Diplomado en Asociaciones Público-Privadas para el

Desarrollo de Infraestructura y Servicios

Compendio para repaso

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MÓDULO I

El objetivo del Módulo es proporcionar al alumno elementos conceptuales y

fundamentos desde la perspectiva de las finanzas, la gerencia de proyectos y la
economía, de la asociación público - privada (APP) como instrumento de política
pública para el desarrollo de infraestructura y la provisión de los servicios públicos
inherentes.

El alumno al finalizar el estudio del módulo podrá:

 Comprender el concepto, implicaciones, modalidades y diferentes

definiciones de la asociación público – privada para el desarrollo de
infraestructura y la provisión de los servicios públicos inherentes (APP).
 Distinguir las diferencias fundamentales entre la APP y la modalidad
tradicional de la contratación de obra y provisión de servicios públicos.
 Comprender los aspectos financieros generales, la importancia de los riesgos
y los fundamentos para la planeación e implementación de los proyectos en
APP.
 Entender la importancia de la regulación de la APP.
 Reconocer conceptos y elementos indispensables para profundizar en el
conocimiento y aplicación de aspectos jurídicos, técnicos, de evaluación,
planeación e implementación de proyectos en APP, así como para la mejor
comprensión y aprovechamiento de experiencias internacionales en APP.

TEMAS

Introducción

1. Antecedentes

2. Importancia de la infraestructura en el crecimiento económico y la

superación de la pobreza

3. El rol del sector público en la provisión de infraestructura para el desarrollo:

la Asociación Público – Privada como opción para proyectos y sectores
específicos

4. Concepto y aspectos generales de la Asociación Público – Privada (APP)

5. Principios y características esenciales de la APP

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 6. Tipologías y modalidades
a. APP contractual y APP institucional
b. Tipos contractuales: Tipología funcional
c. Proyectos de APP tarifables y no tarifables

7. Factores críticos para el éxito de la APP en proyectos y sectores

específicos de infraestructura de servicio público

8. Fundamentos económicos de la APP (Lectura complementaria)

Introducción

La infraestructura es uno de los requerimientos básicos y urgentes para el

desarrollo de América Latina. El posicionamiento adecuado de la región en el
mapa de la competitividad mundial requiere la articulación de su territorio con
infraestructura adecuada y eficiente, que permita aumentar los niveles de
competitividad y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Este reto exige
cuantiosos recursos financieros, tecnología avanzada y una enorme capacidad
institucional y de gestión.

El acelerado crecimiento de las ciudades, la competencia global de las economías

(nacionales, regionales y locales), la necesidad creciente de fuentes de empleo
formal y el reto de superar la pobreza y la desigualdad de oportunidades en los
países latinoamericanos, entre otros factores, demandan nuevas estrategias para
satisfacer, a paso acelerado, todas las necesidades de infraestructura y servicios
públicos que ello implica.

Carreteras, vialidades urbanas e interurbanas, suministro de agua potable,

sistemas de drenaje y alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, disposición
y manejo de residuos sólidos, suministro de energía eléctrica, sistemas de
transporte colectivo, servicios hospitalarios, educativos y deportivos, centros
penitenciarios, entre otros, implican infraestructura y servicios públicos que son
indispensables para la competitividad de las economías y la mejora sostenible de
la calidad de vida de la población en general, y no sólo de minorías.

Por lo anterior, aunado a la crónica insuficiencia de recursos fiscales y a las áreas

de oportunidad frecuentemente observadas en la modalidad tradicional* de
desarrollo de infraestructura y provisión de servicios por parte del sector público,
se reconoce la importancia de promover nuevas formas de cooperación entre el
gobierno y la empresa privada a fin de impulsar significativamente el desarrollo
eficiente, de alta calidad y oportuno de infraestructura en la región.

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[*Nota: Por modalidad tradicional se entiende aquí la construcción de obra pública (y su respectivo
equipamiento) por parte del gobierno, ya sea de manera directa o mediante licitación pública
(conforme a la ley aplicable), con base en el proyecto ejecutivo por él proporcionado y pagos por
avance de obra, con cargo a recursos fiscales presupuestarios y, en su caso, deuda pública;
asimismo, concluida y recibida la obra, el gobierno se hace cargo de su operación, mantenimiento
y conservación, con base en las partidas presupuestarias que al efecto se destinen en su
presupuesto anual.]

En la mayoría de los países de América Latina la situación en que se encuentra la

infraestructura en general es deficitaria, tanto por la postergación de la
construcción de infraestructura nueva como por la falta de mantenimiento,
conservación y mejora de la existente.

De acuerdo al Informe de la Competitividad Global 2010 – 2011, publicado por el

Foro Económico Mundial, México se ubica en el lugar número 75 en términos de
infraestructura, en tanto que sus principales socios comerciales, Estados Unidos y
Canadá, ocupan los lugares 15 y 9, respectivamente. Dicho informe puede
consultarse en [Link]

En las economías fuertemente recesivas, en donde cada vez con mayor

rigurosidad se vienen aplicando políticas de ajuste presupuestario y reducción del
déficit fiscal, es aún más evidente la dificultad para financiar la construcción y el
mantenimiento de la infraestructura necesaria con recursos fiscales.

Si el sector público no cuenta con los recursos suficientes, hay que generar
entonces alternativas para no detener el desarrollo. La financiación privada puede
ser para muchos proyectos de infraestructura y servicios públicos una alternativa
viable, no sólo por el acceso a recursos privados para la inversión, sino
principalmente por las ventajas que el sector privado puede ofrecer en términos de
eficiencia, innovación y calidad en el servicio.

Por lo anterior, proyectos de participación público – privada empiezan a

propagarse a mediados de la década de 1950 en Europa y, a inicios de la década
de 1990, en países latinoamericanos, México entre ellos, principalmente mediante
el uso del modelo de concesiones públicas a particulares. Toma impulso así una
forma de desarrollar infraestructura, y proveer los servicios públicos inherentes a
ella, mediante la participación activa del sector privado.

A este tipo de proyectos (concesiones) posteriormente se les considerará no sólo

como antecedente sino también como modalidad específica del concepto genérico
denominado, en inglés, Public Private Partnerships (PPP) o, en español,
Asociación Público-Privada (APP). Conviene subrayar que en la literatura
especializada es frecuente encontrar diversas denominaciones, que reflejan
factores como la especificidad del tipo de asociación público-privada que
describen, el marco jurídico en que operan y su contexto político y cultural. Así por
ejemplo, en México actualmente es frecuente referirse a los “Proyectos de
Prestación de Servicios” (PPS) y a las “Concesiones”. En el Reino Unido se
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emplea el término Iniciativa de Financiamiento Privado (Private Finance Initiave)
para referirse a cierto tipo de Asociación Público Privada. Otras denominaciones a
veces utilizadas son Participación Público Privada (PPP) y Colaboración Público –
Privada.

Como puede deducirse, el término Asociación Público Privada es la traducción

más fiel al español del término inglés Public Private Partnership (PPP). Cabe
señalar, sin embargo, que en ocasiones se emplea en español el término
Participación Público Privada, lo que permite usar el mismo acrónimo PPP tanto
en inglés como en español.

Antecedentes

A mediados de la década de 1950 comienza a hablarse de concesiones en

algunos países de Europa como Francia y España. Puede decirse que estos
países son precursores, cada uno mediante el uso de modalidades diferentes pero
que esencialmente partían del mismo principio: Dada la escasez de recursos
públicos para invertir, se recurre a un inversionista privado, o público diferente del
gobierno central, para que asuma el compromiso de llevar a cabo con recursos
propios (capital de riesgo y, en su caso, deuda) inversión en infraestructura
pública, haciéndose cargo de su construcción y de su operación (mantenimiento y
conservación incluidos) por un plazo determinado, a cambio de lo cual el Estado
permite al inversionista, tanto para operar como para amortizar la deuda y el
capital invertido, cobrar una tarifa a los usuarios de los servicios inherentes a dicha
infraestructura. De esta manera, es el usuario el que directamente paga por la
inversión y la operación de la infraestructura, evitándose cargar al resto de la
sociedad, vía recursos fiscales, pagos por los que no se beneficia directamente
como usuario.

Esta modalidad de inversión privada en infraestructura pública tiene una

racionalidad económica: por una parte, en una economía de mercado y dadas las
condiciones de competencia, el precio de un bien o servicio es el elemento que
permite equilibrar la oferta y la demanda y, por lo tanto, una asignación eficiente
de los recursos económicos disponibles; y por otra parte, el hecho de que un
agente económico (individuo o empresa), inducido por el precio que debe pagar,
tenderá a usar sólo la cantidad de bienes y servicios que efectivamente requiere,
pues, de no mediar precio, el agente económico tenderá a sobre consumir.

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En España, a inicios de los años sesenta, se considera la construcción de un
sistema extenso de carreteras de altas especificaciones. En 1967 se genera un
plan nacional para la construcción de 4,800 kilómetros. Mientras las carreteras en
zonas urbanas serían libres de peaje y públicas, las interurbanas habrían de ser
privadas y financiadas con peaje. En el período 1967-1972 fueron asignadas
concesiones a cinco compañías. La experiencia resultó tan exitosa que en 1972 el
gobierno decidió formalizar y estandarizar los términos de concesión bajo una
nueva ley de concesión de autopistas. Los componentes claves de la legislación
se centraban en el financiamiento, particularmente en la exigencia del uso de
deuda externa. El objetivo de los requerimientos de deuda externa era aliviar la
situación de la balanza de pagos y evitar el uso del escaso ahorro interno
disponible.

Por su parte, en Francia la participación privada en la construcción de autopistas,

vía concesiones, inicia desde mediados de la década de 1950, y se cuenta con
experiencia en la construcción de carreteras de altas especificaciones
(denominadas “autoroutes”) con y sin peaje. Para principios de los noventa se
habían construido 6,000 kilómetros de auto-rutas interurbanas y 1,500 de urbanas;
mientras casi la totalidad de las primeras están tarifadas, la totalidad de las
segundas son de libre acceso. Las auto-rutas con peaje son operadas por ocho
compañías en forma de concesión, de las cuales en la actualidad sólo una es
privada.* Las restantes siete auto-rutas son operadas por Sociedades de
Economía Mixta (SEM), creadas en el marco de los primeros planes de
construcción de rutas tarifadas en 1955. En ellas se combinan la propiedad
pública y privada a través sociedades de economía mixta, en las que por ley debe
predominar el sector público y, en la práctica, son casi en su totalidad propiedad
de los gobiernos nacionales y locales.

[*Nota: Durante la década de 1970 existían cuatro compañías operadoras, pero tres de ellas serían
luego estatizadas por el gobierno.]

A fines de la década de 1980 el concepto de asociación público – privada, en su

modalidad de concesión, comienza a propagarse en América Latina. El primer
país que se compromete con esta modalidad es México. En efecto, con la finalidad
de estimular la inversión del sector privado y promover el desarrollo de la
infraestructura pública, el gobierno de México inició en 1989 una política de
concesiones al sector privado para la construcción, operación y conservación de
carreteras, puentes y túneles, cuyo principio básico era dotar al país de una red de
autopistas que fueran revertidas lo más rápido posible a manos del Estado. Chile,
por su parte, aprueba en 1991 su Ley de Concesiones, enfocada primeramente al

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desarrollo de carreteras y aeropuertos, y posteriormente a infraestructura para los
sectores de justicia, edificación pública y autopistas urbanas, entre otros.

Casi de manera paralela a las experiencias mexicana y chilena, bajo el principio

de contrataciones de largo plazo de servicios públicos con pagos diferidos por
disponibilidad y/o uso, a principios de los noventa el gobierno británico implementa
su modalidad de asociación público – privada denominada Iniciativa de
Financiamiento Privado (PFI, por el acrónimo en inglés de Private Finance
Iniciative), el cual se ha constituido en un referente obligado y necesario para el
estudio y desarrollo de modalidades de asociación público - privada en numerosos
países del mundo.

La modalidad británica PFI ha servido de base para la implementación de

modalidades propias en Canadá, Japón, Australia, Sudáfrica, Irlanda, Portugal,
Países Bajos, Nueva Zelanda, Rusia, República Checa. Países como España y
Francia han reconocido también la modalidad británica como un mecanismo eficaz
y eficiente para la contratación de servicios públicos (incluida la infraestructura
física inherente), especialmente en el área de la infraestructura social.

Ya en el siglo XXI México ha sido el primer país de América Latina en adaptar a su

propio contexto y marco jurídico la modalidad británica PFI, mediante la modalidad
que ha denominado Proyecto para Prestación de Servicios (PPS). El 9 de abril de
2004, las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública del
gobierno de México publicaron en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo
por el que se establecen las Reglas para la realización de proyectos para
prestación de servicios, cuyo objeto es regular la realización de proyectos para
prestación de servicios a cargo de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, así como establecer el procedimiento que deberán
seguir para obtener las autorizaciones correspondientes, por parte de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público”. Dicho acuerdo actualizó las reglas establecidas y
publicadas en el Diario Oficial de la Federación en marzo de 2003.

Bajo su modalidad de Proyecto para Prestación de Servicios México lleva a cabo,

inicialmente, un proyecto carretero libre de peaje (Irapuato-La Piedad, proyecto
adjudicado en Agosto de 2005) y un hospital de alta especialidad (Hospital
Regional de Alta Especialidad del Bajío, proyecto adjudicado en Noviembre de
2005). Al año 2010, el gobierno de México ha realizado once Proyectos para
Prestación de Servicios: siete proyectos carreteros, tres hospitales regionales de
alta especialidad y una universidad politécnica*.

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[*Nota:

CARRETERAS

Tapachula – Talismán

Río Verde – Ciudad Valles

Nueva Italia – Apatzingán

Nuevo Necaxa – Ávila Camacho

Querétaro – Irapuato

Irapuato – La Piedad

Mitla – Entronque Tehuantepec

HOSPITALES

Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío

Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria

y Unidades de Apoyo

Hospital Regional de Alta Especialidad de Ixtapaluca y

Unidad de Apoyo

CENTROS DE EDUCATIVOS

Universidad Politécnica de San Luis Potosí

Fuente: Unidad de Inversiones de la SHCP ]

En el siguiente cuadro se consignan los proyectos para prestación de servicios

realizados en entidades federativas de México de 2005 a 2010.

