INSTITUTO SUPERIOR EN CIENCIAS JURÍDICAS

ESCUELA DE DERECHO Y OTRAS UNIDADES PEDAGÓGICAS

“EDUPCA”
CREADA POR LEY DE LA NACIÓN 3693

SEGUNDO CURSO
CUARTO SEMESTRE

IDENTIFICACIÓN

ASIGNATURA DERECHO ADMINISTRATIVO

CURSO SEGUNDO SEMESTRE CUARTO
CARGA 80 CÓDIGO D21

FUNDAMENTACIÓN
El Programa está enfocado en el estudio del Derecho Administrativo conforme a la
evolución de fase dinámica, siguiendo los principios fundamentales de la materia, que
deben regir en un Estado de Derecho.
El Programa sigue los lineamientos generales y particulares de esta asignatura, de
acuerdo a la enseñanza de la misma, en las principales universidades europeas y
americanas. El Derechos Administrativo ha sido construido, a partir de principios
fundamentales, del reconocimiento de los derechos y deberes del hombre y de la vigencia
del principio de legalidad de la Administración. Es el análisis de un escenario jurídico-
social-político, en donde están enfrentados el Estado y el ciudadano, en una disputa que
surge en forma permanente, por un lado la autoridad, y por el otro, la libertad. Este es un
programa de estudio, que está pensado. Vivido y razonado, en forma continua, conforme
a las tendencias de las teorías y experiencias de los Estados mejor organizados en el
concierto de las naciones del mundo actual.
Las Lecciones de Derecho Administrativo, siguen una metodología propia de la
enseñanza del Derecho Público. No es posible incursionar al estudio de la teoría y el
régimen de la actividad administrativa, sin haber elaborado previamente, una teoría
general del Derecho.
Esto exige una explicación de algunos elementos de metodología del conocimiento
y de teoría general del Derecho. Asimismo, se complementa la necesaria conexión que
existe entre la teoría y la realidad, que puede apreciarse en el análisis de los casos. El solo
análisis de lo que ocurre en nuestro país, con una burocracia cada vez más pesada y
gravosa, dará una idea al estudiantado para perseguir la racionalización de la fusión
pública.

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OBJETIVOS GENERALES:

 Analizar los principales problemas actuales de la Administración Pública, en su

completa dimensión.
OBJETIVOS ESPECIFICOS:

 Obtener el conocimiento general y básico de los problemas Administrativos.

 Analizar el estudio del Derecho Administrativo con los principios universales.
 Aprender a mejorar los principios fundamentales de la materia.

CONTENIDO

Lección I: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 Importancia en la definición del Derecho Administrativo / Criterios clásicos para su

definición / Ubicación del Derecho Administrativo en el ordenamiento jurídico
general / Diversos enfoques para la configuración integral / Legislación, jurisdicción
y administración / Derecho administrativo y Derecho privado / Derecho positivo y
sistemática jurídica / Noción integral del Derecho Administrativo.

Lección II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 Significado jurídico del vocablo "fuente" / Constitución, ley, reglamento /

Condiciones de subordinación y validez / Especial importancia de los reglamentos
en Derecho Administrativo / Diferentes clases de reglamentos / Ámbito de vigencia
en el espacio / Límites de vigencia en el tiempo / Leyes de orden público / Doctrina
/ Derecho supletorio / Jurisprudencia / Eficacia de los usos y costumbre en
Derecho Administrativo / Orden de prelación de las fuentes / Relaciones con otras
disciplinas jurídicas / Relaciones con la ciencia de la administración / Codificación
general o parcial / Método de estudio y exposición

Lección III: ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVOS

 Actividad jurídica administrativa / Fases estática y dinámica del Derecho / El acto

administrativo y la norma jurídica resultante / Condiciones de regularidad y validez
/ Condición de fondo / Presupuesto de hecho: motivación del acto administrativo /
Competencia / Forma / Procedimiento / Pronunciamiento / Causa / Hechos y actos
administrativos

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Lección IV: ACTOS REGLAMENTARIOS

 Clasificación de los actos administrativos en generales e individuales / Importancia

de la distinción / Competencia para dictar actos reglamentarios / Facultad para
dictar reglamentos internos / Efectos indirectos de reglamentos internos / Facultad
para dictar "reglamentos de ejecución" / Posibilidad de descentralización /
Reglamentos externos / Posibilidad de delegación legislativa en la Constitución
vigente / El problema de las facultades cuasi legislativas / Órganos e instituciones
con facultades reglamentarias en nuestra Administración

Lección V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES

 Actos administrativos individuales / Importancia de la distinción / Actos-condición

/ Clasificación / Actos reglados y discrecionales / Actos declarativos y constitutivos
/ Actos preparatorios y definitivos / Actos decisorios, registrales y otros / Actos de
gobierno / Cumplimiento del acto administrativo / Ejecutividad / Ejecutoriedad /
Fuerza ejecutoria / Procedimiento de ejecución / Medios de ejecución

Lección VI: NULIDAD Y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADNIINISTRATIVO

 Sanción de las irregularidades del acto administrativo / Inaplicabilidad de la regla

de Derecho privado: no hay nulidad sin ley que la establezca / Categorías de
nulidades / Nulidad: causas y efectos / Otras causas de nulidad: dolo, error,
violencia, moralidad / Anulabilidad: causas y efectos / Nulidad manifiesta y no
manifiesta / Presunción de regularidad

Lección VII: REVOCACION POR CONVENIENCIA Y POR CAMBIO DE CRITERIO

 Revocación en sentido amplio y sentido estricto / Revocación por razón de

conveniencia u oportunidad o cambio de criterio en la aplicación de la ley /
Diversas opiniones / Principios rectores para la revocación / Esquema de la
revocabilidad / Otras variantes relativas a la revocabilidad / Caducidad

Lección VIII: ÓRGANOS Y AGENTES ESTATALES

 Teoría del órgano / Imputación de actos del ser humano al órgano / La técnica de
la imputación para resolver problemas jurídicos / Similitud y no identidad con
organismos naturales / Órgano, cargo y agente / Jerarquía de los órganos, paralela
a la de las normas / Designación y competencia de los órganos / Leyes y
reglamentos orgánicos / Cómo se identifica el órgano / Competencia y capacidad /
Clasificación / Identificación del agente estatal / Diferentes clases de agentes y su
régimen jurídico / Funcionario público: criterio de definición y elemento no
definitorios / Agentes contratados / Agentes reclutados / Autoridad y empleado

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Lección IX: ORGANIZACIÓN ADNIINISTRATIVA

 Objeto de la ciencia de la administración y del Derecho administrativo /

Ordenamiento de los órganos en unidades administrativas / Unidad de la
Administración y autoridad suprema: atribuciones del Presidente de la República /
Forma centralizada de organización / Especialización de funciones: atribuciones de
los Ministros / Descentralización de competencia: sus grados / Institución
administrativa con facultad reglamentaria / Descentralización de personalidad: sus
especies / Institución administrativa con personería jurídica / Empresa pública /
Algunas cuestiones relativas a la autarquía administrativa / Empresa mixta /
Empresa plurinacional / Formas combinadas de descentralización administrativa /
Desconcentración de servicios / Medios de control de las entidades
descentralizadas

Lección X: FUNCIÓN PUBLICA

 Significados de la denominación "función pública" / Estatuto del funcionario /

Caracteres / Breve examen de la Ley N° 1626/00 de estatuto del funcionario
público / Definición del funcionario público / Ámbito de aplicación / Cuadro
permanente y cargos de confianza / Principales derechos / Principales obligaciones
o deberes / Posible conflicto entre el deber de obediencia a la ley y a las órdenes
del superior / Régimen disciplinario / Responsabilidad personal del funcionario y
sus diferentes clases / Funcionarios de hecho: condiciones para la convalidación de
sus actos

Lección XI: BIENES PÚBLICOS

 Bienes públicos: sus clases / Bienes del dominio público / Bienes del dominio
público por su naturaleza y por su destino / Afectación de bienes al dominio
público / Afectaciones de bienes de propiedad privada al dominio público / Uso
normal / Ocupación y concesión / Características jurídicas / Derecho y jurisdicción
correspondiente / Consideraciones acerca de ciertos bienes del dominio público /
Competencia en materia de dominio público / Desafectación de bienes del
dominio público / Bienes afectados a servicios públicos (patrimonio administrativo)
/ Características jurídicas y reglas aplicables / Bienes del dominio privado /
Precisiones sobre la inalienabilidad, prescindibilidad y embargabilidad / Tierras
fiscales y municipales / Derecho y jurisdicción competente / Bienes del patrimonio
industrial / Adquisición de bienes por expropiación

Lección XII: DERECHO POLICIAL

 Diversos conceptos de "policía" / La Policía en el Estado de Derecho /

Fundamentación del Derecho policial en la Constitución / Diferente situación

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jurídica de las personas y de los órganos policiales / Materias de policía /

Caracteres del Derecho policial / Definición del Derecho policial / Fuentes del
Derecho policial / Actos de ejecución / Derecho policial penal / Sanciones
concurrentes / Facultades discrecionales y regladas de la policía / Limitaciones
generales de la función policial

Lección XIII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN

 Aplicación del Derecho privado en la Administración Pública / ¿Existen contratos

de la Administración que no son del Derecho común? / Actos administrativos
unilaterales y no contratos / Enumeración de los "contratos administrativos"
típicos / Notas distintivas de los "contratos administrativos" / Incidencia de
facultades propias de la Administración / Acto administrativo y contrato. Derecho y
jurisdicción correspondientes / Grado de intervención unilateral en los diversos
contratos de la Administración / Efectos de hechos nuevos sobre la ecuación
financiera del contrato / Los contratos de la Administración en nuestro Derecho
positivo

Lección XIV: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN

 Licitación pública / Principios constitucionales básicos / Licitación restringida /

Etapas o fases del procedimiento licitatorio / Preparación y adopción del pliego de
condiciones / Convocatoria a licitación / Presentación de las ofertas y apertura de
las mismas / Evaluación de las ofertas / Adjudicación: su valor jurídico / Opciones
para la Administración / Formalización del contrato / Vicios de la licitación /
Recursos / Otras formas de contratación / Pro y contra de la licitación pública /
Sugerencias para mejorar el sistema/ PROCEDIMIENTO DE CONTRATACION DE
SERVICIOS PROFESIONALES DE CONSULTORIA./ PRESELECCION Y SELECCIÓN DE
ACUERDO A LA IDONEIDAD, CAPACIDAD Y CONFIANZA. LA CALIFICACION DEL
CONSULTOR/ PROPUESTAS SIN COTIZACION DE PRECIOS.

Lección XV: SERVICIO PÚBLICO

 Teoría del servicio público / Diversos conceptos / Régimen elusivo de la

competencia legislativa / Necesaria restricción del concepto / Gestión directa y
concesión de servicio público / Derecho Administrativo y Derecho Privado en los
servicios públicos / Servicios privados reglamentados / Cómo se distingue el
servicio público del servicio privado reglamentado / Nuevos cometidos estatales /
El servicio público en nuestro Derecho positivo / Necesidad de cierta técnica
legislativa

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Lección XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO

 ¿Qué se entiende por Derecho Administrativo Económico? / Las diversas fases de

la intervención estatal en la economía / Servicios de fomento de la economía
privada / Órganos con funciones de fomento / Regulación estatal de la economía /
Órganos con facultades reglamentarias / El Estado empresario / Marco
constitucional / Régimen legal de la empresa pública / Modalidades de la empresa
pública / Derecho de la Integración / Empresas públicas existentes / Empresa
pública subsidiaria de la privada / ¿Monopolio o libre concurrencia?

Lección XVII: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

 Su ubicación: Derecho financiero y Derecho tributario / Derecho tributario y

Derecho administrativo tributario / Competencia del Poder Ejecutivo y sus órganos
/ Descentralización de los órganos de recaudación / Reglamentos en materia
tributaria / Determinación individual (liquidación) del tributo / Naturaleza jurídica
de la liquidación / Revocabilidad de la liquidación / Consultas sobre interpretación
de la ley tributaria / Obligación tributaria y obligación del Derecho común / Reglas
propias de la obligación tributaria / Liberación del tributo / Repetición de pago
indebido / Irregularidades de la liquidación y sus remedios / Inconstitucionalidad
de la liquidación / El procedimiento tributario y su reforma / Cobro judicial de
tributos

Lección XVIII: RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

 Concepto de la responsabilidad / Clases de responsabilidad / Responsabilidad

contractual / Responsabilidad extracontractual / Breve reseña de la legislación
comparada / Clases de responsabilidad extracontractual / Fundamentos de la
responsabilidad extracontractual / Responsabilidad por actos ilícitos de los
agentes. Art. 106 C.N. / Breve reseña histórica de nuestro Derecho positivo /
Agentes cuyos actos causan responsabilidad del Estado / Condiciones para que se
genere la responsabilidad de la Administración / Acumulación de la
responsabilidad del funcionario y de la Administración / Bases para una ley
reglamentaria / ¿Derecho privado o público? / Responsabilidad por actos
regulares. Art. 99 C.N. / Necesaria limitación del precepto constitucional

Lección XIX: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION

 EL CONTROL POLÍTICO / EL CONTROL JURISCCIONAL / EL CONTROL

ADMINISTRATIVO / INSUFICIENCIA DE LOS MECANISMOS TRADICIONALES DE
CONTROL. / EL OMBUDSMAN. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. NATURALEZA DE LA
FUNCIÓN / COMISIONADO PARLAMENTARIO. DEBERES Y ATRIBUCIONES. / EL
OMBUDSMAN Y LOS DERECHOS HUMANOS / AUTONOMÍA. NOMBRAMIENTO.

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REMOCIÓN / REQUISITOS. INCOMPATIBILIDADES. INMUNIDADES / EL DEFENSOR

VECINAL DE LA CIUDAD DE ASUNCION / LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA. ROL. COMPOSICIÓN Y DURACIÓN / DEBERES Y ATRIBUCIONES. /
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Lección XX: PROTECCIÓN JURÍDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

 Necesidad de medios adecuados de protección jurídica / Recursos puramente

administrativos / Obligación de pronunciamiento de la autoridad / Recurso de
reconsideración / Recurso jerárquico / Posibilidad constitucional de supresión o
limitación de los recursos administrativos / Necesidad de reglamentación uniforme
/ Justicia administrativa / Diversos sistemas de justicia administrativa / Breve
reseña histórica de nuestro Derecho positivo / Materia contencioso-administrativa
/ Actos jurídicos privados y su reglamentación / Contratos de la Administración /
Actos reglados y discrecionales / Actos de Gobierno / Actos de administración de
los Poderes Legislativo y Judicial

Lección XXI: PROCEDIIVIIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

 ¿Acción o recurso? / Alcance del recurso / Aplicación del procedimiento civil

ordinarios / Rasgos especiales del procedimiento contencioso-administrativo /
Legitimación del particular demandante / Legitimación de la administración /
Terceros con interés directo y coadyuvante / Iniciación del juicio / Recursos
administrativos previos / Exigencia "solve et repete" / In dubio pro actione /
Suspensión de la ejecución del acto / De la prueba / Perención de instancia /
Disposiciones de la sentencia / Reformatio in peius / Condenación en costas /
Recurso de revisión y de inconstitucionalidad ante la Corte / Fuerza de cosa
juzgada formal y material / A quiénes obliga la sentencia / Cumplimiento de la
sentencia / Cobro compulsivo de crédito / Evaluación global de nuestro sistema de
justicia administrativa

Lección XXII: LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL

 1.- LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES 2.- LA

JUSTICIA CONSTITUCIONAL. NOCION DEFENSA DE LA CONSTITUCION Y JUSTICIA
C.N. / LOS SISTEMAS DE JURISDICCIÓN DIFUSA Y CONCENTRADA. / EL SISTEMA
UTILIZADO EN LA CONSTITUCIÓN PARAGUAYA. / LA SALA CONSTITUCIONALIDAD
DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: DEBERES Y ATRIBUCIONES. / LA
IMPUGNACIÓN DE LA INCONSTITUCIONALIDAD. / EFECTOS DE LA EXCEPCIÓN. / LA
IMPUGNACIÓN POR VIA DE LA ACCION - DE LA IMPUGNACIÓN POR VIA DE LA
ACCION / SUBSTANCIACION: CODIGO PROCESAL CIVIL / EFECTOS DE LA SENTENCIA
/ ACCION CONTRA RESOLUCIONES JUDICIALES / DERECHO PROCESAL

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CONSTITUCIONAL NECESARIAS DE UN CODIGO O LEY PROCESAL CONSTITUCIONAL.

/ EL HABEAS DATA /

Lección XXIII: DERECHO MUNICIPAL

 Administración general y municipal / Derecho administrativo general y Derecho

municipal / Caracteres de la autonomía municipal / El Municipio y el Derecho
natural / Ley Orgánica Municipal de 1882L / Las Leyes 915 y 222 y sus fuentes /
Consagración de la autonomía municipal en la Constitución / El Municipio en la
Constitución de 1992 / Otras prescripciones constitucionales / El régimen
establecido en la Ley Orgánica Municipal N° 1294/87. Creación y supresión de
Municipios / Ejido o radio urbano y distrito municipal / Importancia de la
delimitación / Las "parroquias" previstas en la Ley 222 / Las Municipalidades y el
Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la tierra (INDERT) / Cooperación
intermunicipal * El Gobierno municipal / Atribuciones de la Junta y del Intendente
/ Materias de competencia municipal / Actos jurídicos municipales / Órganos y
agentes / Impuestos, tasas y contribuciones / Bienes públicos municipales /
Contratos de la Municipalidad con particulares / Recursos contra las resoluciones
municipales

Lección XXIV: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 Principio de legalidad de la Administración / Supremacía del interés general / El

principio de igualdad / Preservación de los derechos humanos / Auto-
administración / Responsabilidad de la Administración y sus agentes / Publicidad /
Moralidad / Justicia administrativa

METODOLOGÍA. La materia se halla dividida en lecciones que serán desarrolladas en

clases por el Profeso, y los alumnos expondrán trabajos de investigación que fueran
encomendados, sobre todo en temas de actualidad nacional e internacional. Luego de
explayarse sobre los conceptos básicos deberán citar la bibliografía básica utilizada a
modo de ejemplo, así como la documentación básica en cuestión y temas de
jurisprudencia internacional en su caso. Se utilizaran todo tipo de recursos, como ser
gráficos, mapas y la moderna tecnología electrónica, como el internet, computadoras y
otros implementos similares que alimenten el aprendizaje del alumno.

