ONU, consultor del Programa de las Naciones Unidas para el
Ricardo Froilán Lagos Universidad de Duke. Desarrollo (PNUD), funcionario del Programa Regional de Empleo de
Escobar (a) Partido por la Democracia Economia. la ONU, Presidente de la Alianza Democrática. 2000 55.2

Facultad de Economía de
la Pontificia Universidad
Católica de Chile: Ingeniería
Comercial. posgrado en Empresario, inversor y político. Inversiones, que involucran desde
Economía en Harvard: las aerolíneas hasta los equipos de fútbol y los supermercados.
Miguel Juan Sebastián máster y un doctorado en negocio inmobiliario. Negocio bancario y de tarjetas de crédito.
Piñera Echenique (f) Renovación Nacional Economía Senador 2010 50.8

Fuente: Elaboración propia.

la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 285

Cuadro 3
Tipos de gobierno, ministros de Hacienda,
grados de escolaridad, trayectorias laborales y su influencia
sobre la distribución de la riqueza (Gini) en Chile

ministro de hacienda profesion t. laboral partido año Gini

Andrés Zaldívar Larraín derecho en la Universidad de Chile corredor de propiedades. entre 1959 y 1963,secretario abogado de la Municipalidad de Partido Conservador

Colina, juez de policía local de La Cisterna (1962-1963), comuna del Gran Santiago.
Casado con Inés Hurtado Ruiz-Tagle Social Cristiano  1968 45.6

1) Técnico gráfico, oficio aprendido en el taller

de imprenta de su padre. sindicalista y político.
2) Dercho Universidad de Chile. 3) Ingeniero civil
Facultad de Ingeniería de la Pontificia
Universidad Católica de Chile. doctorado en 1) Partido Comunista. 2)
Lenguaje de la Universidad de Berkeley, Partido Comunista de
1) Américo Zorrilla Rojas (3 de noviembre de 1970-17 de julio de [Link] Honoris Causa de la Universidad Chile . 3) Independiente
1972). 2)José Orlando Millas Correa (11 de enero de 1973-03 de de Tarapacá y de la Universidad de Santiago de .ChilePrimero (2007-
julio de 1973). 3) Carlos Fernando Flores Labra (29 de diciembre Chile. 4) Marino, almirante de la Escuela Naval 2012)Partido por la
de 1972-9 de agosto de 1973). 4) Raúl Montero Cornejo (9 de Arturo Prat entre 1929 y 1934. Alumno del Democracia PPD(1987-
agosto de 1973-28 de agosto de 1973) Instituto Nacional. Vuscovick. profesor de Estadística de la u de chile. trabajó 20 años con la CEPAL. 2007). 1971 46.0
ingeniería comercial en la Pontificia Universidad Holding Soquimich entre 1988 y 1992, fue presidente de Cintac, y de AFP Provida, director y
Católica de Chile presidente del Banco de A. Edwards. Luego fue socio de Alvaro Saieh en Banco Osorno y el
Alma máter Universidad Católica de Chile consorcio periodístico Copesa. En la actualidad es miembro del consejo directivo del Centro
Sergio de Castro Spikula (31 de diciembre de 1976-22 de abril de Posgrado Universidad de Chicago. Dr. Economia. de Estudios Públicos y del consejo directivo de la Facultad de Administración y Economía de
1982) Chicago boy la Universidad Católica 1980 53.2

Economista. Político. ingeniería comercial en la

Pontificia Universidad Católica de
Chile,Universidad Católica de Chile director de la Bolsa Electrónica de Chile y consultor internacional de
Sergio de la Cuadra (22 de abril de 1982-30 de agosto de 1982) Posgrado Universidad de Chicago varios países de Latinoamérica 1981 53.5
miembro de los Chicago
Rolf Lüders Schwarzenberg. (30 de agosto de 1982-14 de febrero Boys. economista, empresario. Universidad
de 1983) Católica, Ingeniería Comercial Grupo Vial, manejando el Banco de Chile. Luterano 1982 57.0
Presidió la Compañía Chilena de Tabacos, Empresas Carozzi y Chilectra, Empresas
[Link] de Enersis. Banco HNS, Almacenes Paris, Invertec, Sipsa, San Jorge, Bice Vida,
economista. Maestría en Administración de Empresas Torre y Pesquera Coloso. Consejero directivo del Instituto Libertad y Desarrollo,
1) Carlos Cáceres Contreras (21 de octubre de 1988-11 de marzo Negocios (MBA) en la Universidad Cornell. ligado a la derecha chilena. Director del Instituto de Economía Política de la Universidad católico. Independiente,
de 1990) posgrado en la Universidad de Harvard Adolfo Ibáñez y en la Universidad del Desarrollo. cercano a la derecha 1988 54.5

Economista, ingeniero civil, Universidad Católica

de Valparaíso, Posgrado Universidad de
Wisconsin-Madison. Cieplan. Esta institución
operó, particularmente durante el régimen
militar del general Augusto Pinochet, como gobernador del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (1990-1994),
centro de estudios en economía, políticas presidente del Comité de Desarrollo de los Gobernadores del Banco Mundial-Fondo
públicas, ciencia política y ciencias humanas. Monetario Internacional (1991-1992).profesor en Notre Dame, el Instituto de las Américas de
Numerosas personalidades que desde el retorno la Universidad de California, el Massachusetts Institute of Technology, la Universidad de
de la democracia han desempeñado cargos de Oxford o el Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex. académico  Partido Demócrata
Alejandro Tomás Foxley Rioseco gobierno pasaron antes por Cieplan. correspondiente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de España. Cristiano 1993 50.0

BM y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).subdirector gerente del FMI, director

general adjunto y consultor internacional. Embajador en México, presidente de la asociación
gremial Isapres de Chile (agrupa empresas aseguradoras de salud del país). Francia gerente
general de la Fundación de la Unión Internacional de Empresarios Cristianos. profesor en la
Universidad Católica de Chile y en la Universidad de Boston. Parte del cuerpo de expertos
Ingeniería comercial Universidad Católica. economistas de las Naciones Unidas para el Fomento del Sector Privado en el marco del
Maestría y Ph.D en economía Universidad de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y es profesor en la Universidad del  Partido Demócrata
Eduardo Aninat Ureta Harvard. Desarrollo y la Universidad Alberto Hurtado Cristiano 1994 54.9

1)Investigador asociado Corporación de Estudios para Latinoamérica (1987), coordinador de

Finanzas Internacionales del Ministerio de Hacienda (1990-1992), negociador del NAFTA
(1995) asesor de los gobiernos de El Salvador, Ecuador y México (1996-2003) consultor del
BID, BM, FMI, Cepal y del Banco Central de Chile. Fundador y presidente de la Corporación
1) Universidad de Yale (1982) especialidad en Expansiva entre 2001 y 2006. Presidió la Asociación de Economía de América Latina y el
filosofia y [Link]ía en Relaciones Caribe (LACEA) (2006 - 2007).(1999 - 2005)editor de la revista especializada de LACEA,
Exteriores (1984).Universidad de Columbia (NY), Economía; 2) economista senior División de Estudios del Banco Central de [Link] de
Ph.D. en Economía (1989).Estudios en Economía asesores y coordinador de Política Económica del ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre.
Política en el Massachusetts Institute of Banco Central gerente de la División Estudios. Economista jefe para América Latina del banco
Technology (MIT) y en la Universidad de de inversión Barclays Capital en Nueva York, Estados Unidos. 2009 Fondo Monetario
Harvard. 2) Ingeniero comercial Universidad de Internacional (FMI) subdirector del Departamento Europeo y del de las Américas, jefe de
Chile, investigador del Cieplan. Doctor en misión para Estados Unidos. Chile (2013)economista jefe para la Región Andina de BTG 1) ciudadanos, 2)
economía por el Instituto Tecnológico de Pactual. 2014 presidente del Banco del Estado de Chile por el segundo gobierno de la Partido por la
1) Andrés Velasco Brañes, 2) Rodrigo Osvaldo Valdés Pulido Massachusetts (MIT). presidenta Michelle Bachelet. Democracia 2011 50.8

Ingeniero comercial con mención

en economía en la Universidad de Chile.
magíster en economía con especialización en
Desarrollo Económico de la misma casa de
estudios. doctorado en Macroeconomía y Asesor y consultor del Fondo Monetario Internacional (FMI). Experto en Política Monetaria y
Comercio Internacional en la Universidad de Financiera para América Latina y el Caribe en la Cepal. Banco Central de Chile: asesor, gerente Partido por la
Nicolás Eyzaguirre Guzmán (b) Harvard y director de estudios de esta institució[Link]ó en el FMI como director ejecutivo. Democracia 2000 55.2

Académico y consultor: asesorías a las autoridades fiscales y monetarias de Bolivia y

Venezuela. Consultor del Banco Mundial. Parte del equipo del Banco Mundial que asesoró a
los países de Europa oriental en el proceso de conversión desde una economía socialista a
una de mercado libre. Asesorías en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y
[Link] de las Naciones Unidas, la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (Cepal), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI).Miembro del directorio de diversas empresas, como AntarChile, la
 ingeniería comercial en la Pontificia Universidad principal sociedad holding del grupo Angelini; Cruzados SADP, la sociedad controladora del
Católica. Universidad de Harvard:Master of Arts equipo de fútbol de la Universidad Católica; y Mercantil Factoring (servicios financieros). Independiente, cercano
Felipe Larraín Bascuñán y un Ph.D ambos en economía Asesor político y colaborador de Piñera. a la centroderecha 2010 50.8

Fuente: Elaboración propia.

286 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Diagnosis
La Gráfica 1 muestra, abajo del número de año, el nombre del presidente
en turno; a un lado de la barra del indicador del Gini, se despliega el régi-
men de gobierno o partido político, y del otro, el nombre del ministro de
Hacienda. En el Cuadro 1 se dan los datos puntuales por año y por cada
indicador de gestión graficado.
Al inicio del periodo neoliberal con Augusto Pinochet se observa
que se eleva el Gini considerablemente en 7 puntos, lo que quiere decir
que se favorece la concentración de la riqueza y no se vuelve a estable-
cer en esos niveles en los demás periodos en adelante; sólo disminuye
2.8 puntos con la entrada del régimen de izquierda, comandado por
Bachelet, pero esto no es significativo, ya que la entrada de Salvador
Piñera, régimen centro-derecha, también disminuye el Gini en 1.10, y ya
no se vuelve a publicar por Banco Mundial.
Se aprecia también que las políticas de reforma fiscal de Bachelet in-
crementaron el porcentaje de la recaudación del impuesto sobre la renta,
las utilidades y las ganancias de capital, pero no se observa un incremento
significativo en el gasto en la educación o la salud en su primer periodo de
gobierno. En el segundo se percibe un incremento, pero es una inercia que
se traía desde el gobierno de Piñera, a partir del año 2012. La política fiscal
de Bachelet desincentivo la inversión provocando una baja en el porcentaje
del pib. Con la entrada de Piñera se recupera, pero a la salida y entrada nue-
vamente de Bachelet vuelve a bajar.
Se puede inferir que los sectores inversionista y empresarial apoyan
y confían en los gobiernos de derecha y desconfían de los gobiernos so-
cialistas o de izquierda.
Ambos regímenes en este país cuentan con funcionarios titulados.
De ocho presidentes, observamos que tres son abogados, dos son
médicos, uno es militar, uno es ingeniero civil y uno es economista. Sólo
los últimos dos tienen nivel de posgrado, doctorados en Economía en
universidades extranjeras. En cuanto a su rotación en el ámbito laboral,
los primeros seis se podrían calificar con nivel de bajo a medio, pero los
últimos dos están en el nivel alto.
Con los ministerios de Hacienda se muestra otra realidad: la gran
importancia que se le da al tecnócrata, sujeto con un amplio currículo y
estudios de posgrado en universidades extranjeras.
De 15 ministros observados, dos son abogados, uno es técnico gráfi-
co, uno ingeniero civil y uno es almirante naval; posterior a la entrada del
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 287

