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I
R

50
E
S

gestión pública

O pciones para enfrentar

el sesgo anti-inversión pública

Ricardo Martner
Varinia Tromben

Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y Social - ILPES
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública

Santiago de Chile, julio del 2005

Este documento fue preparado por Ricardo Martner, Jefe del Área de Políticas
Presupuestarias y Gestión Pública del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) y por Varinia Tromben, Asistente de
Investigación de la misma Área.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no
coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas

ISSN impreso 1680-8827
ISSN electrónico 1680-8835

ISBN: 92-1-322705-1
LC/L.2321-P
N° de venta: [Link].G.64
Copyright © Naciones Unidas, julio del 2005. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al

Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,
N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Índice

Resumen ........................................................................................5
1. Introducción ...............................................................................7
2. Tendencias de la inversión pública y privada en
América Latina .........................................................................11
3. Ajuste fiscal e inversión pública: evidencia empírica...17
4. Una opción radical: la regla de oro de las finanzas
públicas .....................................................................................21
a) Consideraciones generales....................................................21
b) La experiencia del Reino Unido ...........................................24
c) El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 .........27
5. Alternativas de flexibilidad fiscal........................................31
a) La cobertura de las operaciones fiscales...............................31
b) Las asociaciones público-privadas: el caso de México ........34
c) Las reglas de saldo estructural: el caso de Chile ..................38
6. Hacia una agenda integrada.................................................41
Bibliografía ......................................................................................43
Anexos ......................................................................................45
Serie gestión pública: números publicados............................55

3
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Índice de recuadros
Recuadro 1 Las asociaciones público-privadas y las leyes de presupuestos y deuda pública en
México........................................................................................................................ 37
Recuadro 2 El balance estructural del gobierno central de Chile .................................................. 39

Índice de gráficos
Gráfico 1 América Latina y el Caribe, Estados Unidos, Japón y Unión Europea: Formación
bruta de capital fijo, gobierno general, 1970-2003..................................................... 13
Gráfico 2 América Latina y el Caribe: Formación bruta de capital fijo, 1980-2003.................. 13
Gráfico 3 Inversión real del gobierno central, 1990-2003.......................................................... 14
Gráfico 4 América Latina y el Caribe: Relación entre las tasas de crecimiento de inversión
pública y privada, 1980-2003..................................................................................... 15
Gráfico 5 América Latina y el Caribe: Resultado global y primario, 1990-2003 ...................... 18
Gráfico 6 América Latina y el Caribe: Pago de intereses e inversión pública ........................... 18
Gráfico 7 América Latina y el Caribe: Cambio en gasto de capital y en gasto primario corriente
en periodos de ajuste fiscal, 1990-2003 ..................................................................... 19
Gráfico 8 inversión fija del gobierno central, 1990-2003........................................................... 20
Gráfico 9 La inversión pública en el Reino Unido ..................................................................... 26
Gráfico 10 Sistema del nuevo manual de estadísticas de las finanzas públicas (2001)................ 29
Gráfico 11 Cobertura institucional de las estadísticas fiscales en los informes del FMI.............. 32
Gráfico 12 La inversión pública en México ................................................................................. 36

Índice Cuadros Anexos

Cuadro 1 Inversión real del gobierno central ............................................................................. 47
Cuadro 2 Inversión pública y privada, test de causalidad de Granger ....................................... 47
Cuadro 3 América latina y el caribe: composición de los ajuste fiscales, 1990-2003 ............... 48
Cuadro 4 Inversión real del gobierno central como porcentaje del gasto primario.................... 49
Cuadro 5 América latina y el Caribe: componentes del gasto del gobierno central................... 49
Cuadro 6 Déficit “admisible” en países de américa latina, según el monto de la inversión
pública a nivel de gobierno central............................................................................. 50
Cuadro 7 Proyecciones presupuestarias en el Reino Unido ....................................................... 51
Cuadro 8 Requerimientos financieros del sector público en 2003............................................. 52
Cuadro 9 Chile: balance convencional y estructural del gobierno central ................................. 53
Cuadro 10 Chile: estado de operaciones de gobierno central: 1987-2003 ................................... 54

4
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Resumen

En algunos países de América Latina y el Caribe, la caída de la

inversión pública ha tomado dimensiones alarmantes, en parte por la
dureza de los ajustes fiscales recientes. En este documento se abordan
las opciones para reducir el sesgo anti-inversión pública en los
períodos de consolidación fiscal. Se trata de adaptar las prácticas
contables del sector privado, donde lo que se contabiliza es la
depreciación de la inversión y no el gasto en sí.
Estas opciones incluyen la “regla de oro” de las finanzas
públicas, la aplicación generalizada de los conceptos contables del
nuevo manual de finanzas públicas, la modificación de la cobertura
contable de las metas fiscales, el desarrollo de las asociaciones
público-privadas y la implementación de metas estructurales de saldo
público. Ninguna de estas opciones asegura por sí misma un mejor
desempeño de la inversión pública, sin un apoyo político explícito al
desarrollo de la infraestructura. De ahí la importancia de una agenda
integral, que se complementa con las restantes propuestas que ha hecho
CEPAL: la aplicación de impuestos específicos a los hidrocarburos
para la infraestructura, y la contabilidad separada para los proyectos de
la banca multilateral de desarrollo.

5
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

1. Introducción

La tendencia decreciente de la inversión pública que se viene

observando desde hace dos décadas ha cobrado creciente importancia
en el debate internacional. Es reconocido que la brecha en
infraestructura resultante no ha sido automáticamente compensada por
una mayor participación del sector privado. En algunos países de
América Latina y el Caribe, la caída de la inversión ha tomado
dimensiones alarmantes, como se muestra en la segunda sección de
este documento. El tema puede abordarse de múltiples maneras:
cuantificando sectorialmente el déficit en infraestructura,1 estimando
su impacto en las economías (véase Calderón y Servén, 2004-b, para
un análisis transversal, y Suescún, 2004, para la aplicación de un
modelo de Equilibrio General en Colombia), examinando las
iniciativas en materia de asociación público-privada,2 o revisando de
una manera general la relación entre la política fiscal y la inversión
pública.
Esta última óptica es la que se adopta en este trabajo. En el
marco de los programas de financiamiento apoyados por los
organismos internacionales, el FMI (Fondo Monetario Internacional)
ha publicado recientemente un estudio que procura fijar su posición en
torno al tema.3 En síntesis, la publicación reconoce el problema, y lo
atribuye a la generalización de metas de saldo público que incluyen a
las empresas públicas. Si bien este procedimiento se justificó en el

1
Véase Calderón y Servén (2004-a) para una estimación del déficit en infraestructura en carreteras, telecomunicaciones, energía y gas.
Lucioni (2004) muestra hasta qué punto el desplome del financiamiento de los organismos multilaterales ha contribuido a este déficit.
2
FMI (2004-a).
3
FMI (2004-b), Hemmings y Ter-Minassian (2004).

7
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

pasado por su extenso uso como agente de financiamiento cuasi-fiscal, parece posible hoy en día
excluir a aquellas empresas públicas “manejadas comercialmente” de la cobertura de los programas
del Fondo. El informe propone una secuencia de medidas, prestando mayor atención a la calidad de
la inversión pública, utilizando el saldo corriente (ingresos corrientes menos gastos corrientes)
como un indicador fiscal adicional al tradicional saldo global (ingresos totales menos gastos totales)
y a las metas de deuda, excluyendo algunas empresas públicas de las metas, fortaleciendo la
capacidad institucional de desarrollar asociaciones público-privadas y, no menos importante,
adoptando objetivos fiscales estructurales.
La tendencia decreciente de la inversión no sólo ha afectado a los países que tienen acuerdos
con el FMI. Corresponde entonces examinar las opciones que han adoptado los países emergentes
que no tienen este tipo de condicionalidades, y también las experiencias de países desarrollados. El
problema es que existe un sesgo generalizado en contra de la inversión en la política fiscal en los
períodos de ajuste y ello inevitablemente tiene consecuencias sobre el crecimiento de mediano
plazo.
El desafío es entonces reducir este sesgo, lo que no es equivalente a privilegiar el gasto de
capital por sobre el gasto corriente. En ocasiones, se entiende esta idea como una propuesta que iría
en detrimento del gasto corriente y del gasto social. Se trata más bien de lo contrario: eliminar un
sesgo clásico en contra de la inversión, reestableciendo así un equilibrio en las prioridades de las
distintas partidas de gasto. A su vez no existe un dilema con el gasto social, pues buena parte de la
inversión pública en los países en desarrollo tiene un fuerte componente social (hospitales, escuelas,
etc). En tiempos duros, siempre será más fácil postergar los proyectos de inversión que acomodar
otros gastos corrientes a las metas de saldo fiscal (como se muestra en la tercera sección). Durante
el período 1998-2003, el “sexenio perdido”, esta tendencia se ha agudizado.
Las alternativas para estimular la inversión con características de bien público son diversas.
La primera, más radical, es adoptar la regla de oro como norma de manejo de las finanzas públicas,
que estipula que los gastos corrientes deben financiarse con ingresos corrientes, y los gastos de
capital con deuda pública. Tal como en la empresa privada, la inversión neta de depreciación no
debiera incluirse en la cuenta de resultados.4 Además, deberían llevarse presupuestos separados de
gastos corrientes y de inversión. Existen algunas experiencias interesantes de aplicación de este
principio, especialmente en el Reino Unido, como se examina en la cuarta sección. Sin embargo, y a
pesar de la claridad del concepto, la puesta en práctica generalizada de la regla de oro es compleja.
En particular, al no recibir necesariamente el sector público la totalidad del retorno de sus
inversiones, la analogía con el sector privado pierde consistencia. Además, las propias inversiones
acarrean muchas veces gastos corrientes adicionales de operación, lo que hace que la separación
contable no sea trivial.
Una segunda opción, pariente de la primera, es la adopción lisa y llana de los principios
contables del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del FMI. En efecto, el concepto de
variación del patrimonio neto sirve para definir los ingresos y gastos del gobierno. Mientras el
ingreso se define como un aumento del patrimonio neto como resultado de una transacción, el gasto
se define como una disminución del mismo. La inversión se registra como un incremento en los
activos no financieros, cuya contrapartida es una disminución en los activos financieros. Por lo
tanto el patrimonio neto no se ve afectado y la inversión pública no se considera como un “gasto”.
Aunque muy atractivos, estos principios contables distan de aplicarse en nuestra región, y tampoco
van a reemplazar a las tradicionales metas de caja de saldo público considerados en los programas
de apoyo del FMI.5

4
Para un examen reciente de esta propuesta, véase Blanchard, Giavazzi (2004). En el ámbito Latinoamericano, Jiménez (2005) plantea
la necesidad de avanzar en esta dirección.
5
Véase una discusión al respecto en FMI (2004-b).

8
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Restan entonces alternativas parciales que apunten a estimular cierto tipo de inversiones,
como se examina en las secciones siguientes. La primera es restringir la cobertura de las metas
fiscales, eximiendo a la totalidad o a algunas empresas públicas de su cumplimiento. En tal sentido,
la propuesta del Fondo ya reseñada es limitada, pues excluye de las metas sólo a algunas empresas
públicas “manejadas comercialmente”. Por contraste, en Chile las estadísticas fiscales cubren el
gobierno general, y no se consolidan los saldos con las empresas públicas. Esta es por lo demás la
práctica en la Unión Europea, donde los compromisos fiscales se adquieren con cobertura de
gobierno general, y también es la cobertura habitual de los manuales de Estadísticas de Finanzas
Públicas y de Cuentas Nacionales.
La práctica reciente en México excluye del cálculo del déficit tradicional a los proyectos de
inversión de petróleo y energía. Aproximándose a los conceptos de la contabilidad privada, el
objeto es registrar el gasto de inversión durante varios ejercicios. Las iniciativas recientes apuntan a
generalizar esta práctica, con los proyectos de prestación de servicios de largo plazo en salud y
educación, en que el sector privado realiza la inversión y el gobierno efectúa los pagos
correspondientes de amortización a lo largo del tiempo.
Aunque estas asociaciones público-privadas son una opción prometedora, no eliminan
totalmente el sesgo en contra de la inversión pública tradicional, aquella que no resulta atractiva
para el sector privado. Una fórmula general para reducir el sesgo en contra de la inversión pública
es adoptar una regla macro-fiscal estructural, que reduzca en lo posible los nocivos ciclos de
expansión y ajuste del gasto público en general y de la inversión en particular. En el caso de Chile,
la regla de superávit estructural representa una garantía de que el crecimiento del gasto se ajusta a la
expansión potencial de la economía, lo que puede representar una solución al sesgo anti-inversión.
Cabe preguntarse si no es preferible adoptar deliberadamente una norma específica para la
inversión, como es el caso en el Reino Unido. Al final del camino, siempre una adecuada
combinación entre reglas adecuadas al entorno macroeconómico y algunas dosis de discrecionalidad
será la mejor receta para lograr los equilibrios apropiados entre gasto corriente e inversión,
endeudamiento y saldo público.
La CEPAL (2004-a), además de promover una agenda integrada sobre el tema, propicia una
mayor flexibilidad fiscal en lo referido al papel de la banca multilateral de desarrollo. La capacidad
de estos bancos se ve disminuida por los techos de gasto de los presupuestos públicos (Lucioni,
2004). En este sentido, estos proyectos podrían contabilizarse en el presupuesto público cuando los
gobiernos realizan las amortizaciones de los préstamos, y no al momento de recibirlos, de la misma
forma que algunos proyectos de asociaciones público-privadas. Esto permitiría distribuir
intertemporalmente la carga financiera, tal como es la práctica en el sector privado. La banca
multilateral de desarrollo puede así transformarse en un poderoso catalizador del crecimiento.

9
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

2. Tendencias de la inversión
pública y privada en América
Latina

Para analizar las tendencias de la inversión pública y privada en

América Latina se dispone de dos fuentes de información: las series
provenientes de las Cuentas Nacionales y los datos provenientes de las
estadísticas de finanzas públicas. Estimar el monto de la inversión
pública en los países de América Latina resulta un ejercicio que dista
de ser trivial, lo que es por lo demás un problema habitual en cualquier
análisis comparativo de las finanzas públicas. La definición de
inversión pública de Cuentas Nacionales es en teoría la formación
bruta de capital fijo del gobierno general, y corresponde a la
adquisición de bienes durables de más de un año de vida para ser
utilizados en el proceso de producción. Cabe mencionar sin embargo
que en muchos países se utiliza más bien la cobertura de sector público
no financiero en las cifras de Cuentas Nacionales (al no existir una
cuenta de empresas públicas, sus operaciones se asimilan al Gobierno),
lo que abulta las cifras de inversión pública de América Latina en las
comparaciones internacionales.

