Historia de la Ley N° 21.

040

Crea el sistema de educación pública

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Nota Explicativa
Esta Historia de Ley ha sido construida por la Biblioteca del Congreso Nacional a partir de la información disponible
en sus archivos.

Se han incluido los distintos documentos de la tramitación legislativa, ordenados conforme su ocurrencia en cada
uno de los trámites del proceso de formación de la ley.

Se han omitido documentos de mera o simple tramitación, que no proporcionan información relevante para efectos
de la Historia de Ley.

Para efectos de facilitar la revisión de la documentación de este archivo, se incorpora un índice.

Al final del archivo se incorpora el texto de la norma aprobado conforme a la tramitación incluida en esta historia
de ley.

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ÍNDICE

1. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados .............................................................................. 3

1.1. Mensaje ............................................................................................................................................................. 3
1.2. Oficio Indicaciones del Ejecutivo ..................................................................................................................... 66
1.3. Oficio Indicaciones del Ejecutivo ..................................................................................................................... 73
1.4. Primer Informe de Comisión de Educación ...................................................................................................... 77
1.5. Oficio Indicaciones del Ejecutivo ................................................................................................................... 327
1.6. Oficio Indicaciones del Ejecutivo ................................................................................................................... 334
1.7. Primer Informe de Comisión de Hacienda ..................................................................................................... 338
1.8. Oficio Indicaciones del Ejecutivo ................................................................................................................... 598
1.9. Discusión en Sala .......................................................................................................................................... 603
1.10. Boletín de Indicaciones ............................................................................................................................... 660
1.11. Segundo Informe de Comisión de Educación .............................................................................................. 665
1.12. Segundo Informe de Comisión de Hacienda ................................................................................................ 736
1.13. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 758
1.14. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 778
1.15. Oficio de Cámara Origen a Cámara Revisora .............................................................................................. 860

2. Segundo Trámite Constitucional: Senado ................................................................................................ 910

2.1. Primer Informe de Comisión de Educación .................................................................................................... 910
2.2. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 1106
2.3. Boletín de Indicaciones ............................................................................................................................... 1155
2.4. Boletín de Indicaciones ............................................................................................................................... 1204
2.5. Segundo Informe de Comisión de Educación .............................................................................................. 1269
2.6. Informe de Comisión de Hacienda .............................................................................................................. 1611
2.7. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 1843
2.8. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 1882
2.9. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen ......................................................................................... 1926

3. Tercer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados ......................................................................... 1980

3.1. Informe de Comisión de Educación ............................................................................................................. 1980
3.2. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 2012
3.3. Oficio de Cámara Origen a Cámara Revisora .............................................................................................. 2054

4. Trámite Comisión Mixta: Cámara de Diputados-Senado ..................................................................... 2056

4.1. Informe Comisión Mixta .............................................................................................................................. 2056
4.2. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 2145
4.3. Oficio de Cámara Origen a Cámara Revisora .............................................................................................. 2153
4.4. Discusión en Sala ........................................................................................................................................ 2154
4.5. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen ......................................................................................... 2174

5. Trámite Tribunal Constitucional .............................................................................................................. 2175

5.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo ..................................................................................................... 2175
5.2. Oficio al Tribunal Constitucional .................................................................................................................. 2240
5.3. Oficio del Tribunal Constitucional ................................................................................................................ 2306

6. Trámite Finalización: Cámara de Diputados .......................................................................................... 2353

6.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo ..................................................................................................... 2353

7. Publicación de Ley en Diario Oficial ........................................................................................................ 2419

7.1. Ley Nº 21.040 ............................................................................................................................................. 2419

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Mensaje

1. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados

1.1. Mensaje

Fecha 02 de noviembre, 2015. Mensaje en Sesión 87. Legislatura 363.

MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE CREA El
SISTEMA DE EDUCACIÓN PÚBLICA Y MODIFICA OTROS CUERPOS LEGALES.

