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INFORME DE INVESTIGACIÓN CIJUL
TEMA: INSPECCIÓN MUNICIPAL
RESUMEN: El siguiente informe investigativo versa sobre la
potestad que tienen los gobiernos locales (municipalidades), por
medio de sus inspectores, para ordenar el cierre o suspensión de
locales comerciales o construcciones que infrinjan las leyes o
reglamentos respectivos. En este sentido, se citan diversos
extractos jurisprudenciales, donde se analiza el apego a la
Constitución y al Debido Proceso, de las actuaciones municipales
en el ejercicio de las potestades mencionadas.
Índice de contenido
1. Jurisprudencia......................................................2
a. Inexistencia de violación de los derechos alegados por cuanto el
inspector de la municipalidad comprobó la falta de permisos para
realizar la construcción que indica el amparado .................2
b. Facultad para Inspeccionar toda obra de construcción.............2
c. Análisis sobre el fundamento de los Permisos de Construcción. . . . .3
d. Posibilidad de los Inspectores municipales de realizar requisas. .8
e. Observancia del Debido Proceso en cierre de local comercial. . . . .10
f. Decomiso ilegal de máquinas de juegos en local comercial........15
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DESARROLLO:
1. Jurisprudencia
a. Inexistencia de violación de los derechos alegados por
cuanto el inspector de la municipalidad comprobó la falta de
permisos para realizar la construcción que indica el amparado
“De los hechos que se han tenido por demostrados se desprende que
la actuación del inspector municipal no es arbitraria, sino que se
basa en la obligación y responsabilidad que la Ley de
Construcciones le atribuye a los órganos competentes de las
corporaciones municipales de resguardar el cumplimiento de la
normativa que ella contiene, la que, aparte de regular la calidad
de las obras y de los materiales que se utilizan en ellas, tiene
como objetivo derivado la protección y seguridad de las personas
que habitarán esas edificaciones. Así las cosas, la construcción
de la obra fue clausurada en virtud, que a pesar que el inspector
le previno al recurrente la falta del permiso de construcción, el
administrado hizo caso omiso, lo que provocó que a la fecha que el
funcionario municipal se apersonó a realizar la inspección, el
amparado no había cumplido con lo prevenido por lo que se procedió
a colocar los sellos de clausura, tal y como lo establece el
ordenamiento jurídico debido al levantamiento de una obra de
construcción sin cumplir con las regulaciones respectivas.
En consecuencia, la paralización de las obras del recurrente se
debe a que el inspector de la municipalidad constató que se
estaban efectuando sin los permisos respectivos, por lo que lo
actuado no resulta arbitrario ni violatorio de los derechos
fundamentales del amparado y, por el contrario, ello lo fue en
cumplimiento de las competencias y obligaciones que la
Constitución Política y las leyes imponen a los entes municipales.
En razón de lo anterior, el recurrido no requería abrirle un
procedimiento previo al recurrente para proceder a la clausura de
la obra de construcción, sino solo constatar que éste no tuviera
el permiso, como en efecto hizo e imponer las sanciones que
establece el ordenamiento jurídico. No obstante, posterior a la
notificación de la clausura y la imposición de la multa el
recurrente ejerció el derecho a la defensa mediante el recurso
administrativo contra el acto ejecutado, por lo que no se le situó
en un estado de indefensión como se dijo alguno, por lo que el
recurso debe declararse sin lugar en cuanto este extremo.”1
b. Facultad para Inspeccionar toda obra de construcción
“I.- En el presente caso, se alza el inconforme contra lo dipuesto
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por el gobierno local de Belén, en el acuerdo antes citado,
manifestando como agravio violación al debido proceso, toda vez
que según su criterio, no existe ningún informe que respalde la
decisión que se tomó. Tal alegación debe desestimarse. La
municipalidad de Belén está facultada para inspeccionar o vigilar
toda obra de construcción que se ejecute en su cantón, no sólo
porque a ella le corresponde otorgar la licencia respectiva, sino
porque debe velar o cuidar que ningún edificio, estructura o
elemento de las mismas, sea construído, adaptado o reparado al
margen de las condiciones que señalan las leyes y reglamentos,
pudiendo en su caso llegar a suspender la licencia de
construcción. En consecuencia, al disponer el acto impugnado un
reconocimiento en el lugar de la construcción, con el fin de
verificar si el templo, se ajustaba a los permisos aprobados, la
Administración Territorial, actuó dentro de su específica
competencia, ajustándose así al principio de legalidad que debe
imperar en todas sus actuaciones.
