Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

al Congreso de la República
DECIMOCUARTO INFORME ANUAL

DE LA D EFENSORÍA DEL P UEBLO

Enero - Diciembre 2010

Defensoría del Pueblo
Jirón Ucayali N° 388
Lima-Perú
Teléfono: (511) 311-0300
Fax: (511) 426-7889
Correo electrónico: [email protected]
Página web: http://www.defensoria.gob.pe
Línea gratuita: 0800-15170

Primera edición: Lima, Perú, mayo del 2011

500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2011-04113

Diseño de carátula: Pixel Studio

Impresión: Ediciones Nova Print SAC
Av. Ignacio Merino N° 1546
Lince-Perú

El Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo. Enero-Diciembre 2010 ha sido pro-
ducido sobre la base de los documentos presentados por las diversas oficinas de la Defen-
soría del Pueblo. La elaboración final estuvo a cargo del Defensor del Pueblo (e), Eduardo
Vega Luna, y de un equipo dirigido por Federico Chunga Fiestas e integrado por Paola
Carbajal Ponce, Jacqueline Valverde Romero y Yessica Viaña Pongo. Luis Andrade Ciudad
tuvo a su cargo el cuidado de la edición, en tanto que Carmen Inga Colonia se encargó de
la diagramación.
 Contenido

Presentación 11

Principales abreviaciones 17

Capítulo 1
Aspectos institucionales 23
1.1 Visión y misión institucionales 23
1.2 Organización de la Defensoría del Pueblo 25
1.2.1 Estructura orgánica 25
1.2.2 Atención descentralizada 27
1.2.3 Política de recursos humanos 29
1.3 Instrumentos de gestión de la actuación defensorial 31
1.4 Aspectos económicos 33
1.4.1 Presupuesto institucional 33
1.4.2 Cooperación internacional 38
1.5 Relaciones internacionales 44

Capítulo 2
Intervenciones defensoriales relevantes 51
I. En lo concerniente a derechos 51
2.1 Derechos civiles y políticos 51
2.1.1 Vida e integridad personal 51
2.1.2 Libertad personal 58
2.1.3 Igualdad y no discriminación 65
2.1.4 Identidad 69

2.2 Derechos económicos, sociales y culturales 76

2.2.1 Educación 76
2.2.2 Salud 82
2.2.3 Seguridad social 88
2.2.4 Empleo público 92
2.2.5 Servicios públicos 96
2.3 Derechos de solidaridad: ambiente equilibrado y adecuado para la vida 122
8 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

II. En lo concerniente a personas en condiciones

de desigualdad o que requieren especial protección 143
2.4 Personas en condiciones de desigualdad 143
2.4.1 Mujeres 143
2.4.2 Migrantes 168
2.5 Personas que requieren especial protección 173
2.5.1 Niñas, niños y adolescentes 173
2.5.2 Personas con discapacidad 195
2.5.3 Pueblos indígenas 202
2.5.4 Personas privadas de libertad 217
2.5.5 Personas afectadas por la violencia 224
2.5.6 Adultos mayores 227

III. En lo concerniente a temas que inciden

en la gobernabilidad, la paz y el diálogo 229
2.6 Conflictos sociales 229
2.7 Descentralización y buen gobierno 254
2.8 Justicia 260
2.9 Seguridad ciudadana 266
2.10 Transparencia, ética pública y prevención de la corrupción 272
2.11 Promoción de la ciudadanía 284

Capítulo 3
La Defensoría del Pueblo en cifras 287

3.1 Cifras del ámbito nacional 288

3.1.1 Atención de usuarios y usuarias en el ámbito nacional 288
3.1.2 Estado de ejecución de las quejas, los petitorios y las consultas 301
3.1.3 Instituciones contra las cuales se presentaron más quejas 303

3.2 Cifras del Centro de Atención Virtual 306

3.3 Cifras de las oficinas defensoriales 308
3.3.1 Amazonas, Cajamarca, La Libertad y Lambayeque 308
3.3.2 Apurímac, Cusco, Madre de Dios y Puno 325
3.3.3 Arequipa, Moquegua y Tacna 338
3.3.4 Ayacucho y Huancavelica 345
3.3.5 Huánuco, Junín y Pasco 355
3.3.6 Lima, Callao, Áncash e Ica 369
3.3.7 Loreto, San Martín y Ucayali 389
3.3.8 Piura y Tumbes 400
Contenido 9

Capítulo 4
Cumplimiento del deber de cooperación de la
administración estatal con la Defensoría del Pueblo 409
4.1 Evaluación del cumplimiento del deber de cooperación
en el ámbito nacional 410
4.2 Evaluación del cumplimiento del deber de cooperación
por oficinas defensoriales 413
4.2.1 Amazonas, Cajamarca, La Libertad y Lambayeque 413
4.2.2 Apurímac, Cusco, Madre de Dios y Puno 420
4.2.3 Arequipa, Moquegua y Tacna 428
4.2.4 Ayacucho y Huancavelica 432
4.2.5 Huánuco, Junín y Pasco 437
4.2.6 Lima, Callao, Áncash e Ica 446
4.2.7 Loreto, San Martín y Ucayali 457
4.2.8 Piura y Tumbes 463
4.3 Casos significativos de incumplimiento del deber de cooperación 466

Capítulo 5
Reflexiones Finales 469
Anexos
Anexo 1 Opiniones sobre normas en proceso de elaboración 475
Anexo 2 Procesos constitucionales 479
Anexo 3 Resoluciones defensoriales elaboradas durante el período 483
Anexo 4 Publicaciones editadas durante el período 489
Anexo 5 Relaciones con los medios de comunicación y difusión
de los derechos humanos 503
 Presentación

Beatriz Merino, Defensora del Pueblo (noviembre del 2005-marzo del 2011),
y Eduardo Vega Luna, Defensor del Pueblo (e)1

El año 2010 marcó el inicio de un ciclo de renovación de las autoridades guberna-

mentales y legislativas en el país, tema crucial para la reafirmación democrática.
Ejercer nuestro derecho a votar libres de coacciones resulta fundamental, aunque
insuficiente si ello no es acompañado por instituciones sólidas y confiables, así
como por una sociedad dispuesta a demandar a sus autoridades, día a día, que
actúen con responsabilidad y que rindan cuentas.

La Defensoría del Pueblo ha promovido, durante toda su existencia, la vigencia

efectiva de los derechos fundamentales, como parte consustancial de nuestra

1 La doctora Beatriz Merino Lucero ejerció el cargo de Defensora del Pueblo del 15 de noviembre
del 2005 al 31 de marzo del 2011. A partir del 1 de abril del 2011, el doctor Eduardo Vega Luna
fue designado Defensor del Pueblo en funciones, mediante Resolución Defensorial N° 004-2011/
DP. Por ello, el presente informe anual corresponde al período de la Defensora del Pueblo, y es
presentado por el actual Defensor del Pueblo (e).
12 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

democracia. Al mismo tiempo, en el ejercicio de su rol de colaboradora crítica

del Estado ha señalado, en voz alta y con un enfoque técnico, las deficiencias y
vacíos de la administración estatal que no contribuyen a profundizar el sistema
democrático. En particular, ha llamado la atención acerca de la situación de
las personas más vulnerables, así como sobre la desigualdad y discriminación
subsistentes en nuestra sociedad.

El presente Informe Anual 2010 revela, por un lado, la continuidad de las

políticas institucionales reseñadas, así como el esfuerzo permanente por mejo-
rarlas. De las múltiples dimensiones del trabajo defensorial, se ha destacado
la necesidad de asegurar el derecho de acceso a los servicios públicos de la
población que vive en el ámbito rural, segmento que muestra bajos índices de
cobertura y calidad de la electricidad. Este fue el tema que reveló el Informe
Defensorial Nº 149, «La electrificación rural en el Perú: derechos y desarrollo
para todos».

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo volvió a llamar la atención sobre
el estado en que se encuentra el sector más vulnerable, nuestros niños y niñas.
Mediante el Informe Defensorial Nº 150, «El derecho de los niños, niñas y adoles-
centes a vivir en una familia: la situación de los Centros de Atención Residencial
estatales desde la mirada de la Defensoría del Pueblo», estableció un diagnóstico
preciso del estado en que se encuentran las instituciones que están a cargo de velar
por los derechos de los menores en situación de abandono, señalando con claridad
su derecho a vivir en una familia y a recibir del Estado no solo los servicios bási-
cos —como educación y salud—, sino también un trato personalizado e integral,
que garantice la vigencia del interés superior del niño, y de este modo su derecho
a ser escuchado e informado, y a que su identidad, integridad y dignidad sean
respetadas.

Por otra parte, tampoco debemos olvidar que vivimos en un país con una
enorme diversidad biológica y cultural, la cual se encuentra principalmente en
nuestra Amazonía. Sin embargo, hemos construido nuestro Estado de espaldas
a esta parte del Perú, y muchas de las políticas públicas que se dirigieron a ella
la mostraban como un lugar vacío, que simplemente esperaba ser explotado.
Así, el Informe Defensorial Nº 151, «La política forestal y la Amazonía peruana:
avances y obstáculos en el camino a la sostenibilidad», expuso los resultados de
la supervisión de la gestión forestal, revelando sus deficiencias y la urgencia de
atenderlas en un contexto marcado por el respeto de los derechos individuales
y colectivos de los pueblos indígenas, así como por la agenda del cambio cli-
mático.

En el 2010 también se concedió una particular atención al caso de los perua-

nos y peruanas que viven en el extranjero, quienes exigen a nuestras autoridades
apoyo para ejercer sus derechos como ciudadanos de nuestro país, así como para
mantener una relación activa y permanente con su patria. Esta realidad ha sido
Presentación 13

detallada en el Informe de Adjuntía Nº 003-2010/DP-ADHPD, «Reporte de segui-

miento de las recomendaciones del Informe Defensorial Nº 146, “Migraciones y
derechos humanos”». Principalmente, la Defensoría del Pueblo expuso la necesi-
dad de establecer un marco normativo integral y actualizar la Ley de Extranjería,2
así como fortalecer la labor de las oficinas consulares en el exterior. A su vez,
resaltó que en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se haya creado
la Dirección de Migración Laboral, así como el lanzamiento del portal web Perú
Informigra, y que el Ministerio de Relaciones Exteriores haya conformado la Mesa
Internacional para la Gestión Migratoria, aunque esté pendiente su formalización
oficial mediante norma expedida por el Poder Ejecutivo.

Desde luego, estos no son los únicos aspectos destacados del año 2010. En el
caso de los derechos de la mujer, debemos considerar el Informe de Adjuntía Nº
001-2010/DP-ADM, «Segundo informe sobre el derecho a una maternidad segura»;
el Informe de Adjuntía Nº 002-2010/DP-ADM, «Tercer reporte de la Defensoría del
Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Muje-
res y Hombres (2009)»; y el Informe de Adjuntía Nº 003-2010-DP/ADM, «Derecho
a la salud de las mujeres víctimas de violencia: supervisión a establecimientos de
salud de Lima y Callao». Tampoco podemos dejar de mencionar el Informe de
Adjuntía Nº 004-2010/DP-ADM, «Feminicidio en el Perú: estudio de expedientes
judiciales», que puso sobre el tapete la dramática realidad de la violencia mortal
contra las mujeres.

En el ámbito de la administración estatal, la Defensoría del Pueblo llamó la

atención respecto a los cobros realizados en los establecimientos del Ministerio de
Salud (Minsa) y en EsSalud. Así, en los informes de adjuntía Nº 005-2010-DP/
AAE y N° 028-2010-DP/AAE se denunciaron los cobros indebidos por concepto
de carnés de identificación o tarjetas de atención, y por concepto de apertura
u obtención de copias de la historia clínica. Cabe señalar que estos cobros no
corresponden a la prestación del servicio de salud, y por el contrario, implican
una restricción al acceso a estos servicios, en especial de personas en situación de
pobreza extrema. La intervención defensorial tuvo como consecuencia que tanto
el Minsa como EsSalud suprimieran estos cobros indebidos, a fin de garantizar
el derecho a la salud de toda la ciudadanía.

Los informes defensoriales son documentos de trabajo mediante los cuales

la Defensoría del Pueblo expresa su preocupación por un tema específico y al
mismo tiempo, en el cumplimiento de su papel de colaboradora crítica, pre-
senta propuestas para que la administración pública pueda tomarlas en cuenta
y mejorar o fortalecer la atención a las y los ciudadanos o, simplemente, cubrir
las necesidades básicas de quienes viven en la exclusión y la pobreza extrema.
Así, un logro importante de la Defensoría del Pueblo ha sido el reconocimiento,

2 Decreto Legislativo N° 703, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de noviembre de 1991.

14 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), de estos documentos

como base de información para poder asignar recursos a los diferentes sectores
del Estado.

Así, el Informe Defensorial N° 142, «Fortalecimiento de la Policía Nacional

del Perú. Cinco áreas de atención urgente» (2009), el Documento Defensorial
«Reporte de la Segunda Supervisión Nacional de Comisarías 2010» —que pre-
senta las deficiencias en condiciones materiales, laborales y de infraestructura
de 328 comisarías y 11 puestos de vigilancia fronteriza de la Policía Nacio-
nal del Perú, las cuales afectan directamente la atención policial brindada a la
población— y el Informe Defensorial N° 148, «Primera Supervisión del Plan de
Municipalización de la Gestión Educativa: aportes para su implementación»
(2010) fueron tomados en cuenta por el MEF para mejorar la situación de las
comisarías y de la gestión de municipalización respecto a la ejecución de los
presupuestos asignados a estos rubros.

Quisiera nombrar dos actuaciones particularmente significativas para la

Defensoría del Pueblo. El 19 de enero del 2010, la Defensora del Pueblo, Beatriz
Merino, acudió al Congreso de la República con el propósito de dar cuenta ante la
comisión que investiga los sucesos de Bagua, aledaños y otros de las actuaciones
defensoriales realizadas en ese contexto. Al finalizar su exposición, la Defensora
del Pueblo propuso algunas líneas orientadas a coadyuvar a resolver los proble-
mas de fondo que subyacen bajo el conflicto ocurrido en nuestra Amazonía, las
cuales son ahora más relevantes que nunca: impulsar el derecho a la consulta,
fortalecer la institucionalidad indígena, desarrollar el diálogo intercultural y
construir un Estado inclusivo y que no discrimine a los pueblos indígenas. Si
bien el Congreso de la República aprobó la Ley de Consulta Previa, esta pos-
teriormente fue observada por el Poder Ejecutivo y todavía está pendiente de
aprobación, con lo cual también queda aún pendiente el compromiso con los
pueblos indígenas.

Por último, deseo recordar la campaña iniciada con el apoyo del proyecto
Umbral para luchar contra el flagelo de la corrupción, empeño que requiere no
solo la participación activa y el compromiso de las autoridades gubernamentales,
sino también la colaboración y el ejercicio de la responsabilidad de la sociedad en
su conjunto.

Deseo dedicar estas líneas finales a recordar que con este informe se da
cuenta del último de los cinco años del mandato establecido constitucionalmente
para la gestión de la doctora Beatriz Merino como titular de la institución. Su
desempeño ha reflejado sus reconocidas calidades humanas y profesionales. A
lo largo de su mandato, ella ha continuado la senda de excelencia y prestigio
característica de quienes han desempeñado esta responsabilidad pública. No
hay duda de que las huellas inmateriales y físicas de su destacada labor nos
acompañarán por siempre.
Presentación 15

El camino que conduce a la efectiva vigencia de los derechos humanos de todos

los peruanos y peruanas sigue estando empinado, mas ese es un aliciente para
seguir bregando por emprender juntos el desafío de hacer efectivo cada derecho
en cada lugar de nuestro territorio. Ese es el sentido último de la Defensoría del
Pueblo y del presente informe.

Lima, mayo del 2011.

Eduardo Vega Luna

Defensor del Pueblo (e)
 Principales abreviaciones

ACCD Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo

ACDI Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
Aecid Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
Aeta Asignación Extraordinaria por Trabajo Asistencial
Afocat Asociaciones Regionales o Provinciales de Fondos contra
Accidentes de Tránsito
Aidesep Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana
Aisped Atención Integral de Salud a Poblaciones Excluidas y Dispersas
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANP Área Natural Protegida
Apafa Asociación de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promoción Comercial
APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional
APRA Partido Aprista Peruano
ASDI Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo
ATFFS Administración Técnico Forestal y de Fauna Silvestre
AUS Aseguramiento Universal en Salud
Cader Comisión de Atención de Denuncias y Reclamos
CADP Consejo Andino de Defensores del Pueblo
CAEN Centro de Altos Estudios Nacionales
CAJ Comisión Andina de Juristas
CAP Cuadro para Asignación de Personal
CAR Centros de Atención Residencial
CAS Régimen Especial de Contratación Administrativa
CAT Certificado Contra Accidentes de Tránsito
CAV Centro de Atención Virtual (de la Defensoría del Pueblo)
Cedaw Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (por sus siglas en inglés)
CEM Centros de Emergencia Mujer
Censi Centro Nacional de Salud Intercultural
CIC Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales
para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos
CMAN Comisión Multisectorial de Alto Nivel Encargada del Seguimiento
de las Acciones y Políticas del Estado en los Ámbitos de la Paz, la
Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional
18 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

CNM Consejo Nacional de la Magistratura

CNV Certificado de Nacido Vivo
Cofopri Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
Conap Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú
Conasec Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
Conei Consejo Educativo Institucional
Confiep Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
Coproa Comisión de Procesos Administrativos
Corah Programa Especial de Control y Reducción de los Cultivos de
Coca en el Alto Huallaga
Cosude Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CPMP Caja de Pensiones Militar y Policial
Cremi Centro de Rehabilitación del Enfermo Mental de Iquitos
CTB Agencia Belga de Desarrollo
DCN Diseño Curricular Nacional
DCT Dirección de Coordinación Territorial
DED Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica
Demuna Defensoría Municipal del Niño y Adolescente
DGFFS Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre
Digemid Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas
Digemin Dirección General de Migraciones y Naturalización
Digesa Dirección General de Salud Ambiental
Dinoes Dirección Nacional de Operaciones Especiales
Diresa Dirección Regional de Salud
Dirtepol Dirección Territorial de Policía
DISA Dirección Ejecutiva de Salud Ambiental
DNI Documento Nacional de Identidad
DRE Dirección Regional de Educación
EIA Estudio de impacto ambiental
EIB Educación Intercultural Bilingüe
Enaho Encuesta Nacional de Hogares
Endes Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
EsSalud Seguro Social de Salud
EPS Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento
Feconaco Federación de Comunidades Nativas del Río Corrientes
Fenamarpe Federación Nacional de Mineros Artesanales del Perú
Feprocamd Federación de Productores de Castaña de Madre de Dios
FF.AA. Fuerzas Armadas
FIO Federación Iberoamericana del Ombudsman
Foncodes Fondo de Cooperación para el Desarrollo
FOSE Fondo de Compensación Social Eléctrica
Geresa Gerencia Regional de Salud
GIRH Gestión integrada de los recursos hídricos
GTZ Cooperación Técnica Alemana
GPS Sistema de Posicionamiento Global (por sus siglas en inglés)
Principales abreviaciones 19

IDEA
Internacional Institute for Democracy and Electoral Assistance
IIO Instituto Internacional del Ombudsman
Inabif Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
Indeci Instituto Nacional de Defensa Civil
Indecopi Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección
de la Propiedad Intelectual
Indepa Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos
y Afroperuano
Indh Instituciones Nacionales de Derechos Humanos
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INS Instituto Nacional de Salud
InWent Internationale Weiterbildungund Entwicklug gGmbH InWEnt
Capacity Building Internacional
IRTP Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú
ITS Infección de transmisión sexual
JEE Jurado Electoral Especial
JNE Jurado Nacional de Elecciones
La Red Red de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección
de los Derechos Humanos del Continente Americano
LMP Límites Máximos Permisibles
MCC Corporación para el Desafío del Milenio (por sus siglas en inglés)
Mclcp Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
Mimdes Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
Minag Ministerio de Agricultura
Minam Ministerio del Ambiente
Mincetur Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
Minem Ministerio de Energía y Minas
Minedu Ministerio de Educación
Minsa Ministerio de Salud
MNRP Movimiento Nacional de Recicladores del Perú
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
NSP Nuevo Sistema de Pensiones (de la ONP)
NSTD Nuevo Sistema de Trámite Documentario (de la ONP)
OCMA Oficina de Control de la Magistratura
ODCI Oficina Desconcentrada de Control Interno
Odecma Oficina Desconcentrada de Control de la Magistratura
OEA Organización de Estados Americanos
OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
ODPE Oficina Descentralizada de Procesos Electorales
OIM Organización Internacional para las Migraciones
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONP Oficina de Normalización Previsional
20 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

ONU Organización de Naciones Unidas
Oppre Oficina de Planificación, Presupuesto, Racionalización y Estadística
OREC Oficina de Registro y Estado Civil
Osinergmin Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
Osinfor Organismo Supervisor de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
Osiptel Organismo Supervisor de la Inversión Privada en
Telecomunicaciones
Padomi Programa de Atención Domiciliaria de EsSalud
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEI Plan Estratégico Institucional
PELA Programa Estratégico Logros en el Aprendizaje
PEN Proyecto Educativo Nacional
Pesem Plan Estratégico Sectorial Multianual
PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIR Plan Integral de Reparaciones
PNP Policía Nacional del Perú
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PrevCon Programa de Apoyo para una Cultura de Paz y el
Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Prevención
y el Manejo Constructivo de Conflictos
PRIO Plan Regional de Igualdad de Oportunidades
Proética Consejo Nacional para la Ética Pública
Proinversión Agencia de Promoción de la Inversión Privada-Perú
Promsex Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y
Reproductivos
Pronaa Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PSCE Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas
PTE Portal de Transparencia Estándar
PVF Puestos de vigilancia fronterizos (de la PNP)
RADI Sistema de Registro y Acreditación de Desplazados Internos
RCPJ Registro Central de Procesos Judiciales (de la ONP)
Reniec Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
Resit SNP Reporte Situacional del Sistema Nacional de Pensiones
ROF Reglamento de Organización y Funciones
Ruipn Registro Único de Identificación de las Personas Naturales
RUV Registro Único de Víctimas
Saanee Servicios de Apoyo y Asesoramiento para la Atención de las
Necesidades Educativas Especiales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
Sedalib Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de la Libertad S. A.
Sedapal Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
Sernanp Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
Principales abreviaciones 21

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SID Sistema de Información Defensorial
Simco Sistema de Monitoreo de Conflictos
Sinasec Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
SIS Seguro Integral de Salud
SNP Sistema Nacional de Pensiones
SOAT Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito
SPDE Sociedad Peruana de Ecodesarrollo
SPP Sistema Privado de Pensiones
Sunass Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
Sunarp Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
Sutran Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y
Mercancías
TUO Texto Único Ordenado
TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos
UCT Unidad de Coordinación Territorial
UGEL Unidad de Gestión Local
UGIT Unidad Gerencial de Investigación Tutelar (del Inabif)
UIT Unidad Impositiva Tributaria
Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Usaid Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VRAE Valle de los ríos Apurímac y Ene
 Capítulo 1

Aspectos institucionales

1.1 Visión y misión institucionales

La Defensoría del Pueblo es un órgano autónomo creado por la Constitución Polí-

tica de 1993 (artículos 161° y 162°), que tiene a su cargo la defensa de los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; asimismo,
supervisa el funcionamiento de la administración pública y la prestación de los
servicios públicos. Con el fin de asegurar el cabal cumplimiento de las funciones
constitucionales que le han sido encomendadas, así como de aportar a que se
resuelva la fractura social existente —a través de la defensa y la promoción de
los derechos humanos—, la Defensoría del Pueblo ha determinado su visión y su
misión institucionales.

La visión destaca el propósito de la Defensoría del Pueblo de dar una especial

preeminencia a la realización efectiva de los derechos humanos, para contribuir a
lograr una sociedad inclusiva, equitativa y sostenible. La visión de la Defensoría
del Pueblo es la siguiente:

Ser una institución que contribuye efectivamente a la defensa y la realiza-

ción de los derechos humanos, promoviendo la gobernabilidad y el buen
gobierno del Perú, así como aportando a la consolidación de una sociedad
inclusiva, equitativa y sostenible. Esta labor se sustenta en una organización
eficiente y eficaz, integrada por personal altamente calificado y con vocación
de servicio.

La misión de la Defensoría del Pueblo resume su razón de ser y refleja el

sentido de sus acciones. La misión complementa el mandato constitucional en el
que se sustenta la creación de la Defensoría del Pueblo con lo que señala su Ley
Orgánica.1 La misión es la siguiente:

La Defensoría del Pueblo es la institución pública autónoma responsable de

defender y promover los derechos de las personas y la comunidad. Para ello,
supervisa la actuación del Estado y la prestación de los servicios públicos,

1 Ley N° 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, publicada en el diario oficial El Peruano
el 4 de agosto de 1995.
24 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

poniendo en evidencia la vulneración de los derechos e incidiendo en la mejora

de la política y la gestión pública.

Con el objetivo de dar continuidad a la actuación de la Defensoría del Pue-

blo y alcanzar los objetivos estratégicos institucionales, mediante la Resolución
Administrativa Nº 0029-2010/DP se aprobó el Plan Estratégico Institucional (PEI)
2011-2015. Así, el actual PEI constituye el marco orientador que permite articular
los esfuerzos de las diferentes instancias que componen la institución, y es una
herramienta que guía el proceso para tomar decisiones.

Los objetivos estratégicos generales señalados en el PEI son los siguientes:

• Defender la plena vigencia de los derechos humanos de las personas y de

la comunidad ante la administración estatal y las empresas prestadoras de
servicios, a través de investigaciones generales —informes defensoriales—
y específicas —atención de quejas, petitorios y consultas— que busquen
evidenciar la vulneración de estos derechos e incidir en su restitución.
• Promover y difundir los derechos de las personas y la comunidad en el
marco de un enfoque de género e interculturalidad, fomentando la inclu-
sión social, especialmente de los grupos vulnerables.
• Fortalecer y modernizar la organización institucional para atender al ciu-
dadano de manera eficiente y eficaz.

Por otro lado, con la finalidad de otorgar mayor eficacia a la labor defensorial,
en el PEI se delinearon tres ejes de trabajo:

• Políticas públicas
• Gestión estatal
• Cultura de paz y diálogo para la gobernabilidad

Asimismo, en el PEI se identificó a los grupos en condiciones de desigualdad

o que requieren protección especial: los niños, las niñas y los adolescentes; las
mujeres; los pueblos indígenas; las personas con discapacidad; los adultos mayo-
res; las personas privadas de libertad; y las personas afectadas por la violencia.
De conformidad con su mandato institucional, la atención preferente y prioritaria
a los grupos en condiciones de desigualdad o que requieren protección especial
constituye una de las labores fundamentales de la Defensoría del Pueblo.

Además, se identificaron siete temas estratégicos de trabajo institucional que

guardan correspondencia con los grupos que, según la Defensoría del Pueblo,
requieren ser atendidos prioritariamente para poder superar la fractura social:

• Salud
• Educación
• Acceso a la justicia
• Medio ambiente
Capítulo 1. Aspectos institucionales 25

• Servicios públicos
• Identidad y ciudadanía
• Conflictos sociales

La Defensoría del Pueblo se ha comprometido con la sociedad a realizar un

trabajo permanente y decidido en estos temas.

Para complementar la acción defensorial, se han tomado en cuenta los deno-

minados temas transversales, que son objeto de atención especial por parte de la
institución:

• Descentralización
• Lucha contra la corrupción
• Género y no discriminación

En este marco conceptual, la Defensoría del Pueblo desarrolla sus funciones

de protección de los derechos fundamentales de las personas y de supervisión de
la administración estatal.

1.2 Organización de la Defensoría del Pueblo

En la actualidad, la Defensoría del Pueblo cuenta con oficinas descentralizadas a

lo largo del territorio nacional. Así, tiene 28 oficinas defensoriales y 10 módulos
de atención defensorial, que conforman su sistema de despliegue territorial.

El 29 de septiembre del 2005, el Congreso de la República eligió a la titular de

la institución, la doctora Beatriz Merino Lucero, para ocupar el cargo de Defensora
del Pueblo por un período de cinco años. Esta elección fue formalizada mediante
Resolución Legislativa del Congreso N° 007-2005-CR, publicada en el diario oficial
El Peruano el 30 de septiembre del 2005. La Defensora del Pueblo es la funcionaria
que ejerce la más alta autoridad institucional.

Al cierre de este informe, la Defensora del Pueblo, habiendo cumplido su
mandato constitucional, encargó al Primer Adjunto, Eduardo Vega Siura, las fun-
ciones de Defensor del Pueblo.2

1.2.1 Estructura orgánica

Para el cumplimiento de sus funciones, la Defensoría del Pueblo cuenta con una
estructura orgánica que pretende maximizar la eficacia de sus actuaciones. Así, la

2 Resolución Defensorial N° 004-2011/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el 31 de marzo

del 2011.
26 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

alta dirección se encuentra conformada por el Defensor o la Defensora del Pueblo,

el Gabinete, la Primera Adjuntía y la Secretaría General.3

La Primera Adjuntía es el órgano de dirección que ejerce la máxima autori-

dad administrativa de la entidad. Por ello, supervisa y coordina las funciones de
los órganos de línea —las adjuntías, las oficinas defensoriales y los módulos de
atención defensoriales—, así como de los demás órganos y unidas orgánicas de
la institución.

Por su parte, las adjuntías —que dependen de la Primera Adjuntía— son

los órganos encargados de asesorar tanto a la Defensora del Pueblo como a las
oficinas defensoriales y los módulos de atención defensoriales en los temas de su
competencia.

Actualmente, las adjuntías son las siguientes:

• Adjuntía para la Administración Estatal. Cuenta con dos programas: el

Programa de Descentralización y Buen Gobierno, y el Programa de Iden-
tidad y Ciudadanía.
• Adjuntía para los Derechos Humanos y las Personas con Discapacidad.
Cuenta con tres programas: el Programa de Protección de Derechos en
Dependencias Policiales, el Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios,
y el Programa de Defensa y Promoción de los Derechos de las Personas
con Discapacidad.
• Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas,
que cuenta con el Programa de Pueblos Indígenas.
• Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad,
que cuenta con el Programa de Ética Pública, Prevención de la Corrupción
y Políticas Públicas.
• Adjuntía en Asuntos Constitucionales.
• Adjuntía para los Derechos de la Mujer.
• Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia.

Por otro lado, desde el punto de vista administrativo, la Secretaría General es

la instancia encargada de coordinar y supervisar las actividades de asesoramiento
y apoyo en asuntos de planeamiento, planificación operativa, presupuesto, racio-
nalización, estadística, administración, finanzas, adquisiciones, recursos humanos
y tecnología de la información.

3 El Reglamento de Organización y Funciones de la Defensoría del Pueblo fue aprobado por Re-
solución Defensorial N° 029-2008/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de octubre
del 2008, y modificado mediante Resolución Defensorial N° 019-2009/DP, publicada en el diario
oficial El Peruano el 30 de abril del 2009.
Capítulo 1. Aspectos institucionales 27

1.2.2 Atención descentralizada

Las oficinas defensoriales son órganos desconcentrados, instalados en las diversas

regiones del país, que dependen de la Primera Adjuntía. Actualmente, la Defen-
soría del Pueblo cuenta con 28 oficinas defensoriales y 10 módulos de atención
defensoriales que trabajan en el territorio nacional.

La conducción de cada una de las oficinas defensoriales está a cargo de un

jefe o jefa, encargado de dirigir la actuación institucional en el ámbito geográ-
fico asignado mediante la Directiva Nº 001-2010-DP, «Directiva de despliegue
territorial de la Defensoría del Pueblo»,4 aprobada por la Resolución Defensorial
Nº 008-2010/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de marzo del 2010.
La conducción de cada oficina defensorial debe realizarse de acuerdo con la polí-
tica de la Defensoría del Pueblo en el ámbito nacional, y en el marco del sistema
de planificación, seguimiento y evaluación institucional

Por su parte, los módulos de atención defensoriales son oficinas permanentes

que dependen de una oficina defensorial y son conducidos por un coordinador
o coordinadora. Se instalan en capitales de provincia o de distrito en las que la
demanda de la población determina la necesidad de contar con una entidad institu-
cional adicional competente para atender quejas, petitorios y consultas, supervisar
a las dependencias estatales y a las entidades prestadoras de servicios públicos, y
realizar actividades de difusión de derechos y capacitación.

Es pertinente señalar que las oficinas desconcentradas de la Defensoría del

Pueblo se agrupan en unidades de coordinación territorial (UCT), que están a cargo
de un coordinador o coordinadora. Las UCT constituyen una instancia de coor-
dinación entre las oficinas defensoriales, los módulos de atención defensoriales,
la Primera Adjuntía y la Dirección de Coordinación Territorial (DCT). El objetivo
de las UCT consiste en maximizar la actuación institucional en el ámbito de cada
región.

Las UCT de la Defensoría del Pueblo son las siguientes:

• Unidad de Coordinación Territorial Amazonas, Cajamarca, La Libertad y

Lambayeque.
• Unidad de Coordinación Territorial Apurímac, Cusco, Madre de Dios y
Puno.
• Unidad de Coordinación Territorial Arequipa, Moquegua y Tacna.

4 Esta directiva busca establecer los criterios generales para el despliegue territorial de la Defen-
soría del Pueblo, así como el ámbito geográfico y el marco de competencia de las oficinas defen-
soriales, los módulos de atención defensoriales, las adjuntías, los programas, y las oficinas de
apoyo y asesoría.
28 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Gráfico N° 1
Oficinas defensoriales y módulos de atención Defensoriales

Huanta

Of icinas defensoriales (OD)

Módulos de atención defensoriales (MAD)

Módulos de atención defensoriales Depende de:

1. Jaén Oficina Defensorial de Cajamarca
2. Tarapoto Oficina Defensorial de San Martín
3. Chimbote Oficina Defensorial de Áncash
4. Tingo María Oficina Defensorial de Huánuco
5. La Merced Oficina Defensorial de Junín
6. Satipo Oficina Defensorial de Junín
7. Andahuaylas Oficina Defensorial de Apurímac
8. Huanta Oficina Defensorial de Ayacucho
9. Puquio Oficina Defensorial de Ayacucho
10. Juliaca Oficina Defensorial de Puno
Capítulo 1. Aspectos institucionales 29

• Unidad de Coordinación Territorial Ayacucho y Huancavelica

• Unidad de Coordinación Territorial Huánuco, Junín y Pasco
• Unidad de Coordinación Territorial Loreto, San Martín y Ucayali
• Unidad de Coordinación Territorial Piura y Tumbes
• Unidad de Coordinación Territorial Lima, Callao, Áncash e Ica

Asimismo, la Defensoría del Pueblo cuenta con módulos itinerantes encar-

gados de atender al público de manera no permanente en ciudades y poblados
ubicados en diversas zonas del país. En estos módulos, el personal defensorial
atiende a los ciudadanos del lugar durante algunos días del mes, para luego regre-
sar y efectuar el trámite respectivo en la sede de la región.

Adicionalmente, existen equipos itinerantes integrados por personal de las

oficinas defensoriales y de los módulos de atención defensoriales. Estos equipos se
trasladan en forma rotativa desde sus respectivas sedes hacia distritos, poblados y
comunidades —sobre todo en las zonas rurales—, y abarcan ciudades intermedias
que forman parte de los circuitos visitados. Los equipos itinerantes reciben quejas
en las localidades que visitan, realizan actividades de difusión respecto de los
derechos ciudadanos y las facultades de la Defensoría del Pueblo, y supervisan
la práctica de las entidades públicas locales.

1.2.3 Política de recursos humanos

Durante el 2010, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos de la Defensoría

del Pueblo ejecutó los planes de capacitación y bienestar, documentos marco
que establecen las directrices de actuación a favor del capital humano de la
institución.

La política de personal desplegada por la Defensoría del Pueblo se encuentra

plenamente identificada con su obligación de brindar asistencia y servicio a todos
sus miembros. La Defensoría del Pueblo es consciente de que el recurso más impor-
tante con el que cuenta para realizar su gestión es el personal. Por ello, orienta
sus esfuerzos a fortalecer, en el ámbito nacional, las competencias institucionales
de las personas que prestan sus servicios, tales como la calidad en el trabajo, el
compromiso, la proactividad, la capacidad de actuar en equipo, la integridad e
independencia, y la voluntad de orientar al ciudadano.

En este marco se ejecutó el Plan de Capacitación 2010, el cual abordó los

siguientes ejes:

• Temas específicos de intervención y supervisión defensorial.

• Temas de gestión y competencias internas.
• Capacitación virtual, que permitió brindar capacitación a distancia —en
un entorno de training y e-learning organizacional— en 10 diferentes temas
30 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

de intervención e interés defensorial. De este modo, se ofreció capacitación

virtual a 400 personas, entre personal de la Defensoría del Pueblo, personal
perteneciente a las 21 diferentes defensorías o instituciones de derechos
humanos integrantes de la Federación Iberoamericana del Ombudsman
(FIO), magistrados participantes en mesas de diálogo, y personal de los
Centros de Emergencia Mujer (CEM) y de organizaciones no gubernamen-
tales (ONG) vinculadas a derechos humanos.

Hasta el año 2010 se han impartido los siguientes cursos:

• Curso de Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Disciplinario,

dictado en primera edición.
• Curso de Introducción a la Conflictividad Social desde la Perspectiva de
la Defensoría del Pueblo, dictado en segunda edición.
• Curso de Herramientas para la Defensa de los Derechos Ambientales,
dictado en segunda edición.
• Curso de Prevención de la Corrupción y Derechos Humanos, dictado en
segunda edición.
• Curso de Criterios de Aplicación del Debido Proceso de Acuerdo con la
Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el
Tribunal Constitucional Peruano, dictado en tercera edición.
• Curso de Ética Aplicada a la Función Pública: Aproximaciones Teóricas,
Políticas y Culturales para el Correcto Ejercicio de la Ética en la Función
Pública, dictado en segunda edición.
• Curso Básico para la Intervención Defensorial en Género y Derechos de
la Mujer, dictado en cuarta edición.
• Curso Básico de Servicios Públicos de Infraestructura y Defensoría del
Pueblo, dictado en cuarta edición.
• Curso El Rol de la Defensoría del Pueblo (Ombudsman) en la Respuesta
frente a la Epidemia del VIH/Sida, dictado en primera edición.
• Curso de Conflictos Sociales, Análisis y Diálogo Intercultural, dictado en
primera edición.

El entorno de instrucción virtual incorporó, además, módulos autoinstructi-

vos de aprendizaje en cinco temas de uso y consulta frecuente de los funcionarios
de la Defensoría del Pueblo: autoinstructivo de Word, niveles básico e interme-
dio; autoinstructivo de Excel, niveles básico e intermedio; autoinstructivo de re-
dacción; autoinstructivo de gestión institucional; y autoinstructivo de protocolo
y Sistema de Información Defensorial (SID). Estos módulos permiten a los usua-
rios de la Intranet de la Defensoría del Pueblo aplicar la capacitación autodirigida
durante los 365 días del año.

El uso de los instrumentos de e-training y e-learning demostró que la

metodología de educación a distancia, modalidad virtual, permite llegar
Capítulo 1. Aspectos institucionales 31

progresivamente a un mayor número de participantes en las zonas más alejadas

del país, a menor costo y de manera especializada, garantizando el intercambio
pedagógico entre los instructores —que están en Lima— y los comisionados de
las oficinas descentralizadas en el ámbito nacional.

Estos esfuerzos para fortalecer las capacidades internas se complementan con

el programa de ayuda académica, que permite ofrecer becas integrales y parciales
en cursos de especialización, posgrados y maestrías en instituciones nacionales
y extranjeras, tales como el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) y la
Universidad de Alcalá (España).

Gracias a este programa, los miembros de la Defensoría del Pueblo de todo

el país pudieron acceder a más de 700 oportunidades diferentes de formación
por año, fortaleciendo de esta manera competencias y cualidades que aportarán
al mejor desempeño de sus funciones.

Por otro lado, de manera simultánea se implementó el Plan de Bienestar

Institucional, que comprende una serie de actividades tendientes a mejorar per-
manentemente el clima organizacional. Esto se logra a través de un enfoque pla-
nificado, dirigido a impulsar el bienestar del personal generando actividades y
canales de estímulo y reconocimiento. En este marco, durante el año 2010 se rea-
lizaron campañas gratuitas de salud preventiva dirigidas a los trabajadores, los
prestadores de servicio y los colaboradores de la institución, que se extendieron
a sus familiares y dependientes.

Del mismo modo, se realizaron cursos de primeros auxilios dirigidos a la

brigada de trabajadores, se celebraron convenios con instituciones educativas y
financieras, se prosiguió con la implementación del Programa de Asistencia Mé-
dica Familiar —en el que se incorporó a EsSalud a los servidores públicos—, y se
implementaron el lactario y el tópico, que benefician al personal de la institución.

1.3 Instrumentos de gestión de la actuación defensorial

Los instrumentos de gestión contribuyen a que la Defensoría del Pueblo cumpla

su función constitucional de coadyuvar a la defensa de los derechos fundamen-
tales de las personas y de la comunidad. Durante el año 2010, se han propuesto e
implementado modificaciones a los instrumentos de gestión referidos a la atención
de casos, como se detalla seguidamente:

a) El Protocolo de Actuaciones Defensoriales: El Protocolo de Actuaciones Defen-

soriales fue aprobado mediante Resolución Administrativa Nº 047-2008/DP-
PAD, del 15 de agosto del 2008. Este documento constituye el marco normativo
que regula tanto la atención de los casos que ingresan a la Defensoría del
Pueblo como las intervenciones de oficio que esta realiza en cumplimiento
32 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

de las funciones establecidas en la Constitución Política y en la Ley Orgánica

de la Defensoría del Pueblo.

b) El Sistema de Información Defensorial (SID): Es la fuente de información (base de

datos) en la cual las y los comisionados de las oficinas de todo el país registran
y hacen el seguimiento de los casos —intervenciones de oficio y solicitudes
de intervención— presentados a la Defensoría del Pueblo. Al revisar diver-
sos reportes y estadísticas proporcionados por este sistema, se identificó que
era necesario no solo reportar cuáles habían sido las vulneraciones de los
derechos fundamentales (hechos vulneratorios), sino también describirlas. De
esta manera, las y los comisionados pueden identificar, además del derecho
vulnerado, las diferentes circunstancias que rodearon esta vulneración. Esta
tarea se realizó a lo largo del 2010.

c) El Defensómetro: Es el instrumento que permite monitorear la gestión de la

Defensoría del Pueblo en el ámbito nacional por medio de indicadores de dos
tipos: los que miden la propia eficiencia institucional, y los que evalúan los
niveles de cooperación y eficacia de las instituciones estatales supervisadas.

Los indicadores que miden la gestión de la Defensoría del Pueblo son los
siguientes:

• Eficiencia de la admisión de quejas: Mide el porcentaje de quejas que han sido

admitidas en trámite dentro del plazo de dos días útiles establecido en el
Protocolo de Actuaciones Defensoriales.5
• Eficiencia de la conclusión de quejas: Mide el porcentaje de quejas que han
sido concluidas dentro del plazo de 100 días útiles establecido en el artículo
45º del Protocolo de Actuaciones Defensoriales.

Por otro lado, los indicadores que miden hasta qué punto las entidades del
Estado cumplen su deber de cooperar con la Defensoría del Pueblo y solucionar
las quejas son los siguientes:

• Cooperación con información sustentada: Mide el nivel de cumplimiento del

deber de cooperación de las entidades del Estado con la Defensoría del
Pueblo, establecido en el artículo 161º de la Constitución Política y en el
artículo 16º de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley Nº 26520.
Las variables consideradas en este indicador son la calidad y la oportuni-
dad de la información remitida a la Defensoría del Pueblo.
• Eficacia en la solución de hechos vulneratorios: Mide el porcentaje de que-
jas que, habiendo sido declaradas fundadas después de la investigación
defensorial, han sido solucionadas por las entidades supervisadas. Este

5 Artículo 27° del Protocolo de Actuaciones Defensoriales.

Capítulo 1. Aspectos institucionales 33

es el indicador que mide si, efectivamente, la afectación de un derecho

fundamental —detectada por la Defensoría del Pueblo— fue debidamente
atendida por la entidad estatal; es decir, si se restituyó o no el derecho
fundamental del ciudadano.

Adicionalmente a los cuatro indicadores descritos, el Defensómetro cuenta

con un listado de reportes vinculados al cumplimiento del deber de cooperación
y a la restitución de derechos de los ciudadanos por parte de las entidades del
Estado supervisadas. Estos reportes son los siguientes:

• Entidades del Estado que más cooperan con la Defensoría del Pueblo.
• Entidades del Estado que menos cooperan con la Defensoría del Pueblo.
• Entidades del Estado con mayor número de hechos vulneratorios fundados.
• Entidades del Estado que más hechos vulneratorios solucionan.
• Entidades del Estado que menos hechos vulneratorios solucionan.

Finalmente, cabe destacar que como parte del esfuerzo de la Defensoría del
Pueblo por optimizar sus instrumentos de gestión institucional, en el transcurso
del año 2010 se trabajó un autoaplicativo on line del Protocolo de Actuaciones De-
fensoriales y del SID. Actualmente, este autoaplicativo se encuentra en la Intranet
de la Defensoría del Pueblo, y permite que el personal se capacite a sí mismo
respecto a los contenidos y el uso de los instrumentos de gestión.

1.4 Aspectos económicos

1.4.1 Presupuesto institucional

Para el año fiscal 2010, la Defensoría del Pueblo solicitó al Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) un requerimiento presupuestal ascendente a 51.669.693 nuevos
soles por la fuente de financiamiento de recursos ordinarios. Este presupuesto
permitiría financiar, además de los gastos de funcionamiento de las dependencias
desconcentradas de la Defensoría del Pueblo, los gastos de funcionamiento del
nuevo local institucional, la adquisición de unidades móviles y equipos de cóm-
puto para las unidades orgánicas, las actividades propias de la institución que
contaban con el apoyo de entes cooperantes —sobre todo en las zonas de extrema
pobreza—, la contrapartida nacional para la ejecución del proyecto «Identidad y
ciudadanía», y la actualización de la escala remunerativa.

Sin embargo, el presupuesto asignado por el MEF fue de solo 39.112.000

nuevos soles, monto que no contemplaba la contrapartida para la ejecución del
proyecto «Identidad y ciudadanía» ni la actualización de la escala remunerativa,
entre otros gastos. En consecuencia, fue necesario realizar una priorización de
actividades con el fin de alcanzar las metas trazadas para el año 2010.
34 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En cuanto a la fuente de financiamiento de donaciones y transferencias, se

consideró un presupuesto inicial de apertura de 2.233.122 nuevos soles, que se
conformó con los aportes de las diferentes agencias de cooperación internacional
que integran la canasta de fondos.

Así, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) por toda fuente de finan-

ciamiento para el año 2010 ascendió a 41.345.122 nuevos soles. A la fuente de
financiamiento de recursos ordinarios le correspondió la suma de 39.112.000 (el
95% del presupuesto total), mientras que a la fuente de financiamiento de dona-
ciones y transferencias, 2.233.122 nuevos soles (5% del presupuesto total), como
se muestra en cuadro Nº 1.

En lo que respecta a la fuente de financiamiento de recursos ordinarios, el

Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el año 2010 se amplió como

Cuadro N° 1
Presupuesto Institucional de Apertura 2010
(en nuevos soles)

Fuente de financiamiento Nuevos soles Porcentaje

Total 41.345.122 100,00
Recursos ordinarios 39.112.000 94,60
Donaciones y transferencias 2.233.122 5,40
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)
Elaboración: Unidad de Estadística, Oppre

Gráfico N° 2
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2010
(en nuevos soles)

2.233.122
5%

39.112.000
95%

Donaciones y transferencias Recursos ordinarios

Capítulo 1. Aspectos institucionales 35

consecuencia del crédito suplementario otorgado mediante el Decreto Supremo

Nº 001-2010-EF6 para cubrir el incremento de la bonificación por escolaridad dis-
puesto por la Ley N° 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2010.7 Así, la Defensoría del Pueblo recibió un monto de 23.900 nuevos
soles por este concepto. De esta manera, el presupuesto final de la fuente de fi-
nanciamiento de recursos ordinarios ascendió a 39.135.900 nuevos soles.

Por otro lado, por la fuente de financiamiento de recursos directamente recau-

dados, en el año 2010 se obtuvieron ingresos sobre todo por la venta de bases de los
procesos de contrataciones y adquisiciones; estos ingresos, sumados a los saldos
de balance del año 2009, representaron un monto de 69.242 nuevos soles.

En la fuente de financiamiento de donaciones y transferencias se incorpora-

ron el saldo del balance del 2009 y los recursos obtenidos mediante la modalidad
canasta de fondos, a la que aportan cuatro instituciones cooperantes: la Agencia
Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (Cosude), la Agencia Canadiense para
el Desarrollo Internacional (ACDI), la Agencia Sueca de Cooperación Internacio-
nal para el Desarrollo (ASDI) y la Agencia Española de Cooperación Internacio-
nal para el Desarrollo (Aecid). Asimismo, se incorporaron recursos del proyecto
financiado por la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD), con
lo cual se alcanzó el presupuesto final de 5.052.437 nuevos soles, que se presenta
desagregado en el cuadro Nº 2.

Cuadro N° 2
Donaciones y transferencias 2010
(en nuevos soles)

Concepto Nuevos soles

Total 5.052.437
Presupuesto inicial 2.233.122
Saldo de balance 2.188.004
Canasta de fondos 501.588
Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo 129.723
Fuente: Defensoría del Pueblo, Oficina de Desarrollo Estratégico, Cooperación Inter-
nacional e Inversiones (Odecii)

Al cierre del ejercicio fiscal 2010, el presupuesto es el que se señala en el

Cuadro Nº 3 y en el Gráfico Nº 3.

6 Decreto Supremo Nº 001-2010-EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de enero del 2010.
7 Ley Nº 29465, publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de diciembre del 2009.
36 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Cuadro N° 3
COMPARACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS INSTITUCIONALES DE APERTURA
(PIA) Y MODIFICADO (PIM) SEGÚN FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2010
(EN NUEVOS SOLES)

Fuente de financiamiento PIA PIM Variación pim-pia

Total 41.345.122 44.257.579 2.912.457

Recursos ordinarios 39.112.000 39.135.900 23.900

Recursos directamente recaudados 0 69.242 69.242

Donaciones y transferencias 2.233.122 5.052.437 2.819.315

Fuente: Sistema Integrado de Administración Financieras (SIAF).

Elaboración: Unidad de Estadística, Oppre.

Gráfico N° 3
Presupuesto Institucional Modificado 2010
(en nuevos soles)

69.242
0,2% 5.052.437
11,4%

39.135.900
89,4%
Recursos directamente recaudados
Donaciones y transferencias
Recursos ordinarios

En el cuadro Nº 4 se presenta la evolución del presupuesto asignado por

recursos ordinarios, recursos directamente recaudados y recursos provenientes
de la cooperación internacional.
Capítulo 1. Aspectos institucionales 37

Cuadro N° 4
EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL POR
FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 1996-2010
(EN NUEVOS SOLES)

Recursos ordinarios Recursos

Donaciones y Total del
Período Ampliación directamente
Inicial Total transferencias presupuesto
y/o reducción recaudados
1996 1.206.000 2.641.000 3.847.000 0 385.399 4.232.399
1997 6.314.000 1.828.058 8.142.058 2.250 3.125.773 11.270.081
1998 12.559.000 4.343.600 16.902.600 11.873 5.670.479 22.584.952
1999 12.442.000 2.604.591 15.046.591 6.362 6.238.145 21.291.098
2000 15.747.000 67.000 15.814.000 0 7.778.974 23.592.974
2001 15.606.000 420.931 16.026.931 0 6.395.872 22.422.803
2002 16.579.891 0 16.579.891 3.000 5.886.243 22.469.134
2003 20.000.000 -349.444 19.650.556 5.696 8.042.070 27.698.322
2004 20.000.000 -250.000 19.750.000 24.888 12.214.292 31.989.180
2005 19.430.212 0 19.430.212 32.210 14.036.806 33.499.228
2006 19.435.107 9.676.932 29.112.039 25.178 6.798.430 35.935.647
2007 33.175.824 5.256.815 38.432.639 36.391 6.263.797 44.732.827
2008 36.230.000 205.316 36.435.316 39.831 5.596.684 42.071.831
2009 39.111.000 24.474 39.135.474 73.318 5.237.511 44.446.303
2010 39.112.000 23.900 39.135.900 69.242 5.052.437 44.257.579
Fuente: Defensoría del Pueblo, Oficina de Planificación, Presupuesto, Racionalización y Estadística
(Oppre)
Elaboración: Unidad de Estadística, Oppre

Gráfico N° 4
evolución del presupuesto 1996-2010
por recursos ordinarios y donaciones y transferencias

45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recursos ordinarios Donaciones

38 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

1.4.2 Cooperación internacional

En el año 2010, la Defensoría del Pueblo continuó ejecutando el programa «La

promoción de la equidad e inclusión para la realización de los derechos huma-
nos» 2006-2010 y 15 proyectos financiados por la cooperación internacional.

a) Organismos internacionales, gobiernos cooperantes e instituciones extranjeras de

cooperación técnica

Un programa y 11 proyectos fueron implementados con la contribución finan-

ciera de las agencias de cooperación internacional de los siguientes países: Ale-
mania —Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y Servicio Alemán de Cooperación
Social Técnica (DED)—, Bélgica —Agencia Belga de Desarrollo (CTB)—, Canadá
(ACDI), España (Aecid y ACCD), Estados Unidos de América —Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid)—, Finlandia (Embajada
de Finlandia) y Suiza (Cosude). Por otro lado, cuatro proyectos se implementa-
ron con el apoyo de organismos multilaterales como el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unión Europea (UE) y el Fondo de las Na-
ciones Unidas para la Infancia (Unicef).

Los proyectos ejecutados fueron administrados mediante dos modalidades:

las donaciones, cuyos recursos son administrados directamente por la Defensoría
del Pueblo, y las contribuciones, cuyos recursos son administrados por la propia
entidad cooperante o por terceros.

A continuación, se presentan el programa y los proyectos ejecutados en el

año 2010, los cuales están clasificados por modalidad de administración y subcla-
sificados por área temática.

Donaciones

Los proyectos cuyos recursos fueron administrados por la Defensoría del Pueblo
fueron los siguientes:

Inclusión social
• Canasta de fondos: ACDI, Aecid y Cosude
Programa «Promoción de la equidad e inclusión para la realización de los
derechos humanos» 2006-2010.

• ACCD
Proyecto «Fortalecimiento de capacidades de actores regionales y locales
para la prevención, gestión y transformación de los conflictos sociales en
el Perú» 2009-2011.
Capítulo 1. Aspectos institucionales 39

• Unión Europea
Proyecto «Inclusión social: identidad y ciudadanía» 2010-2012.

Contribuciones

Los recursos de los siguientes proyectos fueron administrados por la propia

fuente cooperante o por terceros.

Inclusión social
• Aecid
Proyecto «Promoción del derecho a la igualdad y no discriminación»
2009-2010. Administrado por el PNUD.

Salud
• PNUD
Proyecto «Incorporación de la perspectiva de derechos en la respuesta
desde el Estado frente a la epidemia de VIH/Sida» 2009-2010. Adminis-
trado por la propia fuente.

• PNUD
Proyecto «Apoyo a los derechos humanos en personas más afectadas y
viviendo con VIH. Lucha contra el estigma y discriminación, promoción
de la protección de derechos y acceso a ciudadanía» 2007-2010. Adminis-
trado por la propia fuente.

Atención de conflictos
• DED
Proyecto «Fortalecer el papel de supervisión preventiva y de interme-
diación de la Defensoría del Pueblo en los conflictos sociales en el Perú»
2007-2010. Administrado por la propia fuente.

Medio ambiente
• DED
Proyecto «Fortalecimiento de las capacidades de la Defensoría del Pueblo
para la defensa y respeto de los derechos ciudadanos a un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado» 2004-2010. Administrado por la propia
fuente.

• Finlandia
Proyecto «Apoyo al fortalecimiento de las capacidades de la Defensoría
del Pueblo para la supervisión de la gestión socioambiental de las activi-
dades extractivas y de la intervención defensorial en los conflictos socio-
ambientales» 2009-2010. Administrado por CARE Perú.
40 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Mujer
• GTZ
Proyecto «Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales
para la implementación de la Ley de Igualdad de Oportunidades (regio-
nes: Cusco, Ucayali, Ica, La Libertad, Lambayeque, Moquegua y Pasco)»
2009-2010. Administrado por la propia fuente.

Lucha contra la corrupción

• Aecid
Proyecto «Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales
y de las organizaciones de la sociedad civil para asegurar la transparencia
en la gestión pública» 2009-2010. Administrado por el PNUD.

• GTZ
Proyecto «Potenciar la actuación defensorial y supervisión de la Defenso-
ría del Pueblo en la lucha contra la corrupción» 2008-2010. Administrado
por la propia fuente.

• Corporación para el Desafío del Milenio (MCC)-Usaid

Proyecto «Programa Umbral Perú: controlando la corrupción y
mejorando las inmunizaciones» 2009-2011. Administrado por la empresa
consultora Management Systems Internacional (MSI), contratada por el
Gobierno de los Estados Unidos de América.

Inclusión social
• CTB
Proyecto «Fortalecimiento institucional de la Defensoría del Pueblo para la
promoción y defensa de los derechos ciudadanos. Tercera Fase» 2006-2010.
Administrado por la Unidad de Cogestión (Defensoría del Pueblo y CTB).

• Unicef
Proyecto «Informe defensorial de educación intercultural bilingüe» 2010.
Administrado por la propia fuente.

Fortalecimiento institucional
• GTZ
Proyecto «Fortalecimiento de la acción defensorial a través del monitoreo
y seguimiento de las recomendaciones defensoriales» 2009-2010. Admi-
nistrado por la propia fuente.

b) Principales convenios de cooperación técnica suscritos

En el año 2010, la Defensoría del Pueblo suscribió con las agencias de coopera-
ción de los países y organismos internacionales 12 convenios, los que se descri-
ben a continuación:
Capítulo 1. Aspectos institucionales 41

• Unicef: Cooperación para promover los derechos de la infancia y la vigilan-

cia de las políticas públicas en materia de niñez y adolescencia.

• Aecid: Apoyo para financiar el programa «La promoción de la equidad e

inclusión para la realización de los derechos humanos» 2006-2010.

• Save the Children Suecia: Ayuda para la promoción y difusión de los dere-
chos de la infancia.

• Cosude: Asistencia para financiar el programa «La promoción de la equidad

e inclusión para la realización de los derechos humanos» 2006-2010.

• GTZ: Contribución al fortalecimiento institucional mediante el desarrollo de

líneas de asesoría para la mejora de los procesos, la generación de nuevas
metodologías y sistemas de información, y la aprobación de normas y linea-
mientos de actuación.

• DED: Se firmaron cuatro convenios que brindaron aporte financiero y aseso-

ramiento para la realización de las siguientes actividades:

- Gestión e implementación de acciones para la ejecución del programa de

gestión ambiental.
- Seguimiento y gestión de conflictos sociales en las regiones de Cusco y
Puno.
- Publicación de los resultados de la consultoría ambiental sobre áreas ver-
des y espacios públicos en Lima, para conocimiento de las autoridades
municipales y de los miembros de la sociedad civil.
- Seguimiento y gestión de conflictos sociales en la región Apurímac.

• División de Educación de InWent (Internationale Weiterbildungund Entwic-

klug gGmbH InWEnt Capacity Building Internacional): Cooperación para la
realización del segundo curso «Contra el olvido: memoria histórica y cultura
de paz».

• Fundación Terre des Hommes Lausanne (filial peruana): Asistencia para

el diseño y elaboración del documento «Lineamientos de intervención
en casos de adolescentes en conflicto con la ley penal y de atención a la
víctima».

• Acuerdo de Delegación suscrito con la Agencia Peruana de Cooperación In-

ternacional (APCI), mediante el cual se encarga a la Defensoría del Pueblo
la implementación y ejecución del proyecto «Inclusión social: identidad y
ciudadanía», que será financiado por la Unión Europea conforme con lo es-
tipulado en el convenio de financiación.
42 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

c) Resultados obtenidos con el apoyo de la cooperación internacional

Durante el período acerca del que se informa, la cooperación internacional, me-

diante el financiamiento de un programa y 15 proyectos, contribuyó al logro de
importantes resultados, entre los cuales se pueden mencionar los que se desarro-
llan a continuación:

• Supervisión de políticas públicas

La Defensoría del Pueblo continuó priorizando la supervisión del diseño y la

ejecución de políticas públicas desde un enfoque integral de derechos. Por este
motivo, adoptó una estrategia de intervención orientada a fortalecer su capaci-
dad de propuesta a favor de la inclusión, la justicia y la equidad.

Como consecuencia de la publicación del informe defensorial sobre el pro-

ceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales,8 se conforma-
ron las comisiones encargadas de concluir el proceso de transferencia en materia
de telecomunicaciones, transporte, construcción y saneamiento, desarrollo social,
salud, educación, producción y comercio exterior, y turismo. Asimismo, los mi-
nisterios de la Producción, Salud y Agricultura cumplieron con publicar los pro-
cedimientos que deberán ser incorporados en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) de los gobiernos regionales.

Del mismo modo, los gobiernos regionales deAmazonas,Ayacucho, Cajamarca,

Callao, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Lambayeque, La Libertad, Lima, Moque-
gua y San Martín adecuaron sus TUPA a las competencias y funciones transferidas.

En el caso de las recomendaciones del informe defensorial9 referidas a los

servicios de prevención, atención y tratamiento del VIH/Sida, se logró que la
Dirección General de Salud de las Personas del Ministerio de Salud (Minsa) revi-
sara las normas emitidas en materia de VIH, a efectos de que estas sean incluidas
en la base de datos del sistema de búsqueda de normas elaborado por la Defen-
soría del Pueblo.

Igualmente, frente a la iniciativa planteada en el Informe Defensorial Nº

14510 sobre la aplicación del silencio administrativo, se logró que la Presidencia

8 Informe Defensorial Nº 141, «Hacia una descentralización al servicio de las personas: recomen-
daciones en torno al proceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales». Lima,
2009. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
9 Informe Defensorial Nº 143, « Fortaleciendo la repuesta frente a la epidemia del VIH/Sida: Su-
pervisión de los servicios de prevención, atención y tratamiento del VIH/Sida». Lima, 2009. El
texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
10 Informe Defensorial Nº 145, «Aplicación del silencio administrativo: retos y tareas pendientes».
Lima, 2009. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
Capítulo 1. Aspectos institucionales 43

del Consejo de Ministros (PCM) aprobara una nueva metodología para determi-
nar los costos de los procedimientos y los servicios administrativos en las entida-
des de la administración pública, en los ámbitos nacional, regional y local.

Por otra parte, respecto a la implementación de la Ley de Igualdad de Opor-

tunidades, se elaboró el tercer reporte,11 que analizó la situación de todos los
gobiernos regionales y puso especial énfasis en los indicadores de acceso y per-
manencia en el nivel educativo y laboral de los planes regionales de igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres.

Finalmente, este reporte informó, entre otros datos, que el Ministerio de la

Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) elaboró lineamientos que permitirán incluir
el enfoque de género de manera transversal en los planes estratégicos de los go-
biernos regionales; que el Ministerio de Educación (Minedu) desarrolló pautas
para que en el currículo de educación básica regular se incluyan temas de enfo-
que de género; y que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo estableció
una directiva para que los programas sociales incorporen en su cobertura a de-
terminados grupos que requieren especial protección, teniendo en cuenta que, en
la actualidad, estos integran a un significativo número de mujeres.

• Defensa de los derechos humanos de las poblaciones en situación de

pobreza y exclusión

La perspectiva del enfoque integral de derechos supone poner el énfasis en la

restitución de los derechos vulnerados, especialmente de aquellas personas que
se encuentran en situación de pobreza y exclusión.

En este campo, destaca el incremento de la cobertura de la Defensoría del

Pueblo a través de la acción itinerante. Esto ha permitido que el personal defen-
sorial se desplace a las zonas más alejadas para atender los casos de la población
que vive en pobreza extrema.

De igual modo, con el aporte de la cooperación internacional, la Defensoría

del Pueblo participó —conjuntamente con el Poder Judicial, el Ministerio del
Interior y la Contraloría General— en la Campaña Nacional Anticorrupción,
desarrollada en el marco del programa Umbral. Así, realizó spots publicitarios,
que fueron emitidos por televisión y radio, con el fin de promover la ética
pública y prevenir la corrupción. Además, organizó talleres de capacitación en

11 El Informe de Adjuntía Nº 002-2010-DP/ADM, «Tercer reporte de la Defensoría del Pueblo sobre

el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2009)», fue
elaborado por la Adjuntía para los Derechos de la Mujer. El texto completo está disponible en
<www.defensoria.gob.pe>.
44 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

temas vinculados a la ética pública y a la necesidad de prevenir la corrupción,

dirigidos a los servidores públicos y a los líderes sociales de cinco regiones del
país: Ayacucho, Apurímac, Arequipa, Cusco y Lambayeque.

En lo que se refiere a la prevención, el manejo y la transformación de los

conflictos sociales, en nueve regiones —Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Huá-
nuco, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, San Martín y Tacna— se realizaron
talleres de capacitación dirigidos tanto a las autoridades, los funcionarios y los
representantes de los gobiernos regionales y provinciales como a la sociedad civil.

• Fortalecimiento de la gestión interna de la institución

En el marco del fortalecimiento institucional, los resultados de mayor relevancia

están vinculados a la formulación de instrumentos y la creación de nuevas uni-
dades que contribuyan a mejorar la gestión institucional.

En lo que se refiere a los instrumentos de gestión, se terminó de redactar el

PEI 2011-2015. El proceso de elaboración de este instrumento comprendió una
serie de reuniones y mesas de trabajo en las que los representantes de todas las
unidades orgánicas evaluaron las condiciones internas y externas en las que se
desempeña la Defensoría del Pueblo, y sobre esa base reformularon su rol estra-
tégico.

Como un logro adicional, se puede afirmar que al interior de la institución

se ha logrado generar una cultura de planeamiento estratégico que fue diseñada
a través de diferentes talleres de capacitación, en los que participaron los miem-
bros de la alta dirección y los demás funcionarios.

Asimismo, se elaboraron otros instrumentos, tales como un manual sobre

educación inclusiva, los lineamientos para supervisar a las autoridades regio-
nales en materia forestal, y un módulo educativo de transparencia y acceso a la
información pública.

Finalmente, se implementó el módulo para el control de la acción itinerante

defensorial, que permitirá registrar la información obtenida por las y los comisio-
nados en sus viajes a las zonas donde no existe una oficina permanente, así como
recoger las denuncias y absolver consultas.

1.5 Relaciones internacionales

Desde el inicio de sus actividades, la Defensoría del Pueblo procuró establecer

redes de cooperación con las instituciones homólogas y afines, o integrarse a las
ya existentes. La institución es consciente de que, sin el concurso de organismos
Capítulo 1. Aspectos institucionales 45

de otros países, sería muy difícil aportar en forma integral al fortalecimiento de la

institucionalidad democrática y el respeto por los derechos humanos en el Perú.

En este marco, durante el 2010 la Defensoría del Pueblo asumió la direc-

ción del Consejo Andino de Defensores del Pueblo (CADP) y continuó formando
parte de la Red de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de
los Derechos Humanos del Continente Americano (La Red). Además, integra el
Instituto Internacional del Ombudsman (IIO) y preside la FIO. Estos espacios
están dedicados a discutir temas de competencia de las Defensorías del Pueblo,
elaborar estrategias de trabajo conjunto, intercambiar experiencias, y optimizar
la cooperación técnica e institucional.

• El CADP

El CADP fue creado en el marco del Primer Encuentro Andino de Defensores

del Pueblo, llevado a cabo el 6 de septiembre de 1998 en Lima. Sus objetivos son
estrechar la cooperación entre las Defensorías del Pueblo de la región andina,
promover la creación de estas instituciones en los países de la región, difundir las
actividades de las Defensorías del Pueblo, y fortalecer la cultura de los derechos
humanos en los países andinos. Desde esta perspectiva, se promueve la rendición
de cuentas por parte de la administración pública y la ejecución de prácticas de
buen gobierno en los países de la región andina.

Esta instancia constituye un espacio relevante para coordinar y desarrollar

estrategias conjuntas destinadas tanto a proteger los derechos humanos como a
preservar el Estado de Derecho y la institucionalidad democrática en la región. El
CADP está integrado por las Defensorías del Pueblo de Bolivia, Colombia, Ecuador,
Panamá, Perú y Venezuela. Asimismo, participan en calidad de observadores la
Comisión Defensora Ciudadana de Chile, el Capítulo Chileno del Ombudsman y
el Defensor del Pueblo de la Nación Argentina. La Comisión Andina de Juristas
(CAJ) es la institución que tiene a su cargo la Secretaría Técnica del CADP.

Cabe resaltar que desde el 5 de julio del 2010, la Defensoría del Pueblo ocupa
la Presidencia del CADP.

• La Red

La Red fue creada en el año 2000 en México D. F., en el marco de la Segunda

Reunión Anual de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de
los Derechos Humanos en América. Esta agrupación reúne a las instituciones
nacionales de derechos humanos de América Latina con el objetivo de establecer,
mantener, proteger y promover en la región una cultura de respeto por los dere-
chos humanos.
46 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Asimismo, La Red promueve que los gobiernos de la región reconozcan y

apliquen los compromisos y las normas internacionales en materia de derechos
humanos. También contribuye al desarrollo democrático de los países de la re-
gión ayudando a consolidar políticas de Estado en materia de derechos huma-
nos. Actualmente, La Red se encuentra conformada por 15 miembros de pleno
derecho, entre los que se encuentra la Defensoría del Pueblo del Perú.

El 23 de septiembre del 2010, en la ciudad de Quito, Ecuador, la Defensoría

del Pueblo participó en la IX Asamblea General Ordinaria de La Red. Los temas
abordados fueron el estatuto de La Red, el acta de la VIII Asamblea General Or-
dinaria —celebrada en Madrid, España, el 29 de octubre del 2009—, la presenta-
ción del informe de trabajo de la Secretaría General de La Red y, por último, la
participación de las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH) en la
Organización de Estados Americanos (OEA).

• FIO

Otro espacio de participación internacional de la Defensoría del Pueblo lo cons-

tituye la FIO. Esta institución regional agrupa a los defensores del pueblo, pro-
curadores, proveedores, comisionados y presidentes de comisiones públicas de
derechos humanos de países iberoamericanos, de los ámbitos nacional, estatal,
regional-autonómico y provincial.

Los objetivos de la FIO son establecer y mantener relaciones de colaboración

con instituciones y organismos internacionales e intergubernamentales, así como
con ONG que promuevan el respeto, la defensa y la promoción de los derechos
humanos. También busca impulsar estudios e investigaciones sobre aspectos de su
competencia, con la finalidad de apoyar el fortalecimiento del Estado de Derecho,
el régimen democrático y la convivencia pacífica de los pueblos.

En abril del 2010, la Defensora del Pueblo y Presidenta de la FIO, Beatriz

Merino, suscribió un convenio de cooperación interinstitucional con el Presidente
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Diego García Sayán, con el
propósito de fomentar que los funcionarios de las instituciones miembros de la FIO
conozcan el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y puedan incorporar
los elementos de este en sus resoluciones e informes. Ello se logrará mediante la
difusión de la jurisprudencia emitida por la citada corte.

Por otra parte, la Defensora del Pueblo fue invitada por la Organización de
las Naciones Unidas (ONU) y por el Club de Madrid para participar en los actos
conmemorativos de la 48° reunión de la Comisión de las Naciones Unidas para
el Desarrollo Social, desarrollada en la ciudad de Nueva York, Estados Unidos
de América, del 2 al 5 de febrero del 2010. En el marco de esta celebración se rea-
lizó el Foro de la Sociedad Civil sobre Integración Social, en el que la Defensora
Capítulo 1. Aspectos institucionales 47

del Pueblo presentó la ponencia «Mejores prácticas para la inclusión social de la

Defensoría del Pueblo». Además, participó en el evento paralelo «Argumentos
económicos a favor de la inclusión social, con incidencia en interculturalidad. El
caso del Perú», organizado por el Club de Madrid.

Del 25 al 29 de octubre, en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, se

celebró el XV Congreso y Asamblea Anual de la FIO. La Defensora del Pueblo
asistió acompañada por una delegación de funcionarios de la institución, quie-
nes fueron gentilmente invitados por el Defensor del Pueblo de Colombia. En
el marco de este evento se organizaron reuniones con las siguientes temáticas:
«Retos para garantizar protección y seguridad incluyentes», «Presentación de los
avances del VIII Informe sobre Derechos Humanos de la FIO denominado Se-
guridad Ciudadana», «Derechos de los migrantes» y «Planeamiento de una red
continental para atender los problemas que enfrentan las y los migrantes».

El 26 de octubre del 2010, en Cartagena de Indias, Colombia, representantes

de la Defensoría del Pueblo participaron en la reunión Anual de la Red de Defen-
sorías de Mujeres de la FIO.

El 28 de octubre del 2010 se llevó a cabo la Asamblea de la FIO, uno de cuyos

puntos principales fue la presentación del «Plan de trabajo de la FIO-Año 2010»,
que estuvo a cargo de la Defensora del Pueblo, Beatriz Merino.

• Relaciones con otras instituciones internacionales

Gracias a la gentil invitación formulada por la entonces Presidenta de Chile, Mi-

chelle Bachelet, la Defensora del Pueblo del Perú asistió a la ceremonia de inau-
guración del Museo de la Memoria y los Derechos Humanos de Chile, el 11 de
enero del 2010, con el propósito de fortalecer la figura del Ombudsman en el
ámbito iberoamericano.