Santiago, 02 de noviembre de 2015.-

MENSAJE Nº 1174-363/

A S.E. EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS

Honorable Cámara de Diputados:

Tengo el honor de someter a vuestra consideración, en uso de mis facultades constitucionales, un proyecto de ley
que tiene por objeto crear el Sistema de Educación Pública y modificar otros cuerpos legales.

I. ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY

1. La reforma y el valor de nuestra educación pública

Hace poco más de un siglo, Valentín Letelier nos recordaba por qué las sociedades democráticas deben dar
especial atención a su educación pública, señalando que “la escuela común es una institución esencialmente
democratizadora […]. La escuela forma una república sujeta al régimen de la igualdad, república en que
desaparecen las distinciones sociales de la fortuna i la sangre para no dejar subsistentes más que las de la virtud i
el talento.”

Las palabras de este insigne educador reflejan el sentido y la esencia de la escuela pública. Aquella que tiene el
mandato y la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para asegurar, de manera permanente y siempre
renovada, los cimientos de una convivencia republicana y democrática, garantizando a todos y a todas, sin
discriminación alguna, el acceso al conocimiento, la formación en actitudes y valores y el desarrollo de habilidades
que nos permitan ser constructores de nuestras propias vidas, de nuestra cultura y nuestro futuro como Nación.

Inspirado en esos mismos valores, el proyecto de ley que hoy someto a vuestra consideración se propone sentar
las bases para renovar y fortalecer la escuela pública chilena; comprometiendo en ello la responsabilidad del
Estado y otorgándole, como condición primera y urgente, una institucionalidad adecuada y moderna. Buscamos de
esta manera asegurar la existencia, la calidad y el desarrollo de nuestra educación pública, haciendo honor a
tantos y tantas que a lo largo de nuestra historia se han educado y formado en ella para luego contribuir, desde los
más diversos dominios, al desarrollo y engrandecimiento de Chile y su gente.

Este proyecto forma parte de las reformas que el país ha identificado como indispensables para mejorar nuestro
sistema educativo, acercándolo a las mejores prácticas internacionales y reforzando los principios que lo fundan y
guían, consagrados en nuestra Ley General de Educación. Se suma así, a las ya aprobadas leyes Nº 20.845, de
inclusión escolar y Nº 20.835, que crea la institucionalidad para desarrollar la educación parvularia, y al futuro
Sistema de Desarrollo Profesional Docente, actualmente en discusión en este Congreso. Todas estas iniciativas
convergen en un mismo propósito: un sistema educacional de calidad e inclusivo, donde el Estado se hace garante
efectivo del derecho a la educación y en donde la sociedad se asegura que el foco de todo establecimiento
educacional, sea privado o público, es el deseo de educar y la mejora permanente de los procesos educativos.

Estas condiciones esenciales fortalecen nuestra democracia y convivencia social, y en un futuro cercano,
permitirán que todos los hijos e hijas de nuestra patria tengan igualdad de oportunidades para desplegar todo su
potencial y talento, la mayor riqueza de nuestra Nación.

2. Herencia y presente de nuestra educación pública

En sus 200 años de vida independiente la educación ha sido un pilar central para nuestro país. Gracias a ella, se ha

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trasmitido el sustrato cultural que nos permite reconocernos en una misma identidad, multicultural y diversa,
poseedora de una historia compartida y un futuro común.

Tal como lo señalaba Camilo Henríquez en los albores del Chile independiente “El primer cuidado de los
Legisladores ha de ser la educación de la juventud, sin la cual no florecen los Estados.” Desde ese mismo
momento, la construcción del Estado, de la República y de la democracia, de igual manera que el desarrollo social,
económico, cultural y artístico del país, estuvieron siempre profundamente vinculados a la educación.