paradigma neoliberal, se encuentra que 10 son economistas, de los cuales

cinco tienen doctorado en la Universidad de Harvard; dos, en la Univer-
sidad de Chicago; dos, en el Instituto Tecnológico de Massachusetts; y
uno, en la Universidad de Wisconsin. Su gran bonanza fue el periodo de
la dictadura de Pinochet, en donde se les dio oportunidad a varios egre-
sados de la Universidad de Chicago para ejercer lo aprendido implemen-
tando políticas públicas en la región.
En cuanto a la trayectoria laboral de los ministros en general, se puede
calificar hasta antes de 1981 como baja, pero después de este periodo se
dispara a la alta con amplio currículo internacional y en el sector financiero.
En general, se aprecia que el país ha tenido una dinámica política en-
tre el régimen de derecha, la desilusión, el gobierno socialista, la desilu-
sión y el regreso a la derecha. Lo anterior se visualiza claramente a partir
del 2006 a la fecha con los gobiernos de Bachelet y Piñera (por cierto, este
último, en recientes fechas, ostentándose como candidato independiente,
estrategia de la derecha para ganar elecciones).
Se considera que los periodos de gestión de estos dos gobiernos han
sido cortos, y no dejan absorber los impactos de las llamadas curvas de
aprendizaje, presentes en todo proceso de cambio, por lo que no hay
continuidad en los proyectos.
MéxicoAyala (2001) declara que en México se ve reflejada la impor-
tancia que el Gobierno le ha dado al desarrollo económico a través de la
composición del gasto público, en especial del gasto social.
Realiza una clasificación de las etapas del desempeño del sector pú-
blico en la economía mexicana, de lo cual nos interesa analizar dos:

Cuadro 4
Pricipales estapas del desempeño del sector público en la economía mexicana.

PERIODO ECONOMIA ESTADO POLITICA

Crisis de la deuda. Ajuste y Repliegue del Estado como motor Contracción del gasto pú[Link]
estabilización de precios de bienes y servicios
econó[Link] estructural y públicos. Privatización del sector
AJUSTE Y CAMBIO
ESTRUCTURAL 1982- modernización. Estancamiento paraestatal. Disminución del sector
1988 (Miguel de la productivo. Inflación, desequilibrio y el empleo público. Modernización
Madrid H.) externo. Crisis fiscal. del desarrollo. Reforma del Estado. de la administración pública.
MODERNIZACION Y Reinicio del crecimiento. El mercado como rector del Estabilización a toda [Link]
LIBERALIZACION 1989- Apertura del comercio exterior. económicos para estabilidad y
1998 (Carlos Salinas de Liberalización comercial y crecimiento. Profundización de la
Gortari financiera. Continuo ajuste y desarrollo. El Estado regulador y
1988-1994 privatización. Desregulación
cambio estructural. Relativa
Ernesto Zedillo Ponce estabilización económica. Crisis económica. Crecimiento del gasto
de León 1994-2000) económica de 1995 complemento. social. Descentralización.
Fuente: Ayala Espino (2001, pp. 498-499).
288 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Dezalay & Garth (2002) reconocen que el desempeño de Pedro Aspe

como titular de Hacienda, bajo el gobierno de Carlos Salinas, fue elemen-
to el clave que transformó en forma radical la economía mexicana. Su
formación académica en Estados Unidos le sirvió para formar un entra-
mado de relaciones internacionales. Entusiasta promotor del decálogo
propuesto por el consenso de Washington, sirvió de nodo para aterrizar
en México el modelo neoliberal. Por tal motivo, el periodo que servirá
como contraste será el año 1989.
Los indicadores de gestión de la administración del Gobierno de Mé-
xico y el cambio de funcionarios y regímenes se despliegan en el cuadro
y la gráfica siguientes:

Cuadro 5
Indicadores de gestión de la administración
del Gobierno de México y el cambio de funcionarios
(presidentes y ministros de Hacienda) y regímenes
Nombre del
indicador Año 1984 1989 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Crecimiento del PIB
(% anual) 3.61 4.20 5.30 -0.61 0.13 1.42 4.30 3.03 4.94 3.20 1.40 -4.70 5.11 4.04 4.02 1.36 2.27 2.65 2.29
Gasto público en
educación, total (%
del gasto del
gobierno) 19.78 20.85 20.97 22.44 22.20 22.19 20.75 20.25 18.80 18.47 19.43 19.01 18.67 16.93 19.07
Gasto en salud, total
(% del PIB) 4.98 5.35 5.52 6.02 6.11 6.04 5.83 5.92 6.06 6.60 6.39 6.04 6.21 6.30 6.30
Gini 48.40 52.40 53.60 51.10 50.60 50.90 49.60 50.20 47.50
Impuestos sobre la
renta, las utilidades
y las ganancias de
capital (% de la
recaudación) 26.11 29.83 34.12 24.67 27.49 28.28 27.85 27.08 31.27 30.51 34.72 35.71
Felipe de
Vicente Jesús
Ernesto Zedillo Fox Calderón
Miguel de la Carlos Salinas Ponce de León Quesada Hinojosa Enrique Peña
presidente Madrid de Gortari (1) (2) (3) Nieto (4)
Partido Partido Partido Partido Partido Partido
Revolucionario Revolucionario Revolucionario Acción Acción Revolucionario
partido Institucional Institucional Institucional Nacional Nacional Institucional
Agustín Ernesto José
Guillermo Javier Antonio
José Ángel  Francisco Carstens Cordero Meade
Jesús Silva Pedro Aspe Gurría Treviño Gil Díaz Carstens Arroyo Kuribreña Luis Videgaray
ministro Herzog Flores Armella (i) (ii) (iii) (iv) (v) Caso (vi)

Fuente: Elaboración propia con cifras publicadas por el Banco Mundial hasta enero de 2018.
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 289

Gráfico 2
Indicadores de gestión del Gobierno de México

Fuente: Elaboración propia con datos publicados por el Banco Mundial hasta el 29 de enero de 2018.

Posteriormente, se muestra un cuadro con los tipos de gobierno,

los personajes que ocuparon los puestos en la Presidencia y el Ministe-
rio de Hacienda, grados de escolaridad y trayectorias laborales:
290 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Cuadro 6
Presidentes de México, grados de escolaridad,
trayectorias laborales y afiliación política

partido politico
año Presidente Formación académica presidente Trayectoria laboral presidente presidente

Derecho en la Universidad Nacional

Autónoma de México (UNAM) y un Partido
posgrado en Administración Pública Revolucionario
1984 Miguel de la Madrid Hurtado (5) en la Universidad de Harvard. Secretario de Programación y Presupuesto Institucional

Economía por la Universidad Nacional

Autónoma de México
(UNAM).Universidad de Harvard,
maestría en administración pública,
maestría en economía política y el Partido
doctorado en economía política y  Economista y político. Secretario de Programación y Revolucionario
1989 Carlos Salinas de Gortari (6) gobierno. Presupuesto en el gobierno de Miguel de la Madrid. Institucional

Partido Revolucionario Institucional (PRI). Auditor

auxiliar en Banjé[Link] de México experiencia
en política econó[Link]ía de
[Link] de Programación y
Presupuesto. Secretario de Programación y
licenciatura en economía en la Escuela Presupuesto (CSG). Secretario de Educación Pública.
Superior de Economía del Instituto Director del Centro para el Estudio de la
Politécnico Nacional. Universidad de Globalización de la Universidad de Yale. Naciones Partido
Ernesto Zedillo Ponce de León Yale (New Haven, Estados Unidos), Unidas con el financiamiento a los países en vías de Revolucionario
2000 (1) doctorado en Ciencias Económicas desarrollo. Consejero del grupo PRISA. Institucional
CocaCola distribuidor local,supervisor de ruta de
camiones repartidores, Director Nacional de
Operaciones, Director de Mercadotecnia, presidente
de la división de América Latina. Empresa propia:
alimentación agropecuaria, la exportación de
Licenciatura en Administración de verduras congeladas y el calzado. Secretario del
Empresas. Diplomado Alta Gerencia en Ramo Agropecuario en Gabinete Alternativo del
Escuela de Negocios de la Universidad PAN, diputado federal por Guanajuato, gobernador Partido Acción
2001 Vicente Fox Quesada (2) de Harvard. Guanajuato Nacional

Carrera política Partido Acción Nacional (PAN),

ocupó diversos cargos directivos, presidente del
Abogado Escuela Libre de partido. Candidato a la gubernatura de Michoacán
Derecho (1987). Maestría en en 1995, representante en la Asamblea del Distrito
economía en el Instituto Tecnológico Federal y diputado federal en dos ocasiones.
Autónomo de México (ITAM),maestría Coordinador del grupo parlamentario panista en la
en administración pública (MPA) por Cámara de Diputados. Director del Banco Nacional
la Escuela de Gobierno John F. de Obras (2003). Secretario de Energía. Coordinador
Felipe de Jesús Calderón Kennedy de la Universidad de del G-5 en Hokkaido, Japón. Contrato temporal Partido Acción
2006 Hinojosa (3) Harvard, Estados Unidos. como profesor de la Universidad de Harvard. Nacional

Subcoordinador financiero de la campaña de Arturo

Montiel Rojas; secretario particular del titular de la
Secretaría de Desarrollo Económico del gobierno del
Estado de México; secretario de Administración del
gobierno del Estado de México; diputado local por el
distrito XIII en la Congreso del Estado de México
siendo coordinador de la fracción parlamentaria del
Partido Revolucionario [Link] del
Abogado por la Universidad Estado de México. Trabajó en algunas firmas
Panamericana​ y maestro jurídicas como Laffan Muse y Kaye, Corporativo San
en administración de empresas por Luis y en la notaría pública número 6 del Distrito Partido
el Instituto Tecnológico y de Estudios Federal. Tras ello, comenzó a ejercer de manera Revolucionario
2012 Enrique Peña Nieto (4) Superiores. individual la abogacía. Institucional

Fuente: Elaboración propia.

la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 291

Cuadro 7
Ministros de Hacienda, grados de escolaridad,
trayectorias laborales y afiliación política

partido politico
año Ministro Formación académica Ministro Trayectoria laboral Ministro Ministro

Facultad de Economía de  Economista, académico y político. Profesor-investigador de la UNAM y del Colegio de México, además de director
la Universidad Nacional Autónoma fundador del Infonavit, del Banco de México y subsecretario de Hacienda. Embajador de México en España y Partido
Jesús Silva Herzog Flores de México, maestría en la misma Secretario de Turismo durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, así como embajador ante los Estados Unidos Revolucionario
1984 (vii) disciplina en la Universidad de Yale. en el gobierno de Ernesto Zedillo. Institucional