II. Por otro lado, la orden de prohibición del uso de las
instalaciones en construcción, para la práctica del culto, ha de
tenerse al momento del dictado del acto, como una medida cautelar
o provisional, en resguardo de la vida, salud e integridad de los
asistentes del rito religioso, circunstancia ésta que vino a ser
corrobarada, posteriormente con la práctica de la inspección de 18
de junio del 2001 (fl.7), en donde la Unidad de Desarrollo Urbano,
recomendó:" 1.- No utilizar el lugar como sitio de reunión pública
debido a que la estructura no presenta condiciones de seguridad,
ni existen los sistemas de emergencia que solicita el Departamento
de Ingeniería de Bomberos del INS". En igual sentido, mediante
oficio ASBF-DM-OF-167-2001, de 6 de agosto del 2001 (fl 32), el
Director del Area de Salud de Belén-Flores, indicó al aquí
recurrente Campos Muñoz, no utilizar el lugar como sitio de
reunión pública hasta tanto no hubiese un importante avance
constructivo en la obra, pues no se garantiza la seguridad de los
usuarios y no existe facilidad para confinar el ruido generado por
la actividad.”2
c. Análisis sobre el fundamento de los Permisos de
Construcción
"I.- HECHOS PROBADOS: De importancia se enlistan los siguientes:
1.- Que el 26 de septiembre del 2002, el Departamento de
Ingeniería de la Municipalidad de Santa Ana, le notificó al señor
Alfonso Sibaja Porras, que la construcción que estaba realizando
en "Cantel, Piedades" no contaba con el respectivo permiso
municipal, por lo que se indicó que debía presentarse a ese
Departamento (folio 1); 2- Que mediante memorial No. 1037 del 7 de
abril del 2005, la Dirección de Desarrollo y Control Urbano, le
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notificó a don Alfonso lo siguiente: "La Municipalidad de Santa
Ana le comunica que sus bodegas o locales no cuentan con los
permisos correspondientes de construcción de la Municipalidad de
Santa Ana; por tales razones se le notifica que las obras quedan
clausuradas. Aclarando que en caso de proseguir con la obra, o con
otra actividad en la misma, se harán las denuncias penales
correspondientes ante el Ministerio Público. Por consiguiente no
podrá continuar con las obras, hasta obtener la autorización
requerida por la Municipalidad de Santa Ana y se procederá a poner
los sellos de clausura " Lo anterior fue comunicado el mismo día
(folio 27); 3.- Que el 15 de abril del 2005, se interpuso
revocatoria y apelación contra lo anterior. El primero fue
rechazado por la Directora de Desarrollo y Control Urbano según
oficio MSA-DDCU-1007-2005 de 27 de abril siguiente, y el segundo
por el señor Alcalde el 23 de mayo, apercibiéndole que cuenta con
el plazo de mes para ponerse a derecho (folios 45 a 50, 61 a 64,
74 a 76); 4.- Contra lo anterior, se presentaron el 30 de mayo,
los mismos recursos indicados. La revocatoria se denegó el 8 de
junio del 2005, por el Alcalde (folios 65 a 73, 78 a 79); 5.- El
Concejo Municipal en sesión ordinaria No. 160, artículo III,
celebrada el 21 de junio del 2005, dispuso: "... 2. SE RECHAZA EL
RECURSO DE APELACIÓN PARA ANTE EL CONCEJO MUNICIPAL. 3. SE LE
RECUERDA AL SEÑOR ALFONSO SIBAJA PORRAS, QUE EL EDIFICIO, BODEGAS,
LOCALES O TALLER, PERMANECERÁ CLAUSURADO, POR TAL MOTIVO ESTA
IMPEDIDO DE EJERCER, POR SU MEDIO O POR MEDIO DE TERCERO, NINGUNA
ACTIVIDAD EN DICHAS INSTALACIONES. EN CASO DE DESOBEDECER ESTA
ORDEN, PRESENTAREMOS LAS DENUNCIAS CORRESPONDIENTES DE
DESOBEDIENCIA A LA AUTORIDAD Y VIOLACIÓN DE SELLOS ANTE LA
AUTORIDAD PENAL CORRESPONDIENTE. 4. CONFORME AL ARTÍCULO 93 DE LA
LEY DE CONSTRUCCIONES; SE LE CONCEDE EL PLAZO IMPRORROGABLE DE 30
DIAS NATURALES PARA QUE CUMPLA CON LOS REQUISITOS QUE ESTA LEY
ESTABLECE ." Lo anterior fue puesto en conocimiento del señor
Sibaja el 30 de junio. (folios 80 A 83); 6.- El 13 de julio
siguiente, contra lo anterior, se interpusieron los remedios
ordinarios. El Concejo Municipal en sesión ordinaria No. 165 del 3
de agosto del 2005, artículo III, rechazó el horizontal y elevó la
alzada para ante este Tribunal (folios 85 a 101) II.- Alega el
recurrente, que en la notificación realizada el 7 de abril del
2005, se le indicó que no podía proseguir con las obras o con otra
actividad en la misma, sin embargo " en mi propiedad no se
encuentra ninguna construcción nueva; la existentes (sic) tiene
más de seis años de construida, y no se esta (sic) realizando
ninguna remodelación o reparación al inmueble (...) TERCERO: La
potestad de revisión oficiosa consagrada en el artículo 173
caducará en cuatro años. Por lo que haber (sic) transcurrido el
plazo y la Municipalidad no me solicitó lo establecido en la Ley
de construcciones en cuanto a las sanciones, la administración no
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puede solicitar ese requisito. CUARTO: La Administración es
responsable de los daños causados por sus funcionarios, al no
realizar la función de policía que establece la Ley de
Construcciones. Como se indica en la resolución se demuestra que
la Dirección de Control y Desarrollo urbano no cumplió con este
debe ... La Dirección de Desarrollo y Control Urbano fue tolerante
con todas las situaciones que se desarrollaron, por cuanto más de
cinco años después se me notifica lo de mi construcción e
indicando que en caso de proseguir con las obras, cuando no
existen obras nuevas. Según se establece en el artículo 173 de la
Ley general (sic) de Administración Pública; Cuando (sic) la
nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere
evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración
en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso
de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No.
