SALA ELECTORAL y de COMP.
ORIGINARIA -
TRIBUNAL SUPERIOR
Protocolo de Sentencias
Nº Resolución: 3
Año: 2019 Tomo: 1 Folio: 18-29
EXPEDIENTE: 2488520 - - DIEZ, ALFREDO HUGO C/ EMPRESA PROVINCIAL DE ENERGIA DE
CORDOBA - EPEC - AMPARO
SENTENCIA NÚMERO: 3
En la ciudad de Córdoba, a doce días del mes de abril del año dos mil diecinueve, siendo
las doce horas, se reúnen en acuerdo público los señores vocales integrantes del Tribunal
Superior de Justicia (TSJ), en pleno, Dres. María Marta Cáceres de Bollati, Domingo Juan
Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio, M. de las Mercedes Blanc G. de
Arabel, Sebastián Cruz López Peña y Alcides Segundo Ferreyra, bajo la presidencia de la
primera, con el fin de dictar sentencia en estos autos, caratulados “DIEZ, ALFREDO
HUGO C/ EMPRESA PROVINCIAL DE ENERGÍA DE CÓRDOBA – EPEC -
AMPARO -RECURSO DE APELACIÓN” (expte. 2488520); esto, con motivo del recurso
de apelación formulado por la parte demandada (EPEC) contra la Sentencia n.° 64, de fecha
19 de septiembre de 2017, dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y
Contencioso Administrativo de Primera Nominación de la ciudad de Río Cuarto (fs. 172/176
vta.), que hizo lugar a la acción de amparo promovida por la actora.
Seguidamente, se determinan las cuestiones por resolver:
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso de apelación deducido?
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, LOS SEÑORES VOCALES,
DOCTORES MARÍA MARTA CÁCERES DE BOLLATI, DOMINGO JUAN SESIN,
AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, MARÍA MERCEDES
BLANC DE ARABEL, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA Y ALCIDES SEGUNDO
FERREYRA, EN FORMA CONJUNTA, RESPONDIERON:
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1. Por medio de sus representantes y en los términos del artículo 15 de la Ley n.º 4915, la
EPEC dedujo un recurso de apelación contra la sentencia anteriormente referida (fs. 177/182).
En su escrito, además de citar doctrina y jurisprudencia que considera que respaldan su
pretensión, esgrimió lo siguiente:
a) En primer lugar, la Cámara rechazó el planteo relacionado con la inadmisibilidad de la vía
(amparo) intentada por la parte actora, pese a que el propio tribunal ha aludido a la “
posibilidad que le cabía al Dr. Diez de iniciar la acción contencioso administrativa” (f. 178),
aunque sin analizar si este instituto era el idóneo y si concurrían los extremos exigidos para su
habilitación. Este examen no puede ser soslayado por la circunstancia de que el Sr. Diez se
presente como una persona discapacitada. La situación invocada por el demandante exigía un
mayor debate o prueba suficiente por medio de una acción contencioso-administrativa para no
ordinarizar el proceso de amparo. A ello hay que sumar que la acción fue interpuesta el 6 de
octubre de 2015, lo que pone en evidencia que no se ha tenido en cuenta la urgencia, la
brevedad y el carácter de vía expedita que caracteriza al amparo.
Asimismo, no se ha probado que exista peligro en la salud o la posibilidad de un mal
inminente para el actor, ni que a este le falte trabajo o que sus derechos se encuentren
conculcados, porque no hay una situación que habilite la acción de amparo y porque tampoco
se ha demostrado arbitrariedad o ilegalidad en el accionar de la EPEC.
b) Respecto de la cuestión de fondo, resulta una contradicción que se pongan en balance
derechos como al trabajo y a la salud –eventualmente conculcados por la EPEC- y que, al
mismo tiempo, en la propia demanda y en la historia laboral del actor, conste que es abogado
y procurador e, incluso, que haya tenido otras ocupaciones y funciones, como juez de Paz,
profesor adscripto o dependiente de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación. Al
mismo tiempo, la mínima minusvalía o la “dolencia invisible”, como la define el propio actor,
no le ha impedido desarrollar tareas y llevar una vida laboral sustentable. Resulta insostenible
que el Sr. Diez haya promovido una acción de amparo con el fin de que se cumpla con las
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leyes n.º 5624 (art. 2) y n.º 22431, para “así obtener acceso a un trabajo”, cuando “tiene
trabajo y siempre lo ha obtenido sin mayores complicaciones” (f. 179 vta.).
En definitiva, en este punto, la discapacidad que alega el actor no le ocasiona desventajas para
su integración social, laboral y familiar, o para su educación, en los términos de la Ley
n.º 22431.
c) No se ha valorado objetivamente la prueba ofrecida, desde el momento en que parte de la
documental acompañada forma parte de las actuaciones administrativas, ocasión en que se
contestó al actor mediante carta documento, se reconsideró lo solicitado y se lo examinó,
entre otras cosas.
Pese a que el demandante alegó que había solicitado que le informaran sobre el cumplimiento
del cupo por discapacidad en otras reparticiones y organismos estatales, no ha acreditado tal
extremo, ni tampoco ha expresado por qué razón pretende ingresar a la EPEC (empresa cuyo
objeto, ligado a la energía, no está directamente relacionado con su profesión u oficio) y no a
algún ministerio de la administración pública o al Poder Judicial (en el que tiene experiencia),
razón por la cual la pretensión se torna caprichosa e injustificada.
Tampoco se ha valorado el testimonio de un profesional (fs. 146/147), de acuerdo con el cual
existe incertidumbre respecto al grado o condición del Sr. Diez para ser comprendido en la
enumeración de la Ley n.º 5624 (art. 1), atento a no existir una reglamentación o parámetro
que permita una definición.
d) La ley invocada por el actor carece de reglamentación, dado que el artículo 1 de la Ley
n.º 5624, al detallar las dolencias de las personas comprendidas (ciegos, amblíopes, sordos,
sordo-mudos, paralíticos, espásticos e inválidos), no incluye la patología que reviste el
Sr. Diez, quien, según sus propios dichos, tampoco tiene las facultades físicas y psíquicas
disminuidas.