Economista y político. Director del área económica del [Link] del director general del Instituto de Estudios
Licenciado en Economía por Políticos, Económicos y Sociales (IEPES) del PRI, Carlos Salinas de Gortari, primer presidente del Instituto Nacional de
el Instituto Tecnológico Autónomo Estadística y Geografía, Subsecretario de Programación de la Secretaría de Programación y Presupuesto y Secretario
de México (ITAM) y Doctor en de Programación y Presupuesto. fundó Protego Asesores, empresa que dirige actualmente. En 2005 presidió el Partido
Pedro Carlos Aspe Economía por el Instituto Consejo de Administración de Volaris y fue contratado por el Gobierno del Distrito Federal (PRD), para renegociar su Revolucionario
1989 Armella (viii) Tecnológico de Massachusetts deuda en 2007. En 2009 es nombrado co presidente del consejo de Evercore Partners. Institucional

Miembro de la Comisión de Asuntos Internacionales y de la de Modernización e Ideología. 33 años de servicio público

en las áreas financieras y diplomáticas del Gobierno de México, ha sido Director General de Crédito y Subsecretario de
Hacienda, Director General de Nacional Financiera (NAFINSA) y del Banco Nacional de Comercio Exterior
 licenciado en Economía egresado (BANCOMEXT); en el gobierno de Ernesto Zedillo, se desempeñó primero como Secretario de Relaciones Exteriores y
de la Universidad Nacional luego como Secretario de Hacienda y Crédito Público, en este cargo se convirtió en el primer titular de Hacienda en
Autónoma de México. Maestría en estar al frente de las finanzas mexicanas en un cambio de gobierno sin una crisis económica en 30 años (desde 1970).
economía por la Universidad de Al final de su gestión, la economía mexicana era estable y crecía a una tasa anual del 6,7%, condiciones que se
Leeds (Reino Unido).Posgrados de mantuvieron durante la transición presidencial.
la Universidad de Harvard y de Partido
José Ángel Gurría Treviño la Universidad del Sur de California, Fue miembro del Consejo Externo de Asesores del Banco Interamericano de Desarrollo y es miembro permanente del Revolucionario
2000 (i) en Estados Unidos. Consejo Mexicano para el Desarrollo Económico y Social. Institucional

licenciado en Economía por Tecnócrata afin a Carlos Salinas de Gortari, durante su gobierno fue Subsecretario de Ingresos de la Secretaría de
el Instituto Tecnológico Autónomo Hacienda y secretario Pedro Aspe Armella. Subgobernador del Banco de México, miembro del Consejo de Banamex-
de México(ITAM), Maestría y [Link] la iniciativa privada Director General de Avantel. Consejero Independiente del banco HSBC en Gran Bretaña.
Doctorado en Telefónica: presidente del Consejo de Administración de Grupo Avanzia. Consejero Independiente de:BBVA Bancomer,
Economía de la Universidad de Bolsa Mexicana de Valores, Consejero de Asesores de: Chrysler de México, SSA Mexico (empresa Portuaria), Grupo
Chicago. Universitario en el ITESM y ACS México (construcción y servicios),BandwidTX, Miembro de los Patronatos de: Dispensario Tonantzin, Museo Partido
el ITAM, fundó AIESEC en dichas Dolores Olmedo,Fundación Carolina. Miembro del Cuerpo de Gobierno de: Universidad Iberoamericana, RAND Revolucionario
2001  Francisco Gil Díaz (ii) universidades Corporation en Santa Mónica, Universidad de California en Los Ángeles, UCLA. CIDAC Institucional

Profesor en la Universidad de Chicago y en el ITAM (1984 a 1989). Publicación artículos académicos en revistas y
diarios internacionales. Banco de México (1980), en la división internacional, en la unidad de investigación económica
Licenciatura en Economía y y en la oficina del Director General y Gobernador del [Link] ejecutivo en el Fondo Monetario Internacional
Negocios Internacionales en (FMI de 1999 a 2000),representando los intereses de España, México, Centroamérica y [Link] en la
el Instituto Tecnológico Autónomo Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Subdirector gerente del FMI, a cargo de la relación con 70 países
de México (ITAM).Maestría (1983) y miembros. Presidente del Comité de Desarrollo del FMI y del Banco Mundial. Miembro del Grupo Director del Consejo
Agustín Guillermo el doctorado (1985) en Economía en de Estabilidad Financiera (FSB) del Consejo de Administración del Banco de Pagos Internacionales (BIS). Presidente del
2006 Carstens Carstens (iii) la Universidad de Chicago Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) n/e

Director General Fundación Miguel Estrada Iturbide del PAN (asesoria técnica en proyectos legislativos a los
integrantes del Grupo Parlamentario del PAN en la Cámara de Diputados). Director de Administración Integral de
Riesgos en el BANOBRAS. Subsecretario de Planeación Energética y Desarrollo Tecnológico en la Secretaría de
Energí[Link] de Egresos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretario en la Secretaría de
Desarrollo [Link] en la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú[Link], de Economía Internacional en la
Universidad de Pensilvania; de Economía y Estadística en el Instituto Tecnológico Autónomo de México y de
Econometría en el Centro de Investigación y Docencia Económicas y en la Universidad Panamericana. Subsecretario de
Energía y Desarrollo Tecnológico en la Secretaría de Energía (SENER). Coordinador de Políticas Públicas de Felipe
Calderon. Presidente del Comité de la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Co-
presidente del Comité de Transición de las Naciones Unidas para el Diseño del Fondo Verde Climático; Co-Presidente
Actuario del Instituto Tecnológico del Grupo de Trabajo del G-20 para la Revisión del Sistema Monetario Internacional; Consejero en la Junta de
Autónomo de México. Maestría y Gobierno del Fondo Verde (ONU).México, Presidente del Consejo Nacional de Política Social; Coordinador del
Ernesto Javier Cordero doctorado en Economía en Gabinete Social; Presidente del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero; Coordinador del Gabinete Económico, Partido Acción
2009 Arroyo (iv) la Universidad de Pensilvania Miembro del Gabinete de Seguridad. Nacional

Licenciado en Economía del

Instituto Tecnológico Autónomo de
México (ITAM). Licenciatura en
Derecho por la Facultad de Derecho Trayectoria en el sector financiero y hacendario. Analista de planeación en la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
de la Universidad Nacional (CNSF). Director General de Planeación Financiera en la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
Autónoma de México (CONSAR). Secretario adjunto de Protección al Ahorro Bancario en el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario
(UNAM).Doctorado en Economía (IPAB). Director general de Banca y Ahorro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Director general de Banrural
por la Universidad de Yale, estudios y Financiera Rural. Secretario de Energía. Secretario de Relaciones Exteriores. Coordinador y presidente del G-20. Partido
José Antonio Meade especializados en Finanzas Públicas Secretario de Desarrollo Social. Profesor de Economía en el ITAM. Publicación artículos de microeconomía y análisis Revolucionario
2011 Kuribreña (v) y Economía Internacional económico del derecho. Institucional

Economía en el Instituto Asesor del secretario de Hacienda y Crédito Público Pedro Aspe Armella. Asesor del secretario de Energía (1996) y
Tecnológico Autónomo de México director de Finanzas Públicas de la empresa de consultoría "PROTEGO Asesores" propiedad de Pedro Aspe (2001-
(ITAM). Doctorado en Economía, 2005). Proyectos a su cargo destacó el financiamiento de la deuda pública de los estados de México, Sonora, Oaxaca y
con especialidad en Finanzas Durango. Secretario de Finanzas del Estado de México. Diputado federal. Coordinador de campaña de Eruviel Ávila y Partido
Públicas, por el Massachusetts Enrique Peña Nieto y de transición. Secretario de Relaciones Exteriores. Docente ITAM y la Universidad Revolucionario
2012 Luis Videgaray Caso (vi) Institute of Technology (MIT). Iberoamericana. Institucional

Fuente: Elaboración propia.

292 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Diagnosis
La Gráfica 2 muestra, abajo del número de año, el nombre del presidente
en turno; a un lado de la barra del indicador del Gini, se despliega el régi-
men de gobierno o partido político, y del otro, el nombre del ministro de
Hacienda. En el Cuadro 1 se dan los datos puntuales por año y por cada
indicador de gestión graficado.
El inicio del periodo neoliberal en México lo establece el gobierno de
Carlos Salinas, igual que con el gobierno de Pinochet en Chile; se observa
que se eleva el Gini en 4 puntos, es decir, igual se profundiza la desigual-
dad en la distribución de la riqueza, y no es hasta 2010 cuando alcanza un
nivel inclusive más bajo con la entrada de Ernesto Cordero a Hacienda; a
partir de ahí, el Banco Mundial ya no vuelve a publicarlo.
A diferencia de Chile, en México no ha habido regímenes de izquier-
da gobernando el país. El poder se lo disputan los partidos políticos Par-
tido Revolucionario Institucional (pri) y Partido Acción Nacional (pan).
En el rubro de gasto social en educación, a partir del gobierno de
Fox se nota un incremento acorde a su concepción de lo que debe ser la
educación: “Creo en la formación en valores, como fuerza motora para
transformar nuestra forma de actuar y de pensar hacia una cultura más
humana, en donde se respete la dignidad de la persona y sus derechos”.3
Es el programa que implementó durante su gestión para su impulso (Mo-
reno, 2004).Se aprecia también que las políticas de reforma fiscal imple-
mentadas desde 2009 tienden a incrementar el porcentaje de la recauda-
ción del impuesto sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital
pero, al igual que en Chile, no se observa un incremento significativo en
el porcentaje del pib.
Ambos partidos, pri y pan cuentan con funcionarios titulados.
De seis presidentes observamos que tres son abogados, dos son eco-
nomistas, uno es licenciado en administración de empresas; dos tienen
maestría en Harvard, dos tienen doctorado en Yale y Harvard. En cuanto
a su rotación en el ámbito laboral, los primeros dos se podrían calificar
con nivel de bajo; Zedillo, alto; Fox, bajo; Calderón, alto; y Peña, bajo.
Con los ministerios de Hacienda, al igual que Chile, se le da impor-
tancia al tecnócrata.

  Teleconferencia ante la anuies, Sonora, 25 marzo del 2000.

3
la impronta de un paradigma y su influencia sobre los indicadores de gestión gubernamental... 293

De ocho ministros observados, siete son economistas y uno es actua-

rio, de los cuales uno tiene doctorado en la Universidad de Harvard, dos
lo tienen en la Universidad de Chicago, dos en el Instituto Tecnológico de
Massachusetts (mit), uno en Yale y uno en la Universidad de Pensilvania.
En cuanto a la trayectoria laboral de los ministros, siete se pueden ca-
lificar de alta, con amplio currículo internacional y en el sector financiero;
y uno de rotación media nacional.