EVALUACIÓN. Como sistema de evaluación se adopta el de trabajo práctico y un final. –

También tendrán incidencia los trabajos prácticos de investigación, ponencias en clase y la
asistencia a clases. Como regla general para la materia se adopta la evaluación siguiente:
o Trabajos prácticos para tener derecho al examen final
o Asistencia a clases

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o Examen final

BIBLIOGRAFIA BÁSICA

 Villagra Maffiodo, Salvador. “Principio de Derecho Administrativo”, Asunción

2.007.-
 Chase Plate, Luis Enrique. “La Motivación del Acto Administrativo”, Bogotá,
Colombia 1.978.-
 Barra R. C., Cassagne, J. C., Chase Plate, L. E. y Otros. Buenos Aires, Argentina
1.982.- “Contratos Administrativos” A. A. D. D.
 Chase Plate, Luis Enrique. “Derecho Administrativo Municipal” Asunción 1.989.-
 Chase Plate, Luis Enrique. “La Constitución. La Función Ejecutiva. La
Administración” Asunción 1.992.-
 Chase Plate, Luis Enrique. “Los Contratos Públicos” Asunción 1.998.-
 Chase Plate, Luis Enrique. “La Justicia Constitucional y La Administración” Asunción
2.007.-
 Mendonca, Juan Carlos. “La Garantía de Inconstitucionalidad”. Asunción 2.000.-
 Gordillo, Agustín A. “Tratado de Derecho Administrativo”. Buenos Aires 2.000.-
 Bandeira de Mello, Celso Antonio. “Curso de Direito Administrativo”. Sao paulo,
Brasil 2.008.-

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA SUGERIDA

 Cassagne, Juan Carlos. “Derecho Administrativo”. Buenos Aires, Argentina 1.998.-

 Marienhoff, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”. Buenos Aires 1.998.-
 Fernández Ruíz, Jorge. “Derecho Administrativo (Servicios Públicos). México
1.995.-
 Brewer-Carias, Allan R. “Estudio de Derecho Administrativo” 2.005-2.007. Caracas,
Venezuela 2.007.-

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UNIDAD I
CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Es el que regula la Ejecución
unilateral no cualificada de la ley, por parte del Estado. Conjunto de Normas de derecho
público que rigen la estructura, funcionamiento y actividad de los órganos administrativos
con relación a los administrados bajo la protección jurisdiccional.-
En sentido amplio, la administración comprende toda la actividad estatal, incluso
la legislativa y la judicial., por ejemplo: en la sanción Derecho de la ley y de presupuesto y
en la llamada Administración de Justicia son todas las funciones del estado.
En este sentido amplio suele emplearse, no sin propiedad, la denominación de
“Administración Pública” como sinónima de Estado, la cual excede evidentemente del
campo propio del Derecho Administrativo, puesto que el Estado en su totalidad se rige
también por el Derecho Constitucional y las demás ramas del Derecho de la ley y de
presupuesto y en la llamada Administración de Justicia. Son todas las funciones del
estado.
En sentido estricto es acción, ejecución.-
En nuestro país, desde que la constitución de 1940 incorporo el Tribunal de
Cuentas al Poder Judicial y le atribuyo competencia exclusiva en materia contencioso-
administrativa, lo mismo que la constitución vigente, es decisivo saber si la cuestión que
se plantea está regida por el Derecho Administrativo y, por consiguiente, inexcusable la
definición de este Derecho.-
2- SU IMPORTANCIA PARA EL DESLINDE DE JURISDICCIONES: Históricamente, la
jurisdicción y la administración se hallaban confundidas. El monarca tenía depositados en
su persona los tres poderes del Estado: dictaba las leyes, administraba el Estado y juzgaba
las controversias, es decir administraba la Justicia. El principio de la división de los poderes
del Estado, es un intento en poner límites al ejercicio abusivo de los tres poderes
acumulados
 En Francia: la separación de poderes ha sido entendida como “autonomía de
poderes”, considerándose la revisión judicial de los actos administrativos, como
una interferencia del Poder Judicial en las funciones propias del Poder Ejecutivo.

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 En EE.UU.: la separación de poderes ha sido en cambio entendida como

“especialización de funciones”, considerándose como función exclusiva del Poder
Judicial, la de interpretar las leyes y decidir toda cuestión que surja con motivo de
su aplicación, aun la que se suscite e/ los particulares y la administración.
 En Latinoamérica: en su formación contribuyó el derecho francés, pero el sistema
de justicia administrativa dentro del Poder Judicial, proviene del derecho
estadounidense.
3- CRITERIOS CLÁSICOS DE DEFINICIÓN.
a) Según el órgano o sujeto: es el ejecutado por el Poder Ejecutivo. Pero
también el Judicial y el Legislativo aplican el Dcho. Administrativo: cuando
nombran funcionarios, al aplicar sus presupuestos, y el poder disciplina
torio dentro del recinto legislativo.-
b) Por la materia regida:
 La Administración: comprende toda la actividad estatal, incluso la
legislativa y la judicial. (Se habla de Administración de Justicia).
 Actividad libre del Estado: es una actividad discrecional o libre de la
autoridad administrativa.
 Regula los servicios públicos: es el derecho por el cual se rigen los
servicios públicos.
 Relaciones del Poder público con los particulares: las personas están
sujetas al poder sancionador del Estado.

c) Por el carácter dual del Estado: es Derecho Administrativo cuando el

Estado obra como poder o potencia pública, y Derecho Privado cuando
actúa como persona jurídica.
d) Por exclusión: sería el que resta luego de eliminar del total
ordenamiento jurídico, el Derecho Privado y todas las demás ramas que han
adquirido autonomía y delimitación propias. No se comprende como un
mero residuo pueda constituir una disciplina jurídica autónoma.
4- UBICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
GENERAL: Un riguroso orden de prevalencia de las normas, a la vez que un proceso de
creación y ejecución de las mismas, está estatuido en el ordenamiento jurídico estatal.
 La C.N. no es ejecución, sino pura creación de normas jurídicas generales
consideradas fundamentales (Poder Constituyente)

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 La legislación es ejecución de la C.N. por un lado, y al mismo tiempo creación de

normas jurídicas todavía generales, aunque menos generales que las de la C.N.
(Poder Legislativo)
 La administración a su vez ejecuta la ley tanto cuando dicta reglamentos como
cuando aplica directamente la ley o sus propios reglamentos, que es también
ejecutar la ley a través de los reglamentos, creando normas jurídicas individuales
mediante los llamados actos administrativos (Derecho Administrativo)
 La jurisdicción es también ejecución de la ley, pero de especial cualidad, mediante
la cual se establece una norma individual que ha de ser observada por las partes
intervinientes en el juicio, a través de la actuación de un juez imparcial, dentro de
un debido proceso, y cuya sentencia tiene fuerza de cosa juzgada.

Ejemplo: la C.N. establece de manera general que “con el producto de los impuestos,
tasas y contribuciones, se proveerán los gastos del Estado”, pero no especifica cuales
impuestos, tasas o contribuciones. Las Leyes que fijan el Régimen Tributario, el Aduanero
u otros, son las que establecen los tributos. Para la ejecución y percepción de estos
tributos, se dictan reglamentos generales (decretos, ordenanzas), y en ejecución de estos
reglamentos generales, la autoridad recaudadora dicta reglamentos individuales
(liquidación de impuestos), liquidación que consiste en concretar en el caso individual, la
norma general que debe ser observada por el contribuyente. Si la cuestión es llevada ante
los Tribunales, lo mismo deberá observar el Juez (aplicación de la norma).
5- DIVERSOS ENFOQUES PARA UNA CONFIGURACIÓN INTEGRAL:
a) El derecho administrativo es un derecho sub – constitucional, en tanto
que su ejecución, la llamada “administración”, es una función jurídica sub –
legal, sometida no solo a la C.N. sino a la ley formal.
b) El derecho administrativo también será aplicado por los jueces, pero sólo
a posteriori de la ejecución de la ley por los órganos ejecutivos.
c) ¿Qué hay de común entre leyes en materia de policía, economía, sanidad,
etc.? La competencia de órganos administrativos para la ejecución de todas
ellas. El Derecho Administrativo es en rigor sólo el conjunto de las normas a
que deben ajustar sus actos tales órganos, para la correcta ejecución de
dichas leyes. Bien puede denominárselo “Derecho ejecutivo”, al que deben
ajustar sus actos los órganos ejecutivos.
6- CREACIÓN Y EJECUCIÓN DE NORMAS JURÍDICAS
a) El Poder Legislativo, tiene como función primordial dictar normas
jurídicas, para la cual la C.N. lo organiza en forma bicameral. Ahora bien la

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tarea legislativa que realiza el Poder Legislativo, se ve facilitada por la labor

desarrollada por las Comisiones parlamentarias, que se pueden clasificar en
permanentes o especiales ad hoc (que se limitan al estudio de un asunto
determinado, cesando en sus funciones una vez producido su informe o
dictamen). El control de la actuación de la Administración frente a los
administrados, también se articula en el ámbito del poder legislativo a
través del Defensor del Pueblo.
b) En Derecho Administrativo, no se estudia cada una de las leyes, sino las
normas positivas y principios jurídicos generales, para la correcta ejecución
de ellas. Se lo Podría llamar “Derecho Ejecutivo”, o sea derecho al que
deben ajustar sus actos, los órganos que por su propio cometido se llaman
justamente “ejecutivos”. Por ello, el Derecho Administrativo no se integra
por su materia (leyes heterogéneas), sino por su función y los órganos a los
que está asignado.
7- DERECHO ADMINISTRATIVO: DERECHO SUB –CONSTITUCIONAL.
La relación que existe entre el derecho constitucional y el administrativo es, en
efecto, la que va de lo general a lo particular, y que se concreta en lo individual. Una ley o
un reglamento administrativo son efectivamente, la determinación más precisa de un
principio general o de carácter constitucional o legal.
8- LEGISLACIÓN, JURISDICCIÓN Y ADMINISTRACIÓN:
 La legislación tiene una función creadora de normas jurídicas generales (leyes). La
jurisdicción y la administración, tienen funciones concretizado ras de las normas,
mediante actos administrativos y sentencias.
 La distinción no es tan precisa entre jurisdicción y administración. Se suele
confundir la jurisdicción con la competencia, y así se habla de la jurisdicción de las
autoridades administrativas.
 La jurisdicción es la función ejercida por los jueces, que consiste en la ejecución
cualificada de la ley, a través de un Juez imparcial independiente del órgano
ejecutivo implicado en la controversia, no sujeto a órdenes ni instrucciones de un
superior jerárquico, que aplica un procedimiento que haga lugar a la más amplia
defensa, generalmente el juicio ordinario, y cuya sentencia puede hacer cosa
juzgada.
 Los reglamentos administrativos tienen de común con las leyes su carácter de
generalidad, pero se diferencian en que aquellos son el desarrollo y la ejecución de
las leyes, contienen normas menos generales que las leyes, y están subordinados a
ellas.

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 En la administración, el órgano de ejecución está sometido a las órdenes e

instrucciones del superior jerárquico.
9- EJECUCIÓN NO CUALIFICADA Y CUALIFICADA DE LA LEY:
a) El derecho administrativo se presenta como aquella fracción del orden
jurídico, que ha de ser aplicada por órganos administrativos, esto es, órganos
ejecutivos con derecho a dar instrucción u obligados a obedecerlos (ejecución no
cualificada)
b) La ejecución cualificada proviene de la jurisdicción de los jueces ejercida
conforme al debido proceso (usualmente un proceso ordinario que da lugar a la
más amplia defensa), cuyas resoluciones judiciales pueden hacer cosa juzgada,
debido a la independencia e imparcialidad del juez, quien no está sujeto a órdenes
o instrucciones del superior.
10- DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PRIVADO: La diferencia consiste en
que los actos administrativos se perfeccionan por la declaración unilateral del agente
estatal (en virtud de la ley, no por el supuesto poder público), en tanto que los actos
jurídicos privados son consensuales. Hay también en el derecho privado actos
unilaterales, como las resoluciones y reglamentos internos de una empresa privada,
obligatorios para sus empleados, pero no pueden tener el mismo alcance que los de la
administración pública, puesto que en la empresa la obligatoriedad se funda en el
consentimiento, y en la administración pública solo puede estar fundado en la ley.
11- DERECHO POSITIVO Y SISTEMÁTICA JURÍDICA: El Derecho positivo es obra del
legislador y se basa en las exigencias de la vida individual y comunitaria, por ende no se lo
puede encasillar dentro de un sistema jurídico. Un sistema de conocimientos jurídicos no
puede pretender que se ciña a él necesariamente el Derecho positivo, sino es la
sistemática jurídica la que ha de ajustarse a las modalidades del Derecho positivo.
Ejemplo: el derecho constitucional no se ciñe exactamente a la doctrina de la separación
de los poderes. Al poder legislativo atribuye funciones administrativas internas y judiciales
(juicio político), al poder judicial, también atribuye funciones administrativas internas y co-
legislativas (declaración de inconstitucionalidad de las leyes), y al poder ejecutivo
funciones co-legislativas (veto de leyes), judiciales (conmutación de penas) y cuasi
judiciales (resolución de cuestiones contenciosas en sede administrativa).
12- NOCIÓN INTEGRAL: es el conjunto de normas positivas y principios jurídicos
que rigen la ejecución de la ley por órganos del Poder Ejecutivo y de las instituciones
públicas autónomas, excepcionalmente por órganos del Poder Legislativo y Judicial, en
cuanto a su administración interna. La noción está centrada en la ejecución de la ley
(criterio funcional) por órganos del Poder Ejecutivo (criterio orgánico), apoyándose para
ello en las prescripciones constitucionales sobre competencia de éste Poder.

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UNIDAD II
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1- CONCEPTO JURÍDICO DE “FUENTE”.

En derecho administrativo, el vocablo “fuente” no tiene el sentido usual de
“principio” u “origen”, sin que signifique el Derecho mismo o sus modos de manifestarse.
Cuando decimos que la ley es fuente del derecho administrativo, queremos significar que
la ley misma es tal derecho.

2- CONDICIONES DE SUBORDINACIÓN Y VALIDEZ DE LAS NORMAS JURÍDICAS.

 Existe un orden de prelación, al cual debe someterse necesariamente la normativa
nacional, cualquier cambio de la misma produce la inaplicabilidad de la norma.
Existe una conformidad jerárquica.
 El Art. 137 de la C.N. de 1992 establece: “La ley suprema de la República es la C.N..
Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales, aprobados y ratificados,
las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior
jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional
en el orden de prelación enunciado...”.

3- CONSTITUCION NACIONAL, LEY, REGLAMENTO, ACTO ADMINISTRATIVO

INDIVIDUAL.
La fuente de valor preeminente en Derecho Administrativo es la Ley. Bajo la
denominación de ley, comprendemos en derecho administrativo no solo la ley en sentido
formal, sino también:
 La C.N. que es la ley fundamental o Carta Magna, la que determina los derechos,
deberes y garantías, así como la organización y estructura del Estado, como
también las atribuciones de sus órganos. Dictada por la Convención Nacional
Constituyente.
 La ley, la norma dictada por el Poder Legislativo conforme a los procedimientos
específicamente preestablecidos, subordinada a la C.N.

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 Los reglamentos dictados por la autoridad administrativa, subordinado a la ley y a

la C.N., que pueden ser:
a) Reglamento Interno: dictado por el jerarca a sus subordinados,
no afecta a los habitantes o a los particulares.
b) Reglamento Externo: es una ley en sentido material por cuanto
establece mandatos, obligaciones y prohibiciones de carácter
general, para todos los afectados, lo mismo que la ley.
c) Reglamento de Ejecución: es la aplicación de la ley o del
reglamento a una persona determinada, sea natural o jurídica, o a
un grupo determinado de personas.

4- POSICIÓN DE LOS TRATADOS Y DE LOS DECRETOS-LEYES:

Los tratados, convenios y acuerdos internacionales, aprobados y ratificados, se
encuentran por debajo de la C.N. y por encima de las leyes. Los Decretos – leyes eran
actos legislativos “materiales” emanados del Poder Ejecutivo, con valor de una ley en
sentido formal. En la C.N. vigente del año 1992, no se prevé el decreto-ley.

5- ESPECIAL IMPORTANCIA DE LOS REGLAMENTOS EN DERECHO ADMINISTRATIVO.

Los reglamentos contienen normas obligatorias para la generalidad de los agentes
de la administración o de los habitantes. Esta generalidad, como la de la ley, se da por ser
dictadas las normas in abstracto y existe aun cuando los destinatarios de las mismas
resulten ser pocos o ninguno. La distinción entre una norma de carácter general y o de
carácter particular, tiene importancia en nuestro derecho positivo porque el reglamento
puede ser dictado solo por el órgano con facultad reglamentaria, y por otra parte, el
recurso contencioso administrativo solo procede contra un acto administrativo individual.

6- DIFERENTES CLASES DE REGLAMENTOS.

Se distinguen tres clases de reglamento:
a) Reglamentos internos: contienen normas de conducta para los agentes
de la administración (subordinados). No necesitan ser publicados, basta
hacerlo llegar a conocimiento de los obligados mediante circulares, avisos
en tableros, etc.
b) Reglamentos externos: establecen mandatos, obligaciones y/o
prohibiciones para la generalidad de los habitantes. Se llaman ordenanzas

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(Municipalidad), edictos (Policía Nacional), decretos (P. E.), etc. Los

reglamentos externos deben ser publicados, por medio de la prensa y toda
clase de signo. Ejemplo: un cartel de “Velocidad Máxima 30 Km. /h” es un
medio de publicidad del reglamento de tránsito.
c) Reglamentos de ejecución: en realidad todos los reglamentos ejecutan la
ley, pero el reglamento de ejecución lo hace en forma más notoria. Detalla,
explica el texto legal y adopta las providencias necesarias para la mejor
ejecución de la ley. No puede crear obligaciones o prohibiciones nuevas, ni
extender o agravar las establecidas en la ley, a título de reglamentación.

7- ÁMBITOS DE VIGENCIA EN EL ESPACIO.

Tiene la ley vigencia dentro del territorio, si bien puede alcanzar a personas
domiciliadas en el extranjero, por los bienes que tengan o la actividad que desarrollen en
el país. Pueden tener aplicaciones en el país leyes extranjeras o las nacionales en el
exterior, mediante tratados y acuerdos internacionales (ejemplo: documentos de
identidad personal regidos por la ley nacional, que son reconocidos por gobiernos
extranjeros).

8- POSIBLES CONFLICTOS EN LA APLICACIÓN DE REGLAMENTOS DE CIRCUNSCRIPCIONES

TERRITORIALES INTERNAS Y SU SOLUCIÓN.
Los conflictos se suscitan con frecuencia dentro del territorio nacional, en razón de
la competencia territorial de ciertas instituciones, como las Municipalidades. Ellos se
resuelven con criterios parecidos a los del Derecho Internacional Privado: ley del
domicilio, ley del lugar de celebración de los actos, etc. Por ejemplo: la patente del
automóvil se expide según lo dispone la ordenanza de la Municipalidad del domicilio del
propietario (lex domicilii), el impuesto inmobiliario se abona en el lugar de asiento de los
bienes inmuebles (lex rei sitae), la formalidad de los documentos según la ordenanza del
lugar en que se emiten (locus regit actum). Al principio constitucional de la libre
circulación de personas y bienes introducidos legalmente al país, obedece la tendencia de
someter a reglamentación nacional y no local, gran parte de lo referente a tránsito,
documentación personal, etc.

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9- LÍMITE DE VIGENCIA EN EL TIEMPO.

“Las leyes disponen para el futuro, no tienen efecto retroactivo ni pueden alterar
los derechos adquiridos. Las leyes nuevas deben ser aplicadas a los hechos anteriores
solamente cuando priven a las personas de meros derechos en expectativa, o de
facultades que les eran propias y no hubiesen ejercido. Las leyes nuevas no pueden
invalidar o alterar los hechos cumplidos ni los efectos producidos bajo el imperio de las
antiguas leyes.” (Art. 2 C. Civil).

10- LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL DE LA RETROACTIVIDAD Y SU DISCUSIÓN.

“Ninguna ley tendrá efecto retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o
condenado”. (Art. 14 C. N. 1992). El principio de la irretroactividad de la ley tiene en
nuestro sistema rango constitucional. El problema es saber cuándo una ley o reglamento
es o no retroactivo. El criterio generalmente seguido es:
 Si un acto agota sus efectos jurídicos sin prolongación en el tiempo, no hay
duda que debe regirse por la ley bajo la cual se ha producido y terminado.
Una ley que pretende revivir la situación ya consumada, es retroactiva.
Ejemplo: el voto, válido según la ley de su emisión (derecho ejercido).
 Si la ley afecta derechos aún no ejercidos u obligación aún no extinguida, no
sería retroactiva, solo alteraría derechos y efectos pendientes de
realización, Ejemplo: un permiso de edificación aún no ejercido con la
construcción de la obra (derecho en expectativa).
 La excepción al criterio, es la que se deriva de la disposición según la cual
nadie puede ser condenado sino en virtud de ley anterior al hecho del
proceso. Esta prescripción no permite dar vigencia a la nueva ley sobre
penas o sanciones aún no cumplidas o en cumplimiento, salvo que sean
más favorables al encausado o condenado.

11- LEYES DE ORDEN PÚBLICO.

Son aquellas en que prima el interés general s/ el particular, incluyéndose e/ ellas a
todas las leyes administrativas. Son las imperativas, que por ser tales son irrenunciables,
en tanto que las de orden privado serían las permisivas, por tanto renunciables.

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12- DOCTRINA Y PRINCIPIOS GENERALES DE DERECHO.

 Doctrina: conjunto de tesis y opiniones de los tratadistas y estudiosos del Derecho,
que explican y fijan el sentido de las leyes o sugieren soluciones para cuestiones
aún no legisladas. Tiene importancia y frecuente aplicación en derecho
administrativo en razón de que, no estando éste codificado, existen en él muchas
lagunas que deben ser llenadas con normas que sean consideradas como las más
justas.
 Principios Generales del Derecho: lo que es justo en toda circunstancia de la vida.