3667, del 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la
Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare
sobre actos administrativos relacionados directamente con el
proceso presupuestario o la contratación administrativa, la
Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen
favorable ... La potestad de revisión oficiosa consagrada en el
artículo 173 de la Ley General de Administración Pública establece
que caducara (sic) en cuatro años. Por lo que haber (sic)
transcurrido el plazo y la Municipalidad de Santa Ana no realizó
el procedimiento ..." (el subrayado es del original). III.- De
conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, la
administración de los intereses y servicios locales en cada
cantón, está a cargo del Gobierno Municipal. Lo anterior, debemos
concordarlo con el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana,
y en lo que interesa propiamente al caso concreto, con el numeral
57 de la misma normativa: "Artículo 15.- Conforme al precepto del
artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la
competencia y autoridad de los gobiernos municipales para
planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites
de su territorio jurisdiccional ..." "Artículo 57.- Está prohibido
realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los
reglamentos y el respectivo permiso municipal." Por su parte, los
artículos 1, 74 y 87 de la Ley de Construcciones, establecen:
"Artículo 1.- Las Municipalidades de la República son las
encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las
condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y
belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones
que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las
facultades que las leyes conceden en estas materias a otros
órganos administrativos". "Artículo 74.- Licencias. Toda obra
relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones
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de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá
ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente."
"Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las
obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que
se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes,
que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de
este Reglamento." . La licencia de construcción a que se refiere
el numeral 74 antes trascrito, es un acto administrativo, que
lógicamente conlleva a la autorización para la realización de una
edificación, actúa como un mecanismo de control de la
Municipalidad para garantizar que se cumplan con los requisitos
legales, y requiere además del pago de los derechos
correspondientes (artículo 78 ibídem) El no obtener de previo el
permiso respectivo, se considera una infracción administrativa, lo
que conlleva lógicamente a sanciones, por lo que es conveniente
remitirnos a los numerales 82, 88, 89 inciso a), 90, 93, 94, 95 y
96 de la Ley de Construcciones: "Artículo 82.- Sanciones. La
infracción a cualquier regla de este Capítulo ameritará las
sanciones que determine la Municipalidad en su oportunidad".
"Artículo 88.- Facultades. La Municipalidad puede imponer
sanciones por las infracciones a las reglas de este Ordenamiento.
Las sanciones serán las que se han especificado en el cuerpo de
esta Ley y su Reglamento (multas, clausuras, desocupación,
destrucción de la obra, etc.) y los que señala este Capítulo!
"Artículo 89.- Infracciones. Se considerarán infracciones además
de las señaladas en los Capítulos de este Ordenamiento, las
siguientes: a) Ejecutar sin licencia previa, obras para las cuales
esta Ley y su Reglamento exigen la licencia (...)" "Artículo 90.-
Multas. El importe de la multa en ningún caso será superior a la
lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de
percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto
violado". "Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o
instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado
por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la
terminación de la obra, se levantará una información, fijando al
propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que
dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento,
presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc." "Artículo
94.- Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado
cumplimiento a la orden anterior, se levantará una nueva
información, la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre
Renuencia, y se fijará un último plazo, oyendo al interesado."
"Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y
una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si ola obra
ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los
requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a
las pruebas necesarias." "Artículo 96.- Si no se presenta el
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proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la
Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o
lo hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el
uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta
causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella." (la
negrilla no es del original) Al respecto, la Sala Constitucional
ha expresado: "II.- La inconformidad, en este caso, se sustenta en
que el trámite por el cual se le impuso una multa por parte del
ente municipal,
violenta el principio de legalidad y el derecho a la propiedad
privada. De conformidad con lo informado por la autoridad
recurrida bajo los términos del artículo 44 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, en la propiedad de la amparada se
efectuaron una serie de obras sin contar previamente para ello con
la autorización municipal correspondiente, por lo que acreditada
dicha omisión, se ordenó clausurar la continuación de las obras.