Conclusiones

El análisis efectuado nos corrobora que, efectivamente, el ejercicio del

gasto público está en función del grupo de poder en turno, que para co-
mandar puestos estratégicos como la Presidencia y el Ministerio de Ha-
cienda recluta gente preparada en el ramo, que previamente reclutó en
universidades de su interés e ideología. Las universidades son un punto
de encuentro crucial para entablar relaciones de poder, y la rotación labo-
ral acumula capital social también.
Sería una falacia pretender que el poder radique en una sola persona;
está presente en un grupo que alía para un propósito común.
Así mismo, este proceso coadyuva a colonizar el pensamiento con un
paradigma acorde al grupo de poder dominante. Por ejemplo, hasta hoy
la política en el ejercicio del gasto público va muy acorde con el propósito
del Consenso de Washington: disminuir el gasto público (en específico, el
gasto social) más que recaudar impuestos.
Insertos en una economía de libre mercado, cabrían las preguntas so-
bre a quiénes han beneficiado y a quiénes han perjudicado esas reformas
estructurales.
294 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 Juegos y cultura fiscal:
entre la doctrina y las reformas

Alfonso Atala Layún

Introducción

A la par de las reformas fiscales en América Latina de finales del siglo xx

y comienzos del siglo xxi, aparece también la urgencia por trabajar una
nueva cultura fiscal. Esta nueva cultura está inspirada en un doble movi-
miento. Por un lado, la búsqueda de ampliación de la base de contribuyen-
tes; por el otro, reducir lo más posible las resistencias al pago de impuestos.
Desde otro campo de estudio, los juegos son potentes instrumentos
para la comunicación de conceptos y posiciones éticas. Los pasados vein-
te años han acelerado exponencialmente la creación de nuevos juegos,
especialmente en el mundo digital. Así también, un fenómeno actual sobre
las nuevas estrategias para incorporar esta nueva cultura fiscal en los ni-
ños y jóvenes de distintos países ha comenzado a ser atravesada por los
juegos de cultura fiscal.
El artículo comienza con una revisión sobre lo que el término cultu-
ra fiscal puede significar. Continúa con el primer ejemplo histórico sobre
el uso de un juego de mesa como precursor pedagógico para crear con-
ciencia sobre la importancia de la reforma fiscal. Posteriormente, avan-
za sobre la situación en América Latina, a través de algunos ejemplos;
y finaliza con una discusión crítica sobre el porvenir de los juegos en la
formulación de la nueva cultura fiscal.
298 experiencias de reforma fiscal en américa latina

La cultura fiscal

El problema de la cultura fiscal

“En este mundo nada se puede enunciar como una certeza, excepto por
la muerte y los impuestos”. Esto dice Benjamin Franklin en una carta a
Jean-Baptiste le Roy el 13 de noviembre 1789.
Es común encontrar la cita de arriba en las búsquedas de artículos
de divulgación relacionados con el tema de los impuestos y las reformas
fiscales. Debemos notar lo válido de esta cita, pues los ejercicios tributa-
rios fueron una práctica general de todas las sociedades complejas des-
de el neolítico prehistórico hasta nuestro tiempo. De ahí que se pueda
considerar la tributación como “aplicaciones que diferentes imperios,
en distintos lugares y tiempos y al estilo de los templos y monumentos,
ocurren como un fenómeno dentro de las sociedades humanas” (Sam-
son, 2007, p. 22).
Esta revisión general ofrece un punto de partida para considerar que
los sistemas tributarios son parte de la estructura cultural humana. Si
bien no hay evidencia de que las comunidades nómadas prehistóricas
practicaron el ejercicio de la imposición tributaria, sí la hay sobre los egip-
cios. De acuerdo con Bardopoulus (2015), el primer registro arqueológico
aparece en tiempos del faraón Escorpión I (3300-3200 a. C.).
Parece que este primer faraón fundó el imperio egipcio a través de la
anexión militar de las regiones al norte y al sur del Nilo (Cassin, Bottero
y Vercoutter, 1974, p. 198), y lo cimentó mediante la fundación del pri-
mer registro “escrito” de un sistema tributario (Siemasko 1998). Incluso,
en opinión del arqueólogo encargado del caso, Gunter Dreyer (citado en
Samson, 2002, p. 22), el origen de la escritura humana está más asociado
al sistema de dominación a través de las cargas tributarias para la conso-
lidación del imperio que al inocente ingenio humano. Así de hondas son
las raíces de la cultura tributaria en nuestra historia.
Puede surgir entonces la pregunta de por qué arrancar con esta nota
histórica un artículo sobre la función cultural de los juegos. Porque el fe-
nómeno recurrente es que la organización tributaria se manifieste como
parte esencial de un sistema de dominación. Sin embargo, esta manifesta-
ción aparece acompañada de la revuelta violenta contra la misma. No es
un hecho infrecuente que las reformas que “aprietan” los sistemas tribu-
tarios con el fin de hacerlos “más eficientes” no son medidas bien acepta-
das por la población humana dominada. A lo largo de la historia y en una
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 299

multitud de culturas encontramos ejemplos sobre la violencia con la que

se desafió la imposición fiscal (Burg, 2004).
Es pertinente entonces comenzar la comprensión de la cultura fiscal
como una cultura de la tensión entre un agente que impone una cuota y
un agente (léase por agente un individuo, sociedad o clase) que desarro-
lla distintas estrategias de resistencia frente a esto. Así, debemos suponer
que el tema de “reforma fiscal” implica ya la pregunta sobre los fines del
Estado con esta reforma, donde, a la luz de la tradición histórica, el engro-
samiento de las arcas del sistema político (independiente del fin real de la
recaudación) genera más resistencias que adeptos.
Por un lado, actualmente se señala la importancia del mejoramiento
fiscal como llave para el comienzo de un “ciclo virtuoso” que dé como
resultado la reducción de pobreza, así como el aumento mejorado de los
servicios públicos y de asistencia social. La posición del discurso domi-
nante actual es que la fiscalización eficiente del Estado es el mejor vehícu-
lo para generar una mayor inclusión económica y reducir la desigualdad
(Ruiz et al., 2015). Sin embargo, hay voces críticas que consideran que la
real tendencia actual tiene como objetivo incrementar la acumulación de
riqueza y el poder a través de aumentar la carga tributaria de las clases
trabajadoras (Chomsky, 2015).
Para evitar las históricas revueltas violentas contra este mecanismo,
el mismo autor nos señala la irrupción de dos nuevas estrategias de parte
del Estado: “modelar la ideología” y “manufacturar el consenso civil”.
Justo sobre estas dos estrategias es que surge una multitud de juegos para
redefinir una nueva cultura tributaria. Una cultura en la que aumentar la
eficiencia del sistema impositivo esté acompañada de una menor tensión
de parte de los contribuyentes. El juego comienza a tener una función dis-
cursiva e ideológica que describiremos con mayor detalle más adelante.

El Estado como constructor de la cultura fiscal

El proceso tributario no es únicamente económico, sino un fenómeno po-
lítico y sociológico. El fenómeno de la imposición fiscal ha tenido una larga
historia de muy variados estilos, justificaciones y objetivos, dependiendo,
en todos los casos, de las particularidades del Estado que lo impone. De-
jemos claro, en principio, que siempre es una forma de Estado quien lo
impone para, con ello, cumplir sus objetivos. Por lo anterior, queda más
claro por qué las definiciones sobre carga tributaria varían en cuanto a los
límites propios de las definiciones de Estado y de sus objetivos.
300 experiencias de reforma fiscal en américa latina

De lo anterior, comprendemos con mayor claridad el abanico de defi-

niciones para los impuestos. El Diccionario sobre Impuestos, de James (2012),
los define como: “Una carga obligatoria que realizan las autoridades por
la cual nada recibe directamente el público”. Esta definición es interesan-
te, pues deja abierta la tensión como parte inherente del proceso.
Un ejemplo de su contrario es la definición del Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados en México: “Es el
conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el objeto de
recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden
a cumplir los objetivos de la política económica general” (2005, p. 8). Aquí
se enuncia con énfasis en los objetivos: se borra al tributado como figura
y se encubre la tensión.
Este artículo se inclina por la posición histórica, donde las definicio-
nes del impuesto implican una tensión entre el ciudadano tributado y un
sistema de dominación. También es de considerarse como parte del fenó-
meno esencial de la cultura tributaria una graduada adhesión de la volun-
tad del ciudadano al Estado, es decir, hay una inevitable condición de ad-
hesión, a través del proceso tributario al sistema político (Burg, 2004). Esta
adhesión, ya nos recuerda Chomsky (2015), comienza generalmente como
un imposición que, bajo el formato de una relación de dominación, genera
en los individuos distintos grados de sumisión de la voluntad. Es perti-
nente entonces la pregunta retórica que hace el mismo autor: ¿Por qué los
ciudadanos no celebramos cada abril el pago de nuestros impuestos?
Una posibilidad es porque los fines del Estado representan fielmente
los objetivos de la mayoría de los ciudadanos en el discurso más no en
la realidad. Parece un fenómeno recurrente, más no universal, que los
habitantes de un territorio se sientan más “controlados o reprimidos”
que “representados” por los Estados (Chomsky 2015). Es decir, a la par
del discurso de la redistribución económica a partir de los impuestos,
aparece también la función del Estado como garante de una constante y
creciente concentración de riqueza y poder corporativo en los países que
siguen (e imponen) la política neoliberal.
Esto supone ya una pregunta de fondo: ¿Las tasas de informalidad
y baja recaudación en la región latinoamericana son resultado de la
“ausencia general de cultura fiscal” (Ruiz et al., 2015, p. 9) o como una
respuesta (consciente o inconsciente) de desobediencia civil? Tal vez una
mezcla de ambas. Esta respuesta está ligada al fenómeno que, si bien no
es objeto de este artículo pero ofrece evidencia de lo contrario, implica
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 301

la fuerte adhesión voluntaria en los países escandinavos al pago de im-

puestos (Kleven, 2014). Es importante dejar en claro que no es universal
el fenómeno latinoamericano de creciente tensión entre el proceso fiscal
y la búsqueda de nuevos instrumentos ideológicos para su ampliación.
El discurso de los Estados hoy en día está fuertemente mediado por
los objetivos de “redistribución” y “de inclusión económica” (Ruiz et al.,
2015), es decir, el Estado aumenta su eficiencia fiscal para garantizar que
aquellos sectores menos favorecidos por el sistema económico accedan a
una forma de justicia social y a programas que los incorporen a la actividad
económica. Aunque el discurso sea general y la problemática generalizada,
el panorama, en este sentido, tampoco es homogéneo para nuestra región.
Por ejemplo, México aparece como uno de los países con menor
eficiencia fiscal, acompañado consistentemente de un mayor número de
autoempleados y empleados en el sector informal, mientras que Brasil re-
porta cifras similares de empleados informales pero una imposición fiscal
casi tan eficiente como la del Reino Unido (Kleven, 2014, p. 82). Es decir,
hay un número significativo de habitantes del territorio latinoamericano
que eligen vivir “evadiendo impuestos”, pero las capacidades tributarias
no se distribuyen igual en ambos países.
A pesar de esto, el argumento que engloba la política fiscal latinoa-
mericana es la ausencia de una cultura fiscal. Así, la receta general será
el trabajo sobre la creación de esta cultura (González et al., 2018; Ruiz et
al., 2015). Frente a esta sugerencia de molde cultural, también podríamos
considerar que el problema, en esencia, es el mismo en toda la historia;
por tanto, el molde de la cultura fiscal se aplica sobre tradicionales estra-
tegias de desobediencia civil, grados variados de adhesión voluntaria al
Estado y las distintas formas en que los Estados han respondido a ellas en
distintos momentos. Así, preguntarnos sobre la medida en que la cultura
tributaria de Brasil fue afectada por los años de gobierno militar da luz
sobre un proceso articulado; así, Latinoamérica ya no aparece como una
masa homogénea que hay que modelar.
Tal vez otra respuesta está en los distintos resultados de los progra-
mas de reducción a la pobreza que operaron en Brasil y México, especial-
mente entre aquellos años donde en uno imperó un sistema de izquierda y
en otro, una agenda neoliberal. Las cifras de “la brecha de pobreza entre
2010 y 2014” muestran para Brasil una reducción de 9.7% (la cuarta mejor
de la región); mientras que en México creció 2.7% (el peor caso de toda
la región) (Abramo, 2016, p. 21). Así también, los frutos de la política fiscal
302 experiencias de reforma fiscal en américa latina