13- DERECHO SUPLETORIO.

Puede ocurrir que una cuestión no sea resuelta en la ley, ni se hayan ocupado de
ellas los autores de Derecho Administrativo, en ese caso puede tener aplicación el
Derecho Común. Ejemplo: la Ley Nº 125/91, que admite la aplicación supletoria del
Código Procesal Civil.

14- JURISPRUDENCIA Y PRÁCTICA ADMINISTRATIVA.

a) Jurisprudencia: consiste en la decisión constante y uniforme de los
tribunales en la aplicación de las leyes administrativas. Debe estar siempre
apoyada en la ley, en la doctrina o en los principios fundamentales del derecho.
b) Práctica Administrativa: es la aplicación fundada y razonada de las mismas
leyes por las autoridades administrativas.

15- EFICACIA DE LOS USOS Y COSTUMBRES EN DERECHO ADMINISTRATIVO.

En principio los usos y costumbres no pueden tener eficacia creadora o
derogatoria, salvo que la misma ley les atribuya tales efectos. En Derecho Administrativo
no pueden crear derechos a favor de los particulares, dado que no pueden impedir que el
legislador y las autoridades administrativas ejerciten sus propias facultades para dictar
normas que contraríen los usos y costumbres existentes. Tampoco pueden crear deberes
(C. N. Art. 9). Puede existir derogación aparente por inaplicabilidad de una norma, debido
a la desaparición de las circunstancias que les dieron origen.

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16- ORDEN DE PRELACIÓN DE LAS FUENTES.

Igual que el Juez, la autoridad administrativa no puede negarse a resolver las
cuestiones que le planten los particulares, so pretexto de silencio u oscuridad de la ley. Si
no existe texto expreso de la ley que resuelva una cuestión, debe investigarse si existen
disposiciones análogas en otras leyes administrativas. Si tampoco las hay, debe recurrirse
a la doctrina del derecho Administrativo y a los principios generales del Derecho, con la
expresa salvedad de que no cabe crear penas ni tributos mediante disposiciones análogas
o doctrinales. La jurisprudencia y la práctica administrativa tienen aplicación paralela a las
demás fuentes, por cuanto concurren para fijar la interpretación del texto legal expreso,
decidir acerca de cuáles son las disposiciones análogas o aplicar la doctrina más
autorizada.

17- RELACIONES CON OTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS.

a) Con el Derecho Constitucional: al cual el Derecho Administrativo está o, la C.N.
organiza y establece los poderes del Estado y las relaciones entre ellos y los
particulares (igualdad ante la ley, irretroactividad, el derecho de petición, la
inviolabilidad de la defensa, etc.)
b) Con el Derecho Civil: sirvió de modelo al Derecho Administrativo, la teoría del
acto jurídico administrativo es similar al acto jurídico privado.
c) Derecho Procesal Penal y el Derecho Penal, la cual establece los delitos y las
sanciones correspondientes.

18- RELACIÓN CON LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN.

La ciencia de la administración enseña el mejor modo de aplicación de los medios
con que se cuenta (medios jurídicos, personal, bienes materiales, tecnológicos, etc.) para
obtener el mayor resultado útil. Sus principios son aplicables tanto a la administración
pública, excepto en lo referente a la delegación de autoridad, que no es admisible sin
autorización expresa de la ley.

19- CODIFICACIÓN GENERAL O PARCIAL.

La codificación general no sería posible ni recomendable. Imposible dada la
heterogeneidad de las materias contenidas en esas leyes, y no deseable porque una
codificación general paralizaría su necesaria adecuación a las transformaciones
económicas y sociales y hasta a los cambios tecnológicos e ideológicos de nuestro tiempo.

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La codificación parcial si es posible y conveniente, como un Código de procedimiento

administrativo que sería de evidente utilidad y no sujeto a cambios constantes, pues
serviría cualquiera fuesen las transformaciones que experimenten las leyes
administrativas de fondo.

20- MÉTODO DE ESTUDIO Y EXPOSICIÓN.

En Derecho Administrativo, debido a que no existe Código y se presenta la más
grande heterogeneidad en las leyes, el que lo toma como objeto de estudio crea su propio
sistema o adopta el generalmente seguido en las obras de los autores, valiéndose de la
legislación positiva como apoyatura y ejemplificación de sus conclusiones.

21- PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho Administrativo tiene cada vez mayor interés en razón de la función que
cumple el Estado para la prestación de los servicios públicos, con un sentido amplio y a la
vez preciso, para satisfacer las múltiples demandas sociales donde el Estado ejerce la
tutela jurídica sin el carácter intervencionista que anteriormente asumía.

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UNIDAD III
ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVOS

1- ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVOS.

En la Administración pública se realiza toda clase de actos: materiales,
intelectuales, técnicos y actos jurídicos, es decir con fuerza de obligar, generadores de
normas jurídicas (Ej.: los de una autoridad administrativa al dictar reglamentos, dar
órdenes, otorgar permisos, aplicar sanciones, etc.). Todos ellos son actos jurídicos en el
sentido de que se realizan en la Administración, pero solamente los actos jurídicos
administrativos son estudiados en el Derecho administrativo, y debe entenderse que sólo
a éstos se refiere la expresión “acto administrativo”.

2- FASES ESTÁTICA Y DINÁMICA DEL DERECHO

 Fase estática: un conjunto de normas es algo estable, estático. Pero decir estático
no significa que no esté sujeto a cambios. Las normas son creadas por la C.N., que
es pura creación, son ejecutadas por las leyes, en el sentido de que éstas ponen en
ejercicio las facultades otorgadas por aquella al legislador, leyes que a su vez son
ejecutadas, en lo que al Derecho administrativo se refiere, mediante reglamentos y
actos administrativos individuales.
 Fase dinámica: consiste en la creación y ejecución de las mismas normas. El
momento dinámico se da precisamente en el acto administrativo.

3- EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LA NORMA JURÍDICA RESULTANTE.

La denominación de “acto administrativo” destaca el momento dinámico del
proceso, la acción, pero deja sin connotación el precepto jurídico resultante. Lo que se
quiere significar, es no sólo el acto, sino también la norma jurídica por él creada. Al
enuncia “acto administrativo”, no se ha de entender el hacer, sino lo hecho, no el trabajo,
sino la obra. Lo que interesa es la norma jurídica creada, no el acto que la genera.

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4- CONDICIONES DE REGULARIDAD Y VALIDEZ.

El acto administrativo es regular y por consiguiente válido, si se conforma con las
normas reglamentarias, legales y constitucionales. Ellas son:

5- CONDICIÓN DE FONDO. RADICAL DIFERENCIA DE LA LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO, DE LA LICITUD DEL ACTO JURÍDICO PRIVADO.
Se trata de la medida que la autoridad administrativa está autorizada a tomar
(positivamente autorizado). Esta autorización constituye su poder jurídico, debe ser
expresa cuando se refiere a ciertas materias (imponer sanciones, recaudar tributos) y
puede ser implícita en los demás casos (la que tiene el superior jerárquico para dar
órdenes al inferior). Al contrario de lo que ocurre con las personas del derecho privado,
para quienes rige la regla de que “está permitido todo lo que no está prohibido por la ley”
(principio de licitud del acto jurídico privado), el agente estatal no puede limitarse a
examinar si el acto no le está prohibido, sino que debe asegurarse de que el mismo está
positivamente autorizado. En esto consiste el “principio de la legalidad de la
administración”.

6- AUTORIZACIÓN LEGAL EXPRESA E IMPLÍCITA. CONTENIDO DEL CONSIDERANDO.

Es la condición de fondo. En un acto administrativo formal, como son los decretos
del Poder Ejecutivo, las disposiciones legales y reglamentarias que le facultan a emitirlos,
se expresan en el apartado del “Considerando”.

7- PRESUPUESTO DE HECHO: MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. CONTENIDO

DEL RESULTANDO.
La ley autoriza a la administración para obrar en relación a ciertos hechos o
circunstancias. Este elemento fáctico es tan esencial al acto que es inconcebible una
norma jurídica no referida a hechos que constituyen su fundamento, tanto como la
autorización legal misma. En un acto administrativo formal (decretos del Poder Ejecutivo)
como en la sentencia judicial, la relación de hechos está contenida en el “Resultando”. Se
lo denomina con propiedad motivación del acto, porque es el conjunto o complejo de
motivos que obliga a la autoridad, fundada en la ley o reglamento, a emitir el acto.

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8- COMPETENCIA: DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, DE LOS MINISTROS Y DE LOS

DEMÁS ÓRGANOS DEL PODER EJECUTIVO.
No basta que la autorización esté dada, sino que es necesario que quien la ejercite
sea el órgano autorizado. Una cosa es la medida autorizada, que es la materia, y otra la
competencia, que tiene sentido relacional, apunta al órgano. La competencia es la esfera
de atribuciones de los entes y órganos, determinada por la ley. La distinción adquiere
importancia cuando la ley omite designar al órgano competente para la ejecución de sus
disposiciones. Entonces, para decidir sobre la competencia, hay que recurrir a las fuentes
constitucionales y leyes orgánicas. C.N.: Presidente de la República (Art.238), Ministros
(Art.242), Consejo de Ministros (Art.243), Procuraduría General de la República (Art.246).

9- FORMA. SUS DIVERSAS CLASES; RESOLUCIÓN FICTA. ART. 40 C.N

Forma es la manifestación exterior del acto. Es el modo de exteriorización de la
voluntad administrativa. Es importante este requisito para que el acto jurídico se
encuadre dentro de la legalidad, por ser el aspecto formal una garantía para el
cumplimiento de los cometidos estatales. Las formas, al igual que las existentes para el
acto jurídico privado, pueden ser: ad-substantiam, ad-solemnitatem, adprobationem. Cada
una de estas responde a una exigencia de los actos jurídicos. El principio general es el de la
forma escrita, siempre que sea ésta necesaria y posible. Puede ser verbal, como la de
órdenes del superior jerárquico al subordinado, o las de la policía de tránsito en las calles.
Clases:
 Expresa: la escrita, como la orden de detención de personas.
 Implícita: como el caso de la autorización para instalar una estación de
venta de combustible, que implica la de tener en depósito materiales
inflamables.
 Ficta: ante el silencio de la administración, no puede hablarse con
propiedad de un acto tácito. El silencio no puede constituir un acto jurídico
administrativo. Constituye sí una omisión, un hecho de conducta al cual la
ley le puede atribuir ciertas consecuencias jurídicas. Como hay que darle
un nombre al efecto jurídico del hecho (silencio), se lo denomina
comúnmente resolución ficta. Esta ausencia de manifestación no autoriza
presumir, por sí sola, la existencia de una declaración ficta, la ley debe
hacer una referencia expresa; en sentido positivo o negativo. (Ley 125/91,
Art. 205).-
 El artículo 40 de C. N: se refiere al derecho de peticionar a las autoridades,
quienes deben responder dentro del plazo y según las modalidades que
determine la ley. Se reputará denegada toda petición que no obtuviese

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respuesta en dicho plazo. Artículo que necesariamente debe estar

reglamentado para mayor seguridad de los ciudadanos sobre todo a los
funcionarios que se ven en desmedro de sus derechos.-

ARTICULO 40 DEL DERECHO A PETICIONAR A LAS AUTORIDADES

Toda persona, individual o colectivamente y sin requisitos especiales,
tiene derecho a peticionar a las autoridades, por escrito, quienes deberán
responder dentro del plazo y según las modalidades que la ley determine. Se
reputará denegada toda petición que no obtuviese respuesta en dicho plazo.

10- PROCEDIMIENTO. REGLAS ESENCIALES. FALTA DE PREVISIÓN LEGAL.

Difícil resulta que haya una regulación uniforme y completa del procedimiento
administrativo. Si bien es cierto que la variedad de procedimientos está en relación directa
con la diferente actividad desempeñada por la Administración Pública para el logro de sus
cometidos, existen en el procedimiento administrativo etapas y requisitos que son
comunes para todos los actos, a saber:
 Preparatorios: actividad que efectúa la entidad administrativa como previa a la
realización del acto central.
 Constitutivos: completados todos los requisitos previos, para que el acto esté
rodeado de las seguridades técnicas y legales necesarias.
 Publicación y notificación: dictado el acto, es necesario hacerlo conocer a los
interesados por medio de las publicaciones o notificación directa. Con el
cumplimiento de este último paso, el acto administrativo se torna eficaz a los
efectos de su ejecutoriedad.
La falta de reglas procesales especiales, y las lagunas o vacíos en las existentes,
puede ser suplida con disposiciones pertinentes del Código Procesal Civil y el Código
Procesal Penal (inviolabilidad del derecho a la defensa en juicio, derecho a ofrecer y
producir pruebas, etc.)

11- MORALIDAD.
Uno de los principios fundamentales de procedimiento que rige para todo acto
administrativo, que pueda afectar a la persona o sus derechos, es el de la inviolabilidad de
la defensa. La peculiaridad que vale la pena resaltar, por su significación moral ya que no
siempre por su importancia material, es que existen los más variados medios a ser

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empleados aún antes de aplicar sanciones, como el de llamar la atención a contraventores

que incurren en infracciones por mera inadvertencia o el de pedir explicaciones a un
subordinado antes de aplicarle un apercibimiento, consideraciones debidas a la dignidad
de las personas, que es en lo que en definitiva consiste el derecho a la defensa.

12- CAUSA: CONCEPTO GENERAL Y SU IDENTIFICACIÓN EN EL ACTO REGLADO Y EN EL

DISCRECIONAL.
De ser causado el acto, hay que darlo por cierto, pues ninguna acción se efectúa sin
causa. El problema consiste en identificar que especie de causa es, y decidir la cuestión de
si es ella condición de validez del acto. Las condiciones de fondo, de motivación, de
competencia, la de forma y procedimiento, son causa en el sentido de condiciones de
regularidad y validez del acto administrativo. La misma ley obedece a la causa mediata
que se resume en el bien común.
a) Los actos reglados: la ley vincula estrictamente el acto al presupuesto de hecho,
de manera que éste viene a ser el motivo determinante, puesto que producido el
hecho debe expedirse el acto. Producido el hecho el acto administrativo cumple su
finalidad y no habría nada más que averiguar acerca de su causa.
b) Los actos discrecionales: en los que la ley confiere a la autoridad la facultad de
elegir la medida a adoptar y/o la oportunidad de obrar. Si la autoridad impone la
sanción con otra finalidad que la de adecuarla a la gravedad de la trasgresión,
incurre en lo que se denomina desviación de poder. Por ésta razón es útil y
necesaria la motivación del acto en el ejercicio de facultades discrecionales, para
que sea aparente la causa.

13- PRONUNCIAMIENTO: EFICACIA RELATIVA DE LA VOLUNTAD DEL AGENTE.

Es el requisito esencial para el acto administrativo. No puede éste existir sin
pronunciamiento de la autoridad administrativa. El pronunciamiento implica voluntad en
el agente. Este pronunciamiento, ésta expresión de la voluntad del agente, está atada a la
ley, de modo que, por más amplio margen que ésta le conceda, el agente no puede querer
más de lo que la ley quiere. No es una voluntad autónoma, sino un poder jurídico
condicionado.

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14- HECHOS Y ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVOS.

El ordenamiento jurídico consiste en un deber ser: en presencia de ciertos hechos
(voluntarios o no), debe observarse una conducta correlativa específica, sea por los
agentes estatales o por los particulares. Si “A” es el hecho, “B” debe ser la conducta. La
norma jurídica enlaza el hecho (antecedente) con la conducta (consecuente). Ejemplo: el
hecho de introducir mercaderías al país:
 si fuese por vías no habilitadas, está calificado y sancionado como contrabando,
pero
 si fuere por vías habilitadas (aduanas) está calificado como hecho imponible
para el pago de tributos aduaneros.
La consideración de los hechos que interesan al Derecho administrativo, está
necesaria e indisolublemente implícita en la teoría del acto administrativo, de modo que
el estudio de cada norma conlleva el examen cuidadoso de los hechos que la condicionan,
así como de los que son su consecuencia o cumplimiento.

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UNIDAD IV
ACTOS REGLAMENTARIOS.

1- CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN GENERAL E INDIVIDUALES.

Una primera clasificación de los actos administrativos distingue los generales o
reglamentarios por una parte, de los individuales o particulares por la otra. El acto en sí
nunca es general sino concreto. Es el efecto resultante el que puede ser de alcance
general o individual.
a) Generales: afectan a un número indeterminado de personas. Su resultado es el
reglamento, que produce efectos jurídicos generales (ordenanzas, decretos,
edictos, etc.)
b) Individuales: de aplicación a una persona o a un grupo determinado de
personas.

2- IMPORTANCIA DE LA DISTINCIÓN.
Interesa al régimen contencioso – administrativo. En nuestro Derecho positivo,
sólo el acto individual puede ser objeto directo del recurso contencioso, de modo que
para impugnar el de carácter general, hay que esperar o provocar su aplicación al caso
individual. En cuanto a la competencia, por vía del acto reglamentario, la Administración
llega a sustituir a la Legislatura en esferas cada vez más amplias; en tanto que mediante
actos administrativos individuales que resuelven asuntos contenciosos, la Administración
se adelanta a la jurisdicción de los tribunales.

3- COMPETENCIA PARA DICTAR REGLAMENTOS

c) Reglamento interno: es necesaria una relación de jerarquía
d) Reglamento externo: es necesaria una autorización legislativa

4- FACULTAD PARA DICTAR REGLAMENTOS INTERNOS. FACULTAD EXPRESA E IMPLÍCITA.

La facultad para dictar reglamentos internos, órdenes generales o instrucciones de
servicio, compete al que en el orden jerárquico tenga subordinados: el jerarca. Comienza

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en la cúspide con el Presidente de la República, sigue con los Ministros, Jefes, Directores,
etc. Es necesario que exista una relación de jerarquía. Aunque existe oportunidad en el
que el reglamento puede regir relaciones que no sean de superiores a subordinados,
como las acordadas que puede dictar la Corte Suprema de Justicia. Si la facultad no está
expresa en la ley o reglamento orgánico, ella proviene del mero orden jerárquico.

5- EFECTOS INDIRECTOS DE REGLAMENTOS INTERNOS.

Pueden tener efectos sobre los particulares, como por ejemplo el horario de
atención en una oficina administrativa, que rige solamente para los agentes de la
Administración, pero tiene por consecuencia que los particulares no pueden exigir que se
los atienda antes o después del horario establecido.

6- FACULTAD PARA DICTAR REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN.

La tiene el Poder Ejecutivo de la misma C.N. (Art. 238, núm. 3), sin necesidad de
autorización legal, pero tiene que haber una ley que reglamentar. Esta reglamentación
consiste precisamente en desarrollar, detallar y establecer las obligaciones accesorias que
sean necesarias para el cumplimiento de la ley. No puede negar derechos, ampliar o
agravar obligaciones ni alterar conceptos y demás obligaciones establecidas en la ley. No
puede querer sino lo que la ley quiere. Un reglamento de ejecución no debe hacer otra
cosa que proveer los medios necesarios o fijar trámites para el cumplimiento de la ley.

7- FACULTAD CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y POSIBILIDAD DE

DESCENTRALIZACIÓN.
Todas las prescripciones constitucionales pueden ser reglamentadas por ley,
incluso las atribuciones del Poder Ejecutivo, siempre que no se le niegue alguna de éstas
atribuciones, a título de reglamentarla. Además, siempre que la C.N. no lo impida, ha de
optarse por las soluciones que satisfagan mejor las necesidades de la Administración
Pública moderna, y una de ellas es la descentralización. C. N. 1992 – Art. 156: “A los
efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional se
divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de ésta
C.N. y de las leyes, gozan de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión
de sus intereses, y de autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”.

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8- REGLAMENTOS EXTERNOS: REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA RESERVADA

A LA LEY.
Los reglamentos externos son aquellos que crean obligaciones o prohibiciones
generales, en virtud de una autorización legal. En cuestiones de materia reservada a la
ley, tenemos por ejemplo que los tributos sólo podrán establecerse por ley. El Poder
Ejecutivo y sus órganos no pueden crear obligaciones y prohibiciones tributarias sino por
expresa autorización legislativa.