11
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

En los datos correspondientes a las estadísticas gubernamentales la inversión pública se

define de igual manera como aquellos “activos fijos producidos que se utilizan repetida o
continuamente en los procesos de producción durante más de un año”.6 En la descripción de las
tendencias y de la composición público/privada se utilizará la primera fuente de datos, y en el examen
propiamente fiscal se recurrirá a las estadísticas de finanzas públicas, para comparar su evolución con
los demás componentes del gasto público.
La tendencia general, tanto en los países de la OCDE como en los países de América Latina,
ha sido un decrecimiento de la inversión pública (gráfico 1). Esta trayectoria se observa en Estados
Unidos desde la década de los setenta; la misma se inicia en la primera mitad de los ochenta en los
países de la Unión Europea y en Japón. Los datos disponibles para América Latina7 corresponden al
período 1980-2003 y muestran que en promedio la inversión pública respecto del PIB alcanzó su
nivel máximo en 1982 (7,5%), y su nivel más bajo en 2002 (4,0%), con tendencia decreciente a lo
largo del período.
Respecto a la inversión total (gráfico 2), varios países presentaban niveles inferiores o en
torno a 15 puntos del PIB en el 2003 (Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Uruguay y
Venezuela), y otros alcanzaban o superaban los 20 puntos de PIB (Chile, Costa Rica, Ecuador,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Paraguay). La dispersión es aún mayor en lo referido a la
inversión pública, aunque hay que tener en cuenta que algunos países incluyen a sus empresas
públicas en esta clasificación. Argentina y Chile tienen niveles de inversión pública cercanos a dos
puntos del PIB; en Ecuador, Honduras y Venezuela el nivel supera siete puntos de PIB.
El cuadro 1 en anexo y el gráfico 3 muestran la evolución de la inversión pública del
gobierno central entre 1990 y el 2003. Como se observa, muchos países (Bolivia, Chile, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y República Dominicana) tienen niveles de
inversión pública superiores a dos puntos de PIB.

6
El Manual de Estadísticas gubernamentales del FMI versión 1986 define la inversión pública de la forma siguiente: “La adquisición
de activos de capital fijo cubre los pagos para comprar en el mercado bienes duraderos nuevos o ya existentes, o producirlos en el
marco del gobierno, para su uso con fines productivos no militares. Solo abarca los bienes con vida normal de más de un año y valor
superior a un mínimo. Los tipos de bienes duraderos que se incluyen son bienes inmuebles de capital fijo, inclusive edificios
residenciales, entre ellos alojamiento para las familias de los miembros de las fuerzas armadas, edificios civiles no residenciales y
otras construcciones u obras civiles, y bienes muebles de capital fijo como equipo de transporte, maquinaria y otro equipo.”
7
Los países que presentan información relativa a la formación bruta de capital fijo desagregada por sector económico son los
siguientes: Argentina (1993-2003), Bolivia (1980-2002), Brasil (1980-2002), Chile (1980-2001), Colombia (1980-2003), Costa Rica
(1980-2003), Ecuador (1993-2000), El Salvador (1990-2002), Guatemala (1980-2002), Honduras (1980-2003), México (1980-2001),
Nicaragua (1990-2003), Panamá (1980-2000), Paraguay (1980-2002), Perú (1991-2003), Uruguay (1980-2003) y Venezuela (1980-
2002).

12
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Gráfico 1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, ESTADOS UNIDOS, JAPÓN Y UNIÓN EUROPEA:
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO, GOBIERNO GENERAL, 1970-2003
(Promedios anuales, en porcentajes del producto interno bruto)

12

10

0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

América Latina y el Caribe Estados Unidos

Japón EU-15

Fuente: CEPAL para América Latina y el Caribe, Comisión Europea, base de datos
AMECO para el resto de los países.

Gráfico 2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO, 1980-2003
(Promedios anuales, en porcentajes de producto interno bruto)

30

25

20

15

10

0
MEX
CRI

GTM

NIC

URY
CHL

COL

PRY
HND
BOL
ARG

SLV
ECU
BRA

PAN

PER

VEN

FBCF-sector público FBCF-sector privado promedio FBCF-sector público

Fuente: CEPAL, Naciones Unidas y otras fuentes.

13
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Gráfico 3
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2003
(En porcentajes del producto interno bruto)

A. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia B. Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras
4 7

3 5

4
2
3

2
1
1

0
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Argent ina Bolivia Brasil Costa Rica Ecuador El Salvador

Chile Colombia Guatemala Honduras

C. México, Nicaragua, Panamá, Paraguay D. Perú, R. Dominicana, Uruguay y R. Bolivariana de

Venezuela
7
6
6
5
5
4
4

3
3

2
2

1 1

0 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

México Nicar agua Perú R. Dominicana

Panamá Par aguay Uruguay Venezuela ( R. Bolivar iana)

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

En el otro extremo, en países federales como Argentina, Brasil y México los niveles son
extremadamente bajos, con una tendencia declinante. Probablemente se combina en estos casos una
disminución de la inversión con el traspaso de algunos gastos a esferas sub-nacionales de gobierno.
Por ejemplo, en Argentina la inversión real directa del conjunto de las provincias y de la ciudad de
Buenos Aires fue de un punto del PIB en 2003, muy superior a lo invertido por la administración
nacional ese mismo año (0,2 puntos de PIB). Algunos países unitarios también han tenido una
reducción sistemática de su inversión en los últimos años (Colombia, Costa Rica, Perú, Uruguay).
Aunque la tendencia desde 1990 es declinante cuando se calcula el promedio ponderado por el
tamaño de las economías, en varios países pequeños o medianos como Bolivia, Chile, Ecuador,
Paraguay, Nicaragua, Panamá y República Dominicana la inversión tuvo una dinámica creciente en
algún período entre 1990 y el 2003.
Se podrá argumentar que esta merma ha sido corregida en parte por un repunte de la
inversión privada. La inversión pública podría tener un efecto desplazamiento indirecto sobre la
inversión privada (crowding out), si se financia con el ahorro nacional disponible generando una
tasa de interés mayor perjudicando así proyectos de inversión del sector privado, o directo si el
sector público emprende actividades de mercado. Pero la evidencia apunta más bien a lo contrario:
la inversión pública tiene un efecto positivo sobre la inversión privada (crowding in). En el gráfico
4 se muestra una correlación positiva entre las tasas de crecimiento promedio de la inversión

14
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

privada y pública de América Latina y el Caribe, mostrando que esta última genera externalidades
positivas que incrementan la productividad global de las empresas.

Gráfico 4
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RELACIÓN ENTRE LAS TASAS DE
CRECIMIENTO DE INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, 1980-2003
(Promedios anuales, en porcentajes del producto interno bruto)

10

Formación bruta de capital fijo, sector privado

8 PAN PER
6 BOL

4
ECU NIC
2 GTMHND SLV
MEX
CRI
0
VEN BRA
-2 ARG PRY CHL
URY
-4

-6 y = 0.4214x + 0.6565
R2 = 0.0593
-8 COL
-10
-6 -4 -2 0 2 4 6
Formación bruta de capital fijo, sector público

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Sin embargo, esta correlación positiva no indica el sentido de causalidad, de tal suerte que la
relación podría ser inversa. Una metodología de uso común en los análisis de series de tiempo para
identificar el sentido de causalidad entre dos variables es el test de Granger, que detecta si los
valores pasados de una variable tienen poder explicativo sobre los valores contemporáneos de la
otra. Se aplica el test de Granger para los países de América Latina para los cuales se dispone de
series largas, con datos anuales (cuadro 2). Siguiendo la metodología de la Comisión Europea
(2003), las variables se transforman en primeras diferencias de logaritmos para así obtener variables
estacionarias y poder usar el método de estimación de mínimos cuadrados ordinarios. La ecuación
estimada para cada país es la siguiente:

∆itP = α + β∆itP− 1 + γ∆itG− 1 + ε t

El superíndice G corresponde a la inversión pública mientras el superíndice P corresponde a

la inversión privada. ∆itG es la diferencia entre el logaritmo de la inversión pública (o privada
según el superíndice) en el periodo t y el periodo t-1. Finalmente ε t corresponde a un término
aleatorio. Un valor significativamente negativo del parámetro γ de ese parámetro se interpreta como
“crowding out”, mientras que un valor significativamente positivo indica una dinámica del tipo
“crowding in”.

15
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

En todos los casos el parámetro es positivo, aunque en cinco de los diez países (Costa Rica,
México, Panamá, Perú y Uruguay), el parámetro γ es significativo. Obtenemos entonces una
relación causal positiva entre inversión pública e inversión privada para períodos largos,
coincidiendo con las conclusiones de los estudios ya citados realizados para la Unión Europea.

16
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

3. Ajuste fiscal e inversión pública:

evidencia empírica

A partir de 1998, los países de América Latina experimentaron

un período de ajuste fiscal que se ha plasmado en una fuerte
recuperación del saldo primario.8 Con toda seguridad, los países
seguirán manteniendo elevadas metas de superávit primario en el
mediano plazo, al ser la reducción de la deuda pública un objetivo
prioritario (véase CEPAL, 2004-b). El gráfico 5 muestra la evolución
del promedio ponderado de América Latina de los saldos global y
primario del gobierno central.
El gráfico 6 ilustra el deterioro de la calidad del gasto: mientras
la tasa de inversión pública sobre el PIB ha sido decreciente durante
todo el período, el pago de intereses de la deuda pública aumentó
fuertemente hasta 1999, y desde entonces se mantiene como una
pesada carga.

8
El saldo primario se define como la diferencia entre ingresos y gastos sin incluir los gastos correspondientes al pago de intereses de
la deuda pública.

17
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Gráfico 5
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:
RESULTADO GLOBAL Y PRIMARIO, 1990-2003
(Promedios ponderados, en porcentajes del producto interno bruto)

2.0

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Resultado global Resultado primario

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Gráfico 6
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:
PAGO DE INTERESES E INVERSIÓN PÚBLICA
(Promedios ponderados, en porcentajes de producto interno bruto)

0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Pago de intereses de la deuda inversión pública

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Sin duda, la tendencia decreciente de la inversión pública en la región es una secuela de los
esfuerzos por consolidar las cuentas fiscales. La idea de que la inversión se reduce más que otros
gastos en períodos de ajuste es ampliamente compartida en la literatura.9 Balassone y Franco (2000)
muestran que la introducción de una meta de saldo global fiscal puede implicar una reducción de la
inversión en un modelo de dos períodos. Turrini (2004) presenta evidencia para los países de la
Unión Europea: a partir de 1985 la inversión pública cae mucho más que el gasto corriente en las
fases de consolidación fiscal. Esta tendencia resultó especialmente clara en la fase previa a la

9
Ver por ejemplo Oxley y Martin (1991).

18
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

introducción del Euro, entre 1994 y 1998, período en que la inversión cayó 4% al año como
proporción del PIB.
Más allá de estas tendencias, no resulta fácil identificar los períodos de ajuste fiscal, ni
distinguir los elementos cíclicos de los discrecionales en los distintos componentes de gastos e
ingresos. Si se plantea que es necesario proteger la inversión pública de los choques negativos,
primero hay que demostrar que efectivamente ha existido un sesgo anti-inversión en los episodios
de ajuste fiscal. Para ello seguimos tres caminos.
En primer lugar, se emplea la metodología aplicada por la Comisión Europea,10 en que para
identificar los episodios de ajuste fiscal se utilizan los cambios en el saldo primario cíclicamente
ajustado (SPCA) del gobierno central, como proporción del PIB.11 La elección de este indicador
permite depurar el saldo global del pago de intereses de la deuda pública y del componente
resultante del ciclo económico, y que por lo tanto no es atribuible a la acción de la autoridad fiscal.
Un período de ajuste fiscal es entonces una sucesión de períodos (al menos dos) en que el saldo
primario cíclicamente ajustado es positivo. Una vez identificados los períodos de consolidación
fiscal en los países de América Latina, procedemos a descomponer el cambio en el SPCA en
ingresos cíclicos y discrecionales, gasto primario y gastos de capital (cuadro 3). En promedio, en los
episodios de ajuste fiscal aumentaron más los ingresos (2.4 puntos del PIB) que lo que se redujeron
los gastos primarios (-1.2 puntos de PIB). La distribución del ajuste, que se ilustra en el gráfico 7,
muestra un claro sesgo anti-inversión; en 18 de los 24 episodios consignados se registra una
disminución de los gastos de capital, y en 7 de ellos con simultáneo aumento del gasto primario
corriente.
Gráfico 7
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CAMBIO EN GASTO DE CAPITAL Y EN
GASTO PRIMARIO CORRIENTE EN PERIODOS DE AJUSTE FISCAL, 1990-2003
(En porcentajes del producto interno bruto)

2 PE (92-95)
Cambio en gasto de capital

1
RD (02-03) CO (91-92)
GT (95-96)
BR (96-99) BO (99-00) CR (00-01)
0 PA (94-96) CO (00-03)
BO (94-95) PY (93-94)
CL (94-95) AR (01-03) CL (00-01) AR (99-00)
CR (95-97) SV (02-03) EC (99-00) BR (01-03)
NI (02-03) VE (02-03)
-1
UY (00-03)
GT (00-03)
PA (99-00)
SV (93-94)
-2
VE (99-00)

-3
-3 -2 -1 0 1 2 3

Cambio en gasto primario corriente

Fuente: Cálculos propios.

Los ajustes fiscales se han concentrado en los años recientes; la mayoría de los episodios en
los 18 países analizados se registran a partir de 1999. Una segunda forma de identificar el sesgo

10
Véase Public Finance en EMU, 2000.
11
Se utilizó la metodología detallada en Martner y Tromben (2003) para calcular los saldos primarios cíclicamente ajustados.

19
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

reseñado, menos rigurosa pero más gráfica y simple, es ilustrando la menor importancia relativa en
el período reciente de la inversión pública sobre el gasto primario12 (cuadro 4 y gráfico 8). En
algunos países (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Uruguay) la menor
participación en el gasto de la inversión pública es muy significativa. Ello se aprecia también
cuando se observa el promedio ponderado para América Latina. En cambio, otros países han tenido
una inversión pública creciente o constante en términos relativos (Ecuador, El Salvador, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, República Dominicana).
Gráfico 8
INVERSIÓN FIJA DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2003
(En porcentajes del gasto primario)

A. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile B. Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras

20 30

25
15
20

10 15

10
5
5

0 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cost a Rica

Guat emala Hondur as

C. México, Perú, Uruguay, Venezuela D. Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panamá,

Paraguay, R. Dominicana

30 40

35
25
30

20
25

15 20

15
10
10

5 5

0
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

México Perú Ecuador El Salvador Nicaragua

Uruguay Venezuela (R. Bolivariana) Panamá Paraguay R. Dominicana

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Finalmente, en el cuadro 5 se muestra la variación acumulada en términos reales para el

período 1998-2003 (el llamado “sexenio perdido”) de los componentes del gasto público. En el
promedio de América Latina, el gasto corriente primario aumentó en 22.4% y la inversión
disminuyó en más de 14% en términos reales, si se excluyen los casos especiales de Haití,
República Dominicana y Venezuela. Estos ejercicios muestran entonces que ha existido un sesgo en
contra de la inversión pública, aunque de ninguna manera el concepto es generalizable a todas los
países de la región ni a todos los episodios de ajuste fiscal. Hacerle espacio a la inversión pública en
América Latina, sin abandonar la prioridad de reducción de la deuda, es sin duda un rompecabezas
para las autoridades. Analizamos diversas opciones en lo que sigue.