Por otra parte, la Defensoría del Pueblo aceptó la invitación del Consejo de
Consulta de la Comunidad Peruana en Washington para participar, en calidad de
observadora, en el primer conversatorio público entre la comunidad local y la ofi-
cina consular de la jurisdicción, que se realizó en Washington, Estados Unidos de
América, del 18 al 21 de febrero del 2010. El objetivo de esta reunión fue propiciar
el diálogo efectivo entre la autoridad consular y los connacionales residentes en
el área, así como identificar las principales necesidades de estos últimos.

En mayo del 2010, representantes de la Defensoría del Pueblo visitaron

República Dominicana para participar, en calidad de observadores internacio-
nales, en las elecciones generales ordinarias, congresales y municipales para el
período 2010-2016 realizadas en todo el territorio nacional el 16 de mayo del
2010.
48 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Respondiendo a una gentil invitación cursada por el Club de Madrid, la De-

fensora del Pueblo participó en el Tercer Foro de la Alianza de Civilizaciones de
Naciones Unidas —llevada a cabo en Río de Janeiro, Brasil, del 27 al 29 de mayo
del 2010— con la ponencia «Empleo y reducción de la pobreza en tiempos de
crisis».

Asimismo, invitada por los Consejeros de Consulta de Comunidades Pe-

ruanas en el Exterior, la Defensoría del Pueblo participó en el «Primer conver-
satorio de la comunidad peruana residente en Milán con autoridades del Estado
peruano», llevado a cabo en esta ciudad italiana del 23 al 28 de junio del 2010.
El objetivo principal de este conversatorio fue abordar la problemática de los pe-
ruanos emigrantes en Italia —con especial énfasis en sus derechos— para sumar
esfuerzos tendientes a solucionar sus problemas.

Por otra parte, la Defensoría del Pueblo fue invitada a participar en el semi-
nario «Nuevas tecnologías: privacidad vs. seguridad», organizado por la Agen-
cia Española de Protección de Datos Personales y la Aecid, que se llevó a cabo del
21 al 23 de julio del 2010 en la ciudad de Cartagena de Indias (Colombia).

Del 5 al 9 de septiembre del 2010, en la ciudad de Panamá (Panamá), la De-

fensoría del Pueblo participó en el «Taller de capacitación para la Defensoría del
Pueblo de Panamá». Esta participación se concretó gracias a la gentil invitación
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a tra-
vés de su Oficina Regional para América Central con sede en Panamá, en virtud
del proyecto «Promoción y fortalecimiento institucional sobre derechos de las
poblaciones afrodescendientes en Centroamérica». El objetivo principal del taller
fue promover que se cumplan los derechos de los pueblos afrodescendientes a
nivel nacional e internacional.

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo recibió una invitación para partici-
par en la Décima Conferencia Internacional para las INDH organizada por la
Comisión de Derechos Humanos de Escocia y coorganizada por la Oficina del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Comité
Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales para la Promoción y
Protección de los Derechos Humanos (CIC). Esta conferencia se desarrolló del 7
al 11 de octubre del 2010 en la ciudad de Edimburgo, Escocia, en torno al tema
«Empresas y derechos humanos: el papel de las instituciones de los derechos hu-
manos». Las INDH tuvieron la oportunidad de compartir experiencias en torno a
cómo aplicar los derechos humanos en el sector corporativo y discutir estrategias
de fortalecimiento.

Así también, en el marco del Programa de Visitantes Internacionales de la

Unión Europea, la institución participó en reuniones de trabajo que se desarro-
llaron en la ciudad de Bruselas (Bélgica), del 25 al 29 de octubre. El objetivo prin-
cipal del evento era promover la integración de países y naciones con historias
Capítulo 1. Aspectos institucionales 49

particulares. La experiencia fue muy gratificante y enriquecedora, dado que el

Perú enfrenta una serie de conflictos relacionados con la intolerancia a aceptar la
diversidad cultural.

Del mismo modo, la institución participó en el Encuentro Interamericano

de Defensorías de la Niñez y la Adolescencia, evento organizado por el Instituto
Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes que se celebró en la ciudad de
Panamá, del 7 al 8 de diciembre del 2010.

Finalmente, los días 13 y 14 de diciembre, en la ciudad de Madrid, España, la

Defensora del Pueblo participó en el seminario «España-Perú: socios en la demo-
cracia y el desarrollo», organizado por el Institute for Democracy and Electoral
Assistance (IDEA Internacional) y el Real Instituto Elcano. En esta oportunidad,
ella se encargó de dar el discurso de apertura.

• IIO

El IIO, organización internacional de oficinas de Ombudsman, fue creado en el

año 1978. La Defensoría del Pueblo es miembro del IIO desde 1996.

En octubre del 2010, la Defensora del Pueblo sostuvo una reunión de trabajo con
la señora Arlene Brock —Ombudsman de Bermuda y Presidenta del Capítulo
Latinoamericano y Caribe del IIO—, el señor Rafael Ribó —Presidente del Capí-
tulo Europeo del IIO y Ombudsman de Barcelona— y la señora María Fernández
Felgueroso, Vicepresidenta Quinta de la FIO. El objetivo de la reunión fue conse-
guir que el IIO y la FIO unan esfuerzos para desarrollar temas de interés común.
 Capítulo 2

Intervenciones defensoriales relevantes

I. EN LO CONCERNIENTE A DERECHOS

2.1 Derechos civiles y políticos

2.1.1 Vida e integridad personal

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

a. Afectaciones a la vida

Contribuir a la defensa y realización de los derechos humanos requiere —desde la

perspectiva de la Defensoría del Pueblo— una comprensión integral del derecho a
la vida. Esto implica una protección amplia, que no se agota únicamente en exigir
al Estado que respete y no vulnere este derecho fundamental, sino que además
requiere exigir a los poderes públicos que desarrollen una acción positiva tendiente
a la plena realización de este derecho.

En la medida en que el derecho a la vida es un requisito previo y un presu-

puesto para ejercer cualquier otro derecho humano, su debida garantía y adecuada
protección requieren, a su vez, la realización de aspectos vinculados tanto a los
derechos civiles y políticos como a los económicos, sociales y culturales. Solo de
esta manera se puede hacer efectivo el principio de la dignidad humana y, por
consiguiente, garantizar la protección de la vida de las personas en su verdadera
dimensión.

Entre los sucesos que las oficinas defensoriales han reportado durante el año
2010 y que han permitido evidenciar diversas afectaciones del derecho a la vida,
se han observado, en primer lugar, retardos —cuando no inacciones— en la admi-
nistración pública para atender situaciones que, si hubieran sido asumidas con
previsión, prontitud y diligencia, habrían evitado o aminorado las fatales conse-
cuencias de pérdidas de vidas humanas o intensas lesiones a la integridad física
o psicológica de las personas.

En esa medida, resulta cuestionable la forma en que se han manejado diversos

conflictos sociales, pues su inadecuada atención —aunada a una escasa cultura de
diálogo entre los diversos actores involucrados— desencadenó lamentables hechos,
52 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

como las muertes de cinco personas durante el desalojo del Mercado Central de
Piura, el 3 de marzo del 2010, además de varias decenas de heridos, entre civiles y
efectivos policiales. Similar resultado se presentó en las localidades de Kepashiato
y Espinar (Cusco), donde fallecieron dos personas durante las protestas referidas
al abastecimiento de gas natural para el mercado interno y en contra del proyecto
Majes-Siguas, respectivamente.1

Del mismo modo, situaciones que debieron haber sido asumidas por las auto-
ridades competentes con mayor responsabilidad y previsión, por el conocimiento
antelado de sus funestos resultados —como el friaje invernal y la epidemia del
dengue—, no recibieron atención sino cuando ya se habían generado consecuencias
irreversibles en las personas.

En el primer caso, el del friaje, la Defensoría del Pueblo desarrolló acciones

dirigidas a afrontar adecuadamente el fenómeno en las zonas altoandinas. Así,
considerando que durante el 2009 se reportó el fallecimiento de siete niños por
infecciones respiratorias agudas y neumonía durante la época de friaje en los
distritos de Incahuasi, Kañaris y Salas (Lambayeque), en el 2010 se supervisó
a las Direcciones Regionales de Salud (Diresa) y las Direcciones Regionales de
Educación (DRE) para comprobar si se estaban realizando acciones preventivas.
Gracias a estas intervenciones, durante el 2010 en estas localidades no se repor-
taron nuevos fallecimientos de menores de edad por infecciones respiratorias o
afecciones vinculadas a esta problemática.

En lo que se refiere al dengue, la tardía reacción de las instancias competentes

de Piura —que no fueron capaces de realizar acciones preventivas y de control
eficaces— originó que, en enero del 2010, un alto índice de personas fueran infec-
tadas, y que se reportaran tres fallecimientos por esta causa. De este modo, en la
supervisión efectuada entre enero y junio del 2010 a los 18 establecimientos de
salud, las 3 redes de salud, los 18 gobiernos locales, provinciales y distritales, y las
7 Unidades de Gestión Local (UGEL) de la región Piura, se determinó que durante
este período no se habían realizado las acciones adecuadas ni tomado las decisio-
nes conducentes a impedir el surgimiento del dengue ni mitigar su contagio. Al
respecto, la Oficina Defensorial de Piura remitió a las autoridades competentes —el
Centro de Operaciones de Emergencia Regional y el Director Regional de Salud—
el Informe N° 008-2010-DP/OD-Piura, mediante el cual se dieron a conocer las
recomendaciones necesarias para prevenir y controlar la epidemia del dengue.

En otros casos, la indiferencia y la negligencia de algunos funcionarios y ser-

vidores públicos pusieron en serio riesgo la vida de las personas más vulnerables.
Por ejemplo, el 5 de febrero del 2010 el personal de la Municipalidad Provincial

1 Durante las protestas en Kepashiato, el 11 de agosto del 2010 falleció el ciudadano Henry Bení-
tez Huamán, mientras que en Espinar se produjo la muerte del ciudadano Leoncio Fernández
Pacheco, el 15 de septiembre del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 53

de Tumbes dejó sin resguardo una obra pública, y la menor C. D. R. S., de 3 años
de edad, cayó en un buzón de desagüe, hecho que le ocasionó lesiones graves que
requirieron una intervención quirúrgica. El caso se complicó porque un médico
del Hospital II-1 José Alfredo Mendoza Olavarría dispuso su alta cuando aún no
estaba plenamente recuperada, lo que le generó mayores afectaciones que también
pusieron en serio riesgo su vida.

La excesiva importancia que muchas veces se les otorga a los procedimientos

administrativos en el sector Salud, por encima de la vida y la salud de las perso-
nas, es otra fuente de riesgo. Por ejemplo, el 21 de mayo del 2010 el personal del
servicio de emergencia del Hospital de La Merced (Junín) se negó a atender al
menor R. R. M. B., quien era trasladado con urgencia desde el Centro de Salud de
Villa Rica, alegando que no se había coordinado su transferencia médica.

La intervención defensorial en estos casos fue determinante para que las perso-
nas afectadas recibieran la atención correspondiente. De otro modo, los resultados
habrían sido funestos.

b. Afectaciones a la integridad personal y presuntas torturas y tratos crueles,

inhumanos o degradantes

Durante el 2010, la Defensoría del Pueblo continuó recibiendo casos de afectación

a la integridad personal por parte de efectivos policiales y militares, personal del
Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y funcionarios del servicio de serenazgo
de algunas municipalidades. Asimismo, en el sector Educación se siguieron repor-
tando, a nivel nacional, casos de afectación a la integridad de menores de edad.

Un caso que mereció la singular atención de la opinión pública y su profundo

rechazo fue el que ocurrió el 14 de julio del 2010 en la sede de un banco en el
Callao, cuando un grupo de efectivos policiales —pertenecientes al Escuadrón de
las Águilas Negras— le ocasionó la muerte al ciudadano Wilhem Calero Coronel,
quien según las investigaciones practicadas por el Ministerio Público fue objeto
de golpes y asfixia mecánica mientras era reducido y viajaba atado dentro de la
maletera de un patrullero.

Los comportamientos que afectan la integridad de las personas se han repe-

tido en otras esferas de la administración estatal y en distintas localidades a nivel
nacional. Así, en Ayacucho y Huancavelica se conocieron casos de uso desmedido
de la fuerza pública al momento de producirse detenciones o capturas de personas
requeridas por la justicia.

Del mismo modo, aún persistieron las quejas contra las Fuerzas Armadas
(FF.AA.) por parte de reclutas que venían prestando el servicio militar, quienes
refirieron haber sufrido agresiones físicas como medida de castigo por parte de
sus superiores.
54 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En el ámbito penitenciario, el hacinamiento y la falta de seguridad vienen gene-

rando intensas afectaciones a la integridad de las personas privadas de libertad,
debido a que deben sobrevivir en condiciones de insalubridad, falta de higiene
y escasa cobertura de salud, todo lo cual, supone un trato cruel. También fueron
reportadas agresiones, que en algunos casos la autoridad penitenciaria intentó jus-
tificar señalando la necesidad de resguardar el orden al interior de los penales.

Por otra parte, se recibieron quejas por maltratos contra niños, niñas y adoles-
centes en diversas instituciones educativas. En ciudades como Piura y Pasco, por
ejemplo, algunos docentes recurrieron al maltrato físico como medida correctiva,
incluso con anuencia de los propios padres de familia, quienes consideraban que
estos «castigos» eran adecuados para fomentar la disciplina.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo intervino en la realización de las inves-

tigaciones respectivas y la superación de las afectaciones. Asimismo, buscó abrir
espacios de trabajo con las autoridades competentes para generar conciencia acerca
de las graves consecuencias de estas conductas, y de los procedimientos que se
deben desarrollar para prevenirlas y sancionarlas.

Del mismo modo, la institución insistió en la necesidad de que el Estado imple-

mente el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Es preciso informar que
al interior del Consejo Nacional de Derechos Humanos del sector Justicia existe
un subgrupo de trabajo que viene desarrollando algunas acciones de evaluación
tendientes a implementar el referido mecanismo.

B. Comportamiento de las entidades

a. Policía Nacional del Perú (PNP)

Durante el período acerca del que se informa, esta institución mostró su deseo
de colaborar en el desarrollo de las actuaciones defensoriales. No obstante, se
debe resaltar que el propósito de mejorar los mecanismos preventivos contra la
tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes, de capacitar al personal
sobre el carácter ilícito de esta conducta, así como de adoptar medidas inmediatas
para investigar y sancionar los casos que se presenten, entre otras acciones, sigue
estando ausente de un plan operativo institucional.

b. FF.AA.
En el 2010, se recibieron quejas contra diversos cuarteles de las FF.AA. por situa-
ciones de afectación a la integridad personal en agravio de soldados que prestaban
el servicio militar acuartelado.

Sin embargo, durante ese mismo período las FF.AA. dieron señales de querer
mejorar esta problemática, a partir de la aprobación de la Directiva Nº 1 Mindef-K,
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 55

de febrero del 2010, que norma el funcionamiento de las Oficinas de Asistencia al

Personal del Servicio Militar. La Defensoría del Pueblo considera que, además de
una adecuada implementación de dichas oficinas, para prevenir la afectación de
derechos fundamentales de las personas que prestan el servicio militar es necesario
que esta directiva garantice un adecuado nivel de colaboración con las institucio-
nes del sistema de administración de justicia encargadas de investigar los hechos
cuando hay indicios de que estos pueden constituir ilícitos penales.

c. Ministerio Público
Las principales dificultades que aún se advierten respecto a la intervención de los
fiscales están relacionadas con la ausencia de una adecuada estrategia de investi-
gación, lo cual genera la pérdida de un tiempo valioso en el acopio de elementos
de prueba que permitan corroborar la comisión de hechos ilícitos en agravio de
las personas.

d. Gobiernos regionales y locales

En el ámbito de los gobiernos regionales y locales, no existe una debida compren-
sión de que el incumplimiento de algunas funciones puede generar afectaciones
a la vida de los pobladores de sus jurisdicciones. Así, se pueden citar, entre otros
casos, la falta de previsión de recursos para atender determinadas problemáticas,
la ausencia de coordinación con las instancias correspondientes y la incapacidad
de sancionar efectivamente a los funcionarios que incumplen con sus responsabi-
lidades. En esta medida, se hace necesario un mayor involucramiento y conciencia
respecto a todas las situaciones que pueden generar graves consecuencias contra
la vida de las personas.

e. INPE
La actuación de los funcionarios de los centros penitenciarios es ambivalente. En
algunos casos, la institución ha colaborado estrechamente con las investigaciones
de la Defensoría del Pueblo, brindándole todas las facilidades; pero en otros, no se
han atendido los pedidos de información ni se han acogido las recomendaciones
o las sugerencias efectuadas.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la ciudadana Primitiva Quispe Zavaleta: presunta negligencia médica

(Expediente Nº 356-2010/DP-AYAC)
El 30 de enero del 2010, en el diario Jornada de Ayacucho se difundió la denuncia
de la ciudadana Primitiva Quispe Zavaleta, quien dos días antes había acudido
56 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

al Centro de Salud de Carmen Alto —distrito de Carmen Alto, provincia de Hua-

manga, región Ayacucho— debido a que presentaba dolores de parto. Sin embargo,
en ese nosocomio le indicaron que no podían atenderla porque aún no completaba
el período de dilatación necesario para hospitalizarse. A la madrugada siguiente,
los dolores se agudizaron y dio a luz a su hija en su vivienda, sin ayuda médica
alguna. Poco después, la recién nacida falleció por falta de atención especializada.

Durante la intervención defensorial, se tuvo acceso a la historia clínica de la

paciente, y se verificó que no cumplía con los estándares señalados en las Guías
nacionales para la atención integral de la salud sexual y reproductiva;2 así, en la historia
no aparecía la ficha de plan de parto, no constaba que la paciente hubiera recibido
consejería sobre el parto vertical y no aparecía registrada la anamnesis3 de las
atenciones prenatales de los meses anteriores. Por todo ello, mediante el Oficio
Nº 682-2010-DP/OD-AYAC, del 7 de julio del 2010, la Defensoría del Pueblo le
recomendó al Director de la Red de Salud de Huamanga que impartiera las ins-
trucciones para que, en lo sucesivo, el Centro de Salud de Carmen Alto brindara
atención adecuada a las mujeres gestantes, ciñéndose al protocolo de atención
correspondiente; ello sin perjuicio de las responsabilidades que se determinaran
durante la investigación correspondiente.

Mediante Oficio Nº 149-2010-GR-Diresa-RH/MR.C.A del 22 de julio del 2010,

el Gerente del Centro de Salud de Carmen Alto informó que se estaban implemen-
tando las recomendaciones defensoriales y que, además, se estaba gestionando la
instalación de una casa de espera para que las gestantes de la comunidad pudieran
aguardar el momento del parto gozando de la debida atención y sin necesidad de
retornar a sus domicilios.

b. Caso de epidemia de dengue en la región Piura (Expedientes Nº 119, 261 y 337-

2010/DP-PIU)

Desde el mes de enero del 2010, la población de la región Piura se vio afectada por
la epidemia de dengue que afectó a bastantes personas, tres de las cuales fallecie-
ron ante el nulo o insuficiente grado de eficacia de las acciones preventivas y de
control por parte de las autoridades del sector Salud.

Mediante Oficio Nº 238-2010-DP/OD-Piura, del 18 de febrero del 2010, la

Defensoría del Pueblo le solicitó al Subdirector Regional de Salud celebrar una
reunión de trabajo para tratar los casos de dengue reportados. A partir de enton-
ces, en los meses siguientes se desarrollaron una serie de reuniones con distintas

2 Dirección General de Salud de las Personas. Guías nacionales para la atención integral de la salud
sexual y reproductiva. Lima: Ministerio de Salud, 2004.
3 Anamnesis es un término médico que significa ‘parte del examen clínico que reúne todos los
datos personales, hereditarios y familiares del enfermo anteriores a la enfermedad’.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 57

autoridades —entre ellas, los representantes de la Comisión de Salud del Comité

de Operaciones de Emergencia Regional—, para que dieran cuenta de las medidas
que adoptarían con el fin de frenar el avance del dengue en la región, así como de
las actividades que debían implementarse.

Además, se cursó el Oficio Múltiple Nº 006-2010-DP/OD-Piura, del 31 de

marzo del 2010, dirigido a las municipalidades provinciales de Ayabaca, Huanca-
bamba, Morropón, Paita, Piura, Sechura, Sullana y Talara, en el que se les recomen-
daba activar en forma inmediata los comités provinciales de Defensa Civil para que
estos incorporaran planes de contingencia y respuesta ante el dengue. A su vez,
debían hacer lo mismo con las municipalidades distritales de cada jurisdicción.

En mérito de estas acciones, se implementó un plan de contingencia en las

localidades de Castilla y Piura, y el Gobierno Regional dispuso la oficialización
de la alerta roja en toda la región, por 90 días.

Por otro lado, del 7 al 13 de mayo del 2010 la Oficina Defensorial de Piura
supervisó a 18 establecimientos de salud, 3 redes de salud, 18 gobiernos locales y
7 UGEL de las provincias de Morropón, Piura, Paita, Sullana y Talara en las que
se reportó la mayor cantidad de casos de dengue. Las conclusiones a las que se
arribó luego de esta supervisión figuran en el Informe Nº 008-2010-DP/OD-Piura,
presentado al Presidente del Gobierno Regional de Piura.

Entre las conclusiones más importantes, destacan las siguientes:

• Al Gobierno Regional de Piura se le recomendó fortalecer su liderazgo en la

lucha frontal contra el dengue, disponiendo que se planifiquen y pongan en
marcha las acciones necesarias. Ello suponía considerar como una prioridad
en el presupuesto los recursos suficientes para hacer frente a la epidemia.
• A la Diresa, a las redes de salud y a los establecimientos de salud se les
recomendó implementar un plan regional integral de lucha contra el den-
gue, para lo cual debían diseñar las acciones preventivas, de contingencia y
de mitigación requeridas. Además, debían definir las metas que esperaban
cumplir y precisar cuál era el respaldo presupuestal necesario; por último,
debían establecer mecanismos que permitieran evaluar constantemente los
avances y las dificultades.
• A las UGEL se les recomendó propiciar la eliminación de criaderos frecuentes
y potenciales del vector transmisor del dengue, a través de iniciativas educa-
tivas —coordinadas con el sector Salud— en las que estuvieran involucradas
tanto la población estudiantil como la comunidad.

Hasta el momento, las recomendaciones formuladas por la Defensoría del

Pueblo al Gobierno Regional, a los gobiernos locales, así como a los sectores Salud
y Educación —con el ánimo de prevenir nuevas situaciones de afectación a la vida
de las personas— aún no han sido implementadas en su totalidad.
58 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

c. Caso de presunta tortura contra el ciudadano Wilhem Calero Coronel (Expediente

Nº 17858-2010/DP-LIMA)

El 16 de julio del 2010, diversos medios de comunicación difundieron la noticia

referida a la detención del ciudadano Wilhem Calero Coronel por parte de efecti-
vos policiales pertenecientes a las Águilas Negras en el distrito de San Miguel, así
como sobre su posterior muerte, ocurrida el 14 de julio del mismo año mientras
se encontraba detenido.

De acuerdo con las investigaciones preliminares, la División de Homicidios

de la Dirección de Investigación Criminal de la PNP (Divincri) concluyó, en el
Atestado Policial Nº 068-2010, que los efectivos policiales que intervinieron al señor
Calero Coronel eran presuntos responsables de los delitos de homicidio simple y
abuso de autoridad, no obstante que el resultado de la necropsia indicaba que la víc-
tima presentaba lesiones en el cuerpo y que la causa de la muerte fue asfixia mecá-
nica tipo estrangulación (traumatismo cervical por compresión externa cervical).

Luego de analizar el referido atestado policial y los demás documentos de

la investigación preliminar, la Oficina Defensorial de Lima cursó el Oficio Nº
320-2010-DP/OD-LIMA-DH, del 3 de agosto del 2010, dirigido a la 46° Fiscalía
Provincial Penal de Lima, recomendándole evaluar con mayor detenimiento y
rigurosidad la información acopiada durante la investigación, para descartar si
las lesiones y muerte del ciudadano Wilhem Calero Coronel fueran producto de
presuntos actos de tortura.

Como consecuencia de la intervención defensorial, la investigación fue deri-

vada a la Primera Fiscalía Supraprovincial de Lima que, con fecha 16 de septiembre
del 2010, formalizó la denuncia por el delito de tortura contra los efectivos policia-
les involucrados. A su turno, el Segundo Juzgado Supraprovincial de Lima admitió
la denuncia fiscal y dispuso la detención de los procesados, que se efectivizó el 15
de octubre del 2010. El caso continúa en proceso.

2.1.2 Libertad personal

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Durante el 2010 y conforme con su mandato constitucional de defensa de los

derechos fundamentales de la persona y la comunidad, la Defensoría del Pueblo
continuó realizando visitas a las diferentes dependencias policiales en el ámbito
nacional, en las que recibió quejas por la vulneración del derecho a la libertad
personal fuera del supuesto de flagrancia. Así, se atendieron quejas por deten-
ciones por mera sospecha —en algunos casos, acompañadas de uso excesivo de
la fuerza—, y por maltrato de los efectivos policiales durante la intervención y la
privación de libertad.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 59

Por otro lado, durante el período acerca del que se informa la Defensoría
del Pueblo continuó recibiendo quejas por detención arbitraria de personas con
apellidos iguales y nombres similares que a los del verdadero procesado,4 como
consecuencia de una deficiente identificación e individualización de la persona
imputada.

Una situación que se debe tener en cuenta y que se ha mantenido es que la

mayoría de casos de detención arbitraria por deficiente identificación e individua-
lización ocurrieron debido a que los órganos jurisdiccionales liquidadores y las
fiscalías penales o mixtas acudieron a la base de datos del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (Reniec) como fuente única de identificación de la
persona imputada. Es decir, no verificaron si los datos correspondían al procesado.

Con relación a lo expuesto, se llevaron a cabo reuniones con la Oficina de

Control de la Magistratura (OCMA) y la Fiscalía Suprema de Control Interno, en
las cuales se hizo referencia a 42 casos de detenciones arbitrarias atendidos por la
Defensoría del Pueblo entre los años 2007 y 2009. En respuesta, se informó que los
casos fueron puestos en conocimiento de las Oficinas Desconcentradas de Control
de la Magistratura (Odecma) y las Oficinas Desconcentradas de Control Interno
(ODCI) para el inicio de las investigaciones respectivas.

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo coadyuvó a las demandas de hábeas
corpus presentadas por los familiares o las personas detenidas arbitrariamente por
deficiente identificación e individualización, para lo cual remitió el resultado de
las actuaciones defensoriales y efectuó el seguimiento respectivo. Estas gestiones
permitieron la restitución del derecho a la libertad de las personas inocentes en
un significativo número de casos.

Debe mencionarse que se percibió un alentador avance en la atención de la

problemática de las detenciones arbitrarias de personas inocentes o ajenas al pro-
ceso penal en virtud de la expedición de la Resolución de Jefatura N° 093-2010-J/
OCMA.5 Dicha resolución estableció, bajo responsabilidad, que los magistrados de
todas las instancias del Poder Judicial, al momento de dictar mandatos de deten-
ción, deben tomar en cuenta los criterios de valoración recogidos en el Acuerdo
Plenario N° 2-2005/CJ-116 del Pleno Jurisdiccional de las Salas Penales Perma-
nente y Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, y exigir a los
miembros de la PNP que cumplan la Ley N° 274116 en lo relacionado con la plena
identificación de las personas imputadas.

4 Defensoría del Pueblo, Informe de Adjuntía N° 010-2009-DP/ADHPD, «Detenciones arbitrarias

y responsabilidad del Estado. Estudio de casos». Lima: Defensoría del Pueblo, 2009. El texto
completo de este informe está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
5 Resolución del 27 de julio del 2010.
6 Ley que Regula el Procedimiento en los Casos de Homonimia. Publicada en el diario oficial El
Peruano el 27 de enero del 2001.
60 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Por otro lado, como en años anteriores, se advirtió la persistente demora en el

traslado de personas detenidas requisitoriadas a los distintos órganos jurisdiccionales
requirentes, en razón de los limitados fondos provistos por el Poder Judicial. Esta
situación, evidenciada incluso por el Tribunal Constitucional, contraviene la necesidad
de tutelar el derecho de la persona a ser puesta a disposición de la autoridad judicial
solicitante dentro de los plazos establecidos constitucionalmente; esto es, dentro del
plazo máximo de detención y el plazo estrictamente necesario para la detención.7

El Documento de Trabajo Nº 02-2010-DP/ADHPD, «Problemas en el traslado

de personas detenidas requisitoriadas y propuestas de solución»,8 que aborda esta
temática, fue puesto en conocimiento del Presidente de la Corte Suprema de Justicia
de la República,9 el Ministro del Interior10 y el Director General de la PNP.11 En este
documento se recomienda al Poder Judicial y al Ministerio del Interior realizar las
coordinaciones necesarias a fin de que se establezca una partida presupuestaria espe-
cial para los gastos que demanda el traslado de las personas detenidas requisitoriadas.

Del mismo modo, como propuesta viable, se recomendó al Poder Judicial crear,
en el marco del Sistema Nacional de Videoconferencias del Poder Judicial, un módulo
para la realización de audiencias virtuales para personas requisitoriadas, mediante
un plan piloto de interconexión entre Lima y determinados distritos judiciales.

En seguimiento de esta problemática, también se llevaron a cabo visitas de

supervisión a las dependencias de la Policía Judicial en el ámbito nacional, lo que
permitió a algunas oficinas defensoriales convocar a reuniones de trabajo con
las Oficinas de Administración y Registro Distrital de Requisitorias de las sedes
de Cortes Superiores y Jefes de la Policía Judicial, a fin de mejorar los niveles de
coordinación interinstitucional para el traslado de las personas requisitoriadas.

Específicamente en el caso de Lima, la demora en el traslado de las personas

requisitoriadas propició la interposición de diversas demandas de hábeas corpus
contra el Jefe de la División de Requisitorias de la PNP. Estas demandas concluye-
ron recomendándole a la administración del Poder Judicial que provea los fondos
necesarios para el traslado de estas personas y así se garantice el respeto de sus
derechos fundamentales.

Finalmente, sobre este tema cabe resaltar la decisión del Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial de aprobar el convenio de cooperación interinstitucional entre el
Poder Judicial y el Ministerio del Interior12 destinado a establecer los parámetros

7 Sentencia del Tribunal Constitucional del 28 de diciembre del 2009, recaída en el expediente N°
06423-2007-PHC/TC (caso Ruiz Dianderas).
8 El texto completo de este documento de trabajo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
9 Oficio Nº 052-2010-DP/PAD, del 16 de marzo del 2010.
10 Oficio Nº 050-2010-DP/PAD, del 16 de marzo del 2010.
11 Oficio Nº 049-2010-DP/PAD, del 16 de marzo del 2010.
12 Resolución Administrativa N° 269-2010-CE-PJ, del 26 de julio del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 61

y alcances del apoyo económico que brinda el Poder Judicial a la PNP en lo

que se refiere al traslado de personas requisitoriadas en los ámbitos nacional e
internacional. A la fecha de publicación del presente informe, este documento se
encuentra pendiente de suscripción.

Durante el año 2010, la Defensoría del Pueblo continuó recibiendo quejas

por incumplimiento o retardo en la anulación de órdenes de captura o mandatos
de detención de un significativo número de personas en el ámbito nacional. Ante
la comunicación y recomendación de la Defensoría del Pueblo, estas órdenes o
mandatos fueron anulados en forma inmediata.

En el período acerca del cual se informa también se realizaron visitas de

supervisión a los complejos policiales fronterizos y puestos de vigilancia policial,
a fin de verificar la interconexión de estos con el Sistema de Requisitorias de la
PNP. En estas visitas,13 se observó que la falta de interconexión aún se mantiene, lo
que no solo configura una situación de inseguridad por la ausencia de control de
personas requeridas por alguna autoridad judicial, sino que, además, resulta una
amenaza contra el derecho a la libertad personal, dada la información insuficiente
con la que cuenta el personal policial que resguarda la frontera. Este problema
ha podido ser constatado en los puestos de vigilancia fronterizos de Cajamarca
(La Balsa y Moreros), Madre de Dios (Iñapari, San Luis de Alerta, San Lorenzo y
Shiringayoc), Puno (Kazan) y Tumbes (La Palma).

Por último, si bien en un menor número de casos, en el 2010 todavía se pro-

dujeron detenciones arbitrarias relacionadas con el reclutamiento de menores de
edad. Cabe señalar que las actuaciones inmediatas de la Defensoría del Pueblo
permitieron la pronta libertad de los menores.

Con la finalidad de contribuir a que los operadores de la administración de

justicia respeten el derecho a la libertad personal, en el 2011 la Defensoría del Pue-
blo continuará realizando visitas de supervisión a las dependencias policiales a
nivel nacional, con el fin de disminuir los casos de detención arbitraria de personas
inocentes y ajenas al proceso penal. Del mismo modo, se efectuará el seguimiento
de los casos remitidos a los órganos de control del Poder Judicial y el Ministerio
Público, y se supervisará la actuación de los juzgados y salas liquidadoras.

Adicionalmente, se impulsará la modificatoria de la Ley N° 2497314 sobre

indemnización por errores judiciales y detenciones arbitrarias, con el propósito de

13 «Reporte de la Segunda Supervisión Nacional de Comisarías 2010». Lima: 2010. Documento elabo-
rado por la Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo con apoyo del Pro-
grama de Protección de Derechos en Dependencias Policiales de la Adjuntía para los Derechos Hu-
manos y las Personas con Discapacidad. El reporte está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
14 Ley N° 24973, Ley que Regula la Indemnización por Errores Judiciales, así como por Detenciones
Arbitrarias a que se Refieren los Incisos 5 y 16 del Artículo 233° de la Constitución Política del
Perú. Publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de diciembre de 1988.
62 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

que las personas cuyo derecho a la libertad personal haya sido vulnerado reciban
una reparación en el marco de los criterios señalados por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.

Con relación a los casos de vulneración de derechos por falta de levanta-

miento de órdenes de captura o mandatos de detención, la Defensoría del Pueblo
supervisará, a través del Programa de Protección de Derechos en Dependencias
Policiales y las oficinas defensoriales, el Registro Nacional de Requisitorias del
Poder Judicial y el Sistema de Requisitorias de la Policía Nacional del Perú.

Por último, exhortará a que culmine la suscripción del convenio entre el Poder
Judicial y el Ministerio del Interior sobre la provisión de fondos suficientes para el
traslado de las personas requisitoriadas, así como la implementación del módulo
de diligencias virtuales. La concreción de ambas medidas contribuirá significati-
vamente a disminuir los costos económicos que supone el traslado de las personas
requisitoriadas.

B. Comportamiento de las entidades

a. Poder Judicial
Se puede indicar que durante el 2010 se observó un avance en la atención de
los casos presentados por la Defensoría del Pueblo por detención arbitraria de
personas, luego de reconocerse la existencia de deficiencias en la identificación e
individualización de las personas procesadas por parte de la autoridad judicial
requirente. Asimismo, se verificaron casos de restitución del derecho vulnerado
en los que, ante las demandas de hábeas corpus, el juez constitucional ordenó la
inmediata libertad de la persona afectada.

b. Ministerio Público

Cabe resaltar como una decisión acertada la difusión del Informe de Adjuntía
N° 10-2009-DP-ADHPD,15 «Detenciones arbitrarias y responsabilidad del Estado.
Estudio de casos» a través del portal web.

c. PNP
En cuanto al cumplimiento de sus deberes de función, se aprecia que ha habido
dilaciones en el envío de información relativa a la detención de ciudadanos, la

15 Informe de Adjuntía N° 010-2009-DP/ADHPD, «Detenciones arbitrarias y responsabilidad del

Estado. Estudio de casos». Lima: Defensoría del Pueblo, 2009. Este informe analiza las quejas
referidas a detenciones arbitrarias por efecto de una indebida identificación e individualización
así como la responsabilidad que le compete al Estado.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 63

que es requerida por las oficinas defensoriales en el marco de la cooperación entre

la PNP y la Defensoría del Pueblo, especialmente en las dependencias policiales
ubicadas al interior del país.

Por otro lado, la supervisión de puestos de vigilancia fronterizos permitió

apreciar que no se produjo un mayor avance en la interconexión de estos al Sistema
de Requisitorias de la PNP.

Respecto a la colaboración con la Defensoría del Pueblo, se debe señalar que

se han producido importantes avances, pues se han priorizado las acciones inme-
diatas y se ha brindado facilidades para que las y los comisionados revisen y
obtengan documentos, así como para que supervisen las instalaciones policiales
y se entrevisten con los detenidos.

C. Casos ilustrativos

a. Caso del ciudadano Luis Alberto Ramos Cuba: detención por nombre igual o
similar al de un procesado por delito de violación sexual (Expediente N° 13809-
2010/DP-PPDDP)

El 3 de junio del 2010, durante una visita de supervisión a la División de Requi-

sitorias de la PNP, la Defensoría del Pueblo verificó la detención del señor Luis
Alberto Ramos Cuba en virtud de una orden de captura por el presunto delito de
violación sexual en agravio de una menor de edad, proveniente de la Sala Penal
Liquidadora de Puno.

Entrevistado por una comisionada, el señor Luis Alberto Ramos Cuba soli-
citó la intervención de la Defensoría del Pueblo y la restitución de su derecho a la
libertad personal. Refirió que no tenía domicilio en Puno, que era natural de Lima
y que vivía con su señora madre, que es una persona con discapacidad. Asimismo,
señaló que en octubre del 2009 fue detenido por los mismos hechos, ocasión en
la que se lo trasladó a Puno, pero no fue atendido por la Sala. Se lo convocó para
una audiencia en el mes de noviembre, a la cual asistió, pero que fue suspendida
a petición del Ministerio Público.

Del mismo modo, manifestó no haber cometido delito alguno y no comprender

las razones por las que fue involucrado, pues la investigación policial y la denuncia
penal se desarrollaron contra Luis Mamani Alfaro o Luis Ramos Cuba.

En las actuaciones realizadas por la Defensoría del Pueblo, se advirtió que

la menor de iniciales D. C. C. M. denunció haber sido víctima del delito de vio-
lación sexual el 28 de agosto del 2006 por el presunto autor Luis Mamani Alfaro
o Luis Ramos Cuba, alias Salserín. Posteriormente, el fiscal de la Primera Fiscalía
Provincial Penal de Puno requirió que se identifique e individualice al presunto
autor. En atención de ello, la PNP informó —mediante el Parte N° 018-2007-XII-
64 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

DTP-RPP/CPNP-SID-P, de fecha 28 de enero del 2007— que había ubicado el

domicilio del imputado Luis Mamani Alfaro, alias Salserín, en la segunda etapa
de la urbanización Chanu Chanu de Puno.

No obstante, el 23 de marzo del 2007 se inició el proceso penal contra Luis

Alberto Ramos Cuba «conforme a la hoja de identificación de autos a fojas cuarenta
y cinco», ordenando su comparecencia restringida. En razón de lo expuesto, el
10 de junio del 2010 la Oficina Defensorial de Puno comunicó el resultado de las
actuaciones al Presidente de la Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de
Justicia de Puno, detallando las debilidades advertidas en la identificación plena
del presunto autor en el proceso penal en mención. En respuesta, se determinó
que el señor Luis Alberto Ramos Cuba fuera puesto a disposición de dicho órgano
jurisdiccional para llevar a cabo el juicio oral.

Paralelamente, un familiar del señor Luis Alberto Ramos Cuba interpuso

una demanda de hábeas corpus a su favor, la cual fue tramitada en el 17° Juzgado
Penal de Lima. El 15 de junio del 2010, el juez constitucional ordenó la libertad del
favorecido. Posteriormente, mediante sentencia del 6 de agosto del mismo año se
declaró fundada la demanda de hábeas corpus y nulo todo lo actuado a partir de
la resolución de inicio del proceso penal.

La referida sentencia fue revocada por la Sala Penal para Procesos con Reos
Libres de Vacaciones con fecha 4 de febrero del 2011, que declaró infundada la
demanda de hábeas corpus a favor de Luis Alberto Ramos Cuba.

Por otro lado, cabe precisar que en el proceso penal contra Luis Alberto Ramos
Cuba la Sala Penal de Puno declaró nulo todo lo actuado, ordenando devolver
el expediente al Ministerio Público a fin de que emitiera un nuevo pronuncia-
miento. Efectuado el seguimiento, se advirtió que luego de las investigaciones
preparatorias, la Primera Fiscalía Provincial Penal Corporativa y 4° de Adecua-
ción y Liquidación de Puno, mediante Dictamen Fiscal Nº 04-2011-MP-FPPCP
del 17 de febrero del 2011, declaró que no procedía formalizar y continuar con la
investigación preparatoria en contra de Luis Alberto Ramos Cuba, y ordenó que
se archivara lo actuado.

El pronunciamiento anotado es preocupante, en tanto acarrea la impunidad

en un grave delito, como es el de violación sexual, pese a que se cuenta con el
nombre del presunto autor, quien probablemente siga en Puno.

b. Caso del adolescente E. CH. M.: reclutamiento arbitrario (Expediente Nº 1446-

2010/DP-Tumbes)
El 10 de marzo del 2010, el adolescente E. CH. M, quien se encontraba en la Plaza
Grau de Pucallpa, fue reclutado indebidamente por personal del Ejército Peruano
de la Base Nº 211 en la localidad de Tumbes.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 65

El 14 de mayo del 2010, la ciudadana Sofía Mayora Ahunari solicitó la interven-

ción de la Defensoría del Pueblo para que su hijo regresara a Pucallpa, considerando
que se trataba de un menor de edad. Mediante Oficio Nº 802-2010-DP-Tumbes,
la oficina defensorial informó sobre los hechos materia de queja al Comandante
General de la Novena Brigada Blindada en Tumbes, solicitándole información
al respecto y adjuntándole la respectiva partida de nacimiento que acreditaba la
minoría de edad de E. CH. M.

Posteriormente, el asesor legal de la Novena Brigada Blindada en Tumbes

refirió que el adolescente E. CH. M. pertenecía al regimiento Compañía Policía
Militar, que declaró tener 18 años de edad y que su inscripción al Ejército se realizó
sin la partida de nacimiento. En tal sentido, la Defensoría del Pueblo recomendó
disponer las medidas correspondientes para garantizar el retorno del menor a su
lugar de origen.

En entrevista con el menor E. CH. M., él manifestó que se encontraba en buen

estado de salud y que se había presentado voluntariamente.

Mediante Oficio Nº 995-2010-DP-Tumbes, la Defensoría del Pueblo le reco-

mendó al Comandante General de la Novena Brigada Blindada la estricta obser-
vancia de la ley, con el fin de garantizar que el servicio militar sea prestado por
personas que hayan cumplido los 18 años de edad y cuenten, indefectiblemente,
con el documento que acredite su identidad y edad.

Finalmente, y luego de las actuaciones defensoriales realizadas, el menor E.

CH. M. retornó a Pucallpa con su madre.

2.1.3 Igualdad y no discriminación

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La Defensoría del Pueblo ha señalado que la discriminación es uno de los proble-

mas más graves que enfrenta la sociedad, pues perpetúa un contexto de desinte-
gración mantenido por ciertos sectores e instituciones, que afecta a las personas
consideradas diferentes y hasta inferiores.16

La existencia de prácticas discriminatorias en el Perú es amplia y frecuente.

Sus manifestaciones se encuentran presentes en la mayoría de las interacciones

16 Al respecto, podemos mencionar el Documento Defensorial Nº 002, titulado «La discriminación

en el Perú. Problemática, normatividad y tareas pendientes». Lima: Defensoría del Pueblo, 2007;
y el Informe de Adjuntía Nº 005-2009-DP/ADHPD, titulado «Actuación del Estado frente a la
discriminación. Casos conocidos por la Defensoría del Pueblo». Lima: Defensoría del Pueblo,
2009. Ambos documentos están disponibles en <www.defensoria.gob.pe>.
66 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

sociales y perjudican sustancialmente la conformación de una sociedad democrática e

inclusiva. La discriminación sitúa a las personas en categorías de valoración distintas,
generando exclusión, inequidad y la negación de diversos derechos fundamentales.

Durante el 2010, las oficinas defensoriales en el ámbito nacional reportaron

situaciones de discriminación por motivos de discapacidad, origen económico o
social, orientación sexual, nacionalidad, sexo, edad, entre otros.

Una de las formas recurrentes de discriminación que se han denunciado es la

dirigida contra las adolescentes embarazadas. El estado de gravidez en el que se
encuentran se utiliza como una justificación suficiente para obstaculizar o negar
su derecho a la educación.

Otros casos igualmente dramáticos se refieren a las personas portadoras del

virus del VIH/Sida. Así, se conoció el caso de una mujer embarazada con VIH/
Sida a la que no se le practicó una cesárea durante el parto, como establecen los
protocolos médicos, sino que se dejó que diera a luz de manera natural, exponiendo
al recién nacido al contagio de esta enfermedad. En esta ocasión, los responsables
del Hospital de Apoyo de Sullana (Piura) justificaron su proceder alegando que
no contaban con ropa descartable.

En otro caso, un menor de 3 años de edad fue separado de una guardería por
tener VIH/Sida. No se pudo efectuar reclamo alguno porque la instalación no
estaba autorizada a funcionar como tal por el Minedu ni por el Mimdes.

De igual forma, se han continuado presentando casos contra personas con

discapacidad que no pueden ser incorporadas a la educación básica regular con el
argumento de que los centros no cuentan con especialistas que puedan atenderlas.

Por otra parte, la administración pública sigue siendo un escenario en el que

se impide la inclusión laboral de todas las personas, como establece la Constitución
Política, debido a que muchos funcionarios basan sus decisiones en prejuicios y estig-
matizaciones. El caso de Edwin Béjar, a quien el Consejo Nacional de la Magistratura
(CNM) consideró incapaz de ejercer la labor de magistrado debido a la ceguera que
padece, sin antes haber examinado sus capacidades, resulta uno de los ejemplos más
palpables del carácter excluyente de las instituciones públicas en nuestros días.

En este caso, la Defensoría del Pueblo desarrolló una importante labor de

apoyo a las acciones legales que el señor Béjar planteó en defensa de sus derechos
fundamentales. En la actualidad, él se desempeña como juez civil en el distrito
judicial del Cusco.

B. Comportamiento de las instituciones

La Defensoría del Pueblo advierte con preocupación que las situaciones en las que
se producen los tratos diferenciados injustificadamente se presentan de manera
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 67

recurrente en todos los ámbitos de la sociedad. Asimismo, considera que la dis-

criminación persiste y se agudiza porque el Estado carece de una estrategia inte-
gral para enfrentarla en forma decidida y adecuada, en todos sus niveles y con
el compromiso de la sociedad. Superar las situaciones de exclusión, desigualdad
y discriminación requiere medidas que no solo sancionen las conductas discri-
minatorias, sino que además permitan que las personas ejerzan plenamente sus
derechos fundamentales, a través de acciones afirmativas que tengan un impacto
mayor del que hasta el momento se ha logrado.

Si bien en los últimos años se han aprobado más de 50 ordenanzas en los

ámbitos regional y local —en muchas de las cuales la labor defensorial ha jugado
un papel importante—, la mayoría de estas no se han implementado de modo que
garanticen un trato adecuado en favor de todas las personas sin distinción alguna,
especialmente de aquellas que, debido a su vulnerabilidad, requieren un nivel de
protección adicional por parte del Estado.

Así por ejemplo, los gobiernos regionales de Ayacucho, Huancavelica y Madre

de Dios, que cuentan con ordenanzas regionales contra la discriminación, no han
asignado responsabilidades al interior de sus estructuras orgánicas para que alguna
de sus dependencias se encargue de coordinar la implementación de medidas desti-
nadas a enfrentar adecuadamente el problema en el ámbito de sus circunscripciones
territoriales. En consecuencia, estas regiones carecen de diagnósticos sobre la discri-
minación que sirvan para visibilizar los ámbitos en los cuales es preciso desarrollar
medidas concretas. Tampoco se han diseñado procedimientos orientados a investigar
y sancionar a los funcionarios que incurran en prácticas discriminatorias, y no existen
registros de quejas y casos relacionados con esta materia.

Por otro lado, las medidas establecidas para sancionar las conductas discri-
minatorias no han conseguido disuadirlas. Desde que el delito de discriminación
fuera incorporado en el Código Penal,17 el sistema de administración de justicia ha
conseguido sancionar únicamente un caso a nivel nacional, referido a una persona
con discapacidad cuya denuncia fue promovida por la Defensoría del Pueblo.

C. Casos ilustrativos

a. Caso del ciudadano Alexis Chipana Loayza: afectación del derecho a la educación
(Expediente Nº 3494-2010/DP-Junín)

El 20 de agosto del 2010, el señor Alexis Chipana Loayza, quien sufre una disca-
pacidad visual, acudió al Instituto Superior Tecnológico Huancayo a solicitar su

17 Mediante la Ley N° 28867, que modifica el artículo 323° del Código Penal. Publicada en el diario
oficial El Peruano el 9 de agosto del 2006.
68 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

inscripción para matricularse en la carrera técnica de Fisioterapia, para lo cual pre-

sentó los documentos que sustentaban que cumplía con los requisitos exigidos. No
obstante, se denegó su solicitud alegando que dicha institución superior no contaba
con personal especializado para enseñar a una persona con discapacidad visual.

Enterados del hecho, los funcionarios de la Oficina Defensorial de Junín se

entrevistaron con el Director del Instituto Superior Tecnológico Huancayo, a quien
le recordaron la normatividad vigente,18 en la cual se establece la obligación de
adoptar medidas que permitan la incorporación de los ciudadanos con discapa-
cidad —en este caso, del señor Chipana Loayza— en los centros de estudios.

Posteriormente, el citado director realizó coordinaciones con el funcionario del

Área de Educación Superior de la Gerencia Regional de Educación y, por último, se
permitió la incorporación del señor Chipana Loayza en la nómina de estudiantes.

b. Caso de la ciudadana Yeffri Peña Tuanama: denegación injustificada de apoyo

policial (Expediente Nº 458-2010-OD/LIMA ESTE)

El 15 de febrero del 2010, funcionarios de la Adjuntía para los Derechos Humanos

y las Personas con Discapacidad sostuvieron una reunión de trabajo con integran-
tes del Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos
(Promsex), en la cual tomaron conocimiento de las dificultades suscitadas ante el
Segundo Juzgado Penal de Chosica para llevar a cabo la diligencia de lectura de
sentencia en el proceso penal seguido contra dos suboficiales de la PNP, a quienes
el Ministerio Público responsabilizaba por la comisión del delito de denegación
injustificada de apoyo policial en agravio de Yeffri Peña Tuanama.

Los hechos que dieron origen al referido proceso penal se remontan al 28 de

octubre del 2007, cuando Yeffri Peña Tuanama, persona transexual que desarrollaba
sus actividades como promotora del Minsa, fue agredida por cinco sujetos que la
golpearon brutalmente y le causaron cortes en diversas partes del cuerpo. Pese a
ello, dos efectivos policiales que resguardaban el ingreso de la Dirección Nacional
de Operaciones Especiales (Dinoes) se negaron a prestarle ayuda y protección.
Circunstancialmente, cuando Yeffri Peña yacía ensangrentada en el suelo, un grupo
de serenos de la Municipalidad de Chosica la condujo a un centro de salud donde
atendieron sus heridas.

18 Como la Ley N° 27050, Ley General de la Persona con Discapacidad, publicada en el diario ofi-
cial El Peruano el 6 de enero de 1999, y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo
N° 003-200-Promudeh, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de abril del 2000 y modifica-
do mediante Decreto Supremo N° 003-2006-Mimdes, publicado en el diario oficial El Peruano el
30 de marzo del 2006. .
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 69

En aquella ocasión, la Oficina Defensorial de Lima Este intervino para que la con-
dición de persona transexual de Yeffri Peña no fuera un obstáculo que supusiera
un trato discriminatorio durante las investigaciones.

Lamentablemente, los agresores de Yeffri Peña no fueron identificados, pero

sí los policías que se negaron a protegerla. Es así que el 24 de septiembre del 2008,
el Ministerio Público denunció a los suboficiales José Marcial Ybias Altamirano
y Henry Alberto Gamboa Huamán por el delito de abuso de autoridad en la
modalidad de denegación injustificada de apoyo policial y, a su turno, el Segundo
Juzgado Penal de Chosica inició el proceso penal.

Estando el caso por concluir, el Juzgado programó la diligencia de lectura de

sentencia para el 21 de diciembre del 2009, la que no se llevó a cabo por la inasis-
tencia de los acusados. Similar resultado se produjo el 25 de enero del 2010, fecha
para la que se había reprogramado la diligencia.

Ante el temor de que esta diligencia —reprogramada nuevamente para el

29 de marzo del 2010— se frustrara una vez más, la Adjuntía para los Derechos
Humanos y las Personas con Discapacidad coordinó con la Oficina del Cono Este
de la Defensoría del Pueblo el desarrollo de las siguientes actuaciones:

• Visita al Segundo Juzgado Penal de Chosica, para indagar sobre el estado del
proceso y las medidas adoptadas para garantizar la presencia de los acusados
y la realización de la diligencia de lectura de sentencia.
• Visita a la Dirección de Personal de la Policía Nacional, a cuyos responsables
se les informó el motivo de la intervención defensorial y se les recomendó
cumplir con el mandato judicial de poner a disposición a los acusados.

La intervención defensorial coadyuvó a que, finalmente, los dos policías com-

parecieran ante el Segundo Juzgado Penal de Chosica, el cual los condenó como
autores del delito de denegación injustificada de apoyo policial, imponiéndole a
cada uno cuatro años de pena privativa de libertad.

2.1.4 Identidad

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Garantizar el ejercicio del derecho a la identidad implica no solo reconocer su

importancia como derecho fundamental, sino también como una de las principales
formas que tiene el Estado para identificar a sus ciudadanos y ciudadanas, y así, a
su vez, garantizar el ejercicio de otros derechos y la eficacia de sus políticas públicas.

A pesar de los avances en términos de documentación, la Defensoría del

Pueblo, a través de la supervisión a las instituciones involucradas en el proceso
70 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

de documentación de las personas, ha identificado durante el 2010 los siguientes

obstáculos que surgen a lo largo del circuito de la documentación:

Certificado de Nacido Vivo (CNV)

El CNV es el primer documento que una niña o un niño recién nacido requiere para
ser inscrito dentro de los 60 días desde su alumbramiento, trámite que se conoce
como inscripción ordinaria. Durante el primer semestre del 2010, el principal pro-
blema fue la inexistencia de una norma (directiva) que regulara la emisión de este
certificado, lo que ocasionaba que no hubiera respuestas frente a los problemas que
surgían, como, por ejemplo, la rectificación de errores o la pérdida del documento.

La Defensoría del Pueblo emitió una recomendación dirigida al Minsa para

que aprobara la directiva para la emisión de este certificado a la brevedad, lo cual
se concretó el 9 de octubre del 2010, a través de la publicación en el diario oficial
El Peruano de la Directiva Nº 166-Minsa/OGEI-V.01 «Procedimiento para el flujo
y calidad de los formularios de hechos vitales del nacido vivo y de defunción».

Sin embargo, a pesar de la aprobación de esta directiva, persistieron algunos

problemas, como los errores en la consignación de los datos y la falta de personal
autorizado para emitir el CNV en los puestos de salud, tal como lo reportó la
Oficina Defensorial de Loreto.

Otro de los problemas identificados a través de la Oficina Defensorial de

Ucayali fue el cobro indebido por el CNV, a pesar de que su emisión debe ser
gratuita.19

Partida de nacimiento

En la mayoría de los casos, los registros civiles continúan a cargo de las munici-
palidades debido a que aún no se ha concretado el proceso de incorporación e
integración de estos al Reniec.20 Por ello, los registros civiles que operan en los

19 Artículo 7° del Código de los Niños y Adolescentes, aprobado por Ley N° 27337, publicada en
el diario oficial El Peruano el 7 de agosto del 2000; Resolución Ministerial Nº 389- 2004/Minsa,
publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de abril del 2004; y Ley N° 29462, Ley que Establece
la Gratuidad de la Inscripción del Nacimiento, de la Primera Copia Certificada del Acta de Na-
cimiento y de la Expedición del Certificado de Nacido Vivo, y Modifica Diversos Artículos de
la Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), publicada en el
diario oficial El Peruano el 28 de noviembre del 2009.
20 Al 15 de diciembre del 2010 existían 30 oficinas de registro civil pertenecientes a las diferentes
municipalidades incorporadas al Reniec. Asimismo, 20 oficinas de registro civil en el ámbito
nacional han sido revocadas, por lo que tanto el archivo registral como las facultades registrales
de inscripción han retornado al Reniec. En conclusión, el archivo registral continúa en los muni-
cipios, pero estos ya no tienen facultades de inscripción.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 71

municipios aún dependen funcionalmente del Reniec, y administrativamente, de

los gobiernos locales.

Respecto a la emisión de partidas de nacimiento, la Defensoría del Pueblo

identificó que subsisten los siguientes problemas:

• Cobros indebidos: A pesar de que la ley contempla la gratuidad de algunos

actos registrales, se ha identificado que ciertos municipios realizan cobros
pese a la prohibición expresa. Los procedimientos gratuitos y por los que se
cobra ilegalmente son: i) la inscripción ordinaria y extemporánea de naci-
mientos; ii) la expedición de la primera copia de la partida de nacimiento; iii)
la emisión de una nueva partida por reconocimiento posterior; y iv) la copia
de la partida para obtener DNI y/o rectificación administrativa. Las oficinas
defensoriales de Pasco y Piura identificaron que, incluso, los cobros indebidos
estaban considerados en los TUPA de los municipios.
• Solicitud de requisitos no previstos en la norma para la inscripción de naci-
miento, principalmente con relación a la inscripción extemporánea, destacán-
dose la solicitud de constancias de no inscripción. Así por ejemplo, se debe
resaltar que en la Municipalidad Distrital de Chocope (La Libertad) se encon-
tró que se exige una publicación previa para la inscripción extemporánea de
nacimiento. Por otro lado, la Oficina Defensorial del Cusco detectó que para
la inscripción de un hijo extramatrimonial se solicita la presencia del padre y
de la madre. Ambos requisitos son manifiestamente ilegales.
• Errores u omisiones en las partidas de nacimiento, que generan la necesidad
de hacer una rectificación administrativa, lo que, a su vez, presenta una serie
de problemas, como la derivación de todas las rectificaciones a la vía judicial,
el cobro por el procedimiento o su ausencia en el TUPA.
• Falta de capacitación de los registradores civiles, lo que no solo ocasiona
errores en las partidas sino el impedimento de que los ciudadanos puedan
seguir procedimientos contemplados en la ley, pero que los registradores
civiles desconocen. Ello sucede, por ejemplo, con la Ley Nº 29462, que amplió
los plazos de inscripción, y con la Ley Nº 29032,21 que regula el procedimiento
de reconocimiento posterior y emisión de una nueva acta.

Documento Nacional de Identidad (DNI)

Durante el 2010 se han identificado los siguientes problemas:

• La emisión del DNI está a cargo del Reniec y, aunque el trámite se inicia a
través de sus agencias desconcentradas, todos los datos se remiten a Lima,
por lo que hace falta descentralizar la elaboración del documento.

21 Ley N° 29032, Ley que Ordena la Expedición de una Nueva Partida o Acta de Nacimiento cuan-
do el Reconocimiento de Paternidad o Maternidad se Realiza con Posterioridad a la Fecha de
Inscripción. Publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de junio del 2007.
72 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

• La exigencia de requisitos no previstos en la ley. Un caso que destaca es la

exigencia de partida de nacimiento para la renovación por caducidad del DNI.
• Falta de celeridad para resolver las consultas y recursos impugnatorios envia-
dos por las oficinas de registro civil.
• Falta de información adecuada a las y los ciudadanos cuando sus trámites
han sido observados.
• Errores en la emisión del DNI.
• Demora en el procedimiento de habilitación del DNI que ha sido cancelado.

Otros problemas reportados por las oficinas defensoriales, y que están rela-
cionados con el derecho a la identidad, han sido los siguientes:

• La existencia de 2.494 niños y niñas indocumentados en el centro poblado de

Alto Trujillo, identificados con el apoyo de la Oficina Defensorial de Lamba-
yeque.
• La retención del DNI por parte de instituciones como el Hospital Regional
Docente Las Mercedes de Chiclayo, que recurre a esta medida para garantizar
la devolución de la sangre suministrada a los pacientes.
• La falta de libros para que las oficinas de registro civil realicen las inscripciones
ante la ausencia de reportes de hechos vitales —es decir, CNV o certificados
de defunción—.

Frente a los problemas identificados en el circuito de la documentación, la

Defensoría del Pueblo ha desarrollado una serie de líneas de acción que se pre-
sentan seguidamente:

• Supervisión a las instituciones involucradas en el circuito de la documentación,

lo que permite identificar los principales problemas y emitir recomendacio-
nes para superarlos. Esta línea de acción permite a la Defensoría del Pueblo
acercarse a las instituciones públicas vinculadas con el ejercicio del derecho
y llamar su atención sobre los problemas que presentan las y los ciudadanos,
con miras a que puedan ser resueltos.
• Coordinación con el Reniec para el desarrollo de campañas de documentación,
principalmente en aquellos lugares donde aún existe un número elevado de
personas indocumentadas.
• Actuaciones de investigación, mediación, buenos oficios y orientación cuando
se identifica un caso de restricción o violación del derecho a la identidad. Las
oficinas defensoriales y los módulos realizan esta labor permanentemente a
través de la tramitación de quejas, consultas y mediaciones.

B. Comportamiento de las entidades

Para este período, se debe señalar que tanto el sector Salud —a través de sus
puestos o centros de salud— como los registros civiles de las municipalidades
y el Reniec han demostrado un alto nivel de colaboración con la Defensoría del
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 73

Pueblo, pues han respondido pertinente y oportunamente a las solicitudes de

información y han acogido las recomendaciones institucionales.

Sin embargo, han existido casos aislados de entidades que no han colaborado
con la Defensoría del Pueblo ni han cumplido sus recomendaciones. A pesar de
ello, la supervisión logró identificar los problemas que aún persisten en el circuito
de la documentación y que ya se han reseñado.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la ciudadana Nancy Paima Marichi: restricciones en la emisión del CNV

(Expediente Nº 0655-2010/DP-Ucayali)

El 22 de septiembre del 2010, la Oficina Defensorial de Ucayali implementó un

módulo de atención en el Centro de Salud San Fernando, distrito de Manantay, pro-
vincia de Coronel Portillo. A este lugar acudió la ciudadana Nancy Paima Marichi
para solicitar la intervención defensorial debido a que no contaba con la suma de 20
nuevos soles, monto que se le exigía pagar por concepto de CNV de su menor hijo.

En acción inmediata, el personal de la Oficina Defensorial de Ucayali acudió a

la dirección del Establecimiento de Salud, y ante la ausencia del Director, se entre-
vistó con el Jefe de Personal, Nicolás Vela Castro, quien manifestó, conjuntamente
con la obstetra Yesenia Gómez González, que este cobro estaba previsto para casos
en los que el niño o la niña no habían nacido en dicho establecimiento. Asimismo,
explicaron que, adicionalmente a este pago, la madre debía estar acompañada por
dos testigos y por la persona que atendió su parto.

Mediante un acta de visita, el personal de la Oficina Defensorial de Ucayali

les recordó a los funcionarios del Centro de Salud San Fernando la vigencia de la
Resolución Ministerial Nº 389-2004-Minsa, que establece la gratuidad del CNV
y la obligación de cumplir dicha norma bajo responsabilidad; asimismo, les reco-
mendó la expedición inmediata, gratuita y sin ningún tipo de condicionamientos
del CNV del hijo de la ciudadana Nancy Paima Marichi.

Ante esta intervención, la obstetra de este centro de salud procedió a emitir

y entregar el documento solicitado por la recurrente en forma gratuita, tal como
lo estipula la ley.

b. Caso del señor Godofredo Barrera Herrera: negativa del Registro Civil de la
Municipalidad Distrital de Soritor de atender la solicitud de rectificación
administrativa de acta de nacimiento de su menor hija (Expediente Nº 0079-
2010/DP-San Martín)
El ciudadano Godofredo Barreda Herrera presentó ante la Oficina Defensorial de
San Martín una queja contra los responsables de la Oficina de Registro Civil de
74 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

la Municipalidad Distrital de Soritor —provincia de Moyobamba, departamento

de San Martín— por haber declarado improcedente su solicitud de rectificación
administrativa del acta de nacimiento de su menor hija M. B. J. y por haberle
sugerido que la tramite en la vía judicial.

El pedido se fundamentó en los siguientes argumentos: i) en el acta de naci-

miento no se consignó el sexo de la menor, conforme lo demuestra el CNV; ii) en el
referido documento aparece un borrón en la última letra del nombre de la menor;
y iii) existe otro borrón en el penúltimo dígito del número de DNI del declarante.
Estos tres problemas son de responsabilidad del registrador.

Al respecto, un comisionado de la Oficina Defensorial de San Martín se entre-

vistó con la señora Josi Valera Rucoba, registradora civil de la Municipalidad
Distrital de Soritor, quien luego de conocer el caso ratificó su postura de que los
tres errores del acta en cuestión debían ser corregidos en la vía judicial. Sobre el
particular, la Defensoría del Pueblo le recordó a la registradora los alcances de la
norma vigente para este caso, explicándole lo siguiente:

En el caso del error i) «no se consigna el sexo femenino de la menor», la prueba

a la que podía remitirse era el CNV que entregaron los padres para la inscripcion
de la menor, donde esta información sí se aprecia.

En cuanto a los errores ii) « se aprecia un borrón en la última letra de su nombre

que aparece como “Mireli” siendo lo correcto “Mirelia”», y iii) «se aprecia borrón
en el penúltimo dígito del DNI del padre del titular del acta, siendo lo correcto
Nº 00825068», ambos datos se pueden corroborar con el DNI del señor Barreda
Herrera, padre de la niña y solicitante de la rectificación.

En esa medida, se recomendó a la registradora civil de la Municipalidad Dis-

trital de Soritor que tomara en cuenta las directivas aprobadas por el Reniec para
dar respuesta a los casos de rectificación administrativa de actas.22 Finalmente, el
señor Godofredo Barrera Herrera fue atendido por la oficina registral y recibió el
acta rectificada de su hija, quien de este modo pudo obtener su DNI.

c. Caso del ciudadano Elías García Pérez: cancelación del DNI (Expediente Nº
000337-2010/DP-MAD Tingo María)

En mayo del 2010, el ciudadano Elías García Pérez solicitó la intervención de la

Defensoría del Pueblo porque al acudir a la oficina del Reniec en Tingo María, con

22 Resolución Jefatural N° 594-2009-JNAC/Reniec, que aprueba la Directiva Rectificación Admi-

nistrativa de Actas por Error y Omisión Atribuible al Registrador. Publicada en el diario oficial
El Peruano el 16 de septiembre del 2009.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 75

el fin de renovar su DNI, le informaron que su registro había sido cancelado por
causal de fallecimiento, en mérito de la declaración que hiciera el señor Napoleón
Segundo del Águila Angulo, el 26 de octubre del 2006, en la Oficina de Registro
del Estado Civil de la Municipalidad Provincial del Callao.

Debido a que estos casos los resuelve la Subgerencia de Depuración de Iden-

tificación del Reniec, que opera en Lima, el ciudadano recurrió al Módulo de
Atención Defensorial de Tingo María a fin de encontrar una salida a su caso. La
Defensoría del Pueblo, a través del Programa de Identidad y Ciudadanía, puso en
conocimiento de esta situación al Reniec Lima para que, ante la evidencia de que
el titular del DNI cancelado se encontraba con vida, tomara las medidas necesarias
para restituirle su identidad.

Tras esta intervención, el señor Elías García Pérez logró la habilitación de

su DNI. Previamente, debió acudir a la Oficina del Reniec de Tingo María para
completar la información de la ficha de habilitación, registrar sus huellas en una
ficha decadactilar y adjuntar una declaración jurada de estar vivo. Este trámite
fue necesario debido a que el error se había originado por un caso de homonimia.
Finalmente, fue el propio Reniec el que hizo de conocimiento del ciudadano afec-
tado que, mediante Resolución 870-2010/SGDI/GRI/Reniec, había procedido a
habilitar su DNI.

d. Caso de la ciudadana Basilia Reynaga Salas: restricciones para la emisión del

DNI (Expediente Nº 1557-2010/DP-Tumbes)

El 15 de septiembre del 2010, la ciudadana Basilia Reynaga Salas solicitó la inter-

vención de la Oficina Defensorial de Tumbes para conocer los motivos por los que
se había observado el trámite de renovación por caducidad de su DNI que realizó
el 19 de agosto del 2010 en la agencia del Reniec de Tumbes.

La ciudadana refirió que tras la realización del trámite, le entregaron la Ficha

Nº 46550579, según la cual debía recoger su DNI el 6 de septiembre del 2010. El
problema se presentó cuando la señora Reynaga Salas acudió a recoger su DNI,
pues el personal del Reniec Tumbes le informó que su trámite había sido obser-
vado, sin explicarle claramente lo que debía hacer para subsanar la observación.

Conocido el caso, comisionados de la Oficina Defensorial de Tumbes se comu-

nicaron con el administrador del Reniec Tumbes, a fin de solicitarle información
precisa sobre los motivos de la observación del trámite realizado por la recurrente.
Asimismo, se le recordó al administrador que las observaciones deben ser comuni-
cadas al ciudadano con claridad y oportunidad, a fin de que pueda obtener su DNI.

El funcionario del Reniec informó que, en este caso, la observación al trámite

se debía a que el DNI de la afectada no contaba con la información completa del
76 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

ubigeo (lugar de nacimiento), debido a que cuando realizaron el cruce de infor-

mación con el Registro Electoral no se encontró este dato. Por ello, era necesario
que la señora Basilia Reynaga Salas presentara su partida de nacimiento.

El 26 de septiembre del 2010, mediante Oficio Nº 912-2010-DP/Tumbes, diri-

gido al administrador de Reniec Tumbes, Lorenzo Mego Marín, la Oficina Defen-
sorial de Tumbes precisó que el ubigeo es una información cuya responsabilidad
de captura corresponde al registrador, ya que se obtiene de la información que la
o el ciudadano proporciona al momento de realizar el trámite del DNI por primera
vez. Sin embargo, en el caso en cuestión, la afectada estaba realizando el trámite de
renovación por caducidad por segunda vez. Asimismo, tras recordarle que en ese
trámite se estaban solicitando requisitos no contemplados en el TUPA del Reniec,
se le recomendó realizar la búsqueda del ubigeo en la Oficina de Registro y Estado
Civil (OREC) correspondiente, de modo que no se trasladara a la ciudadana una
responsabilidad que no le correspondía.

El 12 de noviembre del 2010, en respuesta a la recomendación emitida por la

Oficina Defensorial de Tumbes, el administrador del Reniec Tumbes informó que
el DNI de la ciudadana Basilia Reynaga Salas ya se encontraba en su agencia, listo
para ser entregado a la recurrente.

2.2 Derechos económicos, sociales y culturales

2.2.1 Educación

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Durante el año 2010, los principales problemas que originaron la intervención de

la Defensoría del Pueblo en el sector Educación fueron el condicionamiento de la
matrícula, la gestión de los recursos humanos al interior de los centros educativos,
así como las denuncias por maltrato físico o violación sexual de menores por parte
de los docentes.

Respecto a los condicionamientos de la matrícula escolar, las oficinas defen-

soriales intervinieron para garantizar el ejercicio del derecho a la gratuidad de la
educación, el cual era objeto de vulneración por las siguientes malas prácticas: i)
pago previo de la cuota de la Asociación de Padres de Familia (Apafa); ii) pago
del derecho de matrícula; iii) pago de gastos administrativos; iv) pago de cursos
de nivelación; v) pago por los servicios públicos —agua y luz—; vi) pago de apoyo
a la gestión educativa y compra de bienes escolares —agenda escolar de control,
carpeta, textos escolares, uniformes, documentos pedagógicos—; vii) pago por
emisión de documentos para traslado; y viii) exigencia de presentación de algunos
documentos antes de efectuar la matrícula, como la partida de nacimiento y el
certificado de vacunación.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 77

Respecto a la contratación de docentes, cabe señalar, que el 15 de enero del 2010

se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo Nº 002-2010-EDU, que
Regula la Contratación de Personal Docente en Instituciones Educativas Públicas
de Educación Básica Regular, Especial, Alternativa y Educación Técnico-Productiva
para el año 2010. Mediante esta norma, el Minedu, ejerciendo sus funciones de
rector nacional, estableció los lineamientos que se debían seguir para garantizar la
contratación de personal docente idóneo que cumpla con los requisitos de calidad
y capacidad profesional.

La Defensoría del Pueblo, por intermedio la Adjuntía para la Administración

Estatal y las oficinas defensoriales, estuvo al tanto del cumplimiento del refe-
rido decreto supremo, así como de la Directiva para la Contratación de Docentes,
aprobada por Resolución Jefatural Nº 0126-2010-ED, del 11 de febrero del 2010, y
emitida por la Unidad de Personal del Minedu.

La contratación de personal docente debe desarrollarse en estricto orden

de mérito, y por ello se ha establecido la Prueba Única Regional, la cual es ela-
borada por cada gobierno regional siguiendo la matriz del Minedu, entidad
rectora que, a su vez, es responsable de verificar que dicha prueba cumpla con
los niveles de exigencia que aseguren su idoneidad, así como de supervisar el
desarrollo del proceso de contratación de docentes, pudiendo suspenderlo de
ser el caso.