El numeral 74 de la Ley de Construcciones es claro al disponer que
toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las
poblaciones de la República, sea de carácter permanente o
provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad
correspondiente. En este caso se acreditó la realización de una
serie de obras, sin considerar las normas urbanísticas vigentes y
que la propiedad se ubica en una zona residencial media alta
densidad, por lo que de conformidad con la normativa vigente para
tal efecto, lo procedente es la clausura de las obras y la
imposición de una sanción económica conforme al artículo 93 de la
Ley de Construcciones, si en el plazo de treinta días de
comunicadas las irregularidades, el administrado no procede a
solicitar el permiso de construcción respectivo. Por lo anterior,
no puede considerarse que la paralización de las obras por la
Municipalidad de (...) y la imposición de una multa como
consecuencia de tales omisiones, sea contrario a Derecho o lesivo
de las libertades fundamentales que alega la amparada como
vulnerados. IV.- Respecto de las alegadas violaciones al debido
proceso, estima la Sala que el procedimiento seguido en este caso
ha garantizado en forma suficiente el ejercicio del derecho de
defensa por parte de la amparada. Es así por cuanto se le notificó
de la multa en su casa, luego de un procedimiento sumario propio
de casos en que, como éste, la carencia del permiso de
construcción es un hecho de mera constatación, que no requiere de
la elaboración de un intrincado trámite previo para su definición.
Por otra parte, el lugar donde se notificó es sin duda el más
adecuado, pues se trata de la propiedad de la amparada. De no
haber ocurrido una adecuada comunicación entre la propietaria y
sus inquilinos, eso es materia ajena al conocimiento de esta
Sala..." (Voto No. 2002-11749 de las diez horas con cuarenta y
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nueve minutos del trece de diciembre del dos mil dos) Como se
expresó anteriormente, la licencia es un acto administrativo de
autorización, del cual, lógicamente derivan derechos a favor del
administrativo. Pero el levantar una obra sin el respectivo
permiso, es una actuación material contraria al ordenamiento
jurídico, de la cual, no se deriva ningún derecho, como tampoco de
la omisión de la Municipalidad de clausurarla al momento de su
inicio. Ni a las actuaciones materiales de los particulares o de
la administración y mucho menos a las omisiones en el ejercicio
del deber tutela de la Administración, le es aplicable el régimen
de los actos administrativos contemplados en la Ley General de la
Administración Público, y en especial, el numeral 173 invocado por
el recurrente y sus argumentaciones son absolutamente estólidas y
no pueden ser atendidas por este Tribunal. IV.- La orden de
clausura No. 1037 del 7 de abril del 2005, utiliza una fórmula
"machote" y por ello, habla de "... que en caso de proseguir con
la obra ...", se harán las denuncias penales correspondientes.
Pero lo cierto, es que el señor Sibaja Porras, en una fecha
indeterminada, levantó una construcción sin los permisos
correspondientes (situación que no ha sido negada por el
recurrente), lo que le había sido advertido ya desde el 26 de
septiembre del 2002. Da igual, que esté en curso o terminada la
edificación, si se realizó sin la autorización respectiva, procede
su clausura e impedir su uso, así como prevenir al infractor que
cumpla con los requisitos necesarios, ya que el ejercicio de las
potestades y deberes otorgados a los entes públicos, son
irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, salvo que la
ley establezca la sujeción a caducidad, lo que no es del caso
(artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). Lo
actuado por la Municipalidad de Santa Ana, se ajusta plenamente al
ordenamiento jurídico, por lo que procede rechazar la apelación."3
d. Posibilidad de los Inspectores municipales de realizar
requisas
“En la especie, la recurrente asevera que el artículo 18 de la ley
N° 7395, “Ley de Loterías” es inconstitucional porque viola los
artículos 152 y 153 de la Constitución que, según ella, le brindan
una exclusividad absoluta al Poder Judicial para practicar
inspecciones como la que se le realizó. No obstante, es menester
advertirle que esos artículos establecen únicamente que el Poder
Judicial detenta el monopolio de la función jurisdiccional . En
efecto, son numerosas las autoridades administrativas que,
autorizadas por una ley, pueden realizar secuestros y registros o
requisas, como puede corroborarse con la mera lectura del artículo
198 del Código Procesal Penal. También los inspectores y los
cuerpos de policía municipales pueden realizar este tipo de
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actividades, siempre que no excedan el ámbito de sus competencias,
según queda claramente ejemplificado en la sentencia Nº 2002-11134
de las 11:21 horas del 22 de noviembre del 2002:
“...la recurrente manifiesta que es propietaria de un
establecimiento denominado ‘Soda Pu’, cuyo giro comercial es la
venta de comidas y bebidas. Que el 04 de setiembre de este año, el
recurrido Courrau Quesada se apersonó al referido local y, de
forma arbitraria y contraria a derecho, ingresó por la fuerza,
concretamente al área de cocina, alegando que, dada su condición
de policía municipal, le asistía el derecho de ingresar al local y
hacer ‘lo que le diera la gana’. Que una vez que ingresó al lugar,
en presencia del personal, procedió a ‘revisar’ los utensilios de
cocina y estantería en general y —para su sorpresa y la del
personal— manifestó que había encontrado lo que desde hacía tiempo
venía buscando para cerrar el negocio y de seguido mostró unos
paquetes que contenían en apariencia droga.
(...)