La mencionada disposición ha sido redactada con tal vaguedad que esto solo podría ser
remediado mediante la reglamentación del Poder Ejecutivo (PE), cosa que manda el propio
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artículo 7 de la ley, pero no ha sido cumplido. Tampoco se ha acreditado que la EPEC haya
incumplido el cupo del 5 % exigido por la norma.
La cuestión medular de esta causa radica en determinar cuáles tareas podría desarrollar el Sr.
Diez y por qué debería ser la EPEC el órgano empleador y no otro, teniendo en cuenta en qué
grado le afectaría la incapacidad que padece para desempeñarlas. Por eso, se torna
indispensable la reglamentación, dado que la ley (artículo 7) habla de “tipificación”,
“aptitudes” y determinación de actividades que deben ser reglamentadas por el PE.
Como consecuencia, resulta imposible aplicar por sí solas las disposiciones de la Ley
n.º 5624, razón por la cual, mientras no se dicte la correspondiente reglamentación, sus
previsiones se tornan abstractas e imposibles de adaptar a la realidad y de aplicarlas al caso,
sin que tal circunstancia pueda conllevar una ilegalidad manifiesta.
e) También causa agravio que el tribunal a quo haya valorado la revisión médica realizada al
Sr. Diez (f. 81) con el carácter de determinante o dirimente para su ingreso a la EPEC sin
tener en cuenta que dichos exámenes no generan ningún derecho subjetivo u obligación de
formalizar una relación laboral de tipo alguno. En efecto, la mera ejecución de estudios no
implica obligatoriedad –por parte del empleador- de tomar a un trabajador ni de generar un
vínculo que deba ser afrontado o reconocido.
En definitiva, la Cámara ha efectuado una valoración subjetiva al haber colocado al
reclamante en una mayor cota jurídica por el mero hecho de padecer una discapacidad. Por
esta vía, resolvió la cuestión de fondo sin tener en cuenta la defensa interpuesta, valoró
erróneamente la prueba y desvirtuó el espíritu de las leyes n.º 5624 y nº. 22431, razón por la
cual la sentencia debe ser revocada, con imposición de costas.
2. Por medio del Auto Interlocutorio n.º 275, el tribunal a quo concedió el recurso de
apelación con efecto suspensivo (f. 184).
3. Una vez radicada la causa en esta sede, se le corrió traslado del recurso a la parte actora,
que, al contestarlo (fs. 205/209), esgrimió lo siguiente:
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a) Respecto de la admisibilidad de la vía procesal intentada (amparo), se encuentran en juego
dos derechos de raigambre constitucional (al trabajo y a la salud) que, de forma combinada,
otorgan a la persona menoscabada en su salud la posibilidad de acceder a cargos en la
administración pública. En este sentido, la cuestión sustancial no puede ser subyugada por lo
formal, tal como lo ha destacado el tribunal a quo. Al mismo tiempo, al contestar la demanda,
los entonces letrados de la EPEC solo cuestionaron la vía sin decir nada sobre el fondo del
asunto, razón por la cual hoy no puede cuestionar lo que no discutió entonces en ese plano.
b) La parte demandada se limitó -en su momento- a fundar su posición sobre la admisibilidad
de la vía sin efectuar consideración alguna sobre la arbitrariedad e ilegalidad manifiesta de su
accionar que, por otro lado, se encuentran acreditadas con creces en el expediente
administrativo. La pretensión de la EPEC sobre su accionar debió ser planteada en el
momento procesal oportuno, tal como lo ha puesto de manifiesto la sentencia. Es que, en aras
del principio de congruencia -una de las garantías del debido proceso- no se puede proponer
en esta etapa procesal recursiva aquello que no se dijo al contestar la demanda, actitud que
desnuda una contradictoria defensa técnica.
c) El análisis de la discapacidad efectuada por la demandada no se relaciona en absoluto con
lo que llevó a impulsar la acción de amparo ni justifica la violación más palmaria -por parte
de la EPEC- de una norma de efectivo cumplimiento para una materia tan sensible, como lo
es el cupo laboral para personas con discapacidad. La evidencia de esto surge del hecho de
que, de un total de 3.231 empleados, 161 (el 5 %) deberían corresponder al cupo por
discapacidad, pero en la actualidad esa suma solo asciende a 4 trabajadores.
Habiendo concretado todos los pasos administrativos ante la demandada -destacó el
representante del actor-, el Sr. Diez ha obtenido el apto para desempeñar eficazmente el
puesto a cubrir en función de lo que establece el Convenio Colectivo de Trabajo (CCT)
n.º 165/75 y la Ley n.º 5624 (art. 2). Por ello, no merece discusión alguna discernir si la
discapacidad es visible, si el Sr. Diez necesita acompañante o si tiene problemas de
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movilidad, cuestiones sobre las cuales procede remitir a lo expresado en el escrito de
formulación de la demanda.
d) Respecto de la valoración de la prueba por parte del tribunal a quo, aquella emana en su
totalidad de los actos que obran en el expediente administrativo tramitado ante la EPEC. Por
ello, la demandada pretende poner en tela de juicio aquello que está acreditado con el
correspondiente certificado de discapacidad y que no atacó en su momento. El escrito de
expresión de agravios parece más bien una contestación de la demanda por la que pretende
introducir cuestiones litigiosas que no han sido formuladas con anterioridad.
e) Están en juego disposiciones de cumplimiento efectivo, en la medida en que el espíritu de
la Ley n.º 5624 no deja lugar a dudas: dar cobertura o protección a aquellas personas que, por
su discapacidad, se encuentran en una situación de vulnerabilidad y, por lo tanto, en los casos
concretos, merecen una mayor atención y contención por parte del Estado. La función social
de la norma queda plasmada de forma esclarecedora en la Ley n.º 22431 (art. 1). Por su parte,
la legislación comparada muestra signos alentadores en materia de igualdad de oportunidades.