Durante el período acerca del que se informa, las Diresa y las respectivas
UGEL no solo han sido objeto de quejas o denuncias por irregularidades en los
procesos de contratación de docentes, sino sobre todo por los maltratos físicos y
psicológicos infligidos a las y los alumnos por las y los docentes, así como por
vulneraciones a la libertad sexual. A pesar de la existencia de estos problemas, en
algunos casos ello no necesariamente ha significado el inicio de procedimientos
administrativos disciplinarios ni el ejercicio de acciones penales en contra de los
presuntos responsables. Cabe señalar que en el sector Educación no solo se debe
asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo sino también
el de contenido penal, para impedir que se produzcan nuevas vulneraciones contra
los derechos y las libertades fundamentales de los niños, niñas y adolescentes que
integran el alumnado en general.

En estas condiciones, algunos órganos de las diferentes administraciones

públicas regionales del servicio de educación pública son objeto de constantes
quejas y críticas, y son percibidos como actores que en lugar de garantizar la
protección de los derechos fundamentales de las y los alumnos, optan por no
sancionar a los docentes.

Para finalizar, se debe señalar que en enero del 2010 se presentó el Informe
Defensorial Nº 148, denominado «Primera supervisión del Plan de Municipalización
78 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

de la Gestión Educativa: aportes para su implementación».23 En esta investigación se

observaron debilidades técnicas en el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión
Educativa iniciado en 56 distritos en el ámbito nacional, como por ejemplo que hasta
el 30 de septiembre del 2009 no se habían instalado en las municipalidades los siste-
mas informáticos para la gestión de personal y elaboración de las planillas de pago,
lo que repercutía negativamente en la gestión del personal docente y administrativo.

Asimismo, en el documento se señaló que aproximadamente el 96% del pre-

supuesto asignado correspondía al rubro de obligaciones de personal, y solo el
3% estaba destinado a bienes y servicios.

B. Comportamiento de las entidades

A lo largo del año 2010, las diferentes oficinas defensoriales y módulos de atención
defensorial tramitaron expedientes por quejas o petitorios ante las Diresa y UGEL,
instituciones a las que se les cursaron recomendaciones para que cumplieran con
corregir las conductas que representan una vulneración de los derechos funda-
mentales de las y los alumnos.

En comparación con el año 2009, se observó una mejora en el nivel de coope-

ración de algunas entidades públicas supervisadas. Sin embargo, en otros casos,
las oficinas defensoriales y los módulos de atención defensorial recibieron una
deficiente atención y/o respuesta a los requerimientos de información solicitados,
lo que no permitió que los casos tramitados pudieran ser solucionados.

De la revisión de los temas o hechos materia de quejas o petitorios tramitados

ante la Defensoría del Pueblo, se observó que, en el sector Educación, las diversas
entidades no observan o incumplen los plazos legales establecidos en las normas
referidas para diferentes procedimientos administrativos.

Además, se percibió una demora en el inicio de procedimientos administrati-

vos disciplinarios en contra de los docentes denunciados por los padres de familia,
que generó la percepción de que los órganos de fiscalización y de denuncia al
interior de los gobiernos regionales no cumplen sus funciones.

La demora en la tramitación de los pedidos cursados por las y los comisiona-

dos de las oficinas defensoriales, sumada al cumplimiento parcial o al incumpli-
miento de las recomendaciones formuladas, evidencia que se requiere poner más
énfasis en las intervenciones defensoriales. En este contexto, las visitas inopinadas

23 El Informe Defensorial N° 148 fue elaborado por el Programa de Descentralización y Buen

Gobierno de la Adjuntía para la Administración Estatal. El texto completo está disponible en
<www.defensoria.gob.pe>.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 79

a los centros educativos resultan de mucha utilidad no solo para registrar quejas
o denuncias, sino sobre todo para motivar a que las autoridades educativas res-
pondan con prontitud las solicitudes de las oficinas defensoriales y módulos de
atención defensorial.

Cabe señalar que el cumplimiento del deber de cooperación con la labor de

la Defensoría del Pueblo, acogiendo las recomendaciones formuladas, repercute
positivamente en el sector, en especial en el alumnado que ha sufrido la vulnera-
ción de sus derechos.

C. Casos ilustrativos

a. Caso presentado por el ciudadano Cipriano Villenas Ramos: inasistencia injus-

tificada del único profesor de la institución educativa del caserío de Untupuquio
(Expediente Nº 964-2010/DP-Pasco)

Durante el viaje itinerante realizado por la Oficina Defensorial de Pasco al distrito

de Chacayán, se registró y levantó la queja interpuesta por el señor Cipriano Ville-
nas Ramos en contra del docente Óscar de la Rosa Rojas, director y profesor de
la institución educativa unidocente del caserío de Untupuquio de dicho distrito,
ubicado en la provincia de Daniel Alcides Carrión (Pasco).

En los fundamentos de hecho de la queja, se señaló que el mencionado docente

no asistió a dictar clases del 20 al 24 de septiembre del 2010, y que, en vista de
que esta situación era reiterada, los padres de familia tuvieron que trasladar a sus
hijos a la institución educativa de nivel primario del distrito de Goyllarisquizga,
a fin de no perjudicar su proceso educativo. Cabe resaltar que para llegar a esta
institución los menores deben caminar media hora.

La Oficina Defensorial de Pasco puso en conocimiento de los hechos al Director

de la UGEL Daniel Alcides Carrión, quien mediante Oficio Nº 1935-2010-DREP/
UGEL-DAC informó que se había realizado una supervisión al centro educativo
de Untupuquio en la que se confirmó que el docente faltó a sus labores académi-
cas entre los días 20 al 24 de septiembre del 2010, lo que supone una inasistencia
injustificada de cinco días consecutivos, que incurre en el supuesto de abandono
de cargo. Por ello, se realizó el descuento por los días no laborados y se inició un
proceso administrativo disciplinario en contra del docente.

b. Caso de los menores J. M. R. G. y H. H. M.: separación ilegal de una alumna

de su institución educativa por estar embarazada, con el argumento de que ello
constituye una mala conducta (Expediente Nº 5455-2010/DP-Lambayeque)

Durante el viaje itinerante realizado al distrito de Kañaris, provincia de Ferreñafe,

Lambayeque, la Oficina Defensorial de Lambayeque recibió, el 20 de agosto del
80 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

2010, una queja en la cual se señalaba que el 26 de julio anterior la menor de iniciales
J. M. R. G. (14 años de edad) y el menor de iniciales H. H. M. (16 años de edad)
fueron expulsados por la directora de la Institución Educativa Nº 10062-Kañaris
en vista del embarazo de ella, fruto de la relación sentimental que ambos menores
mantenían.

Los comisionados de la Oficina Defensorial se entrevistaron con la directora

de la referida institución educativa, quien les confirmó los hechos expresados en
la queja. Los comisionados le informaron que la decisión de expulsar a los dos
alumnos representaba una vulneración de los derechos fundamentales de toda
persona, en especial, los referidos a la educación, al libre desarrollo de la perso-
nalidad, y al respeto por los derechos sexuales y reproductivos. Sobre esta base,
se le recomendó dejar sin efecto la decisión adoptada.

Sin perjuicio de la entrevista realizada, mediante Oficio Nº 1110-2010-DP/

OD-LAMB del 8 de septiembre del 2010, la Oficina Defensorial de Lambayeque
recomendó a la UGEL-Ferreñafe que les informara a los directores de las insti-
tuciones educativas que está prohibido expulsar a alumnas embarazadas, y que
de hacerlo se genera una responsabilidad administrativa. El 10 de septiembre,
los menores expulsados retornaron a la institución educativa para continuar sus
estudios.

Como resultado de la intervención defensorial, la UGEL-Ferreñafe emitió un

comunicado dirigido a los directores de las instituciones educativas ubicadas en su
ámbito de competencia territorial, mediante el cual se señalaba la prohibición de
separar a cualquier alumna que se encontrase embarazada, ya que dicha conducta
era contraria a las normas establecidas en el sector Educación.

c. Caso de la menor de iniciales L. E. O. G., quien sufrió tocamientos indebidos por

parte de un docente (Expediente Nº 610-2010/DP-Tumbes)

El 17 de abril del 2010, la ciudadana N. G. O. manifestó que su menor hija, de

iniciales L. E. O. G., quien cursaba el primer grado de educación primaria en una
institución educativa del distrito de Matapalo, provincia de Zarumilla, Tumbes,
fue víctima de actos contra el pudor (tocamientos indebidos) ocurridos el día 12
de abril del 2010.

En su queja, la señora indicó que su hija había regresado llorando a su casa,

y le había manifestado que el profesor Narciso Sunción Vilela le había ordenado
que lo esperara a solas en el aula para dejarle su tarea, circunstancia en la que se
produjeron los actos contra el pudor. La madre de la menor solicitó la interven-
ción de la Defensoría del Pueblo para lograr que retiraran del colegio al referido
docente y lo sancionaran por los graves actos cometidos.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 81

Inmediatamente después de registrada la queja, el personal de la Oficina

Defensorial de Tumbes acompañó a la recurrente a la Fiscalía Penal de Turno para
que procediese a interponer la denuncia respectiva. Sin perjuicio de la acción ante
el Ministerio Público, se comunicaron los hechos al Director Regional de Educación
en Tumbes, y considerando la gravedad del derecho que al parecer estaba siendo
vulnerado, se le recomendó ordenar con urgencia la investigación de los hechos
materia de queja y adoptar las medidas correctivas inmediatas.

El caso fue derivado a la Comisión Permanente de Procesos Administrativos

Disciplinarios, y se instauró el respectivo procedimiento administrativo disciplina-
rio, ordenándose la suspensión de funciones del referido docente en tanto durara
el procedimiento.

La Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios se inclinó

por la separación definitiva del profesor Narciso Sunción Vilela. Sin embargo, el
señor Orlando Quevedo Escobar, Director Regional de Educación de Tumbes,
resolvió aplicarle la sanción de separación temporal en el servicio por tres años.

d. Caso de afectación del derecho a la educación (disponibilidad) por falta de provisión

de materiales de escritorio, de enseñanza y de limpieza en una institución educativa
(Expediente Nº 3038-2010/DP-Ayacucho)

El 1 de julio del 2010, el director de la IE Nº 38057 Santa Rosa presentó ante la

Oficina Defensorial de Ayacucho un documento en el que solicitaba el apoyo de
la institución para lograr que fuera atendido su requerimiento de materiales de
limpieza, de escritorio y de enseñanza por parte de la DRE Ayacucho. Cabe indicar
que a pesar de la antigüedad del pedido, que excedía el plazo razonable, no se
había cumplido con atenderlo.

En su pedido de intervención, el director señaló que los referidos bienes eran

entregados a las diversas instituciones educativas incorporadas en el Programa
Estratégico Logros en el Aprendizaje (PELA) al finalizar el III Ciclo de Educación
Básica Regular.

Como parte de las actuaciones defensoriales, el 7 de julio se entrevistó al

Jefe de la Oficina de Abastecimiento de la DRE Ayacucho, quien refirió que en el
presupuesto anual no estaba programado el rubro específico de gasto para aten-
der los requerimientos del recurrente. Precisó que solo se estaba atendiendo a las
instituciones educativas focalizadas dentro del PELA cuyos presupuestos estaban
programados en la partida presupuestal.

El 23 de septiembre del 2010 se envió una comunicación al Director de la

DRE solicitándole que diera información sobre el trámite que se le estaba dando
al requerimiento del recurrente. El 27 de octubre, nuevamente se sostuvo una
82 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

entrevista con el Jefe de Abastecimiento de la DRE Ayacucho, quien ratificó su

primera declaración, mencionando además que no había podido dar respuesta
ni atender los requerimientos por no existir provisión presupuestal.

Como resultado de la intervención defensorial, se determinó la desatención

de los requerimientos mínimos de materiales de escritorio, enseñanza y limpieza,
básicos para el funcionamiento adecuado de una institución educativa, y por ello la
Oficina Defensorial de Ayacucho le recomendó al Presidente del Gobierno Regio-
nal que elaborara un informe al respecto, a fin de coordinar con las instancias
correspondientes los mecanismos legales y técnicos que permitieran superar el
problema de falta de provisión presupuestaria.

2.2.2 Salud

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La demora en el otorgamiento de citas o programación de cirugías continúa

siendo uno de los mayores problemas para el acceso a los servicios de salud de la
población. Este problema no es exclusivo de la capital del país, donde se presenta
una insuficiente oferta de servicios e infraestructura hospitalaria para cubrir las
demandas de la población, sino también de otras regiones como Arequipa y Junín.

Además, se evidenciaron dificultades para el acceso a los servicios de salud, en

particular para los afiliados al Seguro Integral de Salud (SIS). Se detectaron cobros
indebidos a los afiliados y restricciones para su atención debido a la demora de
los pagos —reembolsos— a los establecimientos de salud, lo que les generó serias
dificultades de gestión. Este problema se presentó en todo el país, particularmente
en Ica, Lima, La Libertad y Ucayali

El acceso a los servicios de salud también presentó dificultades por cobros

indebidos relacionados con las tarjetas de atención y apertura de historias clíni-
cas. El acceso de la población para servicios especializados mediante la referencia
(traslado) de pacientes presentó serios inconvenientes. Además de la insuficiente
oferta de servicios, hubo descoordinaciones a nivel interno. Estos problemas
fueron advertidos en los establecimientos correspondientes a las Diresa y al
Minsa, así como en el Seguro Social de Salud (EsSalud). En esta última enti-
dad se detectaron serios problemas de coordinación entre las redes asistenciales
para garantizar la continuidad de la atención de sus asegurados, por ejemplo en
Arequipa y Tacna.

En cuanto a la disponibilidad de los servicios de salud, el principal problema

fue el desabastecimiento de medicamentos y de algunos insumos. En particu-
lar, se presentó un importante desabastecimiento de preservativos a nivel nacio-
nal, así como falta de medicamentos antirretrovirales para el tratamiento del
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 83

VIH/Sida en los establecimientos de salud de la PNP, del Enfuvirtide24 para niños

en EsSalud y de otros antirretrovirales en el Minsa.

También se detectaron dificultades respecto al abastecimiento de otros medi-

camentos o insumos en regiones como Piura y Loreto.

La escasa oferta de recursos humanos continúa siendo un problema que impide

garantizar la disponibilidad de los servicios de salud. Durante las visitas realizadas,
se detectó ausencia o insuficiencia de personal en algunos establecimientos de
salud, sobre todo del ámbito rural, en las regiones en Arequipa, Cusco, Huánuco,
La Libertad, Loreto y Moquegua; en La Libertad se registraron problemas en torno
a las salidas injustificadas, mientras que en Áncash y Piura las deficiencias en la
atención al público estuvieron relacionadas con la rotación o el desplazamiento
de personal. Adicionalmente a ello, se presentaron huelgas del personal de salud
que afectaron los servicios críticos de determinados establecimientos de salud,
por ejemplo en Piura.

Durante el año 2010, la mayoría de oficinas defensoriales reportaron incon-

venientes relacionados con el trato inadecuado y la falta de información a las y
los usuarios en los servicios de salud, problemas que, lamentablemente, aún son
comunes en los establecimientos del Minsa, las Diresa, EsSalud y los pertene-
cientes a las FF.AA. y a la PNP. Existe la percepción de que esta problemática es
recurrente.

También se presentaron casos de dilación en las investigaciones que buscaban

establecer o descartar responsabilidades en la prestación de los servicios de salud.

Por otro lado, durante el 2010 algunas situaciones coyunturales merecieron la

intervención de la Defensoría del Pueblo en el tema de salud. La primera de estas
giró en torno a los problemas para acceder a medicamentos de última generación
en los establecimientos de EsSalud debido a la dilación en los procedimientos
administrativos para autorizar su compra, lo que afecta la oportunidad y conti-
nuidad de los tratamientos a los pacientes que sufren cáncer y otras enfermedades
de riesgo.

La segunda fue la presencia de problemas del SIS relacionados con el marco

de implementación del Aseguramiento Universal en Salud (AUS), debido a la
exigencia del DNI como único requisito para el acceso y la afiliación.

La tercera situación coyuntural estuvo constituida por los problemas en el

acceso al servicio de emergencia en los establecimientos de salud de EsSalud a los
asegurados pensionistas de la Caja de Beneficios y Seguridad Social, debido a la

24 Medicamento antirretroviral para el VIH/Sida.

84 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

falta de pago de los aportes a la seguridad social. Esta situación generó que asegu-
rados pesqueros con enfermedades crónicas de alto riesgo tuvieran problemas en
el acceso al servicio de emergencia (Áncash y el Callao). Además, se identificaron
cobros indebidos por las tarjetas o carnés de atención en los establecimientos del
Minsa y las Diresa, que merecieron la intervención de la Defensoría del Pueblo.

Finalmente, hubo algunas intervenciones regionales, entre estas la desarrollada

en torno a la problemática del brote de dengue en Piura.

En el ámbito nacional, se realizaron visitas de supervisión a establecimientos

de salud para identificar problemas relacionados con la prestación de los servicios,
y se sostuvo reuniones con funcionarios responsables de las instituciones de salud
supervisadas, para dar atención a los pedidos de intervención.

Se realizaron visitas de supervisión para verificar las medidas de control,

prevención y tratamiento de la tuberculosis en establecimientos del Minsa, Diresa
y EsSalud de diversas regiones, además de las supervisiones realizadas a estable-
cimientos de salud en el marco del seguimiento del Informe N° 143.25 Por último,
se desarrollaron reuniones con las autoridades del sector Salud a fin de presentar
la problemática identificada, así como actividades de sensibilización.

B. Comportamiento de las entidades

a. Minsa

Durante el período acerca del que se informa se mantuvo un buen nivel de coor-
dinación tanto con el Minsa como con los organismos que lo componen. Así por
ejemplo, los funcionarios del SIS y los directores de los establecimientos de salud
del Minsa se mostraron dispuestos a atender los pedidos de intervención.

En las oficinas descentralizadas del SIS también se observó un buen nivel de

cooperación.

b. EsSalud

EsSalud también mostró un buen nivel de cooperación con la Defensoría del

Pueblo. En Lima se generaron espacios de coordinación con las gerencias centrales
de EsSalud, así como con las gerencias de las redes asistenciales, para la atención
de casos e implementación de las recomendaciones.

25 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 143, «Fortaleciendo la respuesta frente a la epide-
mia del VIH/Sida: supervisión de los servicios de prevención, atención y tratamiento del VIH/
Sida». Lima: Defensoría del Pueblo, 2009.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 85

En el ámbito de provincias, el nivel de cooperación también fue aceptable.

No obstante, se presentaron algunas demoras al momento de atender los pedidos
de intervención formales o se entregó información parcial, sobre todo la de tipo
clínico.

c. FF.AA. y PNP

Los directores de los establecimientos de salud de los hospitales de las FF.AA. y

la PNP se mostraron dispuestos a atender los pedidos de intervención.

d. Diresa

Se generaron espacios de coordinación tanto con estas direcciones como con los
establecimientos de salud a su cargo, a fin de atender los pedidos de intervención.
El nivel de atención de estos pedidos también fue bueno, a pesar de que se presen-
taron algunos casos de demora o entrega parcial de información en determinados
establecimientos de salud pertenecientes a redes y microrredes.

Sin embargo, al momento de implementar las recomendaciones esta coordi-

nación fue variable. Así, se detectaron problemas de colaboración por parte de la
Dirección del Hospital Regional Víctor Ramos Guardia (Áncash), la Red de Salud
de Morropón Chulucanas (Piura), la Red de Salud de Huarochirí (Lima) y la Diresa
de Huancavelica.

C. Casos ilustrativos

a. Asociación de Familiares de Pacientes con Insuficiencia Renal Crónica

Terminal: problemas en el otorgamiento de tratamientos de hemodiálisis en los
establecimientos del Minsa para pacientes con insuficiencia renal crónica terminal
(Expediente Nº 20528-2010/DP-LIMA)

A partir de la queja presentada por la Asociación de Familiares de Pacientes con

Insuficiencia Renal Crónica Terminal, se inició una investigación en torno a las
limitaciones presupuestales en la cobertura de tratamientos de hemodiálisis, situa-
ción que configura un grave riesgo para la salud.

En el marco de la investigación defensorial iniciada, se analizó la problemática

y se emitió el Oficio Nº 375-2010-DP/PAD, del 6 de septiembre del 2010, mediante
el cual se le recomendó al Ministro de Salud que dispusiera inmediatamente la
realización de las gestiones ante el MEF para lograr, con el debido sustento, una
ampliación financiera que permitiera cubrir las enfermedades de alto costo mayo-
res a las cinco UIT.
86 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En septiembre del 2010, mediante la Resolución Ministerial Nº 721-2010/

Minsa,26 se estableció hasta 10 UIT como el tope de cobertura para la atención
en los servicios de hemodiálisis para pacientes con insuficiencia renal crónica en
situación de pobreza y pobreza extrema.

b. Intervención de oficio: problemas en el acceso a medicamentos fuera del petitorio

farmacológico a los pacientes crónicos con enfermedades catastróficas en EsSalud
(Expediente N° 17042-2010/DP-LIMA)

Atendiendo las quejas de la ciudadanía relacionadas con el bloqueo de las compras

de medicamentos fuera del petitorio farmacológico27 —que generó restricciones
en el acceso a los tratamientos establecidos para enfrentar enfermedades onco-
lógicas, hematológicas y cardiológicas, entre otras—, se inició una investigación
defensorial con respecto a EsSalud.

En el marco de esta, se reunió información documentada y se efectuó un aná-

lisis de la problemática advertida. Este análisis fue remitido a la Adjuntía para la
Administración Estatal, órgano que emitió el Informe de Adjuntía Nº 034-2010/
DP/AAE,28 que contiene un conjunto de recomendaciones que fueron enviadas
a la Presidencia Ejecutiva de EsSalud mediante Oficio Nº 099-2010-DP/AAE del
20 de octubre del 2010.

Como parte de las acciones de seguimiento a la implementación de las reco-

mendaciones formuladas, se sostuvieron reuniones de trabajo con funcionarios
de EsSalud, quienes se comprometieron a disponer las acciones correctivas que
garanticen un adecuado funcionamiento de las diferentes instancias encargadas
de aprobar las autorizaciones de compra de medicamentos fuera del petitorio, de
manera que no se presenten dilaciones innecesarias para el acceso de los pacientes.

c. Intervención de oficio: restricciones en igualdad de condiciones a los servicios de

salud-discriminación en los servicios de salud (Expediente Nº 4901-2010/DP-
Piura)

Mediante Oficio Circular Nº 27/2010-Aspov-Piura, del 11 de octubre del 2010, la

Directora de la Asociación por la Vida remitió a la Defensoría del Pueblo un pro-

26 Resolución Ministerial N° 721-2010/Minsa, publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de

septiembre del 2010.
27 El petitorio farmacológico de EsSalud incluye todos los medicamentos que EsSalud cubre y
utiliza para cualquier consulta o atención al público asegurado.
28 El Informe de Adjuntía Nº 034-2010/DP/AAE, denominado «La problemática advertida en re-
lación al proceso de actualización del petitorio farmacológico y el acceso al suministro de medi-
camentos fuera del petitorio en EsSalud», fue elaborado por la Adjuntía para la Administración
Estatal de la Defensoría del Pueblo.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 87

nunciamiento sobre la vulneración de los derechos de una gestante VIH positiva.

En este documento se señalaba que el 3 de octubre del 2010, la gestante, registrada
con el código FCNF-3105-1983, ingresó por emergencia al Hospital de Apoyo de
Sullana por tener fuertes dolores de parto. Sin embargo, no fue atendida con-
forme lo estipula la Norma Técnica de Salud para la Profilaxis de la Transmisión
Madre-Niño del VIH,29 pues con la excusa de que el hospital no contaba con ropa
descartable, el personal no le practicó la cesárea que requería. Por ello, la paciente
dio a luz a través de parto vaginal, exponiendo innecesariamente al recién nacido
a la transmisión vertical del VIH.

Los representantes de la Oficina Defensorial de Piura se entrevistaron con

el doctor Fernando Quevedo, Director del Hospital de Apoyo II-2 de Sullana,
quien manifestó que había solicitado los informes correspondientes. Durante la
entrevista, el funcionario entregó una copia del cuaderno en el que se registran las
intervenciones quirúrgicas, en el que se observó que los días 3 y 4 de octubre del
2010 se realizaron dos cesáreas. Este dato es importante porque da cuenta de que,
antes de que se produjera el parto vaginal de la mencionada gestante, se habían
realizado dos cesáreas sin necesidad de contar con ropa descartable.

Sobre la base de estos datos, la Oficina Defensorial de Piura le recomendó al

Hospital de Apoyo de Sullana que tomara las siguientes medidas: i) instruir al
personal asistencial para que se abstenga de condicionar la realización de cesáreas
a las gestantes diagnosticadas con VIH positivo a la existencia de ropa quirúrgica
descartable, por tratarse de una acción discriminatoria; ii) adoptar medidas para
que el personal asistencial no condicione la atención de las gestantes diagnosticadas
con VIH positivo a la compra de ropa descartable u otro insumo o medicamento;
y iii) disponer que se inicien las investigaciones correspondientes al personal asis-
tencial, con la finalidad de determinar las responsabilidades que tendrían en el
caso mencionado.

Actualmente, la citada oficina defensorial está realizando el seguimiento para

observar en qué medida el hospital está cumpliendo las recomendaciones efectuadas.

d. Caso del señor Jorge Villanueva Morales: presunta mala práctica médica en el
Hospital Alberto Sabogal Sologuren-EsSalud (Expediente N° 388-2010/DP-
Callao)

El 23 de enero del 2010, la ciudadana Carmen Villanueva, hija del afectado,

informó por teléfono a la Oficina Defensorial del Callao que a su padre le habían

29 Norma Técnica de Salud N° 064-2008-Minsa/DGSP.V.01, Norma Técnica de Salud para la Profi-

laxis de la Transmisión Madre-Niño del VIH y la Sífilis Congénita. Aprobada mediante Resolu-
ción Ministerial N° 335-2008-Minsa, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de mayo del
2008.
88 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

amputado por error uno de los miembros inferiores en el Hospital IV Alberto

Sabogal Sologuren de EsSalud, sito en el Callao.

Al día siguiente, mediante acción inmediata, un comisionado acudió al hos-

pital para recoger información, y el 25 de enero la Oficina Defensorial del Callao
cursó el Oficio Nº 031-2010-OD/DP-Callao al director del hospital, solicitándole
una copia de la historia clínica del afectado, así como los documentos (informes
y estudios) relativos a la intervención de sus miembros inferiores.

Sobre la base de la información recabada, la Defensoría del Pueblo elaboró

el Informe Nº 001-2010-DP/OD-Callao, en el que señala que la infección que
afectaba al señor Jorge Villanueva Morales se centraba en el pie derecho, y que
no existe documentación de hallazgos clínicos compatibles con un compromiso
severo de su pierna izquierda, que le fue amputada. Este informe fue remitido a
todas las entidades involucradas en el caso.

Asimismo, a través del Oficio Nº 032-2010-DP/OD-Callao del 26 de enero

del 2010, se le recomendó al director del referido hospital que instaurara un proce-
dimiento administrativo sancionador sobre el caso, y que brindara un servicio de
atención médica integral al señor Villanueva Morales, incluyendo su inscripción
en el Programa de Atención Domiciliaria (Padomi), entre otras medidas.

De igual forma, el 30 de enero del 2010 la oficina defensorial, mediante el Oficio

Nº 041-2010-DP/OD-Callao, le recomendó al director del hospital formular un
plan para garantizar que el señor Villanueva fuera atendido en forma continua e
integral en términos de calidad, seguridad y oportunidad.

El Hospital IV Alberto Sabogal Sologuren de EsSalud acogió las recomen-

daciones defensoriales y estableció un plan de atención al paciente que se viene
cumpliendo. Asimismo, cumplió con difundir las normas técnicas relativas a la
implementación del Módulo de Atención Prequirúrgica, a cargo del Servicio de
Anestesiología, y con implementar estrategias relacionadas con la seguridad del
paciente y con la iniciativa de gestión sobre auditoría y evaluaciones médicas.

2.2.3 Seguridad social

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Durante el año 2010, las quejas vinculadas con la seguridad social han seguido
representando la mayor carga de expedientes tramitados ante las oficinas defen-
soriales. Las instituciones objeto de queja fueron la Oficina de Normalización
Previsional (ONP) y la Caja de Pensiones Militar y Policial. Mención aparte
merecen los casos de quejas planteadas contra la Superintendencia de Banca y
Seguros (SBS).
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 89

Respecto de la ONP, las oficinas defensoriales enfrentaron los siguientes pro-

blemas: incumplimiento o demora injustificada de los plazos en la tramitación de
las diversas solicitudes presentadas ante dicha autoridad; emisión de resoluciones
administrativas que vulneran las reglas del debido procedimiento administrativo y
del principio de legalidad; incumplimiento de los precedentes vinculantes emitidos
por el Tribunal Constitucional; y errores en el manejo de la información registrada
o fiscalizada por la ONP.

Las demoras o incumplimientos de los plazos constituyen el principal pro-

blema —que fue abordado en el Informe Defensorial Nº 13530—, ya que afectan no
solo la atención de solicitudes de pensión sino también otros trámites, como por
ejemplo la activación de pensión, los medios impugnativos de reconsideración o
apelación, así como la calificación de solicitudes de pensiones de sobrevivencia
—por viudez, orfandad y ascendientes—, y las solicitudes de bonos de reconoci-
miento y complementarios.

Respecto a la vulneración de los principios del debido procedimiento admi-

nistrativo y la legalidad, en algunos casos la primera instancia de la ONP comete
errores en perjuicio de los derechos de los administrados, que son corregidos
en segunda instancia administrativa o, en todo caso, en la vía judicial mediante
acciones contencioso-administrativas. Cabe señalar que los errores de la primera
instancia no solo afectan a los administrados sino a la propia ONP, ya que se
sobrecargan las labores del órgano de segunda instancia.

Los precedentes vinculantes emitidos por el Tribunal Constitucional son fuente

de derecho, y como tal, deben ser cumplidos y respetados por toda entidad pública y
sus funcionarios. Al resolverse los procedimientos iniciados ante la ONP, sus órganos
deben tomar como parte de su fundamentación jurídica los precedentes del Tribunal
Constitucional y, de esta forma, evitar que se tenga que recurrir a una segunda ins-
tancia administrativa o iniciar una acción judicial. La aplicación de los precedentes
vinculantes contribuiría a la disminución de la carga de expedientes tramitados ante
la ONP, y reduciría los costos de defensa legal tanto de la propia entidad pública
como de los administrados en general, que se ven obligados a contratar a abogados.

Por otro lado, el portal institucional de la ONP registra información distorsio-

nada sobre los resultados de la verificación de los empleadores declarados por los
asegurados, pensionistas o afiliados del Sistema Privado de Pensiones (SPP). Estos
errores de información repercuten negativamente en los trámites de asegurados
de los regímenes del Decreto Ley Nº 1999031 y del Decreto Ley Nº 18846, así como
en las solicitudes de libre desafiliación.

30 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 135, «Por un acceso justo y oportuno a la pensión:
aportes para una mejor gestión de la ONP». Lima: Defensoría del Pueblo, 2008.
31 Decreto Ley N° 19990, que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social. Publi-
cado en el diario oficial El Peruano el 30 de abril de 1973.
90 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En la actualidad, los problemas de acceso a la información no permiten cono-

cer el estado de la calificación de las solicitudes de bonos de reconocimiento y
complementarios ni su avance, considerando que no es posible acceder a estos
datos por medio de las plataformas de atención de la ONP ni por medio del por-
tal institucional. También se ha registrado la demora en la emisión del Reporte
Situacional del Sistema Nacional de Pensiones (Resit SNP), documento necesario
para obtener la libre desafiliación informada.

En diciembre del 2010, la Adjuntía para la Administración Estatal emitió el

Informe de Adjuntía Nº 041-2010-DP/AAE,32 mediante el cual se analizaba la
decisión de la ONP de efectuar el descuento o retención del 4% por concepto de
prestaciones de salud respecto de las pensiones devengadas luego de la decisión
de la segunda instancia administrativa. La retención se sustenta en una interpre-
tación del artículo 6°, inciso b), de la Ley Nº 26790.33 Lo descrito en el artículo 6°,
inciso b), de la Ley Nº 26790 solo es de aplicación para las personas que tienen
plenamente definida su condición de pensionistas, y a partir de dicho momento
recién nace la obligación tributaria y se pueden efectuar las retenciones de las
aportaciones equivalentes al 4% de la pensión que perciban.

En el referido informe se cuestiona la interpretación tomada en cuenta por

la ONP, ya que no existe norma legal que permita la determinación y cobranza
retroactiva de tributos, teniendo en cuenta que los hechos generadores de la
obligación se materializan en un momento determinado. Permitir la retención
sobre pensiones devengadas equivale a afirmar que es legal una determinación y
cobranza retroactiva a pesar de que el hecho generado no surgió, lo que representa
el incumplimiento del principio de legalidad tributaria.

B. Comportamiento de las entidades

La Oficina Defensorial de Lima cuenta con un profesional permanentemente asig-

nado por la ONP, quien es el responsable de brindar a las y los comisionados
encargados de la investigación la información sobre el avance de los expedientes
gestionados como quejas ante la Defensoría del Pueblo.

La información que le brinda la ONP al personal de la Oficina Defensorial

de Lima es la que tiene registrada en sus diversos sistemas informáticos —Nuevo
Sistema de Trámite Documentario (NSTD), Nuevo Sistema de Pensiones (NSP) y

32 El Informe de Adjuntía N° 041-2010-DP/AAE, «Cobros retroactivos de aportaciones a EsSalud

para pensionistas que no han podido acceder o gozar de prestaciones de salud», ha sido elabo-
rado por la Adjuntía para la Administración Estatal de la Defensoría del Pueblo. El informe está
disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
33 Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud. Publicada en el diario
oficial El Peruano el 17 de mayo de 1997.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 91

Registro Central de Procesos Judiciales (RCPJ)—. Esta colaboración permite que,

dentro las limitaciones informáticas de la ONP, la Defensoría del Pueblo pueda
contar con información sobre las actuaciones de los órganos de la ONP, y sobre
esa base, mantener informados a los recurrentes que presentan quejas o petitorios
ante la oficina defensorial.

En algunos de los casos tramitados, se observó que la segunda instancia de la

ONP revoca decisiones erróneas de la primera instancia; sin embargo, incluso en
estos casos hay demoras, ya que existe una gran carga de expedientes en apelación.
Si la primera instancia de la ONP tomara en cuenta las decisiones de la segunda
instancia, así como los precedentes judiciales o del Tribunal Constitucional, se
reduciría la carga de expedientes y por tanto se recortaría el gasto

Entre los actuales problemas de cooperación de la ONP con la Defensoría del

Pueblo se encuentra el impedimento de la lectura del expediente, debido a que
se debe formalizar el pedido por escrito, lo que genera una demora; este es un
requisito que no toma en cuenta los principios de celeridad e informalismo. Este
mismo problema se repite respecto a los requerimientos de revisión de los libros
de planillas. Si bien este trámite es coordinado entre los funcionarios de la ONP y
de la Defensoría del Pueblo por medio de correo electrónico, se viene exigiendo
el empleo de un medio escrito para la respectiva atención.

Para finalizar, cabe señalar que la ONP ha dispuesto la descentralización del

trámite de expedientes en algunas ciudades, lo cual favorecerá a la población que
vive fuera de Lima. Esta decisión significará que la ONP coordine la atención
de quejas y petitorios con las correspondientes oficinas defensoriales del país,
para lo cual nuevamente será necesario superar los problemas de manejo de
información.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la ciudadana María Colarossi Sandoval: suspensión del pago de la pensión

de jubilación por figurar con la condición de fallecida en los registros de la ONP
(Expediente N° 19714-2010/DP-LIMA)

La señora María Colarossi Sandoval solicitó la intervención defensorial ante la ONP

debido a que su pensión de jubilación fue suspendida porque en los registros de
la ONP figuraba como fallecida, ya que por error se inscribió un acta de defunción
con su nombre en el Reniec.

Mediante Oficio Nº 332-2010-DP/OD-LIMA, del 11 de agosto del 2010, se le

comunicó al Jefe de la ONP el inicio formal de la investigación defensorial que
atendía la queja presentada. Asimismo, se informó que la señora Colarossi San-
doval estaba solicitando que se reactivara su pensión.
92 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Al respecto, se verificó que estaba pendiente de resolver la solicitud de acti-

vación de pago de la señora. Hay que tener en cuenta que se trata de una persona
de edad muy avanzada, a la que afectaba mucho esta paralización de su pensión
basada en un dato erróneo.

Por tanto, se recomendó a la ONP que dispusiera la atención inmediata de

la solicitud de activación de la ciudadana, sin perjuicio de las actuaciones que
se adoptaran en torno al registro de un fallecimiento inexistente; asimismo, se
recomendó evaluar el procedimiento de atención de dichas solicitudes, a fin de
establecer mecanismos para una atención oportuna.

En respuesta, la ONP informó que, atendiendo a la recomendación defensorial

y luego de haber corregido la información, el 12 de agosto del 2010 emitió una noti-
ficación en la que disponía que se procediera a activar la pensión de jubilación de
la ciudadana, que estuvo disponible para su cobro a partir de septiembre del 2010.

2.2.4 Empleo público

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Durante el 2010, el principal motivo de queja vinculado al tema de empleo público

ha sido el incumplimiento de obligaciones laborales por parte de las entidades
públicas, en los tres niveles de gobierno, especialmente en lo relacionado con el
pago de remuneraciones y otros beneficios sociales.

Un tema que está cobrando cada vez más importancia es la utilización de con-
tratos administrativos de servicios (CAS) en reemplazo del denominado régimen
de servicios no personales, sobre todo luego de que el Tribunal Constitucional
dispusiera que los primeros constituyen un régimen «especial» de contratación
laboral para el sector público, compatible con la Constitución (Sentencia del Tri-
bunal Constitucional N° 002-2010-PI/TC).34

Sobre el particular, cabe señalar que en el Informe de Adjuntía N° DP/AAE-

2009-02235 la Defensoría del Pueblo reconoce la naturaleza laboral del régimen
CAS y expresa su preocupación porque esta nueva modalidad contractual se aleje
de la reforma del empleo público.

Durante el 2010, la institución continuó abordando este tema y emitió los

siguientes informes:

34 Publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de septiembre del 2010.

35 Informe de Adjuntía N° DP/AAE-2009-022, denominado «Opinión respecto del Decreto Legis-
lativo N° 1057 y su Reglamento».
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 93

• Informe de Adjuntía N° 008-2010-DP/AAE, «Derechos laborales de las servi-

doras que mantienen vínculo CAS con el Estado», en el cual se concluye que
este régimen no ha incluido una protección adecuada en el tema de mater-
nidad, ya que no reconoce el derecho a la lactancia y existen considerables
restricciones en el goce del subsidio por maternidad.
• Informe de Adjuntía N° 011-2010-DP/AAE, «Aplicación del Decreto Legisla-
tivo N° 1057: casos de enfermeras y obreros municipales», en el cual se señala
que la creación del régimen CAS no tuvo como objetivo uniformar el sistema
del empleo público, sino mejorar las condiciones laborales de quienes estaban
contratados con el régimen de servicios no personales (SNP).

En esa medida, al no establecer la norma restricción alguna para la contratación

de determinados profesionales —como los de salud—, los CAS tienen plena validez
para la labor de enfermería. En el caso de los obreros municipales reincorporados
como producto de la ejecución de los beneficios de los ceses colectivos, la utiliza-
ción del régimen CAS ha permitido cumplir con la reincorporación del personal
sin incumplir con la Ley de Presupuesto del Sector Público, que no permitía la
contratación de personal.

En cuanto al sector Educación, la Defensoría del Pueblo hizo el seguimiento del

concurso público de nombramiento e incorporación a la carrera pública magisterial
2010. Por otra parte, se advirtieron problemas en la ejecución del Plan Piloto de
Municipalización de la Gestión Educativa,36 toda vez que no existió una adecuada
comunicación entre las UGEL y las municipalidades, lo que se evidenció en la
falta de pago al personal por problemas en la transferencia de presupuesto, así
como en la indebida contratación de docentes por parte de las UGEL cuando ya
no contaban con competencia para ello.

De este modo, no obstante que la Quincuagésima Tercera Disposición Final

de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 201037 autorizó
el nombramiento de los auxiliares de educación que al 31 de diciembre del 2009
contaran con no menos de dos años de servicios, recién al terminar el año fiscal
—en diciembre del 2010— se aprobó el reglamento para dicho procedimiento,
mediante Resolución Ministerial N° 353-2010-ED.38

Por último, en lo referente a la revisión de los ceses colectivos que se realizaron

en la década de 1990 como parte del denominado «proceso de modernización»

36 Mediante Decreto Supremo N° 078-2006-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 31 de

octubre del 2006, se autorizó al Minedu a iniciar el referido plan.
37 Ley N° 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010. Publicada en el
diario oficial El Peruano el 8 de diciembre del 2009.
38 Resolución Ministerial N° 353-2010-ED, que aprueba el «Reglamento para el nombramiento de
auxiliares de Educación en los instituciones educativas públicas de educación básica regular
niveles de inicial y secundaria y educación básica especial niveles inicial y primaria del sector
Educación». Publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de diciembre del 2010.
94 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

del Estado, la Comisión Ejecutiva39 encargada de dicha labor ejerció funciones

hasta la publicación de la Resolución Suprema N° 028-2009-TR,40 que aprobó la
cuarta lista de extrabajadores que debían ser inscritos en el Registro Nacional de
Trabajadores Cesados Irregularmente.

Al respecto, la Adjuntía para la Administración Estatal emitió el Informe de

Adjuntía Nº 003-2010-DP/AAE, «Participación de la Defensoría del Pueblo en
la Comisión Ejecutiva constituida para la elaboración de la cuarta lista de ceses
colectivos», en el cual se señala que la Secretaría Técnica de la comisión no cumplió
con poner a disposición de esta los expedientes precalificados. Por otra parte, a
pesar de haberse acordado la entrega de 11.400 solicitudes para su aprobación, al
final fueron revisados 14.509 expedientes precalificados por la Secretaría Técnica,
sin que se hayan explicado las razones por las que se incorporaron 3.106 casos al
listado de 11.403 expedientes presentados anteriormente.

Además, se resalta la demora existente en el trabajo de la Comisión Ejecutiva,

ya que su primera sesión se realizó el 13 de julio del 2007 y la última, el 1 de junio
del 2009, sin haberse explicado por qué no se convocó a reunión entre el 20 de
junio del 2008 y el 10 de marzo del 2009.

Debido a ello, se recomendó al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,

entre otras cosas, que revisara y resolviera las impugnaciones presentadas contra
la Resolución Suprema Nº 028-2009-TR, incluyendo todos aquellos casos en los
que se cumplía con los requisitos, pero que, por deficiencias en la calificación de
expedientes, no fueron incluidos.

B. Comportamiento de las entidades

Tal como se ha señalado previamente, el principal motivo de queja vinculado

al empleo público fue el incumplimiento de obligaciones legales por parte del
empleador. En estos casos, se realizaron actuaciones frente a las entidades objeto
de queja, y de este modo se logró, la mayor parte de veces, superar el problema
y restituir el derecho.

En cuando a las entidades en el ámbito nacional, se puede señalar que, en

términos generales, estas han cumplido con atender los requerimientos de infor-

39 La Comisión Ejecutiva fue creada mediante la Ley N° 27803, publicada en el diario oficial El
Peruano el 29 de julio del 2002. Asimismo, mediante Ley N° 29059, publicada en el diario oficial
El Peruano el 6 de julio del 2007, se le otorgaron las facultades necesarias para revisar los casos de
los extrabajadores que se acojan al procedimiento de revisión por no inclusión en la Resolución
Suprema N° 034-2004-TR.
40 Resolución Suprema N° 028-2009-TR, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de agosto del
2009.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 95

mación, aunque muchas veces en forma tardía o con información poco relevante,
como lamentablemente ha sucedido con la PNP. Cabe señalar que con el Ejército
del Perú se logró establecer un buen nivel de coordinación, que ha permitido
contar con información oportuna y relevante.

De la revisión de los reportes remitidos por las oficinas y módulos de atención

defensorial se advierte que, en la mayoría de casos, las diversas dependencias de los
gobiernos regionales y locales han demorado en responder los requerimientos de
la Defensoría del Pueblo. Así por ejemplo, las UGEL N° 2 Rímac —que comprende
los distritos de Independencia, Los Olivos, Rímac y San Martín de Porras— y N°
7 San Borja —que comprende los distritos de Barranco, Chorrillos, Miraflores, San
Borja, San Luis, Santiago de Surco y Surquillo— incumplieron reiteradamente con
atender estos requerimientos, e inclusive en la segunda fue difícil coordinar una
entrevista con su directora.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la ciudadana Giovana Alejos Mendoza: actos de hostilización por parte

de la Jefa del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa)-Zonal
Ayacucho (Expediente Nº 648-2010/DP-Ayacucho)

La Oficina Defensorial de Ayacucho atendió a la ciudadana Giovana Alejos Men-

doza, servidora contratada por el Pronaa-Zonal Ayacucho, quien manifestó que
venía siendo hostilizada por la jefa de la referida unidad mediante la instalación
de una cámara filmadora en la oficina donde prestaba servicios.

Los comisionados de la oficina defensorial visitaron inmediatamente el local

de Pronaa, y constataron que en la oficina de Administración, lugar donde labo-
raba la recurrente, se había colocado una cámara filmadora en una de las esquinas.
Luego se entrevistaron con la funcionaria objeto de queja, quien manifestó que la
intención al colocar la cámara no había sido hostilizar a la trabajadora, sino que el
hecho formaba parte del contrato suscrito con la empresa que brindaba el servicio
de vigilancia.

Sin embargo, al revisar el contrato con esta empresa se constató que en ninguna
de las cláusulas se estipulaba la instalación de una cámara al interior de la oficina, sino
solo en el exterior. Asimismo, se verificó que en ninguna otra dependencia se habían
instalado cámaras, por lo cual se procedió a recomendar que esta fuera reubicada.

Pese a ello, en una visita efectuada posteriormente se constató que la citada

cámara continuaba instalada en la mencionada oficina, por lo que se remitió el caso
al Ministerio Público, el que formalizó denuncia penal contra la jefa del Pronaa-
Zonal Ayacucho, iniciándose un proceso penal ante un Juzgado Penal de Hua-
manga por el presunto delito de abuso de autoridad.
96 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

b. Caso de la ciudadana Aurea Clotilde Blanco Campos: irregularidades en el proceso

de selección en el régimen CAS (Expediente Nº 415-2010/DP-Pasco)

La ciudadana Aurea Clotilde Blanco Campos solicitó la intervención de la Oficina

Defensorial de Pasco ante la Red Asistencial de EsSalud Pasco por irregularidades
presentadas en un proceso de selección de personal con el régimen CAS, ya que
la fecha y hora de la evaluación escrita fue comunicada una hora antes de que
esta se rindiera.

Según indicó la recurrente —quien postulaba a una plaza de obstetra—, en

la convocatoria no se había informado previamente cuáles eran las etapas del
concurso. Sin embargo, de manera informal ella tomó conocimiento de que se
tomaría un examen escrito inmediatamente después de publicarse el resultado de
la evaluación curricular. Pero al no contar oportunamente con ese dato, llegó tarde
a la evaluación y fue descalificada del proceso. Frente a ello, solicitó a la entidad
objeto de queja que anulara el proceso, pero su pedido no fue admitido.

Por ello, el personal de la Oficina Defensorial de Pasco se entrevistó con la

señora Noemí Quispe Retiz, Jefa de Recursos Humanos de la Red Asistencial Pasco,
quien informó que los resultados de la evaluación curricular fueron comunicados
el 21 de abril a las 10:00 a. m., momento en el cual se informó a las y los postulantes,
a través de la marquesina de la institución, que estuvieran presentes en el examen
escrito, que se desarrollaría ese mismo día a las 11:00 a. m. La señora Quispe Retiz
afirmó que, por tanto, la institución no era responsable de que la postulante no
hubiera estado presente cuando se publicaron los resultados.

Frente a ello, la Oficina Defensorial de Pasco recomendó a la Gerencia de la

Red Asistencial de EsSalud Pasco que evaluara declarar la nulidad del proceso de
selección hasta antes de la evaluación de conocimientos, y que además informara
adecuadamente a las y los postulantes cuáles eran las etapas del proceso de selec-
ción, y brindara a quienes aprobaran la evaluación curricular un plazo razonable
para que tomaran conocimiento de esta información.

En respuesta, la entidad objeto de queja manifestó que no acogería la recomen-

dación defensorial por los problemas de índole administrativa que generaría el
hecho de anular parte del proceso. Sin embargo, dispuso que en todos los posterio-
res procesos de selección informaría adecuadamente sobre las etapas y las fechas.

2.2.5 Servicios públicos

A. Agua potable y desagüe

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Uno de los acontecimientos más relevantes del 2010 en el plano internacional

fue la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas que declaró
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 97

el derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial

para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos, y exhortó a
los Estados y organizaciones internacionales a proporcionar mayores recursos
y redoblar sus esfuerzos a fin de proporcionar a toda la población —particular-
mente a la de los países en desarrollo— un acceso económico al agua potable y
el saneamiento.41

A nivel nacional, el cambio normativo más importante en el sector Sanea-

miento fue la promulgación del Decreto Supremo Nº 031-2010-SA, que aprobó
el Reglamento de Calidad del Agua para Consumo Humano.42 Este reglamento
estableció un nuevo marco normativo para la vigilancia sanitaria, la gestión, el
control y la supervisión de la calidad del agua, además de fijar los requisitos físicos,
químicos, microbiológicos y parasitológicos del agua para consumo humano; el
nuevo marco sustituye la Resolución Suprema del 17 de diciembre de 1946, que
normaba los requisitos oficiales que debían reunir las aguas de bebida para ser
consideradas potables.

Cabe recordar que el papel de la Defensoría del Pueblo en la aprobación del

nuevo Reglamento de Calidad del Agua para Consumo Humano fue relevante,43
por cuanto desde el año 2005 —a través del Informe Defensorial Nº 94, denominado
«Ciudadanos sin agua: análisis de un derecho vulnerado»— se instó al Minsa a
actualizar la norma de 1946, a fin de garantizar el derecho de la ciudadanía al
agua de buena calidad.44

Adicionalmente, hacia finales del 2010 se estableció un marco complementario

para la gestión del abastecimiento de agua en el ámbito rural y de las pequeñas
ciudades, mediante la aprobación de los documentos «Modelo de estatuto para
el funcionamiento de las organizaciones comunales que prestan los servicios de
saneamiento en los centros poblados rurales», «Modelo de reglamento de presta-
ción de los servicios de saneamiento»,45 «Lineamientos para la regulación de los
servicios de saneamiento en los centros poblados del ámbito rural» y «Guía para
la elaboración del plan operativo anual y presupuesto anual y el procedimiento
para el cálculo de la cuota familiar».46

41 Resolución A/64/L.63/Rev., aprobada el 26 de julio del 2010.

42 Decreto Supremo Nº 031-2010-SA, publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de septiembre
del 2010.
43 Reglamento aprobado mediante el Decreto Supremo N° 031-2010-SA, publicado en el diario ofi-
cial El Peruano el 26 de septiembre del 2010.
44 Informe Defensorial Nº 94, «Ciudadanos sin agua: análisis de un derecho vulnerado». Lima:
Defensoría del Pueblo, 2005. Artículo noveno de las Recomendaciones, p. 186.
45 Resolución Ministerial Nº 205-2010-Vivienda, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de
diciembre del 2010.
46 Resolución Ministerial Nº 207-2010-Vivienda, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de
diciembre del 2010.
98 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Sin embargo, pese a las mejoras que se vienen produciendo en el sector Sanea-
miento, los problemas relacionados con el acceso y la calidad de los servicios de agua
potable y saneamiento —tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales del
país— continuaron afectando el derecho al agua de la ciudadanía, en particular el
acceso en condiciones de equidad y de calidad adecuadas para la salud de las personas.

Desde la perspectiva defensorial, el derecho humano al agua está directamente

relacionado con la vida, la salud y la dignidad de las personas, razón por la cual
su defensa se constituye en uno de los ejes centrales de la labor institucional. Por
ello, a través de las oficinas defensoriales y los módulos de atención defensorial,
durante el 2010 se realizaron diversas actuaciones ante las Empresas Prestadoras
de Servicios de Saneamiento (EPS), la Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento (Sunass), el Minsa, las municipalidades distritales y demás institu-
ciones responsables de la prestación de dichos servicios, a fin de coadyuvar en la
reversión de los problemas reportados por la ciudadanía respecto al acceso al agua.

A continuación, se reseñan algunas de las principales líneas de acción esta-

blecidas por la Defensoría del Pueblo para atender los problemas surgidos como
consecuencia de la vulneración del derecho humano al agua, así como las acciones
que se implementarán para contribuir a mejorar la supervisión, la vigilancia y la
regulación de los servicios de agua potable y desagüe.

a.1 Derecho de acceso al agua potable, alcantarillado y servicios higiénicos

El derecho humano al agua continúa siendo postergado para millones de familias

en el país. De acuerdo con lo señalado en el «Informe de condiciones de vida en el
Perú al tercer trimestre del 2010», elaborado por el Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI),47 del total de hogares ubicados en las zonas urbanas, el 90,1%
se abastecen de agua a través de la red pública, mientras que en las zonas rurales
este porcentaje solo llega al 43,6%. Respecto del acceso a los servicios higiénicos,
el 65,4% del total de hogares del país localizados en zonas urbanas eliminan las
excretas a través de la red pública de alcantarillado, mientras que en las zonas
rurales el porcentaje de viviendas que cuentan con alcantarillado o pozo séptico
alcanza el 47,3% del total.

Los ciudadanos que no acceden al agua a través de la red pública se ven com-
pelidos a abastecerse de pozos, ríos o acequias; estas son las principales fuentes del
recurso hídrico para las poblaciones que habitan en las zonas rurales. En las zonas
urbano-marginales, el agua es adquirida de proveedores que la comercializan en
camiones cisterna. Como es fácil deducir, en estos casos por lo general el agua no
es tratada antes de ser consumida.

47 Instituto Nacional de Estadística e Informática. «Informe Técnico Nº 4, Condiciones de vida en

el Perú. Julio-agosto-septiembre 2010». Lima, diciembre del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 99

Para abordar este problema, la Defensoría del Pueblo tiene previsto realizar
durante el 2011 visitas de supervisión a los diferentes distritos de Lima que cuentan
con zonas abastecidas a través de camiones cisterna, a fin de recoger los princi-
pales problemas de la población, así como las percepciones de los funcionarios
municipales y del sector Salud en torno al tema.

Cabe señalar que, desde el 2005, la Defensoría del Pueblo viene desarrollando
una labor de persuasión ante los funcionarios de las EPS para incidir en la impor-
tancia del derecho humano al agua potable y el papel que tales entidades desem-
peñan en la realización de este derecho.48 Si bien es cierto se han logrado avances
importantes con distintas EPS en la definición de algunos criterios para otorgar
conexiones de agua potable y alcantarillado, aún resta impulsar la generación
de cambios normativos a favor de los ciudadanos que no pueden acreditar la
propiedad del inmueble o carecen de una constancia de posesión, cautelando, al
mismo tiempo, los derechos de las EPS en lo que se refiere a la sostenibilidad del
servicio. La Defensoría del Pueblo se dedicará a esta tarea durante el 2011.

a.2 Acceso y calidad de los servicios de agua potable y alcantarillado en las zonas rurales

Como se ha mencionado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

viene desplegando mayores esfuerzos por mejorar la gestión del abastecimiento de
agua potable en las zonas rurales, para lo cual ha dado una serie de lineamientos
que deberán implementarse a partir del año 2011. No obstante, un problema recu-
rrente que aún está pendiente de resolver es la falta de información respecto de la
cobertura actual de los servicios de agua y alcantarillado en el ámbito nacional,
así como de los proyectos ejecutados o en ejecución, su ubicación y la población
beneficiaria.

En los viajes itinerantes de las oficinas defensoriales, los pobladores de las

zonas rurales —principalmente de las comunidades campesinas y nativas— siguen
reportando la presencia de continuos problemas relacionados con la cantidad y
calidad del agua para consumo humano.

La Defensoría del Pueblo continuará impulsando campañas de difusión

sobre la importancia de la calidad y el acceso al agua en las zonas rurales, a fin
de coadyuvar a la implementación de las recomendaciones planteadas en el
Informe Defensorial Nº 124, «El derecho al agua en zonas rurales: el caso de las
municipalidades distritales».49

48 Defensoría del Pueblo. «Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero-Di-
ciembre 2009». Lima: Defensoría del Pueblo, 2010, pp. 94-95.
49 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 124, «El derecho el agua en zonas rurales: el caso
de las municipalidades distritales». Lima: Defensoría del Pueblo, 2007. El texto completo de este
informe defensorial está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
100 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

a.3 Calidad del agua para consumo humano

A inicios del año 2010, las oficinas defensoriales de Abancay, Áncash, Amazonas,
Cajamarca, Callao, Huánuco, Junín, Loreto y Lima Norte, así como los módulos
de atención defensorial de Chimbote, Tarapoto y Tingo María, en coordinación
con la Adjuntía para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas,
realizaron acciones de supervisión dirigidas a obtener información relacionada
con el control, la supervisión y la vigilancia de la calidad del agua abastecida por
las EPS.

Como resultado del análisis de la información recopilada y del marco nor-

mativo actual, se elaboró el Informe de Adjuntía Nº 011-2010-DP/Amasppi.SP,
denominado «Resultados de la supervisión defensorial de la calidad del agua
abastecida por las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) Seda-
chimbote, Emapa Huacho, Emapa Huaral, Sedamhuancayo, Sedacaj, Emusap
Abancay, Sedaloreto, Sedahuánuco y Amazonas».50

Este informe puso en evidencia los problemas que aún subsisten en las EPS
para tratar adecuadamente el agua para consumo humano, así como la ausen-
cia de información sistematizada sobre la calidad del agua obtenida de diversas
fuentes —ríos, manantiales, pozos—. Por tanto, se formularon recomendaciones
orientadas a que las EPS den una mayor importancia a la supervisión de la calidad
del agua obtenida de dichas fuentes, así como al control y vigilancia del agua que
distribuyen a la población. Las recomendaciones estuvieron dirigidas al Ministerio
del Ambiente (Minam); al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; al
Minsa; a la Autoridad Nacional del Agua (ANA); a la Sunass y a las propias EPS.

a.4 Calidad en la prestación del servicio: demora en la atención de desperfectos en la

infraestructura de saneamiento y pago por daños a la propiedad

En casi todas las regiones del país, son cada vez más frecuentes las roturas de redes
de agua y alcantarillado, los atoros, la ausencia de tapas de los buzones, entre otros
problemas debidos, principalmente, a la antigüedad de la infraestructura con la
que cuentan las EPS. Esta situación, sumada a las demoras de las EPS en solucionar
las dificultades, ocasiona daños en la propiedad de los usuarios, generando un
serio y creciente malestar respecto a la calidad del servicio.

La intervención de la Defensoría del Pueblo en estos casos se centró en realizar

las gestiones con las EPS correspondientes buscando que reparen las fallas presen-
tadas, desinfecten las calles e inmuebles afectados por desbordes de los desagües,
e implementen otras medidas que den solución definitiva a los problemas.

50 El texto de este informe está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.

Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 101

Durante el período acerca del que se informa, se apreció cierta falta de dispo-
sición de las EPS a pagar, por iniciativa propia, los daños ocasionados por fallas
de la infraestructura, que es de responsabilidad de la empresa. A esto se suma la
inexistencia de un procedimiento explícito para reclamar o exigir a las EPS dichos
pagos, así como la falta de información respecto de los tipos de daños y montos
topes que cubren las pólizas contratadas por las EPS.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo tiene como propósito para el año 2011
realizar reuniones de coordinación con instituciones como la Sunass, las EPS y
otras, a fin de establecer un procedimiento uniforme que se pueda seguir en estos
casos, definir los problemas tipo y dotar al usuario de mecanismos para exigir su
derecho de reclamar por los daños producidos en sus bienes.

a.5 Información y atención de reclamos de los usuarios

Durante el año 2010, la Defensoría del Pueblo continuó recibiendo quejas contra
las EPS en todo el país debido a la negativa de estas a recibir reclamos y a la falta
de información tanto sobre el procedimiento para reclamar como acerca de otros
aspectos del servicio. Debido a ello, en el 2011 se continuará atendiendo estos
casos, además de impulsar y participar en eventos de capacitación y campañas
de información dirigidas a las y los usuarios.

a.6 Verificación del cumplimiento de las metas de gestión de las EPS: transparencia y
publicidad

Es preciso supervisar el cumplimiento de las metas de gestión de las EPS, pues

de esta manera se puede conocer cuánto han avanzado en la tarea de ampliar los
servicios de agua potable y alcantarillado que prestan. Por ello, es crucial que dicha
información se encuentre a disposición de todos los interesados; es decir, de la
ciudadanía en general, que es la directamente afectada. Para lograrlo, es indispen-
sable generar lineamientos de política que hagan más transparente la información
proveniente de las EPS. Por ello, la Defensoría del Pueblo se ha comprometido a
incidir en la implementación de mecanismos que mejoren la transparencia de las
empresas, tanto en lo que se refiere a su actuación como al cumplimiento de sus
metas de gestión.

b. Comportamiento de las entidades

b.1 Sunass

La colaboración de la Sunass con la Defensoría del Pueblo ha sido satisfactoria,

por cuanto el ente regulador ha cumplido con atender oportunamente los pedidos
de acciones para el cumplimiento de su función supervisora y fiscalizadora, así
como los pedidos de información efectuados.
102 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

No obstante, constituye una tarea pendiente para la Sunass evaluar y super-

visar de manera integral el cumplimiento de las metas de gestión de las EPS, pues
si bien en las evaluaciones realizadas se constata un significativo porcentaje de
cumplimiento de estas metas, todavía no se ha evaluado la efectividad del sistema
de fijación de metas en lo que se refiere a la mejora de la gestión y los niveles de
cobertura de los servicios de saneamiento.

b.2 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

Las coordinaciones con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

respecto al tema de saneamiento se centraron, principalmente, en las demoras
en la ejecución de los proyectos financiados con recursos del Programa Agua
para Todos, como fue el caso de la instalación del sistema de alcantarillado en
los asentamientos humanos de Lomo de Corvina, en Villa El Salvador, Lima. Es
preciso señalar que la cooperación de los funcionarios del citado ministerio para
solucionar los casos presentados fue significativa.

b.3 EPS

Las EPS, en general, mantuvieron un adecuado nivel de cooperación con las ofici-
nas defensoriales distribuidas en el ámbito nacional, pues atendieron los pedidos y
las recomendaciones formuladas a partir de las quejas o petitorios recibidos tanto
en estas oficinas como en los módulos de atención defensorial.

Sin embargo, se ha identificado que aún persisten algunos problemas referidos

a la atención e información que se brinda al público usuario, a incumplimientos
en el procedimiento de reclamos, y a la dilación en la reparación o en la atención
de los problemas operacionales. Por tanto, en el 2011 la Defensoría del Pueblo se
concentrará en sensibilizar y capacitar a los funcionarios de las EPS en estos temas.
La Sunass juega un papel especial en esta tarea, dado su papel de ente supervisor
y fiscalizador de los servicios de saneamiento.

b.4 Diresa y Direcciones Ejecutivas de Salud Ambiental (DISA)

El comportamiento de la autoridad de Salud, a través de sus distintas oficinas,

se ha caracterizado por su desinteresada colaboración y oportuna respuesta
ante los requerimientos formulados por la Defensoría del Pueblo en todas las
regiones del país.

Durante el año 2010, esta colaboración resultó de suma importancia para el

desarrollo de las actuaciones e investigaciones relacionadas con la calidad del agua
para consumo humano. Por ello, las oficinas defensoriales continuarán coordi-
nando acciones de colaboración como monitoreos para comprobar la calidad del
agua, supervisar la infraestructura de saneamiento, así como elaborar reportes de
salud vinculados a la calidad del agua.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 103

c. Casos ilustrativos

c.1 Negativa a instalar un pilón de agua potable en la Asociación de Vivienda Diente

de Oro de Monterrico, Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, Región Lima
(Expediente Nº 1189-2010/DP-LIMA)

En abril del año 2010, el presidente de la Asociación de Vivienda Diente de Oro

de Monterrico —ubicada en el cerro Centinela del distrito de Santiago de Surco—
acudió a la Oficina Defensorial de Lima Sur solicitando que intervenga ante la
municipalidad distrital para que esta autorice que la Empresa de Servicio de Agua
Potable y Alcantarillado de Lima (Sedapal) instale un pilón de agua potable en
la referida asociación.

Anteriormente, la municipalidad distrital se había negado a otorgar dicha

autorización basándose en una resolución del 2005 que declaraba inhabitable la
zona en la que, desde antes del 2000, se instalaron los socios de la Asociación
de Vivienda Diente de Oro de Monterrico. En aquella oportunidad, incluso se
estableció un plazo de 30 días para que los pobladores desalojaran el lugar, pero
posteriormente la municipalidad distrital no realizó ninguna acción que buscara
reubicar dichas viviendas. Mientras tanto, las familias estuvieron abasteciéndose
de agua a través de camiones cisterna.

En atención al caso, la Oficina Defensorial de Lima Sur, mediante Oficio Nº

412-2010-DP/OD-LIMA SUR dirigido a la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco, manifestó que mientras no existiera una resolución judicial que ordenara
el desalojo de los pobladores, el Estado tenía el deber de evitar que se comprome-
tiera aún más la seguridad de las personas, amenazada por la posible aparición
de enfermedades debido a la carencia de agua potable. Por ello, le recomendó a la
municipalidad que tomando en cuenta el derecho humano al agua y otros derechos
relacionados —como el derecho a la vida y el derecho a la salud—, autorizara la
instalación provisional de la pileta de agua.

En respuesta al pedido, mediante Resolución General Nº 024-2010-GOP-MSS,

del 7 de mayo del 2010, la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco evaluó
la recomendación formulada por la Defensoría del Pueblo y, finalmente, declaró
fundado el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Vivienda Diente
de Oro de Monterrico y dispuso que la Subgerencia de Ejecución de Obras Públicas
emitiera la autorización solicitada.

B. Electricidad y gas natural domiciliario

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

A lo largo del período evaluado, se mantuvo la tendencia de recuperación de la

demanda de electricidad iniciada en los últimos meses del 2009. Así, en diciembre
104 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

del 2010 la demanda de electricidad alcanzó su máximo punto,51 en el que registró

un crecimiento del 5,9% respecto al mes de diciembre del 2009. Asimismo, la pro-
ducción mensual de electricidad a nivel nacional para diciembre del 2010 se calculó
en 3.164 GW.h, 7,6% mayor que la producción del mismo mes del año anterior.

El incremento de la demanda por electricidad —consecuencia natural del

crecimiento continuo de la economía peruana— plantea grandes desafíos a la
política energética de largo plazo, puesto que para garantizar el abastecimiento
de este recurso es preciso incrementar la capacidad de generación y distribución.
Por otra parte, las demandas por la protección del medio ambiente han resaltado
la necesidad de diversificar la matriz energética del país, de manera que el creci-
miento económico se haga compatible con la gobernabilidad y la conservación de
los recursos naturales.

En este marco, se han realizado una serie de acciones tendientes a desa-

rrollar una nueva infraestructura de transmisión y una nueva oferta de gene-
ración que permitirán cubrir los incrementos de la demanda y contar con un
margen de reserva razonable, conforme a lo establecido en el Decreto de Urgencia
Nº 079-2010.52 Así, entre los años 2009 y 2010 se han concluido diversos procesos
de licitación, encargados por el Ministerio de Energía y Minas a la Agencia de
Promoción de la Inversión Privada-Perú (Proinversión), cuya finalidad es ampliar
la capacidad de transmisión y crear una nueva oferta en generación. La ejecución
final de los proyectos está prevista para el 2013, año en el que se habrá superado
la situación que ameritó que se promulgara el citado decreto de urgencia.53

Entre las actividades adicionales realizadas en el marco de lo establecido

en el Decreto de Urgencia Nº 079-2010, se puede mencionar el proyecto de
implementación de estaciones hidrológicas con fines hidroenergéticos, que centra
las mediciones en los caudales y precipitaciones en diversos puntos de los ríos
Huallaga y Marañón.54 Asimismo, se ha otorgado la buena pro del concurso público
internacional para la concesión del proyecto Refuerzo del Sistema de Transmisión
de la Zona Centro: Línea de Transmisión Pomacocha-Carhuamayo, que tiene
por finalidad evitar la sobrecarga de la línea de transmisión citada. El proyecto
empezará en el 2011 y operará al máximo de su capacidad en el 2012.

51 El Ministerio de Energía y Minas señaló, en su documento «Estadística eléctrica N° 1 de diciem-

bre 2010-enero 2011», que la demanda registrada el 16 de diciembre del 2010 a las 19:30 horas fue
de 4.579 MW.
52 El 16 de diciembre del 2010 se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto de Urgencia Nº
079-2010, que amplía la vigencia del Decreto de Urgencia Nº 049-2008, a fin de garantizar el
abastecimiento oportuno y eficiente del suministro eléctrico para el servicio público de elec-
tricidad y evitar los altos costos que ocasionan la congestión y saturación de los sistemas de
transmisión.
53 Informativo DGE Nº 12, diciembre del 2010.
54 Informativo DGE Nº 10, octubre del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 105

Sin embargo, pese a que se está incentivando el desarrollo de proyectos ener-

géticos y de transmisión para satisfacer la demanda de energía, su desarrollo y
ejecución tomarán varios años debido a la magnitud de las obras. Todo ello impone
al Estado el deber de ejercer debidamente los mecanismos de transparencia e
institucionalidad, para brindar información certera a la ciudadanía respecto a los
beneficios de estos proyectos y las medidas que se adoptarán para reducir sus
impactos negativos, sobre todo en lo que respecta a las poblaciones directamente
afectadas.

Por otra parte, ante la problemática del hurto de infraestructura de servicios

públicos y sus efectos en el público usuario, la Defensoría del Pueblo ha llevado a
cabo acciones de coordinación con la PNP y con magistrados del Poder Judicial y
del Ministerio Público, para coadyuvar en el proceso de diseño e implementación
de estrategias conjuntas de intervención que combatan esta práctica.

Adicionalmente, en el marco de las investigaciones realizadas por la Defen-

soría del Pueblo sobre la prestación de los servicios públicos en las zonas rurales,
en el 2010 se presentó el Informe Defensorial Nº 149, titulado «La electrificación
rural en el Perú: derechos y desarrollo para todos».55

En este documento se señala que, no obstante los importantes niveles de inver-

sión que se han logrado en este sector, aproximadamente 4 millones de personas
que viven en las zonas rurales carecen todavía del servicio de energía eléctrica.
Así, pues, a pesar de que la inversión estatal para ampliar la frontera eléctrica en
las zonas rurales ha superado los 1.000 millones de nuevos soles, y de que el Perú
ha repuntado su nivel de electrificación desde solo el 41% en 1992 —el más bajo
en América Latina— a casi el 80% en el 2009, el país continúa registrando uno de
los más bajos niveles de electrificación en la región, pues los países vecinos ya se
acercan al 100%.

El Informe Defensorial Nº 149 da cuenta, además, de dos problemas signifi-

cativos relacionados con las políticas públicas orientadas a la población rural. El
primero es la inexistencia de una definición precisa de lo que se debe entender
por ruralidad, pues cada entidad utiliza su propia definición. Esta falta de unifor-
midad afecta de modo negativo el diseño e implementación de políticas públicas,
la planificación y la priorización de inversiones, así como las medidas de fomento
y los subsidios.

El segundo problema significativo identificado en el citado informe defensorial

es la carencia de un mecanismo eficaz que permita armonizar los numerosos

55 El Informe Defensorial N° 149, «La electrificación rural en el Perú: derechos y desarrollo para
todos», fue elaborado por la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indí-
genas de la Defensoría del Pueblo. El texto completo de este informe está disponible en <www.
defensoria.gob.pe>.
106 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

esfuerzos estatales que buscan abordar el desarrollo rural. Por ello, se planteó
diseñar un Sistema Nacional de Desarrollo Rural o similar, conformado por
los organismos públicos —de los distintos niveles de gobierno— vinculados
al desarrollo rural, que defina y coordine la estrategia conjunta estatal para las
poblaciones rurales y la implementación de los planes, a fin de superar las visiones
sectoriales y centralistas del ámbito rural y articular las políticas públicas de
desarrollo rural y asignación de recursos, en un contexto de fortalecimiento del
proceso de descentralización y de respeto por la diversidad cultural.

El informe defensorial identificó que, por lo general, un poblador del ámbito

rural consume entre 12 y 20 kW.h mensuales; esto equivale a cuatro focos incan-
descentes de 100 watts encendidos durante una hora al día, lo cual conlleva que
la energía se utilice escasamente en actividades económicas productivas. En con-
traste, un poblador del ámbito urbano consume en promedio 127 kW.h por mes.
Estos datos dan cuenta de que el acceso al servicio eléctrico brinda al poblador
rural menos posibilidades para mejorar su nivel de vida, por lo cual la Defenso-
ría del Pueblo considera que la ejecución de los proyectos de electrificación debe
acompañarse por una estrategia integral, específica para cada realidad, que no
solo contemple la conexión al servicio, sino que conduzca al uso productivo de la
energía en beneficio de la comunidad.

Asimismo, la Defensoría del Pueblo recomendó replantear las características

del Fondo de Compensación Social Eléctrica (FOSE),56 que actualmente resulta un
subsidio al consumo, y redirigirlo principalmente hacia los peruanos de menores
recursos, que viven en las zonas rurales.

En el 2011 se tiene previsto seguir las acciones preventivas y coordinadas para

garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de electricidad.

Por otro lado, se fomentará entre la ciudadanía el conocimiento de sus dere-

chos y obligaciones como usuaria del servicio público de electricidad, el uso res-
ponsable de los servicios y el ahorro de energía. También se buscará contribuir al
mejoramiento del marco legal del sector energético, a fin de que este garantice y
proteja los derechos de las y los usuarios del servicio público de electricidad y gas
natural domiciliario, tanto en el ámbito urbano como en el rural.