9- POSIBILIDAD DE DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN LA C.N. VIGENTE. DISCRIMINACIÓN DE

FACULTADES EXTRAORDINARIAS O ILIMITADAS Y ORDINARIAS O LIMITADAS.
Aplicando el principio según el cual las funciones públicas son indelegables, salvo
expresa autorización de la norma superior, serían nulos y sin ningún valor los reglamentos
dictados por delegación legislativa sin expresa autorización constitucional. Está prohibido
a cualquiera de los Poderes del Estado asumir facultades extraordinarias o ilimitadas, u
otorgar a otro esas mismas facultades. Por el contrario se debe permitir la delegación
legislativa al Poder ejecutivo o sus órganos, dentro de materias ordinarias o limitadas y
definidas.
“...Ninguno de éstos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona
alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público...”.
(C. N. Art. 3)

10- EL PROBLEMA DE LAS FACULTADES CUASI LEGISLATIVAS.

La atribución cada vez más extendida de facultades para regular materias
reservadas a la ley constituye uno de los problemas cruciales del Derecho público de
nuestro tiempo. El Congreso no tiene tiempo para ocuparse permanentemente en
adecuar la legislación a circunstancias cambiantes, ni la competencia técnica requerida ni
el ámbito apropiado para dar la solución oportuna y acertada. Por otro lado, no puede
atribuirse sin limitaciones y sin controles efectivos a un órgano ejecutivo la facultad de
tomar decisiones que le conviertan en regulador de la vida económica del país.

11-MEDIOS DE CONTROL DEL PODER LEGISLATIVO.

Los posibles medios de control para garantizar el correcto ejercicio de la facultad
reglamentaria son:
 Designación de comisiones legislativas de investigación.

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 Elaboración de leyes de procedimiento para la jurisdicción contencioso –

administrativa, y su efectividad para los reclamos de particulares.
 La institución del Defensor del Pueblo para la atención de quejas y
sugerencias del pueblo.
 Comisión de Derechos Humanos (Cámara de Senadores).
 La participación directa de los sectores afectados.

12- ÓRGANOS E INSTITUCIONES CON FACULTADES REGLAMENTARIAS EN NUESTRA

ADMINISTRACIÓN:
a) Poder Ejecutivo, sus Ministerios y Vice Ministerios.
b) Municipalidades.
c) Gobernadores de cada departamento.
d) Policía Nacional
e) Banco Central del Paraguay.
f) Dirección Nacional de Aduanas.

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UNIDAD V
ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES.

1- IDENTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO INDIVIDUAL.

El acto administrativo individual es la aplicación de la ley o del reglamento a una
persona determinada, sea física o jurídica, o a un grupo determinado de personas. La
determinación debe ser concreta, porque si es en abstracto el acto será reglamentario y
no individual. Lo que hay que atender es al contenido, que esté designado el destinatario
del acto. Ejemplo: el permiso a una persona determinada para edificar, otorgado en
aplicación de la ordenanza municipal dictada de conformidad con la ley.

2- IMPORTANCIA DE LA DISTINCIÓN.
La primera consecuencia del alcance del acto individual, es que debe ser notificado
al destinatario y no requiere ser publicado. El acto contiene siempre una norma referida a
una determinada persona, en el caso que se le confiera o reconozca un derecho la norma
existe para los terceros, incluidas las autoridades, para que respeten el ejercicio del
derecho por su titular, y en el caso de una obligación, para que la cumpla la misma
persona afectada.

3- ACTOS CONDICIÓN.
El acto condición es aquel por el cual se inviste a un individuo de un status legal,
vale decir de un conjunto de derechos y obligaciones. Este acto condición estaría ubicado
en una situación intermedia entre los actos administrativos de alcance general y los de
carácter individual. De un lado es individual, porque el investido es una persona
determinada, y es general, porque se lo inviste de un conjunto de derechos y obligaciones.
Ejemplo: el nombramiento de un funcionario, acto que hace de condición para que una
persona determinada quede investida de los derechos y obligaciones del estatuto del
funcionario, ingresando al mismo tiempo en el orden jerárquico administrativo, con
superiores y subordinados a su cargo.
4- CLASIFICACIÓN.
 Por el órgano que los dicta (simples, colegiados y complejos).
 Por las facultades ejercidas (reglados y discrecionales).

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 Por el contenido (declarativos y constitutivos).

 Por su función dentro del proceso administrativo (preparatorios y definitivos)
 Por su carácter (imperativos y permisivos).

5- ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES. SU REVISIÓN JUDICIAL.

La condición de fondo de regularidad del acto administrativo consiste en que la
medida que va a tomar la autoridad debe estar autorizada en la ley, cabe que esta medida
esté señalada taxativamente o quede a opción de la autoridad elegirla, según sea
conveniente u oportuno, conforme a las circunstancias de hecho. En el primer caso, se
dice que la autoridad actúa conforme a facultades regladas o vinculadas, en tanto que en
el segundo, procede conforme a facultades discrecionales. La admisibilidad de la revisión
judicial de los actos reglados y su negación para los discrecionales, se funda en principio
en la misma esencia de cada clase. Si la autoridad ha tomado otra medida que la fijada en
la ley, el tribunal puede evidentemente declarar su ilegitimidad y revocarla, en tanto que
si de las medidas A o B, alternativas de la facultad discrecional, la autoridad ha adoptado
una de ellas, el tribunal no puede decidir que debió haber adoptado la otra. Pero la
discrecionalidad no significa poder obrar a capricho o arbitrariamente, tienen limitaciones
expresas, sean constitucionales, legales o reglamentarias. Los actos discrecionales que
exceden de éstos límites se tipifican como extralimitación, exceso o abuso de poder, y sin
lugar a dudas son justiciables.
6- DECLARATIVOS Y CONSTITUTIVOS. LEY APLICABLE.
 El acto es declarativo cuando no hace más que expresar el derecho o la obligación
preexistente, por cumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias. El
acto declarativo se rige por la ley vigente en el momento en que se perfeccionó el
derecho o la obligación. Ejemplo: el decreto por el cual se concede la jubilación a
un funcionario público, por haber cumplido con los requisitos legales.
 El acto es constitutivo cuando el derecho o la obligación nace con el
pronunciamiento de la autoridad. El acto constitutivo se rige por la ley vigente en
el momento de su pronunciamiento. Ejemplo: el permiso municipal de edificación,
se rige por la ordenanza vigente cuando se lo otorgó.

7- PREPARATORIOS Y DEFINITIVOS.
a) Actos preparatorios e interlocutorios son los que inician o impulsan y dan lugar
a las sucesivas fases del procedimiento administrativo, como la resolución por la
cual se ordena la instrucción de un sumario o la recepción de pruebas dentro del
mismo.

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b) Los actos definitivos son los que ponen fin al procedimiento, como la resolución
por la cual se condena o absuelve al que fue objeto del sumario.
c) La distinción es importante, porque nuestra legislación concede el recurso
contencioso – administrativo contra las resoluciones que causen estado (las
definitivas).

8- DECISORIOS O CUASI-JUDICIALES.
Decisorios son los actos administrativos que definen, declaran o constituyen
derechos u obligaciones para una persona determinada o un grupo determinado de
personas. Tiene importancia a los efectos de saber quiénes son partes en el
procedimiento administrativo y contencioso.

9- ACTOS REGISTRALES.
Los regístrales son anotaciones en registros públicos que pueden tener diferentes
efectos jurídicos:
 los que constituyen derechos a favor del registrante, como la propiedad de una
marca comercial, que se confiere con su registro, y
 los que son solamente constatación o documentación de hechos relevantes para el
orden jurídico, sea con efecto ad solemnitatem o ad probationem, como son los del
registro civil en general, los del registro cívico, etc.

10- PERMISOS Y AUTORIZACIONES.

Son actos administrativos por los cuales se cumple el requisito para el ejercicio de
un derecho, o se allana para el caso concreto una prohibición de carácter general.

11- DICTÁMENES E INFORMES.

No son actos jurídicos administrativos, sino actos técnicos o materiales que se
realizan, sea en cumplimiento de aquellos, sea como requisitos previos para su
pronunciamiento. No son vinculantes para la toma de decisiones de la autoridad
competente para dictar el acto.

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12- ACTOS DE GOBIERNO.

El acto de gobierno es un acto administrativo, que no sería pasible del recurso
contencioso – administrativo, porque proviene de facultades discrecionales. Es
generalmente dictado por órganos superiores, en aplicación directa de disposiciones de la
C.N. (convocatoria a elecciones, negociación de tratados). La C.S.J. en diversos fallos, ha
sostenido la inexistencia de cuestiones no justiciables, y por ende la revisibilidad de todos
los actos, la que alcanzaría al acto de gobierno, más aún si manifiestamente se apartara de
la C.N.

13- CUMPLIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Dictado el acto administrativo, debe ser ejecutada la norma que en él se establece.
Toda norma jurídica tiene la pretensión de ser ejecutada o cumplida, de modo que bajo
éste punto no hay diferencia entre el acto legislativo, el judicial o el administrativo. Pero
el acto administrativo presenta ciertas particularidades: por su prelación frente al acto
judicial, por la facultad de la Administración de hacerla cumplir por sí misma
(ejecutividad), por el estado hábil para ser ejecutado (ejecutoriedad) y por la fuerza
ejecutiva del instrumento en que está consignado.

14- EJECUTIVIDAD: PRELACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU REVISIÓN JUDICIAL A

POSTERIORI. EJECUCIÓN POR MEDIOS PROPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
Existe ejecutividad cuando la autoridad administrativa tiene la facultad coercitiva
para hacer cumplir el acto por sí misma y por sus propios medios. Pero no se admite que
la Administración pueda ejecutar por la fuerza sus propias resoluciones, sino en
determinadas condiciones:
a) que la ley no prescriba para el caso la intervención judicial, como lo hace
para el cobro compulsivo de créditos fiscales y el allanamiento de domicilio.
b) que no se apliquen penas reservadas a la jurisdicción criminal.
c) que no sean decisiones o actos del Derecho Privado que competen a la
jurisdicción ordinaria, como la desocupación forzada de inmuebles del dominio
público.
d) que el cumplimiento sea urgente y no haya otro medio que el uso de la fuerza
para hacer frente a la situación.
e) que la misma ley autorice expresamente el uso de la coacción administrativa.

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15- EJECUTORIEDAD. REGLA GENERAL DE SUSPENSIÓN POR INTERPOSICIÓN DE

RECURSOS. EXCEPCIONES
Es la condición o estado que permite la ejecución o cumplimiento de una sentencia
o una resolución administrativa. Respecto del acto administrativo, es general la opinión
de que la ejecutoriedad es de su propia esencia, impuesta además por el interés general
implícito en todo acto de la Administración. Para la ejecutoriedad del acto administrativo,
debe regir la misma regla general que para le del acto judicial, con la única diferencia de
que las excepciones serán más numerosas. Se puede lograr la suspensión de su
cumplimiento, mediante la interposición de un recurso ante el Tribunal de Cuentas, toda
vez que alguna disposición legal así lo imponga, con excepción de aquellas referidas a
seguridad, moralidad pública, higiene, orden público o servicios públicos, cuya suspensión
significaría una grave perturbación.

16- FUERZA EJECUTIVA.

El instrumento en que consta el acto administrativo es instrumento público, y
como tal, trae aparejada ejecución. El instrumento público prueba la existencia del acto
administrativo y hace fe en juicio mientras no sea redargüido de falso, pero no prueba la
validez del acto contenido en el mismo, ya que este debe haber llenado los requisitos de
regularidad y validez.

17- PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN.

Dictado el acto administrativo debe procederse a su ejecución y cumplimiento. El
procedimiento es obvio si el obligado lo cumple voluntariamente. Si el cumplimiento va a
ser compulsivo, habrá necesidad de algún procedimiento, por más breve y expeditivo que
fuese.
a) Procedimiento administrativo: cuando la autoridad administrativa tiene
facultad para proceder por sí misma y por sus propios medios al cumplimiento
compulsivo de sus resoluciones. Ejemplo: la autoridad aduanera puede llevar a
remate las mercaderías no despachadas que se encuentran en Aduanas, para el
cobro de los derechos aduaneros.
b) Procedimiento judicial: cuando por disposición de la ley o por otras razones
fundadas, se requiere la intervención de los jueces para la ejecución del acto
administrativo. Ejemplo: el cobro compulsivo de créditos fiscales, por el
procedimiento ejecutivo.

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UNIDAD VI
NULIDAD Y ANULABILIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO.

1- ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES: SANCIÓN DE LAS IRREGULARIDADES DEL

ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo es irregular, cuando viola la C.N., la ley o el reglamento. Es
propio del orden jurídico que su violación sea sancionada. Aquí la sanción consistirá en la
invalidez del acto. Esta invalidez puede ser de diversos grados o modalidades, según sea la
gravedad de la trasgresión.

2- INAPLICABILIDAD DE LAS REGLAS DEL DERECHO PRIVADO; NO HAY NULIDAD SIN LEY
QUE LA ESTABLEZCA.
Lo mismo ocurre con el acto jurídico del Derecho Privado, con una diferencia
fundamental: rige para éste la regla de que no puede ser sancionado de invalidez, si la
sanción no está prevista en la ley. Esto es así, porque el derecho privado reconoce la
autonomía de la voluntad dentro de los límites prescriptos en la ley, vale decir que está
permitido todo lo que no esté prohibido y, entonces, el acto jurídico privado no puede ser
sancionado de invalidez o nulidad si no ha violado alguna prohibición. Es lo que se llama
la licitud del acto jurídico privado. En cambio, el acto administrativo requiere como
condición esencial, no que no esté prohibido, sino que esté expresamente autorizado en
la C.N., en la ley o en el reglamento. En el Derecho Administrativo rige el principio de que
está prohibido todo lo que no está permitido, por ende la sanción de invalidez no necesita
estar prevista, sino que surge de su propia esencia. Por el contrario, para que no sufra la
sanción, tendría que estar eximida de ella.

3- CATEGORÍAS DE NULIDADES: ACTOS NULOS Y ACTOS ANULABLES.

Las categorías más aceptadas en la doctrina son la nulidad y la anulabilidad. Hay
que mantener también la distinción de nulidad manifiesta y no manifiesta.

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4- CAUSAS DE NULIDAD.
Cuando el acto administrativo carece de sus elementos esenciales (condición de
fondo, presupuesto de hecho, competencia, forma, procedimiento, pronunciamiento y
causa), se reputa nulo, aunque no haya declaración judicial. La sanción máxima para la
irregularidad del acto es la nulidad, que puede ser declarada de parte o de oficio.
Las causas de nulidad son:
a) Sanción legal expresa: cuando la misma ley prevé la sanción de
nulidad para el acto administrativo dictado sin el cumplimiento de
determinadas condiciones o requisitos, salvo que haya empleado con
impropiedad evidente la calificación de nulo en lugar de anulable, el acto es
nulo, con todas sus consecuencias.
b) Prohibición legal: el acto administrativo dictado contra la expresa
prohibición de la ley (cuando la ley, a más de no conferir la autorización
requerida, veda expresamente un acto determinado), es nulo.
c) Falta de autorización legal: si el acto administrativo no está
autorizado expresa o implícitamente en la ley, o en alguna de las fuentes
admitidas en derecho administrativo, está viciado de nulidad, como en el
caso de la percepción de un impuesto no establecido en la ley. En el caso de
que exista la autorización pero se ha excedido en su aplicación, el acto no
sería nulo sino simplemente anulable, mediante su reforma.
d) Falta del presupuesto de hecho: como en el caso de inexistencia del
hecho generador de impuesto o de la infracción punible. En el caso de que
existiera el hecho y sólo se ha incurrido en una apreciación defectuosa del
mismo, el acto sería meramente anulable.
e) Incompetencia: la incompetencia es más grave en derecho
administrativo, porque puede llegar a configurar el delito de abuso de
autoridad. Puede ser: - Absoluta: la falta de competencia en razón de la
materia o en la territorial. Ejemplo: el M.I.C. regula impuestos, materia
del M.H. - Relativa: la falta de competencia se da en relación a los órganos
de una misma institución administrativa competente para dictar el acto.
Ejemplo: una resolución dictada por un jefe de departamento, siendo el
órgano competente el director de la institución. En éste caso puede ser
considerado como anulable, sujeto a la confirmación del superior.
f) Forma y procedimiento: la inobservancia de la forma prescrita en la
ley es causa de nulidad, aunque fuese reformable. La nulidad del acto exige

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que sea dictado de nuevo, con la forma prescripta. Lo mismo sucede con la
inobservancia del procedimiento establecido en la ley.

5- OTRAS CAUSAS DE NULIDAD: DOLO, ERROR, VIOLENCIA, MORALIDAD.

Serán causas de nulidad del acto administrativo en tanto cuanto fuesen parte para
distorsionar el pronunciamiento del agente, de tal modo que nos encontraríamos más
bien en presencia de vicios de dicho pronunciamiento y no de la voluntad. Si a pesar del
dolo o violencia a que ha estado sometido el agente, o del error a que se ha intentado
inducirlo, el pronunciamiento ha resultado correcto y cumple con su finalidad conforme a
la ley, aunque la hipótesis valga sólo teóricamente, el acto administrativo sería válido. No
sería más que admitir el aforismo de Derecho procesal judicial de que “no hay nulidad por
la nulidad misma”.

6- EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD.

La declaración de nulidad tiene efecto ex tunc: se reponen las cosas en su primitivo
estado, en cuanto fuese posible y razonable. El efecto retroactivo de la declaración de
nulidad se justifica en razón de la ilegalidad grave que es su supuesto, y bajo la cual nadie
puede pretender haber adquirido legítimos derechos. Además, el acto nulo no es
confirmable ni subsanable, por lo que puede ser impugnado en cualquier tiempo por el
afectado, siempre que no haya pasado al estado de cosa juzgada.

7- ANULABILIDAD. CAUSAS.
La anulabilidad es la condición de los actos jurídicos que pueden ser declarados
nulos e ineficaces, por existir en su constitución un vicio o defecto capaz de producir tal
resultado. Así como los actos nulos carecen de validez por sí mismos, los anulables son
válidos mientras no se declare su nulidad. Hay evidentemente una gradación de gravedad
en los posibles casos de irregularidad, siendo relativamente fácil caracterizar los más
graves y poco menos que imposible tipificar los que serán considerados leves.

8- EFECTOS.
La anulación del acto tiene un efecto ex nunc: en principio los efectos ya
producidos quedan firmes, y la regularidad del acto es subsanable, sea por confirmación,
sea por decaimiento de los recursos que procedían contra el mismo.

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9- SUBSANACIÓN DE LOS DEFECTOS.

La subsanación puede darse:
 por confirmación: efectuada a petición de parte interesada, por la misma
autoridad que dictó la resolución o por el superior.
 por decaimiento de los recursos que procedían contra el mismo: una vez
que hayan transcurrido los plazos. Ello obedece al hecho de que mantener
el caso sin solución, constituiría una permanente inseguridad jurídica.

10- NULIDAD MANIFIESTA Y NO MANIFIESTA.

 Manifiesta: es la que aparece evidente, sin necesidad de investigación de hecho o
de derecho.
 No manifiesta: es la que requiere dicha investigación.
El carácter de manifiesta o no manifiesta puede existir tanto en la nulidad como en la
anulabilidad. En ésta última no interesa mayormente, puesto que hasta el momento de su
anulación el acto surte efectos y debe ser cumplido.

11- PRESUNCIÓN DE REGULARIDAD.

La mayor parte de los autores sostienen que el acto administrativo lleva consigo la
presunción de regularidad y, por tanto, debe ser cumplido mientras no sea declarada su
nulidad. Lo que está en cuestión en realidad es una razón práctica, la de no enervar el
cumplimiento de las resoluciones administrativas con la resistencia de los obligados,
fundada en la afirmación de que el acto es nulo. Bajo otro punto de vista, adquiere
también importancia la cuestión por cuanto que, de admitirse la presunción de
regularidad, será a cargo del obligado la prueba y demostración de la nulidad, aunque ésta
fuese manifiesta. Según el Dr. Villagra Maffiodo, la cuestión está resuelta en nuestro
derecho positivo con la definición del delito de desacato, los que podrían ser asimilables al
“Prevaricato” (Art. 305) y a la “Exacción” (Art. 312) de la Ley nº 1.160/97 Código Penal,
pues si la arbitrariedad e ilegalidad del acto administrativo es manifiesta, no hay
presunción de regularidad que valga, y el obligado puede dejar de cumplirlo.