12
El gasto primario se define como el gasto público sin incluir el pago de intereses de la deuda pública.

20
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

4. Una opción radical: la regla de

oro de las finanzas públicas

a) Consideraciones generales
El debate entre discrecionalidad y reglas tiene una larga tradición
en la literatura macroeconómica. En el ámbito de la política fiscal, la
exhortación al equilibrio en el manejo de las finanzas públicas es al
menos tan antigua como el imperio romano (ver Kopitz, 2001); también
pueden encontrarse llamados a la prudencia fiscal en la Biblia.13
La regla de equilibrio se basa probablemente en la analogía entre
las finanzas del gobierno y de las familias, en tiempos en que el
presupuesto del Estado era el presupuesto del monarca. En palabras de
Adam Smith, “lo que es prudente en la conducta de cualquier familia,
difícilmente puede ser desquiciado en la de un gran reino”. David
Ricardo lo plantea en los siguientes términos: “la deuda es una de las
más terribles plagas que nunca se han inventado para afligir a una
nación... un sistema que nos hace menos prudentes, que nos enceguece
respecto de nuestra situación real ... en que el ciudadano cree que es
más rico que lo que realmente es”. Say (1853) argumenta que el
endeudamiento le otorga a los gobiernos la posibilidad de “concebir
proyectos gigantescos que llevan en ocasiones a la desgracia, y en
ocasiones a la gloria, pero siempre a un estado de agotamiento
financiero”. El precepto de un equilibrio presupuestario queda muy
claro en la siguiente afirmación realizada por Lowe a fines del siglo

13
Las siguientes citas de Say, Pigou, Shumacher, Keynes y Cohn provienen del artículo de Balassone y Franco (2001): “EMU fiscal
rules: a new answer to an old question?”. Las traducciones al castellano son propias.

21
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

XIX (citada por Hicks, 1953): “Yo definiría al ministro de Hacienda como un animal que debe
generar un superávit, aún en circunstancias extraordinarias; de lo contrario fracasa en el objeto
mismo de su ser”. Pigou (1929) es tajante: “No puede haber ninguna duda que en un Estado bien
ordenado todo el gasto será provisto por impuestos, y no por deuda. Su uso llevaría a una deuda
pública y a intereses crecientes. La credibilidad nacional tendría un severo daño. Esta tesis es
universalmente aceptada”. El primer principio de finanzas públicas sanas es entonces que el
presupuesto debe estar equilibrado.
El mismo Pigou reconocía sin embargo que la necesidad de reglas debía acompañarse de
excepciones, como la regla de oro (“el gasto de gobierno dedicado a producir bienes de capital,
cuyos frutos se recuperarán subsecuentemente, debiera financiarse con préstamos”) y el principio de
suavizamiento de impuestos según la coyuntura (“puesto que el cambio en los impuestos siempre
lleva a perturbaciones, para mantener las tasas tributarias constantes de año en año podría ser
deseable arreglar el presupuesto de manera que los años malos y buenos se compensen, un déficit en
uno siendo balanceado por un superávit en otro”).
La primera excepción aparece con la distinción entre gastos ordinarios y gastos
extraordinarios, los primeros de naturaleza recurrente y por lo tanto financiables con ingresos
recurrentes; los segundos de carácter transitorio y, por lo mismo, pasibles de financiar con deuda.
Con los intentos de aplicación en algunos países de esta separación en los años cuarenta, el
problema de la subjetividad de la clasificación se hizo manifiesto: el presupuesto extraordinario “se
transformó proverbialmente en un vertedero de todos los gastos que no podían ser cubiertos por
ingresos tributarios” (Hansen, 1941). Keynes, en 1945, hace notar que “el actual criterio lleva a
anomalías sin sentido; el costo de un camino se clasifica arriba de la línea, el de un tren abajo; una
contribución de capital para la construcción de un colegio es cargada arriba de la línea en las
cuentas del Ministerio de Hacienda y debajo de la línea en las cuentas de las autoridades locales”.
Una segunda excepción enfatiza la distinción entre gasto corriente y gasto de capital. La regla
de oro estipula que un equilibrio o un superávit en cuenta corriente es necesario, pero puede existir
un déficit en la cuenta de capital que permita repartir los costos de los bienes de capital durante
todos los años en que se van a utilizar en vez de cargarlos únicamente en el período inicial. El
gobierno puede endeudarse para financiar compromisos que en principio aumentarán el ingreso de
las generaciones futuras (Cohn, 1895). Una compañía privada no asigna el costo completo de un
proyecto de inversión en las cuentas de un solo año. Como la inversión implica retornos futuros, sus
costos deberían distribuirse a lo largo del tiempo.
Esta distinción puede así transformarse en un supuesto poderoso para fomentar
estructuralmente el desarrollo económico. Separar claramente el tratamiento de los gastos de
inversión respecto de los gastos corrientes adoptando la regla de oro (cuya contrapartida es el
equilibro en cuenta corriente), elimina el sesgo en contra de la inversión en los procesos de ajuste
del gasto público y promueve la igualdad de trato entre generaciones, al asegurar que los gastos
corrientes son financiados por la generación que los disfruta. Aunque el grado de arbitrariedad de la
clasificación respecto del caso anterior es más reducido, subsisten las tentaciones para opacar la
contabilidad gubernamental: “la distinción entre transacciones corrientes y de capital es uno de los
aspectos más controvertidos y difíciles de los procedimientos presupuestarios, especialmente
teniendo en cuenta los frecuentes abusos en que los llamados presupuestos de capital se utilizan
para esconder situaciones deficitarias que, de otra manera, serían obvias” (Naciones Unidas, 1951).
Más allá de la “contabilidad creativa” que suele producirse con estas clasificaciones, existen
problemas de definición que no son menores, en especial respecto del tratamiento de los costos de
depreciación del capital (en la sección siguiente se discute una aproximación moderna a este tema, a
partir del procedimiento adoptado en el Reino Unido).
En términos formales, la aritmética de la regla de oro es la siguiente (véase Blanchard,
Giavazzi, 2004):

22
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

b& = g − t + i + (δ − ϑ )k + (r − n)b
Donde b es el stock de deuda pública, g los gastos corrientes, t los ingresos corrientes, i la
inversión neta, k el stock de capital, todo como fracción del PIB y asumiendo que no existe
inflación. Asimismo, r es la tasa de interés real, n la tasa de crecimiento del PIB, δ la tasa de
depreciación del capital y ϑ la tasa de retorno bruta del capital público k. La novedad entonces de
esta definición del cambio en la deuda pública es la inclusión de los ingresos netos del stock de
capital público.14 Si la regla fuese un saldo global equilibrado, tendríamos:
g − t + i + (δ − ϑ )k + rb = 0
Y el cambio en la deuda dependería sólo de la tasa de crecimiento del PIB y de su nivel
inicial:
b& = −nb
Con crecimiento, la relación deuda sobre PIB converge a cero. Recogiendo la expresión de
Blanchard y Giavazzi (2004) y parafraseando al Presidente de la Comisión Europea, una regla que
extingue la deuda pública es simplemente estúpida. Si imponemos ahora la regla de que el gasto
corriente debe ser equilibrado:
g − t + (δ − ϑ )k + rb = 0
Tendríamos:
b& − k& = −n(b − k )

Definiendo i = k& + (n + δ ) k . El stock de deuda pública tiene así como contrapartida la

totalidad del stock de capital público. Si el stock de capital es constante como proporción del PIB,
el Gobierno puede tener un déficit igual a nk. La deuda pública convergería hacia el monto del stock
de capital público.
Podemos aplicar la simulación que realizan Blanchard y Giavazzi (2004) para la Unión
Europea a los países de América Latina, siguiendo los mismos supuestos simplificadores: una tasa
de depreciación δ =0.05 y un stock de capital público k = 30. Probablemente esta cifra sea inferior
en los países de América Latina, por lo que también aplicamos la regla de oro a la inversión neta (i
- δk) con un stock de capital público k = 20 (cuadro 6).
Si se aceptan estos parámetros de depreciación, se aprecia hasta qué punto es grave el déficit
en la región: nueve países tendrían una inversión neta nula o negativa (segunda columna). Estos
cálculos simples y un tanto arbitrarios confirman sin embargo una intuición clave: los países pueden
tener déficit superiores cuando se consideran los retornos de la inversión pública, sin
necesariamente comprometer su sostenibilidad fiscal futura. Si a esto se le agrega el probable efecto
positivo de la infraestructura pública sobre el crecimiento global, un tratamiento especial a la
inversión pública debiera resultar en significativas mejoras del bienestar. Como lo dice la Carta de
Lima, “las deficiencias en infraestructura comprometen el crecimiento económico y contribuyen
negativamente a la trayectoria de la deuda pública como proporción del PIB”.
A pesar de su ya larga tradición (Bélgica, Holanda y Suecia adoptaron reglas de oro durante
los cincuenta y sesenta, para abandonarlas subsecuentemente), existen pocos estudios sistemáticos

14
Aunque los autores no lo precisan, podemos imaginar dos fuentes de retorno del capital público; una directa proveniente de la
inversión de las empresas públicas, y otra indirecta que incidiría en un mayor nivel de actividad general y por tanto en más
impuestos.

23
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

del impacto de la regla de oro sobre la inversión pública. En los años recientes, Alemania,15 el
Reino Unido y algunos Estados de Estados Unidos han adoptado diversas alternativas de reglas de
oro. La existencia de diversas normas a nivel estadual en Estados Unidos permite llevar a cabo un
análisis de corte transversal; Poterba (1995) concluye que el uso de presupuestos separados de
capital se asocia en promedio a gastos de capital superiores en un tercio.
Pero las objeciones para la aplicación generalizada de la regla de oro son múltiples. En la
discusión relativa a la Unión Europea, Buti, Eiffinger y Franco (2003) plantean que las ganancias de
adoptar una regla de este tipo serían reducidas, en la medida en que los niveles de la inversión
pública neta en países cuya infraestructura ya es avanzada parecen limitados y no necesariamente
inconsistentes con la actual regla de equilibrio global en condiciones normales. Además, existe
alguna evidencia empírica que la inversión en infraestructura pública tendría rápidamente retornos
decrecientes. Desde el punto de vista inter-generacional, una combinación de alta inversión pública
y alto endeudamiento no sería necesariamente preferible a una situación de bajo endeudamiento
público y baja inversión. Finalmente, presupuestos separados podrían distorsionar el gasto público
hacia activos físicos, en detrimento del capital humano y otros intangibles que pueden hacer una
contribución relevante al crecimiento económico.
Turrini (2004) agrega otras críticas: primero, no existe claridad respecto de la tasa óptima de
inversión pública, por lo que pueden existir situaciones en que una regla de oro podría ser
contraproducente, de la misma manera en que las reglas relativas a gastos funcionales pueden ser
distorsionantes.16 Quizás el aspecto más crítico de la racionalidad de la regla de oro es la analogía
con el sector privado. En general las empresas privadas se apropian de la mayor parte de los
retornos de sus proyectos, lo que justifica el tratamiento contable multi-anual de estas inversiones.
En el caso de las inversiones públicas, estos retornos benefician a toda la sociedad, y no
necesariamente se transforman en ingresos para el fisco. El propio concepto es ambiguo: muchos
gastos que tienen rendimientos futuros no son clasificados como inversión (educación), mientras
que algunos gastos de inversión no tienen retornos sustanciales (viviendas sociales). Además, es
claro que los problemas de cálculo de parámetros cruciales como la depreciación y el stock de
capital son muy grandes.
En América Latina y el Caribe, si se pretendiese aplicar la regla de oro en su forma más pura,
un problema insalvable es que no existirían límites al déficit global. Su aplicación llevaría a una
suerte de heterogeneidad “estructural” de las metas de saldo público: mientras en países como
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, México y Uruguay los gastos de capital del gobierno
central representan menos de dos puntos porcentuales del PIB, en Bolivia, Chile, Centroamérica,
Ecuador, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela la cifra es mucho más elevada y
podría justificar niveles excesivos de déficit.
En síntesis, la idea de la regla de oro es muy interesante, pero su aplicación no es universal.
Dependerá de la situación de partida, de los grados de restricción presupuestaria, y de las
dimensiones del desafío en materia de inversión. Es claro que muchos países han logrado metas de
desarrollo de infraestructura sin recurrir a este tipo de instrumentos. Además, su implementación
requiere adecuaciones institucionales y un elevado nivel de sofisticación, como se aprecia en la
sección siguiente.

b) La experiencia del Reino Unido

15
El artículo 115 de la Constitución establece que el déficit presupuestario anual no puede exceder a nivel federal el monto de la
formación bruta de capital fijo. Las excepciones están permitidas para evitar “perturbaciones al equilibrio económico global”. Véase
Public Finance in EMU, 2003.
16
El caso de las normas que obligan a gobiernos a gastar una cantidad fija de su presupuesto en salud o educación ha llevado a
situaciones anómalas en los países de América Latina (un ejemplo es el exceso de inversión en infraestructura educativa, con
maestros muy mal pagados), especialmente a nivel sub-nacional.

24
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

La experiencia reciente del Reino Unido parece particularmente interesante, pues se han
realizado grandes esfuerzos para adecuar sus propios procesos presupuestarios a los desafíos
planteados por las insuficiencias de infraestructura (véase gráfico 9). Vale la pena revisar con algún
detalle estos procedimientos, pues, más allá de sus particularidades, contienen varios aspectos que
podrían ser de interés para nuestros países. Entre éstos cabe destacar la implementación de nuevas
reglas de política fiscal y el desarrollo de renovadas metodologías contables.
El código fiscal (The Code for Fiscal Stability), aprobado por la Cámara de los Comunes,
establece los criterios que deben guiar la formulación e implementación de la política fiscal:
transparencia, estabilidad, responsabilidad, ecuanimidad intra e intergeneracional y eficiencia. Las
reglas fiscales gubernamentales inicialmente fueron fijadas en Julio de 1997 en el Informe
Financiero y Presupuestario y fueron confirmadas en el Presupuesto de Marzo de 1998.17 Nótese
que no se incorporan en el código de estabilidad fiscal, sino en las leyes anuales de presupuesto. El
gobierno establece dos reglas para la legislatura:
• La regla de oro a lo largo del ciclo, que estipula que el gobierno se endeuda sólo para invertir
y no para cubrir gastos corrientes;
• La regla sostenible de inversión, que implica que la deuda pública se mantendrá, como
proporción del ingreso nacional, a un nivel estable y prudente a lo largo del ciclo.
La regla de oro promueve la ecuanimidad entre generaciones. Ello no implica que el gasto en
capital tenga un rango automáticamente superior al gasto corriente; ambos juegan un papel, y ambos
tienen efectos duraderos en la economía. La regla de oro reconoce explícitamente la diferencia
económica entre el gasto corriente y el de capital; el Estado tiene como deber alcanzar o mantener el
stock de capital necesario para la economía y asegurar que su componente público se conserva en
buenas condiciones. Un nivel inadecuado de inversión pública puede dañar irremediablemente el
desempeño de largo plazo de las economías. La regla de oro se aplica a la inversión neta; se
implementa usando una definición de la cuenta corriente del sector público cercana al concepto de
Cuentas Nacionales, de manera que la depreciación del capital público se incluye como gasto
corriente (ver cuadro 7). Se asegura así que los contribuyentes actuales pagan el costo de mantener
el stock de capital. La definición de Cuentas Nacionales es transparente y evita la tentación de hacer
pasar gastos corrientes por gastos de capital para cumplir la regla.

17
Ver “Analysing UK Fiscal Policy”, HM Treasury, 1999, London, y “The Code for Fiscal Stability”, HM Treasury, 1998, London.

25
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Gráfico 9
LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL REINO UNIDO
(En porcentajes del producto interno bruto)

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02
Inversión Pública Neta Inversión Pública Bruta

Fuente: Pre-budget report, HM treasury, 2004.