Basta con ver la exposición de motivos de la Ley n.º 53/2003 (España). Las directivas
europeas, pese a ser generales, son de cumplimiento efectivo, como lo tiene dicho la
jurisprudencia -de forma reiterada- en los países de la Unión Europea.
f) También debe rechazarse, por falaz e intencionada, la interpretación que efectúa la
demandada sobre los plazos de validez de los exámenes concretados ante el equipo médico
designado por la propia empresa. Asimismo, al tiempo de la promoción de la acción de
amparo se habían reunido todos los requisitos exigidos para incorporar al Sr. Diez a la planta
permanente de la EPEC en virtud del cupo por discapacidad. Con el fin de dejar sentado el
largo camino de arbitrariedad, maltrato e indiferencia, cabe destacar que, en un primer
momento, fue considerado “no apto” sin justificación alguna y, luego, sin explicación ni
argumentación técnica, fue declarado “apto”.
g) Dada la verosimilitud del derecho invocado corresponde solicitar una medida cautelar
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innovativa, de acuerdo con una interpretación amplia del artículo 15 de la Ley n.º 4915, para
compeler a la demandada a que desarrolle la conducta debida y, por ende, incorpore al Sr.
Diez a la planta permanente de la EPEC (delegación Río Cuarto), en el escalafón y categoría
acorde con su formación profesional.
En definitiva, la parte actora solicitó la confirmación de la sentencia de la Cámara, la
imposición de las costas (de ambas instancias, con sus intereses y gastos) a la demandada y el
dictado de la medida provisoria solicitada.
4. Atento a las constancias de la causa, se dictó el decreto con el consiguiente llamado de
autos para sentencia (f. 213), el que, una vez firme, dejó la causa en condiciones de ser
resuelta (f. 216).
5. Posteriormente, la parte actora concretó una nueva presentación en la que dio cuenta de que
se había producido un supuesto agravamiento de su enfermedad y, en tal sentido, acompañó
un formulario de alta médica hospitalaria, razón por la que pidió una pronta resolución (fs.
219/221), planteo que se ha tenido por presente (f. 222).
6. Conforme a la reseña efectuada, le corresponde ahora a este Tribunal pronunciarse sobre la
procedencia del recurso de apelación incoado, en el que han sido expresados los agravios que,
según la parte demandada, le ocasiona la sentencia y que delimitan el radio de las cuestiones
que deben ser tratadas y resueltas en el marco de una vía recursiva ordinaria como la
impetrada (arts. 371, 380 y demás concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la
Provincia de Córdoba, CPCC).
7. IDONEIDAD DE LA VÍA DEL AMPARO EN EL CASO CONCRETO
El primer agravio que esgrime la parte demandada es el relativo a la supuesta inadmisibilidad
de la vía procesal intentada por el actor. De acuerdo con la EPEC, hasta el propio tribunal a
quo aludió a la “posibilidad que le cabía al Dr. Diez de iniciar la acción contencioso
administrativa” (f. 178), al tiempo que el análisis de los requisitos exigidos por la Ley
n.º 4915 no puede soslayarse por la circunstancia de que el demandante sea una persona
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discapacitada.
A su vez, la parte actora entiende que, en el caso, se encuentran en juego dos derechos de
raigambre constitucional (al trabajo y a la salud), razón por la cual esta especial cuestión
sustantiva no puede quedar sujeta o subyugada por lo formal.
No le asiste razón a la parte recurrente. De acuerdo con las constancias que obran en la causa
y que han sido acompañadas por la propia demandada, en septiembre de 2013 el actor inició
el trámite administrativo correspondiente con el fin de saber, primeramente, si la EPEC
cumplía con el cupo laboral por discapacidad contemplado por la Ley n.º 5624 (cfr. fs. 42/82)
y luego para solicitar que se lo incorporara a la planta de personal de la empresa estatal en
cumplimiento de las previsiones de dicha norma.
A lo largo del derrotero administrativo que se extendió durante más de dos años y en los que
personal dependiente de la propia demandada admitió que los reclamos del Sr. Diez eran “
reiterados” (f. 55), el actor no ha encontrado ninguna respuesta adecuada a cuál es el
mecanismo al que acude la EPEC para dar cumplimiento al mandato legal. No obstante, sí
logró que le informaran que, en febrero de 2014, había “4 empleados ingresados bajo la Ley
provincial N.º 5624 (y su modificatoria 8834)” (f. 56).
Resulta incontrastable que el ordenamiento procesal prevé diferentes carriles para encauzar la
defensa de las pretensiones jurídicas que pudieran invocarse; entre ellas, por ejemplo, la que
supone el amparo por mora, cuando se imputa una omisión en el cumplimiento de una
función administrativa cuya exigibilidad emana de “la Constitución, una ley u otra norma,
siempre que la omisión afecte un derecho subjetivo o un interés legítimo” (Ley n.º 8508,
art. 1). Pero la tutela judicial efectiva también emerge como un límite que no puede ser
desconocido, con mayor razón cuando se trata de sujetos vulnerables que, por mandato
constitucional, merecen una especial consideración por su situación de discapacidad.
A ello hay que sumar que el mantenimiento de la incertidumbre (respecto de la respuesta que
demanda el actor) pone de manifiesto la falta de idoneidad que han adquirido las otras vías
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procesales y, como contraste, por la urgencia de una solución, la plausibilidad que ha asumido
el amparo en las particulares condiciones de esta causa. Esto, en tanto si hoy –después de más
de cinco años- se le dijera al Sr. Diez que debe reencauzar su pretensión hasta agotar las vías
administrativas o el cauce de un amparo por mora, la tutela judicial efectiva quedaría en un
mero enunciado ante la posible lesión del derecho de ser oído, “con las debidas garantías,
dentro de un plazo razonable” (art. 8.1, Convención Americana sobre Derechos Humanos,
CADH).