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 PROYECTOS PARA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN ENTIDADES FEDERATIVAS
2005 – 2010

Año del Entidad Proyecto Receptor del Servicio Valor del Plazo
Proyecto Proyecto
(años)
(millones de
pesos)

2005 Oaxaca Ciudad Gobierno Gobierno del Estado 626 ND

Ciudad Judicial Gobierno del Estado 1,200 ND

2008 Zacatecas Ciudad Gobierno Gobierno del Estado 1,200 22

2008 Hidalgo Planta de Tratamiento de Comisión de Agua y 66.1 18

Efluentes Alcantarillado del Municipio
de Tepeji del Río de Ocampo

2008 Nuevo León Ampliación de la Av. Lincoln Garza García, Nuevo León 575 12

2008 Nuevo León Arco Vial Sureste (En proyecto) Gobierno del Estado 2,500 ND

2008 Nuevo León Edificio en Arrendamiento del Gobierno del Estado 1,000 20
Gobierno

2009 Estado de Prolongación de Av. Solidaridad - Gobierno del Estado 5,800 25

México Las Torres en los extremos
oriente y poniente, y
modernización de vialidad
existente

2009 Estado de Puente vehicular de las avenidas Cuautitlán, Estado de 860 25

México Prolongación Madero y James México
Watt

2009 Estado de Centro Cultural Mexiquense Instituto Mexiquense de la 3,508 21

México Cultura

10
 2009 Estado de Hospital Regional de Alta Zumpango, Estado de 7,038 25
México Especialidad México

2009 Durango 10 Tramos Carreteros Gobierno del Estado 1,256 20

2010 Coahuila Arrendamiento "Sale and Lease Gobierno del Estado 300 1.4
Back"

Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Gobierno de
México.
Extraído el 27-abr-2011 [Link]

Por su parte, Brasil también ha seguido, aunque de manera parcial y con

adaptaciones propias, la modalidad británica PFI. Colombia y Perú ven con interés
cómo los procesos propios de asociación público - privada en sectores y proyectos
específicos pueden incorporar exitosamente algunos elementos de la modalidad
británica. En Guatemala y Panamá se han realizado también modificaciones
legales que han tomado como referencia la modalidad PFI y la experiencia chilena
de concesiones.

De manera similar a como ha ocurrido con otras experiencias exitosas,

particularmente la modalidad británica PFI, algunos consideran que la experiencia
chilena de concesiones es una modalidad de APP que puede adaptarse a otros
contextos y reproducirse. Así, por ejemplo, en Bolivia, Ecuador, Costa Rica,
Honduras, El Salvador, Colombia y Uruguay se observan marcos legales que han
tomado como referencia, en mayor o en menor medida, la modalidad chilena de
concesiones. Sin embargo, cabe apuntar que en esos mismos países se
comienza a considerar, más allá del término Concesión, el término Asociación
público – privada, a fin de reflejar su aplicación en sectores de infraestructura
social y en sectores donde es el propio gobierno el que “compra” (paga), mediante
contratos de largo plazo, los servicios públicos inherentes a una infraestructura.

De la experiencia chilena se sigue tomando como referencia la conexión de las

concesiones con el mercado de capitales, mediante la adquisición de bonos de
infraestructura por parte de fondos de pensiones privados y compañías de

10
seguros de vida, así como el cobro de peaje en autopistas urbanas. En varios
países, por ejemplo, se considera en el diseño del contrato la posibilidad de incluir
un plazo variable a través de mecanismos como el Menor Valor Presente de los
Ingresos (MVPI); el uso de colaterales (garantías), como el Ingreso Mínimo
Garantizado (IMG) para mitigar riesgos de demanda; elementos que den
capacidad crediticia o de endeudamiento al proyecto (“bancabilidad”), ya sea
mediante el crédito bancario tradicional o el financiamiento con bonos
(“bursatilización”); y el sistema de cobro electrónico de peaje utilizado en
autopistas urbanas (conocido como “telepeaje” en Chile).

Importancia de la infraestructura en el crecimiento económico y la

superación de la pobreza

Los principios económicos aceptan que la provisión y la calidad de servicios

públicos, como los de comunicaciones y transporte, salud, educación, agua
potable, energía eléctrica, etc., constituyen una contribución crucial para el
crecimiento económico, la generación de empleo y la elevación de la calidad de
vida. Así, por ejemplo, se ha documentado una relación positiva entre la
disponibilidad de cierta infraestructura (específicamente telecomunicaciones,
energía, caminos y acceso a agua potable) y el crecimiento del PIB per cápita.

Asimismo, existe un efecto positivo de la infraestructura pública en la inversión

privada. Por ejemplo, es muy probable que la tasa de rentabilidad estimada para la
construcción de una fábrica sea más alta si el país ya ha invertido en
infraestructura para la generación de energía, el transporte y en redes de
telecomunicaciones. Este efecto de la inversión pública en infraestructura en la
formación de capital privado ha sido ampliamente documentado en la literatura
especializada.

La provisión de energía eléctrica, telecomunicaciones (acceso a Internet incluido)

y carreteras impactan significativamente al crecimiento de largo plazo de los
países. No obstante, en los países menos desarrollados existe en general un
déficit de infraestructura vial, de telecomunicaciones y eléctrica, por lo que es de
esperarse que la inversión adicional en infraestructura tenga efectos positivos en
su productividad, crecimiento económico y niveles de empleo y bienestar.

Los análisis empíricos han venido confirmando los impactos positivos que la
inversión en infraestructura genera sobre el crecimiento económico y la reducción
de la pobreza. Cabe apuntar, sin embargo, que la relación entre infraestructura y
pobreza se estudia generalmente de manera indirecta, pues la mayoría de las
inversiones en infraestructura, como por ejemplo, infraestructura de transporte y
eléctrica, son bienes intermedios que posibilitan que otras actividades incrementen
su productividad y mejoren el bienestar de las personas.

11
 Infraestructura Crecimiento del PIB Reducción Pobreza

En suma, la inversión en infraestructura, entendida como la riqueza acumulada

para la creación de capital, puede contribuir a un crecimiento sostenido, creando
empleos, facilitando la inversión en capital humano a través del acceso a la
educación y a la salud, y reduciendo los costos de transacción e insumos
utilizados en la producción e intercambio de bienes y servicios.

El rol del sector público en la provisión de infraestructura para el desarrollo:

la APP como opción para proyectos y sectores específicos

En cualquier país los gobiernos, nacional y locales (tanto estatales como

municipales, en el caso de México), se enfrentan al hecho económico de que las
necesidades de la sociedad en su conjunto son mayores que los recursos
disponibles. Esto implica, desde la perspectiva de la racionalidad económica, el
reto de asignar recursos escasos a las diversas necesidades de inversión,
consumo, producción y gasto de una sociedad.

Por lo tanto, la inversión en infraestructura pública y sus servicios inherentes

compiten por los recursos públicos disponibles con otros programas y proyectos
que también demandan recursos presupuestarios. Adicionalmente, en el marco de
un sistema nacional de inversión pública es imprescindible que todos los proyectos
de inversión se sometan a diversos procesos de análisis y evaluación, orientados
a determinar su pertinencia socioeconómica, su prioridad y la modalidad de
ejecución más eficiente, a fin de que la sociedad en su conjunto sea beneficiaria
de una asignación eficiente de recursos con una perspectiva de desarrollo integral
y de largo plazo*.

[*Nota: En el caso de México, la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público ha subrayado la importancia de la selección de aquellos programas y proyectos de
inversión (PPIs) que propongan el mayor beneficio socioeconómico para el país. Asimismo,
distingue cinco fases del ciclo de inversiones: (i) Planeación Estratégica de la Inversión, (ii) Análisis
y Evaluación de PPIs, (iii) Priorización de PPIs, (iv) Seguimiento de PPIs, (v) Evaluación Ex-Post
de PPIs. (SHCP, Seminario “Fortalecimiento del Ciclo de Inversiones, México, D.F., 22-Octubre-
2010.]

Es justamente en el marco de un sistema de inversión pública y de una política de

impulso al desarrollo de la infraestructura, donde la asociación público – privada
constituye una modalidad para realizar algunos tipos de proyectos de inversión en
sectores específicos. Como se verá en otras secciones del diplomado, debe
aplicarse una metodología integral que permita definir, a partir de la pertinencia
socioeconómica y del marco jurídico aplicable, el potencial y conveniencia de

12
llevar a cabo un proyecto específico en alguna modalidad de asociación público –
privada.

Las expectativas de largo plazo de la economía mundial plantean una tendencia al

crecimiento económico casi generalizado, no obstante los ciclos recesivos. Incluso
la presencia de crisis mundiales, como la que estalló a partir de la caída de bancos
de Wall Street en 2008, no han alterado la tendencia al alza en el largo plazo. Esta
tendencia, sin embargo, genera un escenario contradictorio. Si bien es cierto que,
en el contexto del crecimiento económico global, factores como la demografía, el
incremento del capital físico, la mejora del capital humano y la innovación
empresarial coadyuvan al crecimiento económico de un país, esos mismos
factores implican, año tras año, presiones por mayores inversiones en
infraestructura de diversa índole indispensable para potenciar y sostener el
desarrollo. Tal infraestructura va desde la denominada “infraestructura
económica”, esto es, la vinculada a los sectores como el transporte, la energía o
las telecomunicaciones, hasta la conocida como “infraestructura social”, esto es, la
relacionada a sectores como educación, salud y justicia.*

[*Nota: En México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal (2010) ha
definido los proyectos de infraestructura de acuerdo a las siguientes categorías:

 Proyectos de infraestructura económica: son proyectos de construcción, adquisición y

ampliación de activos fijos para la producción de bienes y servicios en sectores productivos
(agua, comunicaciones y transportes, electricidad, hidrocarburos y turismo). Bajo esta
denominación, se incluyen todos los proyectos de rehabilitación y mantenimiento cuyo objeto
sea incrementar la vida útil o capacidad original de los activos fijos destinados a la
producción de bienes y servicios de los sectores productivos.
 Proyectos de infraestructura social: son proyectos de construcción, adquisición y ampliación
de activos fijos para llevar a cabo funciones en materia de educación, ciencia y tecnología,
cultura, deporte, salud, seguridad social, urbanización, vivienda y asistencia social.
 Proyectos de infraestructura gubernamental: son proyectos de construcción, adquisición y
ampliación de activos fijos para llevar a cabo funciones de gobierno, tales como seguridad
nacional, seguridad pública y procuración de justicia, entre otras. Así como funciones de
desarrollo económico y social distintas a las señaladas en los incisos anteriores.
 Proyectos de inmuebles: son proyectos de construcción, adquisición y ampliación de
inmuebles destinados a oficinas administrativas, incluyendo las operaciones que se realicen
bajo el esquema de arrendamiento financiero.]

¿Cuál sería la solución ideal para una autoridad que desee cerrar el déficit en
infraestructura, sin utilizar recursos de otros sectores de la economía? Dada la
restricción, por razones macroeconómicas, de política pública o políticas, de
reasignar recursos de un sector a otro de la economía, a la autoridad
gubernamental le quedarían aún dos fuentes internas para allegarse de los
recursos necesarios para invertir en el desarrollo de infraestructura (esto es, en su
construcción, operación, mantenimiento y conservación).

Dichas fuentes son:

13
1) El incremento de la tasa promedio de impuestos o carga tributaria*, y

[*Nota: Este incremento presupone que el crecimiento en la elasticidad renta-ingreso fiscal

es nulo, debido a que no es una variable controlable por la autoridad. Sin embargo, un
crecimiento en el tiempo de dicha elasticidad puede mejorar las posibilidades de
financiamiento de mayores gastos e inversiones de la autoridad, sin incrementar la tasa
promedio de impuestos.]

2) La convertibilidad de una infraestructura pública, por naturaleza un bien público

en el sentido económico, en un bien privado, esto es, un bien (o servicio) por el
cual el agente económico que efectivamente lo usa paga al proveedor de dicho
bien por su consumo, ya sea que el pago lo realice directamente el agente
económico (mediante el pago de cuotas o tarifas), o lo realice, por cuenta de él y
con cargo a recursos fiscales, el gobierno (mediante pagos periódicos al
proveedor por disponibilidad y/o uso del bien). En este último caso, si bien el
gobierno en vez de pagar la inversión inicial en la infraestructura con cargo a su
presupuesto anual y conforme se realiza dicha inversión, lo hará de manera
plurianual (distribuyendo por lo tanto el compromiso de pago a lo largo de varios
años), será indispensable considerar la sostenibilidad presupuestaria tanto de la
construcción como de la operación, mantenimiento y conservación de la
infraestructura, todo lo cual implicará, en última instancia, o mayores ingresos
tributarios o reasignaciones presupuestarias.

En el caso de un incremento en los impuestos para efectos de financiar inversión,

existen diversos estudios que demuestran sus inconvenientes en virtud de las
distorsiones que generan al resto de la economía.

Por otra parte, el gasto del gobierno en la provisión de servicios públicos puede
tener diversos impactos en el crecimiento económico. Pueden considerase dos
líneas de pensamiento al respecto. La primera de ellas tiene relación con la idea
de que la inversión en infraestructura pública, y sus servicios inherentes, puede
propiciar nuevas oportunidades de crecimiento económico de manera endógena,
fomentando la producción y generando externalidades positivas.

La segunda línea de pensamiento está relacionada con la idea de que la provisión

de los servicios públicos directamente por el gobierno implica cierto grado de
ineficiencia. Por ejemplo, algunos estudios muestran que en los países en vías de
desarrollo, la ineficiencia en la provisión de los servicios públicos, representada a
través del gasto no productivo, es más importante que los impuestos
distorsionadores para su provisión.

Por lo anterior, el gobierno, mediante políticas públicas e instrumentos adecuados,

debe ser capaz de minimizar la ineficiencia en los proyectos a implementar, así
como la carga tributaria para la sociedad, que genera impactos negativos en el
crecimiento económico de largo plazo. La asociación público – privada,
adecuadamente planeada e implementada, puede ser un instrumento eficaz y

14
eficiente para el desarrollo de infraestructura y la provisión del servicio público
inherente.

Concepto y aspectos generales de la Asociación Público – Privada

La Asociación Público-Privada (APP) es una alternativa para la provisión y

financiamiento de infraestructuras públicas, entendido el término “provisión” en su
sentido más amplio, esto es, incluyendo el diseño, construcción, operación y
mantenimiento de dichas infraestructuras. Cabe señalar sin embargo, que algunos
especialistas consideran que la APP puede ser un mecanismo de provisión y
financiamiento o sólo serlo de provisión, esto es, no sería necesario que mediase
financiamiento privado para que una relación contractual público-privada fuese
considerada como APP.

Con el concepto infraestructura se hará referencia a:

 Infraestructura económica: obras públicas (activos fijos) destinadas a

promover y facilitar la producción de bienes y servicios de los sectores
productivos de la sociedad. Entre estas obras se cuentan:

o Obras de comunicaciones y transportes (carreteras interurbanas,

caminos rurales, puentes y túneles, vialidades urbanas, sistemas de
transporte colectivo, facilidades portuarias y aeroportuarias, centros
intermodales, etc.)
o Sistemas de generación de energía eléctrica (de fuentes
tradicionales y alternas)
o Obras de irrigación
o Centros turísticos integrales (polos de desarrollo turístico)

 Infraestructura social: obras públicas (activos fijos) destinadas

principalmente a promover el bienestar y la calidad de vida de las personas.
Incluyen, entre otras, obras en materia de:

o Educación y cultura (escuelas, bibliotecas, auditorios, centros

culturales, museos, centros comunitarios de aprendizaje, centros de
capacitación para el trabajo)
o Recreación y deporte (parques y jardines, polideportivos)
o Ciencia y tecnología
o Salud
o Urbanización, imagen urbana y vivienda (por ejemplo, desarrollos
urbanos integrales sustentables, sistemas eficientes de alumbrado
público, mercados, etc.)