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UNIDAD VII
REVOCACIÓN POR CONVENIENCIA U
OPORTUNIDAD Y POR CAMBIO DE CRITERIO

1- REVOCACIÓN EN SENTIDO AMPLIO Y EN SENTIDO ESTRICTO.

a. Revocación en sentido amplio significa retiro o cancelación total o parcial
de los efectos de un acto administrativo, de cualquier clase que fuese,
reglamentario o individual, regular o irregular.
b. Revocación en sentido estricto, designa la cancelación total o parcial de los
efectos del acto administrativo, por razón de conveniencia u oportunidad o por
cambio de criterio en la aplicación de la ley, sin que el acto sea en sí mismo
irregular. Hay que retener solamente que la declaración de nulidad tiene efecto
retroactivo (ex tunc), en tanto que la anulación tiene efecto pro-futuro (ex nunc).

2- REVOCACIÓN POR RAZÓN DE CONVENIENCIA U OPORTUNIDAD Y POR CAMBIO DE

CRITERIO EN LA APLICACIÓN DE LA LEY.
El problema consiste justamente en saber si el acto administrativo, una vez que
cause estado en la instancia administrativa y en la judicial, puede o no ser revocado
posteriormente. En otras palabras, si el acto administrativo así perfeccionado goza o no
de la fuerza de la cosa juzgada. Habrá cosa juzgada formal, en el sentido de que el
particular afectado no podrá ya impugnar el acto, puesto que nos ponemos en el supuesto
de haber agotado los recursos, y resta por saber si habrá también cosa juzgada material,
con el alcance de que la autoridad administrativa y la judicial en su caso quedarán atadas
a su propia resolución, sin poder revocarla total o parcialmente.

3- DIVERSAS OPINIONES DOCTRINALES.

Hay gran diversidad de opiniones:
 Fleiner: una situación que va contra el interés público no puede subsistir ni
un día más.
 Cassagne: existe ya coincidencia en nuestro país (la Argentina), en que la
regla en el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad,
irrevocabilidad o estabilidad, como algunos autores prefieren titularla.

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4- PRINCIPIOS RECTORES PARA LA REVOCACIÓN:

a) PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO SOBRE EL INTERÉS PRIVADO: la
calificación de que interés será considerado particular a los efectos de someterlo al
supuesto interés general, es tarea tan delicada que debiera quedar reservada a la
ley. Pero como ésta no podrá hacerlo, porque las situaciones que deben
contemplar se multiplicarían al infinito, la autoridad administrativa o el juez en su
caso, llamado a sopesar el interés particular y el general para darle primacía a este
último, tendrá que ayudarse con otros principios igualmente relevantes.

b) LA RES JUDICATA Y EL ACTO ADMINISTRATIVO: La identidad entre la

situación invariable de la res judicata (cosa juzgada) en Derecho común, ceñida a
los términos de la demanda y la contestación, y la de ciertos actos administrativos
dictados también para situaciones invariables, como la de una determinación
individual de impuesto resuelta definitivamente con el Fisco, debe llevar a acoger
esta última bajo el amparo de la cosa juzgada formal y material, que tiene la misma
razón de ser y protege a la vez la seguridad jurídica de las partes y el interés
general de dar término definitivo a toda clase de litigios.
c) Las diferencias de situaciones provenientes de la facultad reglada y de la
discrecional: es otra de las variantes a tener en cuenta, porque hallándose
la Administración vinculada estrictamente a la ley en la primera, no es
procedente que pueda cambiar sus resoluciones, al menos con la misma
amplitud que en la segunda, en que ella tiene justamente el arbitrio de
acomodar sus actos a razones de oportunidad o conveniencia.
d) La distinción entre actos administrativos de ejecución única (que agotan
sus efectos de una sola vez) y de ejecución sucesiva (que se prolongan en el
tiempo): si se trata de un acto de ejecución única, su revocación posterior
será necesariamente retroactiva, en tanto que si la ejecución es sucesiva, la
revocación puede afectar solamente los efectos futuros y no los ya
cumplidos. Ejemplo: permiso de construcción ya comenzado a ejercer.

5- ESQUEMA DE REVOCABILIDAD.
1. ACTOS REGLAMENTARIOS: son revocables por derogación o modificación del
reglamento. Efecto ex-nunc (pro-futuro)

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2. ACTOS INDIVIDUALES: pueden ser

2.1 Irregulares:
2.1.1 Nulos: - revocables (declaración de nulidad) – Efecto
ex-tunc
2.1.2 Anulables: - revocables (anulación) – Efecto ex-nunc
2.2 Regulares:
2.2.1 Reglados: - de ejecución única – irrevocables (liquidación
de un impuesto pagado) - de ejecución
sucesiva – irrevocables (jubilación concedida)
2.2.2 Discrecionales: - de ejecución única para situación invariable -
irrevocables (multa por infracción leve) - de
ejecución sucesiva para situación invariable -
revocable (licencia p/ exhibición de películas) -
para circunstancias cambiantes – revocable
(permiso para ocupación del dominio público)

6- ACTOS REGLAMENTARIOS.
Son aquellos que se dictan conforme a lo preestablecido en la ley o reglamento, el
cual señala tanto la autoridad competente como la forma en que ésta debe hacerlo, sin
dejar margen para la apreciación subjetiva del agente. Son revocables por derogación o
modificación de la ley o del reglamento.

7- ACTOS INDIVIDUALES REGLADOS:

a) De ejecución única: el ejemplo típico es la liquidación de un impuesto, la
que una vez cumplida ha agotado sus efectos. Deben ser irrevocables, por la
invariabilidad del supuesto de hecho y el carácter definitivo de la decisión
administrativa, exactamente como la res judicata del Derecho común.
b) De ejecución sucesiva: el ejemplo constituye la jubilación otorgada a un
funcionario público por haber llenado los requisitos legales para la misma. Deben
ser también irrevocables, porque habiéndose pronunciado la autoridad sobre la
procedencia de la jubilación, la seguridad jurídica exige que no pueda cambiar
posteriormente de criterio o de interpretación sobre lo ya resuelto.

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8- ACTOS DISCRECIONALES: EJEMPLOS.

a) De ejecución única, para situación invariable: si la autoridad administrativa
resuelve devolver al contribuyente un pago indebido, y no compensarlo con otras
deudas fiscales como le faculta la ley Nº 125/91 del Régimen Tributario, no podría
revocar lo ya resuelto y menos si la devolución ha sido ya efectuada. La ejecución
es única, de una sola vez (el pago) y la situación es invariable (la circunstancia
tenida en cuenta para optar por la devolución y no por la compensación).
b) De ejecución sucesiva, para situación invariable: el permiso o licencia para la
exhibición de películas, que le es retirado por cambio de criterio de la autoridad.
Aun cuando el permiso ha sido obtenido legítimamente, el interés que tiene el
particular de mantenerlo no podría prevalecer sobre el interés público. Ni podría
pretenderse que la autoridad, por haberse pronunciado una vez, ha perdido su
facultad discrecional cuando la situación contemplada se prolonga en el futuro.
Estos actos deben ser revocados con efecto ex-nunc.
c) Para circunstancias variables: el ejemplo típico es el permiso de ocupación de un
bien del dominio público, que se concede en vista de que no sólo no perturbará su
uso, sino que acaso lo mejorará o facilitará, como las estaciones de servicio al
margen de las autopistas, muelles y embarcaderos en los ríos, etc. Estos permisos
son de carácter precario, porque llevan la condición implícita de subsistir mientras
no perturben el buen uso del dominio público y son esencialmente revocables, sin
indemnización, con efecto ex-nunc.

9- OTRAS VARIANTES:
a) Revocación en favor del particular: excepciones. Si el acto es en favor del
particular, en ese principio revocable, siempre que no concurran algunas de
las siguientes condiciones; * Que no se trate de facultades vinculadas, no
renunciables de la Administración, como el cobro de tributos e imposición
de sanciones. * Que lo que se concede con la revocación a uno, no se le
niegue a otro, en violación del principio de igualdad. * Que la revocación
no afecte derechos de terceros.
c) Cambio sobreviniente en la legislación: la revocación puede proceder
también por cambios sobrevinientes en la legislación, incluso con efecto
retroactivo en favor del particular, ya que la prohibición constitucional de
retroactividad rige sólo si la aplicación de la nueva ley es más gravosa y no
si es más favorable.

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10- CADUCIDAD.
Constituye una causa de extinción del acto administrativo, el acaecimiento de una
condición extintiva o el incumplimiento de un cargo impuesto en el mismo acto
administrativo. Lo mismo que en la nulidad manifiesta, la caducidad puede no requerir
declaración expresa, cuando ella surge sin necesidad de investigación alguna de hecho o
de derecho. La caducidad tendrá normalmente efecto ex-nunc, pero puede ser ex-tunc,
como en la declaración de nulidad, si la ley, en vista de la gravedad de la trasgresión, ha
querido darle ese efecto.
Ejemplo: la venta de bienes importados al amparo de la Ley Nº 60/90 de
Inversiones, antes del plazo indicado en la ley, lo que importa el pago de los tributos
aduaneros exonerados, con multas y recargos.

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UNIDAD VIII
ÓRGANOS Y AGENTES ESTATALES

1- TEORÍA DEL ÓRGANO.

La actuación humana, para que surta efecto en Derecho, tiene que estar calificada
y autorizada por el mismo ordenamiento jurídico. La actuación de un usurpador o de una
banda de forajidos, aunque sea capaz de imponerse por la fuerza, no puede crear
Derecho. Vale decir que para crear y ejecutar válidamente las normas, el hombre debe
actuar en función de un instrumento que es el llamado “órgano”, creado por el propio
ordenamiento jurídico. Esta teoría del órgano es válida para la totalidad de la actividad
jurídica estatal: legislativa, administrativa y judicial, pero es en la administración donde se
encuentran los más numerosos órganos.

2- IMPUTACIÓN DE ACTOS DEL SER HUMANO AL ÓRGANO.

Una visión superficial tiende a identificar al órgano con el ser humano, pero basta
el más ligero análisis para demostrar que no hay tal identidad. En los órganos colegiados,
por ejemplo el Poder Legislativo, el órgano no es cada uno de los legisladores, ni la
mayoría, ni siquiera la totalidad de ellos, puesto que éstos pueden cambiar y se suceden
periódicamente, en tanto que el Poder Legislativo, como órgano creado en la C.N.,
permanece idéntico a sí mismo. En un órgano unipersonal, la expresión usual de que una
persona “ejerce u ocupa tal cargo”, está implícita la distinción. No es el órgano el que
actúa por sí mismo, sino que es el agente, el ser humano, cuyos actos con imputados al
órgano. No puede explicarse el status del agente en función del órgano con:
 La figura del mandato, porque el Estado o la institución que designa sus propios
órganos, no puede otorgar mandatos, al no tener voluntad propia.
 Tampoco con la figura de la representación legal, porque los actos del
representante se consideran actos del representado, en tanto que los actos de los
agentes estatales son considerados actos estatales, y no de quienes los han
nombrado.
 Con la imputación del acto del agente al órgano, como acto condicionante de la
creación y ejecución de las normas jurídicas, desaparecen las dificultades
señaladas.

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3- SIMILITUD Y NO IDENTIDAD CON ORGANISMOS NATURALES.

Si se habla de organismo estatal, o de cualquier otra institución jurídica como
“organismo”, debe entenderse que se trata de un sistema de órganos, válido lógicamente
como sistema y no realmente como organismo. Pero sería curioso llegar a la conclusión
de que tampoco la “persona” se identifica en Derecho con el ser humano, lo cual sería
muy fácil de demostrar: si fueran idénticos, como las “personas” son iguales, también lo
serían los seres humanos entre sí, en contradicción patente con la realidad de estos
últimos.

4- ÓRGANO, CARGO Y AGENTE.

 El órgano es un complejo de voluntades (personas), formas (exteriorización del
acto) y atribuciones (legales).
 El agente conserva su propia individualidad, que no es absorbida por el órgano.
Sólo una parte de su actividad es imputada al órgano y lo demás sigue siendo ajeno
a éste. Para él, además, la función del órgano es un "cargo", vale decir que es
encargado de la función del órgano.
 Cargo es la función o trabajo que debe desempeñar un funcionario. El cargo
público es creado por ley, con la denominación y la remuneración prevista en el
Presupuesto General de la Nación.
 Los cargos tendrán un orden jerárquico. El funcionario que los ocupe se regirá por
el principio según el cual a mayor facultad corresponde mayor responsabilidad.
(Ley 1626/00, Art. 30)

5- JERARQUÍA DE LOS ÓRGANOS, PARALELA A LA DE LAS NORMAS.

 Poder Constituyente: C.N. (creación de normas fundamentales).
 Poder Legislativo: ejecución de la C.N. por un lado, y creación de normas jurídicas
generales mediante leyes.
 Poder Ejecutivo: ejecución de la ley por un lado, y creación de nuevas normas
mediante reglamentos y resoluciones administrativas individuales.
 Órganos del P. Ejecutivo: centralizados y descentralizados.
 Poder Judicial: ejecución (aplicación) de la ley por un lado, y concreción de las
normas a casos individuales, mediante sentencias y resoluciones. Órganos del P.
Judicial: C. S. Justicia, Tribunales y Juzgados Inferiores.
 Jerarquía es el orden en que se organizan los cargos en relación con la
preeminencia de cada uno de ellos. (Ley 1626/00, Art. 31)

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6- DESIGNACIÓN Y COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS.

Son elementos esenciales del órgano su designación y la determinación de su
competencia. Normalmente los dos elementos se dan al mismo tiempo, pues no es
probable que se designe un órgano sin que se determine su competencia. Sin embargo,
puede ocurrir que hallándose definida una esfera de competencia, como la necesaria para
la aplicación de una ley, no esté designado el órgano ejecutor. El principio fundamental es
que ningún órgano puede designarse a sí mismo y determinar su propia competencia. El
órgano debe estar designado, y determinada su competencia en la norma superior que
será por él ejecutada o aplicada.

7- LEYES Y REGLAMENTOS ORGÁNICOS.

Son aquellos en que se instituyen órganos, se determinan sus respectivas
competencias y se establecen las relaciones que han de regir entre ellos. Pero el lenguaje
usual denomina “orgánica” a la ley que reúne en una unidad o sistema las disposiciones
atingentes a una materia y aún, arbitrariamente por cierto, a toda ley de aplicación
general.

8- CÓMO SE IDENTIFICA EL ÓRGANO.

Se ha puesto en claro que el órgano es una creación jurídica, de existencia ideal.
No es el ser humano, que es sólo su agente. El problema que se presenta en la vida
práctica es precisamente el de verificar si un agente está en el ejercicio de la función del
cargo, e incluso ubicar a éste en el sentido de saber dónde es ejercida dicha función. A los
órganos se los identifica por signos materiales distintivos: escudos, titulares, sellos,
formularios oficiales, uniformes, etc.

9- COMPETENCIA Y CAPACIDAD.
a) La competencia es la esfera de atribuciones del órgano.
c) La capacidad es la aptitud de la persona para adquirir derechos y contraer
obligaciones.
Las diferencias más importantes consisten en:
 La capacidad de la persona puede ser ejercida por representación o mandato,
 La competencia del órgano, debe ser ejercida por sus propios agentes.

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 No es acertado concebir las atribuciones del órgano como derechos del mismo,
puesto que sus agentes no pueden dejar de ejercerlas. Tanto puede hablarse de su
derecho como de su obligación de ejercer la función que le ha sido encomendada.

10- CLASIFICACIÓN.
a) Según la fuente que los instituye:

 Constitucionales: son las Cámaras del Congreso, la Presidencia y la Vice

Presidencia de la República, la Corte Suprema de Justicia, el Defensor
del Pueblo, el Ministerio Público, Tribunal Superior de Justicia Electoral,
la Contraloría General de la República.
 Legales: la inmensa mayoría de los órganos, tanto administrativos como
judiciales, son creados en las leyes llamadas orgánicas y, a falta de éstas,
en la ley de Presupuesto General de la Nación.
 Reglamentarios: son los creados por instituciones con competencia
para ello, ejerciendo éstas sus funciones por intermedio de ellos.

b) Según su formación:

 Simples o unipersonales: son aquellos cuyas funciones las ejercen

agentes individuales.
 Colegiados: son los constituidos por un conjunto de agentes que actúan
en un sólo cuerpo, tomando decisiones por mayoría.
 Complejos: los que no son simples ni colegiados. Ejemplo: el Presidente
de la República, que toma decisiones por sí solo, pero cuyos actos
necesitan ser refrendados por el Ministro del ramo.
c) Otra clasificación es la de órganos subordinados o centralizados,
coordinados o descentralizados, que pueden a su vez ser autónomos y
autárquicos.

11- IDENTIFICACIÓN DEL AGENTE ESTATAL.

Siendo el órgano una creación jurídica, de existencia ideal, sin voluntad propia,
requiere un agente que actúe por él. Este es el ser humano, el agente, cuyos actos son
imputados al órgano. La imputación del acto a un órgano estatal es, por consiguiente, lo
que hace que el agente sea también estatal y no particular o privado. Una situación
particular es la de los escribanos públicos, pues siendo el Registro Público estatal, los

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escribanos actúan en su propio nombre, no pudiendo causar responsabilidad para el

Estado.

12- DIFERENTES CLASES DE AGENTES Y SU RÉGIMEN JURÍDICO.

Todo agente estatal, por desempeñar una función pública, debiera llamarse
funcionario público. Se reserva sin embargo este nombre sólo para una clase de agente,
de tal modo que "agente" viene a ser el género dentro del cual hay que distinguir varias
especies. Cada clase de agente tiene su régimen jurídico propio: Funcionarios públicos,
Agentes contratados y Agentes reclutados.

13- FUNCIONARIO PÚBLICO:

Criterio para su definición y elementos no definitorios. Se lo distingue por el
carácter permanente, normal de la función que desempeña y del órgano o cargo al que se
atribuye dicha función. Son elementos no definitorios:
 el rango o jerarquía del cargo: son funcionarios desde el presidente de la República
hasta la última ordenanza.
 la clase de servicio prestado: que puede consistir en actos materiales, dictar actos
administrativos o actos intelectuales.
 la forma de adscripción al cargo: por elección o por nombramiento.
 el carácter voluntario del cargo: u obligatorio, como es la carga pública.
 la periodicidad de la función.
 la remuneración del servicio.
El funcionario público se rige por su propio estatuto, que es derecho administrativo, y
las cuestiones que se suscitan entre el mismo y la Administración, competen a la
jurisdicción contencioso – administrativa.

14- AGENTES CONTRATADOS.

Es personal contratado, la persona que en virtud de un contrato y por tiempo
determinado ejecuta una obra o presta servicio al Estado. La administración central y las
entidades descentralizadas, en su carácter de personas jurídicas, pueden contratar
agentes para servicios accidentales o transitorios, como obreros para obras determinadas
o profesionales y expertos para servicios específicos. Los agentes contratados se rigen
fundamentalmente por el Código Civil y por su contrato, que necesariamente debe
contemplar la clase de servicio, el tiempo de duración y su remuneración. En todo lo

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demás se rige por el Derecho administrativo. De acuerdo al Art. 5º de la Ley Nº 1.626/00,

las cuestiones litigiosas entre el Estado y los contratados, son de competencia del fuero
civil.

15- AGENTES RECLUTADOS.

Son los que por obligación legal prestan un servicio accidental o transitorio dentro
de la Administración. Se asemejan s los funcionarios sometidos a carga pública. Ejemplo:
los miembros de las mesas electorales. Los reclutados se rigen exclusivamente por el
Derecho administrativo y la jurisdicción contenciosa administrativa.

16- AUTORIDAD Y EMPLEADO.