En esta línea, el otro argumento de la EPEC es que, supuestamente, el actor no ha probado
que exista peligro en su salud, falta de trabajo o la posibilidad de un mal inminente que
conculque sus derechos y que sea atribuible a la presunta arbitrariedad o ilegalidad del
accionar de la empresa. Y en respaldo de su proposición, el recurrente invoca la circunstancia
de que el Sr. Diez planteó la acción de amparo “casi dos años” después del inicio del trámite
administrativo, lo que probaría -según su interpretación- que no media ninguna urgencia.
Compartimos, en general, el argumento invocado al respecto por la parte demandada,
vinculado con la extemporaneidad del planteamiento del amparo por parte del actor. No
obstante, teniendo presente la delicada naturaleza y carácter de lo que se discute en estos
autos, las circunstancias que se han atravesado y los carriles procesales transitados para llegar
a esta instancia judicial y debatir –incluso- el fondo de la cuestión, consistiría un excesivo
rigor formal declarar en esta oportunidad la inadmisibilidad de la vía intentada.
Por otra parte, en materia de amparo, la ilegalidad o la arbitrariedad denunciadas deben ser
tales que, en forma actual o inminente, restrinjan, alteren, amenacen o lesionen derechos o
garantías reconocidos por el bloque de constitucionalidad y convencionalidad federal; en este
punto coinciden las disposiciones de la Constitución de la Nación (CN, art. 43), de la
Constitución de la Provincia (CP, art. 48) y de la Ley n.º 4915 (art. 1).
Tal como lo ha sentado este TSJ en otro precedente[1], en dicho fragmento normativo común
puede observarse que, por una parte, en el plano cualitativo, el arco protectorio del amparo
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cubre todo el radio que va entre la amenaza y la lesión efectiva a un derecho o garantía, por lo
que también están incluidas las restricciones y alteraciones, en la medida en que sean
significativamente ilegales o arbitrarias. Esto implica que el comportamiento u omisión
atacados deben tener tal magnitud que, a la luz del bloque constitucional, el derecho en
cuestión luzca desfigurado en sus aspectos esenciales o constitutivos (como producto de la
alteración o de la restricción), directamente dañado (por la lesión) o en trance de ser
vulnerado (debido a la amenaza).
En este caso, surgiría una posible restricción de aquello que garantiza la Ley n.° 5624 (art. 2)
y el propio Convenio Colectivo de Trabajo (provincial) n.° 165/75 (art. 4, inc. e) que rige
como estatuto para el personal de la EPEC, como se verá en el próximo apartado. Esto, desde
el momento en que la demandada no ha explicitado cómo da cumplimiento a dichas
previsiones, en materia de cupo laboral por discapacidad, y cuál es el mecanismo que ha
implementado y en función de cual, en 2014, eran “4 los empleados ingresados bajo la Ley
provincial N.º 5624” (f. 56). Todo ello, de manera que el actor, que precisamente invoca la
posibilidad de aspirar a dicho cupo, no vea menoscabada su expectativa, lo que lo pondría en
pie de desigualdad respecto de quienes se encontraran en su misma situación y esgrimieran lo
que él reclama. En esto radica la arbitrariedad o ilegalidad que se atribuye al accionar de la
EPEC.
Como consecuencia, está en discusión cómo la referida omisión impacta o restringe la
expectativa que la ley y el propio convenio colectivo de trabajo de la empresa conceden a
quienes se encuentran en una situación de vulnerabilidad; precisamente, con el fin de “
neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca y les den oportunidad, mediante su
esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol equivalente al que ejercen las personas” que
no se encuentran en tal categoría, como bien destaca la Ley n.° 22431 (art. 1).
8. PROCEDENCIA PARCIAL DEL RECURSO DE APELACIÓN
En definitiva, habiendo concluido que, en virtud de las particulares circunstancias de la causa,
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la vía procesal del amparo era la idónea, ahora corresponde considerar los agravios invocados
por la recurrente sobre el fondo de la cuestión.
a) El cupo por discapacidad no es privativo de una persona en particular
Por motivos metodológicos, en primer lugar, será considerado el agravio de acuerdo con el
cual -según la parte demandada- el Sr. Diez no cuenta con un derecho subjetivo que obligue a
la EPEC a formalizar con él algún tipo de relación laboral, porque esto resulta fundamental
para lo que se encuentra controvertido. Según la empresa, el actor no goza de tal derecho ni
siquiera por el hecho de que se le hubiera efectuado una revisión psicofísica y en esta hubiera
resultado apto (f. 81), circunstancia que ha sido valorada por el tribunal a quo (f. 175).
En este punto central le asiste razón a la recurrente. El cupo no es privativo de una persona en
particular, sino que está reservado, en pie de igualdad, para quienes se encontraran en
situación de discapacidad, como forma de integrarlos “en la vida social”, tal como exige el
mandato constitucional (CP, art. 27), y en atención a la especial conexión que media entre los
derechos a la salud y al trabajo que se advierte cuando se trata de personas especialmente
vulnerables.
Resultaría implausible -e inicuo- que, en el marco de un expediente administrativo o judicial
concreto, cada vez que el Estado provincial o el resto de los sujetos jurídicos comprendidos en
la Ley n.º 5624 (art. 2) no actualizaran la información sobre el cumplimiento del cupo laboral
por discapacidad, el interesado adquiriera automáticamente el derecho de ser incorporado a la
planta permanente de la Administración pública (provincial o municipal) o de la empresa que
gozara de autarquía, como la EPEC (Ley n.º 9087, art. 5), en forma directa y sin otro
mecanismo. En efecto, respecto de disposiciones similares a la que aquí se discute, la CSJN
ha precisado: “[T]odo ello significa que las normas mencionadas no consagran una
operatividad directa, en el sentido de que, en principio, todos los ciudadanos puedan solicitar
la provisión (…) por la vía judicial”[2].