15
 o Agua, alcantarillado y saneamiento (plantas de agua potable, plantas
de tratamiento de aguas residuales domésticas y efluentes, sistemas
de drenaje, sistemas urbanos de recuperación de aguas pluviales)
o Asistencia social (guarderías infantiles, orfanatos, centros de retiro
para adultos mayores
o Manejo y disposición de residuos sólidos (sistemas y equipos de
recolección, estaciones de separación y transferencia, plantas de
reciclaje, rellenos sanitarios, sistemas de confinamiento)

 Infraestructura gubernamental: obras públicas (activos fijos) destinadas a

llevar a cabo funciones de gobierno, tales como seguridad nacional,
seguridad pública, procuración y administración de justicia, legislación,
entre otras.

En cuanto al término “asociación público – privada” conviene subrayar que no

existe una sola definición y, más aún, que suelen emplearse variadas
denominaciones para referir el mismo concepto. Independientemente de la
denominación o término empleado, lo importante será precisar la significación, lo
que el nombre describe.

Como se ha dicho antes, el término asociación público-privada es un concepto

genérico (y no un tipo de contrato) que refiere la relación convenida entre un ente
del sector público (dependencia o entidad del gobierno) y un ente privado (una
empresa privada) mediante la cual el primero conviene en que el segundo financie
(total o parcialmente), construya y/o equipe, opere, mantenga y conserve, por un
tiempo determinado, un proyecto de infraestructura, a cambio de lo cual el ente
privado obtiene un rendimiento por su capital invertido.

El ente del sector público generalmente será denominado “el ente público
contratante” o “el ente público”, en tanto que el ente privado generalmente será
referido como “el inversionista desarrollador”. Cabe señalar que en México,
tratándose de concesiones, al inversionista desarrollador generalmente se le
denomina “el concesionario”, en tanto que tratándose de proyectos para
prestación de servicios, generalmente se le denomina “el inversionista proveedor”.

Este concepto genérico de APP resulta similar, como veremos más adelante, al
concepto de “APP contractual” definido en el Libro Verde sobre la Colaboración
Público – Privada y el Derecho Comunitario en Materia de Contratación Pública y
Concesiones” de la Comisión Europea (2004).

En ese sentido, la palabra “asociación” se usa aquí en su acepción generalmente

aceptada en español*, y de ninguna manera denota la constitución de una
sociedad accionaria entre un ente público y un ente privado. Bajo este enfoque,

16
las empresas mixtas o de participación estatal, es decir, aquellas en que el sector
público concurre como socio accionario, y que en el caso del Gobierno de México
la ley expresamente las reconoce como entidades de la administración pública
paraestatal** (y por lo tanto parte del Poder Ejecutivo) no constituyen, en sentido
estricto, una modalidad de asociación público privada, si bien, como se verá más
adelante, otros enfoques pueden referirse a ellas bajo un concepto amplio de la
asociación público privada.

[*Nota: El Diccionario de la Real Academia Española define “asociar” como: 1. Unir una persona a
otra que colabore en el desempeño de algún cargo, comisión o trabajo; 2. Juntar una cosa con otra
para concurrir a un mismo fin; 3. relacionar (‖ establecer relación entre personas o cosas); 4.
Juntarse, reunirse para algún fin.]

[**Nota: Arts. 3° y 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.]

La asociación público-privada combina (integra), en un solo contrato de largo

plazo, el diseño, financiamiento, construcción, operación, mantenimiento y
conservación de infraestructura pública. Dado que la construcción de la
infraestructura es sólo uno de sus elementos, una asociación público privada es
esencialmente una forma de contratación de servicios públicos “en paquete” a
largo plazo.

Bajo este concepto, el sector público va más allá de contratar y pagar sólo la obra
(la construcción y el equipamiento respectivo), pues contrata y paga, en última
instancia, por la disponibilidad y/o uso del servicio inherente a la operación de
dicha obra por un plazo determinado, conforme a precios y estándares de calidad
establecidos contractualmente. Por ello, en esta modalidad de contratación el ente
público transfiere al ente privado riesgos inherentes a todo proceso de
construcción y provisión de un servicio, los cuales el ente privado puede manejar,
por su propia naturaleza, de manera más eficiente.

Asimismo, y dependiendo del proyecto y modalidad específicos de asociación

público – privada, los ingresos del proyecto durante su etapa de operación pueden
provenir: i) de los pagos que por disponibilidad y/o uso del servicio realice el
gobierno, por conducto del ente público contratante, con cargo al presupuesto
fiscal, ii) de los ingresos que el propio proyecto genere en virtud de cuotas o tarifas
a los usuarios o, iii) de una combinación de ambas fuentes de ingresos.

Así, por ejemplo, en una modalidad de asociación público privada el ente público
puede contratar, en paquete y por un plazo determinado, el diseño, construcción,
operación, mantenimiento y conservación de una planta de agua potable. Bajo
esta modalidad, el ente privado contratado (que denominaremos inversionista
desarrollador) financiaría también la inversión inicial en la infraestructura y
cobraría, tanto para cubrir los gastos de operación como para amortizar la
inversión, por los servicios prestados durante el plazo del contrato, conforme a los

17
términos, precios y estándares de calidad contratados. Los cobros (ingresos) del
ente privado podrán provenir, total o parcialmente, de cuotas o tarifas a los
usuarios; en caso de que dichas cuotas sólo cubran parcialmente el costo total del
proyecto, la diferencia provendrá de pagos del sector público con cargo a su
presupuesto fiscal.

Cabe subrayar que:

 La relación convenida entre el ente público y el inversionista desarrollador

puede formalizarse a través de diversos instrumentos jurídicos,
dependiendo de su naturaleza, alcance y características, así como, por
supuesto, del marco jurídico específico en el que se da la asociación
público privada. Así, por ejemplo, puede hablarse de una Concesión; de un
Contrato de prestación de servicios a largo plazo; de un Contrato de
construcción, arrendamiento y transferencia, etc.

 Una asociación público-privada implica una relación contractual de largo

plazo.

 La fase de construcción del proyecto puede implicar la construcción de una

nueva infraestructura (proyectos conocidos en inglés como “Greenfield
project ”) o la renovación y/o mejoría de la existente (proyectos conocidos
en inglés como “Brownfield project”), así como el equipamiento necesario.

 La inversión inicial del proyecto puede estar cien por ciento a cargo del
inversionista desarrollador o puede ser cofinanciada por el ente público a fin
de hacer financieramente viable el proyecto en la modalidad de asociación
público privada.

 El plazo del proyecto es lo suficientemente extenso para permitir el pago de

los recursos privados invertidos y su rendimiento. Aun cuando dependerá
del proyecto específico, del país y de la ley aplicable, generalmente el plazo
que varía entre 15 y 30 años, e incluso más.

 Los riesgos* inherentes al proceso de construcción y operación transferidos

por el ente público al inversionista desarrollador serán aquellos que se
considera este último, el ente privado, es capaz de manejar de mejor
manera, por razones, entre otras, de eficiencia en el manejo de los
recursos, uso de tecnología, innovación, especialización, experiencia, etc.
El ente público retendrá los riesgos que el inversionista desarrollador no
está dispuesto a asumir o bien aquellos que, por su naturaleza e
implicaciones jurídicas, debe manejarlos el propio sector público (por
ejemplo, la liberación del derecho de vía para la construcción de una
carretera).

18
[*Nota: Riesgo es la posibilidad de que un hecho suceda y que, de suceder, genera un
daño o impacto negativo. En el tema que nos ocupa, los riesgos impactan en última
instancia los costos e ingresos del proyecto.

Los riesgos de un proyecto específico deberán identificarse, estimar la probabilidad de que

sucedan, cuantificar su impacto en el plan financiero de todas las fases del proyecto, y
distribuirse entre el ente público y el ente privado. Para ello conviene tomar en
consideración que los riesgos pueden clasificarse de distintas maneras, como son:

a) Según la fase del ciclo del proyecto en el que el riesgo se presenta: riesgos de diseño y
construcción y riesgos de operación.
b) Según la causa: riesgos por ineficiencia, por decisiones de gobierno o del ente público
contratante, de mercado financiero, por retraso en la liberación de derechos de vía, por
causas fortuitas o de fuerza mayor, etc.
c) Según su carácter o naturaleza: riesgo técnico, financiero, inflacionario, medioambiental,
político, social, etc.
d) Según el componente presupuestal del proyecto que el riesgo afecta: riesgos de
ingresos o riesgos de egresos; en el caso de los ingresos, puede ser riesgos de demanda
del servicio, riesgos de calidad del servicio, etc.; tratándose de los egresos, pueden ser
riesgos fiscales, laborales, etc.
e) Según la asignación del riesgo entre las partes de la APP (riesgo retenido por el ente
público, riesgo transferido al ente privado y riesgo compartido por las partes.
f) Según la posibilidad de cobertura: riesgos asegurables y riesgos no asegurables

Algunos riesgos pueden también ser compartidos, en mayor o en menor

medida, por el ente público y el ente privado. Un ejemplo son las cláusulas
de revisión de precios en contratos de concesión, en las que se reconoce la
imposibilidad por parte del concesionario de controlar o manejar de manera
eficiente la evolución de algunos de sus costos en el largo plazo en virtud
de inflación, de causas fortuitas (eventos políticos o sociales, hallazgos
arqueológico) o de fuerza mayor (por ejemplo, desastres naturales), riesgos
geológicos, modificaciones fiscales, etc.

Dicha revisión de precios está orientada al re-equilibrio económico-

financiero de la concesión, esto es, a ajustar los ingresos potenciales
durante el plazo de la concesión de manera que se mantenga la expectativa
original de rentabilidad contratada. La expectativa de rentabilidad es la que,
en el proceso de licitación pública de la concesión, consigna en su oferta el
inversionista desarrollador. Como es de suponerse, para los efectos de
revisión de precios, debe analizarse y cuantificarse el impacto específico en
ellos de cada una de las variables de costos expresamente protegidas en el
contrato de concesión.

19
  Los ingresos del proyecto durante su etapa de operación pueden provenir
de cuotas o tarifas a los usuarios, de pagos del gobierno o de una
combinación de ambos.

En el campo de la infraestructura pública, la asociación público-privada (Public-

Private Partnerships, PPP) es un concepto sobre el cual la literatura existente
aporta una gama amplia de definiciones.

Autores como Gerrard (2001), Hart (2003), Fitzpatrick (2006), Esteban (2006),
Bennett y Iossa (2006) e Instituciones como el IMF (2004), HM Treasury (2001) y
Standard and Poor´s (2004) definen de manera distinta lo que es una asociación
público-privada (APP). No existe un consenso acerca de su definición, aunque en
todos los casos el denominador común es el desarrollo de proyectos específicos
de infraestructura y sus servicios relacionados. A lo largo del diplomado veremos
diversas definiciones de la asociación público privada, cada una de las cuales
enfatiza algunos de sus aspectos esenciales o características específicas de
alguna modalidad específica de APP. Sin embargo, como ya se ha dicho, el
diplomado se enfoca básicamente en aquellas modalidades de APP en el que el
ente privado se compromete, en virtud de una relación contractual de largo plazo y
conforme a las especificaciones técnicas y estándares de calidad establecidos por
el ente público contratante, a:

 Diseñar, construir, ampliar y/o rehabilitar infraestructura pública, incluido su

equipamiento
 Operar dicha infraestructura (el activo), incluidos su mantenimiento y
conservación
 Asumir buena parte de los riesgos financieros y técnicos, tanto de la etapa
de construcción como de operación
 Recibir un retorno sobre su inversión a través de pagos a lo largo de la vida
del contrato, con base en los ingresos del proyecto provenientes ya sea de
cuotas o tarifas a los usuarios, de pagos del ente público contratante por la
disponibilidad y/o uso de la infraestructura y sus servicios inherentes, o de
una combinación de dichas fuentes de ingresos.
 Revertir o transferir el activo, según el caso, al ente público contratante al
vencimiento del plazo del contrato

Una característica importante es que la mayor parte de las APPs integran la etapa
de construcción de la infraestructura con la operación (mantenimiento y
conservación incluidos), a diferencia de la contratación tradicional, que separa la
construcción de la operación, el mantenimiento y la conservación. En este sentido,

20
la literatura académica coincide en distinguir una inversión pública desarrollada en
modalidad de asociación público-privada respecto de la desarrollada en modalidad
de contratación tradicional, en cuanto a que la primera tiene una característica
integradora, esto es, implica la contratación “en paquete” de actividades de diseño,
construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura, con base en los
requerimientos técnicos y estándares del servicio a proveer establecidos por el
sector público. [Hart (2003), Maskin y Tirole (2006), Martimort y Pouyet (2006),
Engel, Fischer y Galetovic (2007)].

Como se ha mencionado en otra sección, a nivel internacional una experiencia

avanzada es la Iniciativa de Financiamiento Privado (Private Finance Initiative,
PFI) que opera en el Reino Unido, mediante la cual el sector público contrata
servicios proporcionados por un ente privado a cambio de pagos periódicos que
están en función de la cantidad y calidad de los servicios efectivamente prestados.
De 1990 a 2007 se han invertido en Europa casi 200 mil millones de euros a
través de diferentes modalidades de APP, en sectores como educación, salud,
defensa, justicia y transporte; de esta cantidad, la participación del Reino Unido
asciende a 57.7% (Blanc-Brude et al., 2007).

Es importante destacar que no obstante que conceptos como sociedad

patrimonial, sociedad de economía mixta, contrato enfitéutico (Bail
emphytéotique), contrato de administración (Affermage contract) y concesiones de
servicios y obras públicas, se entienden de alguna u otra forma como relaciones
de largo plazo para el desarrollo de servicios públicos y fueron usados desde hace
muchos años en Francia, se reconoce que el concepto de APP en infraestructura,
y particularmente en infraestructura social, es un concepto nuevo.

En América Latina se utiliza ampliamente el término Concesión, sea que involucre

o no recursos públicos para la inversión inicial y/o por el pago del servicio
prestado. Sin embargo, empiezan a distinguirse modalidades específicas de
asociación público privada bajo diferentes denominaciones. Por ejemplo, en Brasil
se utiliza el concepto de Parcería Pública-Privada; en México, el de Proyectos de
Prestación de Servicios, y en Perú se está comenzando a regular el concepto de
APP a través de lo que se denominan Concesiones Cofinanciadas (CCF). En
Brasil existen leyes e instituciones diferentes para cada categoría de APP.