En cuanto a la segunda regla, el Gobierno estipula que, todo lo demás igual, es deseable
reducir por debajo del 40% de PIB la deuda pública neta a lo largo del ciclo. Un objetivo de deuda
definido a lo largo del ciclo permite tomar en cuenta el entorno macroeconómico, al cual este
indicador es muy sensible, especialmente al diferencial entre la tasa de crecimiento y la tasa de
interés pagada por la deuda. Nótese además de que esta norma es indispensable para asegurar que la
regla de oro no se transforme en una dinámica explosiva de endeudamiento público. En efecto, la
regla de oro por sí sola no impone un techo de déficit; si en cambio se le otorga primera prioridad a
la regla sostenible de inversión, el déficit queda acotado a lo largo del ciclo.
En el caso del Reino Unido el criterio para respetar la regla de oro es que el promedio anual
del saldo corriente, en porcentaje del PIB, es equilibrado o superavitario, cuando se mide desde el
año en que comienza el ciclo económico e incluye el año en que finaliza el mismo. En el cuadro 7
se muestra el superávit promedio desde el inicio del ciclo (1999-2000). Este “margen de maniobra”
es el monto por el cual los ingresos pueden resultar inferiores o los gastos superiores en lo que resta
del ciclo económico, que en este caso debería finalizar el 2006-07. Ello incluye un margen de
seguridad anual (“AME”, véase más adelante), el que se agrega al superávit corriente si no es
utilizado.
Para hacer consistentes estas reglas con la gestión del gasto público, el gobierno ha
implementado un nuevo régimen de planificación y de control, procurando evitar por una parte la
tendencia al cortoplacismo en las decisiones, y el incrementalismo en el manejo del presupuesto, y
por otra el sesgo negativo que generalmente afecta al gasto en inversión. Como lo afirman Toigo y
Woods (2005), a estas reglas se deben agregar controles a nivel microeconómico, para asegurar que
las decisiones de inversión se toman sobre la base de criterios de eficiencia y eficacia. Para evitar
costos excesivos, se solicitan ajustes explícitos para eliminar el sesgo de optimismo, que toma en
cuenta la tendencia a reducir costos o sobrestimar los beneficios de los proyectos de inversión.
También, se redujo la tasa real de descuento de 6 a 3.5 por ciento.

26
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Pero quizás las reformas más amplias han sido las que apuntan a extender el horizonte de
presupuestación para asegurar el financiamiento de los proyectos. De esta manera, se establecen
planes “a firme” de tres años para todos las reparticiones de gobierno, a través de los Departmental
Expenditure Limits (DEL). Se espera que estos límites (más o menos la mitad del gasto total)
representen una base sólida para la planificación y un fuerte incentivo para administrar los costos de
manera eficiente. El gobierno busca también una mayor flexibilidad de gestión para mejorarla,
aceptando que las agencias tengan la libertad de trasladar cualquier parte de sus gastos incluidos en
los DEL de un año a otro.
Cuando el gasto no puede ser razonablemente objeto de un plan trianual, es sujeto de un
escrutinio anual como parte del proceso presupuestario, recibiendo la denominación de Annually
Managed Expenditure (AME). La mayor parte de estos gastos tienen que ver con la Seguridad
Social, y están sujetos a un riguroso control anual. De manera consistente con la regla fiscal, los
gastos corrientes y de inversión son planificados y gestionados separadamente, tanto dentro de los
DEL como de los AME.
El gobierno ha implementado un nuevo sistema contable para el sector público sobre una
base devengado, el que complementa las cuentas base caja. El uso de principios de la contabilidad
base devengado reconoce que las implicaciones económicas de los gastos de capital no son las
mismas que la de gastos corrientes, y además registra los gastos en el momento en que se han
incurrido y no cuando se han pagado. El Resource Accounting and Budgeting (RAB) se propone
planificar, gestionar y contabilizar los DEL sobre una base de devengado, registrando en el
momento en que ocurren los costos del capital, como la depreciación e intereses de la inversión
pública y de los restantes activos. De esta manera, se asegura un mayor vínculo entre el proceso de
planificación del gasto y la regla fiscal, contabilizándose los gastos de las agencias sobre una base
RAB, la misma que se utiliza para realizar las proyecciones fiscales.
¿Han servido todas estas reformas presupuestarias para impulsar efectivamente la inversión
pública? El gráfico 9 muestra un tímido repunte a contar del 2000, aunque las expectativas de
recuperación son mucho más significativas a partir del 2005. El diagnóstico de la Comisión
Europea de las reglas fiscales del Reino Unido es más bien reservado: “La evolución de la inversión
pública neta después de la introducción de la regla de oro no parece ser muy diferente del período
anterior a su aplicación”.18 El desafío para las autoridades es asegurarse que el aumento planificado
de la inversión se materialice, jugando un papel clave en los objetivos de incremento de la
productividad global y de impulso de las cuatro áreas prioritarias que se ha fijado el gobierno:
educación, transporte, salud y vivienda.

c) El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001

Como se sabe, en la mayoría de los casos las normas contables se definen en base caja (en
que se registra la operación en el momento en que se efectúa el pago por parte del gobierno), y no
en base devengada (en que se registra la operación en el momento en que se produce la obligación
de efectuar el pago). La combinación de una contabilidad sobre base de caja con metas fiscales
explícitas puede empujar hacia un uso extenso de maquillajes contables, especialmente en lo que se
refiere a diferimientos. Un presupuesto puede aparecer balanceado en el corto plazo, pero estar
originando compromisos que no serán sostenibles en el futuro, o financiarse mediante una
reducción del patrimonio público –a través de ventas de activos o reducciones de la inversión– que
involucrarán una progresiva merma de financiamiento futuro. Una diferencia fundamental es que la
contabilidad sobre base devengada registra hechos económicos que no tienen una expresión
monetaria, como el costo del capital. La contabilidad sobre base devengada registra gradualmente la

18
Comisión Europea (2003): Public Finance in EMU 2003, p.125.

27
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

depreciación de un bien de capital a lo largo de su vida útil, mientras que la contabilidad sobre base
de caja registra su adquisición en el momento en que se produce el pago, y nada más.
En 2001, el Fondo Monetario Internacional publicó el nuevo Manual de Estadísticas de
Finanzas Públicas 2001 (Government Finance Statistics Manual 2001, MEFP 2001) que establece
nuevos estándares sobre la estructura, cobertura y base de valoración de las estadísticas fiscales. El
anterior Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 1986 se concentraba en los problemas de
caja del gobierno, dado que la liquidez o restricción financiera del gobierno era la manera de
evaluar la política fiscal de un país. El MEFP 2001 introduce la contabilidad en base devengado, los
balances y la cobertura completa de las actividades económicas y financieras de los gobiernos.
Como lo consigna el Manual, hay muchas similitudes entres estas reglas y las que aplican las
empresas en sus estados financieros. Así, este marco contable debería permitir al analista evaluar la
solidez financiera del Gobierno General según los criterios que se aplican comúnmente a otros
agentes de la economía.
El marco analítico del MEFP 2001 se construye sobre el principio de que “todas las
variaciones de saldos son el resultado de flujos”, y se basa en las mismas reglas y normas contables
que el Sistema de Cuentas Nacionales 1993. Para registrar los flujos se utiliza la contabilidad por
partida doble (cada transacción económica debe tener un registro en débito y crédito),19 lo que
implica una definición muy sencilla de lo que son los ingresos y gastos del gobierno. Se definen
como ingresos todas las transacciones que incrementan el patrimonio neto del gobierno, mientras el
gasto se define como una disminución del patrimonio neto. La inversión se registra en el MEFP
2001 como un incremento en los activos no financieros y la contrapartida es una disminución en los
activos financieros. Por lo tanto el patrimonio neto no se ve afectado y la inversión pública no se
considera como gasto.
Existen tres estados financieros: el estado de operaciones del gobierno, el estado de otros
flujos económicos y el balance. El balance registra los saldos de activos, pasivos y patrimonio neto
del gobierno al final de cada período contable. Con el desglose del total de activos y pasivos del
gobierno y la determinación del origen de sus variaciones, el marco contable ofrece una explicación
de los factores que causan la variación del patrimonio neto del gobierno. Esto se puede escribir
formalmente de la siguiente manera (véase una ilustración en el gráfico 10):

W = pK + FA − FL

El patrimonio neto (W) es igual al saldo total de los activos (pK corresponde al stock de
capital público o de activos no financieros y FA al stock de activos financieros) menos los pasivos
(FL). El marco propuesto por el MEFP 2001 permite entonces evaluar si los ajustes fiscales del
último período se han visto acompañados de una reducción del patrimonio neto de los gobiernos. Si
los ajustes fiscales se han hecho principalmente reduciendo activos (entre los cuales la inversión
pública y los gastos de mantenimiento), la reducción de los pasivos del gobierno no se acompaña
necesariamente por una mejoría del patrimonio neto del gobierno.

19
Un débito es un aumento de un activo, una disminución de un pasivo o una disminución del patrimonio neto. Un crédito es una
disminución de un activo, un aumento de un pasivo o un aumento del patrimonio neto.

28
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Gráfico 10
SISTEMA DEL NUEVO MANUAL DE ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (2001)

FLUJOS

TRANSACCIONES

Ingreso
menos
OTROS FLUJOS ECONÓMICOS
Gasto
BALANCE Ganancias y Otras variaciones
= RESULTADO pérdidas por en el volumen de activos BALANCE
DE APERTURA OPERATIVO NETO DE CIERRE
menos tenencia

Activos Activos Activos Activos Activos

no financieros no financieros no financieros no financieros no financieros
= PRÉSTAMO
NETO/ENDEUDAMIENTO
NETO

Activos Activos Activos Activos Activos

financieros financieros financieros financieros financieros
• efectivo
• otros activos financieros

menos

Pasivos Pasivos Pasivos Pasivos Pasivos

Patrimonio Patrimonio
neto Variaciones en el neto
patrimonio neto

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

Milesi-Ferretti y Moriyama (2004) hacen un ejercicio de este tipo para los países de la Unión
Europea, procurando determinar si la reducción de la deuda pública ha sido “genuina”, derivando en
un incremento del patrimonio neto, o más bien el reflejo de una disminución de los activos del
gobierno con las privatizaciones y la reducción de la inversión. Los autores dividen los ajustes en
dos períodos: en el primero (1992-97) existió una correlación positiva entre los cambios en activos
y pasivos, con una reducción del patrimonio neto. En cambio, en el período 1997-2002 la reducción
de pasivos sí fue acompañada por un sustantivo aumento de la riqueza neta a nivel de gobierno
general. A pesar de la importancia del diagnóstico, en América Latina la falta de información sobre
el patrimonio neto del gobierno hace imposible este tipo de evaluaciones.

29
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

5. Alternativas de flexibilidad fiscal

Si consideramos que la adopción de alguna modalidad de la

“regla de oro”es una meta a alcanzar en el largo plazo, es necesario
explorar alternativas que permitan impulsar el gasto en inversión.
Revisamos tres de ellas: modificar la cobertura de las operaciones
fiscales, desarrollar las asociaciones público-privadas, con un examen
de la experiencia reciente de México, y aplicar reglas macro-fiscales
estructurales, extrayendo las lecciones del caso chileno.

a) La cobertura de las operaciones fiscales

En el área del sector público, la observancia de los
procedimientos contenidos en los recientes manuales de estadísticas de
finanzas públicas y de transparencia fiscal del FMI y de la OCDE es
parte integrante de una adecuada integración de los países emergentes
a la comunidad financiera internacional. Aunque los avances en
materia de homogeneización de los estándares de contabilidad pública
son sustantivos, algunas prácticas recientes han resultado nocivas.
Las estadísticas de finanzas públicas deberían referirse
prioritariamente al gobierno general, pues se entiende que éste reúne a
las instituciones cuyas funciones son esencialmente fiscales; las que
suministran bienes públicos y se financian a través de impuestos. A
pesar de su meridiana claridad, una regla con esta cobertura puede
representar una pequeña o gran revolución en la institucionalidad fiscal
de muchos países. Por una parte, persisten en varios países de la región
múltiples mecanismos extra-presupuestarios, como los fondos
especiales, fiduciarios y otros. Por otra, el carácter federal de las

31
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

instituciones de algunos países impide establecer leyes fiscales de ámbito nacional. En el caso de
Argentina, por ejemplo, la Ley de responsabilidad fiscal de 1999 sólo abarcó el Gobierno Federal.
Se mantienen así dificultades casi insuperables para abarcar la totalidad de las operaciones
propiamente fiscales en algunos países de la región, incluyendo la ausencia de datos en lo que se
refiere al Gobierno General consolidado.
A pesar de ello, los programas de asistencia financiera del FMI han tendido a ampliar la
cobertura de las metas de saldo y de deuda a las empresas públicas y al Banco Central. Es revelador
el hecho de que la mayor parte de los informes del FMI sobre países desarrollados en el marco del
Artículo IV20 cubren el gobierno general, mientras que para los países de América Latina y el
Caribe la totalidad de los mismos se refieren a alguna medición del sector público no financiero, y
en ocasiones también al sector público consolidado (incluyendo el Banco central). Cuando se
compara con otras áreas geográficas emergentes, existe un claro sesgo hacia la cobertura de sector
público no financiero en América Latina (gráfico 11).
Esta tendencia no proviene sólo del FMI, en el caso de los acuerdos subregionales las metas
comunes de déficit y de deuda pública se refieren al Sector Público No Financiero (Comunidad
Andina de Naciones, Mercado Común Centroamericano), o al novedoso concepto de variación neta
de la deuda pública (MERCOSUR). En este último caso, se incluyen las reservas internacionales en
el objetivo (al restarse de la deuda pública bruta), lo que por añadidura le confiere una característica
pro-cíclica adicional a la norma. La amplia cobertura de las operaciones públicas parece necesaria
cuando existe evidencia de que los países están desarrollando actividades cuasifiscales de magnitud,
cuya eliminación es parte importante de los programas de ajuste.

Gráfico 11
COBERTURA INSTITUCIONAL DE LAS ESTADÍSTICAS
FISCALES EN LOS INFORMES DEL FMI
(En porcentaje del total del grupo de países)

Total

América Latina

OCDE desarrollados

del cual: Europa

Africa

Asia 1/

Medio Oriente

Otros europeos

0 20 40 60 80 100

Gobierno central Gobierno general Sector público no financiero

Fuente: Fondo Monetario Internacional (2004a).

20
Los informes relativos al Artículo IV se refieren al seguimiento que hace el Fondo Monetario Internacional de la política económica
de cada país miembro.