Hitos de la etapa fundacional de nuestra Nación fueron la creación del Instituto Nacional (1813), la formación de
las Escuelas Normales de Preceptores (1842) y de Preceptoras (1853) y la fundación de la Universidad de Chile
(1842), que años después, acogería en su seno al Instituto Pedagógico (1889). A esta primera etapa le siguió la
promulgación de la Ley Orgánica de Instrucción Primaria (1860) que entregó al Estado la responsabilidad de
fomentar y dirigir dicha instrucción, haciéndola además, gratuita. Sobre tales principios se inició la expansión de
las escuelas primarias fiscales y de las escuelas normales de formación de maestros y maestras. Como lo
recuerdan Serrano, Ponce de León y Rengifo (2013), a partir de 1861 comenzó la organización del Estado Docente
que se extendería hasta 1973. Sus mandatos incluían la tuición sobre los exámenes; el currículum obligatorio,
aunque no excluyente; los grados académicos, y la inspección a las escuelas privadas, cuya fundación no se vio
para nada restringida pero si reglamentada.

En agosto de 1920, y tras años de debate, Chile logró promulgar la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria que
consagró cuatro años de escolaridad para todos los niños y niñas de Chile. La reforma de 1928 aumentó esta cifra
a seis años y luego, la Reforma Educacional de 1965 la extendió a ocho años, fortaleciendo la responsabilidad del
Estado en la materia. Para ello, fueron fundamentales la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales
(1937); la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, JUNAEB (1964); y el Centro de Perfeccionamiento,
Investigación y Experimentación Pedagógica, CPEIP (1967).

El proceso iniciado en 1965, permitió ampliar considerablemente el acceso a la educación general, pasando de
aproximadamente 1.850.000 niños, niñas y jóvenes escolarizados, a poco más de 2.340.000 en 1970 y luego a casi
2.760.000 en 1973, llegando a un 91% de cobertura bruta para estudiantes de 6 a 18 años. Gracias a la creación
en 1970 de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, JUNJI, la educación parvularia también experimentó un
crecimiento significativo, aumentando de aproximadamente 49.000 párvulos de 0 a 5 años en 1965, a poco más de
90.000 en 1973, de los cuales tres de cada cuatro asistían a salas cuna y jardines públicos.

Entre 1973 y 1990, la educación chilena sufrió numerosos cambios estructurales en su regulación, financiamiento e
institucionalidad. Estos cambios modificaron profundamente sus bases y afectaron el creciente desarrollo del
sistema educativo que Chile venía experimentando. El nuevo modelo socavó el compromiso del Estado con la
educación pública e instauró una extrema desregulación del sistema.

Entre los principales cambios impuestos durante los años 80, uno de los más emblemáticos fue el traspaso directo
de los establecimientos educacionales públicos, desde el Ministerio de Educación a los Municipios o a
Corporaciones Municipales creadas para administrarles. Este cambio significó también el desahucio, traspaso
forzoso y cambio de régimen laboral para profesores, asistentes de la educación y administrativos. Desapareció así
el reconocimiento legal y específico a la labor docente, y sus remuneraciones disminuyeron considerablemente.
Este traspaso de establecimientos exceptuó a 70 liceos técnicos para los cuales se creó el régimen de
Administración Delegada, vigente hasta nuestros días.

Otros cambios realizados en esta década fueron: i) la subvención por asistencia media como factor de
financiamiento, de fomento de la retención escolar y de la competencia entre escuelas por captar estudiantes; ii) la
generación de incentivos para la creación de sostenedores privados, sin requisitos de calidad, razonabilidad
territorial, ni regulación del uso o apropiación de los recursos destinados a educar; iii) la instalación de lo que hoy
conocemos como Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, SIMCE, destinado principalmente a aportar
información a las familias para facilitar la elección del establecimiento educacional para sus hijos e hijas; iv) la
igualación de los montos de subvención para el sector municipal y particular subvencionado; y v) la disminución de
dichos montos, entre 1981 y 1988, en aproximadamente un tercio de su valor inicial.