Desde el punto de vista de las competencias administrativas y
municipales, el que la policía municipal ingrese a un local
público comercial para fiscalizar el cumplimiento de las leyes y
reglamentos que disciplinan su funcionamiento, es algo
completamente conforme con la Constitución Política, y así se ha
declarado en esta sede en numerosas oportunidades. A manera de
ejemplo, en la sentencia N° 08794-98 de las once horas con treinta
y nueve minutos del once de diciembre de mil novecientos noventa y
ocho, se dijo:
‘Un estudio detallado de los informes rendidos bajo juramento y de
las pruebas aportadas por las partes que corren agregadas al
expediente de amparo muestran que la accionante obtuvo permiso
municipal para construir, en Puerto Humo de Nicoya, un local
comercial al que denominó ‘Nuevo Rancho San Gerardo’. Que el 25 de
setiembre de 1998 los miembros de la fuerza pública, a solicitud
del Alcalde Municipal local, realizaron una inspección en el
indicado negocio a fin de comprobar que las actividades realizadas
en el local fueran las autorizadas por la Municipalidad local, en
lo que la Sala no advierte infracción alguna al orden
constitucional, pues resulta evidente que se trata de un lugar
abierto al público, en el que las autoridades de policía pueden
ingresar a fin de comprobar los alcances de la licencia bajo la
que se opera el comercio. El cierre temporal de los puertas de
entrada para controlar la visita de menores de edad al local no
constituye, como sugieren los accionantes, una vulneración a la
libertad de comercio, que está sujeta a los límites del acto
administrativo de autorización, fiscalizables, desde luego, por
las autoridades municipales competentes con el auxilio de la
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fuerza pública si como en el caso bajo examen se carece de policía
municipal.”
Ahora bien, si lo que la recurrente reclama es que los inspectores
procedieron a realizar un secuestro que, por su naturaleza, debió
efectuarse en presencia de una autoridad judicial, o lo
practicaron indebida e irregularmente, lo cierto es que ello
constituiría una denuncia que ya tiene vías específicas previstas
en el ordenamiento jurídico para ser canalizada.”4
e. Observancia del Debido Proceso en cierre de local comercial
“Sobre los poderes de policía y las atribuciones que asisten a las
Municipalidades para imponer medidas cautelares, la jurisprudencia
de este Tribunal es abundantísima:
“En la sentencia número 6469-97 de las 16:20 horas del 8 de
octubre de 1997, la Sala se pronunció ampliamente sobre las
competencias de los entes municipales en relación con el poder de
policía que puede ejercer dentro de sus respectivas jurisdicciones
territoriales. En esa oportunidad, definiendo el poder de policía
se indicó lo siguiente:
‘…entendido como la potestad reguladora del ejercicio de los
derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; o
mejor aún, como ‘el derecho incontrovertible de toda sociedad
jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y
defensa, y pertenece a todo gobierno constituido para asegurar el
logro de los fines sociales mediante el uso de los medios que a
ese efecto sean adecuados ‘, como lo define la doctrina del
Derecho Administrativo. En su sentido más amplio, el Poder de
Policía comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad,
moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción
de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar
general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una
potestad atribuida al Poder Legislativo y por ello es indelegable.
Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación
de funciones, asignándole al Poder Ejecutivo, por ejemplo, la
atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de
ciertos límites preestablecidos en la ley. Tal es lo que ocurre en
el presente caso, en virtud de lo expresado en el artículo 42 de
la Ley de Licores antes citado. ‘
En razón de lo anterior, la Sala interpretó en esa sentencia que
todo lo concerniente a las licencias para el ejercicio de
actividades lucrativas, será competencia municipal por integrar el
concepto genérico de ‘lo local ‘, como también que corresponde a
los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la
normativa que tiene que ver con el funcionamiento de
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establecimientos mercantiles que expenden licores, siendo, en
consecuencia, responsable por el uso indebido de las ‘patentes ‘
otorgadas, por las infracciones al régimen jurídico y en síntesis,
por los excesos que se cometan; atribuciones y deberes éstos, para
los cuales, cuenta con facultades de fiscalización y control
propias del poder de policía sobre las actividades que se
desarrollan en su jurisdicción y para las cuales ha otorgado las
respectivas licencias. Esto implica, a tenor de lo dicho por la
Sala, que los entes municipales pueden disponer sobre la
inspección de los locales comerciales, dictar medidas cautelares
de cierre en caso de flagrancia como por ejemplo, cuando se
sorprende a menores en un determinado local ingiriendo licor, o a
personas que consumen drogas prohibidas a vista y paciencia de los
demás, entre otros, en cuyo caso podría decretarse hasta el cierre
temporal, previo levantamiento de la información correspondiente
para la imposición de una sanción, pero siempre en estricto
respecto del principio constitucional del debido proceso y el
derecho de defensa.