Chile, bajo el término de Concesión, ha destacado por la incorporación de la

participación privada tanto en infraestructura económica (carreteras interurbanas,
autopistas urbanas, aeropuertos, obras hidráulicas y embalses, ferrocarriles,
puertos) como en infraestructura social (agua potable y alcantarillado, hospitales,
recintos carcelarios, recintos deportivos, edificación pública). En el programa de
concesiones chileno participa activamente un número importante de consorcios
extranjeros, y es el mercado de capitales (principalmente fondos institucionales) el

21
que financia, mediante instrumentos de renta fija, una parte importante de las
inversiones.

Es pertinente apuntar que el término Asociación Público - Privada (APP) se

confunde a veces con el de privatización. Existe, sin embargo, una clara diferencia
entre estas dos formas de participación del sector privado en el desarrollo y
provisión de un servicio.

La privatización implica la transferencia de la propiedad de un activo público al

sector privado, mientras que una APP implica una continua relación contractual del
sector público con el sector privado, relación en la que, en ciertas modalidades, el
activo puede ser originalmente propiedad privada, y permanecer como tal o no una
vez concluido el plazo del contrato. En el caso de una APP la responsabilidad y
rendición de cuentas por la provisión del servicio público recae en última instancia
en el gobierno (en su calidad de ente público contratante) en tanto que en la
privatización la responsabilidad del servicio se transfiere al sector privado (en tanto
propietario de un bien ahora del dominio privado y prestador de un servicio),
independientemente de las facultades normativas y reguladoras que la ley en la
materia reserve al Estado.

Principios y características esenciales de la APP

Bien puede decirse que, en esencia, la Asociación Público – Privada se

fundamenta en el objetivo de prestar servicios públicos de calidad a los usuarios,
de manera oportuna, eficiente y sostenible en un plazo largo, mediante una
relación contractual entre un ente público y un ente privado (inversionista
desarrollador) en virtud de la cual este último participa, en mayor o en menor
medida, en el diseño, construcción, operación, mantenimiento y conservación de
la infraestructura y su equipamiento indispensables para ello. Como se ha
reiterado, el plazo será tan largo como se requiera para amortizar el capital
(incluido el rendimiento) del inversionista desarrollador y la deuda (incluido el costo
financiero) en su caso contratada por este último con cargo al propio proyecto.

Es clave, por lo tanto, determinar, para cada una de las etapas del ciclo del
proyecto objeto de la APP, desde su diseño y construcción hasta su operación,
mantenimiento, conservación, y reversión del activo, en su caso, al ente público, lo
siguiente:

1) El reparto de funciones y responsabilidades entre el ente público y el ente

privado, incluidas las inherentes al financiamiento de la inversión inicial requerida
por el proyecto.

22
2) La asignación de los riesgos entre el ente público y el ente privado.

Tanto el reparto de funciones y responsabilidades como la asignación de los

riesgos entre el ente público y el ente privado constituyen principios de una APP.

El “Libro Verde sobre la Colaboración Público – Privada y el Derecho Comunitario

en Materia de Contratación Pública y Concesiones” (2004) resume de la siguiente
manera las características esenciales que debiera satisfacer un proyecto de APP:

1. La relación entre el sector público y el sector privado debe tener una larga
duración
2. El sector privado debe participar de algún modo en la financiación
3. El sector privado debe tener un papel fundamental en el mantenimiento y
explotación [etapa de operación] de la infraestructura
4. La relación debe establecer una adecuada distribución de riesgos entre el
sector público y el sector privado.

De lo antes expuesto se desprende que no toda relación contractual en la que

participen un ente público y un ente privado satisfará los elementos esenciales de
este concepto de asociación público – privada para el desarrollo de infraestructura
de servicios. Así, por ejemplo, un contrato convencional entre un ente público y un
ente privado para la construcción de obra pública mediante el pago por avances
de obra, no puede considerarse APP, pues no satisface las características 1 y 3 ni,
generalmente, la 2. Del mismo modo, un contrato de conservación, o de
adquisición de determinados bienes o servicios, pagado por unidades, tampoco
puede ser considerado como APP, pues no satisface la característica 2 y, en cierta
medida, la 1.

Además de los principios y características esenciales antes referidos, la

realización de un proyecto en la modalidad de asociación público – privada implica
ganancia para las partes; para el sector público (y, por ende, para la sociedad en
su conjunto), un menor costo, así como la posibilidad de potenciar en el corto
plazo el impacto en inversión pública de recursos fiscales escasos; para el sector
privado, la posibilidad de emprender e invertir. El menor costo para el ente público
contratante reflejará la eficiencia, especialización, experiencia y capacidades
técnicas y de innovación que aporta el ente privado, así como los beneficios de la
compartición de riesgos consubstancial a una APP. Esta ganancia se define como
“Valor por dinero”, concepto que será estudiado con mayor detalle en el módulo
dedicado a la Metodología Integral para la Evaluación de Proyectos.

En el módulo dedicado al Marco legal y reglamentario se aportan otros enfoques y

argumentos sobre el alcance y características de la APP y sus modalidades
específicas, a fin de enriquecer las capacidades analíticas, creativas y de
aplicación de la asociación público – privada como instrumento de política pública,

23
en contextos (institucionales, políticos, económicos y jurídicos), sectores y
proyectos específicos.

Otra manera de examinar los principios y características esenciales de la

asociación público – privada es a partir las siguientes tres perspectivas:

 Participación y cooperación en una APP

 Alianza para compartir y mitigar riesgos
 Valor por dinero

 Participación y cooperación en una APP

Hay dos actores principales en el desarrollo de un proyecto en asociación público

– privada: i) el ente público contratante (la dependencia o entidad de la
administración pública facultada para contratar el proyecto) y, ii) el inversionista
desarrollador, que es el ente privado (empresa o corporación) que realizará el
proyecto conforme al contrato suscrito, el cual es adjudicado mediante una
licitación pública.

Bajo la modalidad de la asociación público – privada, el principio para ambos

actores es compartir, a fin de optimizar sus respectivas fortalezas y objetivos,
actividades, responsabilidades y riesgos que en la modalidad tradicional de
contratación de obra pública quedan sólo en manos del ente público. Esta
compartición no significa que el gobierno pueda, por razones legales o de otra
índole, transferir al ente privado todas las actividades, responsabilidades y riesgos
inherentes a las etapas del proyecto objeto de la APP ni que el ente privado, por
sus propias razones de empresa, esté dispuesto a asumir todas las actividades,
responsabilidades y riesgos que el ente público se propone transferirle. De hecho,
tratándose de un servicio público, las responsabilidades gubernamentales son
facultades y deberes expresamente establecidos por la Constitución (en el caso de
México, la nacional y las respectivas constituciones de las entidades federativas) y
las leyes que de ella emanan, y no pueden modificarse en virtud de arreglos
contractuales.

Lo anterior significa que las partes, dentro del marco jurídico aplicable y de sus
respectivos objetivos e intereses, deberán conformar el arreglo contractual que
mejor convenga al fin último del proyecto a realizar en asociación público -
privada. Para ello se requiere de una adecuada planeación, preparación, e
implementación de los proyectos en APP por parte del gobierno, lo cual a su vez
implica contar con las capacidades institucionales y técnicas necesarias.

24
  Alianza para compartir y mitigar riesgos

Las Asociaciones Público Privadas comparten algunos de los riesgos inherentes a

las fases del proyecto, por lo que, como ya se ha explicado en otra sección, uno
de los aspectos fundamentales para la evaluación y estructuración de un proyecto
de APP será la adecuada identificación y estimación del costo de dichos riesgos.

Entre los riesgos que pueden afectar el costo total de un proyecto APP y el plan de
amortización del capital privado invertido, así como de la deuda con cargo al
proyecto que en su caso contraiga el inversionista desarrollador, se cuentan:

Cambios políticos que afecten la legislación aplicable al proyecto

Cambios en las cargas tributarias
Alza extraordinaria en los precios de los principales insumos del proyecto,
incluidos salarios.
Retrasos en los tiempos de construcción programados
Fenómenos naturales
Cambios significativos en la demanda proyectada del servicio, en el precio de la
moneda (tipo de cambio) y en el precio del dinero (tasa de interés)

Los riesgos del proyecto deben identificase, así como estimar su impacto en
costos e ingresos, durante el proceso de preparación y estructuración del proyecto
APP a realizar.

Idealmente los riesgos deben asumirse por aquellos que los puedan manejar
mejor, esto es, de manera más eficiente. Generalmente la empresa privada tiene
mayor experiencia y capacidad (tecnológica, de innovación, de gestión, etc.) en el
manejo de riesgos financieros, los que distribuye entre los participantes del
proyecto, tales como empresas constructoras, operadores, proveedores,
aseguradoras, etc., generando un consorcio constructor lo más eficiente posible.

La determinación de los riesgos a compartir debe constituir un escenario de

“ganar, ganar”, de modo que el proyecto APP sea viable y conveniente para las
dos partes.

 Valor por dinero

Como ya se ha expuesto antes, la realización de un proyecto en la modalidad de

asociación público – privada implica ganancia para las partes; para el sector
público (y, por ende, para la sociedad en su conjunto), un menor costo, así como
la posibilidad de potenciar en el corto plazo el impacto en inversión pública de
recursos fiscales escasos; para el sector privado, la posibilidad de emprender e
invertir. El menor costo para el ente público contratante reflejará la eficiencia,

25
especialización, experiencia y capacidades técnicas y de innovación que aporta el
ente privado, así como los beneficios de la compartición de riesgos consubstancial
a una APP. Esta ganancia se define como “Valor por dinero”, concepto que será
estudiado en el módulo dedicado a la Metodología Integral para la Evaluación de
Proyectos.

Tipologías y modalidades

 APP contractual y APP institucional

El “Libro Verde sobre la Colaboración Público – Privada y el Derecho Comunitario

en Materia de Contratación Pública y Concesiones” de la Comisión Europea
(2004), distingue entre APP contractual y APP institucional.

La APP contractual es aquella en la que el vínculo entre el sector público y el

sector privado se establece esencialmente a través de un contrato entre un agente
(contratista), que vela por su propio interés pero que tiene fuertes incentivos para
reducir costos y mejorar la calidad del servicio, y un principal (un ente del sector
público) que vela por los intereses de los ciudadanos. El tipo más común de APP
contractual es la Concesión de infraestructura tal y como se entiende en España o
América Latina.

En la APP institucional la relación entre el sector público y el privado no se basa

en una relación contractual entre un agente y un principal, sino en la participación
accionaria del sector público y privado en una entidad encargada de la gestión de
la infraestructura. La modalidad de APP institucional es menos común que la
modalidad de APP contractual, y tiene la desventaja frente a esta última de
propiciar menos competencia, por lo que no hay garantías de que se incentive al
sector privado a ser más eficiente. La APP institucional implica el establecimiento
de sociedades o empresas de economía mixta, como fue el caso de las autopistas
francesas antes de su privatización.

A fin de precisar y contextualizar el análisis, es esencial considerar que la figura

jurídica contractual en los países latinoamericanos es de tradición
Administrativista, a diferencia del Reino Unido y otros países de origen anglosajón,
donde los contratos se basan en el “Common Law”. De ahí que en estos últimos
casos el contrato refleje la práctica, usos y costumbres de la regulación
contractual, en tanto que en países como México el contrato constituye un
desarrollo de lo previsto en las leyes aplicables al caso específico. Esto es, en la
tradición legal napoleónica el marco jurídico cobra una relevancia especial, pues
establece los límites en los cuales deben desarrollarse los contratos, límites que
son precisos y restrictivos.

26
En la tradición Administrativista es el marco legal el que establece los tipos
posibles (modalidades específicas) de contratos en el ámbito de la provisión de
infraestructura en asociación público-privada, en tanto que en la tradición del
Common Law las modalidades específicas de contratos quedan definidas en virtud
del contenido o alcance de las obligaciones requeridas a la parte contratada y
aceptadas por ésta (el ente privado).

 Tipos contractuales de APP (Tipología funcional)

Desde la perspectiva contractual, esto es, de las actividades o funciones

transferidas contractualmente por el ente público al ente privado (el inversionista
desarrollador), puede haber diversas modalidades o tipos de APP. Las que en
este diplomado se abordan principalmente son las que responden a formas de
contrato del tipo:

 “Construir, operar y transferir” (COT, o BOT por su sigla en inglés –Built,

Operate and Transfer), esto es: asociaciones público - privadas en las que
el ente privado asume todas las actividades relativas a las fases de
construcción y operación (mantenimiento y conservación incluidos) de la
infraestructura, hasta su transferencia o reversión al ente público al
vencimiento del plazo del contrato. En esta modalidad tipo se asume que: i)
el ente privado financia, en mayor o en menor medida, la inversión inicial
requerida; ii) el financiamiento del ente privado es una mezcla de capital
propio y deuda del proyecto; y, iii) los ingresos del proyecto, en la etapa de
operación, proceden en su mayoría de cuotas o tarifas a los usuarios.

 “Transferir, construir, operar y transferir” (TCOT, o TBOT por su sigla

en inglés –Transfer, Built, Operate and Transfer), esto es: asociaciones
público - privadas en las que el ente privado asume todas las actividades
relativas a las fases de i) construcción para el mejoramiento de
infraestructura ya existente y que con ese motivo el ente público transfiere
al ente privado; ii) construcción, en su caso, de infraestructura
complementaria de la ya existente y mejorada; iii) operación (mantenimiento
y conservación incluidos) de la infraestructura (la mejorada y, en su caso,
la complementaria), hasta su transferencia o reversión al ente público al
vencimiento del plazo del contrato. En esta modalidad tipo se asume que: i)
el ente privado financia, en mayor o en menor medida, la inversión inicial
requerida; ii) el financiamiento del ente privado es una mezcla de capital
propio y deuda del proyecto; y, iii) Los ingresos del proyecto, en la etapa de
operación, proceden en su mayoría de cuotas o tarifas a los usuarios.

 “Diseñar, construir, financiar y operar” (DCFO, o DBFO por su sigla en

inglés –Design, Built, Finance and Operate), esto es, asociaciones público -

27
 privadas en las que el ente privado asume todas las actividades relativas a
las fases de diseño, construcción y operación (mantenimiento y
conservación incluidos) de la infraestructura, hasta su transferencia o
reversión, en su caso, al ente público al vencimiento del plazo del contrato.
En esta modalidad tipo se asume que: i) el ente privado financia, en mayor
o en menor medida, la inversión inicial requerida; ii) el financiamiento del
ente privado es una mezcla de capital propio y deuda del proyecto; y, iii) los
ingresos del proyecto, en la etapa de operación, proceden en su mayoría de
pagos periódicos del ente público (“financiamiento público”), por
disponibilidad y/o uso de la infraestructura; y iv) los pagos (la retribución)
que realiza el ente público al ente privado están ligados, en todo o en parte,
a la disponibilidad, cantidad y calidad de los servicios efectivamente
prestados, conforme a los términos convenidos en el respectivo contrato.

 Proyectos de APP tarifables y no tarifables

Desde la perspectiva de los ingresos generados a partir de su operación por una

infraestructura pública en la modalidad de APP, podemos distinguir dos tipos:
Proyectos tarifables y Proyectos no tarifables*.