Comúnmente se usa el nombre de "empleado" tratando de distinguir a cierta clase
de funcionarios, sea para designar a los subalternos, sea a los remunerados, sea a los que
ejecutan tareas materiales. La Ley 200/70 ha venido a terminar con esta anarquía de
criterio, adoptando la denominación de "empleado" como sinónima de "funcionario".
Igual lo hizo la Ley Nº 1.626/00, en su Art. 3º. La denominación de "autoridad" es, en
cambio, mucho más cierta: es apropiada para designar a los agentes, sean funcionarios,
contratados o reclutados, con facultades para dictar resoluciones y emitir órdenes. Su
calificación no depende de la jerarquía: es autoridad un agente subalterno de la policía de
tránsito y no lo es un alto funcionario con funciones puramente técnicas.

17- FUNCIONARIOS DE HECHO: CONDICIONES PARA LA CONVALIDACION DE SUS ACTOS.

Es toda persona que desempeñe una función o servicio, por lo general estables y
públicos. Entre empleado y funcionario se suelen trazar diferencias señaladas. La primera
el carácter profesional del empleado, inferior en la jerarquía, y la índole directiva y menos
estable del funcionario. Por eso, el ministro es funcionario, y no empleado público,
condición que sí posee un oficinista del Estado. El empleado ha de estar forzosamente
retribuido, por lo general con un sueldo mensual.

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UNIDAD IX
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

1- OBJETO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

La organización administrativa es a la vez objeto de la ciencia de la administración
y del derecho administrativo, disciplinas que la enfocan desde puntos de vista diferentes,
pero estrechamente relacionados entre sí. La primera busca organizar la administración
en la forma más adecuada para la realización de sus fines políticos, económicos y sociales,
en tanto que es función del derecho administrativo, asegurar el comportamiento de los
órganos y sus agentes para la obtención de los mismos fines.

2- ORDENAMIENTO DE LOS ÓRGANOS EN UNIDADES ADMINISTRATIVAS.

Es tarea propia de la ciencia o técnica administrativa la organización de unidades
operativas para la realización de toda clase de funciones y servicios. Este
condicionamiento técnico tiene relevancia para el derecho administrativo que atribuirá
competencia no a los órganos tomados individualmente, sino a dichas unidades o a sus
directores o jefes. La unidad administrativa base puede ser denominada "departamento".
Se lo define como sección de la Administración caracterizada por la reunión de los medios
necesarios (personal y material) para ejecutar una función o realizar un servicio
determinado. El departamento está provisto de un núcleo central de dirección (jefe
unipersonal o consejo directivo, al que se agregan secretarios, auxiliares, ordenanzas,
etc.), los agentes peculiares de la función o servicio (profesores en los servicios de
enseñanza, médicos en los de sanidad), agentes auxiliares adscriptos al departamento
para complementar o asesorar el trabajo de los "agentes de línea" (médicos escolares,
ingenieros para la construcción de escuelas y contadores en los departamentos de
enseñanza, etc.). La departamentalización puede hacerse siguiendo el criterio de la
finalidad, del proceso operativo, del territorio o de los destinatarios del servicio. Los
departamentos pueden descomponerse en divisiones, secciones, grupos, etc.

3- UNIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y ÓRGANO SUPREMO. ATRIBUCIONES

CONSTITUCIONALES DEL PTE. DE LA REPÚBLICA.
Dos son los principios que deben seguirse para una buena administración, tanto
privada como pública; el primero es el de la unidad y el segundo es el de la especialización

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de funciones. El de la unidad de la Administración se asegura mediante la unidad de

mando. Son deberes y atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República:
representar al Estado y dirigir la administración general del país, participar en la formación
de las leyes, vetar, total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso, dirigir el
manejo de las relaciones exteriores de la República, dar cuenta al Congreso, al inicio de
cada período anual de sesiones, de las gestiones realizadas por el Poder Ejecutivo, así
como informar de la situación general de la República y de los planes para el futuro, es
Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de la Nación, cargo que no se delega, y las
demás establecidas en el Art. 238 de la C. N. de 1992.

4- FORMA CENTRALIZADA DE ORGANIZACIÓN.

Hay centralización administrativa en la medida en que los órganos del poder
central retienen sus facultades de emitir actos administrativos reglamentarios e
individuales, de modo que los subordinados son simples ejecutores. Esta forma de
centralización se denomina competencia. Es necesaria en ciertos servicios y funciones
que por razones técnicas, o porque conciernen al Estado en su totalidad y se requiere que
la acción central llegue a la periferia en el menor tiempo y la máxima autenticidad (policía
nacional, etc.) suelen hallarse centralizados. La forma centralizada de administración no
es rígida, sino que admite grados que la llevan paulatinamente a la descentralización
5- ESPECIALIZACIÓN DE FUNCIONES: ATRIBUCIONES DE LOS MINISTROS.
La C.N. abre la posibilidad de la especialización de funciones, con la creación por
ley de Ministerios. Los ministros son colaboradores del presidente en las distintas
materias o ramos que comprende la actividad administrativa, y tienen por función “la
dirección y la gestión de los negocios públicos”, a más de refrendar los actos del
Presidente. Expresa el Art. 242 de la C.N. de 1992: “Los ministros son los jefes de la
administración en sus respectivas carteras, en las cuales, bajo la dirección del presidente
de la República, promueven y ejecutan la política relativa a las materias de su
competencia. Son solidariamente responsables de los actos de gobierno que refrendan.
Anualmente presentarán al Presidente de la República una memoria de sus gestiones, la
cual será puesta a conocimiento del Congreso.”
6- LA DESCENTRALIZACION POLITICA Y DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA.
DIFERENCIA.
La necesidad de coordinar la actividad administrativa de los diversos organismos
que integran la administración nos lleva a considerar el problema de la centralización y
descentralización administrativas. En efecto, la centralización puede aplicarse a cualquiera
de las funciones estatales: la legislativa, la administrativa o jurisdiccional.

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Es conveniente diferenciar la organización administrativa centralizada y la

descentralizada con la centralización y descentralización políticas. Las últimas se refieren a
la constitución orgánica del estado a su carta fundamental. Por otro lado la centralización
y descentralización administrativas corresponden al funcionamiento de los servicios
públicos, en el sentido amplio del término, y a los distintos modos de su gestión por los
organismos correspondientes. La centralización y descentralización políticas no implican
necesariamente la centralización y descentralización administrativas, que pueden no
corresponderse recíprocamente. Esto significa que dentro de un sistema político
centralizado, los organismos pueden ser administrativamente descentralizados.
Centralización: es la concentración de facultades y poderes en el órgano central
para las decisiones ejecutivas y para la designación de los agentes de ese órgano. Nuestra
ley fundamental adopta el sistema político unitario. Por causa de la mayor complejidad de
la Administración Publica nacional, debida al natural crecimiento de los servicios y la
función pública se opera un paulatino proceso descentralizado en el ámbito de la
Administración.
La Descentralización es una consecuencia racional de la complejidad creciente de
las funciones administrativas del Estado que lleva a la necesidad de aliviar la carga de la
administración en un solo organismo. El objetivo práctico de la descentralización es retirar
o transferir los poderes de la administración central a otros órganos con capacidad de
autodeterminación más o menos amplia.

7.- DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIA: SUS GRADOS.

El poder ejecutivo no puede descentralizar sus propias funciones, por el principio
de la indelegabilidad de las funciones públicas. Es el poder legislativo el que puede,
mediante leyes, a título de interpretar y reglamentar las disposiciones de la C.N. En la ley
se instituyen los órganos con facultad para resolver cuestiones concretas, vale decir para
emitir actos administrativos individuales. De este modo, tales órganos dejan de ser meros
ejecutores de decisiones del poder central, convirtiéndose en autoridades para la
ejecución de la ley. Ejemplo: la Sub Secretaría de Estado de Tributación, encargada de
interpretar y hacer cumplir la Ley Nº 125/91 del Nuevo Régimen Tributario. Al Ministerio
de Hacienda, le queda como medio de control, la facultad de dar órdenes e instrucciones
generales de servicio, y también la de rever por la vía del recurso jerárquico las
resoluciones del inferior, si es que la ley no ha cancelado esta vía al disponer que contra
dichas resoluciones se interponga directamente el recurso contencioso administrativo
(como lo hace la Ley Nº 125/91). Lo relevante desde el punto de vista jurídico, es que no
puede resolver en lugar del órgano subordinado, interfiriendo en materias de
competencia que son de aplicación estricta.

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8.- INSTITUCIÓN ADMINISTRATIVA CON FACULTAD REGLAMENTARIA: AUTONOMÍA.

Un avance de gran trascendencia en la descentralización se opera cuando la ley
atribuye a órganos administrativos, no ya competencia para resolver cuestiones concretas
de aplicación, sino facultades reglamentarias, para regular mediante reglamentos
determinadas actividades económicas y sociales. Pueden darse como ejemplo:
 la jefatura de policía, que por Ley tiene facultad para dictar “edictos” en materia
de orden público, seguridad de las personas y sus bienes y la prevención de los
delitos, y
 la Dirección del trabajo que por delegación del Código de Trabajo reglamenta
ciertas condiciones de trabajo que dicha norma deja a su cargo.
La jefatura de policía y la dirección del trabajo, no tienen personería jurídica pero sí
están revestidas de competencia para dictar, la primera, edictos, y la segunda,
reglamentos. Esta clase de descentralización la denominamos “descentralización de
competencia”. La misma descentralización conduce a la autonomía, en el sentido
auténtico del vocablo, en cuanto que las instituciones u órganos en esta forma
descentralizados, no se limitan a aplicar la ley, sino que además aplican las normas
dictadas por ellos mismos.

9.- DESCENTRALIZACIÓN DE PERSONALIDAD: SUS ESPECIES.

Si el estado fuera la única persona jurídica existente para la actuación de toda la
administración pública, el Presidente de la República tendría que concurrir personalmente
a otorgar los actos jurídicos o nombrar por decreto a un funcionario para que lo haga, lo
que significaría una centralización de personalidad enteramente inadecuada. La solución
jurídica para éste problema, consiste en la atribución de personalidad a las instituciones
estatales que la necesitan. La descentralización se realiza en dos formas principales:
 descentralización territorial: se efectúa dentro de un cuadro de divisiones por
territorio (municipios).
 descentralización institucional o por servicio: el Estado transfiere el servicio
público a un ente independiente del poder central (ANDE).

10- INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS CON PERSONERÍA JURÍDICA: AUTARQUÍA.

La personalidad jurídica es de carácter eminentemente patrimonial, pero se la
otorga a ciertas instituciones con el objeto de garantizar su autonomía. Estas personas
jurídicas públicas tienen su origen en la C.N. o en la Ley que las crea, la que les faculta a
contraer obligaciones y reclamar derechos por sí mismas. Esta descentralización la

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llamamos de personalidad o de capacidad. Autarquía, significa autogobierno y

autosuficiencia.

11- EMPRESA PÚBLICA.

Es la institución creada por el Estado directamente, que persigue fines de carácter
económico (industrial, comercial, bancario) y cuentan con recursos generados por su
propia actividad. Están revestidas de personería jurídica, lo que les permite actuar con la
agilidad y los métodos de la empresa privada. Además, con la separación patrimonial y
contable respecto de la administración central, se hace posible evaluar los resultados de la
explotación de la empresa pública que si bien no tiene por finalidad obtener beneficios,
debe demostrar por lo menos que no sufre pérdidas.

12- EMPRESA MIXTA.

Es la que en parte pertenece al Estado y en parte a empresarios particulares. Es
mixta por el aporte del capital privado y por la cogestión de los empresarios privados, que
generalmente condicionan su aporte de capital a su participación en la administración de
la empresa. Debe ser creada por ley, por las mismas razones que la empresa pública, y
además porque la empresa mixta es una concesión parcial de servicio público a favor de
particulares. Una particularidad de la empresa mixta consiste en que, perteneciendo parte
de su capital y demás bienes a particulares, están sometidos en su totalidad al régimen de
los bienes y fondos públicos.

13- EMPRESA PLURINACIONAL.

Se la constituye por tratado porque obliga a los Estados o, por su intermedio, a sus
respectivas empresas públicas y, además, porque deben resolverse numerosas cuestiones
de derecho internacional privado civil, comercial, laboral, fiscal, incluso régimen
monetario, que se susciten con motivo de la explotación empresarial en común.
Ejemplos: Itaipú y Yacyretá.

14- FORMAS COMBINADAS DE DESCENTRALIZACIÓN: INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y

AUTÁRQUICAS.
Las formas de descentralización casi nunca se hallan aisladas, sino combinadas y
como imbricadas unas en otras. La combinación se produce bajo las formas siguientes:

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 cuando en una institución autónoma, tenemos una entidad autónoma y a la vez

autárquica.
 si a una empresa pública se le concede las mismas facultades reglamentarias,
como ANNP para navegación y puertos, se configura una empresa pública que es
autárquica y a la vez autónoma.
 igual forma de descentralización podría darse en las empresas plurinacionales, si
alguna vez se le conceden facultades reglamentarias para determinadas materias,
lo que sería aún más importante por su carácter internacional.

15.- DESCONCENTRACIÓN DE SERVICIOS.

Solo consiste en la distribución de los servicios dentro del territorio, por lo que no
se la debe confundir con la descentralización. El órgano desconcentrado carece de
personalidad jurídica y patrimonio propios y está jerárquicamente subordinado a las
autoridades superiores del organismo. También es desconcentración, la localización en
ciertas ciudades de la República de juzgados de 1ª Instancia y Tribunales que sólo existían
en la Capital. Estos juzgados y tribunales desconcentrados tienen la misma competencia
que los de la Capital, de modo que no hay descentralización de competencia del poder
central a favor de dichos juzgados y tribunales.

16.- MEDIOS DE CONTROL DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS.

Son, o pueden ser, los medios de coordinación y control, en el orden que sigue:
a) Del Poder Legislativo:
 Sanción del presupuesto.
 Reforma de las leyes orgánicas para corregir defectos observados en la
administración de los entes descentralizados.
 Designación de comisiones investigadoras, dentro de las facultades llamadas
implícitas del Poder Legislativo, que las necesita justamente para estar informado
acerca de las leyes que ha de dictar o reformar.
 Defensor del pueblo.
b) Del Poder Ejecutivo:
 Designación de directores del ente descentralizado, que es el medio más efectivo
de control.
 Si el ente descentralizado sigue sometido al poder jerárquico, lo que se revelará si
su ley orgánica prescribe que depende de tal Ministerio, el Poder Ejecutivo ejerce

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el control de sus resoluciones en ocasión de decidir en el recurso que podrán

interponer contra ellas los particulares.
 Ajuste y aprobación de los presupuestos por el Ministerio de Hacienda, para ser
presentados al Poder Legislativo.
 Supervisión del desenvolvimiento de la administración de los entes autárquicos.
Control mediante los Síndicos de las empresas públicas.
c) Del Poder Judicial:
 En ocasión del recurso contencioso administrativo interpuesto por los
particulares, el Tribunal de Cuentas controla la legalidad de los actos de la
Administración.
d) Otros:
 Contraloría General de la República.
 Ministerio Público.

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UNIDAD X
FUNCIÓN PÚBLICA.

1- SIGNIFICADOS DE LA DENOMINACIÓN “FUNCIÓN PÚBLICA”.

Es el conjunto de deberes y derechos del funcionario público, en su relación con el
Estado. Tiene dos significados: función del órgano y el estatus del agente.

2- ESTATUTO DEL FUNCIONARIO. TEORÍA ACERCA DE SU NATURALEZA JURÍDICA.

Investigar la naturaleza de un instituto jurídico, es tratar de identificar los
caracteres que el creador del derecho le ha impreso al instituto, lo que una vez logrado,
resuelve los problemas que se puedan suscitar, aplicando las normas propias del instituto.
Algunas teorías, primero comparaban la función pública con la locación de servicios o con
el mandato, pero no podían explicar la carga pública, ni como obtuvo capacidad el
mandante inicial para otorgar mandato. Otra teoría, fundándose en la unilateralidad del
acto de nombramiento, niega el carácter contractual de la función pública, pero el
consentimiento es esencial, puesto que la persona puede aceptar o no el cargo público. La
teoría más aceptada hoy día es la que la función pública constituye un instituto jurídico –
administrativo autónomo. Tiene sus propias reglas y no hay razón para seguir asimilándola
a figuras jurídicas preexistentes, por más semejanza que exista entre ellas.

3- CARACTERES:
a) Principio de igualdad: está contemplado en el Art. 47, núm. 3 de la C.N. de 1992,
que expresa: “El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: 3) la
igualdad para el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisito que
la idoneidad”, y en el Art. 101 que indica: “Todos los paraguayos tienen el derecho
a ocupar funciones y empleos públicos.”
b) Unilateralidad del nombramiento: no basta el consentimiento, que es requisito
bastante para los contratos de locación comunes, sino que es esencial el
nombramiento y también la toma de posesión del cargo, que es una forma de
publicidad necesaria de los actos públicos, a fin de que pueda exigirse el
acatamiento por los particulares, en este caso, de las disposiciones que emanen
del titular del cargo.

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c) Conducta honorable dentro y fuera del cargo: es una regla de conducta que puede
ser considerada también como inherente al régimen republicano y que no es
exigida ni tiene porque exigirse en los contratos de Derecho privado.
d) Incompatibilidades: entre el ejercicio de la función pública con el de ciertos cargos,
como lo establece la C.N. en su Art. 196 para el Poder Legislativo, 237 para el Poder
Ejecutivo y 254 para el Poder Judicial.
e) Modificabilidad unilateral: del régimen de la función pública, por decisión
unilateral del Estado (Ius Variandi), por razones de interés general, sin
compensación si la modificación fuese en detrimento del funcionario, salvo
disposición de la ley en su favor.
f) Profesionalidad: que hace de la función pública una carrera, cuyas consecuencias
se manifiestan en el derecho a la permanencia en el cargo y en los de ascenso,
jubilación y pensión.

4- LEY Nº 1626/2000 DE LA FUNCION PÚBLICA:

Ley 200/70 del estatuto del funcionario público. Esta ley fue sustituida por la Ley
Nº 1.626/00 De la Función Pública, a pesar de que algunos funcionarios accionaron
judicialmente contra la misma, por su supuesta inconstitucionalidad. La constitución ha
incluido una sección con el título de la función pública en la que hace referencia a los
funcionarios y empleados públicos.
Articulo 101.- los funcionarios y empleados públicos están al servicio del país. Todo
paraguayo tiene derecho a ocupar funciones y empleos públicos. La ley reglamentara las
distintas carreras en las cuales dichos funcionarios y empleados presten servicios, las que
sin perjuicio de otras son la judicial, la docente, la diplomática y consular, la investigación
científica y tecnológica la de servicio civil, militar y policial.
El artículo 1 de la ley 1626/2000 señala que esta ley tiene por objeto regular la
situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de
confianza, el contratado y el auxiliar, que presten servicio en la Administración Central, en
los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la
Defensoría del pueblo, la Contraloría General de la Republica, la Banca Pública y los
demás organismos y entidades del Estado.
Las leyes especiales vigentes y las que se dicten para regular las relaciones
laborales entre el personal de la administración central con los respectivos organismos y
entidades del Estado, se ajustarán a las disposiciones de esta ley aunque deban
contemplar situaciones especiales.

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Entiéndase por administración central los organismos que componen el Poder

Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias.

5- DEFINICIÓN DEL FUNCIONARIO.

La Ley Nº 1.626/00 lo define en su Art. 4º: “Es funcionario público la persona
nombrada mediante acto administrativo para ocupar de manera permanente un cargo
incluido o previsto en el Presupuesto Gral. de la Nación, donde desarrolle tareas
inherentes a la función del organismo o entidad del Estado en el que presta sus servicios.
El trabajo del funcionario público es retribuido y se presta en relación de dependencia con
el Estado.”
Art. 3º: “En esta ley el funcionario o empleado público son términos equivalentes,
con un mismo alcance jurídico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el
ejercicio de la función pública.”

6- APLICACIÓN SUPLETORIA A CIERTOS FUNCIONARIOS.