encuentran caminos distintos sobre los territorios, y una vez más no tie-
ne gran sentido considerar como una masa homogénea la cultura fiscal
latinoamericana.
Sin embargo, hay factores son coincidentes y consistentes en el tiem-
po, incluso con nuestro vecino del norte. Nuestra realidad no es diferen-
te a aquella reflejada en el texto Progreso y Pobreza de Henry George, en
1879, donde la pobreza más dolorosa acompaña al lujo más exuberante, y
donde el precio de la propiedad es cada vez más alto: aparecen más vaga-
bundos (George, 1935). Esto no es una consistencia casual, y veremos que
tiene una profunda relevancia en la historia de los juegos en la formación
de una cultura fiscal.
En resumen, podemos tejer un escenario donde alrededor de la “cul-
tura fiscal” inciden muchas variables. Por un lado, aparecen grados dife-
rentes de tensión entre los contribuyentes y sus Estados, distintas estruc-
turas socioeconómicas sobre los grados de informalidad, grados distintos
en la relación voluntaria del habitante a su sistema político. Adicional-
mente, no son tampoco homogéneas en nuestra región ni las formas ni
los efectos en que las políticas y programas redistributivos y de asistencia
utilizan los recursos.

Objetivos y actualidad del proceso fiscal en América Latina

En los pasados 25 años, Latinoamérica ha entrado en una etapa de trans-
formación de su sistema tributario. Principalmente, se consideran una
primera generación de reformas aquellas ocurridas durante el momento
de mayor influencia del conglomerado de imposiciones conocido como
el consenso de Washington. No obstante, la revisión bibliográfica presen-
ta como un problema central la debilidad general en el sistema tributario
latinoamericano (González et al., 2018; Ruiz et al. 2015; Sabaini y Morán,
2104; Kleven, 2014).
En opinión de Sabaini y Moran (2014), los países de nuestra región
ofrecen contextos macroeconómicos más favorables que en el pasado, y
esto podría traducirse en el incremento de las posibilidades de avanzar
sobre reformas impositivas que permitan asegurar tanto el saneamiento
de las finanzas de los Estados como algunos cambios positivos en el cam-
po de la justicia social. Estas nuevas posibilidades requieren un camino
donde no sólo se mejora la calidad de la política fiscal, sino también su
grado de adaptabilidad a las nuevas condiciones económicas y estructu-
rales de la región (González et al., 2018).
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 303

La gran mayoría de los países latinoamericanos ha registrado un cre-

cimiento de su capacidad fiscal en relación con su producto bruto, con un
claro comienzo en 2002 y 2003 (Sabaini & Morán, 2014). Notemos que el
fenómeno general es que, a la par, se han impuesto cambios estructurales
como el afianzamiento del impuesto al valor agregado y otros impuestos
directos, mientras se reducen las cargas impositivas en el campo de im-
puestos específicos y aquellos relacionados con el comercio internacional
(González et al., 2018). Así, se produce un efecto progresivo sobre el ciu-
dadano en cuanto a su renta y consumo directos, mientras que se liberan
las cargas que moderaban las transferencias entre el capital transnacional
y el capital productivo nacional.
Aún si actualmente el fenómeno, burdamente descrito, para Latino-
américa puede ser resumido dentro del marco neoliberal, el prolongado
proceso del desarrollo económico en nuestra región no ha dado resul-
tados similares. Los diferentes matices e intensidades de las fórmulas
neoliberales han permitido a algunos países fortalecer el orden de sus
capacidad fiscal, mientras que otros países manifiestan incapacidad para
resolver las debilidades de sus sistemas tributarios y mayores desventu-
ras sobre la eficiencia económica y los programas redistributivos.
En este último sentido, entre 1990 y 2015 los gobiernos progresistas
de Argentina, Bolivia y Ecuador aparecen como los tres campeones de este
proceso. Han duplicado su capacidad tributaria y además han logrado
recaudar, con respecto a su pib, por encima de la media de América Lati-
na. Mientras que México, a pesar de sus reformas neoliberales, aún sufre
con un sistema fiscal que recauda por debajo de la media latinoamericana
y cuyo cambio entre 1990 y 2015 apenas alcanza un aproximado 5% de
incremento (González et al., 2018).
Sin embargo, los avances en nuestra región no están libres de crítica
ni todo son aplausos. Un mecanismo con probable injerencia en esta cifra
fue antes descrito por Marx frente al golpe de Estado de Luis Napoleón,
donde existió una la relación directa entre la capacidad e intensidad tri-
butaria y el engrosamiento de la burocracia (Marx, 2003, p. 111).
Si bien en esta caso no aplica directamente sobre los “curas”, sí hay
un incremento general de las burocracias en los mismos países (Cortázar,
Lafuente, Sanginés, 2014). Es posible extender esta reflexión en ambos
sentidos en tanto que México reporta iguales niveles de rendimiento en
el servicio, pero con un número menor de empleados públicos al servicio
civil en el periodo comprendido entre 2004 y 2013.
304 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Es entonces problemático en varios sentidos que los procesos de fis-

calización en América Latina tengan resultados no sólo heterogéneos,
sino que las reformas en sí mismas no dan como resultado una redistri-
bución eficiente. Un interés secundario de este artículo, por efecto de la
historia de los juegos y las reformas fiscales que revisaremos más adelan-
te, es dejar en claro que los progresos y reformas tributarias en América
Latina mantienen su tendencia histórica.
Se recargan tradicional y estructuralmente sobre el iva y el isr como
fundamentos para la recaudación del Estado, y de ahí que las mismas re-
formas estén encaminadas a cumplir el objetivo de hacer su recaudación
más amplia. El panorama longitudinal es que “la recaudación promedio
de los impuestos generales sobre bienes y servicios (principalmente el iva)
pasó del 3,2% al 7,1% del pib entre 1990 y 2015, y llegó a representar más
de un tercio de la carga tributaria total, mientras que los ingresos tributa-
rios por concepto de impuestos sobre la renta y las ganancias de capital
(principalmente el isr) pasaron, en promedio, del 3,0% al 5,4% del pib en-
tre los mismos años y alcanzaron una participación porcentual del 26,0%
del total” (González et al., 2018, p. 47). En el mismo estudio se comprueba
que también es una tendencia histórica el débil promedio de recaudación
sobre la propiedad, que entre 1990 y 2015 pasó del .8% al .9% del pib, y se
consolida por debajo del 5% del total de la recaudación en la región.

Somos lo que jugamos: las relaciones entre juegos y cultura fiscal

Después de este marco general, compete organizar el argumento sobre

la relación entre los juegos y la cultura fiscal. Si bien parecería una ba-
nalidad o un área de interés limitado, es todo lo contrario: un eje de in-
vestigación de profundas implicaciones hacia el futuro. Es verdad que la
información disponible para Latinoamérica es relativamente escasa, pero
no es así para el resto de las economías desarrolladas. Está plenamente
documentada la forma en que, bajo la premisa de que jugar es un fenó-
meno universal (Huizinga, 2007), los juegos pueden ser diseñados para
transmitir información a sus usuarios (Duke, 1974), a grado tal que el
usuario y el juego entran en una relación íntima donde uno modifica al
otro y viceversa (Mcluhan, 1994).
Así es como hoy el fenómeno de la educación basada en juegos es de
talla mundial. Se utiliza para enseñar todo tipo de procesos, desde indus-
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 305

triales y gerenciales, como sociales, hasta militares. Sobre cultura fiscal en

Latinoamérica encontramos un número interesante de juegos digitales a
través de los cuales “los estudiantes aprenderán valores y aspectos bási-
cos sobre los recursos tributarios del Estado y su relación con las necesi-
dades públicas, las funciones y el financiamiento de los centros de salud;
el respeto por lo público, la importancia de la rendición de cuentas y del
control social del gasto” (Eurosocial II, 2014).
Por tanto, resulta importante mantener también un cierto espíritu
crítico frente a esta realidad. Puesto que “si Marx alguna vez se refirió
a la religión como el opio de la gente, esto aplica en igual medida a los
juegos actuales (…) América ha bendecido a sus ciudadanos con muchos
opios” (Ollman, 2003, cap. 1). Entonces, no pensemos que los juegos son
sólo recreativos o superficiales instrumentos de educación infantil, son,
por su “naturaleza universal”, modeladores del pensamiento humano sin
importar la edad. La frase popular es que “somos lo que jugamos”.
Si bien los fines pedagógicos de estos juegos podemos calificarlos de
buenos, lo que entra en conflicto es una pregunta que nace de otro juego,
uno de mesa, fechado en 1904: ¿Las reformas tributarias que pretenden
tasar principalmente la producción, el ingreso individual y el consumo
son los mecanismos más eficientes para reducir la pobreza? Este juego
tuvo (y tiene, en el sentido de que no ha desaparecido) una función edu-
cativa e informativa. Fue diseñado para mostrar a los contribuyentes, a
través de la experiencia del juego, que en una economía liberal basada en
la propiedad privada la política fiscal recargada en el iva y el isr da por
resultado más pobreza y un menor dinamismo económico.