Asimismo, se ha previsto promover:

• El uso adecuado y diligente de las instalaciones eléctricas, así como la reali-

zación de campañas de supervisión de las instalaciones eléctricas externas.
• La supervisión de los procedimientos de reclamación de los usuarios del
servicio público de electricidad y gas natural domiciliario.

56 Fondo creado mediante la Ley N° 27510, publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto
del 2001.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 107

• Una cultura responsable respecto al uso y el manejo de la infraestructura del

gas natural domiciliario, así como al uso ordenado del subsuelo.
• La difusión y el desarrollo de la reglamentación para aplicar la normativa
existente sobre la eficiencia energética.
• La transparencia y el acceso a información de fácil comprensión en los procesos
tarifarios, fomentando la participación activa de las y los usuarios en la toma
de decisiones regulatorias.

a.1 Acceso al servicio público de electricidad en las zonas urbanas y rurales

El 2010, al igual que el año anterior, se caracterizó por el desarrollo intensivo de

proyectos de electrificación rural. Sin embargo, como ya se ha señalado, el Perú
aún se encuentra rezagado en la región respecto al coeficiente de electrificación
nacional, pues aproximadamente la quinta parte de la población carece de acceso
al servicio público de electricidad.57

a.2 Calidad del servicio: interrupciones en el servicio y falta de seguridad en las

instalaciones eléctricas

En el período acerca del que se informa, persistieron los reclamos en torno a la

calidad del servicio público de electricidad, en especial los referidos a las interrup-
ciones del servicio en las regiones de Huancavelica y Pasco.

Asimismo, se produjeron reclamos respecto a los siguientes temas: la segu-

ridad en las instalaciones eléctricas; la vulneración de las distancias mínimas de
seguridad entre las instalaciones y las viviendas; la demora en la reposición de los
postes de baja tensión que estaban en mal estado; las interrupciones y fluctuaciones
en la provisión del servicio eléctrico, en especial en las zonas rurales de Arequipa,
Ayacucho y Junín; y la demora en el cambio de las luminarias inoperativas de
alumbrado público en La Libertad y Piura.

En lo que respecta al servicio del gas natural domiciliario, la Defensoría del

Pueblo busca promover una cultura de seguridad y uso razonable de estas ins-
talaciones por parte de las y los usuarios, y de los terceros involucrados en la
realización de obras en la vía pública. Por ello, viene participando en el proceso
de revisión de un proyecto de ley propuesto por el Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) para la creación de una entidad
pública administradora del subsuelo, lo cual representa un avance.

57 Según información publicada por el INEI de acuerdo con el Censo Nacional 2007: XI de Pobla-
ción y VI de Vivienda, en septiembre del 2010 el coeficiente de electrificación nacional era de
74,1%. Asimismo, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), al tercer trimestre
del 2010 el 90,1% de hogares en el ámbito nacional tenían acceso al servicio de electricidad: 98,9%
en el área urbana y 64,1% en el área rural.
108 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

a.3 Atención comercial al público usuario: incumplimiento de plazos y desinformación

en la atención de reclamos, falta de oficinas comerciales

Con relación al cumplimiento del marco normativo que regula las reclamaciones
de las y los usuarios del servicio público de electricidad y gas natural domici-
liario, la Defensoría del Pueblo advirtió que, en algunas regiones, persiste el
desconocimiento de la ciudadanía sobre cómo ejercer su derecho a reclamar.
Asimismo, se incrementaron las quejas por temas vinculados al proceso de
facturación, principalmente en las oficinas defensoriales de Loreto, San Martín
y Ucayali.

Adicionalmente, se recibieron quejas por el incumplimiento de plazos para

resolver los reclamos en primera instancia en las oficinas defensoriales de Are-
quipa, Cusco, Huancavelica, Junín, Loreto y Pasco. Esta situación motivó que se
remitieran recomendaciones a las concesionarias involucradas, a fin de exhortarlas
a que cumplan los plazos previstos para atender reclamos según la normativa
vigente. Cabe señalar que en las zonas rurales de Lima se registraron pedidos para
la implementación de oficinas comerciales, para que los usuarios puedan ejercer
sus derechos sin tener que desplazarse grandes distancias.

b. Comportamiento de las entidades

b.1 Osinergmin

El Osinergmin mantuvo una comunicación fluida con la Defensoría del Pueblo y

cooperó en las inspecciones requeridas. Asimismo, alcanzó de manera oportuna
la información solicitada y, en los procesos regulatorios a su cargo, se desempeñó
de manera adecuada y eficaz.

En general, el comportamiento del Osinergmin se encamina a propiciar una

adecuada prestación del servicio de electricidad, el cual seguirá siendo supervisado
por la Defensoría del Pueblo.

b.2 Ministerio de Energía y Minas (Minem)

En el transcurso del 2010, la Defensoría del Pueblo mantuvo una comunicación

fluida con esta entidad —en particular con la Dirección de Normativa—, lo que
permitió establecer coordinaciones en torno al hurto de infraestructura de servicios
públicos y la difusión de la normativa sobre seguridad eléctrica.

Por otro lado, cabe resaltar que el Minem, como ente encargado de la política
institucional del sector eléctrico, al igual que en el 2009 continuó promoviendo
campañas de información sobre el ahorro de energía y la seguridad en las insta-
laciones eléctricas a nivel nacional.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 109

b.3 Concesionarias del servicio público de electricidad

En la mayoría de los casos, las concesionarias del servicio de electricidad mani-

festaron su predisposición a colaborar con la Defensoría del Pueblo, y acogieron
favorablemente las recomendaciones formuladas por las oficinas defensoriales
para la atención de las quejas presentadas por la población.

Sin embargo, es necesario recalcar que estas empresas deben desarrollar

mecanismos que faciliten a los usuarios de las zonas rurales ejercer su derecho de
reclamo, programando campañas de información sobre cómo ejercer este derecho
y sobre temas referidos a la calidad del servicio eléctrico y el uso seguro de insta-
laciones eléctricas.

c. Casos ilustrativos

c.1 Intervención de oficio: instalaciones eléctricas y de telefonía que no respetan las

distancias mínimas de seguridad (Expediente Nº 028674-2010/DP-LIMA)

A través de los medios de comunicación, se tuvo conocimiento de que la defec-

tuosa instalación de cables de electricidad y de telefonía en el Damero de Gamarra
—ubicado en el distrito de La Victoria, Lima— ponía en riesgo la seguridad pública.

Por este motivo, la Oficina Defensorial de Lima inició una investigación de

oficio. Mediante Oficio N° 371-2010-DP/OD-LIMA-SP, la Defensoría del Pueblo
solicitó al Osinergmin que realice una visita de inspección al Damero de Gamarra,
con la finalidad de determinar si la instalación de cables eléctricos y de telefonía
respetaba las distancias mínimas de seguridad; de no cumplirse con este supuesto,
se debían adoptar las medidas que mitigaran el riesgo de electrocución.

El Osinergmin realizó las verificaciones en el emporio comercial y constató

que, efectivamente, las instalaciones representaban un riesgo para la seguridad
pública, por lo que trasladó sus observaciones a la empresa eléctrica, así como a
la de telecomunicaciones, las que procedieron a realizar las subsanaciones corres-
pondientes.

C. Telecomunicaciones

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La Defensoría del Pueblo, de acuerdo con su mandato constitucional y su Ley

Orgánica, tiene entre sus funciones supervisar la prestación de los servicios públi-
cos —entre estos los de telecomunicaciones—, tema que incide directamente en
las posibilidades de desarrollo de todos los peruanos. Por ello, la institución se
110 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

mantiene vigilante frente al desarrollo de políticas públicas dirigidas a fomentar

el mayor acceso de las personas a la prestación de un servicio de calidad y al
establecimiento de tarifas justas.

Durante el año 2010, la Defensoría del Pueblo, con ocasión de la propuesta

de creación del Código de Protección y Defensa del Consumidor,58 impulsó el
fortalecimiento de mecanismos de participación ciudadana; en particular, la inter-
vención de los usuarios de los servicios públicos en los procesos de gestión en los
que se adopten decisiones que los involucren. Del mismo modo, en el sector de
telecomunicaciones se cursó un oficio59 al Organismo Supervisor de la Inversión
Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) a fin de que evalúe el desempeño y la
eficacia de los mecanismos de participación actuales; por ejemplo, la labor de los
consejos de usuarios.60

Durante el 2011, la Defensoría del Pueblo persistirá en destacar la necesidad

de incluir mecanismos eficientes para supervisar y fiscalizar la calidad de la aten-
ción a los usuarios de los servicios públicos de telecomunicaciones, y continuará
aportando al desarrollo de mecanismos de difusión, información y transparencia
que permitan que los ciudadanos ejerzan adecuadamente sus derechos y tomen
las decisiones de consumo que correspondan a sus necesidades.

a.1 Calidad en la prestación del servicio público de telecomunicaciones

En lo referente a la calidad de la prestación del servicio, la actuación de la Defen-

soría del Pueblo se basa en dos aspectos: los estándares técnicos y la adecuada
atención a los usuarios.

Sobre el primer aspecto, cabe señalar que si bien Osiptel aprobó —mediante
Resolución de Consejo Directivo Nº 040-2005-CD/Osiptel61— el Reglamento de
Calidad de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones, para establecer los indica-
dores de calidad que deben aplicar las empresas operadoras que presten servicios
públicos de telecomunicaciones aún es necesario supervisar esos indicadores.

El segundo aspecto tiene una dimensión que excede el mero cumplimiento de

estándares técnicos. Desde el año 2007, la Defensoría del Pueblo viene formulando
a Osiptel recomendaciones y comentarios destinados a extender el concepto de
calidad hacia aspectos referidos a la adecuada atención a los usuarios y a medidas
que permitan evaluar el grado de satisfacción de ellos con el servicio. Así, entre

58 Finalmente, el Código de Protección y Defensa del Consumidor fue creado mediante Ley N°
29751, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de septiembre del 2010.
59 Oficio Nº 110-2010-DP/Amasppi, del 2 de junio del 2010.
60 Artículos 9-A y 9-B de la Ley Nº 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión
Privada en los Servicios Públicos, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de julio del 2000.
61 Publicada en el diario oficial El Peruano el 26 de junio del 2005.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 111

los factores que se deben tomar en cuenta para evaluar este aspecto se encuentra
el tiempo de espera en las oficinas comerciales, tanto para realizar pagos de reci-
bos como para presentar reclamos; la disponibilidad que brindan las empresas
para la atención de consultas, reclamos e impugnaciones; los horarios de atención
establecidos; la atención descentralizada, así como el poner a disposición de los
usuarios mecanismos idóneos para realizar los pagos a cuenta, entre otros.

Por ello, si bien la actuación del regulador se centra en el establecimiento de

políticas públicas de promoción de la competencia, la Defensoría del Pueblo consi-
dera conveniente que dichas políticas estén acompañadas por una adecuada regu-
lación referida a la supervisión y fiscalización de la calidad del servicio, tomando
en cuenta los dos aspectos antes señalados.

Asimismo, consideramos conveniente resaltar que aun cuando el regulador

dispuso —mediante Resolución del Consejo Directivo Nº 056-2010-CD/Osiptel62—
que las empresas instalen oficinas de atención en cada provincia, y no obstante
ser esta una medida muy importante, se requiere complementarla con otras que
garanticen una mejor calidad y un mejor trato al usuario de los servicios de teleco-
municaciones. Este tema será abordado en un documento que viene elaborándose
y que será presentado en el 2011.

a.2 La portabilidad numérica en el servicio de telefonía móvil

La portabilidad numérica, que entró en vigencia en el Perú en enero del 2010, permite
al usuario conservar su número telefónico si se cambia a otra compañía. Esta medida
tiene el propósito de fomentar una competencia más equitativa entre los proveedores
de servicios de telecomunicaciones y, a su vez, promover mejores tarifas y un uso
más eficiente de la numeración. En el proceso de implementación de la portabilidad
numérica, la Defensoría del Pueblo ejerció un papel de colaboradora crítica.

Al 16 de septiembre del 2010, según datos del regulador se habían registrado

74.896 solicitudes de portabilidad. Sin embargo, el impacto positivo de un meca-
nismo de competencia como la portabilidad numérica no solo debe evaluarse
por el número de solicitudes de traslado,63 sino que, fundamentalmente, debe
concretarse en la mejora de la calidad del servicio y el establecimiento de tarifas
más bajas. En un mercado como el peruano, en el que la mayor concentración de
líneas móviles es prepago,64 se deben generar los mecanismos e incentivos para

62 Publicada en el diario El Peruano el 18 de junio del 2010.

63 De las tres empresas que ofrecen el servicio de telefonía móvil a nivel nacional, América Móvil
(Claro) ha recibido la mayor cantidad de solicitudes (54.688 peticiones), en tanto que Telefónica
Móviles ha registrado 18.951 solicitudes y Nextel del Perú, 1.255 solicitudes.
64 Según información que aparece en la página web de Osiptel, en el documento «Indicadores
de servicio móvil», en junio del 2010 existían 23.525.970 líneas prepago frente a 3.573.405 líneas
pospago.
112 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

que los usuarios que utilizan este tipo de línea gocen de los mismos beneficios que
las empresas, en el marco de la disputa comercial por evitar su traslado, vienen
ofreciendo a los usuarios del servicio pospago.

a.3 Nuevas condiciones de uso de los servicios públicos de telecomunicaciones

Como ha señalado en su informe anual correspondiente al año 2009, Osiptel hizo

pública una propuesta para modificar las «Condiciones de uso de los servicios
públicos de telecomunicaciones»,65 a fin de que los interesados puedan formular
sus comentarios y aportes.

En ese momento, la Defensoría del Pueblo opinó, en términos generales, a

favor de la pertinencia de aprobar la mayoría de las disposiciones allí contenidas,
pues dicho cuerpo normativo permitía mecanismos más garantistas para los usua-
rios.66 Empero, el organismo regulador solo aprobó las disposiciones referidas al
registro de abonados que han celebrado contratos de servicios prepago, pospago
y control; y al régimen de infracciones y sanciones.

Por tanto, mediante Oficio Nº 281-2009-DP/Amasppi, del 29 de diciembre del

2009, la Defensoría del Pueblo le recomendó a Osiptel que aprobara las demás
disposiciones contenidas en el Proyecto de Resolución «Modificación de las con-
diciones de uso de los servicios públicos de telecomunicaciones».

En el marco de la recomendación señalada, mediante Resolución de Consejo

Directivo Nº 056-2010-CD/Osiptel, publicada en el diario oficial El Peruano el 18
de junio del 2010, este organismo modificó el artículo 33 de las «Condiciones de
uso de los servicios públicos de telecomunicaciones», estableciendo que todas
las empresas operadoras de telecomunicaciones estarán obligadas a designar
por lo menos un punto de venta en cada provincia del país para que, además
de ofrecer al público equipos y otros servicios, brinden a los usuarios un trato
similar al de un centro de atención, absolviendo sus consultas y recibiendo sus
quejas. Asimismo, estos puntos de venta estarán autorizados a recibir todo tipo
de documentación que los usuarios requieran presentar ante la empresa que les
provee el servicio.

Durante el año 2011, la Defensoría del Pueblo permanecerá atenta a supervi-

sar la idoneidad y suficiencia de esta medida, además de verificar si las empresas
operadoras llevaron a cabo los procesos de adecuación que les permitan cumplir

65 Documento aprobado mediante Resolución del Consejo Directivo N° 116-2003-CD/Osiptel,

publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de diciembre del 2003. Posteriormente ha sufrido
algunas modificaciones.
66 Análisis contenido en el Informe Nº 019-2009-DP/Amasppi.SP, remitido al Osiptel mediante
Oficio Nº 184-2009-DP/Amasppi, del 13 de agosto del 2009.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 113

cabalmente la disposición emitida, más aún si se les ha brindado un tiempo ade-

cuado para tomar las medidas necesarias.67

a.4 Supervisión de la actuación de las empresas de telecomunicaciones

La Defensoría del Pueblo permaneció vigilante de la actuación de las empresas

de telecomunicaciones, y atenta a la forma en que esta afectaba a los usuarios del
servicio. En el marco de esta línea de trabajo, se advirtió que Telefónica Móviles
incrementó las tarifas de los usuarios de planes pospago sin haber comunicado
oportunamente esta medida, lo cual transgrede la normativa del sector.

En consecuencia, la Defensoría del Pueblo dio cuenta de dicha situación a

Osiptel,68 con el objetivo de garantizar los derechos de los usuarios, la transparen-
cia y la puesta a disposición de información que les permitiera adoptar decisiones
adecuadas respecto a su consumo.

En este contexto, Osiptel, sobre la base del marco normativo del Reglamento
General de Tarifas69 —en el cual se establece,70 entre otros puntos, que las empresas
tienen la obligación de comunicar al usuario el incremento de tarifas y ponerlo
a disposición pública—, inició una investigación para corroborar si las empresas
cumplían con las reglas señaladas.

Adicionalmente, en el 2010 la Defensoría del Pueblo coordinó con el regula-

dor el cambio en las condiciones de la prestación del servicio de acceso a Internet
Speedy, brindado por Telefónica del Perú,71 debido a que la empresa anunció la
incorporación en los contratos de Speedy de una nueva cláusula que la habilitaba
a reducir la velocidad contratada por los usuarios.

Ante esta situación, la Defensoría del Pueblo solicitó información al Osiptel

a fin de verificar si la empresa operadora había presentado sus contratos de pres-
tación para que los considere dicha entidad y si había observado lo dispuesto en
las normas de protección de los derechos de los usuarios. Al respecto, mediante
nota de prensa del Osiptel del 10 de diciembre del 2010, este organismo dio cuenta
de que se había dispuesto que de manera inmediata y en tanto no contara con su
conformidad, la empresa Telefónica del Perú suspendiera en todos sus contratos
de servicio de acceso a Internet la aplicación de la cláusula mencionada.

67 Como se ha señalado, la referida resolución, mediante la cual se establece la modificación del ar-
tículo 33° de las condiciones de uso de los servicios públicos de telecomunicación, se publicó el 18
de junio del 2010. Sin embargo, se dispuso que entrara en vigencia a partir del 2 de enero del 2011.
68 Oficio N° 185-2010/DP/Amasppi, del 3 de septiembre del 2010.
69 Resolución de Consejo Directivo Nº 058-2005-CD/Osiptel, publicada en el diario oficial El Pe-
ruano el 1 de octubre del 2005.
70 Artículos 11° y 12° de la Resolución de Consejo Directivo N° 060-2000-CD/Osiptel y modifica-
torias.
71 Oficio Nº 230-2010-DP/Amasppi, del 17 de diciembre del 2010
114 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Finalmente, también se supervisó72 el proceso de Revisión de los Cargos de

Interconexión Tope por Terminación de Llamadas en las Redes de los Servicios
Móviles.73

b. Comportamiento de las entidades

b.1 Empresas prestadoras del servicio de telecomunicaciones

Tomando en cuenta los problemas presentados en años anteriores respecto a los

plazos de atención de los reclamos de los usuarios, la Defensoría del Pueblo con-
tinuó con el sistema de atención dispuesto por la alta dirección de Telefónica del
Perú en el año 2009, por el cual la empresa designó a algunos funcionarios para
que se encargaran de atender los casos presentados por la institución. Este meca-
nismo permitió una mejor coordinación y celeridad en la atención de los casos.

Por otro lado, resulta pertinente destacar el adecuado nivel de coordinación

establecido con la empresa América Móviles (Claro).

b.2 Osiptel

Se debe señalar que durante el 2010 mejoró la fluidez en la atención de las solicitu-
des de la Defensoría del Pueblo. Asimismo, se realizaron labores de coordinación
que permitieron informar oportunamente sobre los problemas identificados por
la Defensoría del Pueblo que afectan a los usuarios.

Sin perjuicio de lo expuesto, la Defensoría del Pueblo considera necesaria una

mayor flexibilización de los mecanismos de coordinación interinstitucional, puesto
que aún se mantiene el requerimiento de Osiptel de que las solicitudes defensoriales
sean enviadas mediante oficios dirigidos a la Gerencia General de la entidad.

c. Casos ilustrativos

c.1 Caso de las comunidades nativas Puerto Arturo, Flor de Agosto, Santa Mercedes y
otras en las que se realizaron cobros arbitrarios y excesivos por el uso del servicio
de telefonía rural (Expedientes N° 0909-2010-1178/0909-2010-1198/0909-2010-
1200/0909-2010/DP-Loreto)

En junio del 2010, la Defensoría del Pueblo se enteró de que en las comunidades
nativas de Puerto Arturo, Flor de Agosto, Santa Mercedes, Islandia, Santa Rosa,

72 Oficio Nº 130-2010-DP/Amasppi, del 12 de julio del 2010.

73 En el marco de la supervisión realizada, se sostuvo una reunión con la Gerencia de Políticas
Regulatorias del Osiptel, a fin de evaluar el impacto que la imposición de dichas tarifas podría
generar en los usuarios.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 115

Puerto Alegría, Cushillococha y Nueva York, de los distritos de Ramón Castilla

y Putumayo (Loreto), el concesionario del servicio de telefonía rural al parecer
estaba realizando cobros irregulares por la venta de tarjetas telefónicas, recepción
de llamadas y otros. Asimismo, los pobladores se quejaron de la falta de privacidad
para efectuar las llamadas.

Por ello, la Oficina Defensorial de Loreto informó del caso a la sede de Osiptel
en Iquitos, recomendándole, sobre todo, revisar las normas referentes a la atención
de reclamos del poblador anfitrión74 de teléfonos públicos de interior (TPI). Hay
que considerar que el nivel de instrucción, la lejanía y la situación monopólica que
se presenta en algunas localidades exigen un trato diferenciado para los pobladores
anfitriones en la solución de sus reclamos.

Asimismo, los comisionados sostuvieron dos reuniones de trabajo con el jefe

de la sede de Osiptel en Iquitos, a quien le manifestaron la preocupación insti-
tucional por las barreras de comunicación que vienen sufriendo los moradores
de poblaciones indígenas y ribereñas, por ejemplo la no provisión de tarjetas por
parte del concesionario y el cobro por recepción de llamadas. Como resultado, se
acordó que Osiptel abordará la problemática conjuntamente con la empresa Gilat,
proveedora del servicio.

D. Transporte

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Durante el año 2010, con la aplicación del Reglamento Nacional de Administra-

ción de Transportes y del Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de
Tránsito —aprobados mediante Decreto Supremo Nº 017-2009-MTC75 y 016-2009-
MTC,76 respectivamente—, así como con la conclusión del proceso de transferencia
de funciones de la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga
y Mercancías (Sutran), se establecieron las condiciones y los requisitos para la
correcta prestación y fiscalización del servicio de transporte público terrestre, con
el fin de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida, la integridad física y
la salud de las personas involucradas.

No obstante, el índice de accidentes registrado aún sigue siendo alto. De este

modo, según la estadística de Sutran,77 desde el 1 enero hasta el 30 de septiembre

74 Poblador anfitrión es el ciudadano en cuya vivienda o negocio se instala el teléfono público. Es

el socio local.
75 Publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de abril del 2009.
76 Publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de abril del 2009.
77 Disponible en <http://www.sutran.gob.pe/joomla15_sutran/images/articulos/estadistica17.
pdf>.
116 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

del 2010 ocurrieron 1.042 accidentes de tránsito en los que estuvieron involucrados
vehículos del servicio de transporte terrestre en el ámbito nacional.

En este contexto, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)

emitió diversas normas modificatorias y complementarias a la normatividad de
transporte, conforme con los requerimientos legales y operativos que presentó
este servicio. Entre dichas normas se encuentra el Decreto Supremo N° 040-2010-
MTC,78 que reguló el procedimiento para la imposición de multas a los peatones
por infracciones a las reglas de tránsito.

Al respecto, buscando hacer respetar los derechos fundamentales de las perso-

nas y el debido procedimiento legal, el 12 de noviembre del 2010 los representantes
de la Defensoría del Pueblo sostuvieron una reunión con el Director General de
Transporte Terrestre del MTC, en la cual se informó que se ha dispuesto que la
PNP solo imponga las papeletas de infracción a peatones en los lugares donde
la señalización es óptima y no haya obstáculos que dificulten el tránsito de las
personas.

Asimismo, con la conclusión del proceso de transferencia de funciones de la

Sutran —dispuesta mediante Decreto Supremo N° 021-2010-MTC79— este orga-
nismo público reforzó y concentró las acciones de fiscalización sobre el servicio de
transporte terrestre nacional, exigiendo el cumplimiento de requisitos de seguridad
y operatividad como el uso del sistema de posicionamiento global (GPS por su
siglas en inglés) y los limitadores de velocidad en los buses del servicio de trans-
porte interprovincial.

Por otro lado, en el ámbito del transporte urbano e interurbano de personas,

durante el 2010 entró en operación la primera fase del proyecto Corredores Segregados
de Alta Capacidad —conocido como El Metropolitano—, que comprende los ejes
norte y sur de Lima como parte del Sistema Integrado de Transporte Público.

De manera complementaria, la Municipalidad Metropolitana de Lima publicó

el «Reglamento para la prestación del servicio público de transporte regular de
pasajeros», aprobado mediante la Ordenanza N° 1338,80 el cual prescribe las con-
diciones operativas, legales y técnicas que deberán cumplir las empresas de trans-
porte público que operen en las rutas que no conforman la infraestructura vial de
El Metropolitano. Sin embargo, debido a que esta norma exige mayores requisitos
para brindar el servicio,81 la aplicación del reglamento se encuentra suspendida

78 Publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de agosto del 2010.

79 Publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de abril del 2010.
80 Publicada en el diario oficial El Peruano el 3 de enero del 2010.
81 Así por ejemplo, el numeral 12 del artículo 44° establece como una condición legal de cumpli-
miento obligatorio para las empresas de transporte público «[el] contar con personal para la
prestación del servicio, sea éste propio o de una empresa tercerizadora registrada y supervisada
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 117

hasta el 31 de marzo del 2011, fecha en que la Gerencia de Transporte Urbano de

la Municipalidad publicará el Plan Regulador de Rutas.82

Finalmente, es importante señalar que en marzo del 2010 la Defensoría del Pue-
blo presentó a la opinión pública un compendio de las principales investigaciones
defensoriales en materia de transporte terrestre, denominado «La Defensoría del
Pueblo y el transporte terrestre de pasajeros».83 En esa ocasión, se informó que en
el 2009 el número oficial de muertos y heridos por accidentes de tránsito a nivel
nacional había ascendió a 3.243 y 48.395 personas, respectivamente, razón por la
cual se recomendó a las autoridades correspondientes la debida fiscalización del
transporte interprovincial y regional de personas.

Así también, debido a que habían transcurrido seis meses sin que se hubiera
designado al titular de la Sutran, se exhortó al Poder Ejecutivo a que realice dicho
nombramiento en el breve plazo y provea los recursos económicos para que la noví-
sima entidad pueda llevar a cabo eficientemente su encargo. Esta recomendación
fue acogida de manera inmediata, ya que el 26 de marzo del 2010 se designó a la
doctora Elvira Moscoso Cabrera como Superintendenta de Transporte Terrestre.84

a.1 Informalidad en el transporte urbano e interprovincial

De la evaluación de los casos presentados ante las diferentes oficinas defensoriales

en el territorio nacional, se constató que en no pocas zonas el servicio de trans-
porte interprovincial y urbano viene prestándose en condiciones de informalidad,
situación que se ha visto agravada a causa de la debilidad institucional del Estado
para fiscalizar adecuadamente a los operadores del servicio de transporte.

Por ello, si bien la Sutran viene ejecutando las labores de supervisión del
transporte terrestre nacional mediante diversos planes operativos —como el
control de velocidad y el monitoreo de buses por GPS, la sanción a las escuelas
de conductores y centros de salud por incumplimiento de los procedimientos
de evaluación, la sanción a los vehículos de transporte colectivo informal y los

por el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, contratado conforme a las normas laborales vi-
gentes». Asimismo, el numeral 1 del artículo 45° prescribe, como condición técnica para mante-
ner la autorización del servicio, «[el] contar con [un] sistema de control y monitoreo inalámbrico
permanente del vehículo en ruta, según las características y funcionalidades establecidas por la
autoridad correspondiente».
82 La suspensión de la aplicación de la Ordenanza N° 1338 fue dispuesta por la Ordenanza N° 1419,
publicada el diario oficial El Peruano el 25 de agosto del 2010.
83 El compendio de investigaciones defensoriales denominado «La Defensoría del Pueblo y el
transporte terrestre de pasajeros» fue publicado por la Adjuntía de Medio Ambiente, Servicios
Públicos y Pueblos Indígenas.
84 Resolución Suprema N° 035-2010-MTC, publicada en el diario oficial El Peruano el 26 de marzo
del 2010.
118 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

programas de concientización sobre transporte seguro—, la fiscalización del

transporte regional y local, a cargo de los gobiernos regionales y provinciales
respectivos, aún resulta insuficiente.

Frente a esta situación, en múltiples oportunidades la Defensoría del Pueblo

ha recomendado a las autoridades correspondientes que mejoren la supervisión
del transporte terrestre, tanto en el ámbito urbano como en el ámbito interprovin-
cial, para lo cual ha aportado propuestas. Asimismo, se pusieron en conocimiento
de las autoridades estatales las irregularidades detectadas en la actuación de las
empresas prestadoras del servicio de transporte.85

Para el 2011 se tiene previsto supervisar el servicio de transporte regional de

las regiones de Cusco y Puno, con el fin de evaluar si el servicio brindado cum-
ple con todas las condiciones legales, de seguridad y operativas que establece el
Reglamento Nacional de Administración de Transporte86 y las normas regionales
complementarias.

a.2 Uso de vehículos automotores no habilitados para el servicio de transporte público

Entre los problemas de mayor relevancia que se presentaron en el 2010 estuvo el

referido a la prestación del servicio de transporte público urbano e interurbano
mediante vehículos automotores menores (motos lineales).

Al respecto, se tomó conocimiento de que en las ciudades de Piura y Tumbes
se venía prestando el servicio de transporte público en estos vehículos menores,
situación que también ha generado que se utilice la vía pública como zona de
estacionamiento o de paraderos informales.

Ante la problemática expuesta, la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios

Públicos y Pueblos Indígenas viene coordinando con las oficinas defensoriales
respectivas, a fin de cautelar la aplicación de las medidas correctivas correspon-
dientes, dado que ni el Reglamento Nacional de Administración de Transportes
ni el Reglamento Nacional de Vehículos —aprobado mediante Decreto Supremo
N° 058-2003-MTC, publicado en el diario oficial El Peruano el 12 de octubre del
2003— establecen como una modalidad del transporte público el servicio de

85 Así por ejemplo, entre otros, se remitió a la Sutran el Oficio Nº 090-2010-DP/Amasppi, en el que
se advirtió que las calcomanías colocadas en los buses de transporte interprovincial solo indica-
ban el límite máximo de velocidad de circulación y no las reducciones de velocidad previstas en
el Reglamento Nacional de Tránsito. Por otra parte, se envió al MTC el Oficio Nº 160-2010-DP/
Amasppi, en el cual se solicita información sobre las medidas adoptadas con respecto a la proble-
mática generada por los accidentes de tránsito en la nueva carretera Panamericana Norte (altura
del kilómetro 184,5).
86 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, publicado en el diario oficial El Perua-
no el 22 de abril del 2009.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 119

transporte urbano o interprovincial en motos lineales. Estos vehículos solo se

encuentran habilitados para el transporte particular de personas, por cuanto son
riesgosos, inseguros e incómodos.

a.3 Incumplimiento del otorgamiento de indemnizaciones por parte de las Asociaciones

Regionales o Provinciales de Fondos contra Accidentes de Tránsito (Afocat)

En los años 2009 y 2010, las oficinas defensoriales siguieron recibiendo quejas
contra las Afocat, en especial relacionadas con la demora injustificada en el pago
de las indemnizaciones a las víctimas de accidentes de tránsito y sus familias, que
puede interpretarse como la intención de evadir las responsabilidades jurídicas
establecidas por ley.

En ese contexto, con motivo de la opinión solicitada por la Comisión de Trans-

portes y Comunicaciones del Congreso de la República sobre los alcances del
Proyecto de Ley Nº 3491/2009-CR87 —que proponía modificar el numeral 30.1
de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre88 en lo relativo al régimen
aplicable a las Afocat—, la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y
Pueblos Indígenas señaló, mediante Informe Nº 001-2010-DP/Amasppi.SP,89 que
la extensión del alcance de las Afocat a los vehículos que brindan el servicio
de transporte regional, conforme se señalaba en la propuesta de modificación
del proyecto, significaba extender los problemas del pago de indemnizaciones al
servicio de transporte regional de pasajeros, incrementando así el riesgo de inde-
fensión y desprotección al que se hubieran visto expuestas las posibles víctimas
de accidentes.

Adicionalmente, respecto de la propuesta para atribuir competencias de

supervisión y fiscalización de las Afocat a los gobiernos regionales, se expresó
que estos últimos son entidades que tienen como misión organizar y conducir la
gestión pública regional de acuerdo con sus competencias y funciones, las cuales
no son afines a la supervisión de estas asociaciones.

b. Comportamiento de las entidades

b.1 MTC

Durante el año 2010, el MTC procuró mantener, adecuar y reforzar las condiciones
técnicas mínimas que las empresas prestadoras del servicio de transporte terrestre
deben cumplir para la prestación de un servicio seguro.

87 Mediante Oficio Nº 090-2009-2010-CTC/CR.

88 Ley N° 27181, publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de octubre de 1999.
89 La línea argumentativa del citado informe tomó como base el Informe de Adjuntía Nº
031-2009-DP-Amasppi.SP, que contiene las conclusiones de la supervisión realizada a las Afocat
en las regiones de Junín, La Libertad y Lima en el año 2009.
120 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Finalmente, es necesario referirse al funcionamiento de la Sutran, entidad

encargada de fiscalizar la prestación del servicio de transporte terrestre interpro-
vincial. Como se ha señalado, esta entidad viene exigiendo el uso del GPS en los
vehículos de transporte, lo cual resulta saludable y conveniente para la mejora del
servicio. No obstante, es necesario que exija todos los requisitos establecidos en el
Reglamento Nacional de Administración de Transportes, con el fin de propiciar la
mayor protección de los derechos de los usuarios de esta modalidad de servicio,
utilizada sobre todo por los peruanos más pobres y vulnerables.

b.2 Municipalidad Metropolitana de Lima

Si bien la Municipalidad de Lima acogió algunas de las recomendaciones del

Informe Defensorial Nº 137, «El transporte urbano en Lima Metropolitana: un
desafío en defensa de la vida»,90 hasta la fecha de cierre de este documento aún
se encuentran pendientes de implementación las siguientes:

• La eliminación de los «puntos negros» —zonas en las que ocurren con fre-
cuencia accidentes de tránsito— de la ciudad de Lima.
• La difusión masiva de información sobre el uso y funcionamiento del proyecto
de Corredores Segregados de Alta Capacidad, El Metropolitano.
• La aprobación del programa de mitigación de los impactos sociales para los
propietarios y conductores de los vehículos que deberán retirarse del servicio
de transporte.

b.3 Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad

Intelectual (Indecopi)

En el 2010, la Defensoría del Pueblo remitió al Indecopi una solicitud de informa-

ción91 respecto de la atención de denuncias vinculadas al Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito (SOAT). Como respuesta, se informó que entre enero del
2009 y mayo del 2010 se habían presentado 46 denuncias en contra de empresas
aseguradoras que brindan el servicio de SOAT. Asimismo, se indicó que, en lo
referente a las consultas y conciliaciones tramitadas ante el Servicio de Atención
al Ciudadano, se atendieron 81 consultas y 5 reclamos.92

b.4 PNP

Durante el año 2010, se identificaron algunos esfuerzos individuales de efectivos

de la PNP interesados en mejorar la estadística de las principales variables de los

90 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 137, «El transporte urbano en Lima Metropolita-
na: un desafío en defensa de la vida». Lima: Defensoría del Pueblo, 2008. El texto completo está
disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
91 Mediante Oficio Nº 123-2010-DP/Amasppi, del 15 de junio del 2010.
92 Datos proporcionados mediante el Informe Nº 46-2010/CPC del 25 de junio del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 121

accidentes de tránsito. Sin embargo, no se aprecia un esfuerzo institucional para

elaborar una estadística más rigurosa, conforme a lo recomendado en el Informe
Defensorial Nº 137.

c. Casos ilustrativos

c.1 Caso de negativa de pago de indemnización por incapacidad temporal a un menor de

edad por la Afocat Trujillo-Región La Libertad (Expediente N° 429-2010/DP-La
Libertad)

El 28 de enero del 2010, dos ciudadanos interpusieron una queja contra la Afocat
Trujillo-Región La Libertad, debido a que se había negado a otorgar la indemnización
por concepto de incapacidad temporal a sus dos menores hijos, quienes sufrieron un
accidente de tránsito, con el argumento de que esta indemnización era de naturaleza
laboral, conforme lo había prescrito la Resolución Nº 814-2009/SC2-Indecopi, del
4 de mayo del 2005, emitida por la Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del
Tribunal de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual del Indecopi.

Sobre el particular, el 4 de febrero del 2010 la Oficina Defensorial de La Libertad

sostuvo una reunión con el Gerente General de la Afocat objeto de queja, en la que
se recomendó el pago de la indemnización a los menores de edad, teniendo en cuenta
la normatividad vigente. Asimismo, mediante Oficio Nº 133-10-DP/ODLA LIB,
se puso el hecho en conocimiento de la SBS. En respuesta, la SBS informó que tanto
el SOAT como el Certificado contra Accidentes de Tránsito (CAT) son seguros de
responsabilidad civil de carácter personal y no de índole laboral.93

Posteriormente, ante la reticencia de la Afocat para cumplir con el pago, se

solicitó a la Secretaría Técnica de la Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del
Indecopi que aclarara lo resuelto acerca de la naturaleza laboral del SOAT y el
CAT. Como respuesta, esta secretaría informó que la mencionada sala se apartó
del criterio en cuestión94 y estableció que, actualmente, el CAT es de naturaleza
personal y no de naturaleza laboral.

En ese contexto, mediante Oficio Nº 801-10-DP/ODLA LIB se exhortó

nuevamente a la Afocat Trujillo-Región La Libertad a que cumpliera con el pago
de las indemnizaciones por incapacidad temporal en favor de los menores de
edad. Por ello, y atendiendo a las observaciones fundamentadas por la Defensoría
del Pueblo, la Afocat procedió a pagar las indemnizaciones solicitadas por los
recurrentes.

93 Información proporcionada mediante el Oficio Nº 10219-2010-SBS del 12 de marzo del 2010.

94 El cambio de criterio se concretó mediante la Resolución Nº 779-2010/SC2-Indecopi del 21 abril
del 2010.
122 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

2.3 Derechos de solidaridad: ambiente equilibrado y adecuado para la vida

A. Gestión ambiental en recursos naturales no renovables

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Durante el año 2010, la Defensoría del Pueblo continuó supervisando atentamente

la gestión socioambiental de las entidades estatales competentes del sector Energía
y Minas. Al respecto, encontró que si bien este sector aporta significativos ingre-
sos económicos al Estado peruano —muy por encima de los aportes generados
por otros sectores—,95 sus actividades están relacionadas con gran cantidad de
conflictos en el país.96

Teniendo en cuenta esta situación, la Defensoría del Pueblo ha buscado iden-

tificar las medidas que contribuirían a la mejora de la gestión socioambiental del
sector Energía y Minas, entre las cuales destacan las siguientes: i) la aplicación
de instrumentos de ordenamiento territorial que permitan planificar el uso y la
ocupación tanto del territorio como de los recursos naturales de manera eficiente,
evitando así la superposición de derechos territoriales; esto generaría seguridad
jurídica sobre los derechos de uso y propiedad de los terrenos, y facilitaría la super-
visión y fiscalización de las actividades que tienen altos impactos ambientales. ii)
La creación de un instrumento legal que asegure una efectiva verificación ex ante
respecto de la titularidad de los derechos de uso y propiedad de los terrenos super-
ficiales sobre los cuales se otorga la concesión para la ejecución de los proyectos
del sector. iii) La aprobación de los estudios de remediación respecto de los más
de 5.000 pasivos ambientales identificados por el Minem en todo el territorio, pro-
ducto de las actividades del sector.97 iv) La actualización de los Límites Máximos
Permisibles (LMP) aplicables al sector, dado que algunos tienen una vigencia de
más de 14 años; esta situación impide controlar con mayor eficacia las fuentes de
contaminación, y por tanto, prevenir de manera más adecuada los impactos nega-
tivos de las actividades energéticas y mineras sobre el agua, el aire y los suelos del
territorio nacional, incrementando así los factores de riesgo sobre la salud de las

95 Al respecto, el Minem ha informado que del total del monto generado por el aprovechamiento
de los recursos naturales, la minería contribuye con el 73,7%; la producción de petróleo, con el
12,5%; y la producción de productos gasíferos, con el 10,3%; estos tres rubros se encuentran muy
por encima de otros sectores como el pesquero (1,1%) y el forestal (0,1%). Véase el documento
«Cifras Minem. Minería peruana: contribución al desarrollo económico y social», elaborado por
el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú y revisado por el Minem. Lima, enero del 2010, p.
106. Disponible en <http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/publicacio-
nes/libros/contribucion2.pdf>.
96 Del total de conflictos sociales reportados por la Defensoría del Pueblo en el transcurso del 2010,
el 31% correspondieron al desarrollo de actividades del sector Energía y Minas. Información
obtenida de los reportes mensuales «Conflictos sociales y gobernabilidad» correspondientes al
2010, disponibles en <http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales-reportes.php>.
97 Véase <http://www.minem.gob.pe/legislacion.php?idSector=1&idLegislacion=5865>.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 123

personas. v) El traslado de la responsabilidad de otorgar la certificación ambiental

de los proyectos minero-energéticos al sector Ambiente. Y vi) el fortalecimiento
del nuevo Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

Adicionalmente, un problema que incide en la gestión socioambiental es el

desarrollo de actividades informales de pequeña minería y minería artesanal, sin
que se hayan adoptado medidas efectivas para solucionarlo. Entre las principales
causas de esta situación destacan las limitaciones técnicas y económicas de los
gobiernos regionales, que les impiden ejercer efectivamente sus competencias de
aprobación, supervisión y fiscalización de dichas actividades.98 Este escenario se
vuelve más crítico cuando estas actividades se realizan dentro de Áreas Naturales
Protegidas (ANP) sin la aprobación del Sernanp.99

Los problemas expuestos contribuyen al incremento de los conflictos sociales

vinculados a las actividades del sector, y por tanto debilitan la gobernabilidad del
país.

Ante este panorama, la Defensoría del Pueblo consideró prioritario supervisar

los deberes de las entidades estatales encargadas de la gestión socioambiental del
sector Energía y Minas, con el fin de garantizar que los proyectos correspondientes
se ejecuten conforme a los requisitos establecidos en el marco jurídico de la materia,
de manera tal que se respete efectivamente el ejercicio de derechos fundamenta-
les —como los derechos a la vida, a la salud, a la participación ciudadana, a la
paz, a la tranquilidad y a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el
desarrollo— de la ciudadanía en general, con énfasis en las poblaciones aledañas
a dichos proyectos.

En lo que respecta a la supervisión de las actuaciones del Estado relacionadas

con los proyectos del subsector Minería, en el 2010 la Defensoría del Pueblo par-
ticipó —en calidad de supervisora y mediadora— en el traslado de los depósitos
de relaves mineros del cerro Tamboraque, provincia de Huarochirí (Lima). Este
proceso concluyó con el acuerdo para trasladar dichos depósitos de relaves, lo que
permitió asegurar la protección de las fuentes de agua de las que se abastecen tanto
los pobladores de Huarochirí como los de la ciudad de Lima. Además, la Defenso-
ría del Pueblo supervisó la Declaratoria de Emergencia Ambiental que se generó
por el deslizamiento de relaves mineros sobre algunos ríos del departamento de

98 Véanse la Ley Nº 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería

Artesanal, y la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Ambas fueron publicadas
en el diario oficial El Peruano el 24 de enero y el 18 de noviembre del 2002, respectivamente.
99 De acuerdo con la normatividad de la materia, para el aprovechamiento de los recursos natu-
rales o la habilitación de infraestructura al interior de las ANP se debe contar previamente con
la opinión técnica vinculante del Sernanp. El Decreto Supremo Nº 004-2010-Minam, publicado
en el diario oficial El Peruano el 30 de marzo del 2010, precisa la obligación de solicitar opinión
técnica previa vinculante en defensa del patrimonio natural de las ANP.
124 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Huancavelica. Esta declaratoria implicó una serie de llamados a las autoridades

competentes para que adoptaran medidas tendientes a asegurar la integridad,
la salud y la recuperación de la calidad ambiental de las zonas afectadas por la
emergencia.

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo puso en evidencia que en la zona de
amortiguamiento del Parque Nacional Bahuaja Sonene y de la Reserva Nacional
Tambopata se estaban desarrollando actividades de minería informal, y recomendó
al Sernanp100 que, en coordinación con las autoridades competentes, tomara medi-
das de supervisión y fiscalización que evitaran un mayor deterioro ambiental.

Asimismo, recogió la preocupación de distintas poblaciones por los presuntos

impactos negativos que los proyectos mineros podrían generar en los recursos
hídricos, situación que se vio claramente reflejada en el conflicto suscitado entre la
comunidad campesina Huambo —distrito de Cátac, provincia de Recuay, Áncash—
y la empresa Chancadora Centauro S. A. C., responsable del proyecto de explora-
ción minera Huambo. En este último caso, la Defensoría del Pueblo participó en
el diálogo entre las partes involucradas, que concluyó con la suscripción de un
acuerdo entre el Poder Ejecutivo y los pobladores de Cátac para constituir una
comisión técnico legal que analizará la situación de la laguna de Conococha.

En cuanto a la supervisión de las actividades del subsector Energía, se atendie-

ron diversos casos en una serie de departamentos, sobre todo en Cusco, Ica y Puno.

Entre estos casos, destacó el vinculado a la construcción de un complejo petro-

químico en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas.101
Durante la audiencia pública que se realizó para evaluar el estudio de impacto
ambiental del referido proyecto, se produjeron condenables actos de violencia que
obligaron al representante del Minem a disponer su suspensión. Frente a este anun-
cio, un importante número de participantes que no intervinieron en las acciones
de violencia se retiraron, pero luego el referido representante decidió continuar la
audiencia con las personas que aún se encontraban en el local. Tomando en cuenta
estos hechos, la Defensoría del Pueblo consideró que se debió priorizar la seguridad
y la protección de los derechos fundamentales de todos los asistentes, disponer que
se suspenda la reunión y proceder a la convocatoria de una posterior audiencia
pública. Del mismo modo, mediante el Informe de Adjuntía Nº 012-2010-Amasppi.
MA se exhortó al Minem a que restituyera el derecho a la participación ciudadana
de quienes, no teniendo ninguna responsabilidad en los actos violentos, se habían
retirado ante el anuncio de que la audiencia se suspendería.

100 Mediante Oficio Nº 58-2010-DP/Amasppi, del 12 de agosto del 2010, que fue remitido con copia
al Ministerio del Ambiente.
101 El caso fue presentado por el Comité de Lucha de San Andrés contra la empresa Nitratos del
Perú.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 125

Por otro lado, como parte del compromiso de la Defensoría del Pueblo de dar
seguimiento a los acuerdos establecidos en el Acta de Dorissa,102 la Adjuntía del
Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas continuó evaluando el
cumplimiento de los compromisos ambientales establecidos por la empresa Plus-
petrol Norte S. A. en los planes ambientales complementarios correspondientes
a los lotes 1-AB y 8, referidos a la reinyección de las aguas de producción y la
remediación de los pasivos ambientales en la cuenca del río Corrientes (Loreto).
Además, la Defensoría del Pueblo verificó el debido cumplimiento del compromiso
adoptado por la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) con relación al
monitoreo de la calidad de las aguas superficiales y de consumo humano del río
Corrientes.

En esa línea de trabajo, se han reportado al Osinergmin las diversas denun-

cias remitidas por la Federación de Comunidades Nativas del Río Corrientes
(Feconaco) como consecuencia de nuevos derrames de petróleo en ese río.

Cabe resaltar que la Defensoría del Pueblo estuvo presente en la localidad de

San José de Saramuro, provincia y región de Loreto, donde se produjo el derrame
de petróleo de mayor impacto durante el 2010 en el río Marañón. En esa oportu-
nidad, exhortó a las autoridades competentes a adoptar con celeridad las acciones
necesarias para evitar que los derechos de la población siguieran siendo afectados.

Un tema adicional muy importante es la supervisión y el seguimiento del

proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en materia ambiental que se inició entre el Osinergmin y OEFA, en virtud de
lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 001-2010-Minam.103 El 5 de mayo del
2010, la Defensoría del Pueblo sostuvo una reunión de trabajo con funcionarios
y expertos en materia ambiental, en la que presentó sus conclusiones sobre el
proceso. Entre estas destaca la preocupación por las limitaciones presupuestales,
de recursos humanos y de especialización que tendría el OEFA al momento de
asumir las referidas funciones. Posteriormente, se ha continuado el seguimiento
al proceso, buscando asegurar que el OEFA cuente con las capacidades y recursos
necesarios para ejercer su papel de ente rector del Sistema Nacional de Evaluación
y Fiscalización Ambiental.104

Adicionalmente, cabe resaltar el apoyo financiero concedido por la Embajada de

Finlandia a la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas,
a través del proyecto «Apoyo al fortalecimiento de las capacidades de la Defensoría

102 El Acta de Dorissa fue suscrita el 26 de octubre del 2006, luego de un conflicto entre las comu-
nidades nativas de la cuenca del río Corrientes y la empresa Pluspetrol Norte S. A. debido a la
contaminación ambiental generada por el vertimiento de aguas residuales producto de las acti-
vidades petrolíferas.
103 Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de enero del 2010.
104 Creado mediante Ley N° 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo del 2009.
126 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

del Pueblo para la supervisión de la gestión socioambiental de las actividades extrac-

tivas y de la intervención defensorial en los conflictos socioambientales». En el marco
de este proyecto, se capacitó al personal de las diversas oficinas defensoriales,105 así
como a los funcionarios de los gobiernos regionales de Arequipa, Madre de Dios
y Puno, en materia de gestión socioambiental en el sector de Energía y Minas, con
énfasis en los procesos de participación ciudadana. Estas capacitaciones permitie-
ron, además, un mayor acercamiento entre las oficinas defensoriales y los gobiernos
regionales, facilitando las posteriores coordinaciones.

En lo que respecta al año 2011, se proyecta continuar supervisando a las enti-

dades del sector, con énfasis en la gestión socioambiental aplicable a la pequeña
minería y minería artesanal, poniendo mayor atención en los cuatro departamentos
donde dichas actividades generan mayores impactos negativos: Arequipa, Madre
de Dios, Piura y Puno.

Asimismo, se continuarán supervisando los mecanismos de participación

ciudadana, a fin de verificar el adecuado ejercicio de este derecho en la gestión
ambiental de los proyectos del sector Energía y Minas. Finalmente, se seguirá
observando el proceso de transferencia de competencias al OEFA, a fin de asegurar
que esta institución sea efectivamente fortalecida y con ello se pueda cumplir la
legislación ambiental aplicable a las actividades del sector.

b. Comportamiento de las entidades

b.1 Minem

En el transcurso del año 2010, la Defensoría del Pueblo mantuvo un adecuado

nivel de coordinación con los funcionarios de este ministerio, sobre todo con los
representantes de las direcciones ambientales. De este modo, se pudo acceder a
la información solicitada y atender las quejas recibidas.

Por otra parte, la Defensoría del Pueblo considera necesario fortalecer las
capacidades de supervisión de los funcionarios responsables de aplicar los meca-
nismos de participación ciudadana en la evaluación de los estudios de impacto
ambiental (EIA) de los proyectos mineros y energéticos, a fin de garantizar el
adecuado ejercicio de este derecho por parte de los pobladores afectados.

b.2 Osinergmin

Durante el 2010, el Osinergmin —a través de la Gerencia de Fiscalización de

Hidrocarburos Líquidos, la Gerencia de Fiscalización Minera y la Gerencia de

105 Amazonas, Apurímac, Arequipa, Cajamarca, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Lima, Madre de
Dios, Moquegua, Puno, Tacna y Tumbes.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 127

Fiscalización de Gas Natural—, proporcionó información oportuna y relevante

para atender las quejas recibidas por la Defensoría del Pueblo. Por ello, se puede
afirmar que el nivel de coordinación fue adecuado.

A partir de las quejas que la Defensoría del Pueblo puso en conocimiento de

Osinergmin, esta institución inició acciones de supervisión, fiscalización y sanción
a empresas de los sectores Energía y Minas, a través de las cuales se pudo lograr
el cese de las actividades que no cumplían con las normas ambientales vigentes.

b.3 OEFA

Como se ha señalado, en el 2010 el OEFA recibió las funciones del Osinergmin

en materia de supervisión, fiscalización y sanción ambiental de las actividades
del subsector Minería. A partir de esta transferencia, la Defensoría del Pueblo ha
venido coordinando con la Dirección de Supervisión del OEFA, que ha atendido
adecuadamente las quejas que se le han hecho llegar.

c. Caso ilustrativo

c.1 Declaratoria de emergencia de la laguna de Parón

En 1993, la empresa Electroperú S. A. inscribió provisionalmente a su favor,

en el Registro de Propiedad Inmueble de Huaraz (Áncash), el dominio sobre un
predio de 540 hectáreas ubicado en el paraje Parón —distrito de Caraz, provincia
de Huaylas, Áncash—, que incluía la laguna de Parón.

Posteriormente, al ser transferida Electroperú S. A. a favor de la empresa

Duke Energy Egenor, se transfirió este predio a la referida empresa, que tramitó
en Registros Públicos el cambio de titularidad de la inscripción registral. En con-
secuencia, la laguna de Parón fue inscrita provisionalmente a favor de Duke, que
se encargaba de las operaciones de embalse para generar energía eléctrica en la
central hidroeléctrica de Cañón del Pato.

La comunidad campesina Cruz de Mayo, del distrito de Caraz, se oponía a

que la laguna de Parón estuviera bajo la titularidad de Duke, y por ello constituyó
el Frente de Defensa de la Laguna de Parón y del Medio Ambiente, en adelante
Frente de Defensa. El 29 de junio del 2008, el Frente de Defensa tomó las insta-
laciones de Duke, impidiendo la operación de embalse y, consecuentemente, las
descargas de la laguna.

Un año después, la ANA realizó diversas inspecciones oculares en la laguna de

Parón, y dispuso su desembalse regulado hasta que alcanzara el nivel máximo de
seguridad. Sin embargo, debido a que la laguna se encontraba tomada por el Frente
de Defensa, la ANA no pudo iniciar los trabajos de regulación que se requerían.
128 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Esta situación generó que el espejo de agua de la laguna superara el nivel máximo
de regulación y seguridad, lo que implicaba un riesgo para las poblaciones y las
áreas agrícolas adyacentes, debido a que las lluvias o un eventual sismo podían
originar el desprendimiento de rocas y, en consecuencia, el desborde de la laguna
y la consiguiente inundación.

En este contexto, el Jefe de la ANA solicitó la intervención de la Defensoría

del Pueblo para que contribuyera a sensibilizar a los pobladores de la comunidad
campesina Cruz de Mayo sobre la gravedad de la amenaza.

El 6 de febrero del 2010, la ANA convocó a los pobladores a una asamblea

para exponer los graves riesgos existentes y buscar un acuerdo con el Frente de
Defensa. En esa reunión participaron el Jefe de la ANA, el Secretario de Prevención
de Conflictos de la PCM, el Jefe del Parque Nacional Huascarán, el Alcalde de la
Municipalidad Provincial de Huaylas, la Gobernadora de Áncash y representantes
de la Municipalidad Distrital de Caraz, del Ministerio Público de Áncash y del
Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci). La Defensoría del Pueblo formó parte
de la mesa directiva de la asamblea.

El Secretario de Prevención de Conflictos de la PCM informó que el 6 de

febrero del 2010 se había publicado en el diario oficial El Peruano el Decreto
Supremo Nº 002-2010-Minam, en el que se declaraba que la laguna de Parón era
patrimonio de la nación y formaba parte del Parque Nacional del Huascarán. Por
tanto, se canceló la inscripción provisional de la laguna de Parón a favor de Duke
y se pasó a inscribirla a nombre del Sernanp.

Tomando en cuenta esta información, la Defensoría del Pueblo exhortó al

Frente de Defensa a deponer su medida de fuerza, y finalmente la ANA y la
comunidad campesina Cruz de Mayo firmaron un acta de compromiso que
permitiría regular el caudal de la laguna.

En este marco, se aprobó la Resolución Jefatural Nº 97-2010-ANA,106 por la que

se creó el Comité de Operación de la Laguna de Parón, encargado de programar
su uso. Está conformado por el representante de la Autoridad Local del Agua,
quien lo preside; el Jefe del Parque Nacional Huascarán; el Alcalde de la Munici-
palidad Provincial de Huaylas; el Presidente de la Comunidad de Cruz de Mayo;
el Presidente de la Comisión de Regantes Llullán-Parón y el representante de los
usuarios de agua con fines no agrarios ubicados en la subcuenca Llullán-Parón.

La Defensoría del Pueblo ha venido realizando el seguimiento de los com-

promisos adoptados en la asamblea, y ha verificado su efectivo cumplimiento.

106 Publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de febrero del 2010. Modificada mediante Resolu-
ción N° 150-2010-ANA publicada en el diario oficial El Peruano el 25 de febrero del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 129

B. Gestión ambiental de recursos naturales renovables

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La Defensoría del Pueblo se mantiene atenta a la gestión de los recursos natura-
les porque considera necesario velar porque se cumpla el derecho a gozar de un
ambiente sano y equilibrado tanto en el presente como en el futuro.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha declarado al 2011 como el

Año Internacional de los Bosques, reconociendo así la necesidad de manejar mejor
este recurso tan importante para la mitigación y adaptación al cambio climático,
y de adoptar medidas para frenar la deforestación.

En el Perú, durante el 2010 este tema se centró en los siguientes aspectos: i)

la revisión y actualización de la normatividad forestal y de fauna silvestre; ii) el
desarrollo de un proceso de consulta previa, libre e informada para los pueblos
indígenas, en el marco del dictamen del Proyecto de Ley Nº 4141/2009-PE, Ley
Forestal y de Fauna Silvestre; iii) la transferencia de competencias a los gobiernos
regionales en materia forestal; iv) la implementación de los compromisos asumidos
por el Estado peruano en el Anexo 18.3.4 del Acuerdo de Promoción Comercial
Forestal entre el Perú y Estados Unidos, en adelante Anexo Forestal; y v) las medi-
das adoptadas por el Estado para la reducción de la deforestación frente al cambio
climático.

En este marco, en el 2010 la Defensoría del Pueblo se centró en realizar la eva-

luación y el seguimiento de las políticas públicas relacionadas con la conservación
y el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, la
adecuada gestión integrada de las cuencas hidrográficas, y la prevención de la
deforestación y degradación de los bosques naturales de la Amazonía peruana.

El 26 de marzo del 2010, la Defensora del Pueblo participó en el encuentro nacio-

nal Gestión Participativa de Áreas Naturales Protegidas, organizado por el Ser-
nanp, en el cual expuso la posición institucional sobre la gobernabilidad y las ANP.
En su exposición, resaltó la necesidad de implementar mecanismos adecuados para
proteger la calidad y el equilibrio de los ecosistemas en estas áreas, pues su altera-
ción puede afectar la vida, la salud, la integridad personal, la propiedad e incluso la
seguridad y la paz de las personas, así como vulnerar algunos derechos colectivos,
como el referido a la identidad cultural, en particular de las poblaciones indígenas.

Por otro lado, durante el período acerca del que se informa se realizaron acti-
vidades107 de fortalecimiento de las capacidades de supervisión de los deberes de

107 En enero del 2010 se realizó el II Taller sobre Institucionalidad y Legislación Forestal, en el que
participaron Osinfor, Sernanp, la DGFFS y la Oficina de Enlace y Apoyo Regional del Minag.
130 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

la administración pública en materia forestal. Estas estuvieron dirigidas a las y los

comisionados de las oficinas defensoriales de Amazonas, Lima, Loreto, Madre de
Dios, Pasco, San Martín y Ucayali, y de los módulos de atención defensorial de
Jaén, La Merced, Satipo, Tarapoto y Tingo María.

Los comisionados participantes en esta actividad realizaron la Segunda Super-

visión Nacional Forestal, con el objetivo de evaluar los avances en la conservación
y el manejo sostenible de los recursos forestales. Esta supervisión abarcó a las
Administraciones Técnicas Forestal y de Fauna Silvestre (ATFFS), a las sedes y los
puestos de control de la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS)
del Ministerio de Agricultura (Minag); a las jefaturas de las ANP del Sernanp
(Minam); a las oficinas desconcentradas de Osinfor (PCM); y a las oficinas respon-
sables de asumir las competencias en materia forestal de los gobiernos regionales
de Amazonas, Huánuco, Junín, Loreto, Madre de Dios, Pasco, San Martín y Ucayali.

En junio del 2010 se realizó una reunión para presentar los resultados identifica-
dos en la referida supervisión, en la que participaron autoridades del sector público
vinculadas al tema forestal, representantes de los gobiernos regionales y de la
sociedad civil, entre otros.108 En este evento se recogieron los aportes e inquietudes
de los principales actores del sector forestal, en especial de los gobiernos regionales.

Como resultado de este trabajo, el 20 de julio del 2010 se publicó en el diario

oficial El Peruano la resolución que aprueba el Informe Defensorial Nº 151, titulado
«La política forestal y la Amazonía peruana: avances y obstáculos en el camino
hacia la sostenibilidad».109 Este informe evalúa las políticas y normas nacionales
sobre la materia —particularmente en los departamentos ubicados en la Amazo-
nía—, así como su proceso de reforma, alentada tanto por factores internos como
internacionales, incluyendo el proceso de revisión y actualización de la normativi-
dad forestal y de fauna silvestre, y el Acuerdo de Promoción Comercial entre el Perú
y los Estados Unidos de América. Asimismo, evalúa el proceso de transferencia
de funciones forestales a los gobiernos regionales, y subraya la importancia que
tienen en la gestión forestal la transparencia y el acceso a la información pública.

Las recomendaciones del Informe Defensorial N° 151 ponen énfasis en la

importancia del manejo forestal sostenible como herramienta esencial para la

108 Esta reunión se realizó en el marco del convenio de cooperación interinstitucional entre la Defen-
soría del Pueblo y la Sociedad Peruana de Ecodesarrollo (SPDE), firmado en mayo del 2010. Las
instituciones y organizaciones participantes fueron las siguientes: PCM; PNP; Minag; OEFA; Or-
ganismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri); Osinfor; Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo (Mincetur); Sernanp; ATFFS (Lima); MEF; Ministerio Público; Contraloría
General de la República; Minam; Perú Forest Sector Initiative; Embajada de Estados Unidos de
América; oficinas defensoriales de Madre de Dios, Loreto, San Martín y Ucayali; Módulo de Aten-
ción Defensorial de Tarapoto; y gobiernos regionales de San Martín, Ucayali y Madre de Dios.
109 Aprobado mediante Resolución Defensorial Nº 017-2010/DP.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 131

conservación y el aprovechamiento de los bosques naturales, en la necesidad de

coordinar las políticas sectoriales con las políticas de manejo sostenible de dichos
bosques —en especial los de la Amazonía—, y en el significado del fortalecimiento
institucional de las autoridades forestales.

Las recomendaciones dirigidas al Congreso de la República se centran en la

necesidad de priorizar el debate del Proyecto de Ley Nº 4141/2009-CR, Ley Forestal
y de Fauna Silvestre, presentado por el Poder Ejecutivo,110 así como de asegurar
que en el proceso de aprobación de esta ley se respeten los derechos a la participa-
ción y a la consulta previa de los pueblos indígenas —mediante sus instituciones
representativas—, de conformidad con lo establecido en el Convenio N° 169111 de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Estas consideraciones deben ser
tomadas en cuenta en el proceso de revisión y actualización de la normatividad
forestal y de fauna silvestre.112

El Proyecto de Ley fue derivado a la Comisión Agraria y a la Comisión de

Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Ges-
tión del Estado del Congreso de la República. La Comisión Agraria convocó a una
mesa de trabajo para su revisión, en la que viene participando la Defensoría del
Pueblo.

Asimismo, el Informe Defensorial N° 151 contiene recomendaciones dirigidas

tanto a los gobiernos regionales como al Minag y al MEF, a fin de coadyuvar a la
adecuada transferencia de competencias en materia forestal.

110 En junio del 2010 culminó el proceso de revisión y actualización de la normatividad forestal, y
se elaboró la versión final del Proyecto de Ley Forestal y de Fauna Silvestre, así como la tercera
versión preliminar de la Política Nacional Forestal. El grupo de trabajo interministerial —con-
formado por el Minag, el Minam, el Osinfor y el Mincetur— consolidó la versión final del
Proyecto de Ley Forestal y de Fauna Silvestre pendiente de ser aprobado por el Poder Ejecutivo
y remitido como proyecto de ley al Congreso de la República.
111 Aprobado por el Perú mediante Resolución Legislativa N° 26253, del 2 de diciembre de 1993;
ratificado el 17 de enero de 1995, entró en vigencia el 2 de febrero de 1995.
112 El 11 de junio del 2009, mediante Resolución Suprema Nº 117-2009-PCM, se constituyó el Grupo
Nacional de Coordinación para el Desarrollo Sostenible de los Pueblos Amazónicos, al que
se le encargó elaborar un Plan Integral de Desarrollo Sostenible de los Pueblos Indígenas. Se
conformaron la Mesa Nº 2, responsable de formular aportes técnicos para mejorar la normatividad
forestal, y la Mesa Nº 4, responsable de formular la Propuesta Nacional de Desarrollo de la
Amazonía. Posteriormente, el 1 de agosto del 2009, a través de la Resolución Ministerial N°
544-2009-AG —publicada en el diario oficial El Peruano el 1 de agosto del 2009— se declaró
prioritario el proceso de revisión y actualización de la normatividad forestal y se le encargó a
la DGFFS la conducción del proceso, así como la articulación de los resultados de las mesas Nº
2 y Nº 4. En noviembre del 2009, la Defensoría del Pueblo inició su participación en la tarea de
revisar la normatividad forestal y de fauna silvestre como observadora. Durante este proceso,
se formuló la Política Nacional Forestal y se actualizó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a
través de espacios de participación en la ciudad de Lima y en las regiones, principalmente las
amazónicas.
132 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Las recomendaciones emitidas son las siguientes: fortalecer las capacidades

del personal responsable de asumir las competencias en materia forestal de los
gobiernos regionales; asegurar la transferencia de los recursos necesarios, ordina-
rios y directamente recaudados; promover el fortalecimiento institucional regional;
culminar la elaboración, aprobación y revisión de los instrumentos institucionales
nacionales; y concluir el proceso de transferencia de funciones en materia forestal
en el caso de los gobiernos regionales que aún no las han asumido.

A la fecha, han asumido las competencias los gobiernos regionales de

Amazonas,113 Loreto,114 Madre de Dios,115 San Martín116 y Ucayali.117 Con excepción
de estos, al momento de elaboración del presente informe las funciones en materia
forestal de los gobiernos regionales se mantienen en la DGFFS y son compartidas
con las ATFFS del Minag.118

Sobre el particular, se debe tener en cuenta que, conforme a lo establecido en

el Decreto Supremo N° 053-2010-PCM,119 el 31 de diciembre del 2010 venció el
plazo para culminar la transferencia de competencias forestales a los gobiernos
regionales. Sin embargo, ese mismo día se publicó en el diario oficial El Peruano
el Decreto Supremo N° 114-2010-PCM, que nuevamente120 amplía el plazo para la
transferencia de las funciones previstas en el artículo 62° de la Ley Nº 27867 hasta
el 30 junio del 2011.

Por otro lado, resulta importante señalar que en el 2010 la Defensoría del
Pueblo continuó el proceso de evaluación del cumplimiento de los compromisos
asumidos por el Estado en el Anexo Forestal del Protocolo de Enmienda entre el
Perú y los Estados Unidos.121

113 Se concluyó la transferencia de funciones con la Resolución Ministerial Nº 0696-2010-AG, del 8

de noviembre del 2010.
114 Se concluyó la transferencia de funciones con la Resolución Ministerial Nº 0793-2009-AG, del 11
de noviembre del 2009.
115 Se concluyó la transferencia de funciones con la Resolución Ministerial Nº 0301-2010-AG, del 30
de abril del 2010.
116 Se concluyó la transferencia de funciones con la Resolución Ministerial Nº 0792-2009-AG, del 11
de noviembre del 2009.
117 Se concluyó la transferencia de funciones con la Resolución Ministerial Nº 0019-2010-AG, del 27
de enero del 2010.
118 Con el Decreto Supremo N° 10-2009-AG, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de abril del
2009, se incorporó a los ATFFS al Minag hasta que los gobiernos regionales suscriban el acta de
entrega y recepción, y adecúen sus instrumentos institucionales y de gestión a fin de ejercer las
funciones transferidas previstas en los literales e) y q) del artículo 51° de la Ley Nº 27867, Ley
Orgánica de los Gobiernos Regionales.
119 Publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de mayo del 2010.
120 El Decreto Supremo N° 083-2008-PCM estableció el plazo para culminar el proceso de transfe-
rencia de funciones hasta el 31 de diciembre del 2009.
121 En el Anexo del Informe Defensorial N° 151 se presentan las fichas de seguimiento aplicadas, y
en el ítem 2.1 del capítulo II, referido a la reforma de la política forestal, se desarrolla la posición
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 133

Este compromiso del Estado peruano se enmarca en las disposiciones del

Decreto Supremo Nº 009-2009-Mincetur,122 que decretó la puesta en vigencia y
ejecución del Acuerdo de Promoción Comercial entre el Perú y los Estados Uni-
dos de América a partir del 1 de febrero del 2009, y que estableció que el plazo de
implementación del Anexo Forestal concluiría el 1 de agosto del 2010.123

El Anexo Forestal del Protocolo de Enmienda al Acuerdo de Promoción

Comercial entre el Perú y los Estados Unidos tiene como principal objetivo mejo-
rar la gestión del sector forestal peruano y promover el comercio legal de los
productos forestales maderables. Los compromisos derivados del Acuerdo de
Promoción Comercial con los Estados Unidos constituyen una oportunidad para
dar el impulso necesario al fortalecimiento de la institucionalidad y a la mejora
de las políticas forestales.

Sin embargo, los esfuerzos realizados para cumplir estos compromisos no

fueron los más acertados en su momento. Así por ejemplo, el Decreto Legislativo
N° 1090, por el que se modificó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, fue derogado
en junio del 2009 como consecuencia de los lamentables hechos ocurridos en Bagua.
En esa oportunidad se restituyó la Ley Nº 27308,124 lo que agravó una coyuntura
en la que el marco jurídico forestal se encontraba desactualizado y desarticulado,
y la institucionalidad forestal, debilitada.

Esta debilidad se profundizó cuando, en el marco de la reforma de la institu-

cionalidad forestal, se constituyó la DGFFS, en la que recayó la autoridad nacional
forestal. Pero a pesar de que se le asignó esa responsabilidad, la DGFFS contaba
con menores recursos de presupuesto y personal, insuficientes para garantizar un
adecuado desempeño de sus funciones. Paralelamente, se realizó un proceso de
transferencia de competencias forestales a los gobiernos regionales, que también
carecían del presupuesto y del personal debidamente contratado y capacitado
para hacerse cargo de las nuevas funciones.

Del mismo modo, se debe tener en cuenta que para cumplir algunos de los
compromisos señalados en el Anexo Forestal se necesitaba implementar procesos

institucional sobre el adecuado fortalecimiento de la política forestal para el cumplimiento de los

compromisos derivados del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos.
122 Publicado en el diario oficial El Peruano el 17 de enero del 2009.
123 En abril del 2006, la Resolución Legislativa N° 28766 aprobó el Acuerdo de Promoción Comercial
(APC) entre el Perú y los Estados Unidos. En junio del 2007, el Decreto Supremo Nº 040-2007-RE
—publicado el 3 de julio del 2007— ratificó este acuerdo y, posteriormente, lo hizo el Congreso
norteamericano. El 25 de junio del 2007, el Perú suscribió el Protocolo de Enmienda al APC, en
el cual se incluye el Anexo 18.3.4 sobre el Manejo del Sector Forestal. La Resolución Legislativa
Nº 29054 —publicada el 29 de junio del 2007— y el Decreto Supremo Nº 040-2007-RE aprobaron
y ratificaron el Protocolo de Enmienda, respectivamente.
124 Ley Forestal y de Fauna Silvestre, publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de julio del 2000.
134 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

de mediano y largo plazo, lo que a su vez requería un financiamiento y unos

plazos mayores que los establecidos en el referido Decreto Supremo Nº 009-2009-
Mincetur.125 Sin embargo, estas carencias no fueron consideradas al iniciar el
proceso de reformas destinado a cumplir con los compromisos del Anexo Forestal.

Todo esto condujo a que, al vencerse el plazo para la implementación del

Anexo Forestal, el Estado no hubiera podido cumplir todos los compromisos que
había asumido.

Al respecto, es preciso señalar que las reformas institucionales y normativas

pendientes deben implementarse en el marco de la aprobación de una Política
Nacional Forestal, una nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su respectivo
Reglamento. Para ello, se deben respetar el debido proceso y el derecho a la par-
ticipación y la consulta previa, libre e informada, y se debe calcular con realismo
el tiempo que requiere cada etapa.

