OSCAR OSZLAK
EL MITO DEL ESTADO MINIMO: UNA DECADA DE REFORMA ESTATAL EN LA
ARGENTINA.
Este trabajo pretende establecer los cambios que se produjeron en el Estado Nacional
durante los 90, como se relacionaron esos cambios con otras transformaciones en los estados
subnacionales y en la sociedad en general, y cuáles son los rasgos del Estado nacional
resultantes de este proceso.
El proceso conocido como ¨desguace del Estado¨ a principio de los años 90, produjo varios
impactos entre los que sobresalen el nuevo esquema de división del trabajo entre el Estado
Nacional, los Estados Subnacionales, el mercado y la sociedad.
El retiro de personal voluntario, la tercerizacion de funciones, la privatización de empresas
publicas, produjeron importantes consecuencias sobre el mercado de trabajo en el sector
privado.
Pero más relevante fue el impacto sobre el empleo público en las provincias y municipios, que
vieron acrecentados sus dotaciones por las transferencias desde la Nación de personal de
salud, educación o vialidad como factores endógenos que impulsaron un fuerte crecimiento del
empleo durante los 90.
Los gobiernos provinciales debieron hacerse cargo de nuevas responsabilidades y administrar
un aparato institucional mucho mas denso y extendido, sin haber adquirido capacidades de
gestión requeridas.
Junto con estas transformaciones en el tamaño del Estado, las funciones a su cargo y la
composicón de las dotaciones de personal, se produjo el fenómeno de la virtual desaparición
del Estado Nacional en el ámbito Subnacional.
Lo cual se tradujo en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas de
gobierno ya que los gobiernos provinciales debieron hacerse cargo de nuevas
responsabilidades teniendo como consecuencia que gestionar un aparato institucional más
denso y extendido.
La crisis económicas de las provincias en el campo productivo, sumados a los magros ingresos
tributarios obtenidos de fuentes locales, incrementaron la dependencia de estos estados
subnacionales de la coparticipación impositiva, las transferencias y adelantos del gobierno
nacional y un creciente endeudamiento.
Se puede afirmar que en los últimos 10 años se produjo una ¨fuga¨ de empleo público del
Estado Nacional hacia los Estados Subnacionales.
Considerar que se esta en presencia de un Estado Mínimo por el hecho de que el gobierno
nacional se ha desprendido de dotación y funciones es negar, la estaticidad de los estados
subnacionales. Las provincias argentinas no han alcanzado buenos niveles de autonomía fiscal
ni operativa, de allí su gran dependencia del Tesoro Nacional y del endeudamiento interno y
externo, fuentes ambas en las que el Estado nacional sigue jugando un papel primordial pese a
su aparente extinción.
La fuerte reducción de personal por la transferencia de responsabilidades o desregulación, se
vio contrarrestada por la incorporación de personal dedicado a asuntos que tenían que ver con
la redefinición del Estado (ej:nuevos entes, comisiones y organismos de regulación de las
empresas privatizadas).
En el PL y PJ se advierte un importante crecimiento de dotaciones de personal.
Al despojarse el Estado de sus funciones sociales y empresarias, crecio la incidencia del
personal estatal empleado en funciones políticas.
Frente a la desocupación, el gobierno nacional puso en marcha programas de empleos
transitorios. Pese a haberse intentado eliminar el sobreempleo publico, se termino creando otro
sobreempleo por la vía de planes precarios.
Lejos de extinguirse, el estado ha crecido visiblemente:
En primer término, el Estado en sus tres niveles jurisdiccionales. Pero también tomado
singularmente el estado nacional.
La participación de los recursos de origen nacional en los presupuestos de los estados sub-
nacionales alcanzo en 1999 al 62%. Esto significa que el estado nacional ha creado a través de
mecanismos de coparticipación federal de impuestos y adelantos del tesoro no reembolsables,
una fuerte dependencia de las provincias y municipios de fondos transferidos por el erario
nacional.
La reestructuración organizacional del Estado argentino ha implicado casi siempre, una mera
reducción de unidades existentes.
En 1990, a través de un decreto se introduje la regla de 3 (ningún ministerio podía tener mas de
3 secretarias, ninguna secretaria mas de 3 subsecretarias y así sucesivamente)
Pero en los años siguientes siguieron aumentando por mas que ya se había reducido
sustancialmente el papel del estado nacional y rebajado considerablemente la dotación de
personal. Con muchas menos funciones consecuencia de la aplicación de las reformas de
primera generación, el aparato estatal continuo creciendo sin que tal crecimiento se viese
justificado por razones operativas.