Se agregaron a estas políticas, condiciones desiguales de funcionamiento entre establecimientos educacionales

municipales y particulares subvencionados. Por ejemplo, mientras los segundos podían discriminar a estudiantes y
familias, los primeros asumían el deber de acoger a todos y todas. Asimismo, desde fines de los años 80 los

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establecimientos particulares subvencionados pudieron cobrar a las familias, situación que se extendió
especialmente a partir de 1993 a través del llamado financiamiento compartido. Adicionalmente, la debilidad
institucional de la educación pública municipalizada ya era visible en 1988, cuando se reconocía que el 94,5% de
los municipios presentaba déficits financieros en su área educación.

En los últimos 30 años, la suma de estos elementos configuró un escenario de alta segmentación social y
educativa, haciendo de la educación pública una alternativa poco atractiva, minoritaria y destinada a recibir
principalmente a las familias que no pudieran o no desearan pagar por la educación obligatoria de sus hijos. De esa
manera, se ha erosionado gravemente su cualidad y su vocación como espacio de integración social y formación
republicana.

Durante la década de los noventa, los gobiernos democráticos desplegaron numerosas iniciativas de mejoramiento
de la calidad y equidad de la educación para todo el sistema. Entre ellas, se cuentan: i) la recomposición de las
relaciones entre los docentes y el Estado, fortaleciendo la profesión docente a través de un estatuto especial para
la misma, de aplicación obligatoria en el sector municipal; ii) el incremento sostenido de los salarios docentes y la
promoción de programas de pasantías, perfeccionamiento, premios a la excelencia y evaluación del desempeño
docente, entre otras; iii) el apoyo especial a los establecimientos educacionales de más bajos resultados, a través
de programas focalizados tales como el Programa de las 900 Escuelas (P900), el Programa Básica Rural, los
programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación (MECE Básica y MECE Media); iv) la
implementación de medidas para a generar mejores condiciones y contenidos para la enseñanza y el aprendizaje,
ampliando de media jornada a día completo la atención de los y las estudiantes (Jornada Escolar Completa, JEC), y
comprometiendo en ello enormes recursos públicos en infraestructura, equipamiento y tiempo de trabajo docente;
estos esfuerzos se vieron complementados con el desarrollo del programa ENLACES, que incorporó la informática
educativa en la mayoría de los establecimientos educacionales, y con la distribución gratuita de textos escolares,
material didáctico y bibliotecas; v) el desarrollo de una reforma curricular que renovó y actualizó la totalidad del
currículo escolar; vi) la recuperación del valor real de la subvención en 1981, lograda a mediados de los años 90, y
su posterior incremento sostenido; así también, se aumentó la entrega de prestaciones directas como
alimentación, salud, útiles escolares y becas para estudiantes, principalmente vía JUNAEB.

Desde el 2000 en adelante, se avanzó en la elaboración de instrumentos de política educativa más sofisticados,
centrados en las prácticas de trabajo escolar y en el mejoramiento de los procesos de enseñanza para el
aprendizaje. Entre ellos se cuentan el Marco para la Buena Enseñanza; el Marco para la Buena Dirección Escolar; el
Programa de Aseguramiento de la Calidad de la Gestión Escolar; el Programa de Educación y Capacitación
Permanente, Chile Califica; los estándares y mapas de progreso curricular y la creación del Sistema de
Aseguramiento de la Calidad, SAC. Desde 2008, destaca especialmente la Subvención Escolar Preferencial, SEP,
que discrimina positivamente reconociendo las diferentes necesidades de los y las estudiantes según su
vulnerabilidad social y económica, y asignándoles mayores recursos asociados a los planes de mejoramiento
educativo de sus establecimientos educacionales.

En general, las políticas de desarrollo y los mayores recursos y financiamiento aportados desde 1990 en adelante,
no distinguieron entre el sector municipal y el particular subvencionado, sino que fueron comunes a todos los
establecimientos educacionales que recibían financiamiento público. Durante casi todo este periodo, la educación
pública no contó con apoyo especial del Estado para hacerse cargo del desafío de educar en condiciones de
vulnerabilidad social o de dificultad y complejidad geográfica, ni tampoco por garantizar un cuerpo docente con
adecuadas condiciones laborales y con oportunidades de actualización profesional.