Finalmente, es importante señalar que en el 2010 se suscribió un Convenio

de Cooperación Interinstitucional entre la Defensoría del Pueblo y la Sociedad
Peruana de Ecodesarrollo, con la finalidad de realizar acciones conjuntas para
promover la gestión sostenible de los recursos forestales y de la biodiversidad, el
acceso a la información y la transparencia en la gestión de los recursos forestales,
así como de fortalecer las capacidades de la Defensoría del Pueblo para atender
las quejas de la ciudadanía respecto al sector forestal.

En el marco del referido convenio, se viene brindando asistencia técnica legal

y el apoyo de especialistas en recursos naturales a las oficinas defensoriales de
Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali, así como a la Adjuntía del Medio
Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas.126

a.1 Situación de la adaptación al cambio climático

Durante el año 2010, la Defensoría del Pueblo incorporó a las líneas de trabajo
institucionales la relacionada con la problemática del cambio climático, con espe-
cial énfasis en el manejo del agua, en la reducción de las emisiones de gases de
efecto invernadero por la deforestación y la degradación forestal, así como en la
conservación y el manejo sostenible de los bosques.127

125 Sobre la base del cual el Estado debía cumplir totalmente los compromisos asumidos en un plazo
no mayor de dos años.
126 Gracias a la colaboración de Perú Forest Sector Initiative.
127 Gracias al apoyo de la GTZ, en junio del 2010 una experta internacional en cambio climático se
incorporó a la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 135

En este marco, en octubre se invitó a la Defensora del Pueblo a participar

en el ciclo de conferencias «Hacia un Perú verde», organizado por 3 R 3. En su
exposición, hizo referencia a la importancia de adaptarse al cambio climático, espe-
cialmente en países en desarrollo como el Perú. Asimismo, habló sobre la especial
preocupación institucional por la forma en que el cambio climático viene afectando
a las poblaciones más vulnerables, y la consecuente necesidad de desarrollar polí-
ticas de adaptación más eficaces, que brinden oportunidades de desarrollo a las
personas menos favorecidas, en un contexto de reducción de las afectaciones a
derechos fundamentales como los derechos a la salud, a la integridad física, a la
vida, a un ambiente adecuado donde vivir, a la vivienda y al acceso al agua.

Por otra parte, en diciembre del 2010 se inicio el estudio sobre «Cambio climá-
tico y gobernabilidad del agua en la cuenca de Tacna», con el objetivo de analizar
las políticas públicas orientadas a la gestión integrada de los recursos hídricos
(GIRH) en las cuencas de los ríos Caplina, Locumba y Sama. Este estudio destaca
sobre todo la implementación del nuevo Sistema Nacional de Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos y los programas de adaptación al cambio climático, enfa-
tizando los aspectos que pueden implicar la vulneración de derechos individuales
al agua o dar origen a futuros conflictos.128

Asimismo, en el marco de la investigación que viene realizando la Defensoría

del Pueblo sobre las políticas públicas para enfrentar los impactos del cambio
climático, se ha previsto que durante el 2011 se supervisará la implementación de
estrategias regionales de cambio climático en Apurímac, Cusco, Junín, Lambaye-
que, Loreto y Piura.

b. Comportamiento de las entidades

b.1. La DGFFS
Para la resolución de casos, la DGFFS atendió de manera prioritaria los reque-
rimientos de la Defensoría del Pueblo, tanto en lo que se refiere a las reuniones
solicitadas como a los pedidos de información. Sin embargo, por problemas de
registro, organización y sistematización de la información, esta no siempre estuvo
disponible. Además, la frecuente rotación del personal designado en estas oficinas
dificulta el seguimiento de los procedimientos administrativos iniciados, que en
muchos casos llevan más de un año sin ser resueltos.

Por otro lado, en el proceso de transferencia de competencias salió a la luz la

pérdida de expedientes que debieron ser derivados por la DGFFS a los gobiernos

128 El estudio se realizará entre los meses de diciembre del 2010 y marzo del 2011. Sobre la base de
sus resultados se plantearán recomendaciones que, desde un enfoque de derechos, contribuyan
a que las políticas públicas en materia de gestión integrada de los recursos hídricos y de adapta-
ción al cambio climático se apliquen en forma compatible con los derechos individuales.
136 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

regionales, lo que ocasionó la dilación de los procedimientos iniciados por los

administrados.

Del mismo modo, se constató que se mantienen las deficiencias identificadas

en el 2009 en cuanto al número de personal, los recursos financieros, los equipos,
la planificación y la seguridad. Estas carencias impiden a la DGFFS cumplir con
el adecuado ejercicio de sus funciones.

b.2 Gobiernos regionales129

A la fecha de elaboración del presente informe, solo cinco gobiernos regionales
—Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali— han concluido el pro-
ceso de transferencia de competencias en materia forestal. Los demás se encuentran
aún en proceso de adecuación de sus instrumentos institucionales y de gestión.

Asimismo, se constató que los gobiernos regionales mantienen las mismas

deficiencias identificadas en el 2009 con relación al personal, los recursos, los
equipos y la planificación e implementación de oficinas desconcentradas capaces
de asumir las competencias en materia forestal.

b.3. Sernanp130
Durante el 2010, el personal de la sede central del Sernanp atendió a la brevedad y
con un adecuado nivel de colaboración las solicitudes de la Defensoría del Pueblo.
Asimismo, en el 2010 se observó una mejora tanto en la gestión en general como
en el manejo del presupuesto y del personal asignado a las jefaturas de las ANP.

b.4. Osinfor131
Durante el 2010, se aprobaron diversos instrumentos legales que permitirán un
adecuado funcionamiento del Osinfor, tal como el Reglamento del Decreto Legis-
lativo que crea el Osinfor,132 su Manual de Organización y Funciones,133 así como
su Cuadro de Asignación de Personal.134

129 Una vez transferidas las competencias en materia forestal, los gobiernos regionales representan
la autoridad regional forestal. Sin embargo, es importante resaltar que las competencias en ma-
teria forestal son compartidas con la autoridad nacional forestal representada por la DGFFS.
130 El Sernanp representa la autoridad nacional forestal al interior de las ANP.
131 El Osinfor es la entidad encargada de supervisar y fiscalizar, en el ámbito nacional, el aprove-
chamiento y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como los servicios
ambientales provenientes del bosque para velar por su sostenibilidad, de acuerdo con la política
y estrategia nacional de gestión integrada de recursos naturales y las políticas sobre servicios
ambientales que establezca el Minam.
132 Aprobado por Decreto Supremo N° 024-2010-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 13
de febrero del 2010.
133 Aprobado por Resolución Presidencial N° 135-2010-Osinfor.
134 Aprobado por Resolución Suprema N° 253-2010-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano el
18 de septiembre del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 137

Por otro lado, es preciso señalar que en el período acerca del que se informa,
los funcionarios a cargo de las oficinas desconcentradas del Osinfor no brindaron
facilidades para la entrega de información ni para responder las fichas de super-
visión entregadas por las oficinas defensoriales.

b.5 Ministerio Público y fiscalías especializadas en materia ambiental

Representantes de la Coordinación de las Fiscalías Especializadas en Materia Fores-
tal participaron como panelistas en el II Taller sobre Institucionalidad y Legislación
Forestal dirigido a comisionados responsables de temas ambientales. Del mismo
modo, esta institución participó en la reunión en la que se presentaron los resul-
tados de la segunda supervisión forestal.

Si bien a nivel regional se constató la creación de nuevas Fiscalías Especiali-

zadas en Materia Ambiental, aún existe la necesidad de incrementar el número
de fiscales especializados en este tema, en especial en las regiones de la Amazonía
cuya problemática ambiental es más compleja.

c. Casos ilustrativos

c.1 Queja: cobros excesivos del TUPA-Concesionarios Castañeros (Expediente N° 01147-

2010/DP-Madre de Dios)
El 24 de septiembre del 2010, el Presidente de la Federación de Productores de
Castaña de Madre de Dios (Feprocamd) presentó una queja contra el Gobierno
Regional de Madre de Dios por el incremento de más del 800% en los costos esta-
blecidos en el TUPA en el rubro del Programa Regional de Manejo de Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre.135

Mediante Oficio Nº 542-2010-DP/MDD.04, del 4 de octubre del 2010, se

informó del hecho al Gobierno Regional de Madre de Dios y se le recomendó
cumplir con lo establecido en el Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM136 —que
aprueba los lineamientos para la elaboración y aprobación del TUPA, y las dis-
posiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo— y en la
Directiva Nº 001-95-INAP/DTSA,137 que se refiere a las pautas metodológicas
para la fijación de costos de los procedimientos administrativos.

Asimismo, se le solicitó un informe documentado sobre el sustento técnico

legal de cada procedimiento en materia forestal, el criterio para determinar los

135 El recurrente cuestionaba específicamente el incremento del costo de derecho de trámite para
la presentación del plan general de manejo forestal y del plan operativo anual para los conce-
sionarios castañeros, así como de la multa por presentación extemporánea de los expedientes.
136 Publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de septiembre del 2007.
137 Aprobada mediante Resolución Jefatural N° 087-98-INAP/DTSA.
138 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

costos asociados a cada procedimiento o servicio prestado en exclusividad, y el

monto resultante del derecho de tramitación por cobrar al administrado en materia
forestal. También se le pidió que remitiera una copia del TUPA establecido para
materia forestal.

Como consecuencia de las actuaciones realizadas, el 12 de noviembre del

2010 se sostuvo una entrevista con el Director del Programa Regional de Manejo
de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre. El funcionario informó que se había
celebrado una reunión en la que participaron representantes de la Feprocamd y,
por la otra parte, representantes de la Gerencia Regional de Recursos Naturales,
el Gerente de Recursos Naturales, representantes de la Gerencia Regional de Pla-
nificación y Presupuesto, y el representante del Programa Regional de Manejo
de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre del Gobierno Regional de Madre de
Dios. En esta reunión se suscribió un acuerdo con la finalidad de conformar una
Comisión de Reformulación del TUPA, y se discutieron los costos para cada trá-
mite. Finalmente, se tomó la decisión de proponer nuevos montos para el cobro
por concepto de aprobación del plan general de manejo forestal, el plan operativo
anual y los planes complementarios para el aprovechamiento de la castaña.

Finalmente, mediante Oficio Nº 602-2010-Goremad-GGR-Prgrffs-DER, se

informó que la Gerencia General de Planificación, Presupuesto y Ordenamiento
Territorial había propuesto la modificación del TUPA del mencionado Programa
Regional de Manejo de Recursos Forestales, reduciendo los costos cuestionados
por el recurrente. Se adjuntó, además, el formato de sustentación técnico legal del
establecimiento de costos.

C. Gestión ambiental en zonas urbanas

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

El sostenido crecimiento económico del país en los últimos dos años y la tendencia
regional al incremento de la población urbana —según la ONU, en el año 2015 el
grado de urbanización de los países de la región será de 81%138— generarán un
evidente incremento de los residuos sólidos, las aguas residuales y las actividades
que impactan en la calidad del aire en las zonas urbanas del país. Por ello, y con el
fin de evitar impactos ambientales negativos, la Defensoría del Pueblo considera
que los procesos de crecimiento deben acompañarse con medidas normativas e
institucionales que aseguren el adecuado ejercicio del derecho a gozar de un medio
ambiente sano y equilibrado.

138 Según información de la ONU, la población urbana en la región alcanzará los 607.7 millones de
personas en el 2030. Disponible en <http://www.onu.org.pe/Publico/CentroPrensa/Detalle-
Noticia.aspx?id=2546>.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 139

Durante el 2010, el Estado peruano emitió la normativa legal orientada a mejo-

rar la gestión ambiental en las zonas urbanas del país, atendiendo problemáticas
largamente postergadas como las referentes a los residuos sólidos hospitalarios, la
calidad de las aguas residuales domésticas, y la segregación y recolección selectiva
de los residuos sólidos domiciliarios.

Con relación a los residuos sólidos de origen hospitalario, mediante Resolución

Ministerial N° 373-2010/Minsa139 se aprobó el Plan Nacional de Gestión y Manejo
de Residuos Sólidos en Establecimientos de Salud y Servicios Médicos de Apoyo
a Nivel Nacional 2010-2012, en adelante Plan Nacional. Este plan busca mejorar
las condiciones de higiene y seguridad del personal de los establecimientos de
salud y servicios médicos de apoyo a nivel nacional, así como de los usuarios y
de la comunidad, a través del control de los riesgos originados por el inadecuado
manejo de los residuos.

Cabe resaltar que en el 2004, mediante Resolución Ministerial N° 217-2004/

Minsa del 25 de febrero del 2004, se aprobó en la Norma Técnica N° 008-Minsa/
DGSP-V.01, «Manejo de residuos sólidos hospitalarios», que contiene los criterios
técnicos, organizativos y operativos para realizar un manejo correcto de los referi-
dos residuos, en concordancia con la normatividad vigente, el nivel de complejidad
del establecimiento y el entorno geográfico. Sin embargo, seis años después de su
emisión, por diversos factores —principalmente de índole técnica y económica—
la norma no ha sido adecuadamente implementada en un importante número de
establecimiento de salud. Así por ejemplo, las empresas prestadoras de los servicios
de tratamiento, transporte y disposición final se encuentran centralizadas en el
departamento de Lima, y solo tres hospitales del país cuentan con la capacidad
técnica para realizar el tratamiento de sus residuos hospitalarios por autoclave140
en sus instalaciones.141

Por tanto, la Defensoría del Pueblo siguió el desarrollo de las medidas apro-
badas en el Plan Nacional, a fin de coadyuvar a su adecuada implementación. Así,
en septiembre se realizó una reunión con los representantes de los hospitales en los
que se había iniciado la implementación del plan durante el 2010. 142 Se encontró

139 Publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de abril del 2010.

140 De acuerdo con la Norma Técnica Procedimientos para el Manejo de Residuos Sólidos Hospita-
larios, la esterilización por autoclave es el proceso de esterilización mediante vapor saturado a
presión que se realiza en una cámara conocida como autoclave. Los residuos sólidos son someti-
dos a altas temperaturas con la finalidad de destruir los agentes patógenos que contengan.
141 Conforme se señala en el artículo 6.2 del Plan Nacional.
142 Se trata de los hospitales Arzobispo Loayza, Docente Madre Niño (San Bartolomé), Dos de
Mayo, Hipólito Unanue, Nacional Cayetano Heredia, Santa Rosa, Emergencias Pediátricas,
Emergencias, Casimiro Ulloa, Puente Piedra, Sergio Bernales, Daniel Alcides Carrión y María
Auxiliadora, y de los institutos nacionales de Enfermedades Neoplásicas, Materno Perinatal, de
Salud del Niño y de Ciencias Neurológicas.
140 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

que la Digesa estaba cumpliendo adecuadamente su papel de responsable de la

difusión del referido documento, pues había convocado a las reuniones técnicas
previstas y realizado visitas de asistencia técnica a los hospitales de Lima en los
que se estaba implementando el plan.

Para el 2011 se ha previsto continuar evaluando los avances en la implemen-

tación de la adecuada gestión de los residuos sólidos hospitalarios en el país, en
el marco de las medidas establecidas en el plan.

Por otro lado, conforme a lo recomendado en el Informe Defensorial

N° 125 «Pongamos la basura en su lugar. Propuestas para la gestión de los residuos
sólidos municipales»,143 en el 2009 se aprobó la Ley Nº 29419, Ley que Regula la
Actividad de los Recicladores,144 con el objeto de contribuir a la mejora del manejo
ecológicamente eficiente de los residuos sólidos en el país,145 y proteger a los
recicladores, capacitarlos y promover su desarrollo social y laboral, su formaliza-
ción y su asociación. En este marco, en octubre de ese año se inició el proceso de
elaboración del reglamento de la ley, para lo cual se instaló una mesa de trabajo
conformada por representantes del sector Salud y de los recicladores, así como
de otras instancias públicas y privadas146 vinculadas a la problemática de los
residuos sólidos domiciliarios. La Defensoría del Pueblo participó en calidad de
observadora.

Como resultado del trabajo desarrollado, en junio del 2010, mediante Decreto
Supremo N° 005-2010-Minam,147 se aprobó el Reglamento de la Ley N° 29419.

La adecuada implementación del marco legal vigente respecto a las actividades

de reciclaje no solo permitirá la formalización de los recicladores, sino también
facilitará las etapas de segregación en la fuente y recolección selectiva de los resi-
duos sólidos domiciliarios, lo que beneficiará tanto a los gobiernos locales como
a los recicladores formalizados.

Adicionalmente, en el marco del trabajo que viene realizando la Defensoría

del Pueblo respecto a la gestión de los residuos sólidos domiciliarios, en el 2010 se
realizó una supervisión nacional para evaluar en qué medida se están cumpliendo
las recomendaciones emitidas en el Informe Defensorial N° 125. Los resultados
obtenidos permitirán evaluar el estado actual de la gestión de los residuos sólidos

143 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 125. Lima: Defensoría del Pueblo, 2007. El texto
completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
144 Ley N° 29419, Ley que Regula la Actividad de los Recicladores, publicada en el diario oficial El
Peruano el 7 de octubre del 2009.
145 Artículo 1° de la Ley N° 29419.
146 ONG Ciudad Saludable, Movimiento Nacional de Recicladores del Perú (MNRP) y Federación
Nacional de Recicladores del Perú.
147 Publicado en el diario oficial El Peruano el 3 de junio del 2010.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 141

domiciliarios, en el marco de los cambios normativos e institucionales implemen-

tados desde la publicación del referido informe. Las conclusiones y las recomen-
daciones se publicarán en el transcurso del 2011.

Finalmente, es importante señalar que en el 2009 la Defensoría del Pueblo,

a través de la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indí-
genas, hizo una investigación para evaluar la gestión del agua servida o residual
doméstica en el ámbito nacional, cuyos resultados fueron publicados en el Informe
de Adjuntía N° 021-2009-DP/Amasppi.MA. Se identificó, entre otros hallazgos,
que el ejercicio de las competencias relacionadas con la gestión de las aguas resi-
duales domésticas en el país se dificulta tanto por los problemas que enfrentan
las entidades responsables en las distintas etapas como por la ausencia de una
normativa complementaria que permita aplicar las disposiciones legales vigentes,
principalmente aquella que fija los LMP de las aguas residuales domésticas.148

Por ello, la Defensoría del Pueblo saluda la aprobación de los LMP para los
efluentes de plantas de tratamiento de aguas residuales domésticas o municipales,
mediante el Decreto Supremo N° 003-2010-Minam,149 pues permitirá controlar los
excesos en los niveles de concentración de sustancias físicas, químicas y biológicas
presentes en efluentes o emisiones, y de este modo se evitará producir daños a la
salud y al ambiente. Sin embargo, este avance normativo debe estar acompañado
por medidas que permitan el efectivo ejercicio de las competencias de supervisión,
fiscalización y sanción.

Para el 2011 se ha previsto continuar con las labores defensoriales de investi-

gación y seguimiento de la problemática expuesta, así como de la contaminación
del aire, conforme a las conclusiones y recomendaciones identificadas en los
informes defensoriales Nº 116, «La calidad del aire en Lima y su impacto en la
salud y la vida de sus habitantes»,150 y Nº 136, «La calidad del aire en Lima y su
impacto en la salud y la vida de sus habitantes: seguimiento de las recomenda-
ciones defensoriales».151

b. Comportamiento de las entidades

Conforme a lo expuesto en el punto precedente, durante el período acerca del que

se informa se produjeron avances en la labor de las autoridades y las institucio-
nes estatales encargadas de la gestión del agua residual doméstica y los residuos

148 Para el vertimiento tanto en la red de alcantarillado como en los cuerpos de agua natural.
149 Publicado en el diario oficial El Peruano el 17 de marzo del 2010.
150 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 116. Lima: Defensoría del Pueblo, 2006. El texto
completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
151 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 136. Lima: Defensoría del Pueblo, 2008. El texto
completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
142 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

hospitalarios. Con relación a este último tema, tanto la Digesa como los hospitales
considerados en el primer año de implementación del Plan Nacional colaboraron
adecuadamente con la Defensoría del Pueblo.

Asimismo, se contó con un adecuado nivel de cooperación por parte de los

gobiernos locales en lo que se refiere a la aplicación de las fichas de supervisión al
cumplimiento de las recomendaciones del Informe Defensorial N° 125. El Minam
también mantuvo un adecuado nivel de colaboración, que permitió atender los
casos presentados por las oficinas defensoriales y coordinar actividades y reuniones
con el fin de mejorar la normativa nacional en temas ambientales.

c. Casos ilustrativos

c.1 Incumplimiento de la obligación municipal de recojo de residuos sólidos en el distrito

del Rímac (Expediente N° 26817-2010/DP-LIMA)

En noviembre del 2010, a través de un medio de comunicación social,152 la Defensoría

del Pueblo tomó conocimiento de que en las calles del distrito del Rímac se estaban
acumulando montículos de residuos sólidos porque la Municipalidad Distrital del
Rímac no estaba cumpliendo su obligación de recogerlos. La noticia fue confirmada
mediante una visita de inspección a las principales avenidas del distrito.153

En consecuencia, se recomendó a dicha municipalidad que adoptara medidas

inmediatas para solucionar el problema y evitar la propagación de enfermedades
y/o epidemias. La Municipalidad Distrital del Rímac acogió la recomendación y
procedió al inmediato recojo de los residuos sólidos.

c.2 Inadecuado mantenimiento y manejo de la infraestructura de disposición final de

residuos sólidos (Expediente N° 691-2010/DP-Junín)
En febrero del 2010, personal de la Oficina Defensorial de Junín realizó una visita de
supervisión al relleno sanitario de Santa Cruz, de la provincia de Concepción, región
Junín. En esta acción participaron representantes de la Dirección Ejecutiva de Salud
Ambiental y la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno
Regional de Junín, quienes constataron que la autoridad municipal no estaba mane-
jando adecuadamente esta infraestructura, pues en su interior se encontró animales,
no había chimeneas ni canales para el flujo de lixiviados,154 entre otras irregularidades.

152 La República, 5 de noviembre.

153 Las avenidas Pizarro y Prolongación Tacna (esquina con La Capilla); los jirones Paita, Sechura,
Tumbes y Virú; y las calles aledañas al mercado Limoncillo.
154 El lixiviado es el líquido producido cuando el agua percola a través de cualquier material per-
meable. Puede contener tanto materia en suspensión como disuelta; generalmente contiene
ambas. Por lo común, este líquido se halla asociado a los rellenos sanitarios, en los que, como
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 143

En consecuencia, se recomendó155 a la Municipalidad Provincial de Con-

cepción que adecúe la infraestructura de disposición final de residuos sólidos,
dotando a los rellenos sanitarios de las instalaciones mínimas y complementarias
que requieren. Adicionalmente, se le recordó que está prohibido el abandono,
vertido o disposición de residuos sólidos en lugares no autorizados, por lo que se
le recomendó que, en coordinación con las municipalidades distritales, elabore
un plan de cierre y recuperación de botaderos, que deberá ser aprobado por la
autoridad de Salud. La Municipalidad de Concepción será la responsable de la
ejecución progresiva de este plan, sin perjuicio de la responsabilidad que corres-
ponda a quienes dispusieron inapropiadamente los residuos sólidos.

La queja fue atendida y la recomendación, implementada. Así, mediante Oficio

N° 045-2010-GA/MPC, la Gerencia de la Municipalidad Provincial de Concepción
informó que, mediante Resolución de Gerencia Municipal N° 036-2010-GEMU/
MPC, se aprobó la actualización del expediente técnico de la obra «Mejoramiento
e implementación del sistema de residuos sólidos en el paraje Inquish, anexo de
Alayo, distrito y provincia de Concepción, región Junín. Meta: ampliación del
relleno sanitario Santa Cruz».

II. EN LO CONCERNIENTE A PERSONAS EN CONDICIONES DE

DESIGUALDAD O QUE REQUIEREN ESPECIAL PROTECCIÓN
2.4 Personas en condiciones de desigualdad
2.4.1 Mujeres

A. Derecho a una vida libre de violencia

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

De acuerdo con la ONU, la violencia contra la mujer es una problemática universal,
presente en todos los países, culturas y sociedades del mundo,156 que afecta de
manera diferenciada a mujeres y varones. Según la ONU, una de cada cinco mujeres
será víctima de violación sexual o intento de violación en el transcurso de su vida,
mientras que la mitad de las mujeres asesinadas lo son por sus propias parejas.157

resultado de las lluvias, el agua percola a través de los desechos sólidos y reacciona con los
productos de descomposición, químicos y otros compuestos, lo que produce el lixiviado. Si el re-
lleno sanitario no cuenta con un sistema de recojo de lixiviados, estos pueden alcanzar las aguas
subterráneas y causar problemas ambientales y/o de salud.
155 Oficio Nº 0671-2010-OD-SSPP-Junín.
156 Organización de Naciones Unidas. «Estudio a fondo sobre todas las formas de violencia contra
la mujer. Informe del Secretario General». Julio del 2006. Disponible en <http://www.unifem.
org.mx/un/index.php?option=com_remository&Itemid=2&func=fileinfo&id=212>.
157 ONU. «Unidos para poner fin a la violencia contra las mujeres». Disponible en <http://www.
unic.org.ar/pag_esp/esp_vioelencia_mujeres/violencia_mujer2009.htm>.
144 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

El Estado peruano ha asumido compromisos internacionales para erradicar

la violencia contra las mujeres y, en este marco, ha suscrito y ratificado tratados
internacionales específicos como la Convención sobre la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (Cedaw),158 y la Convención Inte-
ramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
(Convención Belem do Pará).159 En el ámbito interno se aprobaron normas de
carácter nacional como la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Hombres (Ley N° 28983) y su Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades para
Mujeres y Varones 2006-2010 (Decreto Supremo N° 009-2005-Mimdes), así como
el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015 (Decreto Supremo
N° 003-2009-Mimdes),160 entre otras.

Por su parte, en el marco del proceso de descentralización, 15 gobiernos regio-

nales elaboraron sus Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades (PRIO), que
recogen las políticas orientadas a eliminar la violencia contra la mujer. Además,
en algunos casos se emitieron normas de nivel regional que declaran de interés la
formulación de políticas para erradicar la violencia familiar y sexual

Asimismo, en los últimos años el Estado peruano, a través de sus diversos

órganos, ha realizado un esfuerzo por sistematizar la información relacionada con
la violencia contra la mujer, a fin de contar con estadísticas que reflejen la situación
real. No obstante, a pesar de los avances logrados tanto por el Mimdes161 como por
el Ministerio Público162 y el INEI,163 aún está pendiente la creación de un registro
unificado que permita conocer la problemática con mayor certeza.

a.1 Violencia contra la mujer

La problemática de la violencia contra la mujer es un fenómeno que no se limita a

un hecho aislado, sino que forma parte de un sistema socialmente construido en
el que la condición de mujer se convierte en un factor de riesgo para las víctimas.
En los casos más graves, la violencia contra la mujer culmina con la muerte de
ella. Así, de acuerdo con la información publicada por el Mimdes, en el 2010 hubo

158 Aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en diciembre de 1979 y ratificada por el
Perú en septiembre de 1982.
159 Ratificada por el Perú en junio de 1996.
160 Estos documentos fueron publicados en el diario oficial El Peruano el 16 de marzo del 2007, el 15
de septiembre del 2005 y el 27 de marzo del 2009, respectivamente.
161 El Mimdes cuenta con información estadística sobre la violencia contra la mujer a través de la labor
desplegada en los CEM. Esta información está disponible en <http://www.mimdes.gob.pe/index.
php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=202&Itemid=281&lang=es>.
162 Ministerio Público. Homicidio y feminicidio en el Perú. Septiembre 2008-junio 2009. Lima: Observa-
torio de Criminalidad del Ministerio Público, 2009.
163 En la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes), elaborada periódicamente por el INEI,
se recogen datos relacionados con la violencia contra la mujer.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 145

a nivel nacional como mínimo 117 mujeres víctimas de feminicidio y 43 mujeres

sobrevivieron al ataque de sus agresores.164

Entre las múltiples obligaciones asumidas por el Estado peruano en virtud de

la ratificación de la Convención Belém do Pará, se encuentra la de adoptar una serie
de medidas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, entre
las que destacan: i) la adopción de medidas jurídicas que conminen al agresor a
abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la
mujer de cualquier forma que atente contra su integridad; y ii) el establecimiento
de procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a
violencia, entre los que se deben incluir medidas de protección, un juicio oportuno
y un acceso efectivo a tales procedimientos.

La Defensoría del Pueblo, reconociendo la importancia de garantizar el dere-

cho de acceso a la justicia de las mujeres, presentó, en diciembre del 2010, el Informe
de Adjuntía N° 04-2010/DP-ADM.165 Entre los principales hallazgos realizados, se
logró identificar que la mayoría de las mujeres asesinadas (88,9%) se encontraban
entre los 18 y 40 años de edad, así como que un alto porcentaje de ellas (80%) eran
madres de niños, niñas y adolescentes.

Por otro lado, la investigación permitió constatar que el 44,3% de los actos
de violencia ocurrieron en el domicilio de la víctima —que era compartido con su
agresor— o en el de algún familiar de ambos, lo que indica que el espacio privado
es el de mayor riesgo para la vida de las mujeres.

Con relación a los procedimientos penales, el estudio reveló que a pesar de

que el 53,3% de las condenas correspondían a los delitos de parricidio y homicidio
calificado, en el 62,5% de estos casos los procesados recibieron penas inferiores al
mínimo legal.166 Asimismo, en el 40% de los casos el monto establecido por concepto
de reparación civil no superó los 5.000 nuevos soles, a pesar de que el bien jurídico
vulnerado era la vida de estas mujeres. Incluso, se llegó a identificar que en el 11,1%
de los casos sentenciados, a pesar de la naturaleza y gravedad de los hechos de
violencia se aplicó inadecuadamente el beneficio penitenciario de la semilibertad.

Por estos motivos, la Defensoría del Pueblo consideró conveniente realizar

algunas recomendaciones al Mimdes, al Poder Judicial, a la Academia de la Magis-
tratura (AMAG) y a la PNP, con el fin de fortalecer la calidad de sus respuestas
frente a la problemática de la violencia contra las mujeres y su derecho de acceder a

164 Disponible en <http://www.mimdes.gob.pe/estadisticas-pncvfs/4289.html>.

165 El Informe de Adjuntía N° 04-2010/DP-ADM, «Feminicidio en el Perú: estudio de expedientes
judiciales» fue elaborado por la Adjuntía para los Derechos de la Mujer. El texto completo está
disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
166 De acuerdo con los artículos 107° y 108° del Código Penal, la pena mínima legal sería no menor
a 15 años de pena privativa de libertad.
146 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

la justicia. De este modo, se recomendó al Mimdes la creación de una base de datos

única, de carácter nacional, sobre la violencia de género, que contenga información
proveniente de los diversos servicios públicos involucrados en la atención de las
víctimas: Mimdes, PNP, Ministerio Público, Poder Judicial y Minsa.

Por su parte, al Poder Judicial se le hicieron las siguientes recomendaciones:

i) durante los procesos de investigación, debe garantizarse la plena identificación
y registro de los datos de la víctima; ii) la investigación de los hechos de violencia
debe estar a cargo de funcionarias y funcionarios capacitados y sensibilizados en
la problemática de la violencia de género; iii) es necesario evaluar la aplicación
de medidas especiales para la protección de los derechos de la víctima y de los
testigos; y iv) se deben adoptar criterios objetivos —como la teoría del daño y/o
el índice de desarrollo humano— para determinar los montos correspondientes a
la reparación civil, a fin de que estos sean proporcionales a los daños materiales
e inmateriales causados.

b. Comportamiento de las entidades

b.1. Congreso de la República

En marzo del 2009, el Congreso de la República creó la Comisión Especial Revisora

de la Ley de Protección contra la Violencia Familiar, con la finalidad de elaborar
un anteproyecto de la nueva Ley de Protección frente a la Violencia Familiar.

La Defensoría del Pueblo, en su calidad de miembro de la Comisión Espe-

cial, está participando en las sesiones, reafirmando en este espacio su interés por
atender la problemática de la violencia contra la mujer, así como la necesidad de
contar con mecanismos e instrumentos adecuados para prevenir y eliminar esta
problemática.

b.2 Mimdes

En marzo del 2009, el Mimdes aprobó, mediante Decreto Supremo N° 003-2009-

Mimdes, el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015, respon-
diendo de esta manera a la preocupación expresada en el «Segundo reporte de la
Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportuni-
dades entre Mujeres y Hombres (enero-diciembre del 2008)».167

Desde diciembre del 2009, la Defensoría del Pueblo se encuentra participando

—en calidad de observadora crítica— en las reuniones del Grupo de Trabajo

167 Defensoría del Pueblo. «Segundo reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de
la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (enero-diciembre del 2008)».
Lima: Defensoría del Pueblo, 2008.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 147

Nacional a cargo de la elaboración de los planes operativos anuales para la

ejecución del Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015, así como
de los informes de seguimiento y evaluación del mencionado plan.

b.3 Ministerio de Defensa

En septiembre del 2010 se suscribió el Convenio Marco de Cooperación Interins-

titucional entre la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Defensa, con el fin de
capacitar a los miembros de las FF.AA. en temas relacionados con los derechos
de la mujer. De esta manera, se busca mejorar la situación de las mujeres al
interior de estos espacios mediante el pleno respeto y garantía de sus derechos
fundamentales.

B. Derechos sexuales y reproductivos

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La gravedad de los efectos que tiene la violencia contra la mujer tanto en la salud
de las víctimas como en el desarrollo de los países es un tema ampliamente estu-
diado y comprobado. Cifras recientes presentadas por la Dirección General de
Epidemiología del Minsa señalan que, durante el 2009, el Sistema de Vigilancia
Epidemiológica de Violencia Familiar reportó 3.023 casos de mujeres agredidas
y atendidas en los servicios de salud de las regiones de Amazonas, Ayacucho,
Cajamarca, Huánuco, La Libertad, Lima, Moquegua, Pasco y Piura, en las que
funcionó el sistema durante ese año.168

La adecuada atención en los servicios de salud constituye un presupuesto

indispensable para garantizar el derecho a una vida libre de violencia a las muje-
res víctimas de esta problemática que acuden al sistema público de salud. Sin la
respuesta oportuna de este sector —así como de los otros sectores de la adminis-
tración pública que tienen competencia para atender casos de violencia contra la
mujer—, a las víctimas les resultará muy complejo romper con la dinámica en la
que se encuentran inmersas junto con sus familias.

La violencia contra la mujer es una práctica extendida y generalizada, que

afecta gravemente el ejercicio de los derechos fundamentales.169 La erradicación de
esta práctica demanda una respuesta multisectorial por parte de la administración
estatal, que permita asegurar el adecuado diseño e implementación de las políticas
públicas en esta materia. Por ello, los Estados deben abordar este tema a partir de

168 Oficio N° 436-2010-DGE-DVE-DSVSP/Minsa del 17 de septiembre del 2010.

169 Para mayor detalle, revisar los informes defensoriales N° 95, «La protección penal frente a la
violencia familiar en el Perú», y N° 110, «Violencia familiar: un análisis desde el Derecho Penal»,
publicados en los años 2005 y 2006, respectivamente.
148 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

su relación con otros problemas, como el VIH/Sida, la erradicación de la pobreza

y la atención de la salud de las víctimas.170

Al respecto, la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres

establece que el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales y locales tienen las
siguientes obligaciones:
• Desarrollar políticas, planes y programas para la prevención, atención y elimi-
nación de la violencia en todas sus formas y en todos los espacios, en especial
la ejercida contra las mujeres.
• Garantizar el derecho a la salud en cuanto a la disponibilidad, calidad, acep-
tabilidad y accesibilidad a los servicios, con especial énfasis en la vigencia de
los derechos sexuales y reproductivos.

En ese marco, la Defensoría del Pueblo realizó la segunda evaluación al fun-

cionamiento de los servicios de ginecología y obstetricia del Minsa.

a.1 Salud de las mujeres víctimas de violencia

La violencia produce serios efectos directos en la salud sexual y reproductiva de

las mujeres, como por ejemplo el dolor pélvico crónico, el flujo vaginal, la disfun-
ción sexual, los problemas premenstruales, el bajo peso al nacer de sus hijos, el
estrés postraumático, la tendencia a consumir alcohol y drogas, y el contagio de
ITS y VIH.171 Por ello, la intervención del sector Salud en esta materia no debe
limitarse únicamente al tratamiento directo de la víctima, sino contribuir con la
información de la que dispone para llamar la atención sobre el riesgo que supone
la violencia para la salud de las personas, así como realizar un trabajo coordinado
con otros servicios e instituciones para asegurar el tratamiento, la protección y el
seguimiento de la mujer afectada.172

Durante el 2010, la Defensoría del Pueblo presentó dos informes de adjuntía

que abordan la salud de las mujeres víctimas de violencia: el Informe N° 001-2010/
DP-ADM y el «Segundo informe sobre el derecho a una maternidad segura»,173
que puso especial énfasis en evaluar cómo se están aplicando las normas técnicas

170 Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer. Informe sobre el 53° período de sesio-
nes, marzo 2009, párrafo 15, literal k). Disponible en <http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/
GEN/N09/284/00/PDF/N0928400.pdf?OpenElement>.
171 Organización Panamericana de la Salud (OPS). La violencia contra las mujeres: responde el sector de
la salud. Washington D. C.: OPS, 2003.
172 Organización Panamericana de la Salud (OMS). Informe mundial sobre la violencia y salud. Was-
hington D. C.: OPS, 2003.
173 El Informe de Adjuntía Nº 001-2010/DP-ADM, «Segundo informe sobre el derecho a una mater-
nidad segura», fue elaborado por la Adjuntía para los Derechos de la Mujer. El texto completo de
este informe está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 149

para detectar en el servicio de salud materna a las mujeres víctimas de violencia.174

Así, se llegó a las siguientes constataciones:

• Respecto de la aplicación de la Guía Técnica de Atención Integral para las personas

afectadas por la violencia basada en género175
Del universo de profesionales de la salud que refirieron contar con esta guía, el
24,6% al parecer no ha aplicado este protocolo durante las atenciones prenatales
a su cargo. Cabe precisar que el porcentaje de incumplimiento es muy similar en
las zonas urbanas (25,8%) y rurales (23,3%).176 En contraste con el dato anterior, el
71,4% de usuarias señalaron que dicho personal no indagó si ellas eran víctimas
de alguna forma de violencia.177

• Registro de la atención a las víctimas de la violencia

Es una actividad que el personal de salud debe asumir prioritariamente, sobre
todo debido a la relación que existe entre este registro y la disponibilidad y cali-
dad de los datos acerca de la violencia contra la mujer en el país. Al respecto, se
detectó que el 44% de los establecimientos de salud no registran la atención a
las víctimas de violencia. En los establecimientos de salud ubicados en las zonas
urbanas, este porcentaje asciende a 50,9%, en comparación con el 36,5% de las
zonas rurales.178

• Respuestas interinstitucionales a la violencia contra la mujer

La denominada «ruta crítica» que inicia una mujer víctima de violencia se refiere
a las decisiones y acciones emprendidas por ella y las respuestas encontradas
tanto en su ámbito familiar y comunal como en el institucional. En este último,
los factores de respuesta están asociados al acceso, la disponibilidad y la calidad
de los servicios, de tal forma que las respuestas institucionales inadecuadas se
convierten en obstáculos que detienen a las afectadas y las llevan a perderse en
trámites y procedimientos.179

Por lo general, las necesidades de las víctimas van más allá de lo que el
sector Salud puede proporcionar por sí solo. En consecuencia, es esencial que los
proveedores de atención conozcan con anticipación qué otros servicios capaces
de ayudar a las víctimas existen. Por tal motivo, en la supervisión realizada se

174 En esta oportunidad, se visitó 109 establecimientos de salud, se entrevistó a 290 usuarias y a 109
profesionales de la salud de 11 regiones del país: Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Huánuco,
Junín, La Libertad, Pasco, Piura, Puno, San Martín y Ucayali.
175 Aprobada mediante Resolución Ministerial N° 141-20077-Minsa, publicada en el diario oficial El
Peruano el 16 de febrero del 2007.
176 Informe de Adjuntía Nº 001-2010/DP-ADM, «Segundo informe sobre el derecho a una materni-
dad segura», p. 49.
177 Ibídem, p. 50.
178 Ibídem, p. 51.
179 Ibídem, p. 52.
150 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

indagó sobre los procesos de derivación de las víctimas de violencia que realizan
los prestadores de salud que están a cargo el servicio de Ginecología y Obstetricia.

Sobre el particular, se constató que en la mayoría de los casos (45%) los y las
profesionales de la salud derivan a la víctima de violencia a la comisaría. Asimismo,
se identificó que otras instancias de referencia frecuentemente utilizadas son la
Defensoría Municipal del Niño y Adolescente (Demuna) —que registra el 31,2%
de los casos—, el Ministerio Público (7,3%), los CEM (9,2%), los juzgados de paz
(7,3%) y los establecimientos de salud de referencia (8,3%), entre otros.180

Tomando en cuenta estos resultados, se recomendó al Minsa que: adoptara

las medidas correspondientes para garantizar que el personal de salud realice una
adecuada identificación y atención de las gestantes víctimas de violencia, y que
capacitara al personal de salud en la identificación y tratamiento de los casos de
violencia contra la mujer.

El segundo informe es el Informe de Adjuntía N° 003-2010, «Derecho a la

salud de las mujeres víctimas de violencia: supervisión a establecimientos de salud
de Lima y Callao»,181 cuyo objetivo fue evaluar la atención que brinda el sistema
público de salud a la mujer víctima de violencia.182

Entre los principales resultados destacan los siguientes:

• Sobre el registro especial de atención: solo el 22% del personal de salud entre-
vistado mencionó que el servicio a su cargo cuenta con un registro especial
para la atención a las mujeres víctimas de violencia.
• Sobre el ambiente para la atención: solo el 15,1% del personal de salud entre-
vistado opinó que el servicio a su cargo cuenta con un ambiente especial para
atender a las víctimas de violencia.
• Sobre la capacitación al personal de salud entrevistado: solo el 45% señaló
que recibió capacitación sobre atención a mujeres víctimas de violencia.
• Sobre la atención de los casos de violencia contra la mujer: se constató que
de los profesionales que brindan atención a la salud física y/o psicológica, el
45,8% atienden la salud física y psicológica, el 42,4% atienden únicamente la
salud física y el 11,9% atienden solo la salud psicológica.

A la luz de estos resultados, la Defensoría del Pueblo le recomendó al Minsa

aprobar el proyecto del Plan Estratégico Sectorial para la Atención de la Violencia

180 Ibídem, p. 53.

181 El Informe de Adjuntía Nº 003-2010/DP-ADM, «Derecho a la salud de las mujeres víctimas de vio-
lencia: supervisión a establecimientos de salud de Lima y Callao», fue elaborado por la Adjuntía
para los Derechos de la Mujer. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
182 Se visitaron 37 establecimientos de salud —30 en Lima Provincia y 7 en el Callao— y se entre-
vistó a 93 profesionales de la salud responsables de los servicios de Ginecología y Obstetricia,
Planificación Familiar y Emergencia.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 151

contra la Mujer, que permita planificar y evaluar las acciones del Minsa en esta
materia y enmarcarlas en el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-
2015. Asimismo, se recomendó a los gobiernos regionales de Lima y Callao incluir
en su programación presupuestal anual los recursos requeridos para asegurar el
cumplimiento de sus funciones en materia de salud, específicamente las referidas
a la atención de las mujeres víctimas de violencia.

a.2 Salud materna

Según cifras presentadas por el INEI el 12 de mayo del 2010, la mortalidad

materna se ha reducido en 44% durante los últimos 10 años. Asimismo, se regis-
tra un mayor acceso a los controles prenatales y al parto institucional (parto
atendido por el personal de salud). El acercamiento de las gestantes al sistema
público de salud, en definitiva, contribuye a la reducción de la mortalidad y la
morbilidad materna.

Con el propósito de efectuar el seguimiento de las recomendaciones efectua-

das al Minsa a través del Informe Defensorial N° 138 «Derecho a una maternidad
segura: supervisión nacional de los servicios de Ginecología y Obstetricia del
Minsa»,183 la Defensoría del Pueblo sostuvo una serie de reuniones con técnicos
de este sector y envió oficios solicitando información sobre las medidas imple-
mentadas.

Como resultado del proceso de seguimiento de las recomendaciones, la Defen-

soría del Pueblo presentó el Informe de Adjuntía N° 001-2010-DP/ADM, en el que
se reconocen importantes avances en la protección del derecho a la salud de las
gestantes, los que se traducen fundamentalmente en la reducción de las muertes
maternas y el acceso a controles prenatales.

No obstante, también se pudo identificar varios obstáculos para que las muje-
res ejerzan efectivamente su derecho a la maternidad segura, por lo cual la Defen-
soría del Pueblo realizó diversas recomendaciones al Minsa. Así, se le recomendó
que, en coordinación con las Diresa, adopte las medidas necesarias para i) eliminar
de los servicios de salud la práctica de ofrecer incentivos o presionar a las usuarias
con el fin de promover las atenciones prenatales y/o los partos institucionales; ii)
erradicar los cobros indebidos por las atenciones en el servicio público de Gine-
cología y Obstetricia; iii) supervisar que el personal de los establecimientos de
salud cumpla con informar a las usuarias sobre sus derechos relacionados con la
atención de la salud materna, los signos de alarma durante el embarazo y la gama
completa de métodos de planificación familiar.

183 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 138. Lima: Defensoría del Pueblo, 2008.
152 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

b. Comportamiento de las entidades

b.1 Minsa

Entre las acciones desarrolladas por el Minsa a fin de dar cumplimiento a las
recomendaciones defensoriales, destacan las siguientes:

• Se conformó la Mesa Intrasectorial encargada de la elaboración del Plan

Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015, como mecanismo de
articulación institucional entre las estrategias de Salud Sexual y Reproductiva,
Salud Mental, y Prevención y Control de las ITS y del VIH/Sida.184

• Respecto de la aprobación del Plan Estratégico del sector Salud contra la

Violencia hacia la Mujer 2010-2015, se ha concluido la fase de validación. La
aprobación de este plan está pendiente de resolución ministerial. 185

• Respecto a la mejora del registro de los casos de violencia contra la mujer, se

han tomado las siguientes medidas:
i) Mejoramiento e implementación de los sistemas de recojo de información,
y vigilancia y promoción de la investigación cuantitativa y cualitativa
para construir evidencia sobre la violencia contra la mujer por ciclo de
vida, sus factores causales y sus consecuencia.186
ii) Elaboración de boletines epidemiológicos en el marco del Sistema de
Vigilancia Epidemiológica Centinela de Violencia Familiar.187
iii) Recopilación de información acerca de la historia clínica de salud, identi-
ficándola con códigos acordes con la décima revisión de la Clasificación
Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud
(CIE).188
iv) Además, las Diresa IV Lima Este y Callao precisaron que supervisan la
aplicación de la ficha de tamizaje durante la primera atención prenatal.189

• Respecto de la capacitación a funcionarios:

a. Se desarrollaron 10 talleres regionales de «Atención integral de las per-
sonas afectadas por la violencia basada en género».190
b. 17 profesionales de las Diresa de Apurímac, Huánuco, Ica, Pasco, Puno
y San Martín se capacitaron respecto a la atención de las víctimas de la
violencia contra la mujer.191

184 Oficio N° 035-2011-DVM/Minsa del 13 de enero del 2011.

185 Ibídem.
186 Ibídem.
187 Ibídem.
188 Ibídem.
189 Oficios Nº 4363-2010-GRC/GRS/Diresa/DG/DESP, del 5 de enero del 2011, y 5311-2010/DG-
DESP/DAIS N°4334-DISA IV-LE, del 6 de diciembre del 2010.
190 Oficio N° 035-2011-DVM/Minsa del 13 de enero del 2011.
191 Ibídem.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 153

c. 35 funcionarios del Minsa participaron en el Taller Internacional sobre

Derechos Humanos, Género e Interculturalidad.192
d. La DISA Lima IV ha suscrito un acta de compromiso con el Hospital
Hermilio Valdizán, especializado en atención de salud mental, a fin de
que brinde capacitación al personal de salud sobre atención de violencia
familiar y maltrato infantil.193

• Sobre la asignación de presupuesto para garantizar la atención de la salud

física y mental, el Minsa reportó que como parte del Plan Integral de Repa-
raciones en Salud Mental a personas afectadas por la violencia política, desde
el 2009 y durante el 2010 se ha asignado un presupuesto a 19 regiones: Ama-
zonas, Áncash, Arequipa, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huanca-
velica, Huánuco, Ica, Junín, La Libertad, Loreto, Moquegua, Pasco, Puno, San
Martín, Ucayali y Tacna.194

• Respecto de la garantía de que la pesquisa de violencia se realice como un

procedimiento de rutina, la Diresa Callao informó que ha realizado talleres
de socialización de los protocolos de atención de las víctimas de violencia,
especialmente dirigidos a coordinadores de las estrategias de salud sexual y
reproductiva.195

Asimismo, la DISA IV Lima Este ha reimpreso y distribuido entre el personal

de salud la «Guía técnica de atención integral de personas afectadas por la
violencia basada en el género».196

• Respecto de la disponibilidad de medicamentos, la Dirección General de

Medicamentos, Insumos y Drogas (Digemid) indicó que los hospitales de
la región Callao cuentan con un stock suficiente para la atención de la salud
física y mental de las mujeres víctimas de violencia.197

C. Derecho a la participación política

a. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

El derecho a la participación política es un derecho humano reconocido en

diversos documentos de protección de los derechos humanos. En el ámbito
interno, este derecho se encuentra reconocido en los artículos 2 (inciso 17), 31 y

192 Ibídem.
193 Oficio N° 5311-2010/DG-DESP/DAIS N° 4334-DISA IV-LE del 6 de diciembre del 2010.
194 Oficio N° 035-2011-DVM/Minsa del 13 de enero del 2011.
195 Oficio N° 4363-2010-GRC/GRS/Diresa/DG/DESP del 5 de enero del 2011.
196 Oficio N° 5311-2010/DG-DESP/DAIS N° 4334-DISA IV-LE del 6 de diciembre del 2010.
197 Oficio N° 4363-2010-GRC/GRS/Diresa/DG/DESP, del 5 de enero del 2011, y Memorando N°
1005-2010-GRC/GRS/Diresa/Demid-Daurm del 30 de noviembre del 2010.
154 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

35 de la Constitución Política del Perú. Tanto la legislación internacional como la

nacional establecen que este derecho debe ejercerse en condiciones de igualdad
entre mujeres y hombres. Sin embargo, en la práctica aún persiste una situación
de discriminación que afecta el pleno goce y ejercicio de este derecho por parte
de las mujeres.

Por esta razón, muchos países han adoptado medidas de acción afirmativa
para favorecer la inclusión de las mujeres en la vida política. En 1997, el Perú
incorporó en la legislación electoral la cuota electoral de género, estableciendo que
las listas de candidatos al Congreso de la República debían incluir un número no
menor del 25% de mujeres o varones.198 Esta medida se estableció también para
el caso de las listas de candidatos a las regidurías municipales.199 Posteriormente,
a raíz de los resultados favorables obtenidos con su incorporación, el porcentaje
de la cuota de género se elevó al 30%.200

En el 2006, la Defensoría del Pueblo supervisó el cumplimiento de la cuota

electoral de género en las elecciones regionales y municipales. Luego de la super-
visión, se comprobó que no se había cumplido con la cuota electoral de género
en dos momentos: en la presentación de la solicitud de inscripción de las listas
electorales por parte de las organizaciones políticas; y luego de las exclusiones
de candidatas —por tacha o renuncia—, pese a lo cual los Jurados Electorales
Especiales (JEE) inscribieron listas electorales.201

En el 2009, la Defensoría del Pueblo nuevamente supervisó el cumplimiento

de la cuota de género en las Nuevas Elecciones Municipales 2009,202 en las que
constató que los problemas identificados en el 2006 aún persistían debido al incum-
plimiento de la cuota electoral de género al momento de la presentación de listas
electorales203 y la interpretación del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) respecto

198 Artículo 116° de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley Nº 26859, publicada en el diario oficial El
Peruano el 1 de octubre de 1997.
199 Artículo 10°, inciso 2, de la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, publicada en el diario
oficial El Peruano el 14 de octubre de 1997.
200 Ley Nº 27387, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de diciembre del 2000, por medio de
la cual se modificó el artículo 116 de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley Nº 26859.
201 Los resultados de la supervisión defensorial están detallados en el Informe Defensorial Nº 122,
«La cuota de género en el Perú: supervisión de las elecciones regionales y municipales provin-
ciales 2006». Lima: Defensoría del Pueblo, 2007. Disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
202 Como se sabe, este proceso electoral fue convocado por el Presidente de la República con la fina-
lidad de elegir a los ciudadanos y ciudadanas que reemplazarían a las autoridades revocadas en
el proceso de consulta popular de revocatoria del mandato de autoridades municipales que se
realizó en diciembre del 2008.
203 Dos listas electorales —las del Partido Aprista Peruano (APRA) en el distrito de Camanti, pro-
vincia de Quispicanchis, Cusco; y del Partido Popular Cristiano en el distrito de Tapacocha,
provincia de Recuay, Áncash— fueron presentadas por las organizaciones políticas sin cumplir
con la cuota electoral de género. Pese a ello, fueron inscritas por los JEE. En ambos casos, no se
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 155

al momento en que se debía considerar cumplido el requisito legal de la cuota

mínima de mujeres y hombres en las listas electorales.204

En el 2010, la Defensoría del Pueblo supervisó el cumplimiento de la cuota

electoral de género en las Elecciones Regionales y Municipales Provinciales 2010,
realizadas en noviembre de ese año. En esa oportunidad, constató que las organi-
zaciones políticas presentaron 337 listas electorales para participar en las elecciones
regionales, de las cuales 19 (5,6%) no cumplían con la cuota de género; de estas,
14 (73,7%) fueron presentadas por partidos políticos, 5 (26,3%) por movimientos
regionales y ninguna por alianzas electorales.

Cabe resaltar que, en todos los casos, los JEE declararon improcedentes las
solicitudes de inscripción: en 18 casos por el incumplimiento de la cuota de género,
y en un caso por el incumplimiento de la cuota de jóvenes y nativa.205 Así, se puede
señalar que, en términos generales, los JEE realizaron una adecuada verificación
del cumplimiento de la cuota de género en las listas electorales presentadas para
participar en las elecciones regionales; tanto es así que ninguna de las 19 listas
presentadas que incumplieron con dicho requisito legal fue inscrita.

Lamentablemente, el incumplimiento de la cuota de género se verificó luego

de las exclusiones de candidatas por los JEE. En efecto, de las 294 listas inscritas
por los JEE para participar en las elecciones regionales, 47 (16%) no cumplían con

observaron las equivalencias de la tabla de distribución de las cuotas de género y jóvenes del
Reglamento para la Aplicación de las Cuotas Electorales en el Proceso de Nuevas Elecciones
Municipales 2009, aprobado mediante la Resolución Nº 503-2009-JNE, publicada en el diario
oficial El Peruano el 7 de agosto del 2009. Posteriormente, el JNE declaró la nulidad de las dos
inscripciones mediante la Resolución Nº 711-2009-JNE del 20 de octubre del 2009, y otorgó un
plazo de subsanación a las organizaciones políticas.
204 El JEE de Lima-Norte declaró improcedentes las solicitudes de inscripción del Movimiento Re-
gional Concertación para el Desarrollo Regional-Lima y de la Organización Política Local Pro-
vincial Frente Progresista de Barranca —ambas para el distrito de Supe, provincia de Barranca,
Lima—, por el incumplimiento de la cuota electoral de género debido a que se declaró fundada
la tacha contra una candidata, en el primer caso; y por la exclusión de una candidata en el se-
gundo. Pese a ello, posteriormente el JNE declaró la nulidad de ambas resoluciones —mediante
la Resolución Nº 711-2009-JNE— y resolvió que procedía la inscripción de ambas listas, en apli-
cación del artículo 19° de la Ley de Elecciones Municipales, que establece que la tacha declarada
fundada respecto a uno o más candidatos de un partido político, alianza de partidos o lista
independiente no invalida la inscripción de los demás candidatos, quienes participan en la elec-
ción como si integrasen una lista completa. Asimismo, debido a que —según interpretación del
JNE— el cómputo del cumplimiento de la cuota electoral de género se verificaba partiendo de la
lista completa al momento de su presentación.
205 En el caso del JEE de Coronel Portillo, las dos listas que fueron presentadas sin cumplir con
la cuota de género corresponden a partidos políticos: en el primer caso, el del Partido Político
Despertar Nacional, su solicitud de inscripción fue declarada improcedente porque incumplía la
cuota de género; y en el segundo caso, el del Partido Político Fonavistas del Perú, se declaró la
improcedencia de la solicitud de inscripción por el incumplimiento de la cuota de jóvenes y de la
cuota nativa, sin que hubiera un pronunciamiento por el incumplimiento de la cuota de género.
156 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

la cuota de género debido a que las candidatas fueron excluidas por los JEE por
tachas, por el incumplimiento de algún requisito formal no subsanado o por su
renuncia. De las 47 listas electorales inscritas que no cumplían con la cuota de
género, 24 correspondían a partidos políticos (51,1%); 20, a movimientos regionales
(42,6%); y 3, a alianzas electorales (6,4%).

La supervisión realizada por la Defensoría del Pueblo también abarcó las listas
presentadas e inscritas para participar en las elecciones municipales provinciales,
incluyendo solo las listas presentadas en capitales de departamento. Se constató
que se presentaron 331 listas electorales a nivel nacional, de las cuales nueve (2,7%)
no cumplían con la cuota de género: seis (66,7%) fueron presentadas por partidos
políticos y tres (33,3%), por movimientos locales.

Hay que resaltar que ninguna de las nueve listas electorales que se presentaron
sin cumplir con la cuota de género fue inscrita por los JEE. Sin embargo, el incum-
plimiento de la cuota de género se verificó, nuevamente, luego de la exclusión de
candidatas por los JEE por diferentes motivos. Se constató que de las 331 listas
electorales presentadas, 306 fueron inscritas por los 25 JEE a nivel nacional, de las
cuales 9 incumplían con la cuota de género (3%).

Como se aprecia, lamentablemente aún persisten barreras que impiden el

efectivo ejercicio del derecho a la participación política de las mujeres debido al
incumplimiento de las normas legales que establecen los porcentajes mínimos de
mujeres y hombres que debe tener cada lista electoral.

Aunado a ello, corresponde analizar otros factores que inciden en la aplicación

de la cuota de género, como la determinación de los distritos electorales en uni-
nominales o plurinominales. Como corresponde en cada proceso electoral, el JNE
estableció el número de miembros de cada consejo regional asignando uno a cada
provincia y distribuyendo los demás siguiendo el criterio de población electoral.206

En función de dicho criterio y teniendo en cuenta si la provincia contaba con

población perteneciente a comunidades nativas, comunidades campesinas o pueblos
originarios, se determinó que en 167 de los 199 distritos electorales se debía elegir
solo a un consejero o consejera regional por distrito electoral —circunscripciones
electorales uninominales—, mientras que 32 distritos electorales participaron en
el proceso electoral como circunscripciones electorales plurinominales, en las que

206 Para este efecto, el INEI remite al JNE el total de población por provincia en el país; luego, se
elabora un rango del 1 al 6: 1 para provincias o distritos con 500.001 a más habitantes; 2 para
provincias o distritos con 300.001 y hasta 500.000 habitantes; 3 para provincias o distritos con
100.001 hasta 300.000 habitantes; 4 para provincias o distritos con 50.001 hasta 100.000 habitan-
tes; 5 para provincias o distritos con 25.001 hasta 50.000 habitantes; y 6 para provincias o distritos
con 25.000 o menos habitantes. En consecuencia, corresponde un miembro en el consejo regional
por provincia y se distribuye a los demás, según el mencionado rango, asignando 15, 13, 11, 9, 7
o 5 miembros del consejo regional por provincia o distrito según los rangos 1, 2, 3, 4, 5 o 6.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 157

cada organización política podía postular a más de un candidato o candidata para

la consejería regional por distrito electoral.

La supervisión realizada por la Defensoría del Pueblo en las Elecciones Regio-

nales 2010 permitió verificar que en los 167 distritos electorales o circunscripciones
electorales uninominales, en los que se debía de elegir a esta cantidad de miembros
del consejo regional, solo postularon 861 mujeres, de las cuales se eligió a 41; en
contraste, postularon 1.524 hombres, de los cuales se eligió a 126. En cambio, en los
32 distritos electorales o circunscripciones electorales plurinominales, en los que
se debía elegir a un total de 89 consejeros, postularon 477 mujeres, de las cuales
se eligió a 30; en cuanto a los hombres, postularon 600, de los cuales se eligió a 59.

Como se puede apreciar, ante el requerimiento de que postule una sola per-
sona, las organizaciones políticas optaron, en la mayoría de los casos, por un
hombre. Tanto es así que en los distritos uninominales, de los 2.385 candidatos
y candidatas que postularon, el 36,1% (861) fueron mujeres y el 63,9% (1.524),
hombres; mientras que en los distritos plurinominales, de los 1.077 candidatos y
candidatas que postularon, el 44,3% (477) fueron mujeres y el 55,7% (600), hombres.
En ambos casos, el mayor porcentaje de personas que postularon corresponde a
los hombres; sin embargo, en el caso de los distritos electorales uninominales, los
porcentajes difieren en 27,8%, mientras que en el de los distritos electorales plu-
rinominales, los porcentajes difieren en 11,4%; es decir, la brecha entre mujeres y
hombres postulantes se acorta.

En el año 2011, la Defensoría del Pueblo supervisará el cumplimiento de la

cuota electoral de género en las elecciones generales, en las que se elegirá a las y
los representantes para la Presidencia de la República, la Primera y Segunda Vice-
presidencia de la República, el Congreso de la República y el Parlamento Andino.

b. Comportamiento de las entidades

b.1 JNE

Como sucede en cada proceso electoral, para las elecciones regionales y municipales
del 2010 el JNE, a través de su portal web, solicitó la remisión de aportes al proyecto
«Reglamento de inscripción de listas de candidatos para las elecciones regionales y
municipales del año 2010», el cual establece el procedimiento de admisión, califica-
ción e inscripción de las listas de candidatos durante el proceso electoral.

La Defensoría del Pueblo remitió207 al JNE una propuesta de redacción del

inciso 1) del artículo 17° del mencionado proyecto de reglamento, referido a

207 Mediante el Oficio Nº 74-2010-DP/PAD del 13 de abril del 2010.

158 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

los efectos de la aceptación de la tacha. El proyecto señalaba como efectos de

la tacha que «En caso de que la tacha sea declarada fundada, las organizacio-
nes políticas podrán reemplazar al tachado hasta el 5 de julio del 2010 como
máximo. Luego de tal fecha no es posible efectuar reemplazo alguno. El candi-
dato reemplazante debe satisfacer los requisitos de ley para la inscripción de su
candidatura».

Conforme se diera a conocer en el Informe Defensorial Nº 122, en el caso de

la exclusión por tacha de candidatas, «el JNE realiza una aplicación extensiva
del criterio previsto para el caso de tachas a todos los supuestos de exclusión de
candidatos o candidatas».208 Según lo dispone el artículo 123 de la Ley Orgánica
de Elecciones, la tacha declarada fundada respecto de uno o más candidatos de
una lista no invalida la inscripción de los demás candidatos que figuran en esta,
quienes participan en la elección como si integrasen una lista completa; tampoco
resulta inválida la inscripción de la lista si fallecieran o renunciaran uno o más
de sus miembros integrantes, o no alcanzara el porcentaje a que se refiere el
artículo 116° de la Ley Orgánica de Elecciones209 por efecto de la tacha.

Por esta razón, la Defensoría del Pueblo propuso que el inciso 1) del referido
artículo debía incluir un párrafo en el que se señalara que «en el caso de que la
tacha haya afectado el cumplimiento de una o más cuotas establecidas por la ley,
el reemplazo deberá efectuarse, necesariamente, con una persona (hombre o mujer,
joven y/o indígena) que permita el cumplimiento mínimo exigido por la ley en
cada lista».

El JNE210 respondió a la comunicación de la Defensoría del Pueblo seña-

lando que la propuesta fue debatida en su pleno, luego de lo cual se concluyó
que esta se desprende del texto del entonces anteproyecto del «Reglamento de
inscripción de listas de candidatos para las elecciones municipales y regionales
del año 2010».

Asimismo, se señaló que los «requisitos de ley» mencionados en el entonces

anteproyecto de Reglamento «implican todos los enunciados en la Ley Orgánica
de Elecciones, Ley de Elecciones Municipales, Ley de Elecciones Regionales que se
recogen en el presente Reglamento, especialmente el cumplimiento de las cuotas
electorales […], así como que se respeten los mecanismos de elección de candidatos
al interior de las organizaciones políticas […] o la eventual renuncia […] de una

208 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial Nº 122, p. 159.

209 El artículo 116° de la Ley Orgánica de Elecciones establece que las listas de candidatos al Congre-
so en cada distrito electoral deben incluir no menos del 30% de mujeres o varones. Este artículo
fue modificado por la Ley Nº 27387. Como se sabe, inicialmente, el texto de la Ley Nº 26859
establecía un porcentaje del 25% de mujeres o varones.
210 Mediante el Oficio Nº 2456-2010-SG/JNE del 4 de mayo del 2010, suscrito por el Secretario Ge-
neral del JNE.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 159

organización política para participar por otra, siempre y cuando aquella a la que
se pertenezca no presente candidatos en el mismo ámbito territorial […]».211

Por esta razón, aunque el JNE saludó la iniciativa, indicó que consideraba
que lo que esta prevé ya se desprendía de una interpretación sistemática del
reglamento por el propio tenor del inciso 1° del artículo 17 del Reglamento de
Inscripción de Listas de Candidatos para las Elecciones Municipales y Regionales
del año 2010.

c. Casos ilustrativos

c.1 Vulneración del derecho a la participación política (Expedientes 1063 y 1157-2010/

DP-Huánuco y Expediente Nº 853-2010/DP-Cajamarca)

Entre abril y mayo del 2010, tres ciudadanas beneficiarias del Programa Juntos
solicitaron a las oficinas defensoriales de Huánuco y Cajamarca que intervinieran
en igual número de casos de presunto ejercicio irregular de las funciones de las
gestoras locales de este programa en Huánuco (distrito de Choras y Pampamarca)
y Cajamarca (distrito de Magdalena). Según la versión de las solicitantes, estas
gestoras las amenazaron con suspenderlas o desafiliarlas si no permitían que se
mantuvieran determinadas pintas con propaganda electoral en sus viviendas.

Por ello, la Defensoría del Pueblo se reunió con el Director Ejecutivo Adjunto
del Programa Juntos, señor Jorge Gobitz Morales, y le informó sobre las quejas
recibidas y la preocupación porque se estuvieran imponiendo a las beneficiarias
condicionalidades no establecidas.212

El 26 de julio del 2010, el Programa Juntos publicó en su portal web institu-

cional un comunicado en el que se señalaba lo siguiente: «El programa Juntos […]
respeta la decisión autónoma de sus beneficiarias de permitir que en sus predios
se fijen, peguen o dibujen carteles o avisos de propaganda electoral de los diversos
grupos políticos que participen en los procesos electorales […]». Asimismo, se
decía que «los colaboradores CAS del Programa no deben interferir o influenciar
a favor o en contra de las mencionadas acciones […]».

No se reportaron nuevas quejas por los mismos o similares hechos.

211 Sexto párrafo del Oficio Nº 2456-2010-SG/JNE.

212 Esta preocupación se expresó también a través del Oficio Nº 144-2010/DP-ADM del 19 de julio
del 2010, por el que se solicitó información acerca de las medidas que se adoptarían respecto a
los hechos materia de la queja y sobre otros de la misma o similar naturaleza vinculados al Pro-
grama Juntos que pudieran producirse a nivel nacional.
160 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

D. «Cuarto Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley

de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2010). Supervisión
de los presupuestos de los gobiernos regionales»213

a. Aspectos generales

De conformidad con los artículos 161° y 162° de la Constitución Política del Perú
y con el artículo 1° de la Ley N° 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo,
la institución es un órgano constitucional autónomo encargado de defender los
derechos constitucionales y fundamentales de la persona, así como de supervisar el
cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la adecuada prestación
de los servicios públicos.

Desde su creación, la Defensoría del Pueblo ha mostrado un especial interés

en promover y defender los derechos de las mujeres y, especialmente, en contribuir
a garantizar el verdadero ejercicio de estos derechos en condiciones de igualdad
respecto a los hombres. De esta manera, la supervisión de cómo se están imple-
mentando las políticas públicas orientadas a eliminar la discriminación por razón
de sexo y a promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres
constituye una tarea prioritaria para la institución.

En esta línea, la Ley de Igualdad de Oportunidades encomienda a la Defenso-

ría del Pueblo la tarea de reportar, en su Informe Anual dirigido al Congreso de la
República, los avances registrados en el cumplimiento de la norma, un mandato
que se corresponde con las atribuciones que le han sido conferidas en los planos
constitucional y legal.

De este modo, desde hace cuatro años la Defensoría del Pueblo efectúa la
supervisión del cumplimiento efectivo de las disposiciones previstas en la Ley
N° 28983, tanto en el ámbito nacional y regional como en el municipal. Ello le ha
permitido realizar un seguimiento sistemático de las disposiciones de esta norma
mediante la elaboración de reportes anuales sobre su cumplimiento.

Por lo expuesto, y de conformidad con su mandato constitucional y legal, la

Defensoría del Pueblo presentó, en marzo del 2011, su «Cuarto Reporte sobre el
cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
(2010). Supervisión de los presupuestos de los gobiernos regionales», el cual se
divide en tres capítulos, conclusiones y recomendaciones.

213 El Informe de Adjuntía N° 001-2011/DP-ADM fue elaborado por la Adjuntía para los Derechos
de la Mujer. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 161

b. Aspectos metodológicos

b.1 Objetivos del informe

El objetivo del «Cuarto Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento

de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2010). Super-
visión de los presupuestos de los gobiernos regionales» consiste en evaluar la
implementación de las políticas públicas nacionales y regionales formuladas en
el marco de la Ley de Igualdad de Oportunidades durante el año 2010, a efectos
de realizar las recomendaciones correspondientes para su efectivo cumplimiento.

Los objetivos específicos del Cuarto Reporte son los siguientes:

• Objetivo específico 1: Dar cuenta de las medidas adoptadas por los gobiernos
regionales para el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades, con
relación al presupuesto asignado para la reducción de las brechas de género.
• Objetivo específico 2: Dar a conocer los avances en la implementación de las
recomendaciones formuladas en el Tercer Reporte214 al Mimdes, al MEF, al
Minedu y al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

b.2 Metodología empleada

Para evaluar el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades, durante

el año 2010 se realizó una supervisión defensorial a los gobiernos regionales, se
celebraron reuniones de trabajo y se enviaron pedidos de información a las enti-
dades nacionales.

Respecto a la supervisión defensorial a los gobiernos regionales, se elaboraron

tres encuestas para recoger información acerca de si, en el ciclo presupuestal, se
habían incluido medidas para garantizar el cumplimiento de la Ley de Igualdad
de Oportunidades. Es decir, si en las etapas de programación y formulación, apro-
bación, ejecución y evaluación del presupuesto regional se incorporaron medidas
para promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

Para la elaboración de las encuestas se consideró el marco normativo general

sobre presupuesto y descentralización, así como el marco normativo específico en
materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. En consecuen-
cia, para la supervisión de cada una de las etapas del ciclo presupuestal de los
gobiernos regionales se consideraron las disposiciones previstas en las normas
sobre presupuesto, descentralización e igualdad de oportunidades

214 Defensoría del Pueblo. Informe de Adjuntía N° 002-2010-DP/ADM, «Tercer Reporte de la Defen-
soría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Hombres (2009)». Lima: Defensoría del Pueblo, 2010.
162 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En esa línea, en coordinación con 25 de las oficinas defensoriales distribuidas

en el territorio nacional se aplicaron tres encuestas a funcionarios y funcionarias de
la Gerencia de Planificación y Presupuesto, y de la Gerencia de Desarrollo Social,
así como a un o una representante del Consejo Regional.

Por otro lado, en el Tercer Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igual-

dad de Oportunidades se presentaron los resultados de la implementación del
Sistema de Seguimiento Defensorial en dos aspectos críticos seleccionados: acceso
y permanencia en el sistema educativo, y acceso y permanencia en el mercado
laboral.

En el tema de acceso y permanencia en el sistema educativo, la Defensoría del

Pueblo emitió recomendaciones para garantizar la educación de los niños, niñas y
adolescentes, y sobre todo de las adolescentes en el ámbito rural. Para explicar los
alcances de estas recomendaciones con el propósito de lograr su implementación,
se convocó a reuniones de trabajo a funcionarios y funcionarias del Viceminis-
terio de Gestión Pedagógica, del Viceministerio de Gestión Institucional y de la
Secretaría de Planificación Estratégica del Minedu. De igual modo, se elaboraron
pedidos de información con la finalidad de obtener una respuesta oficial sobre los
compromisos asumidos en las reuniones señaladas.

Igualmente, con relación al tema del acceso y la permanencia en el mercado

laboral, la Defensoría del Pueblo propuso recomendaciones para incluir medidas
específicas que garanticen la inserción laboral de las mujeres jóvenes. Para lograr
su cumplimiento y explicar el alcance de las recomendaciones realizadas, se con-
vocó a reuniones de trabajo a funcionarios y funcionarias de tres programas del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: Projoven, Construyendo Perú y
Revalora. Asimismo, se elaboraron pedidos de información con la finalidad de
obtener una respuesta oficial acerca de los compromisos asumidos en las reuniones
señaladas.