[*Nota: Se usa aquí el término “tarifable”, con la significación “que puede tarifarse”, como adjetivo
derivado del verbo tarifar, que a su vez significa “señalar o aplicar una “tarifa”. Tarifa es el precio
unitario fijado para los servicios públicos.]

 Proyectos tarifables: Proyectos en APP que, durante la etapa de

operación, generan sus ingresos con base en el cobro de cuotas o tarifas a
los usuarios. La propia naturaleza de la infraestructura, así como el marco
jurídico aplicable y decisiones de política pública, determinan la modalidad
tarifable de un proyecto. Por ejemplo, una carretera, por su naturaleza y
habida cuenta de que el marco jurídico aplicable lo permite, puede ser un
proyecto tarifable.

Los proyectos tarifables, a su vez, pueden tener, en términos generales,

dos modalidades:

a) Proyectos autofinanciables, esto es, proyectos en los que el cien por

ciento de los ingresos durante su etapa de operación provienen del cobro
de cuotas o tarifas a los usuarios, y resultan suficientes para sufragar el
total de costes de operación y amortización de los capitales y deudas
invertidos.

b) Proyectos no autofinanciables, esto es, proyectos cuyos ingresos por

cuotas o tarifas que se cobrarán a los usuarios durante la etapa de

28
 operación se estiman insuficientes para sufragar el total de costes de
operación y amortización de los capitales y deudas invertidos, por lo que el
ente público contratante complementará, conforme a los términos y
mecanismo de pago contractualmente convenidos, dichos ingresos.

o Proyectos no tarifables: Proyectos en APP que, durante la etapa

de operación, no generan sus ingresos con base en el cobro de
cuotas o tarifas a los usuarios, por lo que el 100% del ingreso por los
servicios prestados proviene de los pagos que realiza el ente público
contratante, pagos que, como se ha dicho antes, pueden estar
ligados a la disponibilidad y/o uso (demanda), así como a la calidad,
de los servicios efectivamente prestados por el ente privado. Al igual
que los proyectos tarifables, la propia naturaleza de la
infraestructura, así como el marco jurídico aplicable y decisiones de
política pública, determinan la modalidad no tarifable de un proyecto.
Por ejemplo, un centro penitenciario, por su naturaleza, puede ser un
proyecto no tarifable.

Factores críticos para el éxito de la APP en proyectos y sectores específicos

de infraestructura de servicio público

Si bien cada proyecto de APP tiene sus propias características y está inserto en
un contexto jurídico y socioeconómico específicos, es posible identificar, con base
en la experiencia internacional y la naturaleza misma de la asociación público –
privada, factores que inciden en la posibilidad de su realización exitosa.

Podemos decir que una APP es exitosa si cumple el objetivo primario que es
proveer de infraestructura de servicios públicos de alta calidad, de manera eficaz,
eficiente y sostenible en el largo plazo, y que a la vez potencia el uso de los
recursos fiscales disponibles para inversión pública a fin de responder
oportunamente a los requerimientos para la competitividad, el crecimiento
económico y la elevación de la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. Esto
implica desde luego que un proyecto de APP tenga pertinencia socioeconómica y
sea consistente con un sistema integral de inversión pública nacional y local
(estatal y municipal).

The Economist Intelligence Unit del The Economist, con el apoyo del Fondo
Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN / BID)
y del Ministerio de Economía y Hacienda del Gobierno de España, ha desarrollado
una metodología que evalúa y determina un índice que mide las condiciones y
capacidades de diferentes países de América Latina y el Caribe para llevar a cabo
asociaciones público – privadas en el sector de infraestructura. La primera edición

29
de esta metodología, denominada Infrascope, se dio a conocer en Junio de 2009,
y en Octubre de 2010 se publicó la segunda edición.

“El Infrascope se concentraba inicialmente en la capacidad de 19 países de

América Latina y el Caribe para implementar proyectos de PPP en los sectores de
agua y transporte…[Se] ha actualizado el índice el año 2010 para incluir el sector
de energía (enfocado en generación eléctrica cuando opera independientemente
de las empresas públicas de servicios con tarifas reguladas).” (Infrascope 2010, p.
4).

De acuerdo a la metodología Infrascope 2010, los factores (categorías e

indicadores respectivos) que determinan las posibilidades de éxito de una APP
son los siguientes:

1. Marco normativo (ponderado al 25%)

1.1 Consistencia y calidad de las normativas en materia de PPP
1.2 Selección y toma de decisiones efectiva en materia de PPP
1.3 Transparencia/apertura de los concursos, cambios en los contratos
1.4 Mecanismos de resolución de litigios
2. Marco institucional (ponderado al 20%)
2.1 Calidad del diseño institucional
2.2 Contratos de PPP, riesgo de dilatación y de expropiación
3. Madurez operativa (ponderado al 15%)
3.1 Capacidad pública para planificar y supervisar las PPP
3.2 Métodos y criterios para conceder los proyectos
3.3 Historial de distribución del riesgo de los reguladores
3.4 Experiencia en las concesiones de transporte y agua
3.5 Calidad de las concesiones de transporte y agua
4. Clima de inversión (ponderado al 15%)
4.1 Distorsión política
4.2 Entorno empresarial
4.3 Voluntad política (sustituye al indicador de “Actitudes sociales hacia la
privatización”)
5. Facilidades financieras (ponderado al 15%)
5.1 Riesgo de impago de los gobiernos
5.2 Mercado de capital: fi nanciación privada de infraestructuras
5.3 Deuda negociable
5.4 Soporte gubernamental para los usuarios de bajos ingresos
6. Factor de ajuste subnacional (ponderado al 10%)
6.1 Ajuste subnacional

Como puede observarse, cada factor tiene un peso específico (ponderación), esto
es, un grado de incidencia a la luz del conjunto de los factores. Al marco normativo
se le concede el mayor peso (25%), pues sin duda la certidumbre jurídica es clave
para toda inversión de recursos privados a largo plazo, a la vez que, en un estado

30
de derecho, un ente público, y sus funcionarios (servidores públicos), sólo pueden
hacer aquello que la ley expresamente les faculta.

“El Infrascope, que adopta la forma de un índice, presenta una evaluación del
Economist Intelligence Unit para cada país, pero también permite a las partes
interesadas auto-evaluar los indicadores y re-ponderar las categorías. Estas
características permiten que el Infrascope sirva como un índice de clasificación y
como una herramienta de aprendizaje. Aunque el índice no se ha diseñado como
una herramienta de inversión para los inversionistas del sector privado (ya que los
datos y los indicadores son ampliamente cualitativos y agregan los sectores),
supone un valioso punto de partida para un diálogo público-privado sobre la
mejora de las condiciones y estrategias de los proyectos”. (Infrascope 2010, p. 4).

Cabe subrayar que el concepto de APP del Infrascope coincide en lo esencial con
el enfoque de este diplomado, aun cuando dicho concepto no da cuenta de
variantes o modalidades específicas de una APP.

Por ejemplo, la definición de APP ofrecida por Infrascope afirma que la entidad del
sector privado “provee el financiamiento” y “también asume los riesgos de
demanda”, sin embargo, como se ha mencionado antes y se verá con más detalle
al estudiar el método “Valor por Dinero” en el marco de la Metodología Integral
para la Evaluación de Proyectos de APP (Módulo IV), tanto el financiamiento como
los riesgos de construcción, operación (demanda incluida) y mantenimiento
pueden compartirse en mayor o menor medida por el ente público contratante y
por la entidad privada.

La definición que ofrece Infrascope es la siguiente:

“… los proyectos de asociación público-privada son considerados como aquellos

que involucran contratos de largo plazo entre una institución perteneciente al
sector público y una entidad del sector privado encargada del diseño, construcción
(o mejoramiento), operación y mantenimiento de la infraestructura pública.
Adicionalmente, la entidad privada provee el financiamiento y asume los riesgos
de construcción, operación y mantenimiento. También asume los riesgos de
demanda. El sector público en tanto, permanece como responsable de la
definición de la política y regulación de la infraestructura. Al final del período del
contrato, el control de la infraestructura vuelve al sector público”. (Infrascope 2010,
p. 6)

Cabe señalar que, por su parte, el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco
Interamericano de Desarrollo (FOMIN/BID) ofrece una definición de APP que
comprende posibles variantes o modalidades específicas, especialmente en
cuanto al financiamiento por parte del ente privado, la asignación de riesgos entre
el ente público y el ente privado y el destino del activo al término del contrato.
Dicha definición es la siguiente:

31
“Una asociación público-privada (APP) es un contrato de largo plazo entre un ente
del sector público y una entidad del sector privado, para el diseño, construcción o
mejoramiento, operación y mantenimiento de infraestructura pública.
Generalmente, el financiamiento es proveído por la entidad privada, a la que
también le son transferidos riesgos significativos de construcción, operación y
mantenimiento. El sector público supervisa la provisión del servicio, y la
infraestructura generalmente se revierte al control del sector público al término del
plazo del contrato.” (Traducido del folleto “Small big pictures: Building
Management Capacity for Public-Private Partnerships, FOMIN,
[Link]/fomin. Las palabras en negrillas son de la traducción]

Lea la metodología Infrascope 2010 en

[Link] en uno de
cuyos anexos se incluye una explicación pormenorizada de cada indicador y del
método de puntaje.

Otra perspectiva de los factores que inciden en la posibilidad de realizar

exitosamente proyectos de APP la ofrecen Bernardin Akitoby, Richard Hemming y
Gerd Schwartz (Inversión Pública y asociaciones público – privadas, Fondo
Monetario Internacional, Temas de Economía 40, 2007. [Link]/pubs):

“…las APP bien estructuradas e implementadas ofrecen la posibilidad de lograr

una mayor eficiencia en la construcción de activos de infraestructura y la
prestación de los servicios conexos, y, por lo tanto, también reducen los costos del
estado cuando brinda dichos servicios” (p.11)

De acuerdo a estos autores, para garantizar que las APP suministren de manera
eficiente servicios de infraestructura de alta calidad, los gobiernos deben
considerar tres factores esenciales:

“1) el marco jurídico que rige a las APP;

“2) los procesos para seleccionar e implementar las APP, así como la función que
desempeña el ministerio de Hacienda en este contexto, y
“3) las obligaciones contractuales en las que se basan las APP y que determinan
directamente el riesgo fiscal en que incurre el Estado.

“Además, los gobiernos deberían tener como objetivo la transparencia de la

contabilidad fiscal y una divulgación amplia y completa de todos los riesgos
fiscales”. (ídem.). Sobre este último tema abundaremos en el módulo dedicado a
la Planeación e implementación de proyectos.

Todos estos factores de éxito hasta aquí abordados (a lo largo del Diplomado se
irán haciendo evidentes otros más específicos) implican desarrollo de capacidades

32
legales, institucionales y técnicas, tanto en el orden de gobierno nacional como en
los órdenes de gobierno locales (estatal y municipal, en el caso de México).

Implican también voluntad política de los actores gubernamentales involucrados,

así como nuevos enfoques y capacidades del sector privado para participar en el
desarrollo de infraestructura de servicios públicos mediante una asociación público
– privada que le asigna riesgos pero que le permite emprender e invertir su capital
con visión de largo plazo. Esto es, un factor clave de éxito será el adecuado
alineamiento de visiones, objetivos e intereses de las partes involucradas, incluido
desde luego el beneficiario final, que debe ser la sociedad. La APP debe ser
“ganar – ganar” para todas las partes, una conjunción de las fortalezas de todos,
en beneficio de todos.

Bajo la modalidad de la APP, donde en última instancia el gobierno adquiere

servicios por un plazo largo, su papel como definidor de los requerimientos
(especificaciones técnicas y estándares de calidad y cantidad del servicio), así
como de regulador y supervisor de dichos requerimientos, conlleva enfoques y
capacidades distintos de los exigidos en la modalidad tradicional de desarrollo de
infraestructura pública, y que tienen que ver con las etapas de planeación,
preparación, estructuración, licitación, contratación, ejecución y operación del
proyecto, así como, en su caso, la transferencia del activo al sector público al
término del plazo del proyecto.

Fundamentos económicos de la APP

Es complejo responder a la pregunta de por qué existen las APP desde un punto
estrictamente conceptual y de fundamentos económicos. Una primera respuesta
puede obtenerse de los últimos avances de la Nueva Economía Institucional (NEI).

La NEI se apoya en los trabajos seminales de Coase (1937 y 1960), en los cuales
estudia las razones de por qué una firma existe. Coase (1937) señala que la firma
existe debido a su nivel de conocimiento y destreza para trabajar con los insumos
que el mercado le provee y, por lo tanto, la organización de determinada actividad
económica se realiza dentro de una firma, si los costos de coordinar la producción
dentro de ella, son menores que los costos en que se tendría que incurrir si se
compra el insumo en el mercado. A dichos costos les denomina costos de
transacción.

Posteriormente, Williamson (1979 y 1985) extiende la idea original de Coase

hacia los costos que ocurren después que la transacción ha sido realizada entre la
firma y una empresa externa (el mercado) debido una serie de razones basada en
el diseño de los contratos, la especificidad de los activos y la frecuencia de las
relaciones.

33
Siguiendo los argumentos de Coase y Williamson, frente a la pregunta de por qué
existen las asociaciones público privadas, la respuesta es simple: debido a que, en
algunos casos los costos de producir servicios de infraestructura por parte del
sector público, medidos en términos de coordinación y de operación, son mayores
que hacerlo a través del sector privado.

APP y propiedad privada

Cuando la propiedad del activo principal permanece en manos del sector público,
como es el caso de una gran mayoría y tipología de los esquemas APP, entonces
la teoría de los derechos de propiedad desarrollada por Hart (1985) a partir de
trabajos previos de Grossman [Grossman y Hart (1990)] y Moore [Hart y Moore
(1990)] no ayuda directamente a explicar la presencia de las APP. Esta
aproximación señala que la propiedad de los activos físicos y no humanos es una
fuente de poder debido a que los contratos son incompletos, ya que es el
propietario de los activos el que tiene el derecho de decisión cuando en un
contrato existen contingencias y usos mal especificados de los activos. En
palabras de Hart (1985) “the owner of an asset has residual control rights over that
asset: the right to decide all usages of the asset in any way not inconsistent with a
prior contract, custom or law”. Esta teoría indica que en la medida que es mayor la
inversión a realizar, la propiedad importa más, y que activos altamente
complementarios debieran estar bajo un régimen de propiedad común, mientras
que los activos que no tienen relación entre ellos debieran ser propiedad de firmas
individuales. El nivel de las inversiones en esquemas APP es generalmente
elevado, determinado aunque no necesariamente, por fuertes inversiones
hundidas en infraestructura que generan la posibilidad de producir servicios
públicos. En esta línea, la evidencia empírica reciente, soporta el hecho que los
contratos APP son incompletos debido a que han estado sujetos a crecientes
renegociaciones.