- Ahora bien, en relación con el antecedente citado y viendo el
caso concreto que nos ocupa, se desprende del informe rendido bajo
juramento con conocimiento de los apercibimientos de ley y de las
pruebas aportadas al expediente, que en la especie no se ha dado
ninguna lesión a derechos constitucionales, por lo que el recurso
resulta improcedente. Efectivamente, consta que el 17 de febrero
de este año, el Ministerio de Salud le previno al propietario del
Bar Las Indias, para que realizara una gran cantidad de
modificaciones en las condiciones del lugar por cuanto éste no
cumplía con los requisitos sanitarios exigidos para operar y a
efecto de que cumpliera con tal prevención, se le otorgó un plazo
de 15 días. Posteriormente, en vista de una denuncia recibida en
el sentido de que en ese lugar funcionaba una cuartería habitada
por niños y personas adultas con mala reputación, funcionarios
municipales procedieron a una inspección en la cual se pudo
comprobar que el lugar no reunía las condiciones adecuadas para su
funcionamiento por cuanto existían serios problemas con la
manipulación de alimentos y con el equipo de cocina, pudiéndose
observar que habían varios cilindros cargados de gas muy cerca de
las plantillas de cocina, así como también que los servicios
sanitarios estaban en estado de abandono, a pesar de que,
efectivamente, también existían en el lugar, varias habitaciones
en las que vivían niños y adultos y para las cuales, no se cuenta
con ningún tipo de permiso. En vista de las condiciones
encontradas en el lugar y al no contar con el respectivo permiso
sanitario de funcionamiento para las actividades de Bar,
Restaurante y Hotel, las autoridades municipales, en uso de las
competencias que les han sido otorgadas y de ese poder de policía
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que comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad,
moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción
de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar
general de la misma, dispuso la orden de cierre del negocio, la
cual correspondió a una medida cautelar dictada en vista de la
prevalencia o prioridad de los valores involucrados frente a la
necesidad apremiante de resguardar la vida y la salud de los
ciudadanos; circunstancia ésta que ya ha sido avalada por este
Tribunal en anteriores ocasiones, pudiéndose citar como ejemplo lo
dispuesto en la sentencia No.2000-04004 de las nueve horas ocho
minutos del 12 de mayo pasado. Y tal medida fue dictada
cautelarmente por cuanto expresamente se indicó que se clausuraba
el local hasta no tener un criterio del Ministerio de Salud y con
fundamento en lo que dispone el artículo 99 de la Ley Orgánica del
Ambiente, según la cual, ante la violación de las normas relativas
a la protección ambiental o ante conductas dañinas al ambiente
claramente establecidas en la ley, la Administración Pública puede
disponer la clausura total o parcial, temporal o definitiva de los
actos que originan la denuncia. En ese sentido entonces, dicha
medida constituye, por su propia naturaleza, un acto de imperio
que —como todo acto administrativo— está revestido de la
presunción de legalidad que lo torna ejecutorio y por ende, no
estima esta Sala que se haya ocasionado lesión alguna a los
derechos del recurrente, sino que, por el contrario, la actuación
administrativa ha estado ajustada a derecho. Posteriormente, el 14
de marzo de este año, al comprobar el Ministerio de Salud que se
había procedido a efectuar las obras de reestructuración que
habían prevenido efectuar en el negocio por cuanto no reunía
condiciones para operar, recomendó el levantamiento de sellos de
clausura que se habían colocado en el lugar.” (resolución N° 2000-
05613 de las 9:48 horas del 7 de julio del 2000).
Y, en el mismo sentido, la Sala declaró:
“Con base en las manifestaciones del recurrente y el informe
rendido por la autoridad recurrida, se constata que, el recurrente
se encuentra en posesión de un inmueble ubicado en el Distrito de
la Uruca, San José, en el cual, se localiza el local denominado
‘Restaurante Liberia’ y una construcción que corresponde a la casa
de habitación de la familia del amparado. Sin embargo, según se
informa bajo fe de juramento, el recurrente no cuenta con la
titularidad de propietario de dicho inmueble, ni tampoco con
patente de licores o comercial que estén autorizadas a su nombre,
ya que el local comercial señalado, funcionaba con la patente 012
de la Uruca, autorizada para la actividad de Restaurante, misma
que pertenece a la señora Petrona Tablada Corea. A raíz de la
queja interpuesta por vecinos de la comunidad, debido a la
proliferación de locales dedicados al expendio de licor sin
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autorización, las autoridades municipales en coordinación con la
Fuerza Pública, decidieron realizar operativos en dicha zona, con
el fin de decomisar el licor que se vendiera sin la autorización
requerida. Es así como el día 28 de setiembre pasado, se efectuó
un operativo, y las autoridades tomaron la decisión de cerrar de
forma cautelar el establecimiento comercial del recurrente, debido
a que se constató la presencia de menores de edad en dicho local.
Dicha actuación se dio, después de notificada la prevención
respectiva al recurrente, mediante prevención policial No 21125.