Con relación a las otras entidades nacionales, como el Mimdes y el MEF, se

organizaron reuniones de trabajo para explicar los alcances de las recomendaciones
defensoriales. Asimismo, se remitieron solicitudes de información para conocer
las medidas adoptadas.

c. Resultados de la supervisión defensorial del presupuesto del 2010 de los gobiernos

regionales

En la supervisión anual y sostenida que realiza la Defensoría del Pueblo sobre el

cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades, se concluyó que los prin-
cipales avances en el ámbito de las regiones son de tipo normativo y en materia de
planificación. Así, al menos 15 gobiernos regionales cuentan con un PRIO, lo que
les ha permitido avanzar en elaborar un diagnóstico y un plan sobre este tema;
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 163

por otra parte, todavía 10 gobiernos regionales mantienen pendiente la aproba-

ción de un documento de gestión similar. Si bien existen avances en materia de
planificación, aún se requieren medidas específicas para lograr la implementación
de los PRIO mediante la asignación de un presupuesto específico y adecuado. Es
un desafío para cada uno de los gobiernos regionales establecer un presupuesto
institucional que tenga por finalidad disminuir las principales brechas de género
en las regiones, a saber, las altas tasas de analfabetismo, mortalidad materna,
violencia familiar y desempleo, entre otros.

De acuerdo con las cifras oficiales del INEI para los ámbitos nacional y regio-
nal, las principales afectaciones a los derechos de la mujer que dificultan igualar
las oportunidades son la alta tasa de mortalidad materna, los casos de violencia
contra la mujer, las tasas de analfabetismo, la diferente participación de mujeres
y hombres en la actividad económica, la brecha salarial, entre otras. Estas brechas
dan cuenta de una realidad presente en los departamentos del país y que se acentúa
en algunas regiones en comparación con otras. Las cifras deben servir de insumo
para la identificación de una agenda regional, y la consecuente priorización de
recursos económicos para concretar medidas específicas orientadas a alcanzar la
igualdad de oportunidades.

Los tratados de derechos humanos, como la Cedaw, establecen obligaciones

para que los Estados asignen recursos que garanticen el goce y el ejercicio de los
derechos humanos. Asimismo, en el ámbito interno, la Ley de Igualdad de Opor-
tunidades y la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,215
establecen medidas específicas para incluir, en el análisis del presupuesto público,
el enfoque de género, así como incorporar las actividades sobre igualdad de opor-
tunidades en la estructura presupuestal. Por otro lado, en la región andina y en el
Perú se percibe la tendencia a utilizar la metodología de presupuestos sensibles al
género, la cual tiene por finalidad evidenciar el impacto diferenciado por género
del presupuesto público, así como brindar herramientas para la inclusión de este
enfoque en las diferentes etapas del ciclo presupuestal. Así, en el Programa de
Mejoramiento de la Gestión de Chile se incluye la variable «equidad de género».

c.1 Fase de programación y formulación presupuestal en el 2010

De los 24 gobiernos regionales supervisados, 10 señalaron que para la elaboración

de sus presupuestos no consideraron la información oficial referida a las brechas de
género. Esta situación revela la necesidad de que los gobiernos regionales utilicen
esta información como un criterio para la asignación de recursos. De lo contrario,
no se podrán adoptar medidas concretas encaminadas a eliminar las inequidades
entre mujeres y hombres.

215 Publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de diciembre del 2004.

164 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Asimismo, se detectó que 22 gobiernos regionales incluyeron el tema de

igualdad de oportunidades en documentos de gestión institucional como el Plan
de Desarrollo Regional Concertado, el Plan Estratégico Institucional y el Plan
Operativo Institucional. Por otro lado, 21 realizaron actividades de capacitación
sobre igualdad de oportunidades —aunque solo 17 contaron con la asesoría del
Mimdes—, y 15 cuentan con lineamientos para la formulación de proyectos de
inversión pública con enfoque de género.

c.2 Presupuesto aprobado para desarrollar actividades durante el año 2010

Se registró que 20 gobiernos regionales tuvieron problemas para señalar el porcen-

taje de presupuesto del 2010 asignado en materia de igualdad de oportunidades.
Ello evidencia que si bien los gobiernos regionales están asignando presupuesto
para la igualdad de oportunidades, existen dificultades para precisar el monto del
presupuesto total que se está orientando hacia este tema.

Por otro lado, con relación a los 15 gobiernos regionales que cuentan con un
PRIO, solo en 10 planes se menciona expresamente que se realizarán las gestiones
pertinentes para asignar un presupuesto para su implementación. Sin embargo, a
pesar de esta mención, en el presupuesto del 2010 solo cuatro gobiernos regionales
—Junín, Lambayeque, Loreto y Pasco— aprobaron recursos específicos para ejecutar
las medidas previstas en su PRIO. Ello demuestra que si bien existen avances en
la planificación regional, aún son pocos los gobiernos regionales que asignan un
presupuesto anual que garantice la implementación de su respectivo PRIO.

Respecto a los temas específicos previstos en la Ley de Igualdad de Oportuni-

dades, de los 24 gobiernos regionales supervisados, todos asignaron partidas pre-
supuestarias para garantizar la salud materna, 12 para temas de acceso al mercado
laboral, 10 para temas de acceso y permanencia al sistema educativo, y 9 para una
adecuada identificación de mujeres y hombres. Por otro lado, únicamente cuatro
gobiernos regionales —Lima, Callao, Cusco y Tacna— asignaron un presupuesto
para prevenir y sancionar la violencia contra la mujer, y solo el Gobierno Regional
de San Martín asignó una partida presupuestaria para promover la participación de
las mujeres. En consecuencia, si bien en el presupuesto del 2010 todos los gobiernos
regionales asignaron partidas específicas orientadas a garantizar el derecho a la salud
materna —considerando las altas tasas de mortalidad materna—, se debe llamar
la atención sobre aquellos gobiernos regionales que no asignaron recursos al tema
de violencia contra la mujer, siendo esta una problemática que supone una grave
afectación a los derechos de las mujeres, así como a una vida libre de violencia.

Con relación al tipo de dificultades identificadas para la aprobación de acti-

vidades, proyectos o programas vinculados a la igualdad de oportunidades, la
mayoría de los gobiernos regionales (14) señalaron que falta fortalecer las capaci-
dades técnicas del personal de la Oficina de Proyectos de Inversión Pública para
formular proyectos sobre esta materia. Asimismo, ocho consideraron que hace
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 165

falta una mayor coordinación con el MEF; siete, que faltan recursos y que existe
mayor priorización de obras de infraestructura; y cuatro, que falta una mayor
sensibilización en temas de género para la presentación de estos proyectos. Como
se puede apreciar, la mayor parte de las dificultades para aprobar proyectos vincu-
lados a la igualdad de oportunidades no están relacionadas con la falta de recursos
presupuestales. Por el contrario, lo que se requiere es fortalecer las capacidades
de los técnicos encargados de elaborar los proyectos en los gobiernos regionales,
para que de esta manera se apruebe el presupuesto institucional considerando el
tema de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

c.3 Fase de ejecución presupuestal

En los resultados de la supervisión defensorial se puede advertir que, en su mayo-

ría, los gobiernos regionales (15) tienen problemas para identificar qué porcentaje
de su presupuesto ejecutado está vinculado a la igualdad de oportunidades. Incluso
existe contradicción entre las respuestas de las y los funcionarios entrevistados
respecto al porcentaje ejecutado hasta el momento, lo cual evidencia que cada
gerencia interpreta de manera diferente lo que considera un tema vinculado a la
igualdad de oportunidades.

Respecto al tipo de dificultades identificadas para la ejecución presupuestal

relacionada con la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, la mayoría
de gobiernos regionales (13) señalaron que no es un tema prioritario; 8 dijeron que
no han presentado proyectos relacionados con la igualdad de oportunidades; 6,
que hace falta fortalecer las capacidades de las y los funcionarios en materia de
igualdad de oportunidades; 5, que solo recientemente se está reconociendo que este
tema es relevante; y solo 4, que los problemas obedecen a una falta de presupuesto
para su implementación. Estas respuestas reflejan que las principales dificultades
no se deben a la falta de recursos, sino a que en la agenda regional no se prioriza
la igualdad de oportunidades y tampoco existe una voluntad política para imple-
mentarla. A ello se suma la necesidad de fortalecer las capacidades de las y los
profesionales y técnicos de los gobiernos regionales para formular proyectos de
inversión pública relacionados con la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres, a efectos de que estos sean considerados viables técnicamente.

c.4 Fase de evaluación presupuestal

Existe un marco normativo que establece que la evaluación presupuestal se debe

realizar con enfoque de género. Sin embargo, la supervisión defensorial da cuenta
de que son pocos los gobiernos regionales que realizan este tipo de evaluación. Así,
de los 24 gobiernos regionales supervisados, únicamente 5 —Apurímac, Junín, La
Libertad, Lima y Tacna— tienen conocimiento de que existen lineamientos para
realizar una evaluación presupuestal que considere el enfoque de género, y solo
7 —Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Junín, Lima, Piura y Tacna— reportaron que
habían realizado una evaluación que incluía un impacto sobre la reducción de las
166 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

brechas de género en su región. Debido a que la fase de evaluación presupuestal

permite a los gobiernos regionales conocer el nivel de cumplimiento de sus obje-
tivos institucionales, así como corregir los aspectos necesarios para los siguientes
presupuestos, es necesario incorporar como un criterio de evaluación del presu-
puesto la incidencia en temas de género. De lo contrario, no se podrá medir si
existen avances en esta materia y si se requiere una mayor asignación de recursos.

Por ello, la Defensoría del Pueblo formuló recomendaciones a los gobiernos

regionales para que, en la preparación de su presupuesto del 2012, consideren
como criterio para la priorización de la asignación presupuestal la reducción de las
principales brechas de género existentes en sus regiones, tales como la tasa de mor-
talidad materna, los casos de violencia contra la mujer, las tasas de analfabetismo,
la brecha de participación entre mujeres y hombres en la actividad económica, la
brecha salarial, entre otras cifras elaboradas por el INEI.

Por otra parte, le corresponde al Mimdes, en su condición de ente rector de

las políticas de igualdad de oportunidades, acompañar, monitorear y evaluar este
proceso. Para ello, debe ofrecer lineamientos concretos que incluyan la perspectiva
de género en los proyectos de inversión pública, asistencia técnica sostenida a las
gerencias regionales, así como el fortalecimiento de las capacidades del personal
encargado de la elaboración del presupuesto.

Asimismo, queda pendiente una tarea importante para el MEF, que consiste
en precisar en sus lineamientos del presupuesto público que en la fase de for-
mulación presupuestal los gobiernos regionales incluyan temas de igualdad de
oportunidades, así como una evaluación con enfoque de género.

d. Sobre los avances en el cumplimiento de la Ley N° 28983 por parte de las entidades
nacionales

Con relación a las medidas destinadas a coordinar y vigilar el cumplimiento de

la Ley de Igualdad de Oportunidades, el Mimdes previó una serie de lineamien-
tos para la implementación de las políticas de igualdad de oportunidades en los
ámbitos nacional y regional. Asimismo, brindó asistencia técnica para la adopción
de medidas específicas, a saber, la aprobación de directivas para prevenir y san-
cionar el hostigamiento sexual. No obstante, aún está pendiente la elaboración
de un balance del Segundo Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Varones 2006-2010, la aprobación del Tercer Plan Nacional para el año 2011, así
como la implementación de un sistema integrado de seguimiento de las políticas de
igualdad de oportunidades previstas en la Ley N° 28983 y en el Decreto Supremo
N° 027-2007-PCM.216

216 Publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de marzo del 2007.

Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 167

Considerando los avances reportados por este sector, la Defensoría del Pue-
blo recomendó la implementación de un sistema integrado de seguimiento de
las políticas públicas en materia de igualdad de oportunidades previstas en las
mencionadas normas. Asimismo, se le recomendó que presentara un balance de
los resultados alcanzados en el marco del Plan Nacional de Igualdad de Opor-
tunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010, y que elaborara el Tercer Plan de
Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2011-2015.

Por otro lado, se debe resaltar que en el marco del presupuesto por resulta-
dos, el MEF identificó cuatro programas estratégicos —Promoción del Empleo y
Formación Profesional, Prevención y Solución Laboral, Conservación y Aprove-
chamiento Sostenible en ANP, y Desarrollo de la Oferta Turística— que tienen un
enfoque de género, aspecto que constituye un primer avance para incorporar los
lineamientos previstos en la Ley N° 28983 en el presupuesto público. Por ello, la
Defensoría del Pueblo le recomendó al MEF la elaboración de un informe que dé
cuenta de los avances obtenidos en estos programas estratégicos, así como de los
resultados o dificultades que se identifiquen en su implementación.

Con relación a las medidas adoptadas para garantizar el derecho a la edu-

cación, el Minedu informó de algunos avances en el cumplimiento de la Ley
N° 27558, Ley de Fomento de la Educación de las Niñas y Adolescentes en Áreas
Rurales,217 como la incorporación de sus lineamientos en documentos normati-
vos del sector, así como la elaboración de materiales educativos interculturales,
y la participación comunitaria en la gestión educativa. Asimismo, este ministerio
aprobó una directiva específica para directores y docentes, con la finalidad de que
desarrollen acciones para garantizar que las adolescentes embarazadas o madres
no sean impedidas de iniciar o proseguir sus estudios. Respecto a la implemen-
tación del Diseño Curricular Nacional (DCN) con enfoque de género, se reportó
que se cuenta con materiales educativos para la Educación Básica Regular que
incluyen esta perspectiva en diferentes áreas temáticas como historia, formación
ciudadana y cívica, persona, familia y relaciones humanas. Finalmente, una de
las recomendaciones que aún queda pendiente de cumplimiento por parte de
este sector consiste en la aprobación de programas para promover la educación
secundaria, con énfasis en el ámbito rural.

En esa línea, la Defensoría del Pueblo le recomendó al Minedu que presen-

tara un balance de los avances y las dificultades en la implementación de la Ley
N° 27558, así como de las medidas que adoptará el sector para garantizar el dere-
cho a la educación de las niñas y adolescentes. Por otro lado, la Defensoría del
Pueblo reiteró la necesidad de que se continúen implementando programas para
promover la educación secundaria, con énfasis en el ámbito rural, considerando
que las tasas de cobertura y culminación de estudios en este nivel son muy bajas.

217 Publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de noviembre del 2001.

168 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En lo que se refiere a las medidas adoptadas para garantizar el acceso y la

permanencia de las y los ciudadanos en el mercado laboral, se debe subrayar que
en los programas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo orientados a
desarrollar capacidades para mejorar la empleabilidad e incluso brindar empleo
temporal la participación mayoritaria corresponde a las mujeres. Así, en el Pro-
grama Construyendo Perú ellas conforman el 75% del total de participantes; en el
Programa Projoven, el 51%; y en Revalora, el 39%. Incluso en los documentos de
gestión de estos programas se prioriza la atención a las mujeres, sobre todo a las
madres adolescentes. La Defensoría del Pueblo ha recomendado a este sector que
continúe promoviendo la participación y capacitación de mujeres en sus programas
orientados a mejorar la empleabilidad y a posibilitar la inserción en el mercado
laboral, a saber, Construyendo Perú, Projoven y Revalora.

2.4.2 Migrantes

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La migración internacional constituye uno de los procesos socioeconómicos más

importantes y complejos de los últimos tiempos. Representa para los Estados un
reto que debe ser atendido de manera eficiente, debido a los efectos que genera
tanto en la vida de las personas y en el ejercicio de sus derechos como en el desa-
rrollo de los países, la economía y la gobernabilidad.

Las dificultades que enfrentan las personas que migran son múltiples y de
diversa índole. Abarcan desde la falta de acceso a servicios básicos —entre ellos la
vivienda— y los altos niveles de informalidad laboral —sobre todo las condiciones
abusivas de empleo— hasta la explotación, la discriminación y la xenofobia, entre
otras. Lo señalado permite sostener que los migrantes son un grupo que requiere
especial protección, debido a que la condición extranjera de las personas genera
un contexto de vulnerabilidad referido a la carencia de derechos y a la falta de
acceso a recursos para protegerse en un país que no es el suyo. A ello se suma el
hecho de que la mayoría de países enfoca el fenómeno migratorio con una visión
exclusivamente de defensa nacional y no desde la perspectiva de los derechos de
las personas.

La mayor o menor intensidad de la afectación de los derechos de los migrantes

dependerá, además, de varios factores como su condición migratoria —regular o
irregular—, el contexto social y el nivel de garantía que brinde el país de destino,
la información con que cuente el migrante para encarar diversas situaciones y
exigir el respeto de sus derechos, la presencia del Estado de origen a través de su
red consular, entre otros.

Según cifras oficiales del INEI, en los últimos 80 años, más de 3 millones de
peruanos han salido del país para residir en el extranjero. El período comprendido
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 169

entre 1990 y el 2007 fue el que mayor movimiento de peruanos registró: 2

millones.

Esta importante presencia de peruanos en el extranjero acarrea diversas obli-

gaciones al Estado, entre ellas: evaluar y atender las causas que originan una salida
forzada o voluntaria; establecer los mecanismos que faciliten el proceso migratorio
de manera ordenada y segura; optimizar la coordinación interinstitucional para
atender de manera integral la problemática derivada de la migración; buscar la
articulación con otras políticas complementarias como la laboral, la de salud, la
seguridad social, la seguridad nacional, etcétera; garantizar la intervención estatal
en casos de afectación de derechos humanos de peruanos en el exterior; establecer
los criterios de colaboración con otros países; y contar con un marco normativo
respetuoso de los derechos de los extranjeros que residen en el Perú y que favorezca
la reinserción de los peruanos que retornan al país.

Entre los años 2008 y 2009, la Defensoría del Pueblo realizó una investigación
para evaluar la forma en que el Estado se autorregula y se organiza institucional-
mente para atender los desafíos de la migración internacional respecto a la pro-
tección de los migrantes; y conocer el grado de cumplimiento de las obligaciones
del Estado para garantizar, en tanto país de origen, los derechos de los emigrantes
peruanos en cada una de las etapas del proceso migratorio. Los resultados de este
estudio se recogen en el Informe Defensorial Nº 146, «Migraciones y derechos
humanos. Supervisión de las políticas de protección de los derechos de los perua-
nos migrantes».218

Para la elaboración de dicho informe, se supervisó a los consulados peruanos

de Buenos Aires y Córdoba (Argentina); Río de Janeiro y San Pablo (Brasil); La Paz
y Santa Cruz (Bolivia); Santiago, Valparaíso y Arica (Chile); y Quito y Guayaquil
(Ecuador). Además, se recabó información de los consulados de Miami y Nueva
York (Estados Unidos), Madrid (España), Milán (Italia), Tokio (Japón) y Caracas
(Venezuela). Asimismo, se visitaron dos centros penitenciarios —en Bolivia y Ecua-
dor— y se sostuvieron entrevistas con migrantes peruanos en condición regular e
irregular, abogados, funcionarios consulares, familiares de migrantes, especialistas
en el tema e integrantes de consejos de consulta y asociaciones de peruanos.

Además, para analizar el diseño de la política migratoria peruana se desarrolla-

ron reuniones de trabajo con funcionarios y expertos de los sectores de Relaciones
Exteriores, Trabajo y Promoción del Empleo, Dirección General de Migraciones
y Naturalización (Digemin), INEI, organismos internacionales —Organización
Internacional para las Migraciones (OIM) y OIT— y organismos no gubernamen-
tales: Comisión Andina de Juristas (CAJ), Capital Humano y Social Alternativo,

218 El Informe Defensorial N° 146 fue elaborado por la Adjuntía para los Derechos Humanos y las
Personas con Discapacidad. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
170 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Instituto Sindical de Cooperación para el Desarrollo, y Centro de Asesoría Laboral

del Perú.

En opinión de la Defensoría del Pueblo, no obstante el conjunto de normas y

el soporte institucional existente, la política migratoria peruana no permite ase-
gurar una respuesta integral, articulada y sostenible desde el Estado para abordar
todos los aspectos del proceso migratorio con un enfoque de derechos. Por ello, es
necesario que se desarrollen lineamientos claros para definir dicha política pública
—objetivo, enfoque, responsabilidades, etcétera—, puesto que, en su mayoría,
los programas y mecanismos existentes parten de normas sectoriales que carecen
de rango normativo adecuado, así como de mecanismos de coordinación y vin-
culación entre sí capaces de garantizar sostenibilidad y un tratamiento integral
del fenómeno migratorio y, de manera particular, la adecuada protección de los
derechos de los migrantes.

En vista de ello, las principales recomendaciones ponen énfasis en la necesidad

de discutir la aprobación de un marco normativo de alto rango legal que defina
los principios, los objetivos y los lineamientos que el Estado debe priorizar para
atender el hecho migratorio en sus distintas etapas, garantizando la vigencia y el
ejercicio de los derechos humanos de todas las personas migrantes, sin discrimi-
nación.

Asimismo, se requiere fortalecer la capacidad institucional del Estado para

implementar esta política pública. Es necesario que se constituya un sistema estruc-
turado, multisectorial y multinivel, que facilite la coordinación de todos los sectores
gubernamentales involucrados, con la participación de la sociedad civil y de la
población migrante en sus diferentes formas de organización.

Por otro lado, atendiendo a la necesidad de que los Estados dejen de lado las
respuestas unilaterales y sumen esfuerzos para lograr un impacto positivo en la
atención del fenómeno migratorio internacional y en la protección de los derechos
de las personas que migran, la Defensoría del Pueblo ha suscrito convenios de
cooperación con las Defensorías del Pueblo de Ecuador y Panamá, así como con la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México; asimismo, ha sostenido
reuniones de trabajo con sus pares de Bolivia y Colombia.

B. Comportamiento de las entidades

a. Ministerio de Relaciones Exteriores

La intervención defensorial logró posicionar en la agenda del Estado la necesidad

de atender el fenómeno migratorio de manera integral y desde el enfoque de
políticas públicas y derechos. Así, desde agosto del 2009, el Ministerio de Relaciones
Exteriores viene impulsando un espacio de reflexión y coordinación interinstitucional
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 171

denominado Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria, con miras a redefinir

los lineamientos de la política migratoria desde una perspectiva de derechos.

b. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

Se logró que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo desarrolle, en su

nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF), las competencias especí-
ficas que están a cargo de su Dirección de Migración Laboral. Igualmente, se ha
coordinado con la Dirección General de Migraciones y Naturalización para que
realice labores de orientación y difusión de información en sus puestos de control
fronterizo y de salida a nivel nacional.

Por otra parte, se ha conseguido posicionar a la Defensoría del Pueblo como un

referente importante para la atención de la problemática que abordan los consejos de
consulta de peruanos en el exterior. Por esta razón, durante el 2010 se solicitó que la
Defensoría del Pueblo participe en reuniones con la comunidad peruana asentada
en las ciudades de Washington (Estados Unidos), La Paz (Bolivia) y Milán (Italia),
junto con funcionarios de la Cancillería y autoridades del Congreso de la República.

La obligación estatal de proteger los derechos humanos de los migrantes,

así como de garantizar los derechos de los extranjeros en el país, requiere que se
cambie el enfoque de seguridad que ha servido de base para diseñar la política
migratoria peruana. Si bien hay avances sectoriales en este terreno, estos aún no
responden a una política estatal que atienda el fenómeno migratorio de manera
integral y con un enfoque de derechos.

Por ello, se requiere dotar de institucionalidad a la Mesa Intersectorial para

la Gestión Migratoria, a partir de su reconocimiento formal y del establecimiento
de responsabilidades y competencias para cada sector del Estado involucrado en
esta temática. Asimismo, se requiere discutir la aprobación de una norma marco
que desarrolle las obligaciones del Estado en cada etapa del proceso migratorio; la
actualización de la Ley de Extranjería vigente; el fortalecimiento de la capacidad
institucional del Estado para la implementación de la política migratoria —en
especial para garantizar una adecuada asistencia legal y humanitaria—, así como
la participación de los migrantes a través de sus diferentes formas de organización;
la presentación ante la Secretaría General de Naciones Unidas del Primer Informe
de Estado sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra índole
que se hayan adoptado para dar efecto a las disposiciones de la Convención Inter-
nacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios
y sus Familiares;219 la aprobación de los Convenios OIT Nº 97, «Convenio relativo

219 Aprobada por la Asamblea General de la ONU en su Resolución N° 45/158, del 18 de diciembre
de 1990. El Perú aprobó esta convención mediante Resolución Legislativa N° 28602 y la ratificó
172 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

a los trabajadores migrantes», y N° 143, «Convenio sobre las migraciones en con-

diciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de
los trabajadores migrantes»; la ampliación de los alcances de la Ley Nº 28182220
sobre incentivos migratorios para el retorno, entre otras acciones.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la repatriación del cadáver del peruano Geiner Jesús Rodríguez Narvayza,
enterrado en el Ecuador sin conocimiento de sus familiares (Expediente Nº 012-
2010/DP-Tumbes)

El 5 de enero del 2010, la ciudadana Juana Francisca Rodríguez Narvayza se aper-

sonó a la Oficina Defensorial de Tumbes solicitando orientación y apoyo para la
repatriación del cadáver de su hermano Geiner Jesús Rodríguez Narvayza, quien
falleció en la ciudad de Ponce Enríquez, provincia del Azuay (Ecuador), el 19 de
noviembre del 2009, como consecuencia de un accidente en la empresa minera
donde laboraba. La recurrente indicó también que durante sus averiguaciones se
desplazó hasta la mencionada ciudad, donde la Policía del lugar le confirmó que
su hermano había fallecido y le mostró el lugar donde se encontraba enterrado
el cadáver, en el cual aparecía el epitafio «El Oso Peruano», debido a que en su
trabajo era conocido con dicho apelativo.

La intervención defensorial se centró en realizar coordinaciones con el Con-

sulado peruano en Loja (Ecuador) y la Delegación del Azuay de la Defensoría del
Pueblo del Ecuador, con el fin de realizar los trámites tendientes a que se autorice
la exhumación del cadáver de Geiner Jesús Rodríguez Narvayza, así como su
posterior repatriación y entrega a sus familiares, para que pudieran brindarle
un entierro digno. Las acciones y coordinaciones permitieron, además, que la
Defensoría del Pueblo del Ecuador gestionara el pago de la indemnización por
su muerte, que fue entregada a sus familiares.

b. Caso sobre la ubicación y repatriación del ciudadano ecuatoriano M. A. N. S.

El 14 de septiembre del 2010, la Dirección Nacional de Protección de la Defen-

soría del Pueblo del Ecuador remitió una comunicación electrónica solicitando
averiguar las razones por las cuales el ciudadano ecuatoriano de iniciales M. A.
N. S. se encontraba internado en el Hospital Psiquiátrico Víctor Larco Herrera de

mediante Decreto Supremo N° 071-2005-RE. Ambos documentos fueron publicados en el diario

oficial El Peruano el 13 de septiembre del 2005.
220 Ley N° 28182, Ley de Incentivos Migratorios. Publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de
febrero del 2004.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 173

Lima y, de ser factible, colaborar con las acciones del consulado ecuatoriano para
lograr su repatriación.

El 16 de septiembre, personal de la Adjuntía para los Derechos Humanos y las

Personas con Discapacidad se comunicó con la Subdirección del Hospital Larco
Herrera, verificando que M. A. N. S. llevaba 87 días internado porque se le había
diagnosticado esquizofrenia paranoide. Fue llevado a dicho establecimiento de
salud por la PNP, luego de ser encontrado deambulando y haber sufrido, aparen-
temente, el robo de sus documentos. Estando en el mencionado hospital, recibió
la atención respectiva. Un día después, el 17 de septiembre, se le comunicó al
consulado ecuatoriano en Lima las acciones que se debían seguir para conseguir
que dieran de alta al afectado y que posteriormente pudiera ser repatriado.

El 22 de septiembre, los funcionarios del Programa de Defensa y Promoción

de Derechos de las Personas con Discapacidad y del Equipo de Investigaciones
en Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo se reunieron con el Director
del Hospital Larco Herrera y el Cónsul ecuatoriano, señor Francisco Aguirre, para
efectuar las coordinaciones relacionadas con el alta médica del señor M. A. N. S.

El 24 de septiembre, se coordinó con la Digemin para que, de acuerdo con sus

funciones, considerara el salvoconducto expedido por el consulado ecuatoriano
a favor de M. A. N. S. como documento de viaje suficiente para que retornara
a su país, debido a que no contaba con pasaporte ni documento de identidad.
Finalmente, el 30 de septiembre del 2010 el ciudadano M. A. N. S. pudo viajar a
la ciudad de Quito, donde lo esperaban sus familiares.

2.5 Personas que requieren especial protección

2.5.1 Niñas, niños y adolescentes

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

A lo largo del 2010, la Defensoría del Pueblo, a través de sus oficinas defensoria-
les, recibió consultas, pedidos y quejas con respecto al estado y la afectación de
los derechos de la niñez y adolescencia. Gran número de las quejas presentadas
corresponden a afectaciones a la integridad personal, a la libertad e indemnidad
sexual, al derecho a no ser víctima de explotación laboral o sexual, a la protección
especial y al incumplimiento del deber de promoción de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes por parte del Estado.

La Defensoría del Pueblo, de conformidad con la legislación nacional e interna-

cional vigente, considera que los niños, niñas y adolescentes conforman un grupo
que merece atención prioritaria, en tanto son ciudadanos en especial situación de
vulnerabilidad.
174 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Por ello, cuenta con una oficina especializada, la Adjuntía para la Niñez y la
Adolescencia, que desarrolla sus actividades en cuatro ejes fundamentales: pro-
tección, promoción, participación infantil y alianzas estratégicas con las distintas
instituciones gubernamentales y de la sociedad civil comprometidas en la defensa
de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Con respecto al eje de protección, las actuaciones de la Defensoría del Pueblo

se han enfocado en temas particularmente lesivos de derechos, como son el caso
de la violencia sexual, el castigo físico y humillante, el reclutamiento indebido de
adolescentes, y la trata de niños, niñas y adolescentes.

En cuanto al segundo eje, se desarrollaron acciones de promoción de derechos

frente a la trata de niños, niñas y adolescentes. Así, durante los meses de mayo,
julio y agosto se capacitó en este tema a las comisionadas y comisionados de las
oficinas defensoriales de Trujillo, Madre de Dios y Ucayali, lo que permitirá mejorar
sus capacidades para la adecuada atención de casos.

Asimismo, se reimprimieron los dípticos sobre castigo físico y humillante,

que fueron distribuidos tanto en ferias informativas como en eventos de difusión
relacionados con los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

En el eje de participación infantil, continuaron desarrollándose audiencias

públicas con el objetivo de que los niños, niñas y adolescentes participen abier-
tamente en un diálogo con sus autoridades distritales, para que ellas puedan
conocer sus necesidades y pedidos. Asimismo, se han mantenido las sesiones del
Comité Asesor de Niños, Niñas y Adolescentes de la Adjuntía para la Niñez y la
Adolescencia. Esta es una instancia consultiva interna integrada por niños, niñas
y adolescentes que incorporan su visión a la labor institucional.

Las alianzas estratégicas constituyeron una vía de interconexión entre el sector

público y el sector privado, ambos interesados en la defensa y promoción de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes. Este tipo de colaboración apunta cen-
tralmente a incidir en el desarrollo y la consolidación de políticas públicas a favor
de la niñez y la adolescencia. Sobre este punto, cabe mencionar que la Defensoría
del Pueblo es miembro de la Comisión Revisora del Código de los Niños y los Ado-
lescentes, y coordina el trabajo del Libro I del Código de los Niños y Adolescentes
sobre Derechos y Libertades. Igualmente, continuó su participación en el Colectivo
contra el Castigo Físico y Humillante en su calidad de observadora, y en la Mesa
de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), principalmente en el
Colectivo por los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes. En este último
espacio se trabajó la campaña «Vota por la niñez», gracias a la cual se logró que
los postulantes a la Alcaldía de Lima asumieran compromisos en materia de niñez
y adolescencia, que debían cumplir si llegaban a ser electos.

De igual forma, se debe resaltar que en el 2010 se suscribió un acuerdo entre

la Defensoría del Pueblo y Unicef con el objetivo de desarrollar acciones conjuntas
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 175

para promover los derechos de la infancia y realizar vigilancia social de las políticas
públicas en materia de niñez y adolescencia.221

a. Afectaciones a la integridad personal

Los casos de afectación al derecho fundamental a la integridad personal de los

niños, niñas y adolescentes se presentaron en distintas formas y en los diversos
espacios en los que ellas y ellos se desenvuelven. Una de las prácticas más fre-
cuentes es el castigo físico y humillante, que lamentablemente está generalizado
tanto en el ámbito público como en el privado. Cabe resaltar que en las regiones
de Arequipa, Ayacucho, Huánuco, Junín, Lima, Loreto, Pasco, Piura y Tumbes
este problema se presentó en reiteradas ocasiones al interior de las instituciones
educativas. Llama la atención el hecho de que a pesar de existir normatividad al
respecto, esta aún no es de conocimiento del personal docente222 y administrativo
que labora en las regiones de Ayacucho y Huánuco.

Se puede apreciar que el castigo físico y humillante es usado como medida de

corrección tanto por padres y madres como por docentes y personal administrativo
de las instituciones educativas, situación aceptada por diversas comunidades en
varias regiones del país. El arraigo del castigo físico y humillante como medida
de corrección genera que tales comportamientos se presenten como prácticas legi-
timadas por los propios padres y madres de las víctimas. Así, en las regiones de
Huánuco, Loreto y Pasco se pudo apreciar que, en muchos casos, los padres y
madres parecían estar de acuerdo con este tipo de medidas correctivas aplicadas
a sus hijos, e incluso autorizaban explícitamente su aplicación.

Por otro lado, con respecto a las sanciones aplicables a docentes o personal
administrativo que incurren en actos de castigo físico y humillante en contra de
niños, niñas y adolescentes, llama la atención que las denuncias contra docen-
tes agresores se tramiten únicamente a nivel del Consejo Educativo Institucional
(Conei),223 mas no ante las instancias responsables de la UGEL, como ocurre,
por ejemplo, en la región Pasco. Esto constituye una limitación para que los res-
ponsables de las agresiones contra la integridad personal de los niños, niñas y
adolescentes reciban las sanciones que les corresponden.

221 El convenio fue suscrito por el Representante de Unicef en el Perú, Paul Martin, y la Defensora
del Pueblo, Beatriz Merino, el 10 de mayo del 2010.
222 Con respecto a la normatividad vinculante en la materia, debe recordarse particularmente la
Resolución Ministerial N° 405-2007-ED sobre maltrato infantil, denominada «Lineamientos de
acción en caso de maltrato físico y/o psicológico, hostigamiento sexual y violación de la libertad
sexual a estudiantes de instituciones educativas».
223 La Ley Nº 28044, Ley General de Educación, da el nombre de Consejo Educativo Institucional
(Conei) a los consejos consultivos, y el Decreto Supremo N° 009-2005-ED los reconoce como
órganos de participación, concertación y vigilancia ciudadana para el ejercicio de una gestión
eficaz en el servicio educativo.
176 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

El desconocimiento de las medidas de protección existentes, así como del

procedimiento y de las normas, limita el ejercicio del derecho a acceder a la justicia
tanto por parte de las víctimas como de sus padres o responsables. Asimismo, la
falta de sanciones genera impunidad y permisividad frente a estos hechos. Tal
es el caso de Pasco, donde se siguen presentando casos en los que el personal
docente o auxiliar en educación maltrata y aplica castigos físicos y humillantes
a los estudiantes; es más: se observó con preocupación que durante el segundo
semestre del año estos casos se incrementaron.

Por otro lado, en Junín los presuntos docentes agresores no son denunciados
debido a que los padres temen represalias en contra de sus hijos e hijas.

Otro fenómeno de afectación al derecho a la integridad personal en las insti-

tuciones educativas es el bullying, que consiste en agresiones entre pares. En los
casos presentados en las regiones de Cusco y Lima, llama la atención la corta edad
de los niños y niñas que recurren a esta práctica.

Con respecto al tema de la afectación a la integridad personal, se realizaron

coordinaciones permanentes con el Ministerio Público para garantizar que se adop-
ten medidas de protección inmediatas en los casos de vulneración de la indemnidad
sexual y la integridad física y psicológica de los menores de edad agraviados en la
región Ayacucho. Asimismo, se recomendó a la UGEL Huamanga que adoptara las
medidas correctivas necesarias en casos de vulneración de la integridad física y psi-
cológica por parte de los docentes; de igual forma, se le recomendó instaurar pro-
cesos administrativos disciplinarios cuando se presente este tipo de vulneraciones.

Además, en Huancavelica se puso en conocimiento de los directores de las

UGEL las quejas sobre maltrato físico a menores de edad. Asimismo, se llevaron a
cabo supervisiones a las instituciones educativas de los distritos de Huaribamba,
Salcabamba y Quishuar, a fin de verificar el cumplimiento de la Resolución Minis-
terial N° 405-2007-ED.224

También se realizó una supervisión a las instituciones educativas del radio

urbano de Pasco y a algunas ubicadas en zonas rurales cercanas a la ciudad, a fin
de medir el nivel de conocimiento de las normas que protegen a los estudiantes
víctimas de maltratos físicos, psicológicos o sexuales por parte de los directores.
Se advirtió que la totalidad de directores de los centros educativos supervisados
(23) desconocen el procedimiento que se debe seguir en estos casos; además, los
directores de 21 entidades educativas consideraron que los casos de maltratos
«leves» pueden ser conciliados en el propio plantel.

224 Resolución Ministerial N° 405-2007-ED, «Lineamientos de acción en caso de maltrato físico y/o
psicológico, hostigamiento sexual y violación de la libertad sexual a estudiantes de instituciones
educativas». Publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de septiembre del 2007.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 177

A raíz de esta supervisión, la Defensoría del Pueblo ha emitido una recomen-

dación a la UGEL de Pasco a fin de que mejore el nivel de cumplimiento de los
lineamientos de actuación frente a casos de maltratos físicos o psicológicos, y acoso
u hostigamiento sexual en contra de los alumnos por parte del personal docente
o administrativo de las instituciones educativas. Esta recomendación defensorial
mereció una respuesta del titular del sector, mediante Oficio Nº 930-2010-Ugelp-
AGP.

Posteriormente, se realizó una segunda supervisión a las instituciones educa-

tivas ubicadas en el radio urbano de la ciudad de Cerro de Pasco, con la finalidad
de conocer los avances en materia de difusión e internalización, por parte de los
directores, del procedimiento que se debe seguir ante las denuncias por maltratos
físicos, psicológicos y/o sexuales interpuestas por estudiantes en contra de sus
docentes. Lo que se observó fue que ellos manifestaron conocer el procedimiento
aludido, pero este conocimiento es solo formal, pues cuando se presentan denun-
cias en contra de docentes, los directores deciden resolver el problema en forma
interna para, supuestamente, no dañar la imagen de la institución educativa.

Por último, cabe resaltar que en coordinación con la Mesa Multisectorial para
la Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de la Región
Junín, la Defensoría del Pueblo ejecutó el programa «Adiós al castigo físico y
humillante. Manos que protegen» en la institución educativa Domingo Faustino
Sarmiento, que según las autoridades educativas regionales es la que presentó el
mayor número de quejas por hechos de esta naturaleza.

b. Afectaciones al derecho a la integridad e indemnidad sexual

Una de las peores formas de afectación a la integridad física y psicológica de los

niños, niñas y adolescentes es la violencia sexual, que afecta gravemente los dere-
chos fundamentales de la víctima. Si bien la problemática de la violencia sexual
contra niños, niñas y adolecentes está presente en diversas zonas del país, sobre
la base de las quejas registradas en las oficinas defensoriales a nivel nacional se
puede apreciar una particular incidencia en las regiones de Ayacucho, Cusco,
Huánuco y Loreto.

En las ciudades de Ayacucho y Huánuco, muchas de las agresiones sexuales

fueron perpetradas por el personal docente y auxiliar de las instituciones edu-
cativas. Con respecto a esta situación, existe en la actualidad una normativa225
acerca de las acciones que se deben realizar en casos de violencia sexual en contra
de niños, niñas y adolescentes, pero al parecer esta no está siendo correctamente
difundida por las UGEL.

225 Véase la Resolución Ministerial N° 405-2007-ED.

178 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Otro ámbito en el que se presentaron las agresiones sexuales es el familiar.

Siendo que el entorno familiar se considera el más seguro de todos los espacios
en los que se desenvuelven los niños, niñas y/o adolescentes, las vulneraciones
llevadas a cabo en este son particularmente lesivas. Con respecto a este tema, cabe
señalar que en zonas rurales de Cusco y de Madre de Dios se identificaron casos
en los que, lamentablemente, la respuesta estatal es aún muy reducida.

Con respecto a las víctimas de la violencia sexual y al trato que reciben por
parte del Estado, es lamentable comprobar que en la mayoría de casos persiste la
doble victimización. En Loreto se denunciaron casos en los que menores de edad
violentados fueron expuestos a análisis médicos en los que no estaban presentes
solo el médico legista y su auxiliar, sino también estudiantes de la carrera de
Medicina.

Esta situación vulneratoria de derechos se presentó a pesar de la existencia

de la «Guía de procedimientos para la entrevista única de niños, niñas y adoles-
centes víctimas de abuso sexual, explotación sexual y trata con fines de explota-
ción sexual»226 y del artículo 3° de la Ley N° 27115,227 en el que se indica que los
exámenes médicos serán realizados exclusivamente por el médico encargado del
servicio, con la asistencia de un profesional auxiliar.

En materia de afectaciones del derecho a la integridad e indemnidad sexual,

la Defensoría del Pueblo es consciente de que, debido a la gravedad de la vulne-
ración, es imprescindible ofrecer a las víctimas un adecuado trato o atención, para
no generar casos de doble victimización. Por ello, se fomentó la generación de un
sistema especial de atención de casos de violencia sexual contra niños, niñas y
adolescentes al interior de la Unidad de Control Territorial en la Región Cusco,
en función de aplicar una metodología común estandarizada, en especial en casos
de trata.

Por otro lado, en Huánuco se llevaron a cabo supervisiones a las comisarías

de Chinchao, Ambo, San Rafael, Cayna, Dos de Mayo, Huacaybamba, Pachitea,
Lauricocha, Marañón y Yarowilca, para verificar si estaban atendiendo los casos
de violencia familiar en el marco del TUO de la Ley de Protección Frente a la Vio-
lencia Familiar,228 considerando que gran número de casos de violencia de tipo
sexual se producen particularmente en las zonas rurales.

226 Aprobada mediante Resolución N° 589-2009-MP-FN, de fecha 28 de abril del 2009.

227 Ley N° 27115, Ley que Establece la Acción Penal Pública en los Delitos contra la Libertad Sexual.
Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de mayo de 1999.
228 Decreto Supremo N° 006-97-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N° 26260, Ley de Protección
frente a la Violencia Familiar. Publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de junio de 1997 y
reglamentado por el Decreto Supremo N° 002-98-JUS del 25 de febrero de 1998.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 179

c. Afectaciones al derecho a la protección especial

Los niños, niñas y adolescentes son un grupo vulnerable por su propia condición
etaria y su grado de desarrollo, que limita su capacidad de participación y ejercicio
de sus derechos por sí solos en diferentes circunstancias. Por ello, es obligación del
Estado garantizar que su participación se equipare con respecto a la de los demás
ciudadanos y ciudadanas, para que ejerzan la condición de sujetos de derechos
que les corresponde.

Por ello, aquellos niños, niñas y adolescentes que estén en situación de riesgo
o de vulneración de sus derechos —en tanto carecen del respaldo adecuado de
una familia que les garantice el goce y ejercicio de estos— merecen, de parte del
Estado, un conjunto de medidas de protección temporales y especiales, en función
de restituirles los derechos afectados, principalmente el derecho a vivir en una
familia.

En diversas regiones del país —tales como Cusco, Junín, Lima y Loreto—,
se puede apreciar la presencia de un número indeterminado de niños, niñas y
adolescentes víctimas de un alarmante estado de desprotección, aunque varíe el
tipo de vulneración particular en cada región.

Actualmente, no existen bases de datos que puedan proporcionar información

certera acerca del número de nacimientos, así como de niños que habitan en una
casa junto con sus padres o con personas legalmente adecuadas para cuidarlos
Esta falencia se intensifica más aún cuando las autoridades, al encontrar a niños,
niñas y adolescentes que viven fuera de sus casas, detectan solo la vulneración de
un derecho, cuando las situaciones que pueden activar el derecho a la protección
especial pueden ser muchas más.

Un problema presente en la región Lima, derivado del procedimiento de

«investigación tutelar»229 —enfocado en garantizar la protección especial de niños,
niñas y adolescentes en situación de especial necesidad—, es que sus familias
no son conscientes de las consecuencias que este procedimiento acarrea. Así, no
necesariamente saben que el proceso es complejo y que no hay certeza acerca de
los criterios de decisión de los jueces. Asimismo, a lo largo de las investigaciones,
no siempre se respetan las garantías mínimas del proceso administrativo ni del
judicial. Muchas veces, los padres, que pueden o no ser responsables de la afecta-
ción de los derechos de sus hijos o hijas niños o adolescentes, quieren recuperarlos,
pero no saben cómo lograrlo.

229 Investigación tutelar es el procedimiento mediante el cual se determina el estado de abandono

de un niño, niña o adolescente. De determinarse el estado de abandono, se procede a declarar la
pérdida de la patria potestad.
180 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Como se he resaltado, la afectación del derecho a la protección especial se pre-

senta como un problema muy grave, en tanto que los niños, niñas y adolescentes
ya constituyen un grupo particularmente vulnerable. Al estar en una situación de
afectación de sus derechos fundamentales —tales como el derecho a vivir en una
familia, el derecho a la salud, a la educación, etcétera—, requieren que el Estado
realice acciones inmediatas para subsanar tal situación.230

La problemática de los niños, niñas y adolescentes que requieren protección

especial en Ayacucho ha sido coordinada con la Organización Internacional de
Aldeas Infantiles SOS-Ayacucho, a efectos de que se les brinde el cuidado y la
atención que necesitan.

En la región Huánuco se realizaron diversas reuniones de trabajo tendientes

a mejorar la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes en estado de vul-
nerabilidad.

En Lima, la Defensoría del Pueblo viene realizando visitas a los centros de aten-
ción residencial (CAR) para verificar el estado físico y emocional de los niños, niñas
y adolescentes acogidos. Igualmente, se han venido realizando coordinaciones, visi-
tas y seguimiento de los casos ante las gerencias de Investigación Tutelar y de Pro-
tección Integral del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (Inabif).

Finalmente, se emitió el Informe Defensorial N° 150, «El derecho de los niños,

niñas y adolescentes a vivir en una familia: la situación de los Centros de Atención
Residencial estatales desde la mirada de la Defensoría del Pueblo»,231 en el cual se
hace recomendaciones a cada una de las entidades involucradas, con la finalidad
de mejorar el sistema de atención a los niños, niñas y adolescentes acogidos.

d. Trata en agravio de niños, niñas y adolescentes

La trata de personas es un acto execrable que atenta contra su dignidad. Se encuen-

tra tipificada penalmente como delito tanto dentro de nuestro ordenamiento jurí-
dico —artículo 153° del Código Penal— como en el artículo 5° del Protocolo para
Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas Especialmente en Mujeres y
Niños que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delin-
cuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo).232

230 En estos casos, el Estado debe implementar medidas especiales de protección, entre ellas el aco-
gimiento residencial, regulado por la Ley Nº 29174, Ley General de Centros de Atención Resi-
dencial de Niñas, Niños y Adolescentes, y su Reglamento.
231 El Informe Defensorial N° 150 fue elaborado por la Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia. El
texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
232 El citado instrumento internacional fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Uni-
das el 15 de noviembre del 2000, mediante Resolución A/RES/55/25. El Estado peruano aprobó
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 181

En el Perú, los casos de trata vinculados a la explotación sexual y laboral de

niños, niñas y adolescentes se presentan con mayor incidencia en las regiones de
Cusco, Junín y Loreto, y se están incrementando en Ucayali. El fenómeno de la trata
se ha configurado como una grave afectación a los derechos de los niños, niñas
y adolescentes en zonas donde el Estado tiene poca presencia o las autoridades
carecen de capacidad de actuar.

Tal es la situación en Loreto, donde el tráfico fluvial no parece estar siendo

correctamente controlado por las autoridades competentes, lo que ha sido apro-
vechado por los tratantes de personas para abrir un corredor de fácil tránsito.
A esto se debe agregar que la falta de articulación entre diversas instituciones
del Estado —tales como la Capitanía de Puertos, el MTC, la PNP y el Ministerio
Público— favorece la expansión del fenómeno de la trata de personas en la región
Loreto.

Como ya se ha señalado, la Oficina Defensorial de Ucayali indicó que, con

respecto a años anteriores, se han incrementado los casos de trata de personas en
la región. La mayoría de víctimas son personas menores de edad captadas por
redes de tratantes que las someten a explotación sexual, para lo cual las trasladan
a diferentes comunidades.

En Junín y otras regiones, la trata de niños, niñas y adolescentes con fines de

explotación laboral es la predominante, aunque existen indicios de que, a nivel
nacional, la más difundida es la explotación sexual.

En la región Cusco se identificaron casos de trata de personas con fines tanto de

explotación laboral como sexual. Hay que señalar, además, que al ser la macrorre-
gión Cusco un corredor muy transitado entre la selva y la sierra, se ha constituido
en una ruta de recepción y expulsión de víctimas de trata. Mientras el control de
las autoridades siga siendo insuficiente, el fenómeno de la trata de personas no
retrocederá.

Finalmente, cabe resaltar la inacción de las autoridades locales de la región

Loreto en materia de control del incremento de bares clandestinos, que suelen
convertirse en focos de explotación sexual de menores de edad.

La continua afectación de las niñas, niños y adolescentes víctimas de este exe-

crable delito requiere acciones coordinadas y de largo alcance por parte de todos
los actores gubernamentales y privados que tengan algún grado de responsabili-
dad en la prevención, persecución y sanción de la trata. En este marco, la Oficina

el protocolo adicional mediante Resolución Legislativa N° 27527 del 4 de octubre del 2001, y
posteriormente lo ratificó por Decreto Supremo N° 088-2001-RE, publicado en el diario oficial El
Peruano el 20 de noviembre del 2001.
182 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Defensorial de Loreto solicitó a los gobiernos locales y entidades competentes

información respecto a la lucha contra la trata en agravio de niños, niñas y adoles-
centes. De las respuestas se dedujo que los principales problemas son la ausencia
de medios logísticos y personal capacitado, así como la falta de articulación con
otros puertos de la región como Nauta, Requena y Ramón Castilla.

La Oficina Defensorial de Tumbes realizó una intervención de oficio en la que

le recomendó a la Dirección Regional de Transportes de Tumbes realizar acciones
de prevención contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, así como
supervisar que las empresas de transporte público cumplan con adoptar medidas
de control en la venta de pasajes a menores de edad.

Por otro lado, la Oficina Defensorial del Cusco impulsó y participó en opera-
tivos en bares y cantinas donde se sospechaba la presencia de niñas y adolescen-
tes víctimas de explotación sexual y laboral. Igualmente, impulsó y participó en
un operativo realizado en una agencia de transporte interprovincial ubicada en
Mazuko, que se presumía era un punto de tráfico de las víctimas de trata prove-
nientes de Cusco y Puno.

En la región Huánuco, con la finalidad de articular a diversos sectores invo-

lucrados en el tema de la trata, la Defensoría del Pueblo ha fomentado la con-
formación de las redes multisectoriales para la prevención de este delito. En la
Municipalidad de Pachitea (Huánuco) se recomendó la conformación de una red
multisectorial de prevención del delito de trata de personas, de conformidad con el
Reglamento de la Ley contra la Trata de Personas, Ley Nº 28950, Decreto Supremo
Nº 7-2008-IN.233

En función de garantizar su presencia en la lucha contra la trata de perso-

nas, la Defensoría del Pueblo participó en las reuniones del Minimap-Derechos
Humanos234 que se llevaron a cabo en el Cusco, que contaron con la participación
de representantes de regiones fronterizas de tres países: Acre-Brasil, Madre de
Dios-Perú y Pando-Bolivia. Estas reuniones han servido para discutir el tema de
la trata de personas a nivel internacional, en función de compartir experiencias y
planificar estrategias conjuntas para combatirla.

e. Reclutamiento de menores de edad

El reclutamiento de menores de edad por parte de grupos armados o de las FF.AA.

es una práctica que preocupa sobremanera a la Defensoría del Pueblo. En tanto la

233 Decreto Supremo publicado en el diario oficial El Peruano el 30 de noviembre del 2008.
234 El Minimap-Derechos Humanos es un grupo de trabajo conformado por representantes de las
tres regiones fronterizas Madre de Dios, Acre y Pando (MAP). Los Minimap son grupos de tra-
bajo destinados a fortalecer los derechos y el desarrollo en esta región de la Amazonía.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 183

edad mínima para participar en el servicio militar voluntario es 18 años, cualquier

soldado menor de tal edad constituye un ejemplo de reclutamiento indebido.

Durante el 2010, la Defensoría del Pueblo recibió quejas con respecto a la

realización de esta práctica ilegal por parte de funcionarios del Ejército Peruano.
Dos factores convergentes causan este problema: el desconocimiento de los fun-
cionarios del Estado —personal del Ejército Peruano— de la normatividad sobre
la materia, particularmente de la Ley N° 29248;235 y la ausencia de mecanismos
para corroborar la información entre las dependencias del Ejército Peruano y los
registros municipales o las oficinas del Reniec, que servirían para depurar las
solicitudes de ingreso que no se adecúen a la ley.

Durante el año 2010 se realizaron una serie de supervisiones a cuarteles mili-

tares en la zona de Ayacucho, con el fin de corroborar que todos los soldados
tuvieran la edad mínima para prestar tal servicio. Cabe resaltar que se eligió esa
zona debido a que, a lo largo del 2010, la Oficina Defensorial de Ayacucho recibió
un total de 17 quejas respecto a la presencia de menores de edad en situación de
servicio activo.

Existen, igualmente, problemas relacionados con la autenticidad de los docu-

mentos presentados. En muchos casos, se presentan indicios que podrían llevar a
concluir que los documentos con los que cuentan las autoridades para decidir el
ingreso de algunos reclutas son falsificados. Si esa sospecha se confirmara, habría
que investigar quién los falsificó.

Asimismo, se han desarrollado ya lineamientos sobre este tema, que serán

publicados durante el año 2011.

f. Promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes

La línea de acción defensorial de promoción comprende el conjunto de acciones

destinadas a fomentar el conocimiento y la concientización de la ciudadanía y los
actores sociales en materia de niñez y adolescencia.

En este marco, se realizaron acciones de difusión y promoción de los derechos

y obligaciones de los niños, niñas y adolescentes en diferentes provincias de la
región Cusco. Algunos talleres y charlas estuvieron dirigidos a los habitantes de
las comunidades, y otros, a alumnos y alumnas de educación secundaria de los
turnos diurno y nocturno.236

235 Ley del Servicio Militar. Publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de junio del 2008.
236 Estos últimos se desarrollaron en 7 provincias y 21 distritos: los distritos de Accha, Pillpinto
y Omacha de la provincia de Paruro; los distritos de Santo Tomás, Qolquemarca y Llusco de
184 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Igualmente, en el Cusco se organizaron una serie de talleres sobre el delito de

trata de personas, dirigidos a los propietarios de bares y cantinas, las autoridades
públicas y la población de zonas mineras. En esta misma línea se desarrollaron
acciones en la región Madre de Dios, en los distritos de Laberinto e Inambari,
provincia de Tambopata, y en el distrito de Madre de Dios, provincia de Manu.

Con la colaboración de la sociedad civil, la Defensoría del Pueblo organizó o

participó en eventos sobre trata de personas, como el realizado junto con la ONG
Capital Humano y Social. Asimismo, se publicó un afiche de amplias dimensio-
nes sobre abuso sexual infantil, el cual se distribuye en las instituciones públicas
aprovechando todos los viajes itinerantes que realizan las y los comisionados de
la Defensoría del Pueblo.

En diciembre se organizó en el Cusco la Feria Informativa «Defensoría del

Pueblo más cerca de la gente», en cuyo marco se desarrolló una exposición sobre
la violencia contra los niños, niñas y adolescentes dirigida a 25 madres sustitutas
de las aldeas infantiles SOS.

Por otro lado, en Huánuco se organizaron talleres de capacitación sobre los

derechos y deberes de los niños, niñas y adolescentes, dirigidos a docentes, padres
de familia y alumnos de diversas instituciones educativas. Asimismo, en las accio-
nes itinerantes de la Defensoría del Pueblo se ofreció capacitación sobre el derecho
a la integridad y los mecanismos de protección de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes.

En la región Loreto se llevaron a cabo talleres sobre los derechos de los niños,
niñas y adolescentes en la administración pública, dirigidos a servidores de las
Demuna y al personal de los sectores Salud y Educación. Igualmente, se fomentó
la realización de actividades multisectoriales conjuntas para la difusión de los
derechos de las niñas, niños y adolescentes en instituciones educativas urbanas y
rurales. En Ucayali se realizaron actividades de capacitación y promoción de los
derechos de la niñez y adolescencia en instituciones educativas y asentamientos
humanos.

En la región Huánuco, la Defensoría del Pueblo supervisó a un conjunto de

municipalidades para verificar la implementación de sus Demuna. Las munici-
palidades provinciales supervisadas fueron Huacaybamba, Marañón, Yarowilca,
Pachitea, Dos de Mayo, Huamalíes, Lauricocha y Ambo; y las distritales, Margos,

la provincia de Chumbivilcas; los distritos de Ccatcca, Marcapata y Carhuayo de la provincia

de Quispicanchi; los distritos de Limatambo, Zurite y Chinchaypujio de la provincia de Anta;
los distritos de Yuri, Coporaque y Suycutambo de la provincia de Espinar; los distritos de Po-
macanchi, Acos y Sangarará de la provincia de Acomayo; y los distritos de Maranganí, Tinta y
Pitumarca de la provincia de Canchis.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 185

Chaulán, Yarumayo, Chupán, Pampamarca, Chacabamba, Cahuac, San Buena Ven-

tura, Pinrra, Cochabamba, Cachabamba, Marías, Pachas, Sillapata, Cauri, Yana,
Huarin, Jesús, Conchamarca, San Rafael y Tomayquichua.

Sobre la base de las supervisiones realizadas, se recomendó a los alcaldes cuyas

municipalidades todavía no tenían una Demuna que la crearan. La iniciativa puso
énfasis en las municipalidades de las zonas rurales.

Otra acción tendiente a fortalecer capacidades fue organizar miniferias diri-

gidas a niños de primaria, quienes a través de juegos aprenden cuáles son sus
derechos y obligaciones. Este trabajo se desarrolló en cinco escuelas piloto de
Moyabamba, región San Martín, donde se capacitó a 746 alumnos. Además, se
organizaron foros en los que los alumnos y alumnas de las escuelas piloto, elegidas
para organizar las miniferias, diagnosticaron los problemas relacionados con los
derechos de los niños, niñas y adolescentes en diferentes ámbitos —la comunidad,
el hogar y la escuela— y plantearon propuestas de solución. Posteriormente, esas
propuestas fueron presentadas a las autoridades públicas, con lo cual se logró que
las voces de las y los jóvenes fueran escuchadas.

Igualmente, en la región San Martín se llevaron a cabo charlas preventivas

sobre «Situaciones de riesgo y mecanismos de protección» dirigidas a adolescentes
de educación secundaria de las instituciones educativas piloto. De este modo, se
capacitó a un total de 2.467 alumnos: 1.392 en Moyobamba, 358 en Tarapoto y 717
en viajes itinerantes. Los alumnos más pequeños participaron en juegos con enfo-
que de derechos y asistieron a proyecciones de videos motivadores sobre el tema.

En abril del 2010 se llevó a cabo el taller «Medidas disciplinarias en institu-

ciones educativas», para directores de instituciones educativas y funcionarios de
la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios (Coproa)
y de la Comisión de Atención de Denuncias y Reclamos (Cader) de la UGEL de
la provincia Daniel Carrión, en la región Pasco. En este evento se abordó el tema
del castigo físico como acto que atenta contra el derecho a la integridad de los
estudiantes, así como el procedimiento que se debe seguir para denunciar este
tipo de casos.

Como una de las estrategias para difundir el contenido del derecho a la inte-
gridad de los estudiantes, se puso en la agenda de los medios de comunicación
locales la situación de la ciudad de Pasco, en la que se han incrementado los casos
de maltrato físico y psicológico ejercido por los docentes. El apoyo brindado por
los líderes de opinión ha sido fundamental no solo para dar a conocer el trabajo
de la Oficina Defensorial de Pasco en la protección de este derecho, sino también
para que los padres tomen conciencia de que el maltrato afecta directamente a sus
hijas e hijos. Sin embargo, es preciso sensibilizar más tanto al personal docente y
a los funcionarios del sector Educación como a los padres de familia y alumnos
en general.
186 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En Tumbes se llevó a cabo un taller sobre trata de personas dirigido a estudian-

tes de primaria y secundaria, y en Piura se realizó una capacitación para líderes
estudiantiles titulada «Derechos y deberes de los niños, niñas y adolescentes e
instituciones del Estado que protegen contra la trata de personas».

g. La consolidación de alianzas estratégicas

La Defensoría del Pueblo es consciente de que para cumplir sus funciones consti-
tucionales en materia de protección y promoción de los derechos fundamentales
de los niños, niñas y adolescentes, requiere unir sus esfuerzos con los de otras
instituciones públicas y privadas.

Así, en la región Cusco trabajó conjuntamente con el Ministerio Público y con

el Instituto de Medicina Legal buscando mejorar la actuación de ambas institucio-
nes en materia de niñez y adolescencia. En ese marco, se está buscando establecer
convenios interinstitucionales que permitan desarrollar investigaciones específicas
en el tema.

En las coordinaciones con la sociedad civil y las instituciones del Estado se

priorizó la difusión, protección y defensa de los derechos del niño y del adoles-
cente en temas de especial relevancia, como la violencia sexual, física, psicológica
y familiar, y el castigo físico y humillante.

Con respecto a la lucha contra la trata de personas, se recomendó a la Región

Policial Madre de Dios que incrementara el número de efectivos y el material
logístico en las dependencias de la PNP ubicadas en Mazuko, Boca Colorado y
Manu, donde la actividad minera genera las condiciones para que aparezca este
problema.

En la región Cusco, se le recomendó a la Diresa que asignara a un psicólogo a

las zonas de mayor incidencia de violencia familiar. Asimismo, la Unidad de Coor-
dinación Territorial de Cusco (UCT Cusco) de la Defensoría del Pueblo supervisó
los centros de educación básica alternativa para garantizar que no formen parte
del circuito de trabajo infantil, explotación laboral y sexual, y trata.

Buscando garantizar un trato adecuado a los niños, niñas y adolescentes vícti-

mas de afectaciones de sus derechos, la Defensoría del Pueblo firmó con el Colegio
de Psicólogos del Cusco un convenio que permite ofrecer soporte psicológico a
las víctimas y sus familiares.

En las ciudades de Llata y Panao, de la región Huánuco, se impulsó la

conformación de mesas de trabajo en las que participan representantes de
municipalidades, de establecimientos de salud y de UGEL, con la finalidad de
implementar soluciones conjuntas en torno a la problemática de la niñez. Asimismo,
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 187

se realizaron reuniones de trabajo para abordar la problemática de la trata de

personas en la región, en las que participaron representantes de diversos CEM,
de la Fiscalía Superior Civil y de Familia, de la Dirección de Trabajo y Promoción
de Empleo, y del Gobierno Regional.

La Defensoría del Pueblo realizó diversas recomendaciones a la Fiscalía en

la Región Huánuco, entre las que destaca la realización de operativos en los ter-
minales terrestres para luchar contra la trata de personas. Además, se recomendó
a la Región Policial que coordine con su personal para que en los operativos que
realice en los terminales y controles solicite la identificación de los menores de
edad y, de ser el caso, su autorización para el viaje.

Asimismo, se recomendó a la Municipalidad Provincial de Huánuco y a las

municipalidades distritales de Amarilis y Pilcomarca que supervisen las cabinas
de Internet para verificar si aplican filtros destinados a que los menores de edad
usen adecuadamente el servicio.

En materia de trabajo infantil, se organizaron reuniones con los representantes

de programas sociales en los que se les sugirió que incluyeran como beneficiarios
a los padres y madres de niños y niñas que estuvieran trabajando, con la finalidad
de que se comprometan a no enviarlos a trabajar sino a estudiar.

Por otro lado, se ha tenido éxito en incluir el tema de la trata de personas en el

Plan Regional de Acción por la Infancia. Igualmente exitosa fue la participación en
el proceso para elaborar el Plan Regional de Acción por la Infancia y Adolescencia
de Huánuco, pues se logró incidir en la inclusión de los temas de identidad y trata
de personas.

En la región Loreto se realizaron pedidos de información y visitas de coordi-

nación al Instituto de Medicina Legal, con lo cual se logró garantizar la intimidad
de las menores de edad víctimas de violencia sexual; se suspendió la irregularidad
advertida y se inició un proceso administrativo contra los presuntos responsa-
bles.237 Este tema está directamente relacionado con la labor de fortalecimiento
de las capacidades de la sociedad civil —y particularmente de las y los escola-
res— sobre temas de derechos, maltrato, violación sexual, reclutamiento arbitrario
y posible trata de menores de edad. El objetivo es que las víctimas conozcan e
internalicen sus derechos y puedan exigir su respeto ante cualquier autoridad
competente.

Por otro lado, en Tumbes se buscó afianzar las alianzas para luchar contra la
trata de personas. Así, se llevaron a cabo reuniones de trabajo con representantes

237 Véase el punto b. Afectaciones al derecho a la integridad e indemnidad sexual, p. 177 del presente
informe.
188 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

del Gobierno Regional, el Ministerio Público, el Poder Judicial, los CEM, las
Diresa y las DRE, impulsándose la conformación de la Red Regional de Tumbes
contra la Trata de Personas, que fue reconocida oficialmente el 27 de septiembre
del 2010 mediante la Resolución Ejecutiva Regional N° 973-010/GOB.REG.
Tumbes-P.

La conformación de esta red, sumada a una reunión de trabajo con los repre-
sentantes del Comité de Frontera de Tumbes que se había realizado anteriormente,
logró que esta instancia incorporara el tema de la trata de personas en su agenda.
Además, se asumieron acuerdos de cooperación binacional policial y judicial con-
tra la trata de personas. Estas alianzas inciden en la protección de los derechos
fundamentales de los niños, niñas y adolescentes.

En el 2011, la Adjuntía para la Niñez y Adolescencia desarrollará dos líneas

de intervención: protección y participación.

En la línea de protección, continuará trabajando en los temas de violencia

contra niños, niñas y adolescentes; trata de niños, niñas y adolescentes; niños,
niñas y adolescentes en situación de abandono; y reclutamiento de menores de
edad por grupos armados.

En el tema de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes, se continuará

trabajando contra la violencia sexual y el castigo físico y humillante, y se iniciarán
acciones contra el bullying.

Cabe resaltar que en el 2011, como parte del seguimiento de las recomendacio-
nes efectuadas en el Informe Defensorial 126, «La aplicación de la administración
de justicia penal ante casos de violencia sexual perpetrados contra niños, niñas y
adolescentes», se elaborará un reporte.

En el tema de trata de niños, niñas y adolescentes se buscará fomentar el

trabajo tanto desde la persecución penal como desde la protección a las víctimas,
y se iniciará una supervisión al Poder Judicial, cuyos resultados se recogerán en
un informe defensorial.

Con respecto a los niños, niñas y adolescentes en situación de abandono, la

Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia continuará haciendo el seguimiento
de las recomendaciones efectuadas en el Informe Defensorial N° 150. Asimismo,
presentará un Informe Defensorial sobre Investigación Tutelar en el Perú, que se
realizará a partir de la revisión de los expedientes tramitados tanto por el Inabif
como por las Cortes Superiores de Cusco y Loreto.

Acerca del tema de reclutamiento de menores de edad, la Adjuntía para la

Niñez y la Adolescencia trabajará tres puntos clave: la elaboración y publicación
de lineamientos de intervención defensorial en casos de reclutamiento de menores
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 189

de edad, el apoyo en la atención de casos y la coordinación con las instituciones

involucradas en esta problemática.

B. Comportamiento de las entidades

a. Minedu e instituciones educativas

En materia de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la

Defensoría del Pueblo mantiene vínculos de trabajo muy estrechos con las enti-
dades del sector Educación, basados en la innegable relación que existe entre los
espacios educativos y la afectación y protección de los derechos de ese grupo etario.

A lo largo del 2010, las labores de la Defensoría del Pueblo obtuvieron dife-
rentes resultados y alcanzaron distintos grados de cooperación por parte de las
instituciones del sector Educación. Para comprender el porqué de estas diferen-
cias, hay que tomar en cuenta que, debido a las políticas de descentralización, las
entidades locales son más autónomas que antes en el ejercicio y cumplimiento
de sus funciones. Esto significa que las relaciones entre la Defensoría del Pueblo
y las instituciones del sector Educación pueden variar según el lugar en el que
estas se ubiquen. Así, mientras que la UGEL de Huamanga, Ayacucho, cooperó
adecuadamente en las intervenciones defensoriales, la de Tayacaja, Huancavelica,
no solo no cooperó sino que tampoco colaboró en la solución de las quejas por
violencia y maltrato de menores de edad, ni remitió el informe completo sobre los
resultados de los casos derivados para su investigación.

En el Cusco, la Defensoría del Pueblo encontró un ambiente positivo de cola-

boración en la campaña de documentación de niños, niñas y adolescentes. Las
instituciones educativas identificaron los distintos niveles de indocumentación,
lo que facilitó la intervención defensorial. Asimismo, facilitaron el espacio para
difundir entre la población estudiantil, los padres de familia y el cuerpo docente
los alcances del derecho a la identidad, así como los procedimientos y requisitos
de los trámites ante el Reniec.

De igual forma, las instituciones educativas se mostraron dispuestas a apoyar los

programas dirigidos a brindar mayor seguridad en sus espacios, y a formar a niños
y niñas capaces de identificar casos de vulneración y/o amenaza de sus derechos.
Asimismo, en estos programas se dio a conocer qué entidades son responsables de
brindar a la niñez y la adolescencia la protección necesaria ante hechos vulneratorios.

Mediante coordinaciones realizadas por la Defensoría del Pueblo, se consi-

guió que la Gerencia Regional de Educación de Junín y las UGEL de esta región
intervinieran en los casos de presunto castigo físico y humillante, discriminación
y violencia sexual. Sin embargo, se debe resaltar que persiste la demora en el
desarrollo de las investigaciones preliminares de la Cader, lo que imposibilita el
190 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

inicio de los correspondientes procedimientos disciplinarios y la imposición de

las sanciones a los responsables de las afectaciones.

En la región Junín, por lo general se implementaron las recomendaciones

realizadas por la Defensoría del Pueblo, aunque en algunas oportunidades se
tuvieron que realizar gestiones adicionales luego de haber desarrollado las actua-
ciones de persuasión respectivas. Es preciso señalar que ha mejorado el nivel de
cooperación de las instituciones del sector Educación con respecto a la Defensoría
del Pueblo, ya que en la actualidad vienen implementando con mayor eficacia las
recomendaciones efectuadas.

En Huánuco hubo un alto nivel de cooperación, que se manifestó tanto en

las interacciones verbales como en acciones inmediatas, y que permitió ceder el
uso del tiempo de docencia para las capacitaciones a escolares. Sin embargo, aún
existen problemas en el cumplimiento de los deberes de la administración estatal.
Estos se pueden apreciar, por ejemplo, en la falta de disposición para cambiar las
prácticas de castigo físico o maltrato psicológico arraigadas tanto entre los docentes
como entre los propios padres o madres de familia.

Con respecto a la DRE de Huánuco, se debe indicar que existe un alto nivel
de cooperación por parte de las principales autoridades; sin embargo, los repre-
sentantes que ellas envían a las comisiones de trabajo se muestran reticentes a
cooperar, básicamente por desconocimiento del papel de la Defensoría del Pueblo.

Un grave problema es el relacionado con la voluntad de investigación y san-

ción a los docentes comprometidos en casos de maltrato físico o psicológico. Así,
en varias ocasiones, las entidades administrativas del sector Educación (Cader)
mostraron falta de disposición para investigar y sancionar a los docentes acusados.
Asimismo, se verificó que muchos de los trabajadores que ocupan cargos medios
y bajos en el sector Educación en la región Huánuco desconocen las normas rela-
cionadas con la protección de los niños, niñas y adolescentes.

En Pasco, las instituciones educativas cooperaron con la Defensoría del Pueblo

en la atención de los casos presentados, aunque inicialmente se negaron a acatar
la recomendación de comunicar los hechos a la UGEL, pues consideraban que ello
dañaría el prestigio del centro educativo. Respecto a las Cader y las Coproa de
las UGEL, se presentaron dificultades en tanto estas comisiones se reconstituyeron
una y otra vez, debido a lo cual los casos denunciados no se resolvieron oportu-
namente, afectando el derecho al debido proceso de los denunciantes.

b. Mimdes

Durante el 2010, la relación con el Mimdes —específicamente con la Unidad Geren-

cial de Investigación Tutelar (UGIT) del Inabif— fue fluida y fructífera, lo que
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 191

permitió abordar aspectos vinculados a la atención en los CAR y las investiga-

ciones tutelares.

Asimismo, el personal del Inabif mostró mucha disposición para atender

los casos presentados ante la Defensoría del Pueblo, principalmente en la Oficina
Defensorial de Lima. Así, se facilitó desde la lectura de expedientes hasta el acceso
para verificar el estado de salud de los niños, niñas y adolescentes alojados en los
CAR.

c. Ministerio Público

La misión de la Defensoría del Pueblo consiste en tutelar que los derechos de los
ciudadanos sean respetados en cualquier ámbito. Tomando en cuenta que los
niños, niñas y adolescentes son sujetos tanto de afectación como de imputación
de infracciones a la ley penal, se entiende que la relación entre la Defensoría del
Pueblo y el Ministerio Publico es fundamental en materia de tutelar los derechos
de este grupo etario, tanto en su faceta de víctimas como de ciudadanos cuyos
derechos deben ser respetados en caso de ser llevados a un proceso.