32
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Sin embargo, estas prácticas no deberían representar la norma en materia de cobertura de las
reglas macrofiscales de mediano plazo,21 pues tienden a magnificar los déficit públicos, lo que puede
derivar en procesos de ajuste de excesiva austeridad. En cuanto al Banco Central, la mera
contabilización de los flujos (intereses percibidos menos intereses pagados) representa una imagen
grosera de su situación financiera, sobre todo por que estos déficit de caja no se financian
generalmente con impuestos generales.
Por otra parte, la inclusión de las empresas públicas en una cifra consolidada con el gobierno
general puede inducir a ajustes artificiales, pues siempre es más fácil reducir las inversiones de las
empresas que revisar los programas de gastos del gobierno central, o que elevar la recaudación de
impuestos. Si una empresa estatal quiere realizar una inversión a través de un préstamo, el gasto
aparece como una adición al déficit fiscal cuando el objeto de análisis es el sector público no
financiero. Según esta regla los analistas verían un aparente empeoramiento de la posición fiscal de un
país, elevando el riesgo-país y castigando por ende la inversión en infraestructura con tasas de interés
más altas.
Si las empresas públicas no tienen funciones cuasifiscales, o si las transferencias desde el
gobierno central están debidamente registradas en el presupuesto, no tiene sentido incluirlas en los
objetivos de déficit y de deuda pública. Se ha argumentado que, al representar las garantías a empresas
públicas pasivos contingentes para el fisco, la cobertura apropiada debería ser el sector público no
financiero. Pero los pasivos contingentes no representan obligaciones ciertas, y deben por lo tanto ser
objeto de un tratamiento especial, separado de las normas relativas a los déficit y deudas explícitos.
Como se consigna en el trabajo del FMI (2004-b), es importante excluir a las empresas públicas
manejadas con criterios comerciales de los indicadores y metas fiscales, eliminándose de esta forma las
restricciones a la inversión. La controversia está en la forma en que se definen estas empresas. Para el
FMI, como criterio general, las empresas deben cumplir nueve criterios agrupados en cuatro grandes
categorías: independencia de gestión (precios y empleo), situación financiera (tasa de retorno del
capital y costo de la deuda similares a otras empresas del rubro), relaciones con el Gobierno
(existencia de subsidios y régimen de regulación e impuestos) y gobernabilidad corporativa
(protección de accionistas minoritarios, auditorías externas). Como las condiciones pueden ser
demasiado restrictivas, se propone priorizar los criterios de independencia de gestión y de relaciones
con el Gobierno.
Con este enfoque, en Turquía se identificó un sub-conjunto de empresas públicas cuyas metas
son obligatorias en el programa 2002-2004, mientras que otras tienen sólo objetivos indicativos. Las
47 empresas públicas siguen incluidas sin embargo en la meta principal de saldo público. En Brasil,
con el acuerdo 2002-2005 se calificó a Petrobras como una empresa pública comercialmente
gestionada, y por lo tanto se excluyeron sus inversiones del cálculo del superávit primario, puesto que
cumplía la mayoría de los criterios y los riesgos son acotados. En Colombia, este enfoque fue aplicado
a 14 empresas públicas, pero sólo una cumplía con los criterios establecidos.
Esta aproximación “caso a caso”, si bien apunta a la dirección correcta, es sólo un primer paso,
pues en ocasiones no aporta mucho en el objetivo de reducir la cobertura de las metas fiscales y
además puede prestarse a arbitrariedades de clasificación, en momentos en que los países necesitan
criterios lo más armonizados y parejos posibles en sus relaciones con los organismos internacionales.

21
Para una discusión detallada, véase Dirección de Presupuestos, Chile (2002).

33
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

b) Las asociaciones público-privadas: el caso de México

Recientemente, han surgido con mucha fuerza las iniciativas de asociación público-privada
en los países de América Latina.22 Sin embargo, el término PPP (Public and Private Partnerships)
resulta difícil de definir, confundiéndose en muchas ocasiones con privatizaciones o con las
tradicionales concesiones de infraestructura que pueden dar lugar a pasivos contingentes. En un
informe reciente del FMI (2004-a), los PPPs se definen como “arreglos en que el sector privado ofrece
infraestructura y servicios cuya provisión ha sido tradicionalmente realizada por el sector público”.
Ello incluye la construcción y operación de hospitales, escuelas, prisiones, agua y saneamiento,
carreteras, túneles y puentes, redes ferroviarias, aeropuertos y sistemas de control de tráfico aéreo.
Como se observa, lo novedoso son los proyectos que están en los primeros lugares de esta
lista. Y también el modo de financiamiento: más allá de las múltiples formas de asociación, ya no se
trata de registrar los eventuales pasivos contingentes que pudieran surgir de proyectos de inversión
que tienen retornos propios, sino de estimar gastos públicos efectivos en el futuro.
El Reino Unido es el país pionero en esta área; la iniciativa “PFI” (Private Finance
Initiative)23 ha concluido más de seiscientos proyectos desde su inicio en 1992, incluidos 34
hospitales y 200 escuelas. Una vez funcionando las obras, el Gobierno comienza a hacer efectivos
pagos anuales que cubren todos los costos, incluidos los de capital (incurridos en la construcción de
la infraestructura) y los servicios. En el caso de un hospital, por ejemplo, el pago de servicios
(mantenimiento, catering, limpieza y otros) asciende a 40-50% del total del costo unitario. Como
estos costos son fácilmente cuantificables, se pueden incluir de manera transparente en los
presupuestos futuros. Es necesario sí enfatizar que el 85% de la inversión pública sigue siendo
convencional. Tampoco existe una generalización de este tipo de contratos en los restantes países de
la OCDE.
En México, el término PPP es asignado a aquellos proyectos que involucran la participación
conjunta de los sectores público y privado. Los tipos de asociaciones público-privadas más
utilizadas en México son las concesiones (carreteras, tratamiento de agua, etc.), los proveedores
externos (outsourcing) y los Pidiregas (Proyectos de impacto diferido en el registro del gasto)
empleados por las empresas PEMEX (Petróleos Mexicanos) y CFE (Compañía Federal de
Electricidad). En cuanto a la contabilidad gubernamental, recordemos que la cobertura base para la
presentación del balance económico (o balance tradicional) es la del sector público no financiero,
que está delimitada a las entidades adscritas al Gobierno Federal que cumplen con funciones de
gobierno, de seguridad social y de producción de bienes y servicios no financieros. Diversos
ordenamientos jurídicos y prácticas presupuestarias particulares han incidido para que el balance
económico tradicional no refleje las reales necesidades de recursos del sector público. Es así que a
partir del primer trimestre de 2001 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México decidió
presentar dos indicadores fiscales que muestran de manera más integral las necesidades de
financiamiento del sector público, y que se denominan los requerimientos financieros del sector
público (RFSP) y su saldo histórico (SHRF).24
Los RFSP agrupan, entre otros, al balance público tradicional, a los proyectos de inversión
pública financiados por el sector privado (Pidiregas), a los requerimientos financieros del
Fideicomiso de Apoyo para el Rescate Autopistas Concesionadas (FARAC), y a los requerimientos
financieros del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), una vez descontadas las

22
Brasil está impulsando cambios legislativos para favorecer este tipo de inversiones y México busca generalizar los mecanismos de
asociación. Las iniciativas tendientes a fortalecer la integración física de América del Sur y de México y Centroamérica han sido
parte importante de la agenda de las cumbres presidenciales recientes.
23
Véase “PFI: Meeting the investment challenge”, HM Treasury (2003) disponible en [Link].
24
Véase Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2004): “Balance fiscal en México: definición y metodología” disponible en
[Link].

34
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

transferencias del Gobierno Federal. Se puede observar el cálculo de este saldo para el ejercicio
fiscal 2003 en el cuadro 8 en anexo. Los RFSP y SHRF son saldos fiscales de carácter indicativo,
por lo que el balance público tradicional continua siendo el indicador relevante para el análisis de
los compromisos presupuestarios establecidos. Del mismo modo, los techos de endeudamiento
público interno y externo que autoriza el Congreso de la Unión son congruentes con la medida
tradicional de balance público.
Los requerimientos de recursos financieros de los Pidiregas se derivan de los proyectos de inversión con
impacto económico cuando se realizan, y registro presupuestario diferido en el tiempo, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Público Federal (véase recuadro 1).
Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo son obras cuya ejecución se encomienda a
terceros, los cuales realizan las inversiones respectivas por cuenta y orden de las entidades públicas y, con
frecuencia, obtienen los recursos financieros con que se cubre el costo del proyecto durante el periodo de
construcción. Los proyectos que se pueden realizar bajo esta modalidad corresponden a actividades prioritarias
y estratégicas, y deben tener una rentabilidad demostrada para que los recursos que generen por la venta de
bienes y servicios sean suficientes para cubrir las obligaciones financieras contraídas. Estos proyectos pueden
ser directos o condicionados.
En el primer caso, la entidad pública tiene la obligación de adquirir los activos productivos construidos
al finalizar la obra. En el caso de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo directos, cuando
existe un cambio de propiedad del activo físico, la normativa señala que durante el periodo de construcción la
entidad pública registra las obligaciones derivadas de la contratación de las obras en cuentas de orden. Una vez
terminadas las obras y recibidas satisfactoriamente, las obligaciones correspondientes a los dos primeros años
se consideran como un pasivo directo del sector público, en tanto que el resto se registra como un pasivo
contingente, que es cubierto con el flujo de ingresos que los mismos proyectos generan. En el segundo caso, se
incluyen los proyectos en que la adquisición de la obra, que es propiedad del tercero, sería producto de la
materialización de alguna eventualidad contemplada en un contrato de suministro de bienes y servicios.
A diferencia del balance tradicional, los RFSP son registrados cuando el tercero realiza la obra, que es
cuando se genera una obligación del sector público y la política pública incide en la demanda agregada, y no
cuando se entrega y la va amortizando la entidad pública. Estos recursos corresponden a una estimación de las
necesidades de financiamiento para la inversión directa que los terceros realizan durante el año, menos la
amortización asociada a estos proyectos que realizarán las entidades del sector público por obras recibidas en
años anteriores.
El esquema de los Pidiregas se sustenta en una fórmula simple: encomendar una obra
determinada al sector privado (nacional o extranjero), quien tiene la obligación de transferirla a las
entidades públicas correspondientes una vez concluida su construcción. Realizado el traspaso, el
gobierno asume como pasivo directo los pagos realizados a título de adelanto, asumiendo el resto
como pasivo contingente. Tanto PEMEX como la CFE están obligadas a comprobar la rentabilidad
de los proyectos, para asegurarse que su explotación sea capaz de generar los recursos suficientes
para amortizar la inversión en un plazo de entre 5 y 10 años. El riesgo es que las obras no generen el
flujo necesario para cubrir las amortizaciones e intereses correspondientes pactados anualmente,
como ya ha sucedido en la Comisión Federal de Electricidad.
En el gráfico 12 se puede apreciar la importancia que ha adquirido esta fórmula entre 1998 y
2003, llegando a representar un monto similar al de la inversión pública tradicional en el 2003. Por
esta razón, la tendencia a la baja de la inversión presupuestada resulta engañosa. Las autoridades
fiscales consideran que los Pidiregas hoy en día ya no representan ninguna ventaja en términos
presupuestarios, dado que la amortización ha llegado a ser tan importante como la nueva inversión.
Para el 2005 los recursos propuestos por el Ejecutivo para ser destinados a la amortización de los
Pidiregas será de 40 mil 400 millones de pesos, cifra similar al que se orientará al pago de

35
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

pensiones. A futuro, habrá que invertir más bien por la vía presupuestaria, y ya no por la vía
Pidiregas, si es que el objetivo es mantener el saldo tradicional equilibrado.

Gráfico 12
LA INVERSIÓN PÚBLICA EN MÉXICO
(En porcentajes del producto interno bruto)

5.0

4.0 3.7 3.7

3.4 3.6 3.4
3.3 3.2 3.2
3.1
2.9 0.2
0.1 0.9 1.1
3.0 1.0
1.0 1.8
1.1

2.0
3.3 3.2
2.9 3.0
2.7 2.6
2.4 2.2
1.0 2.1 1.9

0.0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Presupuestaria Financiada

Fuente: Luis Ibarra (2003): “Proyectos para Prestación de Servicios”.

36
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Recuadro 1
LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS Y LAS LEYES DE
PRESUPUESTOS Y DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO

ARTICULO 30. En casos excepcionales y debidamente justificados, la Secretaría de Programación y

Presupuesto podrá autorizar que se celebren contratos de obras públicas, de adquisiciones o de otra
índole, que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el año, pero en estos casos los
compromisos excedentes no cubiertos quedarán sujetos, para los fines de su ejecución y pago, a la
disponibilidad presupuestal de los años subsecuentes.
Tratándose de proyectos incluidos en programas prioritarios a los que se refiere al párrafo tercero del
artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública, en que la mencionada Secretaría, en los términos que
establezca el reglamento de esta ley, haya otorgado su autorización por considerar que el esquema de
financiamiento correspondiente fue el más recomendable de acuerdo a las condiciones imperantes, a la
estructura del proyecto y al flujo de recursos que genere, el servicio de las obligaciones derivadas de los
financiamientos correspondientes, se considerará preferente respecto de nuevos financiamientos, para ser
incluido en los presupuestos de egresos de los años posteriores, hasta la total terminación de los pagos
relativos.
Cuando los proyectos a que se refiere este artículo correspondan a programas de entidades cuyos
presupuestos se incluyan en el Presupuesto de Egresos de la Federación se hará mención especial de
estos casos al presentar el Proyecto de Presupuesto a la Cámara de Diputados.
ARTICULO 18. Los proyectos a cargo de las dependencias del Gobierno Federal que requieran
financiamientos para su realización, deberán producir los recursos suficientes para su amortización y las
obligaciones que se asuman, en razón de que dichos financiamientos, no deberán ser superiores a la
capacidad de pago de las entidades del sector público que los promuevan. La capacidad de pago de las
dependencias del Gobierno Federal se establecerá en función de su disponibilidad presupuestal para los
ejercicios subsecuentes.
Tratándose de obligaciones derivadas de financiamientos de proyectos de infraestructura productiva de
largo plazo, referidos a actividades prioritarias y mediante los cuales las entidades adquieran bienes o
servicios bajo cualquier modalidad, cuya fuente de pago sea el suficiente flujo de recursos que el mismo
proyecto genere, y en los que se cuente con la previa aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público en los términos del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, sólo
se considerará, para efectos de la presente Ley, como pasivo directo, a los montos de financiamiento a
pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente y el resto del financiamiento se considerará
como pasivo contingente hasta el pago total del mismo.

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México, diversos documentos.