.- Sobre el particular, cabe resaltar que no puede pretender el
recurrente que la Administración, en este caso el ente Municipal,
no cumpla con sus funciones de fiscalización y control de la
actividad comercial. Es necesario controlar el expendio de licor y
con más razón si a causa de dicha actividad, se perjudica el
interés público; en la medida en que provoque una serie de
alteraciones al orden, o se desarrolle de forma irregular, por no
contar con los permisos del caso, previstos en la Ley de Licores,
o bien por que la actividad de dichos locales se desarrolle sin
respetar parámetros preestablecidos. Precisamente dicha
fiscalización se da para resguardar los derechos y el bienestar de
grupos sociales que, como la niñez y la adolescencia, requieren de
una protección especial. Sobre el particular la Sala resolvió en
otra oportunidad:
‘… III.- Sobre el fondo. Esta Sala mediante resolución n° 6469-97
de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997, determinó como
materia municipal todo lo referente al otorgamiento de permisos de
funcionamiento de negocios comerciales, por ende todo lo que atañe
a la apertura de negocios dedicados a actividades lucrativas debe
tramitarse ante la municipalidad de la jurisdicción
correspondiente:
…Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar
por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con
el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden
licores y la responsabilidad por el uso indebido de las
‘patentes’, por las infracciones al régimen jurídico y en general,
por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal
regidores y Ejecutivo Municipal- en primer orden y sobre los
funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el
caso. Por estar involucrado el interés público comunal, existe,
desde luego, acción popular para denunciar los excesos. Esta
síntesis no implica, bajo ningún concepto, que el Poder Ejecutivo
haya perdido toda su participación en el tema del control del
funcionamiento de los establecimientos que venden licores, sea que
lo haga directamente, o por medio de la fuerza pública o de los
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funcionarios que designe, incluyendo a los gobernadores de
provincia. Como se expresó en el considerando V anterior, el
artículo 50 de las Ordenanzas Municipales no es inconstitucional y
es comprensivo del ejercicio del poder de policía, como ha sido
definido por esta Sala...’ (sentencia No 7304-97)
- Resulta de importancia en el presente asunto, el hecho de que el
local denominado ‘Restaurante Liberia’, funciona con una patente
de licores número 012 del Distrito la Uruca autorizada para la
actividad de Restaurante, pero el mismo, no cuenta con la patente
comercial para realizar la actividad de Discoteque y Restaurante.
Destaca además que, el cierre cautelar del local señalado se
debió, tal y como consta en el expediente administrativo aportado
al efecto, a que se constató, la presencia de menores de edad en
el local, en clara violación a las disposiciones previstas en la
Ley 7633 (Regulación de Horarios de Expendio de Bebidas
Alcohólicas); situación fáctica que no le corresponde a la Sala
verificar. De lo anterior resulta evidente que no es la vía del
Recurso de Amparo la llamada a suspender un cierre administrativo
de tipo cautelar, toda vez que la Sala, no puede valorar una serie
de circunstancias que el recurrente debe ventilar en la vía
administrativa correspondiente. Por consiguiente, al mantener este
Tribunal el criterio expuesto, en el sentido de que no resultan
inconstitucionales los operativos de las autoridades municipales
con el fin de cumplir con las obligaciones que les corresponden, y
el correlativo cierre cautelar de locales, en caso de constatar
irregularidades o actividades que se desarrollan contrarias a la
ley, siendo en vía administrativa, en donde corresponde valorar,
la veracidad de los motivos de dicho cierre, lo procedente es
declarar sin lugar el recurso.” (Sentencia Nº 2001-11796 de las
10:48 horas del 16 de noviembre del 2001).
.- Ahora bien, en este orden de ideas, es reiterada la
jurisprudencia de este Tribunal que establece que las medidas
cautelares no son sanciones, si que se establecen con carácter
preventivo, ya que buscan asegurar el resultado de la
investigación y, por ende, —en tesis de principio— no tienen la
virtud de violentar el Debido Proceso. Precisamente, sobre el tema
en cuestión, la Sala ha dicho:
“No lleva razón el recurrente al afirmar que la suspensión
temporal de labores —con goce salario— dispuesta por la autoridad
recurrida en su contra, constituya una sanción que le fue impuesta
sin darle oportunidad de proveer a su defensa. La determinación
que impugna no es definitiva sino de carácter meramente cautelar,
pues lo que pretende es propiciar que la investigación preliminar
que se va a realizar se desarrolle de la manera más efectiva
posible, tal y como la propia autoridad recurrida lo reconoce en
el oficio de dos de julio pasado mediante el cual comunica la
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medida acordada (ver folio 8 del expediente). Al constituir una
determinación de carácter meramente preventivo, el órgano
competente tiene la potestad de adoptarla de oficio, aunque con
posterioridad pueda revisar la conveniencia de la misma si así lo
solicitara la parte afectada por aquella, pues se trata de una
medida meramente cautelar y preventiva, llamada a desaparecer una
vez definida la situación que la motiva. Por ello no se observa
que lo actuado cause menoscabo a derecho fundamental alguno del
amparado de manera directa, más aún si se toma en cuenta que en la
especie la suspensión fue acordada con goce de salario, situación
que como en repetidas ocasiones se ha manifestado, no resulta
contraria a derecho.” (Sentencia N° 05358-00 de las 10:12 horas
del 9 de julio de 1999).”