Con respecto a las fiscalías de la región Ayacucho, se constató la buena dis-

ponibilidad que tuvieron tanto en sus intervenciones dirigidas a garantizar el
derecho a la integridad de los niños, niñas y adolescentes como para colaborar
con la Defensoría del Pueblo.

De igual forma, en la región Huánuco se apreció la cooperación del Ministe-

rio Público con la Defensoría del Pueblo. Es evidente que, tras las coordinaciones
entre los comisionados y los fiscales —sobre todo los de las fiscalías provincia-
les mixtas—, los casos relacionados con los derechos de los menores de edad se
resolvieron con celeridad. Sin embargo, se apreció que el tema de niñez no genera
mucho interés cuando la fiscalía realiza labores conjuntas con otras instituciones,
lo cual indica que aún no se lo considera prioritario.

d. Gobiernos regionales y locales

La relación de la Defensoría del Pueblo con los gobiernos regionales ha sido fruc-
tífera en materia de protección y fomento de los derechos de la niñez y la adoles-
cencia. Diversos gobiernos se comprometieron a elaborar e implementar políti-
cas públicas de protección a la infancia, propósito que se concretó en los planes
regionales de acción por la infancia y la adolescencia238 con los que cuentan los

238 Los Planes Regionales de Acción por la Infancia están disponibles en <http://www.mimdes.
gob.pe/component/content/article/1934.html>.
192 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

gobiernos de Amazonas, Áncash, Apurímac, Arequipa, Cajamarca, Callao, Cusco,

Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, Madre de dios, Moquegua, Piura, Puno, San
Martín, Tacna, Tumbes y Ucayali.

Particularmente satisfactoria ha sido la labor del Gobierno Regional del Cusco

en materia de integración del tema de niñez en su trabajo, lo que se ha visto refle-
jado en la aprobación del Plan Regional de Acción por la Niñez y Adolescencia del
Cusco. Asimismo, durante el 2010 el gobierno regional organizó cuatro talleres, diri-
gidos a operadores de justicia, sobre violencia contra los niños, niñas y adolescentes.

De igual manera, se incorporó el tema de niñez en las políticas regionales

de Madre de Dios mediante la elaboración del Plan Regional de Acción contra la
Trata de Personas de Madre de Dios.

Por su parte, el Gobierno Regional de Tumbes —en coordinación con el CEM,

la Diresa y la DRE— impulsó la conformación de la Red Regional de Tumbes
contra la Trata de Personas, que se formalizó con la promulgación de la respectiva
Resolución Ejecutiva Regional.

Con respecto a los gobiernos locales, que por ser las instancias más cercanas
a la población tienen el deber de velar por la protección y el cumplimiento de
sus derechos, se debe señalar que las relaciones con la Defensoría del Pueblo no
fueron siempre óptimas. Muchos presentaron deficiencias en el cumplimiento de
sus funciones relacionadas con la protección de la niñez y la adolescencia.

Del universo de municipalidades supervisadas en la región Huánuco, a pesar

de las recomendaciones dadas por la Defensoría del Pueblo únicamente ocho
crearon las Demuna. Además, muchos gobiernos locales que ya tenían Demuna
optaron por reducir el presupuesto asignado a su funcionamiento, lo cual equivale
a abandonar este trabajo. La cooperación con la Defensoría del Pueblo muchas
veces se ve obstaculizada por la ausencia de las autoridades locales o por dificul-
tades de comunicación relacionadas con la distancia geográfica.

A pesar de ello, algunas municipalidades han alcanzado logros importantes.

Por ejemplo, en la Municipalidad Provincial de Pachitea se han conformado redes
multisectoriales para la prevención del delito de trata de personas. Este trabajo
se realizó sobre la base de coordinaciones telefónicas, reuniones con los equipos
técnicos de las municipalidades provinciales y distritales, y la remisión de infor-
mación oportuna y relevante.

e. PNP

Entre las obligaciones de la PNP, institución encargada de proteger y ayudar a

la ciudadanía, está la de prevenir, investigar y combatir a la delincuencia. A la
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 193

Defensoría del Pueblo le corresponde velar, conjuntamente con la PNP, por la

protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

En Madre de Dios, la Defensoría del Pueblo le recomendó a la Región Poli-

cial correspondiente que incrementara el número de policías en las comisarías.
La recomendación fue cumplida y entre los efectivos que llegaron se incluyó la
presencia de dos mujeres policía en la comisaría de Mazuko, lo que contribuirá a
combatir la trata de personas y la violencia familiar. Asimismo, la Defensoría del
Pueblo mantuvo una coordinación permanente con la Región Policial para realizar
operativos sobre trata de personas.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la menor de edad C. S. A. S.: castigo físico y humillante por parte de

docente (Expediente Nº 4399-2010/DP-Piura)

El 12 de septiembre del 2010, la Oficina Defensorial de Piura inició una investiga-

ción de oficio al tomar conocimiento, mediante noticias publicadas en los diarios
Perú 21 y Correo, del presunto maltrato físico a la niña C. S. A. S. perpetrado por el
docente Fermín Golles Zeta —de la institución educativa N° 15022, Juan Palacios
Pintado, provincia de Chulucanas—, quien le jaló la oreja derecha ocasionándole
un desgarro que tuvo que ser suturado con nueve puntos.

Al día siguiente, los comisionados se apersonaron a la institución educativa

para solicitar la debida información y recomendarle al director que presentara un
informe con todos los datos del caso —incluyendo evidencias y/o pruebas— a
la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios de la UGEL
Chulucanas.

Asimismo, se le recomendó al director que, como medida de protección, dis-

pusiese provisionalmente el cambio inmediato del docente investigado, a fin de
garantizar el derecho a la integridad física de la niña agraviada, de conformidad
con las disposiciones y principios del Código de los Niños y Adolescentes, la
Constitución Política del Perú, la Convención sobre los Derechos del Niño239 y
demás normas complementarias.

Como parte de la intervención, la Oficina Defensorial de Piura acudió a la UGEL-

Chulucanas, a la Comisaría de Chulucanas, a la División Médico Legal I Chulucanas
del Ministerio Público, y al Hospital de Chulucanas, con la finalidad de impulsar las

239 La Convención sobre los Derechos del Niño fue adoptada por la Asamblea General de las Nacio-
nes Unidas (Resolución 44/25) el 20 de noviembre de 1989, y ratificada por el Estado peruano el
28 de enero de 1991.
194 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

investigaciones administrativas, conocer el estado de la denuncia interpuesta por la

madre de la niña agraviada, y constatar la magnitud de las lesiones inferidas.

El 15 de septiembre del 2010, el licenciado Luis Molero López, Presidente de la

Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios de UGEL-Chu-
lucanas, informó a la Oficina Defensorial que, como medida de protección a favor
de la niña agraviada, se había dispuesto que el docente Fermín Golles Zeta fuera
puesto a disposición de la referida comisión mientras duraban las investigaciones.

La oficina defensorial, mediante Oficio Nº 1513-2010-DP/OD-PIU del 15 de

septiembre, remitió al Director de UGEL-Chulucanas una serie de recomenda-
ciones, entre estas adoptar las medidas pertinentes para proteger a la estudiante
agraviada, y disponer que la Cader y/o la Comisión Permanente de procesos
Administrativos Disciplinarios de la UGEL Chulucanas tramitara de inmediato
la denuncia por maltrato físico y/o psicológico en contra de la menor.

Mediante Resolución Directoral N° 02964 del 21 de septiembre, la UGEL Chu-

lucanas resolvió iniciar proceso administrativo disciplinario contra Fermín Golles
Zeta, tomando en consideración las recomendaciones formuladas por la Oficina
Defensorial de Piura.

El 23 de noviembre del 2010, personal de la Oficina Defensorial de Piura se

entrevistó, en las oficinas de UGEL Chulucanas, con el Presidente de la Comisión
Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios y la abogada Mary Ato Mar-
tínez, a quienes se les sugirió impulsar los procesos administrativos disciplinarios
iniciados, considerando que los hechos denunciados estaban referidos a maltrato
físico y/o psicológico en contra de estudiantes; asimismo, se les sugirió practicar
las pruebas necesarias para aportar mayores y mejores elementos a la investigación.

El 30 de diciembre del 2010 la UGEL Chulucanas emitió la Resolución Directo-

ral N° 03966, por medio de la cual sancionó al docente Fermín Golles Zeta suspen-
diéndolo en el ejercicio de sus funciones sin goce de remuneración; adicionalmente,
se dispuso reasignarlo a otra institución educativa luego de cumplida la sanción.

b. Caso de las alumnas del tercer grado de secundaria de la IE Mariano Melgar

Valdivieso: discriminación, violación del derecho a la intimidad y abuso de
autoridad (Expediente Nº 3167-10/DP-HVCA)

En viaje itinerante realizado por la Defensoría del Pueblo al distrito de Congalla

(Huancavelica), las alumnas del tercer grado de secundaria de la IE Mariano Melgar
Valdivieso refirieron que la docente María Angélica Cotera Segura realizó actos
discriminatorios contra la adolescente N. L. F., quien se encontraba embarazada;
debido a la presión de esta docente, la alumna tuvo que abandonar sus estudios.
Algo parecido ocurrió con la alumna M. H., también gestante, a quien la misma
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 195

docente amenazó con desaprobar en el tercer trimestre con la finalidad de que se

retirara de la institución educativa antes del alumbramiento.

Adicionalmente, las alumnas refirieron que el 14 de septiembre del 2010 fue-

ron obligadas a tomarse muestras de orina que serían analizadas en el puesto de
salud de Congalla para detectar quiénes estaban embarazadas y expulsarlas del
colegio. Estos análisis finalmente no se llegaron a realizar por falta de reactivos
en el puesto de salud, y porque cada menor debía cancelar la suma de 5 nuevos
soles por cada muestra.

La Defensoría del Pueblo remitió los actuados a la Fiscalía Provincial Mixta

de Angaraes, a fin de que dispusiera una investigación por los presuntos delitos
de discriminación de personas (artículo 323 del Código Penal), violación de la
intimidad (artículo 154 del Código Penal) y abuso de autoridad (artículo 376 del
Código Penal) en agravio de las adolescentes que fueron obligadas a dejar los
estudios por encontrarse embarazadas y de las que fueron forzadas por el perso-
nal docente a llevar a cabo una prueba de embarazo sin mediar consentimiento
informado ni de ellas ni de sus padres. Asimismo, se solicitó que se dispusieran las
medidas de protección de las adolescentes agraviadas y que se coordinara con el
puesto de salud y la UGEL de Angaraes la realización de actividades de promoción
de los derechos de los niños y adolescentes, con el objetivo de prevenir casos de
discriminación y afectación de los derechos de este grupo vulnerable.

Actualmente, el caso sigue en investigación preliminar en la Fiscalía Mixta

de Angaraes, Huancavelica.

2.5.2 Personas con discapacidad

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

En el Perú viven alrededor de 3 millones de personas con algún tipo de disca-

pacidad física, mental, intelectual o sensorial. La mayoría de estas personas son
víctimas constantes de actos de discriminación y enfrentan una serie de barreras
físicas, sociales y culturales que limitan su plena participación e inclusión social.

Por ello, la Defensoría del Pueblo considera a las personas con discapacidad
como un grupo prioritario en el cumplimiento de su mandato constitucional de
defensa de los derechos fundamentales de la persona y de la comunidad. Para la
realización de esta labor, desde el año 2009240 la institución cuenta con el Programa
de Defensa y Promoción de los Derechos de las Personas con Discapacidad.

240 El Programa de Defensa y Promoción de los Derechos de las Personas con Discapacidad fue crea-
do mediante Resolución Defensorial N° 011-2009/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el
13 de febrero del 2009.
196 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

La labor de la Defensoría del Pueblo en materia de discapacidad se desarrolla

fundamentalmente en torno a tres líneas de acción: la defensa de derechos, la pro-
moción de derechos y el trabajo coordinado con instituciones gubernamentales y
de la sociedad civil. Los principales objetivos de esta labor consisten en posicionar
la temática de los derechos de las personas con discapacidad en la agenda pública
nacional, promoviendo su respeto y realización, así como impulsar el desarrollo
e implementación de políticas públicas en favor de la inclusión de este colectivo.

Durante el período acerca del que se informa, la Defensoría del Pueblo prestó
especial atención a las personas con discapacidad mental e intelectual, tomando en
consideración la alta carga de prejuicios y discriminación en su contra. Asimismo,
se puso énfasis en la defensa y difusión de los derechos de las personas sordas,
cuyas necesidades continúan invisibilizadas en la sociedad.

a. Igualdad y no discriminación

Durante el 2010, la Defensoría del Pueblo realizó diversas intervenciones frente a

quejas por discriminación de personas con discapacidad.

Es de destacar la labor desarrollada por la Defensoría del Pueblo frente al

CNM para lograr la ejecución de la sentencia de la Corte Superior de Justicia del
Cusco en el caso del ciudadano Edwin Béjar Rojas, quien en el 2009 fue excluido
del proceso de selección y nombramiento para el cargo de Fiscal Provincial Adjunto
del equipo de fiscales del Cusco debido a su ceguera. La referida sentencia declaró
nulo el Acuerdo de Consejo que excluyó al señor Béjar y ordenó al CNM que le
tomara el examen escrito correspondiente. La intervención de la Defensoría del
Pueblo permitió llegar a un acuerdo entre las partes para la ejecución de la senten-
cia, así como para la implementación de los ajustes razonables correspondientes
durante el examen. Sin embargo, el señor Béjar no alcanzó el puntaje necesario
para acceder al cargo de fiscal.

A partir del precedente obtenido, en un proceso de selección posterior el señor

Béjar fue elegido Juez Supernumerario de la Corte Superior de Cusco, convirtién-
dose en la primera persona ciega en ser elegida juez en el Perú.

La Defensoría del Pueblo también intervino ante el Minedu con el fin de

garantizar la participación en igualdad de oportunidades de las personas con disca-
pacidad en los procesos de selección para la contratación y nombramiento de pro-
fesores, recomendando que se realizaran los ajustes razonables correspondientes,
en particular para los postulantes con discapacidad visual. En respuesta, el Minedu
informó que se garantizaría la aplicación de todas las medidas necesarias para
que los postulantes con discapacidad participaron en igualdad de condiciones.241

241 Oficio N° 317-2010/ME-SPE del 16 de noviembre del 2010.

Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 197

Finalmente, la Defensoría del Pueblo realizó pedidos de información y accio-

nes de coordinación con la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), con
el objeto de garantizar el pleno ejercicio del derecho a la participación política
de las personas con discapacidad en los procesos electorales regionales y locales
realizados en noviembre del 2010.

b. Educación inclusiva

Durante el 2010, la Defensoría del Pueblo continuó con el seguimiento a las reco-
mendaciones del Informe Defensorial Nº 127.242 Para ello, solicitó información al
Minedu, las DRE y las UGEL a fin de identificar los avances, limitaciones o difi-
cultades en la implementación de la política de educación inclusiva en los ámbitos
nacional, regional y local. La información proporcionada por dichas instituciones
viene siendo corroborada mediante la labor de supervisión defensorial.

En esa misma línea, la Defensoría del Pueblo realizó un fuerte trabajo de

incidencia para el cumplimiento de las recomendaciones del Informe Defenso-
rial Nº 127 ante las autoridades de los gobiernos regionales y DRE de Arequipa,
Cajamarca, Cusco, Junín, Lambayeque y Loreto. Como parte de estas labores,
se supervisó a distintas instituciones educativas y se impartieron capacitaciones
dirigidas a autoridades, funcionarios y la comunidad educativa en general sobre
el derecho a la educación inclusiva de las personas con discapacidad.

Del mismo modo, se organizaron reuniones de trabajo con autoridades y fun-

cionarios de las DRE y las UGEL, con el fin de conocer el grado de cumplimiento
de las funciones sobre la educación inclusiva que les corresponde desarrollar en
sus respectivas jurisdicciones. Los participantes se comprometieron a implementar
medidas que impulsaran el proceso de inclusión educativa, entre estas dotar de
mayor presupuesto a los Servicios de Apoyo y Asesoramiento para la Atención
de las Necesidades Educativas Especiales (Saanee).

Respecto al derecho a la educación de las personas con discapacidad auditiva,

en coordinación con la UGEL Nº 7 la Defensoría del Pueblo propició el destaque
de un grupo de intérpretes de lengua de señas y el apoyo de un equipo Saanee
al Centro Educativo Inclusivo Ludwig van Beethoven, institución dedicada a la
formación de niños con este tipo de discapacidad. La asignación de intérpretes a
las instituciones educativas que prestan atención a niños y niñas sordos significa
un avance importante en cuanto a la implementación progresiva de la política de
educación inclusiva, dado que garantiza el acceso a los aprendizajes en el marco
de una educación con equidad, calidad y enfoque inclusivo.

242 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 127, «Educación inclusiva: educación para todos.
Supervisión de la política educativa para niños y niñas con discapacidad en escuelas regulares».
Lima: Defensoría del Pueblo, 2007. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
198 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Asimismo, se recomendó a la UGEL Nº 7 adoptar las medidas necesarias

para asegurar la continuidad del apoyo brindado por dichos intérpretes, así como
para evaluar su desempeño y, de ese modo, garantizar el acceso efectivo de los
estudiantes sordos a los contenidos del currículo general.243

Por último, hay que destacar la realización de la II Conferencia Nacional

sobre Educación para Personas Sordas, coorganizada por la Defensoría del Pueblo
y el Programa para Sordos Señales, de la Unión Bíblica del Perú. El objeto de
esta conferencia fue difundir la importancia del lenguaje de señas en el proceso
de enseñanza y aprendizaje de las personas sordas, así como dar a conocer los
nuevos paradigmas sobre su atención educativa. El evento se realizó los días
11 y 12 de noviembre del 2010 con la participación de más de un centenar de
personas.

En el período acerca del que se informa, se emitió la Ley N° 29535, que otorga
reconocimiento oficial a la lengua de señas peruana.244 Asimismo, mediante Ley
N° 29524 se reconoció la sordo-ceguera como discapacidad única y se establecieron
disposiciones para la atención de las personas que la presentan.245

c. Salud mental

Durante el 2010, se promovió y supervisó el cumplimiento de las obligaciones del

Estado peruano en materia de salud mental en los niveles central, regional y local.
Asimismo, se continuó con el seguimiento de las recomendaciones formuladas en
el Informe Defensorial Nº 140.246

La Defensoría del Pueblo organizó un conjunto de talleres en diversas regio-

nes del país —Arequipa, Cusco, Junín, Lima, Loreto y Tacna— con el objetivo
de contribuir al proceso de reforma del sistema de atención en salud mental, así
como garantizar el acceso a la salud de las personas con discapacidad mental en
condiciones de igualdad. De este modo, fue posible generar un espacio de diálogo
entre las autoridades regionales y locales, el Minsa, EsSalud y la sociedad civil, y
se logró colocar el tema de la salud mental en la agenda pública nacional y regio-
nal. Los talleres culminaron con declaraciones que abogaban por la reforma de la
atención en salud mental y el respeto por los derechos humanos de las personas
con discapacidad.

243 Oficio Nº 077-2010-DP/Adhpd-Pedeprodis, del 29 de noviembre del 2010.

244 Publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de mayo del 2010.
245 Publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de mayo del 2010.
246 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 140, «Salud mental y derechos humanos. Supervi-
sión de la política pública, la calidad de los servicios y la atención a poblaciones vulnerables». Lima:
Defensoría del Pueblo, 2009. El texto completo está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 199

La labor desarrollada por la Defensoría del Pueblo también contribuyó a que

se iniciaran una serie de experiencias de reforma en el sistema de atención en salud
mental, como las que están desarrollando el Centro de Rehabilitación del Enfermo
Mental de Iquitos (Cremi), el Hospital Hipólito Unanue de Tacna y el Hospital
Hermilio Valdizán de Lima. En el caso del primero, como parte de las medidas
adoptadas se redujo el número de pacientes internados; la atención ambulatoria,
así como los nuevos internamientos, se vienen realizando en el Hospital Regional
y en el Hospital de Apoyo de Loreto.

Por otro lado, se impulsó la conformación de la Mesa de Diálogo sobre Salud

Mental, Derechos Humanos y Justicia, con la participación de magistrados de la
Corte Superior de Justicia de Lima, los directores de los establecimientos de salud
mental Víctor Larco Herrera y Hermilio Valdizán, y funcionarios de la Dirección
de Salud Mental del Minsa. El objetivo de este espacio es articular acciones inter-
sectoriales a favor de las personas con discapacidad mental que se encuentren
sometidas a procesos de tipo penal.

Finalmente, el Minsa informó a la Defensoría del Pueblo que está imple-

mentando acciones para el fortalecimiento de la atención de la salud mental y
que, a partir del año 2011, incorporará indicadores que evalúen el adecuado fun-
cionamiento de los servicios de salud mental a nivel nacional. Además, se está
discutiendo y preparando la reformulación del Plan Nacional de Salud Mental.247

d. Empleo

En el 2010, tras diversas reuniones con representantes del Poder Ejecutivo y el

Congreso de la República, se conformó una Comisión Multisectorial de Naturaleza
Temporal encargada de promover la inclusión laboral de las personas con disca-
pacidad. Dicha comisión tuvo como prioridad la reglamentación del artículo 33°
de la Ley Nº 27050, Ley General de la Persona con Discapacidad, el cual establece
la obligación de las instituciones del sector público de contratar a personas con
discapacidad en una proporción no inferior del 3% de la totalidad de su perso-
nal.248 Debe recordarse que desde el 2004 la Defensoría del Pueblo recomendó al
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y a la PCM reglamentar el beneficio
antes citado.249

247 El Plan Nacional de Salud Mental fue aprobado mediante Resolución Ministerial N° 943-2006/
Minsa, publicada en el diario oficial El Peruano el 7 de octubre del 2006, y modificada por Reso-
lución Ministerial N° 098-2008/Minsa, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de febrero
del 2008.
248 La Comisión fue creada mediante Resolución Suprema Nº 117-2010-PCM, publicada en el diario
oficial El Peruano el 21 de mayo del 2010.
249 Oficio Nº 326-2004-DP del 9 de julio del 2004, Oficio Nº 0141-2008/DP del 25 de marzo del 2008
y Oficio Nº 019-2009/DP del 12 de marzo del 2009.
200 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Como partícipe de la referida comisión, la Defensoría del Pueblo presentó una

propuesta de «Reglamento para la aplicación de medidas de fomento del empleo
de personas con discapacidad» que fue debatida y aprobada por la comisión, con
el voto a favor de los representantes de la PCM, el Ministerio de Trabajo y Promo-
ción del Empleo, el Conadis y el Congreso de la República, así como con el visto
bueno de la Autoridad del Servicio Civil-Servir.

La propuesta aprobada fue remitida al Despacho del Ministerio de Trabajo y

Promoción del Empleo para su elevación al Consejo de Ministros. La Defensoría
del Pueblo recomendó acogerla.250

Por otra parte, diferentes oficinas defensoriales intervinieron ante el sector

Educación con el fin de garantizar el otorgamiento de la bonificación del 15% para
los docentes con discapacidad que postulaban en los procesos de selección para la
contratación y el nombramiento de profesores. Finalmente, se logró la aplicación
de esta acción afirmativa de fomento del empleo de personas con discapacidad.

B. Comportamiento de las entidades

Dado que muchos funcionarios de la administración pública desconocen los

derechos concernientes a las personas con discapacidad —lo cual representa un
impedimento para que puedan ejercerlos de manera efectiva—, durante el 2010
el Programa de Defensa y Promoción de los Derechos de las Personas con Disca-
pacidad desarrolló una serie de actividades de capacitación conforme al enfoque
propuesto en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
de las Naciones Unidas,251 ratificada por el Estado peruano. Entre los talleres
desarrollados, cabe destacar el dirigido a jueces y personal de apoyo de la Corte
Superior de Justicia de Lima.

Por otro lado, se encuentra pendiente el cumplimiento, por parte del Minsa, de
diversas recomendaciones formuladas por la Defensoría del Pueblo en el Informe
Defensorial N° 140. Debe indicarse, no obstante, que dicho sector colaboró de
manera permanente con las actividades desarrolladas por la institución relativas
al derecho a la salud mental y la reforma de la política de atención. De igual
manera, se mantuvo una comunicación favorable con los presidentes regionales
y responsables de las Diresa de Arequipa, Cusco, Junín, Loreto y Tacna, quienes
cooperaron en la realización del taller «Salud mental y derechos humanos. Hacia
la reforma de la atención en salud mental» en sus respectivas regiones.

250 Oficio Nº 569-2010-DP-PAD del 20 de diciembre del 2010.

251 Ratificada por el Estado peruano mediante Decreto Supremo N° 073-2007-RE, publicado en el
diario oficial El Peruano el 31 de diciembre del 2007.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 201

En el sector Educación, la Dirección General de Educación Básica Especial

facilitó a la Defensoría del Pueblo información relacionada con el proceso de inclu-
sión educativa, así como con las medidas que se vienen adoptando en el marco
de la implementación de las recomendaciones del Informe Defensorial N° 127.
Asimismo, se mantuvo una buena coordinación con las DRE y las UGEL en el
desarrollo de supervisiones y capacitaciones.

Finalmente, es necesario señalar que numerosas universidades nacionales han

hecho caso omiso al pedido de información formulado por la Defensoría del Pue-
blo respecto al cumplimiento de la obligación de reservar el 5% de las vacantes en
los procesos de admisión para que sean cubiertas por personas con discapacidad,
y adecuar los procedimientos de admisión y evaluación a las condiciones de las
personas con discapacidad. Las universidades que sí respondieron a lo solicitado
entregaron información insuficiente. Pese a lo señalado, la Defensoría del Pueblo
viene supervisando de cerca el cumplimiento de las referidas obligaciones.

C. Caso ilustrativo

a. Caso de la ciudadana María Alejandra Villanueva Contreras: vulneración del

derecho de sufragio de persona con discapacidad (Expediente Nº 0101-2010/
DP-LIMA)

El 29 de marzo del 2010, la ciudadana María Luz Contreras Salazar presentó una
queja contra el Reniec por haber excluido del padrón electoral a su hija María
Alejandra Villanueva Contreras, de 29 años de edad, quien tiene síndrome de
Down. Tras solicitar la información del caso, la Defensoría del Pueblo determinó
que esta exclusión obedecía a la condición de discapacidad intelectual de esta
persona. Asimismo, a través de sus oficinas y módulos de atención en el ámbito
nacional, la Defensoría del Pueblo logró identificar 57 casos similares.

La Defensoría del Pueblo expuso ante el Reniec la inconstitucionalidad de la

exclusión del padrón electoral de las personas con discapacidad mental e intelec-
tual, recomendándole que procediera a reinscribir a la ciudadana.252

En respuesta a las recomendaciones formuladas, el 9 de noviembre del 2010 el

Reniec informó que dispuso la conformación de una «Comisión que se encargue
de evaluar y revisar la posición institucional sobre la inscripción de las personas
con discapacidad en el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales
(Ruipn) y su situación en el Padrón Electoral».253 Posteriormente, en una reunión
sostenida el 10 de noviembre del 2010, la referida comisión informó que el Reniec

252 Oficio Nº 062-2010-DP/Adhpd-Pedeprodis, del 17 de septiembre del 2010.

253 Oficio Nº 001520-2010-SGN-Reniec del 9 de noviembre del 2010.
202 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

había decidido incorporar gradualmente en el padrón electoral a las personas con

discapacidad excluidas. Teniendo en cuenta el alto número de personas afectadas
—19.800— y la proximidad del cierre del padrón electoral —en diciembre—, se
acordó priorizar los casos identificados por la Defensoría del Pueblo.

Finalmente, el 2 de diciembre del 2010, el Reniec puso en conocimiento de

la Defensoría del Pueblo el Memorando Múltiple Nº 000567-2010/GOR/Reniec,
mediante el cual se dispuso que las agencias, oficinas registrales y puntos de aten-
ción del Reniec tramiten el pedido de las personas con discapacidad que deseen
figurar en el padrón electoral.254 Asimismo, dispuso que en las nuevas inscripcio-
nes de personas con discapacidad ellas manifiesten si desean ser incluidas en el
padrón, para así poder ejercer su derecho al sufragio.

2.5.3 Pueblos indígenas

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

En el 2010, el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos

y Afro Peruano (Indepa) señaló que en el Perú existen 77 etnias indígenas, según
lo consignado en la «Propuesta de mapa etnolingüístico 2010» publicada en su
portal institucional.255

Adicionalmente, se estableció que el país cuenta con una variedad de 57 len-

guas indígenas256 agrupadas en 18 familias lingüísticas: 16 amazónicas y 2 andi-
nas.257 Es preciso señalar que, no obstante su riqueza, todas las lenguas indígenas
peruanas se encuentran en peligro de disminuir progresivamente sus ámbitos de
uso.258

En el Perú, la información sobre lengua materna es particularmente relevante

porque es la única información estadística disponible, con representatividad a
nivel nacional, capaz de medir la dimensión de etnicidad. Es decir, se considera

254 Oficio Nº 4895-2010/GOR/Reniec del 2 de diciembre del 2010.

255 Disponible en <http://www.indepa.gob.pe/principal/galerias/mapas/mapa_etnolinguisti-
co_2010.jpg>.
256 El número de lenguas indígenas alcanza 57 si se toman en cuenta las diversas variedades de
quechua. Si no se hace esa división y se considera al quechua como una sola lengua, la cifra des-
ciende a 42 lenguas. Asimismo, existen lenguas —como el candoshi— cuya clasificación en una
familia está todavía pendiente.
257 Inés Pozzi-Escot. El multilingüismo en el Perú. Lima: Centro de Estudios Regionales Andinos Bar-
tolomé de las Casas, 1998. pp. 298-299.
258 Luis Andrade Ciudad y Jorge Iván Pérez Silva. Las lenguas del Perú. Lima: Pontificia Universidad
Católica del Perú, 2009, pp. 111-115.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 203

personas indígenas a aquellas que tienen como lengua materna259 una lengua
originaria: quechua, aimara, asháninka o alguna de las lenguas amazónicas.

El Censo Nacional del 2007 da cuenta de que 4.045.713 personas mayores de

3 años de edad aprendieron a hablar en una lengua indígena, lo cual representa
el 15,67% del total de peruanos en ese rango de edad. De dicho grupo, los niños,
niñas y adolescentes de 3 a 17 años que tienen una lengua materna indígena son
1.046.639, y viven tanto en el área rural como en el área urbana. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que la proporción de los que residen en zonas rurales dismi-
nuye conforme se incrementa la edad, debido al fenómeno de la urbanización. 260

La población de origen indígena es, indiscutiblemente, la más afectada por

la vulnerabilidad y la pobreza. Así, la incidencia de pobreza total en la población
indígena es casi el doble (55%) de la registrada en la población cuya lengua materna
es el castellano (29%).261 Esta diferencia se explica en parte por la alta incidencia
de pobreza extrema entre la población indígena: el 26% de peruanos cuya lengua
materna es originaria viven en situación de pobreza extrema, en contraste con el
8% de castellanohablantes que están en esa misma situación.

Asimismo, al interior de la población indígena, los pueblos amazónicos son

los que enfrentan una mayor incidencia de pobreza total (81%) y extrema (41%), lo
cual se explica por la desatención histórica del Estado para brindarles los servicios
básicos.

a. Derecho de los pueblos indígenas a ser consultados

La Defensoría del Pueblo se manifestó a favor de la importancia de garantizar el

ejercicio del derecho a la consulta de los pueblos indígenas de manera coherente
con los criterios y principios del Convenio 169 de la OIT. En este contexto, el 6
de julio del 2009 se presentó el Proyecto de Ley Nº 3370/2008-DP, Ley Marco del
Derecho a la Consulta.

El 19 de mayo del 2010, el Congreso de la República aprobó —por 62 votos a

favor, 7 en contra y 6 abstenciones— el dictamen sustitutorio de la Comisión de
Constitución y Reglamento sobre la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los
Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio N° 169, en adelante
la autógrafa. La Defensoría del Pueblo saludó la aprobación de la autógrafa, a la
que considera compatible con lo indicado en el Convenio N° 169.

259 Es decir, la lengua en la que aprendieron a hablar en su niñez.

260 Martín Benavides, Magrith Mena y Carmen Ponce. Estado de la niñez indígena en el Perú. Lima:
INEI y Unicef, 2010, p. 156.
261 Ibídem, p. 18.
204 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Por su parte, el 17 de junio del 2010, la Comisión de Aplicación de Normas,

órgano de control del Convenio 169 de la OIT, consciente de la importancia de la
mencionada autógrafa, le recomendó al Estado peruano la pronta promulgación de
la Ley del Derecho a la Consulta. Posteriormente, el Poder Ejecutivo, en ejercicio
de sus facultades constitucionales, optó por observar la autógrafa. Así, mediante
Oficio Nº 142-2010-DP/SCM, del 21 de junio del 2010, el Poder Ejecutivo envió al
Congreso de la República ocho observaciones a la autógrafa de la Ley de Consulta.

Como consecuencia, el 13 de julio del 2010 la Comisión de Constitución y

Reglamento aprobó por mayoría un dictamen de allanamiento a las observaciones
del Poder Ejecutivo a la autógrafa. Por otro lado, días antes de la aprobación de
dicho dictamen,262 la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano,
Ambiente y Ecología votó a favor, por unanimidad, un dictamen de insistencia
de la autógrafa conforme fue aprobada por el Congreso el 19 de mayo del 2010.

El 5 de agosto, mediante Oficio Nº 112-2010-DP, la Defensoría del Pueblo

exhortó al Presidente del Congreso de la República, César Zumaeta Flores, a otorgar
una atención urgente al debate en el pleno sobre los dictámenes. Posteriormente, el
11 de octubre, mediante Oficio Nº 160-2010-DP, la Defensoría del Pueblo exhortó al
Congreso de la República a «desarrollar todos los esfuerzos que sean necesarios,
a fin de que la representación nacional logre consensuar una Ley sobre el Dere-
cho a la Consulta, acorde con lo establecido en el Convenio Nº 169 de la OIT».

Cabe señalar que a lo largo del proceso descrito, la Defensoría del Pueblo
mantuvo un diálogo permanentemente con las organizaciones indígenas, los con-
gresistas, las autoridades, los funcionarios, los representantes de la sociedad civil,
entre otros actores, a fin de promover un conocimiento conjunto de los diversos
aspectos del derecho a la consulta y la promulgación de una ley acorde con lo
establecido en el Convenio N° 169. Al cierre de este informe, aún estaba pendiente
la aprobación de una Ley sobre el Derecho a la Consulta.

Por otra parte, un elemento central sobre la importancia del cumplimiento

del derecho a la consulta fueron los pronunciamientos del Tribunal Constitucional
sobre el contenido del derecho a la consulta reconocido en el Convenio N° 169. 263
En este contexto, en octubre del 2010 la Comisión Agraria del Congreso de la Repú-
blica inició un proceso de consulta acerca de los Proyectos de Ley Nº 4141/2009-PE,
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y N° 2349/2007-CR, Ley de Promoción para la
Pequeña Actividad Forestal.

En el marco de sus competencias constitucionales, la Defensoría del Pueblo

participó en el señalado proceso de consulta en calidad de observadora, a pedido

262 El 6 de julio del 2010.

263 Expedientes N° 0022-2009-PI/TC, N° 03343-2007-PA/TC y N° 6316-2008-PA/TC.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 205

expreso de la Comisión Agraria del Congreso de la República264 y con la anuencia

de todas las partes involucradas.

Por ello, y tomando en consideración la relevancia del compromiso asumido,

la Defensoría del Pueblo, mediante Oficio Nº 0432-DP/PAD del 3 de diciembre
del 2010, recomendó y exhortó tanto a la Comisión Agraria del Congreso de la
República como a los representantes de los pueblos indígenas que establecieran
un cronograma de consenso, identificando claramente los plazos de ejecución
para cada una de las etapas del proceso de consulta. La Defensoría del Pueblo
señaló que este esfuerzo debía realizarse en aras de que se cumpla el derecho a la
consulta, conforme lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional265 y
en el Convenio N° 169 de la OIT.266

Del mismo modo, las organizaciones que participaron267 en el Encuentro

Nacional de los Pueblos Indígenas convocado por la Comisión Agraria —que se
realizó en Lima, del 7 al 10 de diciembre del 2010— solicitaron que continúe el
proceso de consulta a los pueblos indígenas para garantizar este derecho colectivo.
Por ello, firmaron un acta solicitando a la Comisión Agraria «la realización de
más Encuentros Regionales Informativos, y el tiempo de 120 días que permitiera
analizar suficiente y razonablemente el texto del Dictamen».

Adicionalmente, mediante el Oficio Nº 0433-2010-DP/PAD y el Oficio Nº

0572-2010-DP/PAD, la Defensoría del Pueblo reiteró a la Comisión Agraria del
Congreso de la República lo establecido por el Tribunal Constitucional sobre el
derecho a la consulta,268 a fin de que se cumpliera con desarrollar todas las etapas
de proceso.

A la fecha de elaboración del presente informe, la Comisión Agraria continúa

el proceso de consulta, y la Defensoría del Pueblo viene haciendo un seguimiento
del proceso para garantizar el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas.

Finalmente, es necesario señalar que la Defensoría del Pueblo considera que

los procesos de consulta que se lleven a cabo deben contribuir a la promoción del
diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas.

264 Oficio Nº 382-2010-2011/CA-CR, del 4 de noviembre del 2010, remitido por la Comisión Agraria
del Congreso de la República.
265 Expediente Nº 0022-2009-PI/TC.
266 La Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (Conap), así como la Asociación In-
terétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), mostraron su concordancia con la reco-
mendación emitida por la Defensoría del Pueblo, según Carta Nº 07.01.00-2010/Conap del 13 de
diciembre y Carta Nº 376-2010-Aidesep del 6 de diciembre del 2010, respectivamente.
267 En el encuentro participaron organizaciones indígenas regionales afiliadas a Aidesep y Conap,
así como otras organizaciones independientes.
268 Expediente N° 0022-2009-PI/TC
206 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

b. Situación de la salud intercultural

Casi siete años después de que fuera aprobada la Estrategia Sanitaria Nacional
Salud de los Pueblos Indígenas,269 se puede afirmar que estos aún no son atendidos
con el enfoque intercultural en salud de manera institucionalizada.

Una prueba de ello es que, actualmente, el Centro Nacional de Salud Intercul-

tural (Censi), órgano de línea del Instituto Nacional de Salud (INS) y responsable
de esta estrategia, no mantiene una relación fluida con las regiones que cuentan
con población indígena. Asimismo, el Reglamento de Funcionamiento del Comité
Técnico Permanente y el Reglamento del Comité Consultivo de la Estrategia Sani-
taria Nacional se encuentran en proceso de revisión y discusión.

A la fecha, se puede destacar la elaboración por parte del INS del Plan General
y la Matriz de Programación de la Estrategia Sanitaria Nacional de los Pueblos
Indígenas 2010-2012. El Censi, además, ofrece asistencia técnica a los equipos
multidisciplinarios de las Diresa para la incorporación del enfoque intercultural
a nivel regional y local.

Sin embargo, la insuficiencia de recursos humanos, financieros y logísticos

pone en riesgo la implementación del referido plan. Por ejemplo, en la Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010, Ley Nº 29465, se destinó
únicamente un poco más del 5%270 del total del monto nacional proyectado para
gastos de ampliación, mejoramiento o mantenimiento, reposición de equipamiento
y adquisición de equipamiento menor de los puestos y centros de salud y los hos-
pitales con categoría II-1 de Amazonas, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco y
Ucayali, regiones en las que habitan diversos pueblos indígenas.

No obstante, en el 2010 el Censi desarrolló acciones orientadas a la construc-

ción participativa de la política de salud intercultural. Por ejemplo, se celebraron
reuniones con representantes de instituciones del sector público, gobiernos regio-
nales y locales, universidades, asociaciones, colegios profesionales, organizaciones
no gubernamentales involucradas en la temática de la salud indígena, las propias
organizaciones indígenas y organismos de cooperación internacional. Asimismo,
se fortaleció el Observatorio de Interculturalidad y Derechos en Salud de Pueblos
Indígenas, espacio que permite difundir información sobre la situación del derecho
a la salud de los pueblos indígenas a través de la página web del INS.

269 Resolución Ministerial N° 771-2004/Minsa, que establece las Estrategias Sanitarias Nacionales
del Ministerio y a sus respectivos órganos responsables. Publicada en el diario oficial El Peruano
el 2 de agosto del 2004.
270 Según información proporcionada por el Minsa a través del Oficio Nº 2367-2010-SG/Minsa, de
un monto total de 165.000.000 nuevos soles, en las zonas mencionadas se utilizará un presupues-
to de 10.091.500 nuevos soles.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 207

El Censi, además, avanzó en la elaboración de dos documentos: la propuesta

para la inclusión de la pertinencia étnica en los sistemas de información de salud,
y un listado de pueblos indígenas andinos y amazónicos, que permitirá contar con
estadísticas diferenciadas de los diagnósticos e intervenciones en salud a favor de
estos pueblos.

Por otro lado, mediante la aprobación del Decreto de Urgencia Nº 048-2010,271

el Estado peruano estableció medidas extraordinarias para incrementar la cober-
tura del AUS, buscando beneficiar a la población pobre residente en los departa-
mentos de Ayacucho, Apurímac y Huancavelica; en determinados distritos de los
departamentos de Amazonas, Loreto y San Martín; y en los distritos del valle de
los ríos Apurímac y Ene (VRAE), en Junín y Cusco.272 Todas estas zonas cuentan
con población indígena.

Adicionalmente, en noviembre del 2010, mediante el Decreto Supremo N°

229-2010-EF273 se autorizó la transferencia de partidas a favor del Pliego Ministe-
rio de Salud y Gobiernos Regionales en el Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2010. Los recursos otorgados se destinarán a mejorar la oferta de los
servicios de salud mediante el incremento de personal en las regiones del ámbito
del AUS, principalmente en el primer y segundo nivel de atención; y el equipa-
miento de establecimientos de salud por concepto de reposición, adquisición de
equipamiento menor e instrumental médico.

A través de la aprobación de la Resolución Ministerial Nº 485-2010-Minsa274

se dispuso que la Estrategia Sanitaria Nacional de Prevención y Control de ITS
y VIH/Sida asumiera las funciones de prevención, diagnóstico y tratamiento
para el control de la hepatitis B, enfermedad prevalente en la Amazonía peruana,
que junto con la hepatitis D (Delta) viene afectando desde hace varios años a los
pueblos indígenas pertenecientes a las etnias kandozi y shapra, así como a los

271 Decreto Supremo que Establece Medidas Extraordinarias para la Implementación de Mecanis-
mos para el Incremento de la Cobertura del Aseguramiento en Salud. Publicado en el diario
oficial El Peruano el 11 de julio del 2010.
272 El AUS se inició en el año 2009 en tres regiones, Apurímac, Ayacucho y Huancavelica; en la
provincia de Sánchez Carrión, La Libertad; en el distrito de Salas, Lambayeque; en algunos dis-
tritos del Bajo Piura, Piura; en la mancomunidad del Bajo Huallaga, San Martín; en los distritos
de Kimbiri, Pichari y Vilcabamba, La Convención, Cusco; y en los distritos de Mazamari, San
Martín de Pangoa y Río Tambo, Satipo, Junín. A partir del 2010, se incluye a las provincias de
Datem del Marañón, Loreto; a las provincias de Bagua y Condorcanqui, Amazonas; al AA. HH.
Pachacútec, en Ventanilla, Callao; y a la zona de Huaycán, Ate Vitarte, Lima.
273 Decreto Supremo N° 229-2010-EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de noviembre del
2010.
274 Resolución Ministerial N° 485-2010-Minsa, que dispone que la Estrategia Sanitaria Nacional de
Prevención y Control de Infección de Transmisión Sexual y VIH/SIDA ejercite las funciones de
prevención, diagnóstico y tratamiento para el control de la hepatitis B. Publicada en el diario
oficial El Peruano el 19 de junio del 2010.
208 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

demás pueblos ubicados en la provincia de Datem del Marañón, en la región de

Loreto.

En diciembre del 2009, el Minsa, la Diresa del Gobierno Regional de Loreto

y la sociedad civil se comprometieron a elaborar, en el Marco del AUS, el Plan
Integral de Salud de la provincia de Datem del Marañón, con énfasis en la pre-
vención, el control y el tratamiento de la hepatitis B. En este contexto, en el 2010
se tomaron muestras de sangre que permitirían identificar a los miembros de los
pueblos kandozi y shapra portadores crónicos de esta enfermedad, a fin de que
pudieran recibir tratamiento antiviral. Lamentablemente, la hepatitis ocasionó
la muerte de varias personas y el deterioro de la salud de muchas otras, y el año
culminó sin que el gobierno central ni el regional tomaran medidas para garantizar
oportunamente los recursos presupuestales y profesionales necesarios para atender
a las personas infectadas, y prevenir y minimizar la peligrosa propagación de la
enfermedad entre la población más vulnerable.

La aprobación de la Norma Técnica de Salud para la Prevención, Control y

Tratamiento de la Hepatitis B Crónica en el Perú, y del Plan Nacional de Lucha
contra la Hepatitis B, anunciada en distintas ocasiones por el sector Salud, no se
pudo concretar.

Por otra parte, el Minsa informó que se ha elaborado y validado el antepro-

yecto de ampliación de la cartera de los servicios de Atención Integral de Salud a
Poblaciones Excluidas y Dispersas (Aisped),275 proceso en el que han participado
17 Diresa y Gerencias Regionales de Salud (Geresa) que brindan esta modalidad
de oferta móvil. El anteproyecto se encuentra en revisión por la Dirección de Ges-
tión Sanitaria del Minsa. La iniciativa contribuirá a identificar las debilidades y
carencias logísticas de los equipos itinerantes de salud de los servicios de Aisped,
así como a establecer un plan y un cronograma de fortalecimiento gradual para
estos equipos.

Por otro lado, el 23 de junio del 2010 el Congreso de la República aprobó el

Proyecto de Ley Nº 02053/2007-CR —que propone fijar el marco normativo sobre
el cual debe organizarse el registro de los agentes de medicina tradicional y su
reconocimiento en las comunidades que la practican ancestralmente—, pero el 19
de julio fue observado por el Poder Ejecutivo y actualmente se encuentra pendiente
de dictamen.

Adicionalmente, el Programa de Pueblos Indígenas realizó ante diversas insti-

tuciones públicas —principalmente las vinculadas al sector Salud— presentaciones

275 Creado mediante Resolución Ministerial Nº 437-2005/Minsa, publicada en el diario oficial El

Peruano el 10 de junio del 2005.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 209

y actividades de difusión sobre las conclusiones y recomendaciones del Informe

Defensorial N° 134.276

c. Política de educación intercultural bilingüe y los pueblos indígenas

En el Perú existen aproximadamente un millón de niños, niñas y adolescentes

indígenas en edad escolar que requieren un servicio de Educación Intercultural
Bilingüe (EIB) que incorpore su lengua originaria y su cultura como medio y objeto
de enseñanza, además del castellano.

A esta cantidad tendría que añadirse la población indígena analfabeta y adulta

que (re)ingresa al sistema educativo en la modalidad de educación alternativa. Las
normas establecen que la EIB debe implementarse en todos los niveles y moda-
lidades educativas, por lo que no existen restricciones jurídicas para atender a la
población indígena del país con una educación bilingüe e intercultural.

Desde la década de 1970, el Estado ha implementado programas de EIB para

atender a las poblaciones de pueblos originarios andinos y amazónicos. En 1987 se
creó la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe, que tiene funciones de ente
rector y está facultada para normar y orientar la política de EIB a nivel nacional.

Los principales instrumentos de gestión educativa, entre ellos el Proyecto

Educativo Nacional (PEN) y el Plan Estratégico Sectorial Multianual (Pesem),
establecen que la EIB es una política prioritaria de Estado que debe atender a los
pueblos indígenas por ser un sector poblacional altamente vulnerable. Lamenta-
blemente, esta población ha sido y continúa siendo desatendida por el Estado.

El estudio Estado de la niñez indígena en el Perú, publicado por Unicef e INEI,277

muestra la insuficiente cobertura del sistema educativo en lo que se refiere a este
grupo poblacional. Para citar un ejemplo, de acuerdo con lo señalado por los
directores de las instituciones educativas en el Censo Escolar 2008, del total de
estudiantes de educación primaria pública que tienen una lengua materna origi-
naria, solo el 38% asistieron a una institución educativa EIB en ese año. Asimismo,
las tasas más altas de abandono de los estudios antes de terminar el año escolar
corresponden a los centros educativos con mayor número de estudiantes indíge-
nas, y solo el 11% de la población indígena de 18 a 20 años de edad logra acceder
a la educación superior.

276 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 134, «La salud de las comunidades nativas: un
reto para el Estado». Lima: Defensoría del Pueblo, 2008. El texto completo está disponible en
<www.defensoria.gob.pe>.
277 Benavides, Mena y Ponce, obra citada.
210 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Asimismo, según información publicada en el referido Censo Escolar 2008, el

54% del total de docentes a nivel nacional señalaron tener «cierta formación» en la
especialidad EIB, dato que resulta crítico si se tiene en cuenta que solo el 2,3% de
docentes que laboran en escuelas EIB tienen título de esta especialidad. Así, «la impor-
tante diferencia, 54% frente a 2,3%, sugiere que la formación en EIB recibida por los
docentes provendría de capacitaciones posteriores a la formación de pregrado».278

Para la Defensoría del Pueblo, la EIB es un derecho fundamental de los pueblos

indígenas, reconocido tanto en la legislación nacional como en la internacional,
que ha sido establecido para promover la plena participación de las lenguas y de
las culturas indígenas durante el proceso de enseñanza. Además, la Defensoría
del Pueblo reconoce la pluralidad étnica y cultural como atributo positivo de una
sociedad, que promueve la permanencia y el desarrollo de tradiciones culturales
ricas y variadas.

En el período comprendido entre el 2008 y el 2010, la Defensoría del Pueblo

desarrolló una supervisión para evaluar el grado de implementación de la polí-
tica de EIB por parte del Estado. El estudio comprendió una muestra compuesta
por 54 instituciones educativas, 50 UGEL, 16 DRE y el Minedu, a través de sus
direcciones y oficinas. Con este fin, se levantó información de campo y se desa-
rrollaron reuniones con funcionarios del Minedu. Los principales resultados del
estudio serán presentados en el 2011 mediante un informe defensorial que incluirá
recomendaciones dirigidas al sector Educación.

d. Pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y/o contacto inicial

Los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y/o contacto inicial

conforman el sector de la población indígena que se encuentra en mayor situa-
ción de indefensión y vulnerabilidad. Por ello, la Defensoría del Pueblo continuó
supervisando la actuación de la institución estatal que tiene la rectoría del tema, el
Indepa. La Ley Nº 28736,279 Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Origi-
narios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, señala que le
corresponde al Indepa la conducción, implementación y supervisión del Régimen
Especial Transectorial de protección de los derechos de estos pueblos indígenas.280

La Defensoría del Pueblo considera que los continuos procesos de reorganiza-

ción que ha afrontado el Indepa han dificultado el cumplimiento de sus funciones

278 Benavides, Mena y Ponce, obra citada p. 72.

279 Publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de mayo del 2006.
280 El Régimen Especial Transectorial es un conjunto de políticas públicas articuladas por el Indepa,
en coordinación con los sectores Salud, Agricultura e Interior, con el propósito de que el Estado
garantice la protección y sobrevivencia de los pueblos en situación de aislamiento y/o contacto
inicial.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 211

en la materia. Así, durante el 2010 solo se convocó a una reunión de la Comisión

Multisectorial,281 y aún está pendiente la elaboración de su plan de trabajo, que
debía haber sido aprobado en su primera sesión. Por ello, todavía no se inician
los estudios que ayuden a determinar las características de los pueblos indígenas
en aislamiento, así como a establecer reservas indígenas,282 pese a que desde hace
varios años se está solicitando el establecimiento de estas.283

Otro eje de trabajo es el fortalecimiento de las capacidades de las y los comi-

sionados de las oficinas defensoriales para atender casos complejos, como el de
la incursión de indígenas en aislamiento de la reserva de Madre de Dios a la
comunidad nativa Monte Salvado, que ocurrió en octubre del 2010. Este caso fue
de especial preocupación para la Defensoría del Pueblo, porque se encontraban en
riesgo los derechos fundamentales de dos poblaciones indígenas: los indígenas en
aislamiento que incursionaron en la comunidad nativa, que podían ver afectados
sus derechos a la vida, la salud y la integridad por el contacto con los comuneros;
y los miembros de la comunidad nativa, quienes temían por su integridad ante la
posibilidad de un ataque por parte de los indígenas en aislamiento.

Sobre el particular, en diversas reuniones de coordinación la Defensoría del

Pueblo le propuso al Indepa que atendiera a la población de la comunidad nativa,
a fin de evitar un conflicto mayor con la población en aislamiento. Además, le
solicitó que convocara a una reunión multisectorial en la que se analizaran las
causas subyacentes a la actuación hostil de los indígenas aislados.

Complementariamente, desde el Programa de Pueblos Indígenas de la Defen-

soría del Pueblo se ha buscado contribuir al fortalecimiento del Indepa, a fin de
que esta institución cumpla con su función de garantizar los derechos a la vida,
la salud y la integridad de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y/o
contacto inicial. En esa línea, se han continuado realizando acciones de difusión
y sensibilización respecto de la situación de vulnerabilidad de estos pueblos, diri-
gidas tanto a funcionarios públicos de los niveles nacional y regional como a la
sociedad civil en general.

281 La Comisión Multisectorial está conformada por un representante del Indepa, quien la preside;
un representante de cada uno de los ministerios involucrados —Agricultura, Salud y Educa-
ción—; un representante del gobierno regional en cuya circunscripción se encuentra el pueblo
en situación de aislamiento y/o de contacto inicial; y dos representantes de las facultades de
Antropología de una universidad nacional y otra particular, respectivamente. Esta instancia fue
establecido por la Ley Nº 28736, Ley de Protección de los Pueblos Indígenas u Originarios en
Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, publicada en el diario oficial El
Peruano el 18 de mayo del 2006.
282 Tierras delimitadas por el Estado a favor de los pueblos en situación de aislamiento y/o en situa-
ción de contacto inicial, para proteger sus derechos,
283 Las organizaciones indígenas y la sociedad civil han solicitado el reconocimiento y estableci-
miento de las siguientes reservas: Napo-Tigre-Curaray (Loreto), Kapanahua (Loreto y Ucayali),
Yavarí Mirim (Loreto), Yavarí Tapiche (Loreto) y Cashibo Cacataibo (Loreto y Ucayali).
212 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

e. Institucionalidad indígena

Recientemente, las organizaciones de los pueblos indígenas han alcanzado una

posición de mayor visibilidad frente al Estado, lo cual se ha hecho más evidente al
haber demandado el reconocimiento y el ejercicio efectivo de sus derechos funda-
mentales, tanto individuales como colectivos, haciendo visible el débil papel de la
institución que representa a los pueblos indígenas en el Estado. A lo largo de los
últimos años, esta responsabilidad ha recaído en diversas instancias: la Secretaría
Técnica de Asuntos Indígenas (Setai) —del entonces Ministerio de Promoción
de la Mujer y Desarrollo Humano (Promudeh)—, que posteriormente pasó a ser
la Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos (Conapa) de la PCM,
para luego convertirse en el Indepa, organismo dependiente tanto de la PCM
como del Mimdes.

El último proceso de modificación se produjo en julio del 2010, luego de crearse

el Ministerio de Cultura,284 cuando se dispuso la fusión del Indepa a este nuevo
sector.285 De este modo, se convirtió en una unidad ejecutora286 con autonomía eco-
nómica, financiera y administrativa, adscrita al Viceministerio de Interculturalidad
del Ministerio de Cultura, encargada de promover y garantizar la igualdad social,
el desarrollo con identidad y el respeto de los derechos de los pueblos del país,
de conformidad con el Convenio N° 169 de la OIT y la Declaración de Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Los cambios y procesos de reorganización continuos que ha afrontado la

institución estatal que representa a los pueblos indígenas han limitado su trabajo,
determinando que su reacción frente a la vulneración de los derechos de los pue-
blos indígenas sea incipiente o nula, y debilitando su capacidad de coordinar con
los órganos especializados en temas indígenas que se encuentran en los diversos
ministerios. A ello deben agregarse sus limitaciones técnicas y de recursos, que
han impedido el cumplimiento cabal de sus funciones.

Sin embargo, pese a ello, la Defensoría del Pueblo considera que este último
cambio constituye una oportunidad para consolidar una institución que represente
los intereses de los pueblos indígenas en la estructura del Estado y que actúe como
organismo rector de las políticas nacionales indígenas. Es decir, que se encargue de
formular y aprobar la política, los programas y los proyectos necesarios para el desa-
rrollo integral de los pueblos indígenas; de planificar, programar y coordinar con los

284 El Ministerio de Cultura se creó el 22 de julio del 2010, mediante Ley Nº 29565 publicada en el
diario oficial El Peruano el 22 de julio del 2010.
285 La fusión del Indepa al Ministerio de Cultura se dispuso mediante Decreto Supremo Nº 001-
2010-MC publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de septiembre del 2010.
286 Mediante Resolución Ministerial Nº 006-2011-MC, publicada en el diario oficial El Peruano el 12
de enero del 2011, se dispuso que el Indepa constituyera una unidad ejecutora del Ministerio de
Cultura.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 213

gobiernos regionales y locales actividades de desarrollo integral de los pueblos indí-

genas; y de concertar, articular y coordinar acciones de apoyo, fomento, consulta,
capacitación y asistencia técnica de las entidades públicas y privadas a favor de los
pueblos indígenas, entre otras funciones que se señalan en su Ley de creación.287

Por ello, desde la Defensoría del Pueblo se ha iniciado una investigación

tendiente a apoyar el proceso de consolidación de la institución estatal que repre-
senta a los pueblos indígenas. La iniciativa contribuirá a identificar qué elementos
aportarían a que el nuevo Ministerio de Cultura asuma el rol de ente rector capaz
de definir una política de Estado a favor de los pueblos indígenas e incorpore el
enfoque intercultural en las políticas sectoriales del país.

f. Situación de las tierras de los pueblos indígenas

Los pueblos indígenas organizados en comunidades campesinas y nativas conti-

nuaron enfrentando, durante el año 2010, diversas barreras para poder acceder a
la titulación de sus tierras.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo verificó que en los últimos cuatro años
solo se han titulado 62 comunidades campesinas y 7 comunidades nativas. Según
el Cofopri, hasta diciembre del 2009 existían 6.068 comunidades campesinas reco-
nocidas, de las cuales 5.108 están tituladas. Estas comunidades se ubican en la
costa, la sierra y la selva de nuestro país. En el caso de la Amazonía, existían 1.461
comunidades nativas reconocidas, de las cuales 1.267 estaban tituladas y 194 care-
cían de títulos.

Estos datos denotan la desatención por parte del Estado para impulsar un
proceso de titulación colectiva de los pueblos indígenas. Esta situación evidencia
una falta de decisión política y graves problemas de gestión, que comprometen
el respeto y el reconocimiento del derecho al territorio y la propiedad, protegido
por la Constitución de 1993, el Convenio N° 169 y la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.288

Conforme con lo expuesto, se encuentra que desde que el Proyecto Especial

de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) pasó a fusionarse por absorción
con Cofopri,289 en junio del 2007, la función de titulación de las comunidades

287 Creada mediante Ley Nº 28495, Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos,
Amazónicos y Afroperuano, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de abril del 2005.
288 Aprobada mediante Resolución de la Asamblea General de la ONU N° 61/295, del 13 de sep-
tiembre del 2007.
289 El Ejecutivo aprobó la fusión del PETT con el Cofopri bajo la modalidad de fusión por absorción,
correspondiéndole al Cofopri la calidad de entidad incorporante, según lo estableció el Decreto
Supremo N° 005-2007-Vivienda, publicado el 22 de febrero del 2007.
214 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

campesinas y nativas quedó en un estado de «indefinición», ya que Cofopri, que

tiene la capacidad técnica para titular, carece de la función de titular a las comu-
nidades nativas y campesinas debido a que esta responsabilidad continúa a cargo
del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, este sector ha perdido su capacidad
técnica y operativa de titulación al no contar ya con el PETT.

Con el desarrollo del proceso de descentralización, a finales del 2010, 12 gobier-

nos regionales290 asumieron la función de formalizar y titular a las comunidades
campesinas y nativas, pero estas regiones vienen demandando que se les entregue
también toda la documentación, la capacitación y los recursos técnicos y econó-
micos necesarios para cumplir adecuadamente tal competencia. En consecuencia,
la titulación comunal se ha paralizado hasta el cumplimiento de las referidas
exigencias.

Por otra parte, dentro del Estado no se ha precisado qué ministerio será el ente
rector de la política nacional de titulación de tierras de comunidades campesinas
y nativas, lo que impide la formulación y el monitoreo de políticas dirigidas a
garantizar el derecho al territorio y la propiedad de los pueblos indígenas. Por
todo ello, la Defensoría del Pueblo considera que el derecho a la tierra y al terri-
torio de los pueblos indígenas ha sido vulnerado por la demora en los procesos
de titulación de las comunidades nativas y campesinas. Sumado a ello, el proceso
de descentralización respecto a la función de titulación ha generado una suerte de
vacío temporal de competencia, pues tanto el nivel nacional como el regional justi-
fican su inacción en el hecho de que el proceso de trasferencia aún está en marcha.

Esta situación motivó a la Defensoría del Pueblo a iniciar, a través del Pro-
grama de Pueblos Indígenas, una investigación con el fin de identificar qué sector
podría cumplir las funciones de ente rector, así como qué actores del Estado —en
sus niveles de gobierno central y regional— serían competentes en el tema de titula-
ción de las comunidades campesinas y nativas. Asimismo, se ha previsto supervisar
el proceso de transferencia de competencias en materia de titulación de comunida-
des nativas y campesinas desde el gobierno central hacia los gobiernos regionales.

Como parte del cumplimiento de las referidas líneas de trabajo, en agosto

del 2010 la Defensoría del Pueblo organizó una reunión de trabajo sobre «Titula-
ción de comunidades campesinas y nativas», con participación de funcionarios
y funcionarias de la PCM, el Indepa, el Ministerio de Agricultura, el Minam,
Cofopri, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp) y la
propia Defensoría del Pueblo. Asimismo, se solicitó información a las instituciones
competentes en materia de titulación de comunidades campesinas y nativas.

290 Amazonas, Áncash, Apurímac, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Loreto, Madre de Dios,
Moquegua, Piura y Tacna.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 215

B. Comportamiento de las entidades

a. Poder Ejecutivo

La Defensoría del Pueblo ha identificado diversas medidas a favor de los pueblos

indígenas en materia de institucionalidad y, entre otros servicios básicos, en salud,
educación y electrificación. No obstante, se requiere una mayor atención de los
derechos de los pueblos indígenas por parte del Poder Ejecutivo. Para ello, es
central que prime el diálogo y el respeto mutuo entre las organizaciones indígenas
y las autoridades y funcionarios públicos.

b. Poder Judicial

La Defensoría del Pueblo ha identificado los esfuerzos del Poder Judicial por enta-
blar el diálogo y coordinar con las rondas campesinas y diversas organizaciones
indígenas. Al respecto, se espera que el diálogo iniciado se amplíe y profundice
a nivel nacional.

c. Organismos autónomos

La Defensoría del Pueblo identificó que en el proceso de aplicación de la cuota

indígena, el JNE no consideró a las comunidades campesinas de algunas regiones
del país, lo cual denota la necesidad de que se fortalezca el conocimiento de los
alcances del Convenio N° 169 de la OIT. Al respecto, hay que remarcar que los
pueblos quechua y aimara también son pueblos indígenas.

d. Gobiernos regionales

La Defensoría del Pueblo identificó que diversos gobiernos regionales han desarro-
llado acciones a favor de los pueblos indígenas en materia de salud y educación,
entre otros servicios básicos. No obstante, se requiere una mayor atención de los
derechos de los pueblos indígenas por parte de los gobiernos regionales. Para ello,
es central que se desarrolle un mayor número de proyectos de inversión pública
que beneficien a la población más pobre y excluida de las comunidades nativas
y campesinas.

e. Gobiernos locales

La situación es similar a la de los gobiernos regionales. Es decir, se han desarrollado

acciones a favor de los pueblos indígenas en materia de algunos servicios básicos
como salud y educación, pero se requiere que los gobiernos locales los atiendan
216 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

mejor. Para ello, es central que la inversión pública priorice las necesidades más
urgentes de la población indígena que habita en zonas rurales y urbanas.

C. Casos ilustrativos

a. Caso de la comunidad nativa Supayacu: intervención de oficio por afectación del

derecho a la EIB Expediente N° 390-2010-DP/Cajamarca-MAD JAÉN

El ciudadano Sergio Katip Kasen, Presidente de la Asociación de Padres de Familia

de la Institución Educativa Nº 16533, ubicada en la comunidad nativa de Supa-
yacu, interpuso una queja contra la UGEL San Ignacio por haber nombrado como
docente para una plaza bilingüe en dicha institución educativa al profesor Porfirio
Rojas Sánchez, quien no domina el idioma awajún.

La Defensoría del Pueblo, mediante oficio remitido a la UGEL San Ignacio,

solicitó que se le alcanzara un informe sobre las acciones adoptadas para atender el
caso. El Director de la UGEL San Ignacio informó que mediante sentencia emitida
el 2 de septiembre del 2010, el Juez Mixto de San Ignacio había declarado fun-
dada una demanda de acción de amparo interpuesta por el docente Porfirio Rojas
Sánchez, y había dispuesto que se le entregara el oficio de posesión de cargo por
haber resultado ganador del concurso de nombramiento para una plaza en dicha
institución educativa. Tal proceso judicial fue interpuesto debido a que la UGEL
San Ignacio declaró nulo el concurso de nombramiento, al haber identificado que
el referido docente no acreditaba el dominio de la lengua originaria.

Adicionalmente, el Director de la UGEL informó que se había apelado la

referida sentencia porque el docente demandante no pudo acreditar que cumplía
el requisito de dominio del idioma. Sin embargo, el Juzgado Mixto de San Ignacio
declaró fundada una medida cautelar de ejecución anticipada de sentencia soli-
citada por el referido docente, por lo que, en cumplimiento de las disposiciones
judiciales señaladas, la UGEL San Ignacio le tuvo que entregar el oficio de posesión
de cargo.

El 21 de octubre del 2010 se celebró una reunión en la que participaron el

especialista bilingüe de la UGEL San Ignacio, el Director de la Institución Educativa
N° 16553, el presidente de la Apafa, personal del Módulo de Atención Defensorial
de Jaén y el profesor Porfirio Rojas Sánchez, con la finalidad de evaluar el dominio
de la lengua awajún de este último.

En la reunión, el docente declaró que, efectivamente, no dominaba el idioma

awajún, por lo que no se sometería a ninguna evaluación. Señaló que él «había
hecho prevalecer sus derechos a través de las instancias judiciales al haber sido
ganador de la plaza de la IE Nº 16533 a través de un concurso de nombramiento
del año 2010». Sin embargo, informó que para no perjudicar el derecho a la EIB de
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 217

los niños y niñas de la IE, pondría su cargo a disposición de la UGEL San Ignacio,
que lo reubicaría en otra institución educativa, lo que permitiría que su plaza
original fuera cubierta por algún docente contratado que sí dominara el idioma.

En esta caso, se observa que la inadecuada identificación que realizan las DRE
y UGEL de las plazas vacantes para instituciones educativas con EIB, la inadecuada
conformación de los comités de evaluación y, más grave aún, la no verificación de
los requisitos del dominio de la lengua originaria y el conocimiento de la cultura
zonal de los postulantes determina que se presenten docentes hispanohablantes
o que carecen de especialización en EIB. De este modo, se afecta el derecho de los
niños, niñas y adolescentes indígenas a contar con un maestro que les enseñe a
escribir y leer en su propia lengua.

El caso expuesto es una muestra representativa de lo que ocurre cotidiana-

mente en muchas poblaciones indígenas del país, tema que ha sido materia de
investigación del Informe Defensorial que viene trabajando el Programa de Pueblos
Indígenas con relación al derecho a la EIB.

2.5.4 Personas privadas de libertad

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

En la última década, ha habido una importante utilización del sistema penal —en
particular de un sistema punitivo-reclusivo— como herramienta para resolver
conflictos jurídico-penales. Así, es evidente que ante la alarma ciudadana por el
incremento de determinadas conductas consideradas reprochables, una de las pri-
meras respuestas por parte del Estado es la penal, específicamente la pena privativa
de libertad. Ello a pesar de que, en muchos casos, esta respuesta dista mucho de
ser la más adecuada para resolver la conflictividad social, porque siempre llega
ex post y porque, además, es difícil medir su capacidad disuasiva.

El corolario de esta situación es la sobrepoblación y el hacinamiento de los

establecimientos penitenciarios, tema que ya ha sido destacado en anteriores
informes anuales. Sin embargo, la política carcelaria no ha avanzado en el diseño
integral de estrategias para enfrentar este problema, sino que en la última década
se ha concentrado en construir nuevos penales y ampliar la capacidad de otros.
Asimismo, se ha puesto el énfasis presupuestario en el control y la seguridad, lo
que se evidencia en la progresiva ampliación del número de agentes penitenciarios.

Si bien la construcción de más cárceles —de acuerdo con un plan anunciado

por el Minjus— es una medida que en el corto plazo alivia un sistema penitenciario
sobrecargado y contribuye a renovar los recintos, el sistema abierto y las penas
alternativas a la prisión ofrecen más espacios y facilidades para el desarrollo de
un régimen de reinserción exitosa.
218 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Del mismo modo, la prestación de servicios de apoyo al proceso de tránsito

entre la cárcel y la libertad es sumamente precaria, lo que facilita la reincidencia.
Por ello, es necesario que el diálogo interinstitucional e intersectorial permita
encontrar resultados efectivos en términos de reinserción social y reducción de los
porcentajes de reincidencia. En atención a lo expuesto, la Defensoría del Pueblo
mantiene la hipótesis de que el sistema penitenciario sufre una permanente crisis
que se agrava paulatinamente año a año, lo que afecta tanto los derechos de las
personas privadas de libertad como la finalidad resocializadora de la cárcel. En
este contexto, se han realizado visitas permanentes, en las que se ha constatado el
incremento de la población penitenciaria, que excede la capacidad de albergue y
atención de los servicios básicos en los penales.

Para solucionar esta realidad, se requiere una intervención que trascienda

el nivel de la administración penitenciaria. La actual situación ha sido generada
por una política criminal que, en los últimos años, ha priorizado la severidad en
el tratamiento de la delincuencia, sin otorgar los recursos necesarios para que la
administración penitenciaria cumpla su función garantizando el mandato consti-
tucional resocializador y la seguridad de los establecimientos penitenciarios.

No obstante lo señalado, es posible afirmar que en el período acerca del cual se

informa se han producido algunos avances en lo referente al respeto de los derechos
y la mejora de las condiciones de detención de las personas privadas de libertad.

a. Impacto de la reforma procesal penal en el sistema penitenciario

En la actualidad, la mayoría de los distritos judiciales aplican el Nuevo Código

Procesal Penal, basado en un modelo procesal acusatorio que propicia la celeri-
dad de los procesos y el uso racional de la prisión preventiva, lo que favorece la
disminución de la tasa de crecimiento de la población penitenciaria.291

Los resultados preliminares de esta reforma permiten afirmar que este objetivo
se está cumpliendo:

• Según la estadística penitenciaria nacional del 2010, el 60% de las personas

que componen la población penal están en condición jurídica de procesadas
y el 40%, de sentenciadas. Esto significa una mejora significativa respecto a
porcentajes de años anteriores, en los que la tasa de personas procesadas era
mucho mayor.292

291 Así lo señalan los informes iniciales de la reforma procesal realizados por la Comisión Especial
de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal del Ministerio de Justicia. Disponible en
<http://www.minjus.gob.pe/cpp/docu.html>.
292 Por ejemplo, en julio del 2005, antes del inicio de la reforma procesal, las personas procesadas
representaban el 70,5%.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 219

• Según un estudio realizado durante el 2010 por un equipo de investigadores

peruanos, en los distritos judiciales en donde la reforma se ha implementado
estos porcentajes son mucho más alentadores.293 El estudio demuestra que en
los establecimientos penitenciarios de dichos distritos judiciales, el porcentaje
de sentenciados es mayor que el de procesados. Esta información es corrobo-
rada por las estadísticas del INPE que recogen información hasta octubre del
2010 de los lugares donde se está aplicando el Nuevo Código Procesal Penal.
Así, los sentenciados representan el 51,7% en los cuatro penales de Puno, el
61,6% en el penal de Tumbes, el 66,2% en los tres penales de Piura, el 66,5% en
los dos penales de Tacna, el 69,8% en los tres penales de Arequipa y el 70,8%
en los cuatro penales del Cusco.294

Es evidente que la implementación de la reforma procesal penal no solucionará

per se la situación del sistema penitenciario, pero sin embargo permite mejorar la
condición jurídica de las personas privadas de libertad y poner fin al uso desme-
surado de la prisión preventiva.

b. Incremento de la capacidad de albergue del sistema penitenciario

En los últimos meses del 2010, se ha observado un incremento de la capacidad de

albergue, que en la actualidad llega a las 26.863 unidades de reclusión (celdas),
con lo cual el déficit es de aproximadamente 18.000 plazas. Esto se explica por el
incremento de la capacidad de penales ya existentes —mediante la ampliación y
construcción de nuevos pabellones—, así como por la puesta en funcionamiento,
en noviembre del 2010, del Establecimiento Penitenciario de Piedras Gordas II,
que tiene capacidad para 2.000 unidades de reclusión. El incremento ha permi-
tido mejorar las condiciones de detención de un importante número de personas
privadas de libertad.