Otro caso presente en México son los proyectos para la prestación de servicios de largo plazo
(PPS) que son un caso particular de los PPPs que ya hemos presentado. La Presidencia de la
República ha impulsado los PPS en los sectores de salud y educación. Su objetivo es establecer
contratos de largo plazo con proveedores privados, quienes deben hacerse cargo de la
construcciones de las instalaciones, que a su vez serían operadas por empleados públicos.
Concebidos sobre la base de la experiencia del Reino Unido, las principales características de los
PPS son las siguientes (véase Ibarra, 2003): i) el gobierno asigna un contrato al inversionista
privado para proporcionar ciertos servicios por un periodo mayor a 15 años; ii) la propiedad de los
activos con los que se proporciona el servicio puede ser del inversionista privado o del gobierno; iii)
sólo una vez que se proporcionen los servicios y se determine que el desempeño es el adecuado, el
gobierno realizará los pagos correspondientes. A diferencia de la inversión tradicional, en los
proyectos PPS los pagos se realizan una vez que el contratista inicia la prestación del servicio a
satisfacción de la entidad pública que lo encargó. El monto potencial de la inversión es elevado: 780
millones de dólares en proyectos para Comunicaciones y Transportes, 300 millones en Salud, para
Hospitales regionales y unidades de especialidades médicas; 230 millones en Educación Pública
para centros de educación superior.
Como se observa, tanto en el caso de los proyectos desarrollados bajo el alero de la PFI del
Reino Unido como en los PPS que se implementarán en México, la modalidad contable es similar a
la del sector privado: sólo se registra anualmente en las cuentas fiscales una parte de la inversión,

37
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

que a la sazón incluye los gastos de manutención. Como se trata en este caso de inversiones en
bienes públicos “puros”, esta práctica representa una alternativa real y potencialmente muy atractiva
para reducir el sesgo anti-inversión.

c) Las reglas de saldo estructural: el caso de Chile

En el debate reciente de la OCDE se acepta ampliamente la norma de libre operación de los
estabilizadores automáticos, como criterio rector de la política fiscal. Este principio ha sido
recogido para su aplicación en los países de América Latina desde hace bastante tiempo por la
CEPAL (1998) , al recomendar el uso de un indicador estructural de saldo público en vez del saldo
efectivo, no sólo para proteger la inversión, sino para potenciar el papel anti-cíclico de la política
fiscal. También otros organismos han promovido la aplicación de este tipo de normas macro-
fiscales (véase Perry, 2002). El documento ya citado del FMI también apunta a esa dirección,
resaltando la importancia de políticas de contención del gasto y de la deuda en épocas de auge. El
hecho de llevar a la práctica una política de este tipo, la que aún no ha sido adoptada de manera
generalizada, representaría un enorme avance hacia la estabilidad macroeconómica y por lo tanto
protegería a la inversión de ajustes frecuentes.
La experiencia de Chile es valiosa en este ámbito, pues desde el año 2001 se aplica la regla
de superávit estructural de 1% del PIB para fijar el techo del gasto presupuestario del gobierno
central (ver recuadro 2). Esta norma comenzó a aplicarse en un período en el cual la brecha del
producto fue negativa (el componente cíclico fue negativo hasta 2003, con un máximo de 1.7
puntos de PIB en el 2002, véase cuadro 9). En el bienio 2004-2005, la norma ha mostrado su
fortaleza al aplicarse también en la parte alta del ciclo, cuando las presiones de gasto son mayores.
Se cumple así un requisito fundamental de este tipo de norma, que es la neutralidad a lo largo del
ciclo de la política fiscal. Se prevé que la suma de los superávit (medido en términos
convencionales) para el período 2004-2005 será mayor que la acumulación de déficit durante el
período 2000-2003, lo que confirma la operación simétrica de la regla.
Los recursos del superávit efectivo del 2004-2005 se destinarían a la recuperación del Fondo
de Compensación del Cobre (FCC) y la reducción de la deuda pública. A fines del 2005, el FCC
debería recuperar su nivel anterior a la crisis asiática, recobrando la capacidad de financiar el
presupuesto en caso de una reversión de la actual fase de altos precios del cobre. Como se consigna
en el cuadro 10, también se comenzó a aplicar el MEFP 2001 a partir del proceso presupuestario
2004. Aunque es probable que el resultado operativo bruto se transforme con el tiempo en un
indicador familiar para analistas y opinión pública, ello no implica que se convierta en una meta
fiscal explícita.
Se observa que el ajuste de 2000-2001 (en que el saldo estructural pasa de -0.8 puntos del
PIB a 0.9) implicó una reducción sustancial de la inversión pública, mucho mayor a la del gasto
corriente. Hasta el 2003 esta variable no se ha recuperado. Como se observa, los gastos que han
crecido fuertemente han sido las donaciones (transferencias corrientes en la jerga de los
clasificadores presupuestarios) y las transferencias de capital. Ambos se asocian a masivos
programas de empleo, directos y a través de subsidios de contratación a empresas privadas. En
cualquier caso, la adopción de la regla estructural no ha significado un impulso especial a la
inversión pública, ni elimina per se el sesgo anti-inversión. Para conseguir un empuje significativo
de la inversión financiada por la vía presupuestaria, sólo se lograrán resultados si se adoptan
políticas públicas específicas, como es el caso del Reino Unido.

38
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Recuadro 2
EL BALANCE ESTRUCTURAL DEL GOBIERNO CENTRAL DE CHILE
Con la Ley de Presupuestos 2001, el gobierno de Chile oficializó la decisión de impulsar una regla de
política fiscal basada en el cumplimiento de un superávit estructural de 1% del PIB. El balance estructural
consiste en excluir los componentes cíclicos del presupuesto y de esa forma darle a la política fiscal su
función estabilizadora. La implementación de la regla del superávit estructural requiere de:

• La determinación del PIB potencial. Esta se hace a través de una función de producción Cobb-
Douglas. A partir del año 2002 se crea un comité de 14 expertos externos consultados a título
personal, cuya misión es entregar una estimación de los insumos de la función de producción (valores
efectivos de la formación bruta de capital fijo, la fuerza de trabajo y la productividad total de los
factores) para los tres años siguientes. Una vez entregadas las estimaciones, se procede a promediar
cada variable para cada año después de eliminar los valores mínimos y máximos. Para darle mayor
transparencia al proceso de consulta, las actas de las reuniones son publicadas en la página Web de
la Dirección de Presupuestos.

• La determinación de un precio del cobre de largo plazo. La estimación del precio de referencia
también se hace a través de la consulta de un comité de 10 expertos externos. Cada experto estima el
precio del cobre a largo plazo y esas estimaciones se promedian entre sí excluyendo las dos
observaciones extremas para así obtener un indicador representativo del comité.

• La estimación de los componentes cíclicos del presupuesto. El cálculo de los ingresos tributarios y las
imposiciones previsionales estructurales se realiza ajustando los ingresos efectivos proporcionalmente
a la brecha entre el PIB potencial y el PIB efectivo. Esta proporción se determina por la elasticidad
producto ( ε ) que se estimó con un valor de 1,05. Respecto al componente cíclico del cobre ( IC s , t ),
este se estima considerando las ventas físicas de cobre de CODELCO y las fluctuaciones cíclicas del
precio del cobre.

• Es importante destacar que no se consideran componentes cíclicos en el presupuesto por el lado del
gasto.
El cálculo del balance estructural ( B s ,t ) se obtiene a partir del Balance efectivo realizando diversos

ajustes contables y así obtener el Balance ajustado ( BAt ) y restando los componentes cíclicos de los
ingresos tributarios e ingresos provenientes del cobre:

Y*
Bs, t = BAt − T t + (Tt * ( t ) ε ) − ICt + IC s, t
Yt
Para elaborar el presupuesto bajo la regla de política fiscal se determina cada año el crecimiento
máximo del gasto estructural compatible con un superávit estructural del 1% del PIB. Para eso, es
necesario contar con una proyección de los ingresos estructurales (que dependen de la brecha del PIB y
de la brecha entre el precio del cobre de corto y largo plazo estimados por los comités de experto). A partir
de la proyección de los ingresos estructurales se presupuesta el crecimiento del gasto público, lo que
permite, sobre la base del cierre del año anterior, cumplir con la regla de superávit estructural de 1% del
PIB.

Fuente: Dirección de Presupuesto, Ministerio de Hacienda de Chile (diversos documentos).

39
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

6. Hacia una agenda integrada

La Declaración final de Cusco de la XVII Cumbre del Grupo de

Río, el 24 de mayo del 2003, ratificó la necesidad de establecer
mecanismos financieros innovadores destinados a fortalecer la
gobernabilidad democrática y hacer frente a la pobreza, a través de la
captación de nuevos recursos que tengan por destino la inversión
productiva y la generación de empleo. Para acometer estos objetivos,
será necesario estimular el gasto en infraestructura. Como se plantea en
CEPAL (2004-a), para que América Latina crezca a una tasa del 3%
anual entre los años 2000 y 2010 se requiere invertir anualmente en
infraestructura alrededor del 3% del PIB, equivalente a 70.000
millones de dólares.
En el período 1998-2003, conocido como el “sexenio perdido”,
se comprobó una vez más el sesgo anti-inversión de los ajustes
fiscales; siempre será más fácil suspender obras que reducir gastos
corrientes. Se ha estimado que la mitad del ajuste fiscal realizado en
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Perú en los años noventa se debe a
una disminución de la inversión en infraestructura. Es por ello que es
urgente abordar el problema de manera global. La necesidad de aunar
esfuerzos públicos y privados implica fortalecer la capacidad ejecutora
y financiera del sector público para promover una mayor participación
del sector privado. Se requieren instrumentos que brinden flexibilidad
en la gestión de la inversión pública, particularmente en el campo de la
infraestructura. Es preciso también garantizar un ambiente estable y
perfeccionar los mecanismos de regulación vigentes.

La CEPAL ha hecho propuestas concretas sobre el tema. Un primer grupo de propuestas se

refiere a la posibilidad de utilizar impuestos específicos para el financiamiento de proyectos de

41
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

infraestructura, en particular impuestos a los hidrocarburos para financiar proyectos viales. Existen
experiencias exitosas en los Estados Unidos, y en Argentina durante décadas los impuestos a los
combustibles financiaron a las empresas dedicadas al desarrollo de infraestructura vial.
Un segundo grupo de propuestas se refiere a las promisorias iniciativas tendientes a favorecer
la asociación público-privada, en áreas tradicionalmente atendidas por los gobiernos. En la región,
México y Chile han sido pioneros; la experiencia de México es amplia en las áreas de energía y
petróleo, mientras Chile ha utilizado estas asociaciones en varios proyectos vinculados al transporte,
aeropuertos, cárceles y sistemas de regadío. Las experiencias con este tipo de programas indican
que para que sean exitosos debe asegurarse un alto grado de coordinación y confianza entre el
sector público y el privado. Pero, por muy exitosas que sean estas asociaciones, el déficit en
inversiones en bienes públicos “puros” continuará existiendo si no se toman medidas específicas.
Un tercer grupo de propuestas apunta entonces a una mayor flexibilidad en el manejo de las
cuentas fiscales. En esta línea, la llamada Carta de Lima, firmada por los representantes de los
gobiernos de los países de América del Sur en ocasión de la Asamblea Anual del Banco
Interamericano de Desarrollo del 2004, enfatiza que el tratamiento contable excesivamente
simplificado, en que no se distinguen los impactos económicos de inversiones y gastos corrientes,
empeora el déficit en infraestructura y compromete el crecimiento económico futuro. La línea de
acción orientada a flexibilizar las metas fiscales cobra así especial relevancia en aquellos países que
tienen algún tipo de programa o acuerdo con el FMI. Aunque las propuestas del propio Fondo
apuntan en la dirección correcta, parecen insuficientes ante la magnitud del problema en algunos
países.
Se hace necesario una aproximación mucho más general, que permita corregir el sesgo anti-
inversión, idealmente con contabilidad separada de la inversión pública. La experiencia del Reino
Unido, aunque con resultados aún incipientes, resulta aleccionadora. Aunque no se trata de
establecer de manera indiferenciada la conocida regla de oro, pues se carece de la información
necesaria en materia de existencias y de depreciación del capital público, sí es importante impulsar
reformas en los sistemas contables y de evaluación de la inversión pública para mejorar su calidad y
eliminar el sesgo en contra de este tipo de gastos. La generalización del nuevo manual de finanzas
públicas del 2001, que contabiliza la inversión como un activo no financiero, puede representar una
alternativa interesante para los países de la región.
Una cuarta forma de impulsar las inversiones públicas tiene que ver con el papel de la banca
multilateral de desarrollo. Hoy en día, la capacidad de estos bancos se ve disminuida por los techos
de gasto de los presupuestos públicos, demorando la ejecución de los proyectos y el desarrollo de
las obras. Por ejemplo, el BID desembolsó en el 2000 solo el 60% de su presupuesto aprobado para
proyectos de inversión, mientras que en el 2003, ese porcentaje descendió al 30%. Los proyectos
financiados por la banca multilateral de desarrollo son en general de alta calidad y garantizan la
consistencia microeconómica y la transparencia de las inversiones, por lo que cabría esperar que
tengan una rentabilidad social positiva, independientemente de la rentabilidad financiera. En este
sentido, el gasto que estos proyectos generan debiera contabilizarse en el presupuesto público
cuando los gobiernos realizan las amortizaciones de los préstamos y no al momento de recibir el
préstamo, de la misma forma que algunos proyectos de asociaciones público-privadas. Esto
permitiría distribuir intertemporalmente la carga financiera, generando menos presiones sobre las
metas fiscales y abriendo un mayor espacio fiscal para el financiamiento proveniente de la banca
multilateral de desarrollo.

42
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

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43
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

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44
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Anexos

45
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Cuadro 1
INVERSIÓN REAL DEL GOBIERNO CENTRAL
(En porcentajes del producto interno bruto)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Argentina 0.2 0.2 0.2 0.4 0.4 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2
Bolivia 2.4 2.2 2.6 2.8 3.1 2.5 2.2 1.8 1.6 2.1 2.4 2.4 2.4 2.6
Brasil 2.9 2.6 1.8 2.4 1.1 0.7 0.7 0.9 0.9 0.7 0.9 1.2 0.8 0.4
Chile 1.9 2.2 2.4 2.8 2.8 2.6 2.8 2.9 2.9 2.8 2.2 2.3 2.2 2.0
Colombia 1.7 2.0 2.0 1.9 2.0 2.1 2.3 2.6 1.6 1.5 1.8 1.5 1.6 1.3
Costa Rica 0.6 0.5 0.5 0.5 0.6 0.6 0.5 0.7 0.5 0.5 0.4 0.3 0.4 0.2
Ecuador 0.9 0.5 0.7 0.8 2.0 1.9 2.3 2.0 2.6 2.9 2.7 3.1 2.5 2.5
El Salvador 1.2 2.1 3.4 2.7 2.0 2.3 2.6 2.2 1.9 1.7 1.6 3.1 3.2 2.8
Guatemala 1.0 0.9 1.2 1.1 1.0 1.3 1.3 1.7 1.7 1.8 1.4 1.3 1.3 1.0
Honduras 1.9 2.7 3.9 6.5 3.5 3.5 2.8 2.7 3.2 2.7 2.7 2.3 2.2 2.3
México 0.7 0.9 1.0 1.0 1.2 0.8 0.9 0.9 0.4 0.4 0.4 0.3 0.2 0.1
Nicaragua 2.9 3.2 3.8 3.0 3.6 5.8 6.0 5.0 4.3 5.4
Panamá 0.2 2.1 1.7 2.0 1.4 1.3 1.3 2.0 3.7 3.1 1.9 2.1 2.3 2.1
Paraguay 1.0 1.4 1.4 1.4 1.7 2.4 2.1 3.2 2.8 3.2 2.8 2.8 3.6 3.0
Perú 1.5 1.9 2.5 3.1 3.4 3.3 2.9 2.8 3.0 3.2 2.5 1.9 1.7 1.7
R. Dominicana 3.4 2.3 3.5 5.0 5.6 4.9 5.5 4.0 2.9 3.3 2.8 4.0 4.3 5.2
Uruguay 1.8 1.5 1.6 2.0 2.5 2.1 1.7 1.9 2.2 2.6 1.9 1.8 1.4 1.3
Venezuela (R. Bolivariana) 0.8 0.6 0.9 1.0 0.7 0.6 0.4 0.5 0.5 0.2 0.3 0.6 0.8 1.7

América Latina y el Caribe

Promedio simple 1.4 1.6 1.8 2.2 2.1 2.0 2.0 2.0 2.0 2.1 1.9 2.0 2.0 2.0
Promedio ponderado 1.7 1.5 1.3 1.5 1.2 1.0 1.0 1.1 1.0 0.9 0.8 0.9 0.8 0.6
Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Cuadro 2
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA, TEST DE CAUSALIDAD DE GRANGER
Variable dependiente:
∆itP− 1 ∆itG− 1 N. obs. R
2

∆itP
Costa Rica 0.064 0.333 (**) 36 0.170
(0.40) (2.37)
Colombia 0.196 0.329 27 0.123
(1.01) (1.51)
Guatemala 0.342 (**) 0.001 52 0.117
2.37 (0.00)
Honduras 0.413 (**) 0.024 32 0.175
(2.43) (0.18)
México -0.164 0.376 (**) 30 0.207
(-0.92) (2.65)
Panamá -0.245 0.528 (***) 31 0.257
(-1.51) (2.79)
Paraguay 0.427 (***) 0.119 41 0.181
(2.75) (1.29)
Perú 0.082 0.250 (**) 32 0.149
(0.45) (1.92)
Uruguay 0.269 (**) 0.172 (**) 47 0.154
(1.77) (1.67)
Venezuela (R. Bolivariana de) 0.130 0.128 33 0.037
(0.70) (0.70)

Fuente: Cálculos de los autores.