Como se ha señalado, la teoría asociada al uso de APP es escasa y es

ampliamente reconocido que la práctica le ha precedido (Engel et al. 2008). En
esta misma línea, por ejemplo, en el campo de las privatizaciones, en la cual la
transferencia de la propiedad de los activos es total y que fueron muy
popularizadas en la década de los ochenta, aún una literatura específicamente
dedicada a comparar los efectos y las razones de privatizar versus concesionar no
se encuentra desarrollada. La razón puede ser la dificultad de establecer un

34
parámetro de comparación válido, puesto que incluso entre procesos de
privatización se observan resultados muy disímiles. Quizás la literatura más
cercana al problema anterior es el “Lease or Buy Problem” (arrendar vs comprar)
que se apoya en el trabajo seminal de Vancil (1961), y literatura sobre subastas de
acciones de empresas públicas [Barclay y Horderness (1989), Cornelli y Li (1997)]

En el campo de las APP, Engel et al. (2008) estudian un contrato óptimo en

circunstancias particulares, donde el principal riesgo enfrentado por el proyecto es
de demanda y no de inversión, no existen problemas de riesgo moral y la calidad
de servicio es contratable. Si bien el objetivo de los autores es caracterizar el
contrato óptimo, varios de sus resultados son de interés para describir los
fundamentos teóricos de un APP. En primer lugar, ellos muestran que el
tradicional costo social de los fondos públicos, asociado a la distorsión en
recaudación vía impuestos, no es un argumento suficiente como para preferir que
el flujo de ingresos del concesionario sea vía cobros a los usuarios en lugar de
subsidios. Este resultado implicaría, en el contexto de su modelo, que la provisión
tradicional de infraestructura pública sería equivalente al uso de APP. De hecho,
para poder encontrar un contrato óptimo, los autores se ven forzados a introducir
una nueva distorsión (poco tradicional aunque plausible), asociada a una
ineficiencia en el gasto de fondos públicos. Con todo, en el contexto estudiado los
autores concluyen que si la ineficiencia en el gasto público es baja, la provisión vía
el contrato óptimo APP es muy cercana a la provisión tradicional sin
empaquetamiento de infraestructura y servicios.

¿Cómo podría romperse este resultado de irrelevancia (o poca relevancia) de un

APP frente a la provisión tradicional? Hart (2003) ha argumentado que la decisión
misma de empaquetar inversión y servicios puede inducir ahorros en costos, lo
que en algunos casos es socialmente deseable y en otros no. En su artículo,
Engel et al. (2008) reconocen que la discusión respecto a si un APP es superior a
un esquema tradicional de provisión de infraestructura, se relaciona con los
incentivos que el bundling de inversión más servicios genera sobre el
concesionario. Por ejemplo, puede estar en el interés de un concesionario
introducir una innovación que ahorra costos de operación incluso si se deteriora la
calidad de servicio. Por otra parte, innovaciones que solo incrementan bienestar
pero no beneficios, no serían llevadas a cabo por iniciativa propia. Finalmente, la
capacidad de cobrar a los usuarios podría estar asociada a la naturaleza pública o
privada del operador, lo que afectaría la comparación entre una solución vía APP
o tradicional.

35
APP, fallas de mercado y el problema del monopolio

Una pregunta complementaria que es relevante es ¿por qué algunos servicios de

infraestructura debe producirlos el sector público y no son provistos directamente
por el sector privado? Al respecto, es necesario indicar que la intervención del
sector público en la economía se justifica normalmente por la presencia de fallas
de mercado como:

 La existencia de bienes públicos, donde la coordinación de los agentes

económicos es difícil y la declaración de preferencia de los individuos es
imperfecta
 La presencia de uno o unos pocos oferentes o demandantes que predominan
en el mercado, haciendo relativamente fácil la extracción de rentas debido a
la subaditividad de la función de costos
 La presencia de información asimétrica e incompleta en los mercados y
problemas de agencia ; y
 La presencia de externalidades derivadas de la producción de un bien o
servicio generando un menor consumo de bienes meritorios o bien una alta
producción de externalidades negativas que afectan a la sociedad.

En uno de los sectores, donde se hace más evidente lo anterior, es en la

infraestructura pública que justifica y promueve que el gobierno se involucre en su
desarrollo y su producción. Infraestructura significa “debajo” [infra] del “edificio”
[estructura] y por lo tanto generalmente engloba servicios que están
“underground”, tales como sistemas de agua y alcantarillado, o que se apoyan en
la superficie como carreteras y ferrocarriles.

En el sector de la infraestructura pública el mayor problema es que los costos fijos

son muy considerables, lo que genera el problema del monopolio natural. Por
ejemplo, en el caso de un hospital tanto los terrenos como los edificios y aquellos
equipos de capital fijo suponen costos considerables, por lo que la concepción del
mercado como organizador de la asignación de tales recursos resulta muy poco
creíble. En estos casos la tendencia es hacia la concentración de la propiedad, es
decir, hacia estructuras de mercados imperfectos con un cierto poder
monopolístico.

Esta configuración de tipo monopolístico determinada por factores de tipo

tecnológico en la función de producción, da origen a la denominación de
“monopolio natural” que se aplica a esta estructura de mercado. Por el lado de los
costos es importante señalar la propiedad que tiene la función de costos en

36
términos de su subaditividad. De acuerdo a Panzar y Willig (1977), una función de
costos es estrictamente subaditiva si el costo de producir el vector de productos o
servicios en una sola firma, es menor que el costo de producir el mismo vector en
una o más firmas con la misma tecnología. Es decir la función de costos es
subaditiva, para el caso de dos bienes, si satisface la condición:

CQ1,0 C0,Q2 CQ1,Q2  ,

Dónde C es la función de costo total de la empresa y Q1 y Q2 son dos productos o

servicios que la empresa produce.

Usualmente se identifica al monopolio natural con la existencia de economías de

escala. Sin embargo, esto es inexacto ya que las economías de escala no son
condición necesaria ni suficiente para la existencia de un monopolio natural en el
caso general de varios bienes (monopolio multiproducto). Las economías de
ámbito pueden interpretarse de la siguiente forma: para la empresa resulta más
barato llevar adelante las actividades Q1 y Q2 en forma conjunta C Q1 ,Q2  que en
forma separada CQ1,0 C0,Q2  , dada la existencia de un costo fijo que se
comparte. La determinación de economías de ámbito y por lo tanto de
subaditividad de la función de costos resulta clave para determinar si estamos en
presencia de un monopolio natural. Si la respuesta es positiva de manera
específica se puede señalar que la tarificación a costo marginal de largo plazo no
cubre los costos fijos asociados a la operación y los servicios de infraestructura.
Luego, a pesar que puede resultar óptimo tarificar a costo marginal de largo plazo
desde el punto de vista de la cantidad de bienes o servicios provistos, ésta no es
viable desde el punto de vista del financiamiento del monopolista. Asimismo la
presencia de un monopolio natural y por lo tanto la característica de subaditividad
de los costos lleva a cuestionar de manera general la ventaja concreta de separar
(y por lo tanto externalizar) los diferentes productos que subyacen.

Esta noción de monopolio natural ha ido cambiando recientemente principalmente

por la aparición de la teoría de los mercados contestables, la cual señala que
aceptando el argumento que la duplicación de la infraestructura es altamente
ineficiente, puede ser eficiente que algunos servicios puedan ser provistos por
más de una firma, una vez que la infraestructura ha sido construida, o por más de
una tecnología, lo que lleva a la provisión de servicios alternativos. El enfoque de
los mercados desafiables (“contestable markets”) postula las condiciones bajo las
cuales, en ausencia de costos hundidos (“sunk cost”), un monopolio natural fija
precios que, aunque no promueven la entrada, le darán un retorno normal. La

37
teoría de los mercados desafiables tiene su origen en Baumol, Panzar y Willig
(1982). Según dicha teoría, un mercado puede ser considerado como
perfectamente desafiable si se satisfacen al menos dos condiciones principales, a
saber:

 Las empresas nuevas no enfrentan desventajas frente a las ya instaladas.

Esto significa que las nuevas empresas acceden a la misma tecnología de
producción, los mismos precios de los insumos, los mismos productos y
servicios y la misma información sobre la demanda;
 No existen costos hundidos, es decir, todos los costos asociados con la
entrada al mercado son plenamente recuperables.

La importancia que reviste el concepto de contestabilidad es que, en un mercado

perfectamente desafiable, la amenaza que representa el ingreso de nuevos
competidores tiende a disciplinar a las empresas que actúan en el mismo, tanto en
retornos y en calidad de servicio, y por lo tanto la libre competencia está
indirectamente y subyacentemente asegurada en el mercado relevante.

El problema de la regulación de monopolios naturales en APP

Se ha indicado que la variable que subordina la regulación es la presencia (o

ausencia) de una configuración industrial del tipo monopolio natural, y
particularmente el grado en que ésta se presenta. La primera pregunta relevante
es si se está en presencia de un monopolio natural, ¿cuán importante es el efecto
en las condiciones de mercado relacionados con precio y calidad de los servicios
provistos? Una pregunta que le sigue, es ¿si el monopolio es multiproducto o
uniproducto?

En general, la mayor parte de la infraestructura pública tanto social como

productiva, desde el punto de vista económico es tratada como un monopolio
natural. En el caso en que este supuesto no se cumpliera, entonces sería el
sistema de precios, el que debiera estructurar el funcionamiento del mercado.

En el caso de estar en presencia de subaditividad, la pregunta es: ¿cuál es el

grado de pérdida de eficiencia económica de una situación de un primer mejor
(precio = costo marginal de largo plazo) a un situación de segundo mejor (precio =
costo medio de largo plazo)? Es decir, ¿cuál es la magnitud de la pérdida de
eficiencia económica de cargar un precio a costo marginal versus un precio a
costo medio de largo plazo? Si la pérdida no es grande, entonces la pregunta
relevante es si es posible la regulación por competencia. En este caso debiera ser

38
posible generar un esquema competitivo por el derecho a ser monopolista y de
esta forma, alcanzar una tarifa de equilibrio y de autofinanciamiento.
Alternativamente permitir que el monopolio esté subordinado al desafío
permanente que ingresen nuevos entrantes en caso que las tarifas no reflejen un
segundo mejor, es decir, configurar y promover un mercado contestable. En este
ámbito, resulta relevante el diseño de las licitaciones.

Las licitaciones han sido la solución desde hace muchos años para mercados en
los cuales no existe competencia o es muy difícil crearla [Vickrey (1961)].
Siguiendo a McAfee y McMillan (1997), una licitación o subasta es una institución
de mercado con un conjunto explícito de reglas que determinan una asignación de
recursos y precios en función de las posturas de los participantes en el mercado.

En el caso particular de una licitación de una infraestructura pública, la autoridad

convoca a una licitación por un monopolio en el cual la competencia en lugar de
realizarse en el período de ejecución del contrato se realiza ex ante en el período
de licitación. Lo anterior implica que se realiza una competencia por adjudicarse el
derecho de las potenciales rentabilidades de la administración del monopolio.

La vinculación entre regulación económica y licitación de plazo fijo ha sido

desarrollada inicialmente por Chadwick (1859) y reformulada por Demsetz (1968).
En efecto, con especial rechazo a acciones regulatorias por parte de los
gobiernos, Demsetz (1968) propone que en lugar de la regulación, el gobierno
puede entregar un sistema de competencia donde se participe por el derecho de
ser monopolio1. La oferta podría tomar, por ejemplo la forma de un precio que el
competidor podría cargar a los usuarios. El oferente que entregue el menor precio
gana el derecho a ser el monopolista por un período de tiempo fijado a priori por el
regulador. En otras palabras es el mercado, el que se encarga a través de libertad
tarifaria, de regular la disponibilidad y calidad de la infraestructura. Sin embargo,
una pregunta previa y relevante, que puede ser formulada en relación a algunos
sectores, es ¿cuál el grado de integración vertical y la característica de facilidad
esencial que se verifica en la provisión de los servicios? Panzar (1989) define la
integración vertical como el control sobre todo el proceso de producción y
distribución, en vez del control sobre un input particular dentro de esta cadena de
producción-comercialización. Para las decisiones de regulación debe prevalecer la
noción de monopolio natural multiproducto en el análisis de integración vertical. En
efecto, si la función de costos es estrictamente subaditiva, entonces no existen
ganancias observables desde el punto de vista de la eficiencia técnica y de costos
al desintegrarse verticalmente y por lo tanto separar al monopolista multiservicios.

1Competir por “
el campo de juego” y no en “el campo de juego”.

40
Sin embargo, uno de los aspectos medulares que debiera gobernar la decisión de
regulación (o desregulación) es la de encontrar los grados apropiados de
separación entre:

 La infraestructura física y de los servicios que subyacen detrás de la

infraestructura; y
 El carácter de propiedad pública o privada de tales servicios.

Respecto a la primera dimensión al menos existen tres diferentes opciones para la

organización vertical: integración vertical, acceso competitivo, y separación
vertical. La primera estructura es aquella en la cual la institución pública controla
todas las actividades relacionadas con la infraestructura, operación y
administración, y servicios relacionados. El acceso competitivo por su parte es
caracterizado por la existencia de operadores con derechos al uso de las
instalaciones públicas.

Por ejemplo, pagando un canon, el operador tiene derecho a usar la

infraestructura. En la condición de separación vertical tanto la infraestructura y su
conservación en el tiempo retienen las características de monopolio natural, pero
los “otros servicios” separados pueden ser operados bajo un escenario de
configuración industrial de competencia entre diferentes operadores públicos y/o
privados, por ejemplo servicios de grúas, contenedores, entre otros, en el caso de
puertos.

Sin embargo este mecanismo de desintegración vertical o “vertical unbundling”

también presenta ciertas desventajas, especialmente por la pérdida de economías
de escala y de diversidad, ya que no se cumple que en la medida que aumente la
demanda, los costos medios del servicio disminuyen, o lo hacen en una magnitud
muy inferior a aquella en que los costos de la provisión y conservación de la
infraestructura están incluidas en el mismo negocio. Por el lado de las facilidades
esenciales, para efectos de regulación, es necesario tener presente que existen
ciertas industrias (telecomunicaciones, gas, ferrocarriles) donde las firmas poseen
derechos de propiedad sobre activos estratégicos o infraestructura imprescindible
para abastecer al consumidor final.

Una característica común a los sectores de infraestructura, pero no exclusiva de

estos, es la coexistencia de segmentos donde la competencia es posible con otros
que aún son monopolios naturales. Según Serra (2003) las firmas que participan
en los segmentos competitivos normalmente requieren para llegar a sus clientes
tener acceso a los segmentos monopólicos, los que se denominan facilidades
esenciales. Carlton y Perloff (1994) definen facilidad esencial a aquellos recursos
escasos que necesita usar una firma rival para proveer el servicio o producto que
ofrece.