Por otra parte, si se admitiera que el actor goza de un derecho subjetivo a la designación
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inmediata, tal salida sería inequitativa y discriminatoria, inclusive, respecto de las otras
personas que se encontraran alcanzadas por alguna discapacidad. Por esa razón corresponde
revocar la resolución del tribunal a quo, en tanto concluye que la salida a la supuesta omisión
de la EPEC en dar cumplimiento al cupo laboral por discapacidad del 5 % de la planta de
empleados, como mínimo (Ley n.º 5624, art. 2), debe ser la incorporación directa del actor a
la planta permanente de la empresa. La solución se torna arbitraria desde que corre el riesgo
de crear, dentro del universo de las personas con discapacidad, la categoría de los que acuden
a la vía administrativa o jurisdiccional, los que, por ese solo hecho, se harían merecedores -
per se- de dicha proporción reservada en puridad a toda la clase o colectivo enumerado por la
Ley n. 5624 (art. 1), con las pautas interpretativas que, en forma integral, podrían aportar el
resto de las disposiciones vigentes en materia de discapacidad; en particular, la Ley n.º 22431
(art. 1), con su llamado a “neutralizar las desventajas”.
El remedio brindado por la Cámara en nada contribuiría a “neutralizar las desventajas” si,
dentro del colectivo de las personas discapacitadas, creara otra brecha. Esto erigiría una nueva
categoría, sospechosa a la luz del principio de igualdad (CN, art. 16), que haría que el cupo
quedara a expensas de quienes tuvieran más recursos (en todo sentido) o velocidad para
demandar primero ese porcentaje que la Ley n.º 5624 y el propio estatuto o convenio
colectivo de trabajo que rige al personal de la EPEC garantizan a toda una “clase” por su
peculiar situación.
En definitiva, no debe perderse de vista que el sentido de reglas jurídicas que incluyen lo que
se conoce como “medidas positivas” (por ejemplo, el cupo por discapacidad fijado por la Ley
n.º 5624 y sus disposiciones modificatorias) es acortar distancias y facilitar la integración
(social, sexual, educativa, laboral, etc.) de sectores o minorías que han sido tradicionalmente
segregadas u olvidadas. Precisamente, el telón de fondo de estas iniciativas es el presupuesto
de la igual consideración y respeto que merecen todas las personas -sin distinciones- por su
sola condición de tales; es decir, por compartir la misma dignidad, urdimbre o textura moral.
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Es, precisamente, desde este presupuesto desde donde la igualdad se proyecta socialmente
como un principio que nunca es neutro, sino propositivo y relacional, que tiende a recortar las
distancias que pudiera haber en las condiciones de desarrollo que afectan a ciertos colectivos.
La conclusión a la que se ha llegado exime de tratar los otros agravios expuestos por la parte
demandada y que estaban vinculados con esta cuestión: la magnitud de la discapacidad que
afecta al actor para ser comprendido en la enumeración de la Ley n.º 5624 (art. 1), el hecho de
que con anterioridad el Sr. Diez se haya desempeñado como juez de Paz o como dependiente
de la Secretaría General de la Presidencia de la nación, las tareas que podrían desempeñar en
la EPEC en función de su discapacidad o el carácter (dirimente o no) que tiene la revisión
psicofísica practicada en el carácter de examen preocupacional. Lo mismo cabe decir sobre la
medida cautelar que solicitaba el actor con el fin de que se lo designara “en la delegación de
Río Cuarto de la EPEC y en el escalafón y categoría acorde a [su]formación y profesión”
(f. 208 vta.).
b) La EPEC debe garantizar la forma de asegurar el cupo laboral por discapacidad a toda la
categoría de personas a la que refiere la Ley n.º 5624
El hecho de que el actor no goce del derecho a que lo designen en forma automática no
implica que también deba acogerse el agravio de la EPEC, según el cual las disposiciones de
la Ley n.º 5624, por carecer esta de reglamentación, devienen “abstractas e imposibles de
adaptar a la realidad y por ende al caso” (f. 181 vta.), como esgrime la parte demandada.
El argumento no puede prosperar. La Ley n.º 5624 fija expresamente el cupo del 5 % de los
cargos, “como mínimo”, que el “Estado Provincial, los organismos descentralizados o
autárquicos, los entes públicos no estatales, y las empresas del Estado” (art. 2) deben
reservar para las personas comprendidas en el artículo 1 de la misma norma, siempre que las
tareas asignadas puedan ser desempeñadas “sin afectar el normal desenvolvimiento de los
organismos” (art. 2). La reglamentación, por mandato de la propia ley, debería estar orientada
a tipificar las aptitudes, a determinar las actividades, así como la extensión de la jornada
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laboral y las actividades industriales que, por su peligrosidad, quedan vedadas a los
comprendidos en la norma (cfr. el art. 7).
Si bien la Ley n.º 5624 fue sancionada en 1973 (fue publicada en el Boletín Oficial el 21 de
enero de 1974), resultó modificada en el año 2000 por medio de la Ley n.º 8834 (publicada en
el Boletín Oficial el 22 de mayo de ese año). Al mismo tiempo, la Ley n.º 9631 (publicada en
el Boletín Oficial el 6 de marzo de 2007), que establece el Escalafón para el Personal de la
Administración Pública Provincial, en su artículo 5, es terminante: “El ingreso y reingreso a
la Administración Pública Provincial se hará previa acreditación de las condiciones
generales establecidas en las Leyes Nº 7233, Nº 5624 y del cumplimiento de los requisitos
particulares previstos en el presente Escalafón”.
Esto pone de manifiesto que, desde el año 1974, hace más de 44 años, el Estado cordobés ha
mantenido como política constante estas acciones positivas, entendidas como las que “tienen
por finalidad garantizar la igualdad real de trato, desbrozando los impedimentos culturales
que condicionan y limitan la igualdad en los hechos”[3]. Es esta una expresión del
compromiso consistente con el “estado social de derecho” bajo el cual esta provincia -en uso
de su autonomía- ha decidido organizarse (CP, art. 1) y en virtud del cual “los discapacitados
tienen derecho a obtener la protección integral del Estado que abarque”, entre otros
aspectos, “la inserción en la vida social” (CP, art. 27). En esta misma dirección, en Córdoba
se concibe que “el trabajo es un derecho y un deber fundado en el principio de la solidaridad
social” y que la ley debe contemplar “las situaciones y condiciones especiales del trabajo
para asegurar la protección efectiva de los trabajadores” (CP, art 54). Por ende, una de las
situaciones particulares que debe ser atendida es la de las personas discapacitadas que quieren
trabajar, porque, de otra forma, resultaría vano el mandato constitucional de que el Estado “
promueve las condiciones para hacer real y efectiva la plena participación política,
económica, social y cultural de todas las personas y asociaciones” (CP, art. 9).