47
48

Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Cuadro 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPOSICIÓN DE LOS AJUSTE FISCALES, 1990-2003
(En porcentajes del producto interno bruto)
Cambio en Cambio en
Cambio Cambio en Cambio Cambio
Periodo Cambio Saldo global ingresos Cambio Cambio
en pago Saldo primario en gasto en gasto
de ajuste en Saldo cíclicamente cíclicamente en gasto gasto de
intereses cíclicamente primario primario
fiscal global ajustado ajustados de capital inversión
(b) ajustado (c) (e) corriente
(a) (d)
Argentina 99-00 -0.4 1.1 1.2 2.3 2.9 0.6 0.9 -0.3 -0.1
01-03 1.9 5.6 -1.4 4.2 2.9 -1.3 -0.9 -0.4 0.0
Bolivia 94-95 3.5 2.9 -0.1 2.7 1.7 -1.1 -0.9 -0.2 0.2
99-00 0.1 2.0 0.4 2.3 1.9 -0.4 -0.6 0.2 0.2
Brasil 96-99 1.7 2.4 2.9 5.4 4.0 -1.2 -1.2 0.0 0.0
01-03 0.2 1.4 0.4 1.6 3.3 1.6 2.1 -0.5 -0.5
Chile 94-95 1.7 1.6 -0.6 1.1 -0.3 -1.3 -1.2 -0.2 -0.3
00-01 1.6 1.8 -0.1 1.7 1.6 -0.1 0.2 -0.3 -0.6
Colombia 91-92 2.2 2.5 -0.2 2.3 3.0 0.7 0.2 0.6 0.9
00-03 1.4 1.4 1.1 2.5 2.3 -0.2 0.0 -0.1 -0.1
Costa Rica 95-97 2.4 3.1 0.6 3.7 1.2 -2.5 -2.2 -0.3 0.1
00-01 -0.5 0.2 0.3 0.5 2.8 2.3 2.1 0.2 0.0
Ecuador 99-00 4.2 5.0 2.3 7.3 7.3 0.0 0.3 -0.4 0.1
El Salvador 93-94 2.9 2.4 -0.8 1.7 -1.3 -3.0 -1.1 -1.9 -1.4
02-03 1.3 1.4 0.7 2.1 1.4 -0.7 -0.3 -0.4 -0.4
Guatemala 95-96 1.4 1.4 0.2 1.6 1.5 -0.1 -0.4 0.3 0.3
00-03 1.8 2.0 -0.1 1.9 0.6 -1.4 0.1 -1.4 -0.6
Honduras 94-95 6.1 6.7 0.3 7.0 1.7 -5.4 -5.4 0.0 -3.0
97-98 2.3 2.0 -0.2 1.8 2.3 0.5 -5.3 5.8 0.4
Nicaragua 02-03 5.4 6.0 -0.2 5.8 -2.5 -2.3 -1.4 -0.9 0.4
Panamá 94-96 3.4 4.1 -0.9 3.2 1.0 -2.2 -1.9 -0.3 -0.7
99-00 3.4 3.6 1.0 4.6 1.1 -3.5 -1.7 -1.8 -1.8
Paraguay 93-94 1.7 1.6 -0.3 1.3 1.5 0.2 0.3 -0.1 0.4
Perú 92-95 -0.9 -2.7 -0.5 3.3 1.6 4.9 2.7 2.2 1.4
R. Dominicana 02-03 -1.4 -0.8 1.0 0.2 0.1 -0.2 -1.2 0.9 -0.3
Uruguay 00-03 -0.8 2.3 3.9 6.2 3.7 -2.6 -1.3 -1.3 -1.3
Venezuela 95-96 20.1 20.0 -0.3 19.8 5.6 -14.2 -15.1 1.0 0.9
99-00 8.6 8.9 0.0 9.0 8.8 -0.1 2.3 -2.5 -2.4
02-03 4.6 6.3 1.8 8.1 6.7 -1.4 -0.7 -0.7 -0.7
Promedio 2.8 3.3 0.4 4.0 2.4 -1.2 -1.1 -0.1 -0.3
Fuente: Cálculos propios sobre la base de la metodología detallada en Martner, Tromben (2004).
Nota: (a) = (c) - (b) y (c) = (d) – (e)
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Cuadro 4
INVERSIÓN REAL DEL GOBIERNO CENTRAL COMO PORCENTAJE DEL GASTO PRIMARIO
(En porcentajes del producto interno bruto)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Argentina 2.4 2.1 2.2 2.7 2.7 1.6 1.6 1.9 2.1 1.6 1.1 0.8 0.9 1.5
Bolivia 14.9 14.0 14.3 14.1 14.4 13.1 11.5 8.5 7.0 8.8 9.9 9.3 9.0 10.2
Brasil 14.9 13.5 9.2 10.7 6.1 3.5 3.8 4.7 4.8 4.5 5.8 7.2 4.3 2.5
Chile 11.1 12.3 13.4 15.2 15.7 15.1 15.5 15.6 15.1 13.1 10.6 10.7 10.5 9.9
Colombia 20.8 22.7 21.3 17.8 17.3 17.0 17.2 18.5 11.8 9.7 11.9 9.7 9.7 8.1
Costa Rica 4.7 4.3 4.5 4.3 4.1 5.5 4.2 5.6 4.4 4.4 3.2 2.4 2.7 1.8
Ecuador 7.9 4.6 5.4 7.3 17.7 13.6 16.9 17.2 18.6 23.8 19.1 21.1 15.5 15.8
El Salvador 9.2 15.9 22.4 21.3 16.6 18.9 19.3 19.0 15.8 14.0 12.0 22.0 22.3 20.3
Guatemala 10.9 12.4 12.2 11.4 11.8 15.4 16.1 16.7 15.3 14.8 12.5 10.9 11.3 8.2
Honduras 9.6 15.9 20.4 28.1 19.6 19.7 16.9 16.3 18.6 12.8 12.4 9.9 9.9
México 6.6 8.5 8.4 7.5 8.5 6.6 7.1 6.6 3.2 3.3 2.5 2.0 1.6 0.7
Nicaragua 18.5 20.0 23.2 19.8 21.3 25.6 28.0 21.5 23.8 28.4
Panamá 11.4 11.0 12.3 9.3 9.2 9.1 13.7 20.0 19.9 12.7 13.7 15.8 15.4
Paraguay 12.5 12.9 10.4 11.4 13.0 15.9 13.3 19.1 17.3 16.1 14.5 16.0 20.4 19.4
Perú 14.4 17.7 19.1 23.9 23.2 21.0 18.8 18.6 19.4 20.3 16.2 12.8 11.7 11.2
R. Dominicana 27.8 22.6 29.0 33.2 36.6 35.0 36.9 24.0 18.5 19.5 18.8 23.9 25.1 31.2
Uruguay 12.2 10.4 9.9 12.2 13.8 11.7 9.3 9.8 11.5 10.3 8.3 7.2 5.7 6.4
Venezuela (R. Bolivariana) 3.6 2.8 5.2 6.0 3.4 3.8 2.6 2.4 2.7 1.4 1.4 2.8 4.1 7.4

América Latina y el Caribe

Promedio simple 10.9 12.0 12.8 14.1 14.0 13.7 13.5 13.2 12.6 12.4 11.2 11.3 11.4 11.0
Promedio ponderado 10.6 10.0 8.5 9.1 8.1 6.4 6.5 6.9 5.8 5.4 5.1 5.2 4.7 3.8
Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Cuadro 5
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPONENTES DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL
2003 Variación real 1998-2003
(en porcentaje del PIB) (en porcentajes)
Gasto corriente Gasto en Gasto corriente Gasto en
primario inversión primario inversión
Nicaragua 10.8 5.4 30.3 81.1
República Dominicana 12.9 5.2 11.8 123.3
Paraguay 14.3 3.1 -6.6 -1.6
Haití 8.9 3.0 20.5 54.3
El Salvador 9.9 2.8 17.4 59.2
Honduras 17.7 2.8 69.6 -18.4
Bolivia 21.5 2.6 15.2 80.7
Ecuador 10.7 2.5 19.8 0.7
Panamá 11.6 2.1 0.2 -28.2
Chile 17.2 2.0 21.0 -51.2
Venezuela 15.7 1.7 -4.1 180.5
Perú 12.9 1.7 22.4 -36.9
Uruguay 19.1 1.3 -6.1 -50.4
Colombia 14.6 1.3 26.7 -15.8
Guatemala 7.8 1.0 30.8 -33.8
Brasil 9.9 0.4 -58.3
Costa Rica 11.5 0.2 32.9 -48.7
Argentina 13.2 0.2 -2.2 -34.8
México 16.9 0.1 64.9 -69.7
1
América Latina / 13.7 1.8 22.4 -14.1

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

1
/ Promedio simple sin incluir Haití, República Dominicana y Venezuela

49
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Cuadro 6
DÉFICIT “ADMISIBLE” EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, SEGÚN EL MONTO
DE LA INVERSIÓN PÚBLICA A NIVEL DE GOBIERNO CENTRAL
(En porcentajes del producto interno bruto)
Inversión “neta”o déficit Inversión “neta”o déficit
Inversión bruta 2003
“admisible”, k=30% “admisible”, k=20%
Nicaragua 5.4 3.9 4.4
Rep. Dominicana 5.2 3.7 4.2
Paraguay 3.1 1.6 2.1
Haití 3.0 1.5 2.0
El Salvador 2.8 1.3 1.8
Honduras 2.8 1.3 1.8
Bolivia 2.6 1.1 1.6
Ecuador 2.5 1.0 1.5
Panamá 2.1 0.6 1.1
Chile 2.0 0.5 1.0
Venezuela 1.7 0.2 0.7
Perú 1.7 0.2 0.7
Uruguay 1.3 -0.2 0.3
Colombia 1.3 -0.2 0.3
Guatemala 1.0 -0.5 0.0
Brasil 0.4 -1.1 -0.6
Costa Rica 0.2 -1.3 -0.8
Argentina 0.2 -1.3 -0.8
México 0.1 -1.4 -0.9
1
América Latina / 1.8 0.3 0.8

Fuente: Cálculos propios.

1
/ Promedio simple sin incluir Haití, República Dominicana y Venezuela

50
 Cuadro 7

CEPAL - SERIE Gestión pública

PROYECCIONES PRESUPUESTARIAS EN EL REINO UNIDO
(En porcentajes del producto interno bruto)

Resultado Estimaciones Proyecciones

2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
Equidad y prudencia
Resultado en cuenta corriente -1.3 -1.9 -1.1 -0.6 0.0 0.3 0.6 0.8
Resultado promedio desde 1999-2000 1.0 0.4 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2
Resultado en cuenta corriente cíclicamente ajustado -0.7 -1.0 -0.4 -0.4 0.1 0.3 0.6 0.8
Sostenibilidad de largo plazo
Deuda neta del sector público 31.5 32.9 34.3 35.4 36.2 36.8 37.0 37.1
Core debt 31.1 31.6 32.4 33.4 34.3 35.0 35.3 35.4
Patrimonio neto 24.2 22.0 19.6 17.1 16.5 15.4 15.5 14.8
Resultado primario -0.8 -1.5 -1.3 -1.0 -0.5 -0.3 0.0 0.2
Impacto económico
Inversión neta 1.1 1.2 1.8 2.1 2.2 2.3 2.2 2.3
Necesidad de financiamiento del sector público (NFSP) 2.4 3.1 2.9 2.7 2.2 2.0 1.6 1.5
NFSP cíclicamente ajustado 1.8 2.2 2.2 2.5 2.2 2.0 1.6 1.5
Financiamiento
Necesidades de caja del Gobierno Central 2.1 3.5 3.4 2.9 2.5 2.1 1.7 1.8
Necesidades de caja del sector público 2.3 3.6 3.1 2.8 2.5 2.2 1.8 1.8

Fuente: Pre-budget report, HM Treasury, 2004.

N° 50
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Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

Cuadro 8
REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO EN 2003
(En porcentajes del producto interno bruto)

1. Balance tradicional -0.62

2. Requerimientos financieros por PIDIREGAS -1.08
3. Requerimientos financieros del IPAB -0.30
4. Adecuaciones a los registros presupuestarios -0.09
5. Requerimientos financieros del FARAC -0.04
6. Programa de deudores 0.01
7. Requerimientos financieros de la banca de desarrollo y fondos de fomento -0.40
8. RFSP (1+2+3+4+5+6+7) -2.52
9. Ingresos no recurrentes 0.69
10. RFSP sin considerar ingresos no recurrentes (8-9) -3.21

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2004): “Balance fiscal en México: definición y
metodología”.
Notas
1. La totalidad de los requerimientos financieros del IPAB no se incluyen en el balance
presupuestario. En particular, el balance tradicional incluye, de acuerdo con lo señalado en los
artículos 47 y octavo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, los apoyos fiscales
aprobados por el H. Congreso de la Unión al Instituto . Por tanto, los requerimientos financieros
del IPAB corresponden a las necesidades de financiamiento de la entidad después de apoyos
fiscales. Las necesidades de financiamiento del IPAB se miden a través de los flujos financieros
devengados asociados a transacciones, registrando por arriba de la línea los ingresos y los
gastos, y por abajo, el financiamiento. Su balance se mide en términos devengados y se realiza
sobre las transacciones que modifican los pasivos a cargo del Instituto.
2. En la medición de los RFSP se incluyen todos los requerimientos financieros del Fideicomiso
de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC). El FARAC se creó mediante
el Decreto por el que se Declaran de Interés Público y Rescatan Concesiones de 23 Carreteras,
publicado el 27 de agosto de 1997. El Fideicomiso se constituyó con los activos físicos y los
pasivos financieros de las autopistas. Cabe señalar que hasta la fecha, este Fideicomiso no ha
requerido apoyos fiscales y se prevé que pueda ser autofinanciable en los siguientes años.
3. Los requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los fondos de fomento se incluye
como parte de los RFSP, porque representan un gasto impulsado por el sector público y su
financiamiento limita los fondos prestables. Es importante mencionar que los requerimientos
financieros de los bancos y fondos de fomento no corresponden a un concepto estricto de
déficit. La medida de los requerimientos financieros registra como gasto el otorgamiento de
créditos aun cuando constituyan un activo de la Federación y como ingreso las recuperaciones
de éstos. Ello obedece, en buena medida, a que el Gobierno Federal es el responsable en
última instancia de las obligaciones que generan las instituciones de fomento.
4. Dentro de los programas de apoyo a deudores se incluye el aumento o disminución en el
valor de los compromisos de los programas de deudores en un ejercicio, tanto en su versión de
descuentos en pago como de reestructuración en UDI’s.