El origen del juego: una postura crítica y reformista de la cultura fiscal

Un tema poco tratado en Latinoamérica es que el juego de mesa de te-
mática económica más vendido a nivel mundial, con registradas ventas
de más de 275 millones de copias desde 1935 (Latson, 2014), tiene como
objetivo original la difusión pedagógica sobre los efectos de las reformas
fiscales en la reducción o ampliación de la pobreza (Pilon, 2015; Hutchin-
son, 2010; Magie, 1932). El juego conocido en México como Turista y en
Argentina y otros países sudamericanos como El Estanciero son copias
casi fieles del juego de monopolios de origen norteamericano. No obs-
tante, poco se ha dado a conocer en español sobre el origen de este juego.
La versión oficial de la historia, que presenta el también cuasi-mono-
pólico consorcio juguetero Hasbro, es que Charles Darrow inventó y ven-
306 experiencias de reforma fiscal en américa latina

dió la licencia del juego a los hermanos Parker en 1935 (Anspach, 2018;
Pilon, 2015; Ollman, 2003). Poco se supo de la verdad hasta que en 1973 el
profesor de economía Ralph Anspach inventó el juego de Anti-monopoly.
El objetivo de este juego es enseñar los problemas de la acumulación de
capital y la importancia de romper los monopolios para recuperar la liber-
tad de los agentes económicos. La compañía Parker Brothers demandó a
Anspach por usar como referencia su nombre de monopolios y, en una
medida, desprestigiar su juego. Frente a la demanda, Anspach realizó
una incansable búsqueda para descubrir la verdad.
Se presentó a la Corte, con el verdadero origen del juego, una pa-
tente de 1904 con el nombre Juego del Terrateniente (Landlord’s Game),
otorgada a Elizabeth Maggie, e incluso una renovación de patente con
modificaciones en 1924 (Anspach, 2018). Desde su trabajo fijo como este-
nógrafa, Maggie también diseñó juegos de mesa (tres registrados y publi-
cados), escribió obras literarias (cuatro publicadas), inventó una mejora
técnica a las máquinas de escribir y un candado de combinación (sus dos
patentes en ingeniería son de 1893); fue destacada feminista y activista
política crítica del sistema económico imperante en los Estados Unidos
(Pilon, 2015).
Tal vez inspirada por el entonces medianamente popular juego de
serpientes y escaleras, y por su contenido ideológico para difundir valo-
res cristianos, se dio a la tarea de diseñar un juego que proporcionara una
intensa enseñanza económica. Así, su Juego del Terrateniente (al igual
que Monopolios, Turista y Estanciero) permite simular una economía
donde el interés egoísta y el mercado de la propiedad privada permiten
acumular una riqueza tal que resulta en el empobrecimiento absoluto de
todos los demás jugadores.
Demostrar fielmente la Ley General de la Acumulación, de Marx,
no era la única enseñanza de este maravilloso juego. Maggie militaba en
un grupo conocido como los georgistas. Al igual que los marxistas, los
georgistas partían de una posición crítica donde el trabajo y la libertad
son el centro de la vida humana. No obstante, los georgistas mantenían
una firme convicción religiosa donde el argumento último de la justicia
social es parte de una inspiración divina y donde desmontar el modo de
producción capitalista no es el objetivo principal.
Para los georgistas, el progreso tecnológico era resultado de la libera-
ción de las fuerzas productivas y el mercado. Se posicionaron en el argu-
mento de que la desigualdad en la repartición de la riqueza, el bienestar
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 307

y el poder corrompe el espíritu colaborativo y de unión, propio de la civi-

lización (George, 1935). No aspiraban a un comunismo, sino a una forma
de capitalismo de tintes religiosos donde los principios de justicia social
y libertad imperaran. Para lograrlo, propusieron (muchas de sus posicio-
nes siguen en uso), como “remedio a la desigualdad”, un impuesto único
sobre la propiedad.
Argumentaba Henry George (1935) que con este impuesto único se
liberaría del castigo impositivo a la producción, al intercambio, a la crea-
ción de valor general y al consumo. Así, el factor impositivo recae única-
mente en la cantidad de propiedad acumulada como el factor a partir del
cual se calculará el impuesto individual y corporativo. De acuerdo con
sus investigaciones empíricas, el acceso universal a la tierra, acompaña-
do de un fortísimo impuesto a ella, es el camino que garantiza la erra-
dicación de la pobreza. En igual medida, liberar del impuesto al trabajo
generaría un mercado laboral más justo y con mejores salarios, que, a su
vez, libres del impuesto sobre el consumo, otorgarían un dinamismo a la
economía nunca antes visto.
Aquellos agentes económicos con mayor cantidad de propiedades o
propiedades más lujosas pagarían más impuestos. Todo aquel sin tierra
recibiría una parcela para trabajarla o mínimamente podría trabajar en
parcelas comunitarias. Una vez más, con estos efectos colaterales, Geor-
ge y sus seguidores creían que se erradicaría la pobreza y sería mejor
moderada la desigualdad. En términos generales, con la redefinición del
impuesto sobre la propiedad privada se recuperarán los acuerdos socia-
les de esperanza, honor, virtud, patriotismo y legalidad, y se daría fin a
la corrupción crónica que el sistema económico genera sobre el cuerpo
social (George, 1935).
Si bien todo lo anterior pareciera desproporcionado con nuestra rea-
lidad, el Juego del Terrateniente simula que es posible. Este juego consiste
en tres etapas. La primera es la comúnmente conocida, donde los agentes,
atados a la suerte del dado, compran y venden propiedades con el fin
de ser “el jugador más rico o el último sobre la mesa” (Monopoly Rules,
2018). No perdamos de vista que en 1925 Louis Thun publicó por primera
vez Monopolios (diez años antes que los hermanos Parker). En esta versión
original, el objetivo general es “descubrir lo demoníaco de la institución de
la propiedad privada” (Louis Thun, citado en Ollman, 2003, cap. 1).
La segunda etapa consistía en la “inversión tecnológica” sobre la tie-
rra. Lo que hoy se convirtieron en departamentos, hoteles, gasolineras u
308 experiencias de reforma fiscal en américa latina

otras fichas dependiendo la versión del juego, antes era una abstracción
sobre la que el costo suponía no sólo la construcción, sino también un
pago de impuestos para aplicarla. Así, en el paso del juego, los jugadores
que caen en esas casillas pagan a los propietarios una renta, pero tam-
bién un impuesto proporcional al costo de la tierra, y otro impuesto por
consumir sus “aditamentos”. Si bien esto en algo se parece a la versión
actualmente conocida del juego y su monopólico final, lo fundamental
para dar sentido a lo anterior es resaltar que en la versión original hay
dos Bancos: uno que funciona como el bien conocido depósito del dinero
y el lugar donde se paga la compra de propiedades y aditamentos, y otro
que funciona como “Hacienda Pública”. En esta Hacienda es donde se
dan los pagos proporcionales de los impuestos recaudados por el uso de
la tierra y el consumo de aditamentos.
También, es la Hacienda de donde salen los recursos para “pagar
los salarios y pensiones” que se obtienen con cada vuelta al tablero. Así,
en esta versión, después de cuatro vueltas de vida laboral activa, a partir
de la quinta sólo se obtiene como pensión la mitad (o un tercio, según la
versión) de ingresos con cada nueva vuelta. Esta regla acentúa notable-
mente el ritmo de empobrecimiento de todos los jugadores, en favor de
la igualmente creciente acumulación de sólo uno. Por otro lado, es inte-
resante notar que “nuevas reglas” sugeridas por los usuarios y aceptadas
oficialmente por Hasbro consisten en arrojar más dinero a los jugadores
por efecto de las vueltas o tirar doble uno (Latson, 2014).
En esta segunda etapa, lo que también ocurre es que la Hacienda Pú-
blica del juego no es capaz de recuperar suficiente dinero a partir de los im-
puestos, para pagar los salarios y pensiones. Así, desde 1904 se simulaba la
incapacidad estatal para sostener el sistema de pensiones no por efecto de
la pirámide de población, sino por las diferencias entre el ritmo de acumu-
lación contra el de recaudación. Por lo tanto, la única salida de la Hacienda
Pública es pedir prestado al “Banco”, para seguir funcionando.
Así también, el juego original denuncia la imposibilidad del Estado
para mantenerse libre del control del capital financiero. En esta primera
y segunda etapa, también es de notar que cuando un jugador entra en
bancarrota, no sale del tablero como en el juego actual. En el Juego del Te-
rrateniente hay una casilla con el nombre de Casa de los Pobres, en la que
terminan inmovilizados, pero visibles, los jugadores “rotos”. Es decir, la
pobreza como resultado del sistema se evidencia en lugar de ser escotomi-
zada de la conciencia social.
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 309

La tercera fase del juego consiste en la aplicación de una reforma

fiscal. Ahora los impuestos a la renta, sus aditamentos y consumos no
serán las fuentes de ingreso para la Hacienda Pública, sino que ahora
cada propietario deberá pagar un impuesto único según el nivel de lujo de
su propiedad (mas no por los aditamentos que posteriormente le añada).
Ahora la Casa de los Pobres se convierte en una parcela común (junto
con otros tres cuadros) donde, si se queda sin dinero, cada participante
podría ir a trabajar un turno para obtener un salario y seguir jugando. El
impuesto único tiene varios efectos sobre el resultado del juego.
El primero y más interesante es que ahora la ley general de la acumu-
lación no se cumple fielmente. Es decir, al paso del tiempo el dinero sigue
fluctuando entre los jugadores sin que ninguno tome irreversible ventaja.
Segundo, el primer efecto es resultado directo que la acumulación y es-
peculación de propiedades: ahora está acompañado de un alto impuesto.
Por lo anterior, esta conducta disminuye notablemente en la tercera fase
del juego. Con ello, hay más casillas vacías donde se puede transitar sin
la angustia de pagar altos impuestos y consumos cada turno. El resultado
es una economía con menos competencia, mucha menor pobreza y cuya
Hacienda Pública tiene ahora suficientes recursos para pagar todos sus
compromisos. Así, incluso la Hacienda Pública se mantiene, durante todo
el juego, libre del control del verdadero Banco.

La cultura fiscal dentro de una economía egoísta

El Juego del Terrateniente es un ejemplo muy valioso en el tema de la cul-
tura fiscal por varias vertientes. La primera es la puesta en escena (literal)
del egoísmo como motor económico y sus resultados estructurales sobre
el cuerpo social. La segunda es su capacidad para simular los efectos de
las reformas estructurales sobre el mismo proceso fiscal y social. La terce-
ra vertiente es notar el efecto de la alta difusión de contenidos ideológicos
sobre el cuerpo social a través del juego.
Una condición general de los supuestos que estructuran la economía
actualmente imperante es el egoísmo como condición natural y racional hu-
mana. Para lidiar con éste, se ha supuesto también que no hay mejor me-
diador social ni moral que el libre mercado (Smith, 2010). Ahora bien, es
imposible, desde estos supuestos, que los ciudadanos se adhieran volun-
tariamente al pago de impuestos, y menos aún aquellos que caen sobre
sus ingresos del trabajo o sus consumos naturales o hedonistas. Así, la
premisa del impuesto como castigo a la actividad económica que señala
310 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Henry George (1935) se mantiene como válida. De ahí señalar que los
juegos pueden optar por invisibilizar esta cuestión (como en el caso del
Monopolios) o abordarlos como problemas estructurales (como en el caso
del Juego del Terrateniente).
Los juegos (a diferencia de jugar) por definición implican un vo-
luntario sometimiento a las reglas (Avendon y Sutton-Smith, 1971). Este
acuerdo explícito o tácito traerá como resultado una forma de justicia en
el juego. Es decir, dentro del marco de las reglas, el resultado será siempre
justo, con base en las decisiones de los jugadores. Sin embargo, en el Jue-
go del Terrateniente lo que subyace es la importancia de la comprensión
no sólo de las reglas y sus efectos estructurantes, sino también de la posi-
bilidad de modificación para encontrar resultados más justos.
Así, las reglas mismas son el motor o el inhibidor del egoísmo, y des-
taca su nulidad como una condición natural. En igual medida, las volunta-
des acordadas de los jugadores permiten la construcción de nuevos juegos
y nuevos resultados. Para el caso anteriormente descrito, las reformas fis-
cales son voluntad del ciudadano informado y consciente de los resultados
y no una nueva forma de imposición más efectiva. Es decir, la reducción de
la pobreza o la inclusión económica pueden ser un efecto directo de la ad-
hesión voluntaria del ciudadano a una reforma estructural, o como crítica a
nuestra realidad, volver a quedar como objetivo propio del Estado.
La difusión de este juego (en su formato de Monopolios) no es me-
nor. Si bien es imposible saber qué hubiera pasado si 275 millones de
copias vendidas hubieran mantenido su posición crítica original, queda
claro que su versión egoísta ha marcado profundamente el estado de con-
ciencia social. Por un lado, ha legitimado para todos los usuarios los me-
canismos del sistema económico, es decir, en lugar de proponer opciones
distintas de resultados, el jugador se enfrenta al terror de no ser “el úni-
co” ganador. El egoísmo, la acumulación y el empobrecimiento creciente
son ahora condiciones normales del juego y la vida.
Si sobre esta extensión al terreno de la vida misma hubiera dudas,
una revisión casual sobre el uso continuado del juego de Monopolios
como herramienta pedagógica nos arroja ya una avalancha de resultados.
Así, la intención pedagógica original del juego se ha mantenido fielmen-
te, pero no su contenido ideológico. Muy por el contrario, lo que se “en-
seña” es la forma pervertida y puramente egoísta como mejor solución
al terror de, en este caso particular, salir del tablero (O’Halloran y Deale,
2008; Shanklin y Ehlen, 2007).
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 311