El Art. 3º de la Ley Nº 200/70 expresaba que el estatuto se aplica sólo
supletoriamente, a funcionarios cuyo nombramiento está reglado "por disposiciones
constitucionales o leyes especiales y los funcionarios municipales" en todo lo que no esté
previsto en sus respectivos estatutos. En esta disposición están incluidos los designados
por elección (diputados, senadores etc.) y los funcionarios que tienen sus propios
estatutos (militares, maestros, etc.). La Ley Nº 1.626/00, expresa en su Art. 1º que “las
leyes especiales vigentes y las que se dicten para regular las relaciones laborales entre el
personal de la administración central con los respectivos organismos y entidades del
Estado, se ajustaran a las disposiciones de esta ley aunque deban contemplar situaciones
especiales...”

7- CUADRO PERMANENTE Y CARGOS DE CONFIANZA.

La Ley Nº 1.626/00 establece en su Art. 8º, que son cargos de confianza y, sujetos a
libre disposición, los ejercidos por las siguientes personas: los ministros y viceministros del
Poder Ejecutivo, los funcionarios designados con rango de ministros, el Procurador
General de la República y los funcionarios que detenten la representación del Poder
Ejecutivo en las entidades binacionales u órganos administrativos, los secretarios, los
directores, los jefes de departamentos, divisiones y secciones, de la Presidencia de la
República, el Secretario General, el Secretario Privado, el Director Administrativo y el
Director Financiero que prestan servicio en el Gabinete de los ministros del Poder

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Ejecutivo, los presidentes y los miembros de los consejos y directorios de las entidades
descentralizadas, los embajadores, cónsules y representantes nacionales ante
organizaciones internacionales o eventos en los que la República participe oficialmente de
conformidad con la Ley del Servicio Diplomático y Consular, y los directores jurídicos,
económicos o similares de los organismos o entidades del Estado, con excepción de los
que integran la carrera de la función pública. Esta enumeración es taxativa. Quienes
ocupen tales cargos podrán ser removidos por disposición de quién esté facultado para el
efecto por la ley o, en ausencia de éste, por la máxima autoridad del organismo o entidad
respectivo del estado. La remoción de estos cargos, aún por causas no imputables al
funcionario, no conlleva los efectos económicos del despido. Los funcionarios que hayan
sido promovidos a ocupar estos cargos conservan los derechos adquiridos con
anterioridad al respectivo nombramiento. El Art. 11 de la misma ley expresa que a
quienes ocupen cargos de confianza les será aplicable, mientras permanezcan en
funciones, el régimen general de los funcionarios de carrera.
8- PRINCIPALES DERECHOS: A) AL CARGO; B) REMUNERACIÓN; C) PERMISOS; D)
VACACIONES; E) PROMOCIÓN O ASCENSO; F) REUNIÓN Y ASOCIACIÓN. (Ley 200/70).-
 según el Art. 18 de la Ley Nº 1.626/00, el funcionario es nombrado en forma
provisoria por un período de prueba que durará seis meses. Según el Art. 19,
transcurrido dicho período adquiere estabilidad provisoria.
 derecho de permanencia en el cargo: al cumplir dos años ininterrumpidos de
servicio en la función pública, el funcionario público adquiere estabilidad laboral.
 según el Art. 50, se regirán por las disposiciones del Código del Trabajo, las
cuestiones relativas a las vacaciones y la protección a la funcionaria en estado de
gravidez y en período de lactancia.
 derecho al sueldo: que es imprescriptible de acuerdo a la propia C.N., y así lo
prescribe además la Ley Nº 1.626/00.
 derecho a formar sindicatos, sin necesidad de autorización previa (Art. 108, Ley
1.626/00).
 manifestación de bienes: al tomar posesión del cargo y al terminar sus funciones
en el mismo.
PRINCIPALES DERECHOS:
a) Percibir el salario y demás remuneraciones previstas por la ley
b) Vacaciones anuales remuneradas
c) Los permisos reconocidos en esta ley
d) Los descansos establecidos en el código del trabajo
e) Percibir el aguinaldo anual

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f) La estabilidad en el cargo, de conformidad a lo establecido en la presente

ley
g) Acogerse a los beneficios de la seguridad social que establezca la ley
respectiva con derecho a que se acumulen los aportes realizados a las
distintas cajas de jubilaciones o pensiones, previa transferencia de dichos
aportes que las cajas deberán hacerse entre sí para dicho efecto
h) Renunciar al cargo
i) Interponer los recursos administrativos y las acciones judiciales que hagan a
la defensa de sus derechos
j) Igualdad, sin discriminación alguna de oportunidades y de trato en el cargo
k) Ser promovido de conformidad a los procedimientos establecidos en esta
ley
l) Prestar sus servicios en el lugar en el que fuera nombrado
m) Participar en huelgas con las limitaciones establecidas en la constitución y la
ley.-
PRINCIPALES DEBERES:
Realizar personalmente el trabajo a su cargo en las condiciones de tiempo, forma,
lugar y modalidad que determinen las normas dictadas por la autoridad competente.
a) Acatar las instrucciones de los superiores jerárquicos relativas al trabajo
que realiza cuando ellas no sean manifiestamente contrarias a las leyes y
reglamentos
b) Observar una conducta acorde con la dignidad del cargo;
c) Guardar el secreto profesional en los asuntos que revistan carácter
reservado en virtud de la ley, del reglamento, de su propia naturaleza o por
instrucciones especiales
d) Presentar declaración jurada de bienes y rentas, en el tiempo y en la forma
que determinan la constitución y la ley.
PROHIBICIONES E INCOMPATIBILIDADES. LEY 1.626/00:
 Art. 60: utilizar la autoridad o influencia que pudiera tener a través del cargo,
para ejercer presión sobre la conducta de sus subordinados, trabajar en la
organización o administración de actividades políticas, ejecutar actividades

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ocupando tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o material, recibir

obsequios, propinas, comisiones
 Art. 61; Ningún funcionario público podrá percibir dos o más remuneraciones
de organismos o entidades del Estado (excepto la docencia a tiempo parcial,
toda vez que sea fuera del horario de trabajo).

10- POSIBLE CONFLICTO ENTRE EL DEBER DE OBEDIENCIA A LA LEY Y A LAS ÓRDENES EL

SUPERIOR.
El conflicto puede surgir entre el deber del funcionario de ajustar sus actos a las
disposiciones de la C.N. y de las leyes, y el deber de acatar las órdenes e instrucciones del
superior.
La Ley Nº 1.626/00, establece en su Art. 57, la obligación del funcionario de:
 inc. d: acatar instrucciones de los superiores jerárquicos relativas al trabajo que
realiza cuando ellas no sean manifiestamente contrarias a las leyes y reglamentos;
 inc. p: abstenerse de realizar actividades contrarias al orden público y al sistema
democrático, consagrado por la C.N.
En éste orden de cosas, la misma C.N. prescribe la supremacía de sus disposiciones
sobre todas las demás normas en su Art. 137, y en su Art. 9 “Nadie está obligado a hacer
lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe”.
La Ley Nº 1.160/97 Código Penal, incluye como Hecho Punible contra el Ejercicio
de Funciones Públicas, la figura de la Inducción a un Subordinado a un hecho punible,
expresando: “El superior que indujera o intentara inducir al subordinado a la realización
de un hecho antijurídico en el ejercicio de sus funciones o tolerara tales hechos, será
castigado con la pena prevista para el hecho punible inducido.” En consecuencia, las leyes
vigentes admiten que el subordinado pueda examinar libremente la legalidad o la
ilegalidad de las órdenes recibidas, y resistirse a cumplir aquellas que considere apartadas
de la ley, pero el funcionario debería extremar su prudencia al decidir cumplir o no
cumplir dichas órdenes, porque su conducta será juzgada conforme a la ley de la Función
Pública.

11- RÉGIMEN DISCIPLINARIO.

La Ley 200/70 establecía las sanciones por incumplimiento de las obligaciones del
funcionario, clasificándolas en dos categorías: de primer grado para infracciones leves, y
de segundo grado para las graves. Las sanciones de primer grado son aplicadas por el jefe
de la repartición, sin sumario administrativo, y las de segundo grado por la autoridad que

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produjo el nombramiento, previo sumario administrativo (Art. 50). Contra la decisión

condenatoria procederá el recurso contencioso administrativo (Art. 55).
La Ley Nº 1.626/00, establece el Régimen Disciplinario en los Art. 64 al 72. Las
sanciones administrativas por las faltas leves serán aplicadas por el jefe de repartición, y
las sanciones por las faltas graves, serán aplicadas por la máxima autoridad del organismo
o entidad del Estado en que el afectado preste sus servicios, previo sumario
administrativo, sin perjuicio de remitir los antecedentes a la jurisdicción penal ordinaria si
el hecho fuere punible. El Art. 78 in fine de la misma ley expresa: “transcurrido el plazo
para resolver el sumario (60 días hábiles, prorrogables), sin que hubiese pronunciamiento
del Juez Instructor, se considerará automáticamente concluida la causa sin que afecte la
honorabilidad del funcionario.”

12- RESPONSABILIDAD PERSONAL: SUS DIFERENTES CLASES, CAUSA, SANCIÓN Y

JURISDICCIÓN COMPETENTE.
El principio fundamental está en el Art. 106 de la C.N. de 1992, que expresa:
“Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de
transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán
personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del estado,
con derecho a este de repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto”.
Las diferentes clases de responsabilidad están estatuidas en los respectivos
cuerpos de leyes, como siguen:
1) Responsabilidad penal: por delitos calificados como tales en el Código
Penal y que pueden ser: cohecho pasivo (Art. 300), soborno (Art. 302),
prevaricato (Art. 305), tortura (Art. 309), exacción (Art. 312). La jurisdicción
es la criminal ordinaria.
2) Responsabilidad civil: por daños causados a la Administración y a los
particulares. La jurisdicción correspondiente es la civil ordinaria.
3) Responsabilidad administrativa: es la prescripta en el estatuto del
funcionario, por las faltas y sus sanciones de primero y segundo grado. La
jurisdicción que le corresponde es la administrativa y, en su caso, la
contencioso administrativa.
4) Responsabilidad política: la C.N. en su Art. 225, establece que pueden ser
sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos
cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes, el Presidente
y el Vice Presidente de la República, los ministros del Poder Ejecutivo, los

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Ministros de la C.S.J., el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el

Contralor General y el Sub-contralor de la República, y los integrantes del
Superior Tribunal de Justicia Electoral, por acusación formulada por la
Cámara de Diputados, y juzgamiento de la Cámara de Senadores.-
Articulo 64 Ley 1626/2000.- los funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad
administrativa por incumplimiento de sus deberes u obligaciones o por infringir las
prohibiciones establecidas en esta ley y las leyes análogas, haciéndose pasibles de las
sanciones disciplinarias determinadas en este capítulo.
Artículo 66.- Serán consideradas faltas leves las siguientes:
a) Asistencia tardía o irregular al trabajo
b) Negligencia en el desempeño de sus funciones
c) Falta de respeto a los superiores, a los compañeros de trabajo o al
público y
d) Ausencia injustificada.
Artículo 67.- Serán aplicadas a las faltas leves las siguientes sanciones
disciplinarias:
1) amonestación verbal
2) apercibimiento por escrito y
3) multa equivalente al importe de uno a cinco días de salario.

Artículo 68.- Serán faltas Graves:

a) Ausencia injustificada por más de tres días continuos o cinco
alternos en el mismo trimestre,
b) Abandono del cargo;
c) Incumplimiento de una orden del superior jerárquico, cuando ella se
ajuste a sus obligaciones
d) Reiteración en las faltas leves, etc.-
e) Violación del secreto profesional, sobre hechos o actos vinculados a
su función que revistan el carácter reservado en virtud de la ley, el
reglamento o por su naturaleza.-

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f) Recibir gratificaciones, dádivas o ventajas de cualquier índole por

razón del cargo.
g) Malversación, distracción, retención o desvió de bienes públicos y la
comisión de los hechos punibles tipificados en el código penal contra
el estado y contra las funciones del estado.
 Las sanciones administrativas por las faltas leves serán aplicadas
por el jefe de la repartición pública donde preste sus servicios,
sin sumario administrativo previo. Si el imputado se considerase
inocente por la pena de amonestación o apercibimiento podrá
solicitar la instrucción de un sumario administrativo.
 Las sanciones disciplinarias correspondientes a las faltas graves
serán aplicadas por la máxima autoridad del organismo o
entidad de Estado en que el afectado preste sus servicios, previo
sumario administrativo, sin perjuicio de remitir los antecedentes
a la jurisdicción penal ordinaria si el hecho fuese punible.-

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UNIDAD XI
BIENES PÚBLICOS.

1- BIENES PÚBLICOS: CLASES.

“Bienes públicos” son el género y sus clases o especies son las siguientes:

2- BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO.

Son bienes del dominio público los afectados al uso y goce directos de todos los
miembros de la comunidad. Por la característica fundamental de estos bienes, que es la de
su afectación al uso común, las facultades del Estado respecto de ellos no son las propias
del derecho de propiedad, sino las que emanan del poder público: las de reglamentación,
conservación y vigilancia, para asegurar el uso normal y común de esta clase de bienes. El
Código Civil indica cuales son en su Art. 1898:
a) las bahías, puertos y ancladeros;
b) los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos
mismos cauces;
c) las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que
las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones
extraordinarias;
d) los lagos navegables y sus álveos; y
e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas para
utilidad común de los habitantes.
Los bienes del dominio público del Estado son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.

3- DOMINIO PÚBLICO POR SU NATURALEZA Y POR SU DESTINO.

Los bienes públicos son del dominio público por su naturaleza o por su destino.
a) por su naturaleza: significa que por sus condiciones naturales,
ciertas cosas se prestan o son aptas para el uso común, por cuya

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razón se les confiere la cualidad jurídica de dominio público, como

los ríos, el mar territorial, etc.
b) por su destino: se trata de cosas que bien pudieran ser de
apropiación privada, como la suerte de tierra ocupada por una calle
o una plaza que en nada se diferencia de las pertenecientes a
propietarios privados.

4- AFECTACIÓN DE BIENES AL DOMINIO PÚBLICO.

Afectación es el acto de poder público (constitucional, legislativo o administrativo)
por el cual se destina una cosa o bien al uso o goce común. Puede ser de carácter general
o especial.

 es general: cuando se afecta al uso común toda una categoría o clase de cosas o
bienes, como las islas o todas las aguas que corren por cauces naturales.
 es especial: cuando la afectación recae sobre una cosa determinada, como los
campos comunales de las municipalidades, reservados al uso de los habitantes de
ese municipio. La afectación puede producirse de hecho, cuando no han sido
afectados por un acto concreto del poder público. Ejemplo: una franja de tierra
que es usada en común como calle o camino.

5- AFECTACIÓN DE BIENES DE PROPIEDAD PRIVADA.

Si la cosa que se pretende afectar al uso común no pertenece al dominio privado
del Estado o de la Municipalidad sino a propietarios privados, es preciso proceder
previamente a su expropiación, en virtud de lo dispuesto en el Art. 109 de la C.N.: “Nadie
puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la
expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en
cada caso por ley”. El Art. 1.907 del C.C. expresa que “los puentes, caminos y cualquiera
otras construcciones hechas a expensas de los particulares en terreno que les
pertenezcan, son del dominio privado de los particulares, aunque los dueños permitan su
uso o goce a todos”. La servidumbre administrativa es también, por ejemplo, la
restricción de dominio sobre una franja de 10 metros en las riberas de los ríos, indicada en
el Art. 2.011 del C.C., en interés público de la navegación.

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6- USO NORMAL.
Los particulares tienen iguales derechos al uso normal conforme a la propia
naturaleza o destino del dominio público. Ejemplo: sacar agua o abrevar ganado en las
aguas públicas, transitar por las veredas de las calles. El uso normal no requiere en
principio de permiso administrativo, pero a medida que crece la población y el tráfico en
las vías de comunicación se extiende y se hace cada vez más rigurosa la reglamentación,
que incluye las exigencias de registro de conductor, patente de navegación, etc. Para el
uso extraordinario de los mismos, se requiere de la previa autorización o permiso
administrativo.

7- OCUPACIÓN Y CONCESIÓN.
Todo uso especial de la utilización común y normal de las cosas del dominio
público requiere permiso de las autoridades administrativas competente, estatal o
municipal. La ocupación se justifica solamente en cuanto contribuya al mejor uso y
cumplimiento de la propia finalidad del dominio público. De ahí su carácter precario y la
revocabilidad del permiso sin indemnización, como consecuencia de tal precariedad. De
carácter más permanente es la utilización del dominio mediante concesión. En la
concesión de servicio público existe generalmente no sólo otorgamiento de la facultad
propia de la Administración para explotar el servicio, sino también para ocupar las cosas
del dominio público en la medida necesaria para ese fin.

8- CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS.
Consecuencia directa de la afectación de los bienes del dominio público al uso
común, es su in-enajenabilidad. Son bienes que están fuera del comercio. La in-
enajenabilidad puede ser considerada absoluta, en cuanto a los bienes públicos por su
naturaleza, y solo relativa respecto de los que lo son por su destino, pues éstos últimos
pueden ser enajenados previa desafectación. En la in-enajenabilidad, están implícitas la
imprescriptibilidad y la in-embargabilidad, pues de lo contrario podrían ser apropiados por
los particulares, apartándolos del destino que les ha dado la ley. Tampoco pueden sufrir
servidumbres u otros derechos reales, que tendrían el mismo resultado de perturbar el
uso común.

9- DERECHO Y JURISDICCIÓN CORRESPONDIENTE.

El derecho que les rige es el derecho administrativo. La jurisdicción competente
para todas las cuestiones que surjan del ejercicio del poder público y los derechos de los

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particulares, tanto del uso normal como de la ocupación, es la contencioso –

administrativa. La administración resolverá todas las cuestiones en la instancia
administrativa, pero para proceder compulsivamente a una desocupación, la
administración tendrá que recurrir a los tribunales por la vía de la acción de desalojo. La
acción de indemnización de los particulares por daños causados por mala conservación
del dominio público, obligación a cargo del Estado y de las Municipalidades, compete
también a la jurisdicción contencioso – administrativa, previo requerimiento en la
instancia administrativa.

10- RÉGIMEN DE CIERTOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO:

a) Aguas públicas: son del dominio público del Estado, de acuerdo al Art. 1898 del
C.C.: - los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos
mismos cauces. - las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de
tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en
ocasiones extraordinarias. - los lagos navegables y sus álveos.
b) Islas: son bienes del dominio privado del Estado, de acuerdo al Art. 1900 del C.C. -
las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no pertenezcan a
particulares.
c) Espacio aéreo: de acuerdo al Art. 1º de la Ley Nº 1.860/02 “Código Aeronáutico”,
la República tiene soberanía sobre el espacio situado sobre su territorio, que
incluye las aguas jurisdiccionales. Son del dominio público, en cuanto está
destinado al uso común de la navegación aérea, dominio público que se extiende
sobre los inmuebles de propiedad privada, más restrictivamente sobre los situados
en las superficies de despeje y en la zonas de seguridad de los aeródromos públicos
(Art. 84 al 91).

11- COMPETENCIA EN MATERIA DE DOMINIO PÚBLICO.

Para los principales bienes del dominio público las disposiciones vigentes son las
siguientes:
a) La reglamentación del tránsito en las calles y caminos dentro del radio urbano, es
competencia de la Junta Municipal. La vigilancia y ejecución del respectivo
reglamento está a cargo de la Dirección Municipal de tránsito y la aplicación de
sanciones por contravención en la capital, al del Juzgado Municipal de Faltas.

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b) En materia de rutas y caminos nacionales, el Ministerio de Obras Públicas y

Comunicaciones tiene competencia para la ejecución del Reglamento General de
Tránsito, por intermedio de la Policía Caminera.
c) Tiene además intervención la Policía Nacional en materia de seguridad de las
personas y de los bienes en las calles y caminos, aparte de la jurisdicción de los
Tribunales en la comisión de delitos.
d) La policía de los ríos navegables y sus riberas está a cargo de la Prefectura Gral. De
Puertos, que tiene atribuciones para aplicar el Código de Navegación Fluvial y
Marítima.
e) La Administración Nacional de Navegación y Puertos tiene por objeto "mantener la
navegabilidad de los ríos y administrar y operar todos los puertos de la República".
f) La reglamentación del uso del espacio aéreo para la navegación es el Código
Aeronáutico, y su aplicación en la instancia administrativa compete a la Dirección
Nacional de Aeronáutica Civil, entidad autárquica con personería jurídica y
patrimonio propio, creada por la Ley Nº 73/90. Las relaciones de la DINAC con el
Poder Ejecutivo, se mantendrán por medio del Ministerio de Defensa Nacional.