Sin embargo, conforme se ha señalado en el Informe Defensorial N° 113, la

actual situación del sistema penitenciario se mantiene; es decir hay un estado de
cosas inconstitucional295 en el sistema nacional, por lo que es imprescindible que las
diversas instituciones involucradas en el sistema penal y penitenciario adopten
una serie de medidas de cambio.

293 Centro de Estudio de Justicia de las Américas. La prisión preventiva en Perú. Estudio de 112 audien-
cias en 7 distritos judiciales con el Nuevo Código Procesal Penal, 2010.
294 Las únicas excepciones las constituyen los penales de Chiclayo y Trujillo, que presentan porcenta-
jes de presos condenados similares a las estadísticas nacionales: 39,6% y 49,7%, respectivamente.
295 El estado de cosas inconstitucional es un conjunto de hechos, acciones u omisiones que generan
una violación de los derechos fundamentales de la persona. Estos hechos pueden derivar de
una autoridad pública específica que vulnera los derechos fundamentales en forma constante o
de un problema estructural en la administración pública que compromete la organización y el
funcionamiento del Estado.
220 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Se trata, pues, no de una crisis de coyuntura sino de una crisis estructural,

que se refleja claramente en algunos indicadores básicos. Así, el hacinamiento
bordea el 77%, a lo que se agrega la presencia de un porcentaje elevado de internos
—aproximadamente el 60% de la población penitenciaria— que se encuentran
aún en calidad de procesados. Otro factor preocupante es la carencia de profesio-
nales encargados del tratamiento penitenciario y médico, lo que impide atender
adecuadamente las necesidades básicas de la población de internos y convierte
en irrealizable el mandato resocializador establecido en la Constitución Política
del Perú.

Por otro lado, los frecuentes cambios de las autoridades penitenciarias que
se han producido en los últimos años —específicamente en la Presidencia del
INPE296— también impiden elaborar un plan estratégico institucional de largo
aliento, que trascienda a los gobiernos de turno. Con esta afirmación no se desco-
noce el interés y la preocupación que han demostrado algunos ministros de Justicia
y presidentes del INPE, pero las mejoras que ellos lograron en ciertos aspectos no
fueron sustanciales para la solución de la crisis.

c. Necesidad de encarar una reforma penitenciaria

El 14 de enero del 2010, la Defensoría del Pueblo envió al despacho del congresista
Aurelio Pastor Valdivieso, Exministro de Justicia, el Documento de Trabajo Nº
01-2010-DP/ADHPD, «El sistema penitenciario: problemas y desafíos. Reflexiones
para una reforma penitenciaria en el país».

En este documento, se sostiene que las autoridades no pueden ignorar la

existencia de penales inseguros y riesgosos. La situación en la que permanece gran
parte del sistema penitenciario es onerosa, ineficiente y genera más violencia, por
lo cual es imprescindible y urgente encararla de manera global. Por ello, la Defen-
soría del Pueblo reitera la necesidad de llevar a cabo una reforma que modernice el
sistema penitenciario. Esta reforma debe contar con los recursos necesarios y con
una administración lo suficientemente organizada como para proyectar cambios
y llevarlos a cabo mediante un liderazgo fuerte.

En opinión de la Defensoría del Pueblo, los proyectos de reforma penitencia-

ria deben ser estratégicos y tomar en consideración tanto la justicia penal como el
contexto político y social. Asimismo, es urgente, necesario y alentador alcanzar
algunos resultados a corto plazo, para que la ciudadanía recobre la confianza en
el sistema penitenciario y el sistema de justicia penal se legitime.

296 El actual Presidente del INPE es el séptimo del gobierno iniciado en julio del 2006.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 221

La Defensoría del Pueblo considera que una reforma penitenciaria tiene que
atender como mínimo cinco aspectos centrales que deben concurrir en forma equi-
librada:

• Fortalecer la seguridad penitenciaria y los mecanismos de transparencia y

lucha contra la corrupción como condiciones básicas para recuperar el prin-
cipio de autoridad y someter las cárceles al imperio de la ley.
• Garantizar una política de respeto por los derechos fundamentales de las per-
sonas privadas de libertad como fundamento ético de la gestión penitenciaria.
• Fortalecer la política de clasificación penitenciaria.
• Mejorar los programas de reinserción social: trabajo y educación.
• Mejorar las condiciones de trabajo y especialización del personal penitenciario.

d. Los centros juveniles. El caso del Centro Juvenil de Lima

En febrero del 2011, la Defensoría del Pueblo publicó el Informe de Adjuntía Nº

001-2011/DP-ADHPD,297 «Supervisión del Centro de Diagnóstico y Rehabilitación
Juvenil de Lima» —conocido como Maranguita—, luego de haber realizado ese
trabajo entre julio y diciembre del 2010.

El informe evidencia tres problemas principales que afronta el centro juvenil.

En primer lugar, la sobrepoblación, que llega ya al 77%, puesto que el número
de adolescentes internos en diciembre del 2010 (656) sobrepasa la capacidad de
albergue (370 plazas), situación que es especialmente crítica en algunos ambientes.
A ello se suma una infraestructura deteriorada por el paso de los años, que ori-
ginó que algunos ambientes fueran clausurados, incrementando la sensación de
hacinamiento. Finalmente, es notoria la insuficiencia del personal —tanto de los
profesionales del Equipo Multidisciplinario298 como de los educadores sociales—
encargado de atender adecuadamente a los adolescentes.

El informe también resalta el compromiso del personal y del director del cen-
tro juvenil para atender, en la medida de sus posibilidades, las necesidades de los
adolescentes, y señala que para que cumplan adecuadamente esta labor requieren
apoyo inmediato. Por ello, recomienda al Presidente de la Corte Suprema y a la
Gerencia General del Poder Judicial que atiendan los problemas de infraestruc-
tura, construyan centros juveniles en los conos de Lima y el Callao, e incrementen

297 El Informe de Adjuntía N° 001-2011/DP-Adhpd fue elaborado por el Programa de Asuntos Pe-
nales y Penitenciarios de la Adjuntía para los Derechos Humanos y las Personas con Discapaci-
dad. La versión completa está disponible en <www.defensoria.gob.pe>.
298 El Equipo Multidisciplinario está conformado por profesionales —psicólogo, trabajadora social
y educador social— encargados del tratamiento y la educación del adolescente infractor. El obje-
tivo es rehabilitarlo y reinsertarlo a la sociedad mediante la atención de sus necesidades emocio-
nales, corporales, familiares y sociales, hasta conseguir que aprenda a autogobernarse.
222 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

el personal. A su vez, recomienda a los presidentes de las Cortes Superiores de

Lima, Lima Norte y el Callao que capaciten en temas de Derecho Penal Juvenil a
los magistrados competentes en infracciones penales, especialmente a los jueces
mixtos.

Igualmente, se le recomendó a la Gerencia de Centros Juveniles desarrollar

actividades de capacitación. La Defensoría del Pueblo, a su vez, viene realizando
gestiones para organizar el primer curso de capacitación destinado a los educado-
res sociales del Centro de Diagnóstico y Rehabilitación Juvenil de Lima, así como
del Centro Juvenil Santa Margarita, que alberga a las adolescentes infractoras en
Lima.

La Defensoría del Pueblo expresó su interés y preocupación por la población

adolescente infractora, al entender que un adecuado tratamiento y atención en los
centros juveniles evitará que, al ser adultos, se dediquen a actividades delictivas.
El Estado debe invertir lo mejor de sus recursos para prevenir el incremento de la
criminalidad y, especialmente, para lograr que estos jóvenes reorienten el curso
de sus vidas y desarrollen sus potencialidades como personas de bien.

B. Comportamiento de las entidades

a. INPE

La administración penitenciaria, más allá de sus limitaciones presupuestarias,

siempre mostró una voluntad de diálogo tanto con la Defensoría del Pueblo como
con la población penitenciaria. En algunos casos, ha sido la propia institución
penitenciaria la que ha propiciado espacios de diálogo entre los internos y las
autoridades judiciales.

Es preciso destacar la gestión transparente y de apertura a las propuestas y

recomendaciones del General PNP (r) Wilson Hernández Silva, actual Presidente
del INPE.

b. Gerencia de los Centros Juveniles

Durante el período acerca del cual se informa, la Gerencia de Centros Juveniles ha

hecho intentos por mejorar la situación de los adolescentes, así como por aplicar
en mayor medida las medidas socioeducativas no privativas de libertad.

Pero al igual que en el caso de la población interna adulta, para garantizar

una adecuada calidad del servicio se requiere incrementar la capacidad de
infraestructura y personal. Al respecto, deben reconocerse los esfuerzos realizados
por la actual Gerenta de Centros Juveniles, doctora Janet Luna Muñoz.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 223

C. Casos ilustrativos

a. Caso del ciudadano Adelmo Arturo Sierra Rivera: afectación del derecho a la salud
(Expediente Nº 12437-2010-DP/PAPP)

El 23 de agosto del 2010, los familiares del señor Adelmo Arturo Sierra Rivera,
interno del establecimiento penitenciario Miguel Castro Castro, solicitaron la inter-
vención de la Defensoría del Pueblo para que les ayudara a gestionar un traslado
entre hospitales.

El ciudadano Sierra Rivera fue internado en el Hospital Hipólito Unanue,

donde le diagnosticaron una grave enfermedad que solo podía ser atendida en el
Instituto de Enfermedades Tropicales del Hospital Cayetano Heredia. Sin embargo,
las autoridades del penal señalaron que como no era posible realizar traslados
directos entre hospitales, resultaba necesario que el interno retornara al penal y
recién entonces se autorizaría su traslado al mencionado instituto.

Admitida la queja, la Defensoría del Pueblo se comunicó con el señor Alex

Samamé Peña, Director del Penal Miguel Castro Castro, a quien le informó el
caso. El director del penal indicó que pese a que efectivamente era necesario que
el interno regresara al penal, autorizaría excepcionalmente su traslado directo al
Hospital Cayetano Heredia.

A fin de coadyuvar en el traslado, se cursó el Oficio Nº 0094-2010-DP/Adhpd-

PAPP, de fecha 26 de agosto del 2010, dirigido al Director del Hospital Hipólito
Unanue, para solicitarle que realice los trámites necesarios. El 27 de agosto, los
familiares del interno informaron que su traslado se realizó sin contratiempo
alguno. Posteriormente, el 15 de noviembre del 2010, la Defensoría del Pueblo
recibió la información de que el señor Sierra se recuperaba progresivamente mien-
tras continuaba su tratamiento en el Hospital Cayetano Heredia.

b. Caso de la ciudadana Olga Viscova: impedimento de salida del país (Expediente

Nº 27397-2010-DP/PAPP)

El 11 de noviembre del 2010, la ciudadana rusa Olga Viscova solicitó la intervención

de la Defensoría del Pueblo a fin de que se la ayudara a retornar a su país, toda
vez que se encontraba radicando en el Perú contra su voluntad, luego de haber
sido absuelta del proceso penal que se le siguió por el delito de tráfico ilícito de
drogas. Cabe indicar que, como producto de tal acusación, pasó más de dos años
interna en el establecimiento penitenciario de Chorrillos.

La señora Viscova señaló que le habían informado que las gestiones implica-
ban el pago de una multa por haber excedido el plazo legal de estadía en el país y
otros conceptos, pero que le resultaba imposible sufragarla debido a su precaria
224 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

situación económica. Admitida la queja, el 11 de noviembre del 2010 la Defensoría

del Pueblo dirigió el Oficio Nº 0136-2010-DP/Adhpd-PAPP al Director General
de la Digemin solicitándole información al respecto y pidiéndole que evaluara la
situación de la recurrente, esto es, la de una persona que por haber estado involu-
crada en un proceso penal del cual fue absuelta prolongó ilegalmente su estadía
en el país y carecía de recursos para pagar la multa.

Los comisionados sostuvieron una entrevista con la doctora Liliana Medina

Rojas, encargada de la Dirección de Inmigración, quien manifestó que, efectiva-
mente, las disposiciones legales exigían el pago de la multa. Sin embargo, dado que
la situación en la que se encontraba la recurrente configuraba un supuesto ajeno a
lo estrictamente regulado —con lo cual se generaba un vacío legal—, podía optarse
por ordenar su salida obligatoria del país, requiriéndose para ello la aceptación
de la recurrente.

Ante la disposición de la señora Viscova de salir del país por esta vía legal,
mediante Oficio Nº 207-2010-DP/Adhpd-PAPP del 25 de noviembre del 2010 se le
solicitó al Director General de la Digemin que remitiera los actuados a la Policía de
Extranjería, a fin de que iniciara los trámites para ordenar la salida obligatoria del país.

El 7 de diciembre del 2010, se dirigió el Oficio Nº 3497-2010-Dirseg-PNP/

Divez-CER al Director General de la Digemin, solicitándole que agilizara el trámite.
Posteriormente, se sostuvo una entrevista con el doctor Eduardo Lecaros, quien
acababa de ser nombrado en ese cargo. En atención a ello, el 17 de diciembre se
emitió la orden de salida obligatoria, y el 24 de diciembre la señora Olga Viscova
abordó un vuelo con destino a Rusia.

2.5.5 Personas afectadas por la violencia

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

La violencia y las graves violaciones de los derechos humanos que la sociedad

peruana experimentó entre los años 1980 y 2000 generó, entre otras secuelas, que
miles de personas fueran muertas, desaparecidas, torturadas, discapacitadas,
agredidas sexualmente o invisibilizadas, además de sufrir la desarticulación de
sus familias.

Si bien el período de transición permitió significativos avances en el

fortalecimiento de la democracia y el restablecimiento del Estado de Derecho —
pilares fundamentales para la construcción de una sociedad justa, solidaria, libre de
toda exclusión y discriminación—, también es cierto que los esfuerzos del Estado
resultaron insuficientes para lograr que, por un lado, las víctimas de la violencia
pudieran alcanzar justicia oportuna y reparación digna, y por otro, se atendieran las
demandas históricamente silenciadas de los sectores más postergados, vulnerados
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 225

y pobres. Es preciso subrayar que precisamente esa desatención fue la que permitió
—y aún permite— la existencia de desigualdades entre ciudadanos en lo que se
refiere a la garantía y el ejercicio de sus derechos fundamentales.

Desde los inicios de su labor, la Defensoría del Pueblo asumió un compromiso

imperecedero con las víctimas de la violencia —campesinos, autoridades, milita-
res, policías, ronderos, niños, jóvenes, adultos, hombres y mujeres— y su lucha
por el reconocimiento de sus derechos. A lo largo de estos años, la supervisión
institucional buscó contribuir no solo a la implementación del Plan Integral de
Reparaciones (PIR) y el impulso al proceso de justicia, sino además a mantener
estos temas en la agenda pública hasta que sean atendidos por el Estado de manera
integral, oportuna, eficiente y sostenida.

Así, se publicaron cinco informes defensoriales299 que contienen los resulta-

dos de esta intervención, en los cuales se enfatizó, por una parte, la obligación del
Estado de garantizar reparaciones oportunas, equitativas y efectivas, para lo cual
se recomendó agilizar y fortalecer este proceso, dotarlo de los recursos esenciales y
coordinar acciones concretas desde todos los sectores —gobierno central, regional
y local—, que incluyan a las organizaciones de afectados y de víctimas. Y por otra
parte, se insistió en la necesidad de investigar y juzgar las violaciones de derechos
humanos, para lo cual se recomendó que, junto con el seguimiento de los casos y
procesos, se fortaleciera el subsistema especializado, se creara un mecanismo de
defensa legal gratuita a favor de las víctimas y sus familiares, y se implementara
un plan de intervenciones antropológico-forenses para la recuperación de los restos
ubicados en sitios de entierro.

Asimismo, se elaboraron notas de prensa y se organizaron talleres, eventos

y mesas de trabajo con las instituciones encargadas de la implementación de las
reparaciones y la administración de justicia. También se llevaron a cabo reuniones
con las víctimas y sus organizaciones.

La intervención defensorial ha tenido un importante impacto. Con la finalidad

de contribuir al proceso de reparaciones, se recomendó al Consejo de Reparaciones
agilizar el proceso de inscripción y acreditación de las víctimas y sus familiares en
el Registro Único de Víctimas (RUV). Como resultado de ello, hasta el 26 de agosto
del 2010 se inscribieron 81.213 personas en el Libro I (reparaciones individuales) y
5.609 beneficiarios en el Libro II (reparaciones colectivas). Asimismo, entre enero
y diciembre del 2010 el Consejo de Reparaciones entregó 17.161 certificados de
acreditación —16.808 del Libro I y 353 del Libro II— a nivel nacional.

Otras recomendaciones permitieron que el Consejo de Reparaciones incluyera

en su página web un mecanismo informático diseñado para que las víctimas y

299 Informes Defensoriales Nº 86, 97, 112, 128 y 139, disponibles en <www.defensoria.gob.pe>.
226 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

sus familiares puedan mantenerse informadas del estado en que se encuentra el

trámite de sus solicitudes de inscripción en el RUV, así como que aprobara, en
junio del 2010, el protocolo de integración del Sistema de Registro y Acreditación
de Desplazados Internos (RADI), a cargo del Mimdes, al RUV, facilitando así la
inscripción de las personas desplazadas por la violencia.

De igual modo, se recomendó a la Comisión Multisectorial de Alto Nivel

Encargada del Seguimiento de las Acciones y Políticas del Estado en los Ámbitos
de la Paz, la Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional (CMAN), a cargo
de la PCM, que llevara adelante el diseño y la planificación de los programas de
reparaciones en salud, educación y económicas; de este modo se logró que se for-
mulara el Programa de Reparaciones en Salud, que está en su fase de validación.
Más recientemente, en julio del 2010, el Ejecutivo conformó la comisión encargada
de elaborar los lineamientos técnicos y las metodologías para la determinación de
los montos, procedimientos y modalidades de pago del programa de reparacio-
nes económicas, las que deberían implementarse en el año 2011. Por otro lado, se
han producido avances importantes en la entrega de reparaciones colectivas a las
comunidades más afectadas por la violencia.

Cabe destacar que en virtud de un encargo previsto por la Ley Nº 28413,300

desde el 2005 la Defensoría del Pueblo se ha encargado de verificar la información
que permita regularizar la situación jurídica de las personas desaparecidas. Hasta
julio del 2010, se recibieron 2.957 solicitudes y se concluyeron 1.981 investigacio-
nes, sobre la base de cuyos resultados se entregaron 1.540 constancias de ausencia
por desaparición forzada y se propició el reencuentro de tres familias que fueron
separadas por el contexto de violencia.

A pesar de los logros alcanzados, el proceso de reparaciones aún es lento. Se

debe agilizar la elaboración y culminación del RUV, así como implementar y eje-
cutar los programas de reparaciones en los temas de salud, economía, educación
y los otros programas pendientes. De igual forma, el Estado debe asegurar los
fondos necesarios para las reparaciones dinerarias individuales.

Por otro lado, resulta necesario recordar que es un deber positivo del Estado
remover todos los impedimentos que contradigan los criterios establecidos por la
jurisprudencia internacional, entre los que se reconoce la imprescriptibilidad de
las graves violaciones de derechos humanos.

De igual modo, todavía se encuentra pendiente la creación de un sistema

de defensa legal gratuita capaz de garantizar a las víctimas o sus familiares que
tendrán la posibilidad de ser escuchados y de actuar convenientemente en los
respectivos procesos.

300 Ley N° 28413, Ley que Regula la Ausencia por Desaparición Forzada durante el Período 1980-
2000, publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de diciembre del 2004.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 227

Finalmente, continúa pendiente el desarrollo de un plan de intervenciones

antropológico-forenses que permita responder adecuadamente a la magnitud de la
tarea y a las particularidades de los sitios de entierro clandestino y no oficiales, con
el fin de asegurar la recuperación e identificación de los restos que se encuentran
inhumados.

2.5.6 Adultos mayores

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Como parte de su preocupación por el estado en que se encuentran las personas

adultas mayores, la Defensoría del Pueblo identificó a este grupo etario como uno
de los que merecen atención prioritaria, compromiso que fue confirmado mediante
su reconocimiento como uno de los grupos vulnerables en el Plan Estratégico
Institucional 2011-2015.301

Los representantes de la Defensoría del Pueblo asistieron a las reuniones de

la Comisión Multisectorial del Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores
2006-2010, espacio en el que tomaron contacto y dialogaron con representantes de
los sectores involucrados en la implementación de las diversas políticas a favor
de las personas adultas mayores. En esta comisión se trató la Política Nacional
en Relación con las Personas Adultas Mayores y sus indicadores para el período
2011-2016, que se encuentra en proceso de aprobación. Asimismo, existe el com-
promiso institucional de participar en la comisión multisectorial que se instale
para el próximo quinquenio.

Por otro lado, a pesar de que la problemática que afrontan las personas adul-
tas mayores comprende diferentes ámbitos de la actuación del Estado, no cabe
duda de que la más recurrente ante la Defensoría del Pueblo ha sido siempre la
previsional, y particularmente la correspondiente a los regímenes pensionarios a
cargo de la ONP, que, año a año, ha resultado siendo largamente la entidad contra
la cual se ha planteado el mayor número de quejas.

En las quejas por problemas en los procedimientos de Desafiliación del Sis-

tema Privado de Pensiones, se advirtió ausencia de coordinación entre la ONP
y la SBS respecto a la emisión de los Resit SNP, así como en la aplicación de los
reglamentos operativos aprobados para efectos de la desafiliación.

En lo que respecta a los ministerios de Defensa y del Interior, se presentaron

también quejas por la demora en la atención de las solicitudes de otorgamiento de
pensiones o por el incumplimiento de pago de pensiones devengadas. Asimismo,

301 Aprobado mediante Resolución Administrativa N° 0029-2010/DP, del 23 de agosto del 2010.
228 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

en el caso del Ministerio del Interior persiste la falta de pago del íntegro de las
pensiones al personal de Sanidad, debido a que este ministerio no cumplió con
remitir a la Caja de Pensiones Militar y Policial (CPMP) la información que permita
la transferencia de aportes de la ONP a la CPMP.

Por otro lado, a pesar de las recomendaciones remitidas a los ministerios de

Defensa y del Interior para que incluyeran en sus respectivos presupuestos las deu-
das que mantenían con los adultos mayores que participaron en la campaña militar
de 1941, se han seguido presentado solicitudes de intervención a fin de que el
Estado cumpla con pagar los adeudos por concepto de bonificaciones devengadas.

Asimismo, cabe señalar que ante las quejas por presuntos maltratos a los
adultos mayores en los albergues, la Oficina Defensorial de Lima efectuó visitas
a estos centros para verificar el estado de salud de sus ocupantes. Se observó que
la mayoría de estos pedidos de intervención se referían a personas que afrontan
enfermedades propias de su avanzada edad, que no les permiten tener una per-
cepción real de lo que sucede en su entorno.

B. Comportamiento de las entidades

a. ONP

En lo que se refiere a la ONP, la atención a las personas adultas mayores continúa

siendo deficiente, toda vez que no se les brinda —ni en la plataforma de atención
al usuario ni a través de la línea telefónica— suficiente información sobre los
procedimientos de reconocimiento de pensiones; solo se les señala la etapa en la
que se encuentra su expediente, sin darles mayores explicaciones de lo que este
dato significa ni precisarles la información que se está verificando ni el tiempo
que ello demandará.

Esta situación genera que las personas adultas mayores se sientan maltratadas,
insatisfechas y confundidas, ya sea porque no comprenden el significado de los
datos que se les brindan o porque consideran que estos no son relevantes, lo que
es particularmente preocupante si se toma en cuenta que los trámites ante esta
entidad suelen tomar varios meses, si no años.

b. Minsa y gobiernos regionales

Se han advertido deficiencias en la calidad de la atención y escasez de insumos

médicos en los hospitales del Minsa y de las Diresa dependientes de los gobier-
nos regionales. Estos problemas, que de por sí son preocupantes, revisten mayor
gravedad en el caso de las y los adultos mayores, por el alto riesgo que ello puede
significar para su salud e inclusive para su vida, al estar más propensos a necesitar
estos servicios.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 229

C. Casos ilustrativos

a. Caso de los trabajadores pesqueros: falta de prestación de servicios médicos por

parte de EsSalud debido a que la Caja de Beneficios y Seguridad Social del
Pescador no pagó sus aportes (Expediente Nº 8364-2010/OD-LIMA)

Por mandato legal,302 se dispuso que EsSalud asumiera las atenciones y presta-
ciones económicas de salud de los trabajadores del sector pesquero, por lo que la
Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador tenía la obligación de efectuar
los aportes correspondientes; si la Caja incumplía el pago, sus pensionistas y afi-
liados perdían el derecho a recibir las prestaciones de salud.

Debido a problemas administrativos, la Caja llegó a adeudar más de un año

de pago de aportes a EsSalud, lo que afectó a alrededor de 7.000 pensionistas,
especialmente a aquellos que requerían atención hospitalaria o recibían tratamiento
por enfermedades catastróficas como diálisis o quimioterapias. Al respecto, consi-
derando la grave situación que venían afrontando las y los pacientes —que al ser
personas adultas mayores demandan más de los servicios de salud—, la Defensoría
del Pueblo recomendó a EsSalud que dispusiera las medidas de coordinación con
sus redes asistenciales a fin de garantizar a las y los pensionistas el acceso a las
prestaciones de salud no solo cuando se tratara de una emergencia sino cuando
hubiera riesgo de que esta se desencadene.

En respuesta a la comunicación remitida, EsSalud señaló que brindaría aten-

ción en casos de emergencia, incluso los derivados de tratamientos oncológicos o
de hemodiálisis.

III. EN LO CONCERNIENTE A TEMAS QUE INCIDEN EN LA

GOBERNABILIDAD, LA PAZ Y EL DIÁLOGO

2.6 Conflictos sociales

A. Diagnóstico y líneas de acción defensorial

Como en años anteriores, durante el 2010 la conflictividad social y la gobernabi-

lidad democrática se mantuvieron como temas prioritarios en la agenda pública
nacional, tanto para la sociedad como para el Estado. Respecto al año 2009, en
el 2010 se produjeron 36% menos conflictos sociales nuevos entre los que men-
sualmente reporta la Defensoría del Pueblo. A pesar de ello, el total de conflictos

302 Ley N° 27177, Ley que Incorpora como Afiliados Regulares del Seguro Social de Salud a los Pes-
cadores y Procesadores Pesqueros Artesanales Independientes. Publicada en el diario oficial El
Peruano el 25 de septiembre de 1999.
230 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

sociales del 2010 fue 4% superior al del año anterior, debido principalmente a que
la mayoría de casos registrados en el 2010 surgieron en el 2009 (33%) o en años
anteriores (40%). Se debe destacar que luego de los sucesos ocurridos en Bagua,
en el 2010 el Estado buscó implementar mecanismos que permitieran una atención
oportuna de los conflictos sociales sobre la base del diálogo, lo que se aprecia en
el hecho de que durante el 2010 se registró un promedio mensual de 85 casos
activos en procesos de diálogo, cifra que es 11% superior respecto al promedio de
82 casos del año anterior.

No obstante estos esfuerzos, en el 2010 se presentaron hechos de violencia en

torno a algunos conflictos sociales. Un ejemplo fueron los enfrentamientos ocurri-
dos en marzo en Piura a raíz de la decisión del Municipio Provincial de reubicar a
los comerciantes informales que trabajaban en el Mercado Modelo. En este caso,
los enfrentamientos entre la población y la PNP dejaron como saldo 5 personas
muertas y 73 heridas (23 de ellas son efectivos policiales).

En abril, la Federación Nacional de Mineros Artesanales del Perú (Fenamarpe)

convocó a sus agremiados a una paralización nacional en oposición al ordena-
miento minero en Madre de Dios. Una de las medidas adoptadas fue el bloqueo
de la carretera Panamericana Sur a la altura de Chala —provincia de Caravelí,
Arequipa—, que propició un enfrentamiento con la PNP que culminó con la muerte
de cinco personas por impactos de bala, y el fallecimiento de una mujer de 80 años
de edad que fue víctima de un infarto mientras permanecía retenida en un bus
interprovincial debido al bloqueo de la carretera.

Asimismo, durante la segunda mitad del año el departamento del Cusco fue
escenario de dos medidas de protesta con hechos de violencia. Hacia finales de
julio, el Comité de Lucha de La Convención inició un paro provincial reclamando
la priorización del uso del gas de Camisea para el mercado interno. Las protestas
dejaron un saldo de una persona fallecida y 19 heridas. Del mismo modo, entre el
13 y el 25 de septiembre el Frente de Defensa de los Intereses de Espinar (Cusco)
llevó a cabo un paro contra la ejecución del proyecto Majes Siguas II —ubicado
en la provincia de Castilla, Arequipa—, por considerar que afectaría el abasteci-
miento de agua en Espinar. Los enfrentamientos con la PNP ocasionaron que un
ciudadano falleciera y que 27 resultaran heridos, de los cuales 10 eran efectivos
policiales.

Frente a situaciones como las descritas, la Defensoría del Pueblo insistió en la

necesidad de buscar mecanismos adecuados para canalizar las demandas socia-
les planteadas por la población, que expresan tanto problemas inmediatos como
estructurales. Por ello, durante el año 2010 desde el Estado se realizaron esfuer-
zos por incorporar articuladamente mecanismos de gestión y transformación de
conflictos sociales. Así, desde la PCM se implementó el Programa de Apoyo para
una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Pre-
vención y el Manejo Constructivo de Conflictos (PrevCon), cuyos objetivos son
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 231

fomentar los espacios de diálogo, y desconcentrar la atención de conflictos sociales

hacia los diferentes sectores y niveles de gobierno. En esta línea, cabe resaltar los
esfuerzos realizados por los ministerios de Trabajo, Energía y Minas, Vivienda,
Ambiente y la propia PCM en cuanto al fortalecimiento de sus oficinas de pre-
vención y gestión de conflictos sociales. En el primer caso, por ejemplo, destaca
el fomento de reuniones de diálogo entre los actores de los conflictos sociales de
tipo laboral —denominadas reuniones extraproceso—, que permitieron generar
acuerdos conducentes a la resolución de los conflictos.

En lo que respecta a la Defensoría del Pueblo, el 2010 fue un año de fortale-

cimiento de su papel en materia de prevención y tratamiento de los conflictos. La
labor iniciada en el año 2009 con la creación de la Adjuntía para la Prevención de
Conflictos Sociales y la Gobernabilidad303 continuó tanto en el monitoreo como en
la intervención en conflictos sociales. En ambos casos, ha sido crucial el constante
apoyo que brindan las 28 oficinas defensoriales y los 10 módulos de atención
defensorial a nivel nacional.

Precisamente, la presencia nacional de la Defensoría del Pueblo hizo patente

la necesidad de contribuir al fomento del diálogo intercultural entre los diversos
pueblos indígenas del país, el Estado, las empresas privadas y otros sectores de la
sociedad involucrados en conflictos sociales. Así, se está elaborando el documento
«Lineamientos de intervención defensorial con pueblos indígenas de la Amazonía
en situación de conflicto social», con el objetivo de que los representantes y comi-
sionados de las oficinas defensoriales y módulos de atención defensorial tomen
en cuenta que el diálogo intercultural constituye una herramienta importante
para lograr una comprensión más profunda de las distintas perspectivas de los
actores de un conflicto. Sobre la base de esta idea, se busca que la intervención de
la Defensoría del Pueblo en los conflictos sociales contribuya a generar espacios
de diálogo horizontales entre culturas distintas.

A lo largo del 2010, la Defensoría del Pueblo participó en 18 mesas de diálogo.

Por ejemplo, en el conflicto de límites entre Puno y Moquegua, la institución viene
actuando como mediadora del proceso de diálogo. Su intervención en este caso
contribuyó a que en ambas regiones se conformaran equipos técnicos encargados
de demarcar la zona de frontera y a que el Instituto Geográfico Nacional elaborara
informes oficiales de cartointerpretación de las jurisdicciones colindantes, sobre la
base de los cuales ha sido posible avanzar en la resolución del problema de límites
existente.

Con relación al conflicto por el gas de Camisea en el Cusco, la Defensoría

del Pueblo promovió la formación de una mesa de diálogo que se instaló en La

303 La Adjuntía para los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad fue creada mediante Resolución
Defensorial N° 019-2009/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de abril del 2009.
232 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Convención, en la que participaron representantes de la provincia y una comisión

de alto nivel del Ejecutivo. De este modo se trataron las exigencias de la población,
principalmente la de priorizar el uso del gas de Camisea para atender la demanda
regional. La Defensoría del Pueblo no solo promovió y facilitó el diálogo entre las
partes, sino que hizo el seguimiento de los acuerdos alcanzados, algunos de los
cuales han sido cumplidos.

Durante el 2010, otra de las líneas de trabajo de la Defensoría del Pueblo en

cuanto a prevención de conflictos sociales ha sido la capacitación a partir de los
conocimientos y experiencia adquiridos. Como parte del proyecto «Fortalecimiento
de capacidades de actores regionales y locales para la prevención, gestión y trans-
formación de conflictos sociales», auspiciado por la ACCD, se realizaron talleres
en nueve regiones del país, con la participación de 279 autoridades y funcionarios
públicos que fueron capacitados para prevenir, gestionar y transformar conflictos
sociales. Del mismo modo, con el objetivo de difundir los enfoques conceptuales,
metodológicos y prácticos para la intervención en conflictos sociales desde la pers-
pectiva institucional de la Defensoría del Pueblo, entre noviembre y diciembre se
impartieron los cursos virtuales «Introducción a la conflictividad social desde la
perspectiva de la Defensoría del Pueblo» y «Conflictos sociales: análisis y diálogo
intercultural». Ambos cursos se dictaron tanto a los comisionados y representantes
de la Defensoría del Pueblo como a funcionarios miembros de la FIO, a través de
aulas virtuales.

Finalmente, el monitoreo de conflictos sociales a cargo de la Adjuntía para la

Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad continuó a lo largo del 2010
mediante el recojo, el procesamiento y el análisis de la información, así como el
uso de la plataforma informática Sistema de Monitoreo de Conflictos (Simco), con
la finalidad de evaluar la situación y evolución de los conflictos sociales en el país
y alertar oportunamente sobre los posibles desenlaces en el desarrollo de estos.
Esta tarea permanente permitió consolidar al Reporte mensual de conflictos sociales
de la Defensoría del Pueblo como un documento básico de referencia en materia
de conflictividad social en el país. Además, se continuó la difusión permanente de
información especializada sobre conflictos sociales a través de los boletines diarios
Conflictos al día y Cronología de los conflictos, y la utilización de tecnologías de la
información como el portal web del Reporte mensual y el sitio web de la adjuntía.
Los documentos, presentados de modo ágil, son de fácil acceso para la ciudadanía
en general.

a. Total de casos registrados

Entre enero y diciembre del 2010 se registró un total de 362 conflictos sociales, de
los cuales 96 se iniciaron ese año (26,2%); 121, en el 2009 (33,4%); 90, en el 2008
(24,9%); 30, en el 2007 (8,3%); 10, en el 2006 (2,8%); y 24, en el 2005 o antes (6,9%)
(Cuadro Nº 1).
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 233

Cuadro Nº 1
CONFLICTOS SOCIALES REPORTADOS POR LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO
DURANTE EL 2010, SEGÚN DEPARTAMENTO Y ESTADO
(AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2010)

Departamento Activos Latentes Resueltos Retirados del registro Total

Áncash 21 4 3 4 32
Puno 15 8 2 6 31
Lima 11 9 2 6 28
Cusco 11 6 4 5 26
Cajamarca 9 7 5 3 24
Piura 11 3 2 7 23
Todo el país 11 4 0 7 22
Junín 8 4 2 7 21
Ayacucho 6 5 2 4 17
Loreto 8 2 0 4 14
La Libertad 2 6 2 2 12
Apurímac 7 0 2 2 11
Huancavelica 4 5 0 2 11
San Martín 2 2 2 4 10
Arequipa 6 2 0 1 9
Lambayeque 4 2 2 1 9
Pasco 4 1 2 2 9
Moquegua 2 4 0 2 8
Tacna 4 1 0 2 7
Ica 2 1 2 1 6
Madre de Dios 2 1 0 2 5
Ucayali 3 1 0 0 4
Amazonas 2 0 1 0 3
Arequipa-Cusco 2 0 0 0 2
 Ayacucho-Huancavelica 0  1 0 1 2
Callao 0 0 0 2 2
Huánuco 1 0 0 1 2
Moquegua-Puno 1 1 0 0 2
Tumbes 2 0 0 0 2
Amazonas-San Martín 1 0 0 0 1
Arequipa-Ayacucho 0 0 0 1 1
Arequipa-Moquegua 1 0 0 0 1
Arequipa-Puno 0 0 0 1 1
Cusco-Madre de Dios-Puno 1 0 0 0 1
Cusco-Junín 0 1 0 0 1
Cusco-Madre de Dios 0 1 0 0 1
Ica-Lima 0 0 0 1 1
Total 164 82 35 81 362
Fuente: Reportes de conflictos sociales (enero a diciembre del 2010)
Elaboración: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, Defensoría del
Pueblo
234 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

En enero del 2010 se registraron 170 conflictos sociales en estado activo. La cifra
se mantuvo relativamente estable durante todo el año hasta llegar, en diciembre, a
los 164 conflictos activos. El número más alto se registró en abril, cuando se llegó
a 179 casos en estado activo.

Gráfico Nº 1
EVOLUCIÓN DE CASOS ACTIVOS
(ENERO DEL 2010 A DICIEMBRE DEL 2010)

200 –

150 –

100 –

50 –

0– I I I I I I I I I I I I
Ene. Feb. Mar. Abr. May Jun. Jul. Ago. Sept. Oct. Nov. Dic.
10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Fuente: Reportes de conflictos sociales (enero a diciembre del 2010)

Elaboración: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, Defen-
soría del Pueblo

Cuadro Nº 2
CASOS ACTIVOS REGISTRADOS MES A MES
(ENERO DEL 2010 A DICIEMBRE DEL 2010)

Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010
170 160 165 179 172 169 168 169 171 161 167 164
Fuente: Reportes de conflictos sociales (enero a diciembre del 2010)
Elaboración: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, Defensoría del
Pueblo

b. Tipos de conflictos sociales

Al igual que en el año 2009, durante el 2010 la mayoría de conflictos sociales regis-
trados fueron de tipo socioambiental (43%). El 13% fueron conflictos por asuntos
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 235

de gobierno local; el 11%, conflictos laborales; y el 8%, conflictos por asuntos de

gobierno nacional. El cuadro Nº 3 muestra la distribución de los conflictos según
tipo.

Cuadro Nº 3
CONFLICTOS SOCIALES ORGANIZADOS SEGÚN TIPO

Tipo de conflictos Breve descripción Nº %

Su dinámica gira en torno al control, el uso y/o el acceso al ambiente y sus

Socioambientales recursos. Están presentes también componentes políticos, económicos, 157 43,37
sociales y culturales.

Por asuntos de Su dinámica gira en torno a la gestión pública de los municipios

48 13,26
gobierno local provinciales y distritales.

Laborales Su dinámica gira en torno a los derechos laborales. 40 11,05

Por asuntos
de gobierno Su dinámica gira en torno a la gestión pública del gobierno central. 29 8,01
nacional

Su dinámica gira en torno al rechazo de los resultados electorales y de

Electorales 27 7,46
las autoridades electas.

Su dinámica gira en torno al acceso a recursos naturales, propiedad y

Comunales 21 5,80
límites territoriales entre comunidades.

Demarcación Su dinámica gira en torno al establecimiento de límites entre

16 4,42
territorial circunscripciones territoriales.

Por asuntos de
Su dinámica gira en torno a la gestión pública de los gobiernos regionales. 15 4,14
gobierno regional

Su dinámica gira en torno a reclamos estudiantiles, universitarios,

Otros asuntos 5 1,38
etcétera.

Cultivo ilegal de Su dinámica gira en torno a la siembra ilegal de coca, la presencia del
4 1,10
coca narcotráfico y las acciones del Estado.

Fuente: Reportes de conflictos sociales (enero a diciembre del 2010)

Elaboración: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, Defensoría del
Pueblo

c. Características socioeconómicas de los conflictos sociales

De los 362 conflictos sociales registrados en el 2010, 318 casos (88%) se desarro-
llaron en lugares donde la mayoría de la población vive por debajo la línea de
pobreza (gráfico Nº 2).
236 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Gráfico Nº 2
NÚMERO DE CASOS SEGÚN EL NIVEL SOCIOECONÓMICO

140 135
120
99
100 84
80
60 44
40
20
0
No pobre Pobre Muy pobre Pobre extremo

Fuente: Fondo de Cooperación para el Desarrollo (Foncodes), Mapa de pobreza 2007

Elaboración: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, Defen-
soría del Pueblo

d. Conflictos sociales nuevos registrados durante el 2010

Durante el 2010, la Defensoría del Pueblo registró 95 nuevos conflictos sociales. De

estos, el 33,7% fueron conflictos socioambientales; el 21,1%, conflictos por asuntos
de gobierno local; el 13,7%, conflictos laborales; el 10,5%, conflictos por asuntos de
gobierno local; y el 6,3%, conflictos por asuntos de gobierno nacional (gráfico Nº 3).

Gráfico Nº 3
Conflictos sociales surgidos en el 2010 según tipo

Asuntos de
Laborales gobierno local
13,68% 10,53% Asuntos de
gobierno nacional
6,32%
Comunales
Electorales
5,26%
21,05%
Otros
4,21%
Asuntos de
Socioambiental gobierno regional
33.68% 3,16%
Demarcación
territorial
Cultivo ilegal 1,05%
de coca
1,05%

Fuente: Reportes de conflictos sociales (enero a diciembre del 2010)

Elaboración: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad,
Defensoría del Pueblo
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 237

Por otro lado, de los 95 conflictos nuevos registrados en el 2010, hasta diciem-
bre de ese año 72 (75,8%) se mantuvieron en estado activo, 11 (11,6%) permane-
cieron en estado latente, y 12 (12,6%) fueron resueltos. El cuadro Nº 4 brinda una
breve descripción de los conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo
durante el 2010.

Cuadro Nº 4
DETALLE DE LOS CONFLICTOS SOCIALES REGISTRADOS
POR LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO QUE SE INICIARON EN EL 2010

Lugar Caso Mes

Distrito de Cartavio, La empresa agroindustrial Cartavio envió cartas de despido a Enero
provincia de Ascope, algunos de sus trabajadores que supuestamente participaron
departamento de La en los ataques a sus instalaciones durante la paralización de
Libertad diciembre del 2009. Por su parte, el sindicato anunció que se
suspenderían las labores para protestar en contra de la medida.
Provincia de Piura, Los comerciantes informales ubicados en las vías de acceso al Enero
departamento de Piura Mercado Modelo de Piura protestaron contra el desalojo y la
reubicación determinada por la Municipalidad Provincial.
Distrito de Pariñas, El alcalde vacado de la Municipalidad de Talara fue repuesto Enero
provincia de Talara, en su cargo por una medida judicial dispuesta en el proceso
departamento de Piura de amparo seguido contra la resolución del JNE que disponía
su vacancia. Debido a ello, se generó una disputa entre las dos
autoridades reconocidas.
Comunidad campesina Los comuneros de Tambillo, así como los pobladores y Enero
de Tambillo, distrito de autoridades de la localidad de Pomata, se opusieron al petitorio
Pomata, provincia de de concesión minera a favor de la empresa Patagonia Minerales
Chucuito, departamento S. A., en vista de que podría poner en peligro la salud de los
de Puno habitantes de las comunidades aledañas al cerro Khapia y la
laguna Warawarani, zona que además es considerada turística
e intangible.
Comunidad indígena de Los comuneros indígenas de Kantash y los colonos agricultores Enero
Kantash, distrito de Irazola, y madereros asentados alrededor de la comunidad entablaron
provincia de Padre Abad, una disputa por tierras.
departamento de Ucayali
Distrito de Santa María La Coordinadora de los Pueblos Amazónicos y algunas Febrero
de Nieva, provincia comunidades de Santa María de Nieva se opusieron al contrato
de Condorcanqui, de concesión 116 de la empresa Maurel Et Prom Perú S. A.
departamento de C. —anteriormente otorgado a la empresa Hocol Perú— por
Amazonas temor a una posible contaminación y por no haberse realizado
la consulta previa. Otras organizaciones indígenas, por el
contrario, aceptaron la presencia de la empresa.
Comunidades campesinas Las comunidades campesinas Virgen del Rosario de Quillo y Febrero
de Virgen del Rosario Huanchuy entablaron una disputa sobre un denuncio minero
de Quillo y Huanchuy, ubicado dentro de lo que cada una considera su jurisdicción.
provincias de Casma y
Yungay, departamento de
Áncash
238 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Lugar Caso Mes

Comunidad campesina Los pobladores de Iscahuaca se enfrentaron a la empresa Febrero

de Iscahuaca, distrito de minera ARES S. A. C. acusándola de los siguientes cargos:
Cotaruse, provincia de haber incumplido el convenio y los acuerdos sobre cambio
Aymaraes, departamento de personal; contaminar el agua, los pastos, el suelo y el
de Apurímac aire; ampliar la cancha de relave; y construir una planta sin
autorización de la comunidad.

Comunidad campesina Los comuneros de El Tingo se opusieron a la servidumbre Febrero

El Tingo, distrito de minera aprobada por el Ministerio de Energía y Minas a favor
Hualgayoc, provincia de de la Compañía Minera Coimolache S. A. por el plazo de 20
Hualgayoc, departamento años, que autorizaba la construcción del complejo industrial
de Cajamarca minero del proyecto Tantahuatay. Los comuneros solicitaron
una permuta de terrenos en Cajamarca y el reintegro en el
justiprecio pagado por la compraventa.

Distrito de Pueblo Nuevo Pobladores de Pueblo Nuevo de Colán, La Bocana y La Isla Febrero
de Colán, provincia de denunciaron el incumplimiento de los compromisos de la
Paita, departamento de empresa petrolera Olimpic Perú INC en el lote XIII-A, entre
Piura estos la presentación del EIA.

Comunidad campesina Las comunidades aledañas al distrito de Capaso y los dirigentes Febrero
Rosario Alto Ancomarca, del Frente de Defensa de los Intereses del Distrito de Capaso
distrito de Capaso, rechazaron las actividades de exploración de la Minera Ayllu S.
provincia de El Collao, A. C. en este distrito por temor a la contaminación de los ríos
departamento de Puno Pisacoma, Tupala, Huenque y Mauri.

Distrito de Bolognesi, Regidores de la Municipalidad Distrital de Bolognesi Marzo

provincia de Pallasca, suspendieron al alcalde por supuestas irregularidades en su
departamento de Áncash gestión. Posteriormente, él abandonó la ciudad llevándose el
libro de actas del municipio, y los regidores, apoyados por un
sector de la población, cerraron el local municipal.

Comunidad campesina La comunidad campesina Andrés Avelino Cáceres de Marzo

Andrés Avelino Cáceres Cuncashca exigió a la empresa minera Barrick Misquichilca una
de Cuncashca, distrito compensación por el cierre del tradicional camino que conducía
de Jangas, provincia de a sus localidades. Asimismo, exigió que la empresa cumpliera
Huaraz, departamento de los compromisos que había asumido.
Áncash

Provincia de Huamanga, Trabajadores asistenciales del sector Salud de la región Marzo

departamento de Ayacucho Ayacucho reclamaron al Gobierno Regional de Ayacucho el
cumplimiento de la sentencia judicial que dispone el pago de
la Asignación Extraordinaria por Trabajo Asistencial (AETA)
y el otorgamiento de incentivos de apoyo nutricional y
alimentación.

Comunidad Collana Autoridades municipales, instituciones educativas, comuneros Marzo

Chahuancosqo, distrito de y pobladores de los alrededores de la planta de tratamiento
San Jerónimo, provincia de aguas residuales del Cusco, instalada en la comunidad
del Cusco, departamento Collana Chahuancosqo, distrito de San Jerónimo, exigieron su
del Cusco reubicación señalando que contaminaba el ambiente y afectaba
la salud de la población.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 239

Lugar Caso Mes

Comunidad campesina La comunidad campesina de Pumallacta demandó el retiro de la Marzo

de Pumallacta, distrito empresa minera Anabi por incumplimiento de los compromisos
de Quiñota, provincia asumidos y por posibles afectaciones ambientales.
de Chumbivilcas,
departamento del Cusco
Distrito de La Tinguiña, Los usuarios del Distrito de Riego de Ica, la Junta de Usuarios Marzo
provincia de Ica, del Cauce de la Achirana y la Asociación de Agricultores de
departamento de Ica Ica se opusieron a la construcción de lagunas de oxidación
en La Tinguiña, cerca de la margen del río Ica, por temor a la
contaminación de sus aguas así como de los terrenos cultivados.
Distrito de Angasmarca, Los comuneros de Huacascorral, Totoropampa, Tambopam- Marzo
provincia de Santiago de pamarca y Cruz de Chuca exigieron a la empresa minera Co-
Chuco, departamento de marsa que cumpliera con ejecutar el proyecto de abastecimiento
La Libertad de agua potable para consumo humano.
Distrito de La población de Huancabamba se opuso a la demolición y Marzo
Huancabamba, provincia reconstrucción del palacio municipal por considerarlo un
de Huancabamba, monumento histórico y por sospechar que el alcalde había
departamento de Piura sobrevalorado el costo de la obra.
Comunidad campesina Los pobladores del distrito de Ocuviri demandaron el Marzo
Ocuviri, distrito de Ocuviri, cumplimiento de los compromisos de la empresa minera Arasi
provincia de Lampa, S. A. C. y protestaron por la posible contaminación de las aguas
departamento de Puno del río Challapalca con relaves mineros, lo que en su opinión ha
generado la muerte de las truchas.
Distrito de Tarapoto, Un grupo de comerciantes ambulantes de las calles adyacentes Marzo
provincia de San Martín, al Mercado Nº 2 de Tarapoto se resistieron a ser trasladados al
departamento de San Mercado Nº 3 y calles aledañas porque consideraban que no
Martín reunían las condiciones de espacio, seguridad y salubridad.
Solicitaron un plazo adicional para adecuar sus nuevos puestos
en predios privados.
Centro poblado menor Trabajadores mineros de la corporación minera Toma la Mano Abril
Vicus, distrito de Marcará, reclamaron el pago de la liquidación y la distribución de
provincia de Carhuaz, utilidades de los años 2007, 2008 y 2009.
departamento de Áncash
Caserío San Nicolás Los pobladores de la provincia de Celendín se opusieron al Abril
de Chaullagon-centro proyecto minero Conga, de la minera Yanacocha, porque su
poblado San Juan de zona no fue incorporada en el EIA como área de influencia.
Hierba Buena, distrito de
La Encañada, provincia de
Cajamarca, departamento
de Cajamarca
Caserío Quishuar Corral, Los pobladores de Quishuar Corral reclamaron que la empresa Abril
distrito de Cajamarca, Yanacocha había incumplido los acuerdos suscritos en el 2008
provincia de Cajamarca, relacionados con salud, electrificación y proyectos de desarrollo.
departamento de
Cajamarca
240 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Lugar Caso Mes

Distrito de Hualgayoc, Las empresas comunales de maquinaria pesada de Hualgayoc Abril

provincia de Hualgayoc, protestaron por la suspensión de sus contratos y los de otros
departamento de trabajadores por parte de la empresa Gold Fields La Cima S. A.
Cajamarca
Distrito de Mosoc Llacta, Los comuneros de Mosoc Llacta demandaron la anulación de Abril
provincia de Acomayo, las concesiones otorgadas a las empresas mineras Rumi Maki
departamento del Cusco y Qochapata.
Distrito de Sayapullo, Los pobladores y las organizaciones de Sayapullo demandaron Abril
provincia de Gran Chimú, la suspensión inmediata de los permisos, licencias y
departamento de La autorizaciones otorgados sobre las concesiones que se
Libertad encuentran en su zona por temor a sus implicancias ambientales,
y exigieron la remediación de los pasivos ambientales mineros
dejados por la compañía minera Sayapullo.
Comunidad de Retamas, Los trabajadores de la compañía minera La Poderosa reclamaron Abril
distrito de Parcoy, la atención de su pliego de reclamos 2009-2010, en especial el
provincia de Pataz, incremento de sus remuneraciones.
departamento de La
Libertad
Distrito de Pucalá, Los trabajadores de la empresa azucarera Pucalá se opusieron Abril
provincia de Chiclayo, a la designación judicial de administradores provisionales de
departamento de la empresa.
Lambayeque
Distrito de Chiclayo, Los trabajadores de Epsel S. A. reclamaron por la desatención Abril
provincia de Chiclayo, de sus pliegos de reclamos 2007-2008 y 2008-2009.
departamento de
Lambayeque
Comunidad campesina La comunidad campesina de Quichas denunció a la empresa Abril
de Quichas, distrito de minera Raura por incumplimientos relacionados con la
Oyón, provincia de Oyón, contaminación de suelos y un presunto despojo de la propiedad
departamento de Lima de terrenos comunales.
Zona del kilómetro 39 de Se produjo una disputa entre los pobladores de los asentamientos Abril
la Panamericana Norte, humanos ubicados en el kilómetro 39 de la Panamericana Norte
distrito de Ancón, Lima y miembros del Ejército peruano por la posesión de un terreno.
Metropolitana
Centro poblado San Juan Los pobladores demandaron una indemnización por supuestos Abril
de Milpo, distritos San perjuicios generados por la construcción de un vaso de relave en
Francisco de Asís de la comunidad y por el incumplimiento de acuerdos anteriores
Yarusyacan y San Juan de por parte de la empresa minera Milpo.
Milpo, provincia de Pasco,
departamento de Pasco
Distrito de Pariñas, Los trabajadores de la empresa petrolera Savia Perú S. A. y Abril
provincia de Talara, de la empresa IMI del Perú S. A. C. reclamaron su derecho a
departamento de Piura sindicalizarse, su incorporación en planillas y el aumento de
sus remuneraciones.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 241

Lugar Caso Mes

Comunidad campesina Los pobladores de la comunidad campesina de Jilatamarca Abril

de Jilatamarca, distrito de demandaron la paralización de las actividades de la empresa
Acora, provincia de Puno minera Aruntani por la posible contaminación de la laguna
Surani.
Distrito de Chimbote, Los comerciantes del mercado La Perla pidieron a la Mayo
provincia de Santa, Municipalidad Distrital que delimitara el Parque Metropolitano
departamento de Áncash y autorizara su cambio de uso de terreno agrícola a comercial
para que funcionara como mercado. Asimismo, le solicitaron
que no demuela los puestos construidos.
Distritos de Casma, Nuevo Diversas asociaciones, entre ellas el Sindicato de Pescadores y Mayo
Chimbote y Samanco, Armadores de Nuevo Chimbote, se opusieron a la actividad
provincia de Santa, de exploración y explotación de hidrocarburos en el lote Z-48,
departamento de Áncash por la empresa petrolera Savia Perú S. A., pues señalaron que
pondría en riesgo la biodiversidad de la zona y causaría daños
ambientales.
Comunidad Carmen Se produjo una disputa entre, por una parte, el alcalde distrital Mayo
Alto, distrito de de Challhuahuacho, Cofopri Rural y diversas autoridades,
Challhuahuacho, y por la otra los comuneros de Carmen Alto, por un proceso
provincia de Cotabambas, de titulación predial en zonas supuestamente urbanas, pero
departamento de Apurímac reclamadas por los comuneros como suyas. Los comuneros
exigieron que se realizara una consulta para el proceso de
titulación emprendido por Cofopri Rural.
Comunidad campesina La La comunidad campesina La Encañada demandó la suscripción Mayo
Encañada, distrito de La de un acuerdo social con la empresa minera Lumina Copper ante
Encañada, provincia de un supuesto incumplimiento de los acuerdos y compromisos de
Cajamarca, departamento esta última.
de Cajamarca
Distritos de Huasmín, Se produjo una disputa entre los gobiernos locales de las Mayo
provincia de Celendín, y provincias de Celendín (Huasmín) y Hualgayoc (Bambamarca)
Bambamarca, provincia de porque ambos consideran que les pertenecen los caseríos de La
Hualgayoc, departamento Polonia, La Colpa, Lirio Linda Flor, Namococha, Quengorio
de Cajamarca Alto, Quengorio Bajo, Huasiyuc Jadibamba, Jadibamba
Bajo, Piedra Redonda y El Amaro, entre otros. El gobierno
regional propuso la realización de una consulta popular, pero
a pesar de que inicialmente ambas partes estaban de acuerdo,
posteriormente Celendín la rechazó.
Distrito de Laredo, Los obreros de la Municipalidad Distrital de Laredo reclamaron Mayo
provincia de Trujillo, la atención de su pliego de reclamos del año 2009.
departamento de La
Libertad
Departamentos del Cusco, Las organizaciones sociales de La Convención y los frentes Mayo
Madre de Dios, Arequipa, regionales de la macrorregión sur demandaron al gobierno
Puno, Tacna y Moquegua nacional que priorizara el uso del gas de Camisea para el
mercado interno. Además, pidieron que se modificara el
trazado de un ducto de transporte de gas natural para que este
pasara por fuera del santuario de Megantoni.
242 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Lugar Caso Mes

Distrito de Caylloma, Las autoridades y los representantes de la sociedad civil de Junio

provincia de Caylloma, Caylloma reclamaron la suscripción de un convenio marco
departamento de Arequipa para el desarrollo de la provincia, así como de un convenio de
cooperación interinstitucional con la empresa minera Bateas.

Distrito de Marcona, Los obreros y empleados de la empresa Shougang Hierro Perú Junio
provincia de Nasca, S. A. A. reclamaron la atención de su pliego de reclamos 2010-
departamento de Ica 2011.

Comunidad nativa Con el fin de exigir a Pluspetrol y contratistas la construcción Junio

Pijuayal, distrito de de su sistema de energía eléctrica, los comuneros de Pijuayal
Trompeteros, provincia de bloquearon el paso del río Corrientes impidiendo el tránsito de
Loreto, departamento de las embarcaciones de esta empresa.
Loreto

Distrito de Alto Inambari, La población y las autoridades del distrito de Alto Inambari Junio
provincia de Sandia, cuestionaron la ineficiente gestión del gobierno regional en la
departamento de Puno ejecución del proyecto «Construcción y mejoramiento de la
carretera San José (EMP. R100) Valle Grande-Isilluma del distrito
de Alto Inambari». Exigieron que el saldo de presupuesto para
la ejecución de esta obra fuera transferido a la municipalidad
distrital para que esta se encargara de culminarlo.

Distrito de Juliaca, El 24 de junio, los pobladores de la comunidad de Chilla Junio

Provincia de San Román (Juliaca) se enfrentaron con un grupo de personas que, según
los pobladores, habían sido contratadas por Pedro Mendoza
Calla, presunto propietario de los terrenos que poseen, durante
el intento de ejecución del desalojo judicial dispuesto por el
Primer Juzgado Mixto de San Román. Como consecuencia del
enfrentamiento, una persona falleció y tres resultaron heridas.

Distrito de Lircay, provincia La población de Lircay exigió que la empresa Compañía Julio
de Angaraes, departamento Buenaventura (unidad de Julcani y Recuperada) asumiera su
de Huancavelica responsabilidad por los pasivos ambientales y la contaminación
que la actividad minera produce en el río Opamayo.

Comunidades campesinas Las comunidades campesinas y las municipalidades de Julio

de Ingenio y Anca, distrito los distritos de Ingenio y Quichuay rechazaron la obra
de Ingenio; distrito de «Mejoramiento y ampliación de agua potable», ejecutada por
Quichuay; distrito de la Municipalidad Distrital de San Jerónimo de Tunán en la zona
San Jerónimo de Tunán; de Anca, distrito de Ingenio. Las comunidades campesinas
provincia de Huancayo, alegaron que la Municipalidad Distrital de San Jerónimo de
departamento de Junín Tunán no les había solicitado el derecho de servidumbre,
mientras que los municipios de Ingenio y Quichuay
consideraron que la obra perjudicará el abastecimiento de agua
para sus distritos.

Distrito de San Isidro, Lima Los trabajadores de la empresa Ripley S. A. Perú se opusieron Julio
Metropolitana a la alteración unilateral del contenido de sus contratos de
trabajo, y reclamaron el incremento y la homologación de sus
remuneraciones.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 243

Lugar Caso Mes

Distrito de Tigre, provincia Las comunidades nativas asentadas en la cuenca baja del Julio
de Loreto, departamento río Tigre exigieron al gobierno regional y a las empresas
de Loreto petroleras asentadas en la zona que atendieran una serie de
necesidades sociales básicas en materia de salud, educación,
servicios públicos domiciliarios, titulación de tierras, proyectos
de desarrollo, asistencia alimentaria, entre otros. Asimismo,
reclamaron una indemnización a las empresas petroleras que
operan en la cuenca del río Tigre.
Distritos de Urarinas, Las comunidades nativas de los distritos de Urarinas, Parinari Julio
Parinari y Nauta, provincia y Nauta reclamaron a la empresa petrolera Pluspetrol Norte
de Loreto, departamento apoyo alimentario y compensaciones por el derrame de
de Loreto aproximadamente 374 barriles de petróleo en el río Marañón,
que las ha afectado directamente.
Caseríos Río Negro y Los agricultores que cultivan coca reclamaron el cese de las Julio
Huipoca, distrito de Padre acciones de erradicación efectuadas por el Programa Especial
Abad, provincia de Padre de Control y Reducción de los Cultivos de Coca en el Alto
Abad, departamento de Huallaga (Corah) y la PNP.
Ucayali
Provincia del Santa, Los pescadores de las empresas Hayduk y Copeinca reclamaron Agosto
distrito de Chimbote, el incremento del porcentaje de pago por tonelada de pescado.
departamento de Áncash
Comunidad campesina de Los comuneros de Progreso y Challhuahuacho intentaron Agosto
Huanacopampa, distrito invadir los terrenos de la comunidad campesina de
de Progreso, provincia de Huanacopampa.
Grau, departamento de
Apurímac
Distrito de Ayacucho, El Frente de Defensa del Pueblo de Ayacucho, el Sindicato Agosto
provincia de Huamanga, de Trabajadores de la Municipalidad de Huamanga y los
departamento de Ayacucho medios de comunicación social de Huamanga denunciaron
públicamente presuntas irregularidades en la concesión del
Terminal Terrestre de Ayacucho.
Comunidad campesina La comunidad campesina El Tingo exigió que la compañía Agosto
El Tingo, distrito de minera Coimolache no contratara a la empresa San Martín
Hualgayoc, provincia de para participar en el proyecto aurífero Tantahuatay, sino que
Hualgayoc, departamento más bien diera prioridad a las empresas de comuneros de El
de Cajamarca Tingo. Además, demandó que la empresa aclarara sus acciones
relacionadas con la compraventa de tierras, porque considera
que está ocupando tierras comunales.
Distrito de Vice, provincia Los pobladores y el alcalde del distrito de Vice rechazaron la Agosto
de Sechura, departamento actividad de la empresa Olimpyc Perú en el lote XIII B, pues
de Piura señalaron que podría contaminar los manglares de San Pedro,
zona ecológica reservada.
Provincias de Las organizaciones de pescadores artesanales de cortina y Agosto
Contralmirante Villar y línea, de Tumbes, tomaron medidas de protesta demandando la
Tumbes, departamento de presencia de guardacostas en la zona para evitar que las naves
Tumbes de arrastre continúen depredando los recursos hidrobiológicos.
244 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Lugar Caso Mes

Distrito de Acochaca, Luego de concluir el conteo de votos, un grupo de pobladores Septiembre*

provincia de Asunción, ingresaron al local de votación y quemaron las actas en rechazo
departamento de Áncash a la presencia de los llamados «electores golondrinos» y a la
eventual reelección del alcalde según los primeros resultados.
Distrito de Huacachi, Luego de concluir el conteo de votos, un grupo de pobladores Septiembre
provincia de Huari, ingresaron al local de votación y quemaron las actas en rechazo
departamento de Áncash a la presencia de los llamados «electores golondrinos» y a la
eventual reelección del alcalde según los primeros resultados.
Distrito de Rapayán, Luego de concluir el conteo de votos, un grupo de pobladores Septiembre
provincia de Huari, ingresaron al local de votación y quemaron las actas en rechazo
departamento de Áncash a la presencia de los llamados «electores golondrinos» y a la
eventual reelección del alcalde según los primeros resultados.
Distrito de Canis, El 3 de octubre, un grupo de pobladores del distrito ingresaron Septiembre
provincia de Bolognesi, al local de votación para impedir el proceso en protesta por
departamento de Áncash la presencia de supuestos «electores golondrinos» que iban a
favorecer la reelección del alcalde. Luego, obligaron al personal
de la Oficina Descentralizada de Procesos Electorales (ODPE)
y del JEE a que se retirara del local y la votación no logró
reiniciarse.
Distrito de Culebras, El 3 de octubre, se suspendió el proceso electoral debido a que Septiembre
provincia de Huarmey, un grupo de pobladores impidieron el sufragio de los supuestos
departamento de Áncash «electores golondrinos», que iban a favorecer la reelección del
alcalde. El proceso electoral fue suspendido y no se llegó a
reiniciar. A pesar de esto, se llevó a cabo el conteo de los votos
recibidos. No hubo ningún detenido por estos hechos.
Distrito de Santa Cruz, El 3 de octubre, finalizada la jornada electoral, un grupo de Septiembre
provincia de Huaylas, manifestantes ingresaron al local de votación y, supuestamente,
departamento de Áncash quemaron las actas electorales. Sin embargo, hay información
de que la mayor parte de estas se quedó en poder de los
personeros que participaron en los actos de violencia por la
presencia de los llamados «electores golondrinos», que iban a
favorecer la reelección del alcalde.
Distrito de Pátapo, Luego de concluir la jornada electoral, partidarios de diferentes Septiembre
provincia de Chiclayo, agrupaciones políticas quemaron las cédulas de todas las mesas
departamento de de sufragio aduciendo que se había producido un fraude.
Lambayeque
Distrito de Túcume, Luego de concluir el proceso de conteo de votos en las mesas Septiembre
provincia de Lambayeque, de sufragio, un grupo de pobladores ingresaron al local de
departamento de votación y quemaron las actas electorales de algunas mesas de
Lambayeque sufragio como protesta por la virtual reelección del alcalde.
Distrito de Supe, provincia El 3 de octubre, luego de concluido el conteo en las mesas de Septiembre
de Barranca, departamento votación, un grupo de pobladores de la localidad ingresaron
de Lima al local de votación y quemaron parte de las actas de sufragio
como protesta por la virtual reelección del alcalde.
* Si bien es cierto que las elecciones municipales y regionales se realizaron el 3 de octubre del 2010,
la Defensoría del Pueblo decidió, por razones estratégicas, registrar los conflictos producidos en
torno al proceso electoral en el mes de septiembre.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 245

Lugar Caso Mes

Distrito de Chicla, Luego de concluir el proceso de conteo de votos en las mesas Septiembre
provincia de Huarochirí, de sufragio, un grupo de pobladores ingresaron al local de
departamento de Lima votación y destruyeron la totalidad de actas electorales en
rechazo a la presencia de presuntos «electores golondrinos»
que iban a favorecer la reelección del alcalde. Además, se
produjeron agresiones físicas contra el personal de la ODPE.
Distrito de Cuenca, Luego de concluir el proceso de conteo de votos en las mesas Septiembre
provincia de Huarochirí, de sufragio, un grupo de pobladores ingresaron al local de
departamento de Lima votación y destruyeron las actas electorales en rechazo a la
presencia de presuntos «electores golondrinos» que iban a
favorecer la reelección del alcalde.
Distrito de Cochamarca, Luego de concluir el proceso de conteo de votos en las mesas Septiembre
provincia de Oyón, de sufragio, un grupo de pobladores ingresaron al local de
departamento de Lima votación y quemaron las actas electorales de algunas mesas
de sufragio en rechazo a la presencia de presuntos «electores
golondrinos» que favorecerían la reelección del alcalde.
Comunidad de Santa La población se opuso al desarrollo de la actividad minera Septiembre
Rita, distrito de Inambari, informal en la zona de amortiguamiento de la Reserva
provincia de Tambopata, Nacional Tambopata, Madre de Dios, por temor a que afectara
departamento de Madre irreversiblemente el ecosistema de las inmediaciones de la
de Dios carretera Maldonado-Mazuco, márgenes derecha e izquierda.
Distrito de Sullana, Al día siguiente de las elecciones regionales y municipales 2010 Septiembre
provincia de Sullana, se produjo un ataque violento contra la sede de la ODPE Sullana
departamento de Piura por parte de las dos agrupaciones políticas que se disputaban
la alcaldía de esta provincia. Debido a la falta de garantías, el
personal de esta ODPE fue trasladado, con resguardo policial,
a la ciudad de Piura. El alcalde provincial postulaba a la
reelección.
Distrito de Putina, Un grupo de pobladores del distrito de Putina tomaron el Septiembre
provincia de San Antonio local municipal en protesta por supuestas irregularidades
de Putina, departamento en la ejecución de algunas obras de inversión pública y el
de Puno incumplimiento de instalar el grass sintético en el estadio
municipal de Putina, entre otros.
Distrito de Curimaná, Un grupo de pobladores bloquearon la carretera de acceso a este Septiembre
provincia de Atalaya, distrito en protesta por la virtual reelección del alcalde distrital,
departamento de Ucayali alegando que fue favorecido por los «electores golondrinos».
Además, acusaron de corrupto al alcalde reelecto.
Distrito de Raimondi, Desde el 4 de octubre, un grupo de manifestantes rodearon Septiembre
provincia de Atalaya, la sede de la ODPE y lanzaron piedras reclamando por un
departamento de Ucayali presunto fraude electoral a favor del alcalde, quien postulaba
a la reelección. El 5 de octubre, el personal de la ODPE intentó
salir de la localidad hacia la ciudad de Pucallpa por vía
aérea, pero la población lo impidió tomando el aeródromo.
Finalmente, al día siguiente logró ser evacuado. Hasta el 6 de
octubre del 2010, los manifestantes mantuvieron tomado el
local de la municipalidad provincial.
246 Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

Lugar Caso Mes

Distrito de San Marcos, Los padres de familia de la I. E. N° 86380 pidieron una Octubre
provincia de Huari, investigación porque consideraban que el municipio de San
departamento de Áncash Marcos había otorgado la buena pro para la ejecución del
proyecto de mejoramiento de la infraestructura a una empresa
que no cumplía los requisitos legales y había sobrevalorado la
obra.
Distrito de Huata, Concluido el proceso electoral del 3 de octubre, en el local Octubre
provincia de Huaylas, de votación se produjeron disturbios en rechazo a la virtual
departamento de Áncash reelección del alcalde, que terminaron con la quema de actas
electorales. Al día siguiente, la población tapió la puerta de
ingreso de la municipalidad.
Distrito de Pira, provincia Al finalizar la jornada electoral del 3 de octubre, un grupo de Octubre
de Huaraz, departamento manifestantes ingresaron al local de votación y quemaron la
de Áncash mayor parte de las actas electorales. Por ello, el JEE decretó
la nulidad de las actas de 13 de las 14 mesas de sufragio. La
población rechazaba la posible reelección del alcalde.
Distrito de Mangas, El 3 de octubre, un grupo de manifestantes ingresaron al local de Octubre
provincia de Bolognesi, votación e impidieron que se llevara a cabo el proceso electoral
departamento de Áncash en rechazo a la presencia de supuestos «electores golondrinos»
y la posible reelección del alcalde. Solo llegaron a sufragar siete
personas. El JEE decretó la nulidad del proceso electoral.
Distrito de Cocachacra, Autoridades locales y regionales y representantes de Octubre
provincia de Islay, organizaciones sociales de Moquegua se opusieron a la entrega
departamento de Arequipa, de 8,20 millones de metros cúbicos de agua del reservorio
y provincia de Mariscal Pasto Grande —provincia de Mariscal Nieto, Moquegua— a
Nieto, departamento de favor de agricultores del valle de Tambo —provincia de Islay,
Moquegua Arequipa—, pues señalaron que afectaría la agricultura del
valle de Moquegua.
Todo el país Trabajadores administrativos y jurisdiccionales del Poder Octubre
Judicial reclamaron la aprobación de la nueva escala
remunerativa.
Provincia de Rodríguez de La ronda campesina de Garzayacu y la Federación Provincial Noviembre
Mendoza, departamento de de Rondas Campesinas de Rodríguez de Mendoza acordaron,
Amazonas, y departamento en asamblea de rondas, tomar medidas contra la empresa
de San Martín forestal Copefor porque consideraban que afectaba sus recursos
e incumplía los compromisos asumidos. La empresa había
denunciado actividades de tala ilegal de madera y tráfico de
tierras dentro de su concesión.
Comunidad campesina La población de los valles de los ríos Pativilca, Fortaleza y Noviembre
Huambo, distrito de Santa realizó un paro de 24 horas en protesta por los trabajos de
Pampas Chico, provincia exploración minera que viene realizando la empresa Centauro
de Recuay; poblaciones S. A. C. en la cuenca de estos ríos. La población teme que la
de los valles de los ríos empresa realice estos trabajos inclusive en las inmediaciones
Pativilca, Fortaleza y Santa, de la laguna Conococha, donde nacen los ríos indicados, lo
departamento de Áncash que afectaría las actividades agropecuarias en los distritos de
Pampas Chico, Catac y Cajacay.
Capítulo 2. Intervenciones defensoriales relevantes 247

Lugar Caso Mes

Comunidad Yanacona, Los representantes de la comunidad campesina de Yanacona Noviembre

distrito de Chinchero, cuestionaron la audiencia pública y la licencia social con
provincia de Urubamba, relación al proyecto Aeropuerto Internacional del Cusco-
departamento del Cusco Chinchero porque nadie les ha consultado.

Provincia de Pataz, A raíz de la resolución expedida por el JNE que señaló como Noviembre
departamento de La ganador de la Alcaldía Provincial de Pataz al Partido Alianza
Lib