Esto tampoco es inocuo desde lo ideológico. Aquí la pobreza da

como resultado “el fin del juego totalmente”, una forma de muerte. Por
tanto, debe ser absolutamente borrada de toda representación dentro del
mercado/tablero, lo mismo que la función de la Hacienda Pública y los
impuestos. El libre mercado es la solución óptima desde esta postura,
sin Estado a quien pagar impuestos y sin pobres al final del juego; todos
muertos, excepto uno.
Además, si se le pregunta a este único sobreviviente cómo lo logró,
dará cuenta de su “estrategia”, “habilidad económica” o “inteligencia”.
Aunque el juego mismo, desde una pedagogía más cercana a la verdad,
demuestra todo lo contrario, son el dado y el azar quienes determinan
todo, y esto es justo lo que se pretende demostrar. Los jugadores podrían
acordar las estrategias a seguir durante cada turno, y demostrar que este
factor aleatorio es quien realmente determina que la acumulación es el
resultado únicamente probable del juego.
Otra situación problemática es que este juego dio también como
frutos el diseño de más juegos de representación económica capitalista;
todos, basados en los mismos supuestos estructurales, en los mismos
resultados posibles y, por ende, en la misma ideología. Hoy en día es
prácticamente inabarcable la lista de juegos de mesa y digitales donde
la acumulación de dinero, capital, títulos o puntos es la forma de ganar.
Adicionalmente, ahora hay una amplia y popular gama de talleres
de educación financiera basada en juegos o simuladores. Se “capacita”
a las personas para responder automáticamente como racionales-maximi-
zadores, y garantizarse así un camino de éxito en los procesos de acumu-
lación, el incremento de la tasa de ganancia y promover que el terror a la
pobreza recaiga en otros. Por supuesto, la responsabilidad de solucionar
esta pobreza ya no queda en manos de los agentes económicos del juego,
sino del Estado.
La abrumante mayoría de estos juegos y talleres encubre ideológica-
mente la verdad sobre la pobreza pero también sobre los impuestos. En
todos se promete como “absolutamente verdadero” que no se pagarán
impuestos. Si bien algunos consideran comisiones a pagar al banco o apa-
rece el impuesto sólo como una calculada reducción a la ganancia, juegos
como estos sólo pueden alimentar la ambición. Simultáneamente, subya-
ce como legítimamente válido el deseo egoísta de la evasión fiscal como
máximo logro.
312 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Conclusión: El objetivo homologado y ampliado de los nuevos juegos de

cultura fiscal en América Latina

En 2015, la ocde publicó el libro Fomentando la cultura tributaria, el cumpli-

miento fiscal y la ciudadanía, donde se recogen las estrategias “más innova-
doras” para la formación de cultura fiscal en 28 países. El objetivo de la
publicación es “ofrecer ideas e inspiración a las autoridades fiscales en los
países en desarrollo con respecto a la educación de los contribuyentes y la
divulgación para fortalecer la moral tributaria y el cumplimiento fiscal de
sus ciudadanos” (ocde, 2015).
Es relevante para nuestra investigación notar el tono emocional
de inspiración para la autoridad tributaria y el de moral tributaria como
el factor emocional deseable en el “contribuyente”. En igual medida,
este informe también nos clarifica que “los gobiernos se están esfor-
zando más que nunca para movilizar una mayor recaudación tribu-
taria a nivel nacional”. Aún si “el más que nunca” no considera las
técnicas violentas de Escorpión I, sí nos advierte sobre la tendencia
global en el tema. Bajo la perspectiva de mayores impuestos directos
sobre los ciudadanos, y en combinación a una menor participación
de aquellos que moderan las incursiones del capital extranjero y las
extracciones del capital financiero, pareciera que la postura de Chom-
sky (2015) sobre la acumulación del poder corporativo por encima del
estatal tuviera más sentido.
En este contexto del máximo esfuerzo para la tributación ampliada,
son publicadas por la ocde las exitosas experiencias de Uruguay y Costa
Rica en el uso de juegos como herramientas educativas. Notemos que
Malasia también aparece en mapa de los casos de éxito con juegos, mien-
tras que México, por su parte, ofreció un sobrio y aburrido informe sobre
la formación tradicional en educación fiscal para el nivel medio superior.
Todos los informes están enfocados en “el objetivo de fomentar una cultu-
ra de cumplimiento global basado en los derechos y responsabilidades, en
el que los ciudadanos ven el pago de impuestos como un aspecto integral
de su relación con su gobierno” (ocde, 2015).
En línea con el comienzo de nuestra investigación, hagamos explícito
que en esta relación integral del ciudadano con sus gobiernos, los segun-
dos tienen una capacidad coercitiva y de castigo dentro del marco legal
sobre quienes no cumplan con sus responsabilidades. No obstante, no
existen métodos de igual envergadura para que los ciudadanos castiguen
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 313

legalmente a los gobiernos o gobernantes que no cumplan con los dere-

chos que deben garantizar.
Si bien el actual juicio sobre el expresidente brasileño Luiz Inácio
Lula da Silva da cuenta de las posibilidades de encarcelar a un gober-
nante por cargos de “corrupción”, aún parece lejos el día en que pudiera
ser juzgado un presidente por no cumplir con las promesas de campaña,
como aquella de acabar con la pobreza; o en sentido contrario, por ejem-
plo, si hay explícitas sanciones en prácticamente cualquier falla, omisión
o inconsistencia para un mexicano con actividad profesional al momento
de realizar sus declaraciones mensuales y anuales.
La premisa se convierte entonces en homologar la experiencia tri-
butaria y lograr que “aprender sobre los impuestos pueda ser diver-
tido” (Red de Educación Fiscal, 2014). Como parte de este proceso de
homologación, se funda en 2008, dentro del Programa de Cooperación
de la Unión Europea con América Latina para la Cohesión Social (EU-
ROsociAL), la Red de Educación Fiscal, con el objetivo de fomentar un
conocimiento especializado y difundir los aprendizajes de las institu-
ciones fiscales y educativas de la Unión Europea y América Latina. Este
programa de EUROsociAL es justo el aparato burocrático que legitima
y promueve que las bases tecnológicas y los juegos digitales sean apli-
cados en toda la región.

Si bien los juegos iniciales fueron creados para la Administración Federal

de Ingresos Públicos de Argentina (afip), ésta cedió los derechos a EURO-
sociAL, para ser utilizados por las entidades tributarias de “Perú, Ecua-
dor, El Salvador, Chile y Paraguay en la primera etapa” (2010), y “México,
Brasil, Costa Rica, Guatemala, Bolivia, Uruguay y Honduras en la segun-
da etapa” (Red de Educación Fiscal, 2014). Los juegos propuestos inicial-
mente son Somos Equipo y Mnemotest de Bienes Públicos y Privados.
Revisemos la temática general de cada uno. El juego Somos Equipo
tiene por “objetivo ayudar al protagonista a hacer realidad su sueño de
montar un partido de fútbol gracias a los aportes de sus amigos y de la
comunidad. Lograrlo será todo un desafío en una ciudad deteriorada por
la evasión y la malversación y falta de cuidado de los recursos públicos”
(Red de Educación Fiscal, 2014). Por su parte, el juego Memotest de Bie-
nes Públicos y Privados 1 y 2: Juego de Memoria Contrarreloj implica que
“en su nivel 1 hay que encontrar distintos pares de lugares y luego dedu-
cir si son públicos o privados. En el nivel 2 los pares de tarjetas se forman
314 experiencias de reforma fiscal en américa latina

juntando retratos de trabajadores públicos y privados, con los lugares en

los que trabajan”.
Lo más importante a notar en estos casos no es el contenido, sino
que la relación debe ser procurada en las nuevas generaciones de contri-
buyentes, pues su juventud es también sinónimo de flexibilidad en sus
juicios. Es decir, puesto que “las autoridades fiscales son conscientes de
que es muy difícil cambiar la cultura tributaria sin educación a una edad
temprana o sin ciudadanos que abrazan voluntariamente el pago de im-
puestos” (ocde, 2015); de ahí que la tarea sea modelar nuevas conciencias.
El mundo del futuro es aquel donde, por primera vez en la historia, se
“abraza” el pago de impuestos.
En secciones anteriores revisamos superficialmente los impuestos
en Suecia como ejemplo de mayores grados de adhesión voluntaria al
pago de impuestos; mantienen aún “un grado de malestar” frente a la
carga tributaria (Kleven, 2014, p. 93). La evidencia actual sobre la capa-
cidad humana de “abrazar” los impuestos está presente sólo en una es-
cala micro (Dwenger, Kleven, Rasul y Rincke, 2016), y no es ni siquiera
homogénea en Alemania, un país con altos impuestos y tasas de evasión
bajas. Es decir, es la capacidad para la recuperación de impuestos del
Estado y la relación con ciertos grados de moral tributaria y beneficios
públicos lo que garantiza la adhesión ciudadana. Ahora bien, la educa-
ción tributaria se ha puesto la meta de cambiar esto, y el único camino
es trabajar con los niños.
Un ejemplo interesante de lo anterior es la articulación estatal y la
educación pública, a través de lo cual confluyen varias estrategias en Cos-
ta Rica. Su programa de Educación Cívica-Tributaria destaca como muy
efectivo el videojuego Declarando mis Impuestos”, que consiste en hacer
una declaración de impuestos. Esto tiene la finalidad de incorporar en
los niños una percepción de normalidad frente al proceso de entregar
a la autoridad la información sobre nuestras actividades productivas y
de consumo. También, ofrecen el espacio de juego La Facturita, donde, a
través de una tiendita, los niños aprenden sobre el impuesto al consumo
y la importancia de solicitar siempre su factura (ocde, 2015). Sin duda,
cuando el filósofo Huizinga (2003) señala la diferencia entre puerilidad y
juego, donde la puerilidad se manifiesta como un esfuerzo perverso de
hacer parecer un juego aquello que no lo es, seguramente consideraría a
los anteriores como buenos ejemplos.
juegos y cultura fiscal: entre la doctrina y las reformas 315

Nos encontramos al final del camino con la siguiente encrucijada,

porque si el origen de los juegos fiscales fue simular reformas estructu-
rales que resuelven los malestares, estamos entrando más bien en una
fase de adoctrinamiento. Sin duda, el llamado es a recuperar la inspi-
ración inicial de estas potentes herramientas pedagógicas para darle un
porvenir certero a las reformas del futuro. Si la promesa neoliberal es un
Estado más pequeño, tal vez la ampliación de la tributación directa sobre
la producción, el intercambio y el consumo de mercancías no sea el mejor
camino, esto nos lo demostró un juego hace casi 115 años.
316 experiencias de reforma fiscal en américa latina

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 Acerca de los autores

Vania López Toache

Dra. en Economía por la Facultad de Economía y Maestra en Finanzas
por la Facultad de Contaduría y Administración, ambas en la unam. Rea-
lizó una Estancia de Investigación en la Universidad Complutense de
Madrid, así como una estancia posdoctoral en la Universidad Autónoma
Metropolitana, Iztapalapa. Actualmente se desempeña como profesora-
investigadora de tiempo completo en la Facultad de Economía en la Li-
cenciatura en Finanzas y el Doctorado en Economía Política del Desarro-
llo. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores.