40
Finalmente, si la pérdida de eficiencia es “grande” al pasar a una situación de
segundo mejor (precio = costo medio de largo plazo), entonces el regulador o el
Estado no debiera abandonar su deseo de obtener una tarificación a costo
marginal de largo plazo. Como en este caso, principalmente por la existencia de
economías de escala, la tarifa a costos marginal no financia a la empresa,
entonces se pueden agregar mecanismos adicionales que soporten el
financiamiento tales como el cargo de una cantidad fija por acceso, una tarificación
en diferenciación de sintonía fina tratando de capturar el excedente del
consumidor, o intentar un subsidio a suma alzada. En el caso de una tarifa en dos
partes, la suma de cargos fijos cobrados a los distintos tipos de usuarios debería
cubrir el costo fijo total, en la cual el regulador fija los cargos fijos máximos y las
tarifas de cargo variable equivalen a costo marginal. Desde el punto de vista de la
eficiencia, lo único que ocurre es un traspaso de excedentes del consumidor (el
cargo fijo) para cubrir costos del productor, reduciéndose considerablemente la
pérdida de eficiencia. Esta alternativa es conocida en la literatura como el método
de equidad, y se aplica especialmente al caso de peajes o tarifas por transporte
para servicios públicos.

El método de equidad, representando por ejemplo como una tarificación en dos

partes, en su componente fijo busca asignar costos entre los distintos usuarios.
Consiste en tratar a los usuarios como si estos pertenecieran a un “club” que en
conjunto debe cubrir todos los costos del transporte. La asignación de costos
dentro del “club” apunta a asegurar que los usuarios paguen una contribución justa
“o equitativa” sobre la base de la naturaleza. Esta aproximación está sustentado
por la teoría de los bienes clubes (club good theory) desarrollada por Buchanan
(1965).

Definitivamente, en los casos que no es posible la regulación por competencia y

sus variantes próximas, entonces es importante acompañar técnicas de regulación
ad hoc para subordinar al monopolio natural a reglas de mercado competitivas en
calidad, precio y retornos normales. Entre estos mecanismos se encuentran el
denominado cost plus regulation donde se incluye la regulación por tasa de
retorno utilizada extensamente en países como Canadá, Japón, y principalmente
en [Link]., la cual ha sido sujeto de críticas por generar incentivos a sobreinvertir
[Averch y Johnson (1962)]. También se incluye la regulación por empresa modelo,
o la regulación de precio máximo (price cap regulation) creada en el Reino Unido,
dónde los precios se ajustan por inflación (RPI) menos un factor de productividad
(X). Dicho factor se revisa por parte de la autoridad, generalmente cada 5 años en
el marco del RPI-X [Beesley y Littlechild (1983) y Littlechild (1983)].

41
Los costos de transacción y las APP

La teoría de los costos de transacción estudia los conceptos de asignación de

recursos ya sea vía el mercado (y su sistema de precios), y la realizada por la
organización. Esta teoría, en términos generales responde a por qué en una
economía que tiene un mercado que se caracteriza por la existencia de
transacciones entre individuos, surge la organización privada como mecanismo de
coordinación de la actividad económica alternativa al sistema de precios [Rialp
(2003)].

La noción básica es que las transacciones tienden a formularse de tal modo que
maximizan los beneficios netos que proporcionan, incluyendo sus costos. En
concreto, no se realizará una transacción contractual, cuyos costos superen los
beneficios de llevarla a cabo. En el caso extremo, en una economía sin costos,
probablemente no tendría sentido la presencia de una organización empresarial,
dado que todo sería resuelto por el mercado o alternativamente si una
organización decidiera resolver el problema de producción en un bien específico
podría crecer ilimitadamente. Sin embargo, al realizar una transacción, los agentes
que participan en ella tienen que incurrir en una serie de costos ex ante y ex post.
Los costos ex ante ocurren de manera previa a la transacción. Si la transacción se
rige por un contrato formal, el contrato debe prepararse y formalizarse, pero los
elementos de la transacción deben negociarse. Los costos ex post aparecen en el
perfeccionamiento y protección del acuerdo inicialmente pactado. Entonces las
empresas no pueden crecer indefinidamente o integrarse verticalmente porque en
algún momento los costos de transacción al interior de la compañía serán mayores
a los costos de supervisión de dichas transacciones. Lo que sí las empresas
pueden hacer es utilizar el mercado para lograr un crecimiento empresarial mayor
teniendo presente también que en algún momento los costos de transacción y de
supervisión de los contratos externos también tendrán un límite.

Williamson (1985) ha elaborado una lista de los factores que intervienen en un

contrato. Por una parte identifica factores relacionados con los individuos que
llevan a cabo la transacción y, por otra, factores específicos de la transacción en
particular. Para Williamson los individuos son limitadamente racionales y
oportunistas. La racionalidad limitada es importante porque, en primer lugar,
significa que a los individuos les resultará costoso tomar en consideración y
contratar para cada posible contingencia que pueda producirse a lo largo del
período en el que se realiza la transacción, y ello aumenta los costos ex ante de
preparación del contrato. Además, habrá contingencias que los individuos no

42
podrán predecir. Las contingencias no previstas ex ante podrán aumentar los
costos ex post, dado que las partes de la transacción podrán requerir una nueva
negociación cuando estas cláusulas aparezcan, lo que implica aumentos de
costos de administración y legales

Respecto al grado de racionalidad, Williamson (1985) identifica que un individuo

racional, tiene la habilidad para prever todo lo que puede ocurrir en una
transacción contractual y evaluar en forma óptima entre diversos cursos de acción,
pero sin embargo en algunos casos está limitado tratando de maximizar
óptimamente pero entiende que no puede prever todo y anticiparse a las
contingencias, luego se prepara ex ante para enfrentar el período ex post en el
que se dará (casi inevitablemente) una contingencia no prevista.

Son las consideraciones humanas y los aspectos concretos de la transacción los

que producen costos de transacción significativos. Williamson (1985) identifica tres
aspectos o cualidades de una transacción que permite visualizar la naturaleza de
los costos de transacción:

 Especificidad de los activos;

 Grado de incertidumbre; y
 Frecuencia de las relaciones.

Una transacción tiene elevados niveles de especificidad de activos si, a medida

que se desarrolla el intercambio, una parte, la otra o ambas van quedando más
vinculadas y en "poder" de la otra parte.

El grado de incertidumbre de la transacción incide en sus costos. Se incluye

incertidumbre sobre las contingencias que pueden producirse, en la medida que
sea difícil anticiparlas y resulte costoso incluir cláusulas o provisiones en los
contratos para afrontarlas. Una forma de enfrentar lo anterior, es desarrollar un
contrato APP bajo el principio de asignación de riesgos al agente mejor preparado.
Lo anterior significa que en el diseño del contrato se identifican los riesgos
subyacentes en la transacción. Posteriormente se distribuyen y se asignan ya sea
al sector público y/o al inversionista proveedor privado.

Finalmente, la frecuencia de la transacción afecta los costos relativos de los

distintos medios de abordar la transacción. Cuando una transacción entre dos
partes se repite frecuentemente, las dos partes pueden crear estructuras
especiales de administración para la transacción, aun cuando éstas sean

43
costosas, dado que los costos pueden amortizarse al repartirse en muchas
transacciones. Sin embargo, cuando la transacción ocurre una sola vez, es más
costoso establecer mecanismos especializados.

Por lo tanto, aplicando la primera hipótesis de la teoría de los costos de

transacción a esquemas APP, se puede inducir que mientras mayor sea la
especificidad de los activos menor será la posibilidad de incorporar en el contrato
APP ese tipo de activo. Por ejemplo, en el caso de hospitales, en general es
recomendable no incluir especialmente las cirugías y el control post operatorio por
el alto grado de especialización que tienen. En el caso de un aeropuerto no se
incluyen los servicios de control aéreo ni atención directa a la mecánica de los
aviones. Una segunda hipótesis indicaría que mientras mayor sea el grado de
incertidumbre menor es la aplicabilidad de un contrato del tipo APP.

La presencia de incertidumbre produce que los contratos sean por definición,

incompletos y es posible que, durante el transcurso de la transacción, surjan
conflictos entre las partes que deban ser resueltos. Al respecto, debemos
considerar que la teoría de contratos incorpora dos conceptos que se relacionan
directamente con los esquemas APP: la renegociación y el compromiso
contractual.

Teoría de la agencia y las APP

Una forma complementaria de visualizar los aspectos de fundamentos económicos

de los APP es a través de la teoría de la agencia, la que constituye actualmente el
modelo que domina el análisis de las formas de organización económica y
administración de empresas.

La relación de agencia es uno de los más antiguos y comunes modos de

interacción social y los ejemplos de aplicación son universales. En este modelo, la
información llega a ser el centro del proceso de toma de decisiones y de
comportamientos, en la cual los agentes deben maximizar su uso. La relación de
agencia entre dos o más partes surge, cuando una de ellas, designada como el
agente, actúa para, o en nombre de, o como representante de la otra, designada
como el principal, en un campo particular de problemas de decisión. Esta
aproximación teórica tiende entonces, a construir un modelo de gestión que
incentiva al agente a maximizar la función de utilidad del principal. De esta forma
el rol del principal se orienta a generar sistemas de incentivos y de control que

44
tienden a dirigir de manera indirecta el comportamiento del agente. Jensen y
Meckling (1976) definen la relación de agencia como un contrato que contiene
cláusulas específicas en las cuales el principal le encarga a un agente que realice
determinados servicios en su nombre. Sin embargo dicha relación se realiza bajo
información asimétrica. El contexto es que normalmente existe información
asimétrica en las relaciones entre un principal o mandante y un agente que debe
cumplir con la actividad encomendada por el principal que da origen a problemas
de selección adversa y moral hazard.

En términos simples, existe selección adversa ex ante, cuando el principal no

puede determinar si el agente posee la capacidad para cumplir con la misión
encomendada por el principal y en el caso del moral hazard ex post, cuando el
principal no puede determinar si el agente está trabajando con un máximo
esfuerzo.

En este contexto, la regulación de un servicio público puede ser analizada como

una relación de agencia entre el regulador público (el Estado) que juega el rol de
Principal y una empresa privada que presta el servicio, la cual juega el rol del
Agente (SPV). Esta aproximación tiende a cubrir las deficiencias de los problemas
del modelo estándar, el cual no tomaba en cuenta los comportamientos
oportunistas entre los agentes.

La teoría de la agencia puede constituir un modo de análisis operacional para

tomar en cuenta las relaciones entre el sector público y el sector privado en una
relación APP. Siguiendo a Rousseau (1993), la relación entre el agente (SPV) y el
principal (el contratante) se produce por una divergencia de objetivos entre las dos
partes: “el regulador es el garante de una noción de servicio público que se
preocupa de los principios de igualdad de acceso, calidad del servicio, y la no
discrecionalidad, generalmente en el cobro de tarifas”. Por su parte, el objetivo de
la empresa de una forma natural es maximizar sus beneficios privados.

De esta manera, la preocupación del regulador es establecer un contrato, cuyo

tenor le permita ajustar lo más posible el comportamiento de la firma al interés
colectivo. El regulador trata, por una parte, de reducir, o de ser posible, suprimir la
renta que la empresa podría obtener desde su posición de monopolio y por otra
parte, trata de incitarla a reducir costos de producción y a realizar esfuerzos de
eficiencia, lo que tendría como consecuencia una baja de las tarifas y un aumento
en el número de usuarios del servicio, lo que se traduciría en un aumento del
bienestar vía un mayor excedente del consumidor

45
De esta forma, el regulador tiene como principal objetivo evitar poderes
monopólicos por parte de la empresa privada regulada mediante el contrato APP,
y puede utilizar separadamente o conjuntamente diferentes instrumentos de
regulación económica y de calidad

Sin embargo, según Rousseau (1993) los instrumentos señalados no se

establecen en un contexto donde la información es transparente y los intereses de
ambas partes estén perfectamente definidos, planteándose un problema de déficit
de información para el regulador. Por una parte, el regulador dispone de
información incompleta sobre manera como la firma produce el servicio (función
de producción); de hecho, no dispone sino de datos contables a partir de los
cuales no puede comprender el esfuerzo de gestión de la empresa y, en
particular, el grado de eficiencia para reducir sus costos, especialmente los
asociados a la minimización de inversiones dado las normas establecidas.

Por otra parte, la empresa dispone de una predicción de utilidades al momento de

firmar el contrato, tiene incentivos para mostrar costos mayores, disimular la
posibilidad de reducirlos o, incluso, de no entregar información verdadera sobre
las estimaciones de la demanda. La empresa está enfrentada a un negocio que
tiene riesgos y al regulador le ocurre otro tanto. La cuestión de cómo tomar
decisiones bajo condiciones de información asimétrica constituye la dificultad
fundamental del regulador2. La empresa, por su parte, utiliza esta ventaja en la
información asimétrica para mantener cierto poder monopólico y eventualmente
mantener rentas positivas. En particular, aparecen problemas de moral hazard y
selección adversa bajo las ópticas tanto del agente como del principal. Problemas
de moral hazard en aplicaciones en APP han sido estudiados recientemente por
Martimort y Pouyet (2006) y Hart (2003).

En particular, el problema del riesgo moral dice relación con que una de las partes
de una transacción o contrato pueda realizar acciones que:

 Afecten la valoración de la transacción que hace la otra parte; pero

 La otra parte no puede controlar y/o imponerse perfectamente.

2
Sin embargo, cabe destacar otras dos dificultades. La primera, los contratos son necesariamente incompletos, limitados
en primer lugar por el costo de su elaboración y además por la imposibilidad de prever todo. No existe un contrato
perfecto que incluya todas las posibilidades de transacción. La segunda, una serie de dificultades de orden político. Si
bien, teóricamente, el objetivo del regulador es el bien público, en realidad no escapa a ciertas exigencias de orden
político, en particular, la reelección.

46
La “solución” al problema del riesgo moral reside en el uso de incentivos,
estructurando la transacción de forma que la parte que emprende las acciones,
movida por su propio interés, lleve a cabo acciones que la otra parte preferiría3.

Por su parte, los problemas de selección adversa suceden cuando una de las
partes de una transacción o contrato conoce aspectos de la misma que resultan
relevantes pero desconocidos para la otra parte. La “solución” a este problema es
la transmisión de señales en el mercado (o señalización de mercado), por medio
de la cual aquella parte en posesión de la información superior comunica a través
de sus acciones aquello que conoce.

En efecto, problemas de información asimétrica se pueden presentar en todas las

fases de un contrato APP, lo que puede comprometer la visión de las partes. El
Estado desea contratistas que tengan buenos comportamientos y, por su parte, el
contratista requiere un Estado que se comporte adecuadamente, a fin de que los
riesgos soberanos sean los mínimos.

Por ejemplo, en la etapa de precalificación de proyectos se requieren empresas

que estén participando seriamente, para lo cual el Estado solicita una garantía de
seriedad de precalificación. Si la empresa la entrega, está “señalizando buen
comportamiento” y el Estado, a su vez, debe señalizar la entrega de información
oportuna y adecuada que se prometió a los consorcios. Otra forma de transmisión
de señales de mercado es que efectivamente el licitante tenga el capital o
patrimonio suficiente para realizar inversiones elevadas a través del cumplimiento
de exigencias de capital adecuadas.