Conviene agregar que la directriz inclusiva iniciada por el Estado cordobés en 1974 se
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anticipó en 22 años a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
que actualmente goza de jerarquía constitucional en la Argentina (Ley n.° 27044) y que fue
aprobada por la Asamblea General de las Naciones (ONU) en diciembre de 2006. En efecto,
en dicho tratado los Estados parte han asumido que la inclusión de este sector vulnerable debe
ser una parte de “las estrategias pertinentes del desarrollo sostenible” (Preámbulo, apartado g
) y, por eso, se han comprometido -entre muchas otras cosas- a “reconocer el derecho de las
personas con discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones, con las demás”
(art. 27.1), así como a “emplear a personas con discapacidad en el sector público”
(art. 27.1, apartado g).
Como consecuencia, la falta de una reglamentación no ha sido un obstáculo para la
persistencia en esta política de estado durante más de cuatro décadas ni para que los sujetos
estatales u órganos obligados por la Ley n.º 5624 (art. 2) buscaran la forma de volver
plenamente operativas sus disposiciones. Basta con mencionar como ejemplo la Resolución
n.º 769/2015, del entonces Ministerio de Gestión Pública, por medio de la cual se dispuso el
llamado a concurso de títulos, antecedentes y oposición, en los términos del artículo 14,
punto 1, de la Ley n.º 9361, destinado exclusivamente a personas con discapacidad, para
cubrir 75 cargos vacantes (agrupamiento administrativo) en diversas áreas de la
Administración Pública provincial.
En el caso de la EPEC, se encuentra constreñida por un doble mandato. Por una parte, el de la
propia Ley n.º 5624, que obliga a los “organismos descentralizados o autárquicos” y a “las
empresas del Estado”, entre otros, a reservar el 5 % de su cargos, como mínimo, para “
ciegos, amblíopes, sordos, sordo-mudos, paralíticos, espásticos, inválidos y todo ciudadano
con facultades físicas y psíquicas disminuidas”. Mientras tanto, en virtud del Convenio
Colectivo de Trabajo n.º 165/75 (aprobado mediante el Decreto n.º 2847/75), que rige como
estatuto del personal de la EPEC, la parte demandada tiene otra obligación: “admitir cubrir
las vacantes de ingreso con hasta el cuatro por ciento (4 %) de los trabajadores disminuidos
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físicamente, pero aptos para desempeñar eficazmente el puesto a cubrir” (art. 4, inc. e).
Si se conjugan ambas disposiciones, podrá advertirse que el mandato legal exige a la EPEC
reservar el 5 % de los cargos, como mínimo, para personas con “facultades físicas y psíquicas
disminuidas”; mientras tanto, el convenio colectivo de trabajo circunscribe la acción positiva
(4 %) solo al universo de los “trabajadores disminuidos físicamente”. Ambas previsiones,
lejos de resultar contradictorias, se complementan, porque la primera engloba y comprende a
la segunda, al abarcar a un universo más amplio y, además, por su carácter de regla legislativa
general. A ello hay que sumar que constituye una estabilizada premisa en la materia que los
derechos reconocidos por vía legislativa pueden ser igualados o superados -en tanto
constituyen un piso- por los convenios colectivos, pero nunca pueden ser desvirtuados ni
menoscabados.
Al mismo tiempo, no debe perderse de vista que, en virtud de la Ley n.º 9087, que establece el
Estatuto Orgánico de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba, esta cuenta con “
capacidad para actuar pública y privadamente en el marco del presente Estatuto y normas
supletorias que fueren de aplicación, con autarquía en el ejercicio de su gobierno
administrativo, industrial, comercial y financiero”. A ello hay que sumar que, aun cuando la
empresa “será funcionalmente estructurada en la órbita del Ministerio de Obras Públicas”,
su gestión “se desarrollará descentralizadamente, con el objeto de asegurar el máximo de
eficiencia” (art.7).
Por su parte, el directorio de la EPEC tiene –entre otras- “plenas facultades para organizar,
dirigir y administrar la empresa” (Ley n.º 9087, art. 17). Y, entre estas, se encuentran las de
“[d]esignar y remover al personal, de conformidad con la legislación vigente” (inc. f); “[e]
stablecer las remuneraciones y el régimen laboral del personal de convenio y fuera de
convenio, de conformidad con las previsiones del Convenio Colectivo de Trabajo vigente”
(inc. i); “[a]probar los planteles de distribución del personal, según la estructura de cargos
que integran el presupuesto anual” (inc. o); y “[n]ombrar y promover personal, reconvertir
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categorías, trasladar, acordar licencias y permisos, aplicar medidas disciplinarias, aceptar
renuncias y remover al personal, disponiendo con respecto al mismo todas las medidas
derivadas de la relación laboral, a cuyo fin deberá ajustarse a los pertinentes preceptos
legales, reglamentarios y convencionales” (inc. p).
Tal como lo entiende la doctrina, las empresas del Estado, como es el caso de la EPEC, “
constituyen personas jurídicas públicas estatales, que tienen, por ende, personalidad jurídica
propia y capacidad suficiente para administrarse a sí mismas”[4]. Esto es lo que explica que
la propia Ley n.º 9087 le reconozca al directorio la atribución de “nombrar y promover
personal” (art. 17, inc. p) y que, como consecuencia, en virtud de tal norma, se considere “
personal de la empresa el que hubiese sido designado en tal carácter en la forma y con los
requisitos establecidos en el artículo 17, inciso ‘p’, del presente estatuto y el que adquiera
esa condición por normas legales o convenciones colectivas de trabajo” (art. 27).