En la especie, de la lectura de la resolución emanada por la
Alcaldía Municipal de la Ciudad de Alajuela a las 15:00 horas del
25 de noviembre de 2003, se desprende que la reclamante ha estado,
al menos desde 2002, al corriente de las razones que motivaron la
medida cautelar que aquí cuestiona, no solo porque ya se había
decretado otra suspensión similar que ella había impugnado con
éxito (folio 06), —aunque únicamente por una cuestión de
competencia del órgano que ordenó originalmente la medida—, si no
también por las continuas inspecciones y apercibimientos
efectuados por los inspectores municipales, en el sentido de que
el establecimiento “La Rueda” debía ceñirse estrictamente a la
actividad de Restaurante, que era la única autorizada por su
Licencia Comercial, y abstenerse de funcionar como Bar;
advertencias todas que la petente aparentemente nunca tomó en
cuenta (folios 06 y siguientes). Es así que, ante la desobediencia
reiterada de la recurrente, el Alcalde Municipal optó suspender —
como medida cautelar— La licencia de licores del referido negocio
por un plazo de 15 días naturales. De ahí que, no habiendo razón
para cambiar el criterio jurisprudencial expuesto anteriormente,
deba decirse que el acto cuestionado no infringe en modo alguno el
Debido Proceso —como lo quiere hacer ver la reclamante— y, por
consiguiente, se impone rechazar estas diligencias.”5
f. Decomiso ilegal de máquinas de juegos en local comercial
“La recurrente reclama que inspectores municipales visitaron el
local comercial de su propiedad y ordenaron el cierre del mismo,
decomisando varias máquinas de juegos por un supuesto irrespeto a
lo establecido en el Reglamento de Máquinas para Juegos en cuanto
al horario, lo que considera lesivo de sus derechos fundamentales
pues lo que procede en estos casos es la suspensión de la patente
o en su defecto una multa, pero no la sanción impuesta.
En primer lugar, no puede dejar pasar esta Sala el hecho de la los
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funcionarios de la Municipalidad recurrida omitieron rendir el
informe solicitado aún cuando el auto que dio curso al amparo fue
notificado en forma personal. Por lo anterior, no le queda más a
esta Sala que tener por ciertos los hechos alegados por la
recurrente y a partir de ahí resolver el fondo del asunto. Al
respecto, es menester señalar a la recurrente que a pesar de que
la Sala declaró inconstitucional los artículos 9 y 10 del
Reglamento de Máquinas para Juegos, eso no implica que ante el
incumplimiento de la normativa que rige la actividad desplegada
por los locales de juegos de video, la Municipalidad no pueda
clausurar cautelarmente el negocio, mientras se verifica el
incumplimiento de las obligaciones impuestas por ley. Asimismo,
debe tenerse en consideración que el asunto involucra de manera
directa a personas menores de edad, ya que se trata de una
actividad frecuentada en su mayoría por jóvenes y niños de ambos
sexos, por lo que no puede estimarse que el cierre decretado haya
sido arbitrario o lesivo de los derechos del recurrente, tomando
en consideración que la primera advertencia realizada por los
inspectores municipales ocurrió cuando los amigos del hijo de la
recurrente se encontraban en el local dentro de un horario no
permitido. Considera esta Sala en consecuencia que la medida
adoptada es razonable, necesaria y proporcional así como también
adoptada dentro de las competencias legales que al efecto tiene
esa autoridad. Lo anterior, por cuanto la propia recurrente acepta
que a pesar del cierre decretado por las autoridades municipales
ella procedió a reabrir el establecimiento, con lo cual incurrió
en una actuación irregular. Aunado a lo anterior, se deduce del
escrito de interposición que la recurrente estaba sobre aviso de
que no podía incumplir el horario establecido, para el tipo de
actividad que desarrolla. Por lo anterior, el recurso debe ser
desestimado en cuanto a este extremo.
Ahora bien, la recurrente también reclama que los funcionarios de
la Municipalidad recurrida procedieron al decomiso de las máquinas
de juegos que tenía en su establecimiento lo cual considera
arbitrario pues no tiene la potestad legal para ello. Al respecto,
debe indicarse que en virtud de que la autoridad recurrida omitió
rendir el informe que esta Sala solicitó, no queda más que tener
por acreditado que dicho decomiso sucedió por lo que al no constar
en el expediente motivo válido alguno que sirva de fundamento a
dicha actuación, debe acogerse el recurso en cuanto a este
extremo, ordenando a la autoridad recurrida devolver las máquinas
de juegos decomisadas.”6
FUENTES CITADAS
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E-mail:
[email protected] 1 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución No.
4429-2006, de las diecisiete horas con diecinueve minutos del
veintinueve de marzo de dos mil seis.
2 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Resolución No.
19-2002, de las diez horas con treinta minutos del veinticinco de
enero de dos mil dos.
3 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Resolución No.
348-2006, de las once horas con treinta minutos del once de agosto de
dos mil seis.
4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución No.
3083-2004, de las nueve horas con treinta y ocho minutos del
veintiseis de marzo de dos mil cuatro.
5 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución No.
15209-2003, de las doce horas con cincuenta y cinco minutos del
diecinueve de diciembre de dos mil tres.
6 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución No.
1062-2003, de las dieciseis horas con cuatro minutos del once de
febrero de dos mil tres.