Los contratos establecen una serie de multas en caso de que la SPV no cumpla
con lo exigido en el contrato APP, especialmente en relación a la calidad del
servicio otorgado. Claramente estas multas constituyen incentivos para un buen
comportamiento. El hecho de que el principal no audite costos de operación y que
éstos no estén asociados a mecanismos explícitos de extracción de rentas, son
incentivos claros para que la SPV se comporte como un minimizador.

Ocultar información acerca del proceso productivo y tecnológico utilizado por la

firma y realizar acciones ocultas con la finalidad de no dar a conocer su verdadera
estructura de costos, la proyección de sus ingresos y las tasas de retorno al
capital, constituyen incentivos importantes para la SPV a la hora de negociar un

3
Un ejemplo clásico de riesgo moral lo constituye el seguro contra incendios, el cual es a menudo un seguro con cobertura
parcial, de modo que el asegurado tiene un interés financiero para prevenir los incendios: el deducible. Para una buena e
intuitiva exposición de problemas de agencia se recomienda Cahuc (1996).

47
contrato en la posterior operación, sobre todo si se requiere por diferentes razones
realizar nuevas inversiones no contempladas en el contrato original.

Estas nuevas inversiones pueden ser tratadas desde el punto de vista del
principal, por lo cual generalmente se indemnizan a través de mayor tarifa, mayor
plazo o subsidio, o una combinación de éstas. Para que esta negociación sea
eficiente, es necesario por una parte señalizar y diseñar mecanismos explícitos
conocidos ex ante la licitación, como asimismo generar los incentivos para que
estas nuevas inversiones, en un contexto de interés colectivo, se materialicen.
¿Cómo el principal señaliza que no realizará acciones que perjudiquen la
concesión desde el punto de vista de los ingresos, por ejemplo, a través de
acciones de políticas públicas contrarias a las establecidas? Es posible realizarlo a
través de la entrega de una garantía de ingresos. Si el Estado realiza acciones
que perjudican los ingresos del agente, éstas se pagan. Bajo esta lógica, se
diseñan los contratos que implican derechos y responsabilidades para el agente y
para el principal.

Teorema de la privatización en el contexto de las APP

En la línea de los costos de transacción y la teoría de la agencia, Sappington y

Stiglitz (1987) desarrollan el teorema fundamental de la privatización el cual se
basa principalmente en los principios de la teoría del agente principal analizada
anteriormente.

El teorema establece que una institución pública encarga completamente la

producción a una organización privada y la adjudicación se realiza a través de un
proceso altamente competitivo, en la cual el precio del producto es exactamente
igual a la valoración del producto por parte del sector público. En estas
circunstancias, un sistema de compensación de ese tipo asegura un nivel de
producción eficiente, y la organización pública puede delegar la producción
independiente, si la tecnología privada para producir el bien o servicio es conocida
por ésta.

En otras palabras el teorema indica que el sector público puede diseñar un

sistema apropiado de compra competitiva de forma que la producción pública no
sea superior a la producción privada, como por ejemplo la contratación externa a
través de esquemas APP.

Sin embargo, lo anterior puede no ser verificado por las siguientes razones:

48
 Puede resultar difícil para la institución pública extraer completamente las
rentas a la compañía privada;
 La flexibilidad del sector público en el diseño del contrato se ve limitada por la
presencia de costos de contratación e institucionales; y
 Problemas con la implementación de los contratos son altamente probable
que aparezcan

Un aspecto sensible de las predicciones del teorema es que la flexibilidad

institucional y especialmente las limitaciones de responsabilidad del sector privado
no pueden traspasarse completamente en ciertos servicios y productos. Si bien
Sappington y Stigliz (1987) aplican lo anterior a la seguridad nacional, la
adaptación al caso de hospitales, educación, justicia y transporte es directa. Una
epidemia, un evento catastrófico, o incluso una guerra requieren que la
responsabilidad final por velar por la vida de los ciudadanos sea del Estado (por
un tema de constitucionalidad) y no del sector privado, y en consecuencia existen
definitivamente ciertos servicios hospitalarios que será muy difícil de traspasar en
contratación externa. Lo mismo ocurre con la seguridad de los internos en los
recintos carcelarios, o en asegurar la disponibilidad de una vía en el caso del
sector transporte.

Un segundo aspecto importante dice relación con los costos de contratación y de

diseño de los contratos. Al respecto, en situaciones y supuestos de información
total, los distintos agentes maximizando privadamente pueden obtener beneficios
al restringir sus opciones de elección. Como la teoría económica asume que todas
éstas pueden ser formuladas en un contrato completo o acuerdo previo entre las
partes, resulta en un contrato óptimo que nunca es cambiado ni renegociado, es
decir, el contrato no es modificado y se establece un equilibrio legal, económico y
financiero en el tiempo.

Si bien es cierto que la firma de contratos de largo plazo puede solucionar el

problema de la especificidad y de la dependencia discrecional (“hold up”), estos no
tienen la flexibilidad una vez que se encuentran firmados. De esta manera existirá
la posibilidad de que las partes puedan aprovechar oportunamente, cambios en su
comportamiento, generando el típico problema del moral hazard señalado
anteriormente.

De esta manera, el riesgo de oportunismo o moral hazard se incrementará a

medida que aumenta la incertidumbre que rodean a las variables que determinan
un contrato. Esto determinará que si un contrato está sujeto a un alto grado de
incertidumbre entonces el óptimo se alcanzará con contratos de corto plazo que se
vayan redefiniendo a intervalos cortos en el tiempo, es decir outsourcing clásico y
no APP que por definición son de largo plazo. Es decir, los riesgos de
50
renegociación se incrementan a medida que se incrementa la duración del
contrato y la incertidumbre ex ante.

En general, un contrato prevé que las partes tienen que hacer inversión específica,
y una vez firmado el contrato y materializada la inversión específica, alguno de
ellos puede obtener poder monopólico sobre el otro (“hold up”) [Hart (1998)]. Este
poder surge a pesar de que ex ante haya una licitación competitiva.

Una cuestión importante respecto al punto anterior dice relación con la separación
o integración de los negocios en una APP. Al menos se identifican 3 tipos de
negocios. El negocio de construcción de la infraestructura, el negocio de
conservación y el negocio de operación de los servicios. La posibilidad de
contratar en una primera licitación al constructor y en una segunda licitación al
operador de los servicios ha sido estudiada de tal forma de generar las
condiciones para reducir el problema del “hold up”. En efecto, Hart (2003), quien
utilizando solo contratos incompletos (pero sin problemas de riesgo moral o
selección adversa) a través de un modelo donde un servicio puede ser entregado
bajo el esquema tradicional4 o bajo una APP señala que si el inversionista
proveedor tiene información privada sobre la inversión que realiza en el proyecto,
entonces quien construye el proyecto puede invertir en actividades que reducen
costos y que a la vez benefician la calidad del proyecto en la etapa de operación y
conservación. De esta forma sería preferible organizar un negocio APP que fuera
conjunto, es decir, una sola compañía realizará todas las actividades contratadas.

Recientemente, ha emergido literatura con aplicaciones empíricas y conclusiones

a partir de hechos estilizados al estudio de la renegociación de los contratos APP,
particularmente en América Latina (AL). Estache et al. (2003) han estudiado los
determinantes principales de las renegociaciones en AL según una muestra de
942 contratos en 17 países. Guasch, Laffont y Straub (2005) construyen un
modelo en el cual la renegociación ocurre producto de una inadecuada
fiscalización de los contratos. El modelo determina la probabilidad de
renegociación de un contrato, la cual se produce debido a los aspectos
regulatorios institucionales, shocks económicos y características de la asociación.
Los autores utilizan una muestra de 1.000 contratos APP adjudicados en AL desde
1989 hasta el año 2000 cubriendo los sectores de telecomunicaciones, energía,
transporte y sanitarias dónde aplican el modelo. Por su parte, Guasch (2004)
señala que más del 44% de los contratos APP adjudicados en los últimos 15 años

4
Por provisión tradicional se entiende que el estado manda a construir el activo pero mantiene la propiedad y la
operación.

50
en AL han sido renegociados. Los sectores más expuestos al proceso han sido
transporte y sanitarias con un 55% y 75%, respectivamente. El tiempo promedio
desde que un contrato APP ha sido adjudicado y se ha renegociado asciende a
2,19 años, siendo en el sector transporte 3,19 años y en sector sanitario 1,16
años. En el artículo se argumenta que el proceso de negociación de las
concesiones puede ser deseable, lo que es consistente con las prescripciones de
diseño de contrato y su correspondiente flexibilidad, pero debe limitarse sólo a los
aspectos exógenos y no controlables por las partes, o a aquellas partes que han
sido previamente definidas como negociables, por ejemplo opciones reales. Engel
et al. (2008) han mostrado que en Chile, cada contrato de concesión ha sido
renegociado en promedio 3 veces. En el artículo se argumenta que el proceso de
negociación de las concesiones puede ser deseable, lo que es consistente con las
prescripciones de diseño de contrato y su correspondiente flexibilidad, pero debe
limitarse sólo a los aspectos exógenos y no controlables por las partes.

Desde el punto de vista teórico, la elección de la forma más eficiente de

producción, ya sea integración vertical o APP, depende del grado de cumplimiento
de las condiciones que garantizan la superioridad de la producción privada frente a
la pública.

La decisión de comprar o producir un determinado servicio en una organización

pública es el resultado de la evaluación de la decisión, así como de factores
institucionales y de la propia historia de la organización. La evaluación debe tener
en cuenta al menos la respuesta a tres preguntas. ¿Hay proveedores identificables
que puedan proveer los servicios requeridos de forma efectiva y eficiente? ¿Es
factible la competencia potencial entre proveedores? ¿Es posible que los costos
de la contratación puedan superar los ahorros potenciales? [Domberger y Rimmer
(1994)].

Ventajas de organización, cadena de valor y APP

El concepto de economías de ámbito puede ser aplicado a las economías o

ventajas de organización. En efecto, la estrategia que es posible proponer para el
desarrollo de negocios complementarios a la infraestructura de un servicio público
(hospital, complejo deportivo, carcelario, educacional) en manos privadas, se
relaciona con una estrategia de gestión horizontal, en donde por ejemplo cada uno
de los centros que conforman un complejo o la red es una unidad de negocios
independiente. La estrategia de gestión horizontal es un conjunto coordinado de
metas y políticas a través de unidades distintas pero interrelacionadas,

51
proporcionando la coordinación explícita entre las unidades de negocios y un
aumento en la ventaja competitiva [Porter (1987)].

Siguiendo a Tarzijan (2003) es posible indicar que la relación “entre administración

estratégica y límites de la empresa también se da a través del concepto de ventaja
competitiva. Así, si las ventajas competitivas de una empresa provienen de los
recursos específicos que posea y que sean valiosos para su desempeño y difíciles
de imitar”. Por su parte, Martimort y Pouyet (2006) señalan que solamente donde
el sector privado tenga una ventaja comparativa debería tener participación directa
en la provisión de un servicio público, en caso contrario, dicho servicio debería ser
provisto por el sector público.

En efecto, la asociación público privada ofrece a cada una de las partes enfocarse
en aquellas actividades de la cadena de valor donde se posean ventajas
competitivas y por ende una mayor eficiencia para cada uno. Porter (1987) define
la ventaja competitiva como el valor que una entidad es capaz de crear para sus
compradores, que exceda el costo de dicha entidad por crearlo. El valor es lo que
los compradores están dispuestos a pagar. El valor superior surge por ofrecer
precios más bajos que el resto de los competidores por beneficios equivalentes o
por proporcionar beneficios únicos que justifiquen precios mayores a los ofrecidos
por los competidores.

El análisis de la cadena de valor es una herramienta gerencial para identificar

fuentes de ventaja competitiva, y por ende identificar aquellas actividades que no
lo son y que pueden y/o deben ser externalizadas hacia entes que sean más
eficientes en el desarrollo de éstas. La cadena de valor es un modelo que describe
una serie de actividades que adicionan valor y que conectan al proveedor con la
demanda. Mediante el análisis del estado de la cadena de valor, los
administradores han sido capaces de rediseñar su proceso interno y externo para
mejorar la eficiencia y efectividad en busca de identificar su potencial de ventaja
competitiva.

Al respecto, Alexander y Young (1996) distinguen entre outsourcing estratégico y

outsourcing no estratégico e indican que muy pocas empresas pueden ganar
ventaja competitiva en toda su cadena de valor, pero especializando en pocas de
estas actividades pueden ganar ventaja competitiva real. Asimismo señalan que
las empresas tienen muy poco interés y preocupación en subcontratar las “core
activities”. Define como “core activities” a aquellas que:

52
 Son llevadas a cabo internamente y por un período largo de historia de la
empresa;
 Son críticas para el desempeño organizacional;
 Son creadoras de ventaja competitiva actual y futura; y
 Generan potencial futuro de crecimiento, innovación y rejuvenecimiento de la
empresa. Quinn y Hilmer (1994) indican que en una organización estas
actividades son pocas, dos o tres, y raramente más de cinco.

En términos generales, la cadena de valor en el interior de las instituciones que

proveen servicios y específicamente cuando se otorga, por ejemplo, una
prestación de un servicio social, está constituida por actividades primarias,
actividades secundarias de apoyo directo, actividades secundarias de apoyo
indirecto y actividades de aseguramiento de la calidad.

El foco en la cesión de actividades hacia una administración centralizada, por

ejemplo en un centro hospitalario, va a estar motivada por una concentración de
aquellas actividades en que el sector privado posean ventajas competitivas
mayores que el sector público y por ende promueva la generación de valor global
que se traducirá en menores costos o mejor calidad al mismo costo, en conclusión
mayor eficiencia, concentrándose en actividades que corresponden al “core de su
negocio”

Riess (2005) desarrolla un exhaustivo análisis sobre las actividades propias de ser
transferidas al sector privado, preguntándose si los esquemas APP son aplicables
entre los distintos sectores, distinguiendo entre actividades “core” y no “core”.
Focaliza su análisis teniendo presente dos conceptos: la propiedad privada y la
contratación conjunta (bundling). Concluye que la contratación conjunta a través
de un contrato APP es viable cuando la calidad de los servicios públicos es
relativamente simple de contratarse y verificarse, y cuando es posible disminuir
costos a lo largo de la vida de un proyecto. Riess (2005), menciona como ejemplo
de lo anterior, a los servicios relacionados con caminos, puentes, túneles,
saneamiento, tratamiento de basuras, y servicios de infraestructura en escuelas,
edificios públicos, prisiones y hospitales. Sin embargo, los servicios altamente
especializados en tecnología de información, y servicios “core” en hospitales,
escuelas y la administración de la justicia criminal parecen ser débiles para ser
considerados en un contrato conjunto de APP (bundling). En general, las
actividades que se relacionan directamente con la seguridad de las personas son
más difíciles, aunque no imposibles, de ser desarrolladas bajos esquemas de
contratación conjunta.

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