Luis Augusto Chávez Maza

Es Doctor en Políticas Públicas por el cide. Actualmente es Profesor-Inves-
tigador en la Fac. de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1.
Su línea de investigación se centra en el estudio de actores e instituciones
del sistema financiero.

Jorge Álvarez Méndez

Licenciado en Economía por la fe-buap y maestría en Ciencias Políticas
de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales-buap. Se desempeñó como
analista en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Gobierno del
Estado de Puebla) en el área de ordenamiento territorial y planeación ur-
bana. Docente de hora clase en la licenciatura en Economía y Finanzas de
la Universidad Iberoamericana, Puebla. Técnico especializado de la Red
para el Desarrollo Rural Sustentable, A.C.
320 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Alfonso Atala Layún

Mexicano estudioso del fenómeno lúdico en sus varias facetas. Comen-
zó su carrera académica como licenciado en Psicología y realizó estu-
dios posteriores para formarse como psicoanalista. Obtuvo una maes-
tría en Estudios Antropológicos de México y actualmente es estudiante
de doctorado en Economía Política del Desarrollo. Sus investigaciones
han sido bien recibidas y consideradas de vanguardia en foros naciona-
les e internacionales.

Mtra. Mariana Betzaidet Cortés Sánchez

Economista de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, con maes-
tría en Administración del desarrollo Regional por parte del Colegio de
Puebla, estudiante del Doctorado en Economía Política del Desarrollo. Ha
realizado estudios sobre los procesos de desarrollo y distribución de los
recursos de los programas de trasferencias monetarias condicionadas en el
estado de Puebla, y actualmente se encuentra evaluando la incidencia de
estos programas en la región Sur Sureste

Fortunato Cuamatzin Bonilla

Licenciatura y Maestría en Economía, Doctorado en Finanzas Públicas.
Docente–investigador de la Facultad de Economía de la Benemérita Uni-
versidad Autónoma de Puebla. Líneas de investigación actuales: Inver-
sión Pública y Deuda pública.

Luz Dolores González Patiño

Lic. en Economía con Diplomado en proyectos de Inversión, Diploma-
do en Administración y Finanzas, Maestría en Administración Pública
y Maestría en Ciencias de la Educación con especialidad en Docencia e
Investigación de la Educación Superior. Profesora de Asignatura en la
Universidad Tecnológica de Nezahualcóyotl.

Ariadna Hernandez Rivera

Profesora-Investigadora de la Facultad de Economía de la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla (buap), miembro del Sistema Nacional
de Investigadores (sni) del Consejo Nacional para la Ciencia y la Tecnolo-
gía (conacyt) en México e integrante del grupo de trabajo Fronteras, Re-
gionalización y Globalización del Consejo Latinoamericano de Ciencias
Sociales (clacso).
acerca de los autores 321

Bernabé Lugo Neria

Es doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana. Profesor
de tiempo completo en el Área Académica de Ciencias Políticas y Adminis-
tración Pública del Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades, uaeh. Es
miembro del Cuerpo Académico Consolidado “Estudios Políticos Compa-
rados”. Forma parte del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt,
nivel candidato.

Ma. de la Luz Macías Vázquez

Licenciada y Maestra en Economía por la unam. Especialista en Estudios
de la Mujer por el Colegio de México. Premio Nacional. La mejor tesis
sobre la mujer en la unam, con la tesis El trabajo femenino en la industria
mexicana, 1942-1984. Profesora de Tiempo Completo. en la Universidad
Tecnológica del Nezahualcóyotl

José Enrique Mendoza Méndez

Cuenta con el doctorado en economía por la Facultad de Economía de la
unam. Actualmente es Profesor a nivel licenciatura. Realizó estudios de
posdoctorado en la Unidad Académica de Estudios de Desarrollo de la
Universidad Autónoma de Zacatecas. Trabajó en la Empresa Consultores
Internacionales, como Analista Económico.

Eudoxio Morales Flores

Doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana; Maestro
en Economía Urbana Regional, por la Universidad Autónoma del Esta-
do de México; Licenciado en Economía por la buap. Entre 1986 y 2019 se
desempeñó como Profesor Investigador Titular de la buap. Actualmente
es Diputado en la LXIV Legislatura.

Samuel Moreno Peralta

Presidente del Colegio de Economistas de Panamá. Economista y Abogado
Negociador del de la Oficina de Negociaciones Comerciales Internacionales
(onci) del Ministerio de Comercio e Industrias de Panamá. Ha participado
en las negociaciones de los Tratados de Libre Comercio con, México, Cana-
dá, Centroamérica, alca, Comunidad Andina, República de China, Taiwán,
Estados Unidos de América, Unión Europea, efta, Singapur, Corea, Israel,
Perú, Chile, Colombia, Trinidad y Tobago y Organización Mundial de Co-
mercio (omc) y la Organización Mundial de propiedad Intelectual (ompi).
322 experiencias de reforma fiscal en américa latina

Martha Quiñones Domínguez

Posee el grado de Doctor en Filosofía, en Económicas y Empresariales.
Universidad Complutense de Madrid, 2004. Especialidad Medio Am-
biente: Instrumentos socioeconómicos, territoriales, jurídicos y educa-
tivos para el desarrollo sostenible, del Instituto Universitario de Cien-
cias Ambientales. El grado de Maestría en Planificación, Universidad de
Puerto Rico, 2006 y Maestría en Arte, Concentración en Economía, Uni-
versidad de Puerto Rico, 1991. Es Catedrática Departamento de Ciencias
Sociales, siendo profesora e investigadora de la Universidad de Puerto
Rico en Arecibo desde hace 27 años. Coordina los trabajos comunitarios
en la universidad de forma voluntaria y las investigaciones.

Saraí Ramírez Alonso

Estudiante en el Doctorado en Economía Política del Desarrollo de la Be-
nemérita Universidad Autónoma de Puebla.

Irma E. Sandoval Ballesteros

Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Sociales y Coordi-
nadora del Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y
la Transparencia de la unam. Doctora en Ciencia Política por la Universi-
dad de California, Santa Cruz. Licenciada en Economía por la unam y Li-
cenciada en Sociología por la uam Xochimilco con maestrías en Estudios
Latinoamericanos y en Ciencia Política. Entre septiembre 2016 y febrero
2017 fungió como Diputada Constituyente de la Ciudad de México. En
2019 es nombrada titular de la Secretaría de la Función Pública del Go-
bierno de México.

Angélica Tacuba Santos

Doctora en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México
(unam). Líneas de investigación trabajadas: desarrollo rural en México,
gasto público, presupuesto para programas sociales, Presupuesto Base
Cero, y, más recientemente, reforma energética y Petróleos Mexicanos
con los subtemas: Gobierno Corporativo en empresas públicas, régimen
fiscal, asociaciones Pemex-empresas privadas.

Eduardo Vázquez Tovar

Profesor investigador de la Facultad de Economía de la Benemérita Uni-
versidad Autónoma de Puebla; Cuasi doctor en Economía Política del
acerca de los autores 323

Desarrollo por el Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social;

Maestro en economía con especialidad en finanzas; Asesor en estrate-
gias de inversión certificado por la bmv y la amib; autor de capítulos como
“propuesta de reforma en la política de deuda pública 2017”, “Políticas
públicas para la prevención de la fragilidad financiera” y “fragilidad del
sistema financiero internacional” entre otros.

Gabriela Vidal Arroyo

Licenciada en Computación (Facultad de ciencias Físico-Matemáticas-buap),
Maestría en Administración de Empresas (siep-buap), aspirante al Doctorado
en Economía Política de Desarrollo (depd-buap).

Gregorio Vidal
Profesor Investigador Titular C en el Departamento de Economía de la
Universidad Autónoma Metropolitana (uam) Unidad Iztapalapa. Es Pro-
fesor en la uam desde 1978. Miembro de la Academia Mexicana de Cien-
cias y del Sistema Nacional de Investigadores. Es Doctor en Estudios
Latinoamericanos (Ciencias Políticas) por la unam. Es Coordinador del
Programa de Investigación Estudios sobre la Integración en las Américas
en la uam y del cedem en la uam-Iztapalapa. Profesor del Doctorado en
Estudios Sociales en la uam-Iztapalapa y del Doctorado en Economía en
la unam.
 Experiencias de reforma Fiscal en América Latina
de Vania López Toache y Luis Augusto Chávez Maza (Coordinadores)
se terminó de editar en marzo de 2019
en las oficinas de Educación y Cultura, Asesoría y Promoción, S. C.
con domicilio en Moras 755-202, Col. Acacias
Del. Benito Juárez, 03240, México D.F.
A nalizar experiencias de reforma fiscal permite reconocer y caracte-
rizar las políticas impulsadas por los gobiernos y la forma en que
se allega de recursos para financiarlas. Adicionalmente, los autores de
este libro se proponen estudiar las relaciones sociales, políticas y eco-
nómicas que se desprenden de los actos de gobierno. En este sentido,
cada uno de los capítulos aborda desde diversas experiencias las re-
laciones del Estado con los ciudadanos y el entorno internacional. La
forma en que interactúa sociedad-gobierno refleja los avances y limi-
taciones en la consolidación de sociedades democráticas, en conse-
cuencia, cada reforma en materia fiscal define los problemas sociales
relevantes que el gobierno pretenderá solucionar y financiar. El entor-
no externo es especialmente relevante en países con alta dependencia
financiera y política, los cuales deberán perseguir las recomendaciones
de austeridad fiscal y eficiencia económica reclamada por los grandes
acreedores internacionales. Este libro retoma experiencias en países
de América Latina, la región ofrece un escenario con grandes retos his-
tóricos por resolver, aunado a una acelerada expansión de los proble-
mas públicos, la fuerte escasez de recursos financieros y una severa
fragilidad institucional que aterriza en los altos niveles de corrupción.
En suma, los autores exhiben una crítica a las políticas de equilibrio
fiscal y focalización que se han propagado en la región.