Con mayor número de unidades se pasó a ocupar del menor número de gestiones que
permaneció en manos del Estado Nacional.
También se produjeron cambios a nivel institucional. Con la transferencia de servicios
educativos, salud a las provincias, la privatización y desregulación de actividades
socioeconómicas, las instituciones sectoriales del estado, vinculadas a la actividad económica y
al desarrollo social, pasaron a tener una significancia mucho menor frente al crecimiento
registrado en instituciones políticas del Estado (Presidencia y Ministerio del Interior) (crecieron
la cantidad e órganos dependientes de la presidencia)
También otras instituciones pasaron a adquirir mas importancia (como consecuencia de las
transferencias a las provincias, desregulación etc.) a nivel nacional como la AFIP (absorbió al
organismo federal de recaudación tributaria y la aduana) ANSES ( prestadora de jubilaciones y
pensiones) y CONICET ( que concentra el núcleo más importante del aparato científico-
tecnológico del país).
También fueron creados una serie de entes reguladores que tomaron a su cargo tareas de
fiscalización y control de empresas privatizadas.
¿Minimización, ausencia o metamorfosis del Estado?
Se podría decir que durante la última década el Estado Nacional Argentino se ha trasmutado,
más que minimizado. Visto como la máxima instancia que articula y corona un sistema de
organización social, el segmento nacional del Estado, se ha visto reducido significativamente
sobre todo en personal y funciones bajo su responsabilidad directa.
ESTADO MINIMO: Cierta corriente política considera deseable reducir el papel y tamaño
del aparato institucional del Estado hasta su mínima expresión.
No existe nada malo en el achicamiento, siempre que pueda garantizar su rol como
promotor de desarrollo sustentable, de custodio de gobernabilidad democrática y
defensor de equidad distributiva. Ello podría lograrlo a través de la descentralización
funcional, dándole más poder a los gobiernos provinciales o a las organizaciones de la
sociedad civil.
ESTADO AUSENTE: Pone el acento en las consecuencias que pueden derivarse de su
extinción. Puede ser caracterizado como el menor peso de su acción en la resolución de
cuestiones sociales críticas, lo cual tiende a deslegitimarlo. La ausencia del estado denota
renuncia al cumplimiento de ciertos roles que deja al mercado y la sociedad civil a
merced de fuerzas cuya acción puede producir deterioro en las condiciones materiales
de vida de los sectores sociales más vulnerables.
El autor considera que el Estado que se configuro en Argentina
1-Está lejos de responder al Estado mínimo.
2-Ha demostrado ausencia en diversas áreas de la administración publica
3-Ha adquirido una serie de atributos y rasgos que marcan una clara metamorfosis en su
fisonomía, dominio funcional y papel frente a la sociedad.
La minimización del Estado, se manifiesta:
1. En el volumen del empleo directo que ofrecen sus instituciones, así como la renuncia y
transferencia de muchas funciones al mercado, gobiernos subnacionales u organizaciones
de la sociedad civil.
2. Pero ha crecido el volumen del gasto público (a nivel nacional y subnacional) y
3. Se ha incrementado la cantidad de empleados públicos del gobierno general.
Por lo tanto la supuesta desaparición del Estado debería interpretarse más bien como:
a) La renuncia o incapacidad para cumplir funciones asociadas con el bienestar de
sectores pobres o la regulación de actividades socioeconómicas.
b) La reencarnación institucional del Estado Nacional en otro niveles territoriales y
políticos.
c) La redefinición de sus modalidades de actuación, entre las que sobresale su papel de
CAJERO, como recaudador central de los recursos que conforman el presupuesto de
ingresos del gobierno general y como principal asignador de esos recursos a través del
presupuesto de gasto consolidado.