Pese a este contexto adverso, al cierre de más de mil establecimientos educacionales públicos desde 1994 a la
fecha, y a una considerable disminución de su matrícula escolar en casi 600 mil estudiantes entre el 2000 y el
2015, la educación pública ha mantenido sus servicios abiertos a toda la comunidad. Además, lo ha hecho a
condiciones comparables, ya que sus resultados de aprendizaje medidos en test estandarizados como PISA 2012 o
SIMCE 4º básico 2012 y 2013, evidencian logros equivalentes o incluso superiores a los resultados de los colegios
particular subvencionados, según lo muestran los resultados de la Agencia de Calidad de la Educación.

II. FUNDAMENTOS

Los avances que Chile ha tenido en materia educacional, y que lo ubican en una destacada posición a escala
latinoamericana, son también logros de la educación pública, en especial, de sus docentes y asistentes de la
educación, y de los y las trabajadoras que se desempeñan en esta área en cada municipio.

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En esa misma línea, es justo resaltar que la educación pública municipalizada ha sido todos estos años una
alternativa de educación laica y pluralista, que ha asumido sin temor la diversidad de la sociedad chilena. En ella
estudian hoy cerca de un millón trescientos mil chilenos y chilenas de todas las edades, en todas las modalidades y
todos los niveles educativos con sus respectivas formaciones diferenciadas, en especial, en el ámbito técnico
profesional así como en el artístico.

Nuestra educación pública está hoy presente en todo el territorio, desde la Escuela Villa Las Estrellas en la
Antártica, hasta la Escuela Internado de Visviri en el extremo norte. Ella acoge hoy al 71% de los estudiantes de
nuestras zonas rurales y se hace presente en cárceles y hospitales, en islas y en sectores costeros y cordilleranos,
permitiendo educarse a niños, niñas, jóvenes y adultos, más allá de si viven en comunas ricas o en comunas
pobres. En 2014, la educación pública chilena acogió al 59% de los hijos, hijas y familiares de inmigrantes que
estudian en el país, así como al 52% de los hijos e hijas de nuestros pueblos originarios. Así también, son públicas,
por ejemplo, la mayoría de las escuelas que hoy enfatizan la formación artística de sus estudiantes o el 70% de los
establecimientos educacionales que acogen a estudiantes con necesidades educativas especiales en el país,
abarcando a más de 190 mil estudiantes, es decir, a un 67,5% del total nacional que participa en programas de
integración.

1. Una política de Estado para garantizar el futuro de nuestra educación pública

Todos los hechos antes descritos nos llenan de orgullo pues constituyen la materialización de fortalezas y valores
que el país tiene el deber de proyectar. Precisamente por ello es que no podemos quedar inmóviles ante la
compleja realidad que nuestra educación estatal atraviesa hoy. En efecto, nunca, desde los primeros decenios del
siglo XIX, la educación pública había atendido a una proporción tan baja de la población escolar y nunca su imagen
se había visto abiertamente deteriorada. La educación que el Estado provee y administra a través de las
municipalidades se encuentra hoy en su momento más crítico.

Diversos estudios y análisis realizados en nuestro país, entre los que se destacan los informes de la OCDE sobre
política educacional (2004), del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) y del Panel de
Expertos para una Educación de Calidad (2011), han puesto de manifiesto el déficit de la actual institucionalidad
de la educación pública, señalándolo como un problema mayor. En efecto, la administración municipal no están en
condiciones de garantizar, a causa de su heterogeneidad y falencias, de manera permanente y en todo el territorio,
condiciones de gestión y de uso de recursos que aseguren la calidad, la mejora y el futuro de la educación pública
chilena.