La alusión a “la forma y con los requisitos establecidos en el artículo 17, inciso ‘p’ del
presente estatuto” implica que es atribución del directorio de la EPEC fijar un mecanismo que
rija la forma de ingreso, pero siempre teniendo como marco la propia Ley n.º 9087 y las que
pudieran ser complementarias (como la Ley n.º 5624), además del propio Estatuto del
Personal de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba, CCT n.º 165/75, E, aprobado por
el Decreto n.º 2847/75 (cfr. el art. 27 de la Ley n.º 9087).
Teniendo en cuenta que la personalidad jurídica propia que posee por mandato legal le
confiere capacidad para desarrollarse de forma descentralizada, lo que implica -entre otras
cosas- administrarse a sí misma, la EPEC no puede escudarse en una falta de reglamentación
para no cumplir con los cupos laborales por discapacidad, expresamente tasados, que surgen
de la Ley n.º 5624 y del propio convenio colectivo de trabajo que impera para el personal de
la empresa; con mayor razón si se tiene en cuenta que, en el caso de empresas como esta, “[s]
us empleados no son agentes públicos; sus relaciones, en consecuencia, se rigen por el
derecho laboral”[5].
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Corresponde precisar que, de acuerdo con la CSJN, disposiciones como las contenidas en el
artículo 75, inciso 23, de la CN (acciones positivas referidas a las personas con discapacidad,
por ejemplo), “no son meras declaraciones, sino normas jurídicas operativas con vocación de
efectividad”[6]. De ello, la Corte extrae tres conclusiones: 1) para que los derechos y deberes
que consagran no resulten ilusorios, el llamado a reglamentarlos opera con el fin de “darles
todo el contenido que aquélla (la CN) les asigne”; 2) la CN reconoce a los poderes Ejecutivo
y Legislativo facultades para que, en el ámbito de sus respectivas competencias, implementen
“los programas o alternativas”[7]destinados a volverlos operativos; 3) están sujetos al control
de razonabilidad, por parte del Poder Judicial, en tanto “ello significa que hay una garantía
mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los
poderes públicos”[8].
Como consecuencia, considerando que cuenta con personalidad jurídica propia y con
competencia para administrarse a sí misma, eventualmente, la EPEC podría fijar las
condiciones para la aplicabilidad de las previsiones de la Ley n.º 5624 a su ámbito –sin
alterar su contenido esencial, en los términos del art. 28 de la CN-, en tanto la política de
ingresos y designación del personal depende de “la forma” y de “los requisitos” que fijara el
directorio (cfr. arts. 27 y 17, inc. p, de la Ley n.º 9087), sin perder de vista el propio Estatuto
del Personal de la EPEC (CCT n.º 165/75).
9. LA SOLUCIÓN QUE PROCEDE PARA EL CASO
De lo que se ha desarrollado hasta el momento surgen dos conclusiones. La primera es que el
actor no cuenta con un derecho a que lo designen en forma automática en la EPEC por la sola
invocación de la Ley n.º 5624 y de las demás disposiciones legales y estatutarias que
resultaran aplicables en materia de cupo por discapacidad. La segunda es que la demandada
no puede alegar una presunta falta de reglamentación para incumplir aquello a lo que está
obligada.
Como consecuencia, ahora corresponde fijar la solución aplicable al caso, teniendo en miras
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que el actor, en su condición de discapacitado (f. 2), dirigió su demanda contra la EPEC y no
contra el Estado provincial, u otro organismo descentralizado o autárquico, ente público no
estatal u otra empresa del Estado de entre los comprendidos en las previsiones de la Ley
n.º 5624 (art. 2). Por ende, la acción de amparo debe ser acogida en forma parcial dado que la
falta de un mecanismo, por parte de la empresa demandada, que asegure el cupo laboral
ordenado por la ley, en pie de igualdad y según condiciones objetivas, impacta en la
expectativa que dicha disposición legislativa genera en el Sr. Diez y en todas las personas
que, como él, se encontraran eventualmente en la misma situación.
No procede afirmar –como lo hace la parte demandada- que el actor debería haber justificado
por qué demanda su ingreso a la EPEC y no, por ejemplo, a algún ministerio o rama del
Estado provincial más afín con su calificación profesional (abogado), lo que tornaría “
caprichoso e injustificado su pedido” (f. 180 vta.). El Sr. Diez dirigió su pretensión de amparo
contra uno de los órganos, entes o empresas comprendidos efectivamente por la Ley n.º 5624
y que lo haya hecho no releva a la EPEC de brindar una respuesta legítima. Esto, dado que la
normativa en cuestión no fija un orden o gradación respecto de los sujetos obligados por la
Ley n.º 5624 (art. 2) que deba respetarse al, eventualmente, exigir el cumplimiento de la
medida positiva (cupo laboral por discapacidad) que la norma prevé.
Como consecuencia, al actor, aun cuando no ostente un derecho subjetivo a que lo
designen en forma inmediata -sin más- en la planta de personal permanente de la EPEC, se le
debe garantizar la posibilidad de que, en pie de igualdad con las otras personas que se
encontraran en las mismas condiciones que él en los términos de la Ley n.º 5624 (art. 1) y
demás normas vigentes en la materia, pueda participar (respecto de dicha empresa) de un
proceso de selección, debidamente reglamentado, con miras a que se dé cumplimiento a las
disposiciones legales y estatutarias a las que está obligada la mencionada empresa. Es la
restricción sufrida por el Sr. Diez en el goce de la garantía constitucional que concede la
igualdad de oportunidad la que hace procedente, en forma parcial, la acción de amparo
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promovida.
Conviene insistir en esto: en el marco de los preceptos constitucionales, convencionales y
legales vigentes, es obligación de los órganos comprendidos por la ley en cuestión
instrumentar las disposiciones normativas pertinentes que pongan en marcha esos derechos,
en forma inmediata o progresiva, según las circunstancias de oportunidad, mérito y
conveniencia que deberán ser ponderadas en concreto. Es decir que, efectivamente, en este
caso no existe un derecho subjetivo a la designación inmediata, sino una mera expectativa o
interés legítimo a que, en el marco de una reglamentación general, objetiva e igualitaria, en
alguna oportunidad, pueda tener la posibilidad de acceder a un cargo en virtud del cupo
establecido.