La ausencia del Estado
Existen diversas interpretaciones sobre el Estado Ausente:
a) Artana, cree que no puede hablarse de Estado Ausente ya que existen fuertes
crecimientos de gastos públicos en los tres niveles de gobierno y considera que el Estado
interviene y mucho, con gran ineficiencia y menos progresividad.
b) Torre pone el acento en lo que O´Donnel denominará el sesgo sistemático de su
accionar en beneficio de los sectores dominantes de la sociedad.
c) Boron sostiene que es posible hablar de Estado Ausente siempre que uno se refiera a la
ostensible retirada del Estado de sus funciones de regulación económica,
redistribución de la riqueza y atención de las necesidades sociales que no pueden
proveerse equitativamente por mecanismos de mercado. Sin embargo hay una
renovada presencia estatal en todo aquello que se relacione con cortejar a los inversores y
volcar a favor de los empresarios las condiciones de contratación y utilización de la fuerza
de trabajo.
d) Rofman destaca que el Estado ha desempeñado un papel pasivo. Destaca su íntima
vinculación con los intereses del poder económico interno y externo, ilustrando su posición
con el rol cumplido por el Estado en el establecimiento de un tipo de cambio fijo, en
la limitación por ley de las negociaciones colectivas y en la consolidación del poder
económico del Sector de empresas privatizadas.
El indicador más fuerte de ausencia de Estado ha sido su incapacidad para evitar la
profundización de las diferencias de ingresos y riqueza entre sectores sociales de mayores y
menores ingresos.
Las políticas estatales en los años 90 han contribuido a promover la concentración del ingreso,
la precarización laboral entre otros efectos.
La presencia o ausencia de Estado, solo puede definirse en términos de su papel concreto
frente a diferentes actores sociales y de las consecuencias de su desempeño sobre la
redistribución material, funcional y de poder entre actores.
EL ESTADO TRANSVERSAL (la reencarnación del Estado Nacional)
La minimización de estado es en parte la continuación del estado por otros medios. (por la
transferencia a las provincias de áreas de salud, educación, vialidad)
El autor quiere destacar otros cambios más significativos. Nuevo esquema de repartición de
responsabilidades resultante del proceso de descentralización.
Toda transferencia de gestión implica la retención y fortalecimiento de capacidades
centralizadas de formulación de políticas, planificación, información, evaluación y control de
gestión por parte del Estado nacional ( o del provincial cuando transfiere a municipios).
Si el Estado nacional se despoja de sus funciones ejecutoras de producción de bienes y
servicios, debe asumir en el mismo acto otras funciones que suponen otro modo de relación
con las provincias.
En este sentido cabria observar al Estado como sistema de vasos comunicantes que
relacione de manera diferente sus distintos niveles jurisdiccionales, y no como el sistema de
gestión exclusiva, al que parecía responder la división de trabajo entre
nación/provincias/municipios.
El autor no pretende aducir que el estado argentino ya dispone de capacidades para
desempeñar su nuevo papel, sino que la reforma de estado se dirige en esa dirección.
(acciones que apuntan a la responsabilizacion, gestión por resultados etc.)
Esta interpretación del Estado transversal, pone énfasis en la idea de que la división de trabajo
entre jurisdicciones será cuantitativa y cualitativa diferente.
Si bien el sector privado, el nivel subnacional, el sector público no estatal se hicieron cargo de
funciones ejecutoras que antes eran propias del estado nacional, este último no se ha
despojado de toda responsabilidad dado el carácter de bienes públicos de los bienes y
servicios entregados. El recurso que ha echado mano para mantener su grado de supervisión
sobre la ejecución descentralizada es su control de caja.
Aun cuando el Estado Nacional no cuenta todavía con plena capacidad para desempeñar los
roles de orientación política, planificación, coordinación, información, seguimiento, evaluación y
control de gestión, que debería haber reemplazado a su tradicional papel ejecutor, dispone en
cambio de un poderoso mecanismo, la ¨llave de la caja¨ lo que se manifiesta en un alto grado
de discrecionalidad en la asignación de los recursos, con independencia de los derechos que
jurídica o presupuestariamente asistieran a los organismos de jurisdicción nacional.
El esquema que se ha establecido se corresponde con la concentración de poder económico y
fiscal que ha caracterizado la reforma de los años 90. La capacidad de controlar la asignación
de los recursos se convirtió en un mecanismo de negociación política.
Reflexión final
A modo de conclusión puede verse que durante los años 90, el Estado Nacional se contrajo, al
desembarazarse de su aparato productivo vía privatizaciones, de sus órganos de regulación
económica vía desregulación, de mucha de sus funciones de apoyo vía terciarización, de la
prestación directa de la mayoría de los servicios públicos vía descentralización, de fuertes
contingentes de personal vía retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas y de una porción no
despreciable de su capacidad de decisión soberana vía internacionalización.
Existe ahora, un menor Estado, no necesariamente un mejor Estado.