Además de las múltiples razones por las que los países más desarrollados del mundo valoran y fortalecen la
educación que proveen sus Estados, en Chile también tenemos argumentos poderosos para comprometernos a
asegurar, a un alto estándar, la existencia de una provisión educacional pública en el contexto de nuestro sistema
mixto. Por un lado, se trata de dar cumplimiento al mandato constitucional que expresa el consenso social en torno
a la obligatoriedad de la educación, desde el segundo nivel de transición de educación parvularia hasta el final de
la educación media, y con total independencia de la posición social o ubicación geográfica de cada cual. Lo anterior
supone el deber del Estado de financiar y administrar un sistema gratuito destinado a asegurar el acceso y derecho
a la educación de toda la población en todo el territorio. Por otro lado, la educación pública es la única que tiene,
como obligación expresa, el deber de asegurar la existencia de proyectos educativos de carácter plural y laico y
por ende, no excluyentes ni particularistas.

En ese marco, nuestra educación pública se obliga, además, a otros deberes, tales como:

• Aportar a la democracia y a la cohesión social, por la vía de dar oportunidad de convivir en un mismo espacio
pedagógico y formativo a niños, niñas, jóvenes y adultos de las más diversas condiciones y pensamientos,
avanzando así en disminuir la segmentación social que hoy tenemos.

• Hacerse responsable por que los criterios de excelencia exigibles para el conjunto del sistema educativo sean
especialmente exigibles para la educación pública, convirtiéndose en referente para la aplicación de la normativa y
el cumplimiento de los estándares que la sociedad, a través del Estado, establece, fiscaliza y evalúa para todos los
establecimientos educacionales, privados o públicos.

• Dotarse de las herramientas para destinar esfuerzos especiales y sistemáticos hacia los grupos que más
requieren reducir las desigualdades de origen o que demandan ser atendidos de manera diferente. El jardín

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infantil, la escuela y el liceo públicos buscan asegurar, tanto el acceso como acompañar a sus estudiantes
garantizándoles trayectorias educativas a lo largo de la vida.

• Garantizar la existencia de proyectos educativos que, junto con poseer un marco común y componentes
universales propios de la educación pública, se obligan a cobijar y promover las singularidades asociadas a cada
territorio y comunidad, así como dar cuenta de los procesos de multi e interculturalidad que ocurren hoy en
nuestra sociedad, en un marco de respeto e inclusión. A través de sus proyectos educativos, la educación pública
debe promover la cooperación entre las personas y grupos, la formación ciudadana y el reconocimiento de los
Derechos Humanos como las bases de una convivencia democrática y de la socialización de niños, niñas y jóvenes.

En ese contexto, es misión de la educación pública y del sistema que este proyecto crea, construir los ambientes
de aprendizaje necesarios para garantizar que todos sus estudiantes, sin distinciones de género, socioeconómicas
o de cualquier tipo, tengan las oportunidades y recursos para desarrollar al máximo los conocimientos, talentos,
habilidades, aptitudes y valores que les permitan, a cada uno, alcanzar su máximo desarrollo espiritual, ético,
afectivo, intelectual y físico, tal como lo establece nuestra Ley General de Educación. Una educación pública
inserta de lleno en el siglo XXI, debe orientarse por una noción integral de calidad y fomentar actitudes tales como
la creatividad, la innovación, la colaboración, el pensamiento crítico, la solidaridad, la responsabilidad y la
autonomía, entre otras.

En definitiva, la educación pública que buscamos perdure es aquella que Gabriela Mistral señalaba cuando nos
preguntaba: “Si no realizamos la igualdad y la cultura dentro de la escuela ¿dónde podrán exigirse estas cosas?”
Pronunciadas hace poco menos de un siglo, sus palabras no hacen sino recordarnos para qué queremos educar en
la educación pública y por qué nos asiste hoy la responsabilidad de asegurar este baluarte que nos pertenece a
todos y todas, para que de él puedan gozar las futuras generaciones de chilenas y chilenos.

2. Los problemas que debemos superar

De manera específica, el presente proyecto se propone abordar los siguientes problemas:

a. Ausencia de horizontes de desarrollo y proyección de largo plazo

El actual esquema institucional consagra que aspectos relevantes de la calidad, la equidad y el desarrollo de la
educación pública en el territorio, dependan fuertemente de la voluntad de las autoridades municipales y de los
particulares énfasis que legíti