Más allá de esta premisa, resulta oportuno recalcar que será atribución de la EPEC la
mencionada reglamentación, porque, como lo ha sostenido la CSJN, resulta “incuestionable
que no es función de la jurisdicción determinar qué planes concretos debe desarrollar el
gobierno”[9] o los órganos que, por mandato constitucional o legal, deben garantizar estas
medidas o acciones positivas.
Como consecuencia, la EPEC deberá implementar en el plazo de un año -contado a partir de
la presente resolución- el mecanismo de selección que posibilite cumplir con el cupo fijado
por la Ley n.º 5624 y demás disposiciones legales y estatutarias aplicables –tal como se ha
desarrollado-. El tiempo fijado resulta razonable teniendo en cuenta lo que puede demorar la
reglamentación y publicitación del sistema en atención al marco coyuntural (económico,
financiero, etc.) que pudiera condicionar a la empresa, a los parámetros de selección, así como
a la circunstancia de que “[l]as designaciones del personal deberán hacerse según los
planteles y Presupuesto General Anual” (Ley n.º 9087, art. 17, apartado p, última parte).
10. COSTAS
En virtud del sentido de lo resuelto, que incluye el acogimiento parcial de uno de los agravios
invocados por la parte recurrente, corresponde imponer las costas –de las dos instancias- por
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su orden (art. 130 del CPCC, por remisión del art. 17 de la Ley n.º 4915). Así votamos.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, LOS SEÑORES VOCALES,
DOCTORES MARÍA MARTA CÁCERES DE BOLLATI, DOMINGO JUAN SESIN,
AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, MARÍA DE LAS
MERCEDES BLANC DE ARABEL, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA Y ALCIDES
SEGUNDO FERREYRA, EN FORMA CONJUNTA, RESPONDIERON:
Por las razones expuestas, corresponde:
I. Hacer lugar, en forma parcial, al recurso de apelación planteado por la EPEC contra la
Sentencia n.° 64, de fecha 19 de septiembre de 2017, dictada por la Cámara de Apelaciones
en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de Primera Nominación de la ciudad de
Río Cuarto, que debe ser revocada en tanto ordenaba que se incorporara al actor en la planta
permanente de la empresa, por cupo de discapacidad laboral (art. 2, Ley n.º 5624, modificada
por la Ley n.º 8834), en el término de diez días.
II. Hacer lugar, en forma parcial, a la acción de amparo promovida por el actor y ordenar a la
EPEC que, en el plazo de un año desde la presente sentencia, reglamente e implemente un
mecanismo de selección, en cumplimiento del cupo laboral por discapacidad fijado por la Ley
n.º 5624 y demás disposiciones aplicables, en virtud de las consideraciones efectuadas en
forma precedente.
III. Imponer las costas de las dos instancias por su orden (art. 130 del CPCC, por remisión del
art. 17 de la Ley n.º 4915).
Así votamos.
Por los motivos expuestos,
SE RESUELVE:
I. Hacer lugar, en forma parcial, al recurso de apelación planteado por la EPEC contra la
Sentencia n.° 64, de fecha 19 de septiembre de 2017, dictada por la Cámara de Apelaciones
en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de Primera Nominación de la ciudad de
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Río Cuarto, que debe ser revocada en tanto ordenaba que se incorporara al actor en la planta
permanente de la empresa, por el cupo de discapacidad laboral (art. 2, Ley n.º 5624,
modificada por la Ley n.º 8834), en el término de diez días.
II. Hacer lugar, en forma parcial, a la acción de amparo promovida por el actor y ordenar a la
EPEC que, en el plazo de un año desde la presente sentencia, reglamente e implemente un
mecanismo de selección, en cumplimiento del cupo laboral por discapacidad fijado por la Ley
n.º 5624 y demás disposiciones aplicables, en virtud de las consideraciones efectuadas en
forma precedente.
III. Imponer las costas de las dos instancias por su orden (art. 130 del CPCC, por remisión del
art. 17 de la Ley n.º 4915).
Protocolícese, hágase saber, dese copia y bajen.
[1] TSJ, en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, “Casado, Sergio Fabián C/Provincia de
Córdoba – Amparo (Ley 4915) - Recurso de apelación”, Auto n.° 46, 28 de junio de 2018.
[2] CSJN, Fallos, 335:452 (considerando n.º 11 del voto de la mayoría).
[3] Gelli, María Angélica; Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, 5.a ed. ampl. y actual.,
LL, Bs. As., 2018, t. 2, p. 289.
[4] Comadira, Julio Rodolfo; Escola, Héctor Jorge y Comadira, Julio Pablo (coordinador, colaborador y
actualizador); Curso de Derecho Administrativo, 1.a ed., 1.a reimpr., Abeledo Perrot, Bs. As., t. I, p. 345.
[5] Comadira, Julio Rodolfo; Escola, Héctor Jorge y Comadira, Julio Pablo (coordinador, colaborador y
actualizador); Curso de Derecho Administrativo, 1.a ed., 1.a reimpr., Abeledo Perrot, Bs. As., t. I, p 345.
[6] CSJN, Fallos, 315:1492 (considerando n.º 11 del voto de la mayoría).
[7] CSJN, Fallos, 315:1492 (considerando n.º 11 del voto de la mayoría).
[8] CSJN, Fallos, 315:1492 (considerando n.º 12 del voto de la mayoría).
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[9] CSJN, Fallos, 315:1492 (considerando n.º 11 del voto de la mayoría).
CACERES de BOLLATI, María Marta
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SESIN, Domingo Juan TARDITTI, Aida Lucia Teresa
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
RUBIO, Luis Enrique BLANC GERZICICH de ARABEL, Maria de las Mercedes
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
LOPEZ PEÑA, Sebastián Cruz FERREYRA, Alcides Segundo
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA VOCAL DE CAMARA
LOPEZ SOLER, Francisco Ricardo
SECRETARIO/A T.S.J.
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