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Cuadro 9
CHILE: BALANCE CONVENCIONAL Y ESTRUCTURAL DEL GOBIERNO CENTRAL
(En porcentajes del producto interno bruto)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004e 2005p

Balance Convencional 2.0 0.4 -2.1 -0.7 -0.6 -1.3 -0.4 1.9 1.2
Componente Cíclico Total 1.2 -0.2 -1.3 -0.8 -1.4 -1.7 -1.2 1.0 0.3
Del cual:
Ingresos tributarios 1.0 0.5 -0.4 -0.3 -0.4 -0.7 -0.8 -0.6 -0.5
Cobre 0.2 -0.7 -0.9 -0.4 -1.0 -1.0 -0.4 1.6 0.7
Balance Estructural 0.8 0.6 -0.8 0.1 0.9 0.5 0.8 1.0 1.0

Fuente: Informe de finanzas públicas. 2004 e: estimado; p: presupuestado.

53
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Cuadro 10

Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

CHILE: ESTADO DE OPERACIONES DE GOBIERNO CENTRAL: 1987-2003
(En porcentajes del producto interno bruto)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Transacciones que afectan el patrimonio neto
INGRESOS 26.2 25.8 26.0 23.0 22.4 22.4 21.9 21.3 21.7 21.8 21.6 21.1 20.4 21.6 21.8 21.1 21.3
Ingresos tributarios netos 17.9 15.2 14.7 14.0 15.9 16.3 16.9 16.2 15.6 16.7 16.3 16.4 15.7 16.5 16.6 16.7 16.3
Cobre bruto 2.5 5.8 6.8 4.7 2.3 1.9 0.8 1.4 2.4 1.3 1.3 0.4 0.4 0.9 0.5 0.5 0.9
Imposiciones previsionales 1.8 1.5 1.7 1.7 1.5 1.5 1.4 1.4 1.2 1.3 1.3 1.4 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5
Donaciones 1/ 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2
Rentas de la propiedad 2/ 1.6 1.3 0.9 0.7 0.7 0.5 0.6 0.5 0.6 0.6 0.5 0.7 0.7 0.5 0.7 0.6 0.6
Ingresos de operación 1.1 1.0 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.8
Otros ingresos 1.0 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9 1.0 1.0 1.1 1.2 1.1 1.2 1.4 0.9 1.1
GASTOS 23.6 21.0 19.4 18.5 18.4 17.6 17.6 16.8 15.8 16.4 16.4 17.3 18.9 19.1 19.0 18.9 18.4
Personal 4.1 3.8 3.6 3.5 3.5 3.5 3.7 3.7 3.5 3.7 3.8 4.1 4.4 4.4 4.4 4.3 4.3
Bienes y servicios de consumo y producción 3.2 2.7 2.4 2.1 2.0 2.0 1.9 1.9 1.8 1.9 1.8 2.0 1.8 1.8 1.9 1.8 1.7
Intereses 3.5 3.5 3.0 3.2 2.9 2.4 2.2 2.0 1.7 1.4 1.2 1.2 1.3 1.2 1.2 1.2 1.2
Subsidios y donaciones 1/ 5.8 4.6 4.6 4.0 4.4 4.4 4.4 4.3 4.2 4.5 4.6 4.8 5.7 5.9 5.8 5.9 5.7
Prestaciones previsionales 3/ 6.8 6.2 5.8 5.6 5.4 5.2 5.2 4.9 4.5 4.8 4.7 5.0 5.6 5.6 5.6 5.5 5.4
Otros 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
RESULTADO OPERATIVO BRUTO 2.6 4.8 6.6 4.5 4.0 4.7 4.3 4.5 5.9 5.4 5.2 3.8 1.5 2.5 2.8 2.2 2.9
Transacciones en activos no financieros
ADQUISICIÓN NETA DE ACTIVOS NO FINANCIEROS 2.4 2.8 2.5 2.0 2.2 2.6 2.9 3.0 2.8 3.2 3.2 3.4 3.6 3.2 3.3 3.4 3.3
Venta de activos físicos 0.3 0.3 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Inversión 2.2 2.4 2.1 1.9 2.2 2.4 2.8 2.8 2.6 2.8 2.9 2.9 2.8 2.2 2.3 2.2 2.0
Transferencias de capital 0.5 0.8 0.6 0.3 0.2 0.3 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.5 0.8 1.0 1.1 1.2 1.3
Total Ingresos 4/ 26.5 26.1 26.2 23.1 22.5 22.5 22.0 21.4 21.8 21.8 21.7 21.1 20.4 21.7 21.8 21.1 21.3
Total Gastos 5/ 26.3 24.1 22.1 20.7 20.8 20.3 20.5 19.9 18.7 19.6 19.6 20.7 22.5 22.3 22.3 22.3 21.7
Préstamo neto/endeudamiento neto 0.2 2.0 4.1 2.4 1.8 2.1 1.4 1.5 3.1 2.2 2.1 0.4 -2.1 -0.6 -0.5 -1.2 -0.4

Fuente: Dirección de Presupuesto, Ministerio de Hacienda.

1/ Corresponde al concepto de transferencias (corrientes para el gasto) del clasificador presupuestario utilizado en la Ley de Presupuestos. 2/ En presentación tradicional forma
parte de Ingresos de operación. 3/ Excluye el pago de bonos de reconocimiento, que se clasifica entre las partidas de financiamiento. 4/ Ingresos de Transacciones que afectan el
Patrimonio Neto más Venta de activos físicos clasificada en Transacciones en Activos No Financieros. 5/ Gastos de Transacciones que afectan el Patrimonio Neto más Inversión y
Transferencias de capital clasificadas en Transacciones en Activos No Financieros.
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

Serie
gestión pública
Números publicados:
1. Función de coordinación de planes y políticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) Nº de venta: [Link].G.37
(US$10.00), 2000 www
2. Costo económico de los delitos, niveles de vigilancia y políticas de seguridad ciudadana en las comunas del Gran Santiago,
Iván Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) Nº de venta: [Link].G.14 (US$10.00), 2000 www
3. Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina, Marcos Makon, (LC/L.1343-P; LC/IP/L.173)
Nº de venta: [Link].G.33 (US$10.00), 2000 www
4. Función de evaluación de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P; LC/IP/L.175) Nº de
venta: [Link].G.49 (US$10.00), 2000 www
5. Función de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional, Javier Medina, (LC/L.1385-P;
LC/IP/L.176), Nº de venta: [Link].G.58 (US$10.00), 2000 www
6. Gestión pública y programación plurianual. Desafíos y experiencias recientes, Ricardo Martner, (LC/L.1394-P;
LC/IP/L.177), Nº de venta: [Link].G.67 (US$10.00), 2000 www
7. La reestructuración de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) Nº de venta: [Link].G.90
(US$10.00), 2000 www
8. Industria y territorio: un análisis para la provincia de Buenos Aires, Dante Sica, (LC/L.1464-P; LC/IP/L.185),
Nº de venta: [Link].G.52, (US$10.00), 2001 www
9. Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues, Deryck R. Brown
(LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales Number: [Link].G.119 (US$10.00), 2000 www
10. Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P;
LC/IP/L.180) Sales Number: [Link].G.120 (US$10.00), 2000 www
11. The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P; LC/IP/L.181) Sales
Number: [Link].121 (US$10.00), 2000 www
12. Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Iván Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), Nº de venta: [Link].G.64
(US$10.00), 2001 www
13. Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo Jiménez, (LC/L. 1587-
P;LC/IP/L.190), Nº de venta: [Link].G.129, (US$10.00), 2001 www
14. Perú: gestión del Estado en el período 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), Nº de venta: [Link].G.143,
(US$10.00), 2001 www
15. Desempeño de las industrias de electricidad y gas natural después de las reformas: el caso de Argentina, Héctor Pistonesi,
(LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196), Nº de venta: [Link].G.193 (US$10.00), 2001 www
16. Políticas de concesión vial: análisis de las experiencias de Chile, Colombia y Perú, Dolores María Rufián Lizana, (LC/L.
1701-P; LC/IP/L. 199), Nº de venta: [Link].G.12 (US$10.00), 2002 www
17. El sistema presupuestario en el Perú, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), Nº de venta: [Link].G.24
(US$10.00), 2002 www
18. Competitividad, eficiencia energética y derechos del consumidor en la economía chilena, Patricio Rozas Balbontín,
(LC/L.1718-P; LC/IP/L.201), Nº de venta: [Link].G.29 (US$10.00), 2002 www
19. Perú: el Estado como promotor de la inversión y el empleo, Juan Carlos Lam, (LC/L.1727-P; LC/IP/L.202),
Nº de venta: [Link].G.37 (US$10.00), 2002 www
20. La equidad distributiva y el sistema tributario: un análisis para el caso argentino, Juan Carlos Gómez Sabaini, Juan José
Santieri y Darío Alejandro Rossignolo, (LC/L.1733-P; LC/IP/L.203), Nº de venta: [Link].G.43
(US$10.00), 2002 www
21. ¿La presupuestación tiene algún futuro?, Allen Shick, (LC/L.1736-P; LC/IP/L.204), Nº de venta: [Link].G.46 (US$10.00),
2002 www
22. El proceso de privatizaciones en el Perú durante el período 1991-2002, Ariela Ruiz Caro,
(LC/L.1762-P; LC/IP/L.207), Nº de venta: [Link].G.75 (US$10.00), 2002 www
23. Reformas y políticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile y Perú, José Ricardo Melo, (LC/L.1768-P;
LC/IP/L.208), Nº de venta: [Link].G.83 (US$10.00), 2002 www

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Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública

24. Desarrollo local y alternativas de desarrollo productivo: el impulso de un cluster eco-turístico en la región de Aysén, Iván
Silva Lira, (LC/L.1804-P; LC/IP/L.210), Nº de venta: [Link].G.124 (US$10.00), 2002 www
25. Competencia y conflictos regulatorios en la industria de las telecomunicaciones de América Latina, Patricio Rozas
Balbontín, (LC/L.1810; LC/IP/L.211), Nº de venta: [Link].G.121 (US$10.00), 2002 www
26. Identificación y análisis de oportunidades de inversión para la Región de Aysén, Varios autores,
(LC/L.1745-P; LC/IP/L.205), Nº de venta: [Link].G.57 (US$10.00), 2002 www
27. Nuevos enfoques teóricos, evolución de las políticas regionales e impacto territorial de la globalización, Edgar Moncayo
Jiménez, (LC/L.1819-P; LC/IP/L.213), Nº de venta: [Link].G.131 (US$10.00), 2002 www
28. Concertación nacional y planificación estratégica: elementos para un “nuevo consenso” en América Latina,
Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1827-P; LC/IP/L.214), Nº de venta: [Link].G.134 (US$10.00), 2002 www
29. Planificación estratégica territorial y políticas públicas para el desarrollo local, Antonio Elizalde Hevia, (LC/L.1854-P,
LC/IP/L.217), Nº de venta: S.03. II.G.24 (US$10.00), 2003 www
30. Constitución política, acuerdo nacional y planeamiento estratégico en el Perú, Fernando Sánchez Albavera, (LC/L.1861-
P;LC/IP/L.220), Nº de venta: [Link].G.34 (US$10.00), 2003 www
31. La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, Manuel Dammert
Ego Aguirre, Volumen I (LC/L.1859-P; LC/IP/L.219) Nº de venta [Link].G.31; Volumen II (LC/L. 1859/Add.1-P;
LC/IP/L.219/Add.1), No de venta: [Link].G.32 (US$10.00), 2003 www
32. Planificación estratégica y gestión pública por objetivos, Fernando Sánchez Albavera, (LC/L.1870-P; LC/IP/L.221), Nº de
venta [Link].G.41 (US$10.00), 2003 www
33. Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina, Iván Silva Lira, (LC/L.1882-P;
LC/IP/L.223), Nº de venta [Link].G.47 (US$10.00), 2003 www
34. Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: una década de privatizaciones en Argentina, 1990-2002, Pablo
Gerchunoff, Esteban Greco, Diego Bondorevsky, (LC/L.1885-P; LC/IP/L.226), Nº de venta
[Link].G.50 (US$10.00), 2003 www
35. Política fiscal en Argentina durante el régimen de convertibilidad, Oscar Cetrángolo, Juan Pablo Jiménez, (LC/L.1900-P;
LC/IP/L.227), Nº de venta [Link].G.60 (US$10.00), 2003 www
36. Gestión pública, regulación e internacionalización de las telecomunicaciones: el caso de Telefónica S.A., Patricio Rozas
Balbontín, (LC/L.1934-P; LC/IP/L.228), Nº de venta [Link].G.93 (US$10.00), 2003 www
37. Ciudad y globalización en América Latina: estado del arte, Luis Mauricio Cuervo G., (LC/L. 1979-P; LC/IP/L.231), N° de
venta [Link].G.138 (US$10.00), 2003 www
38. Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local, Iván Finot, (LC/L.1986-P; LC/IP/L.232), N° de
venta [Link].G.147 (US$10.00), 2003 www
39. La gestión pública en la Región Metropolitana de Santiago de Chile: aproximación a través del caso ambiental, Rodrigo
Núñez, LC/L.1987-P; LC/IP/L.233, N° de venta [Link].G.148 (US$10.00), 2003 www
40. Pensar el territorio: los conceptos de ciudad-global y región en sus orígenes y evolución, Luis Mauricio Cuervo González,
(LC/L.2008-P; LC/IP/L.236), N° de venta [Link].G.169 (US$10.00), 2003 www
41. Evolución reciente de las disparidades económicas territoriales en América Latina: estado del arte, recomendaciones de
política y perspectivas de investigación, Luis Mauricio Cuervo González, (LC/L.2018-P; LC/IP/L.238), N° de venta
[Link].G.179 (US$10.00), 2003 www
42. Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local, Iván Silva Lira, (LC/L.2019-P; LC/IP/L.239), Nº de
venta [Link].G.181 (US$10.00), 2003 www
43. Acuerdo nacional y gestión presupuestal en el Perú, Fernando Sánchez Albavera, (LC/L.2020-P; LC/IP/L.240), Nº de venta
[Link].G.182 (US$10.00), 2003 www
44. La cuestión regional y local en América Latina, Luis Lira Cossio, (LC/L.2023-P; LC/IP/L.241), Nº de venta [Link].G.187
(US$10.00), 2003 www
45. Tax reforms and fiscal stabilisation in Latin American countries, Ricardo Martner and Varinia Tromben, (LC/L 2145-P;
LC/IP/L.244), Sales Number [Link].G.73 (US$10.00), 2004 www
46. La sostenibilidad de la deuda pública, el efecto bola de nieve y el “pecado original”, Ricardo Martner y Varinia Tromben,
(LC/L.2150-P; LC/IP/L.246), N° de venta [Link].G.75 (US$10.00), 2004 www
47. La relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Raíces históricas, instituciones y conflictos persistentes, Oscar
Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez, (LC/L.2201-P; LC/IP/L.248), N° de venta [Link].G.126 (US$10.00), 2004 www
48. Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de políticas públicas, Eugenio Lahera, (LC/L.2223-P;
LC/IP/L.251), N° de venta [Link].G.141 (US$10.00), 2004 www
49. Desarrollo económico local y fomento productivo: la experiencia chilena, Iván Silva y Carlos Sandoval, (LC/L.2279;
LC/IP/L.252), N° de venta [Link].G.60 (US$10.00), 2005 www
50. Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública, Ricardo Martner y Varinia Tromben, (LC/L.2321-P; LC/IP/L.256),
N° de venta [Link].G.64 (US$10.00), 2005 www

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 50

• El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: publications@[Link].

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