12- DESAFECTACIÓN.
Es el acto del poder público (constituyente, legislativo o administrativo), por el cual
un bien del dominio público es excluido del uso común, y pasa a formar parte del dominio
privado. Sólo pueden ser objeto de desafectación los bienes del dominio público por su
destino, y no aquellos que lo son por su naturaleza. No requiere formalidad especial. Una
autorización para enajenar equivale a la desafectación. Pero la desafectación no equivale
a la autorización para enajenar. El requisito esencial está en la competencia: la
desafectación debe ser dispuesta por el mismo órgano que impuso la afectación, o por
aquél bajo cuya jurisdicción se encuentre el bien.

13- BIENES AFECTADOS A SERVICIOS PÚBLICOS (PATRIMONIO ADMINISTRATIVO).

Todos los bienes del Estado están actual o eventualmente afectados a la
realización de los servicios públicos. La única razón de ser del dominio estatal, es la de
atender con ellos las necesidades públicas. Pero hay cosas que constituyen un
fundamento material imprescindible para el cumplimiento de una determinada finalidad
administrativa, y hacen parte del patrimonio administrativo. Generalmente son inmuebles
(hospitales, locales escolares, teatros, etc.), pero también pueden ser muebles y valores
(armamento, fondos públicos).

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14- CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS Y REGLAS APLICABLES.

Como los bienes del dominio público, los afectados a servicio públicos son in-
enajenables, imprescriptibles e inembargables. La in-enajenabilidad les viene de su
afectación a los fines que la ley u ordenanza les asigna. Tales bienes afectados al servicio
público son insustituibles, y han sido creados para asegurar mediante reglas jurídicas
especiales, que son las del derecho administrativo, la continuidad y regularidad de ciertas
funciones que por alguna razón son consideradas imprescindibles. La protección del
dominio público también se logra mediante el derecho penal, que considera delito la
destrucción, inutilización, desaparición o cualquier daño causado a ciertas cosa dominiales
(archivos, registros, bibliotecas, etc.) La desafectación de estos bienes, es común que se
produzca con la extinción del servicio mismo.

15- BIENES DE DOMINIO PRIVADO (PATRIMONIO FISCAL).

Pertenecen al dominio privado de la administración todas las cosas o bienes que,
no teniendo una afectación especial, sirven para la realización de los diversos servicios a
su cargo. Estos bienes los posee la Administración al igual que los particulares, pero están
sometidos a reglamentaciones y restricciones que son del Derecho administrativo. Son
algunos de los detallados en el Art. 1900 del C.C.:
a) las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no
pertenezcan a los particulares.
b) los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de
dueños.
c) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren
intestadas o sin herederos, según las disposiciones de éste Código, d) los
bienes del estado que no sean del dominio público o que no estén
afectados al servicio público.

16- PRECISIONES ACERCA DE LA ENAJENABILIDAD, PRESCRIPTIBILIDAD Y

EMBARGABILIDAD.

 Inalienables: la naturaleza jurídica de los bienes públicos impide que puedan, por
su propia función o destino, ser objeto de actos de disposición alguna mientras
dure su afectación. Son bienes que están fuera del comercio. La enajenabilidad

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puede ser considerada absoluta en cuanto a los bienes que son del dominio
público por su naturaleza, y sólo relativa respecto de lo que lo son por su destino.
Los bienes del dominio privado del Estado, que no están afectados a algún fin,
pueden ser enajenados.
 Imprescriptibles: el derecho de propiedad sobre ellos no se extingue por el
transcurso del tiempo. La prescripción es un modo de adquirir la propiedad
sancionada por el derecho privado, en consecuencia no puede ser aplicado a los
bienes públicos que están fuera del derecho privado.
 Inembargables: no pueden ser objeto de ejecución judicial, ni susceptible de sufrir
embargo, hipotecas, expropiación, reivindicación ni ser objeto de usufructo
alguno.

17- TIERRAS FISCALES Y MUNICIPALES.

Indican los Art. 106 y 109 de la Ley Nº 1.294/87 Orgánica Municipal:

 Son bienes del dominio público de cada Municipio:

a) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes y demás vías de
comunicación que no pertenezcan a otra administración.
b) las plazas, parques y demás espacios destinados a recreación pública.
c) las aceras y los accesorios de las vías de comunicación o de espacios a los
que se refieren los incisos a y b.
d) los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas y suburbanas,
que sirven al uso público, y sus lechos, y
e) los que el Estado ponga bajo el dominio municipal.
 Son bienes del dominio privado:
a) las tierras municipales que no sean del dominio público.
b) las tierras situadas en las zonas urbanas y suburbanas que carezcan de
dueño.
c) los inmuebles municipales destinados a renta, y e) las inversiones
financieras.
Indica el Art. 111: “Las municipalidades podrán enajenar las tierras de su dominio
privado por el procedimiento de la subasta pública, o excepcionalmente en forma directa,
previo avalúo pericial que no será menor al valor fiscal. … En todos los casos se requerirá
la aprobación de la Junta Municipal.”

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18- DERECHO Y JURISDICCIÓN COMPETENTE.

Los bienes del dominio privado se rigen, como su propio nombre lo indica, por el
Derecho privado. Consecuentemente, la jurisdicción competente en materia de bienes
del dominio privado es la común ordinaria, a no ser que se trate de institutos de Derecho
administrativo, como es la adjudicación de lotes a los beneficiarios de la reforma agraria,
regida por el Estatuto respectivo.

19- BIENES DEL PATRIMONIO INDUSTRIAL.

Son los yacimientos minerales indicados en el Art. 112 de la C.N. DE 1992, y en el
Art. 1900 del C.C.: los hidrocarburos, minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se
encuentren en estado natural en el territorio de la República, con excepción de las
sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y aprovechamiento de estas
riquezas se regirán por la legislación especial de minas. Su régimen jurídico y la
jurisdicción competente son las mismas que la de los bienes afectados a servicios públicos,
con la diferencia de que no pueden ser desafectados sino por una reforma constitucional.

20- ADQUISICIÓN DE BIENES POR EXPROPIACIÓN.

La expropiación es un medio extraordinario para la adquisición de bienes, para ser
incorporados a cualquiera de las categorías que hemos estudiado como para otros fines.
Está prevista en la C.N. de 1992, Art. 109: “Nadie puede ser privado de su propiedad sino
en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad
pública o de interés social, que será determinada en cada caso por ley”, y en el Art. 116:
“La expropiación de los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria será
establecida en cada caso por la ley, y se abonará en la forma y plazo que la misma
determine”, y debe ser declarada por Ley, en cada caso.

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UNIDAD XII
DERECHO POLICIAL

1- DIVERSOS CONCEPTOS DE "POLICÍA"

El vocablo policía deriva del griego polis, ciudad, en la antigüedad clásica era el
Estado.

 Poder de policía: del autócrata en el llamado antiguo régimen, en el que se

comprendían todas las funciones estatales.
 Estado – Policía: en la doctrina liberal individualista, por el cual únicamente se
limita ciertas libertades con la intención de evitar que se dañen o destruyan unas a
otras.
 Estado Policial: a título de policía, el Estado interviene en todas las esferas de la
vida individual y colectiva.
 Poder de Policía: facultad constitucional del P. Legislativo de reglamentar los
derechos y libertades consagrados en la C.N.
 Función Policial: la de los órganos administrativos llamados a ejecutar dichas leyes
reglamentarias.

2- LA POLICÍA EN EL ESTADO DE DERECHO.

En el Estado de Derecho, la “policía” hace parte del Derecho Administrativo,
sometida como tal a la ley, sea esta la ley formal o la Constitucional. No hay cabida en el
estado de derecho, para un poder de policía superior o anterior a la ley.

3- FUNDAMENTACIÓN DEL DERECHO POLICIAL EN LA C.N.

Expresa el Art. 175 de la C.N. de 1992: “La Policía Nacional es una Institución
Profesional, no deliberante, obediente, organizada como carácter permanente y en
dependencia jerárquica del órgano del Poder Ejecutivo el encargado de la seguridad
interna de la nación. Dentro del marco de esta C.N. y de las leyes, tiene la misión de
preservar el orden público legalmente establecido, así como los derechos y seguridad de
las personas y entidades y de sus bienes; ocuparse de la prevención de los delitos;
ejecutar los mandatos de la autoridad competente, y bajo dirección judicial, investigar los
delitos. La ley reglamentara su organización y sus atribuciones. El mando de la Policía
Nacional será ejercido por un Oficial Superior de su cuadro permanente. Los policías en

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servicio activo no podrán afiliarse a partido o a movimiento político alguno, ni realizar

ningún tipo de actividad política. La creación de cuerpo de policías independientes podrá
ser establecida por ley, la cual fijara sus atribuciones y respectivas competencias, en el
ámbito municipal y en el de los otros poderes del Estado.”

4- DIFERENTE SITUACIÓN DE LAS PERSONAS Y DE LOS ÓRGANOS POLICIALES.

 Para las personas, existen los derechos y garantías consagradas en la C.N., aunque
no estén reglamentadas por Ley. La falta de reglamentación no podrá ser invocada
para negar ni menoscabar ningún derecho o garantía.
 La Policía Nacional, no tiene más atribuciones que las que les confieren las leyes
reglamentarias. Prescribe la Ley Orgánica de la Policía, que deberán ajustar el
ejercicio de su función a las normas constitucionales y legales, y fundará su acción
en el respeto a los Derechos humanos.

5- MATERIAS DE POLICÍA.
En el estado liberal, las materias de policía son muy restringidas: seguridad de las
personas y de sus bienes. Pero ésta seguridad es muy compleja en la actual sociedad
moderna, y se la requiere en órdenes tan exigentes como la vida misma, tales como la
preservación de las aguas y del aire contra las contaminaciones. El único poder que puede
autorizar intervenciones de la Policía es el Legislativo, a través de las leyes respectivas, con
las salvaguardas y limitaciones constitucionales. Algunas funciones de la policía son:

 preservar el orden público legalmente establecido.

 proteger la vida, la integridad, la seguridad y la libertad de las personas y entidades
y de sus bienes.
 prevenir la comisión de delitos y faltas mediante la organización técnica la
información y la vigilancia.
 expedir Cedula de Identidad, Pasaportes, Certificado de Antecedentes, De Vida, De
Domicilio, De Residencia.
 solicitar la presentación de documentos de identificación personal cuando el caso
lo requiera.
 detener a las personas sorprendidas en la comisión de delitos.
 dar cumplimiento a los mandatos judiciales, etc.

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6- CARACTERES DEL DERECHO POLICIAL.

Las notas específicas que se atribuyen al derecho policial, se refieren a:

 su finalidad: el mantenimiento del orden. La perturbación del orden es el enemigo

de la policía. El buen orden debe ser entendido como el establecido mediante
obligaciones y prohibiciones en leyes y reglamentos.
 el medio de ejecución: la coacción. No solo como amenaza, sino para intervenir
de oficio en los hechos delictuosos, detener a las personas conforme a la ley,
sorprendidas en la Comisión de delitos y a los sospechosos, sin recurrir a los
tribunales.
 el carácter de sus disposiciones: preventivo sobre la conducta de las personas.
Previene y sanciona la comisión de delitos y faltas, mediante la organización
técnica, la información y la vigilancia. Pero no puede adoptar medidas preventivas
a su antojo, deben estar autorizadas en la ley.
 El carácter negativo de las funciones policiales, se daría en el sentido en que solo
trate de evitar daños mediante obligaciones y prohibiciones impuestas a los
particulares, sin promover medidas para su bienestar o para el bien de la
comunidad.

7- DEFINICIÓN DEL DERECHO POLICIAL.

Es el sector del derecho administrativo que tiene por finalidad preservar, bajo
amenaza de coacción inmediata, el orden legalmente establecido para la protección de las
personas y de la comunidad.

8- FUENTES DEL DERECHO POLICIAL.

 La C.N. de 1992
 Ley Nº 222 / 93, Orgánica de la Policía Nacional.
 Ley Nº 14 / 90, Ley del Marchódromo
 Res. 6 del 17 de febrero de 1995, Proyecto de guía de procedimiento policial
 Res. 7 del 20 de febrero de 1995, Reglamento disciplinario de la Policía Nacional

9- ACTOS DE EJECUCIÓN:
Del derecho policial, consisten en la aplicación de la ley o del reglamento al caso
concreto, para una persona determinada o un grupo determinado de personas. Pueden
ser:

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 Órdenes: actos imperativos que obligan directamente al destinatario (arresto,

allanamiento de domicilio).
 Permiso y autorizaciones: actos permisivos, obligatorios en el sentido que vinculan
a terceros y a las autoridades en particular, a la obligación de respetar el ejercicio
del derecho protegido por el permiso.

10- DERECHO POLICIAL PENAL.

El conjunto de las sanciones aplicables por las transgresiones a las leyes y
reglamentos de policía. Rigen los mismos principios fundamentales del derecho penal
común: las faltas o transgresiones deben estar calificadas y las sanciones previstas en la
Ley. La diferencia consiste en que ante la ausencia de faltas y sanciones en la ley, el
órgano pueda establecerlas en el reglamento, con las limitaciones legales. Otra diferencia,
consiste en que no siendo posible el “juicio previo”, se cumple el precepto constitucional
de la inviolabilidad de la defensa, con la apertura del sumario administrativo.

11- SANCIONES CONCURRENTES. Las sanciones de policía, como las administrativas en

general, no se excluyen, sino que pueden acumularse con las de carácter penal y civil,
como lo admiten uniformemente nuestros tribunales. No s infringe la regla del non bis in
ídem, porque son de distinto orden y obedecen a finalidades distintas, que no se
contrarían, sino que se complementan.

12- FACULTADES DISCRECIONALES Y REGLADAS DE LA POLICÍA.

Por la Ley Orgánica Nº 222, la Policía Nacional está facultada a dictar reglamentos y
edictos para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con sus facultades regladas.

13- LIMITACIÓN DE LA FUNCIÓN POLICIAL.

Cualquier disposición legal, reglamentaria, orden o medida de policía que
contraríen la C.N., es nula y de ningún valor. No hay estado de derecho si la policía no
respeta esta limitación fundamental. Otras limitaciones derivan de la propia esencia de la
función policial, aunque no estén expresamente en la ley:

 la policía no puede intervenir en actos de cualquier género, porque los actos

privados que no ofendan a terceros, están exentos de la autoridad pública (Art. 33,
C.N. 1992)

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 la protección de los intereses y derechos de los particulares, escapa a la

competencia policial que solo puede ampararlos contra agresiones de terceros,
hasta tanto intervengan los tribunales.
 la policía no puede impedir el ejercicio legítimo de los derechos, por ejemplo el de
reunirse pacíficamente.
 las medidas de policía deben ser adecuadas y proporcionales, no debe andar a
cañonazos con los gorriones.

UNIDAD XIII
CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.

1- APLICACIÓN DEL DERECHO PRIVADO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

La Administración Pública recurre a la aplicación del Derecho privado cuando los
medios jurídicos que éste ofrece son más idóneos para la consecución de sus fines que los
de su propio Derecho que es el Administrativo. Esta aplicación la pueden hacer el Estado
y las Municipalidades, en el carácter de personas jurídicas que les atribuye el C.C., y los
entes descentralizados en el mismo carácter, del que están investidos en sus respectivas
leyes orgánicas.

2- ¿EXISTEN CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN QUE NO SEAN DEL DERECHO

PRIVADO?
Existe dentro del género de los “contratos de la administración”, una especie que
se ha dado en llamar “contratos administrativos”, que se rige en parte por normas del
derecho común, pero que pueden separarse totalmente del derecho público, pues son
celebrados por entes estatales.
3- ACTOS ADMINISTRATIVOS Y NO CONTRATOS.
Existen ciertos actos administrativos calificados como “contratos”, que son
evidentemente unilaterales y no bilaterales o contractuales. Ejemplos: permisos, licencias

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o concesiones. Tampoco son contratos los actos administrativos por los cuales se
conceden exoneraciones fiscales y otras ventajas, por faltarles el nexo causal de
prestaciones y la bilateralidad.
4- ENUMERACIÓN DE LOS “CONTRATOS ADMINISTRATIVOS” TÍPICOS.
Los contratos que generalmente son considerados contratos administrativos son:
1) función pública o empleo público: es una relación de empleo, de
subordinación del sujeto particular respecto del Estado, por la cual
cumple las funciones asignadas al órgano o institución, sin tener en
cuenta la jerarquía, importancia o responsabilidad del cargo que
ocupe.
2) obra pública: es una obra artificial, producto del trabajo humano y
uno de los medios de realizarla es a través del contrato de obra
pública.
3) concesión de servicio público: es el contrato por el cual el Estado
encomienda a una persona, física o jurídica, privada o pública no
estatal, la prestación de un servicio público bajo determinadas
condiciones objetivas, subjetivas y temporales. La labor se retribuye
con el precio o tarifa pagado por los usuarios, implica a favor del
concesionario una delegación de las respectivas facultades por parte
de la Administración Pública.
4) suministro: es el contrato realizado entre el Estado y una persona
física o jurídica, en virtud del cual ésta se encarga por su cuenta y
riesgo, y mediante una remuneración pagada por la Administración,
de proporcionar prestaciones mobiliarias.
5) empréstito público: el Estado obtiene recursos financieros
destinados al cumplimiento de sus fines. Esos recursos financieros
se obtienen a través de la emisión de valores o títulos generalmente
al portador, que devengan intereses y que se cancelen en
determinadas condiciones.

5- DISCUSIÓN DE LAS NOTAS DISTINTIVAS ATRIBUIDAS A LOS “CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS”.
Los caracteres distintivos que generalmente son atribuidos a los contratos
administrativos son:

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 participación de una persona pública en el contrato.

 el objeto: el contrato se relaciona con un servicio público.
 interés público: la razón de ser de estos es la satisfacción de ese interés o la
realización de ese fin.
 finalidad: finalidad propia de la administración pública, o sea la satisfacción de
necesidades públicas.
 desigualdad de las partes: una de ellas, la Administración, establece las
condiciones del contrato, y el contratante particular no hace más que aceptarlas.
 contenido complejo: reglamentario y contractual. La concesión de servicio público
contiene una parte reglamentaria que puede ser modificada unilateralmente, y
una parte contractual que no puede ser modificada por acto unilateral de la
Administración.
 forma de los contratos: están sometidos generalmente a formalidades especiales,
como son las de la licitación pública.
 prerrogativas de la Administración o cláusulas exorbitantes.
Ellas son:
a) ius variandi: en contratos de ejecución sucesiva, de duración relativamente
larga, pueden cambiar las necesidades públicas, o el criterio de la
administración para la satisfacción de las mismas, y por la necesidad de
preservar el interés general, ella recurre a la cláusula rebus sic stantibus
(continuando las cosas así como estaban al celebrarse el contrato) para
modificarlo unilateralmente.
b) dirección y control: facultad que tiene la administración.
c) sanciones: por incumplimiento de las estipulaciones del contrato la
Administración impone las sanciones previstas, sin recurrir a los tribunales.
d) resolución: la Administración puede rescindir el contrato por interés
público. Todas éstas medidas las puede tomar la administración, sin
perjuicio de indemnizar al co-contratante.

6- INCIDENCIAS DE LAS FACULTADES ADMINISTRATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN.

Estas facultades son las reservadas al Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes
(Art. 238 C.N.), y las que estas mismas leyes asignan a los diferentes organismos
administrativos para la realización de sus cometidos, especialmente los encomendados a
las empresas públicas. Las cláusulas exorbitantes o prerrogativas de la Administración
aparecen no como normas intrínsecas de los contratos, sino como reglas extrínsecas,
como incidencia de atribuciones propias de la Administración y, en este carácter,
aplicables en principio a toda clase de contrato celebrado por la misma. La interpretación

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de las cláusulas del contrato administrativo, debe buscar el sentido que sea más favorable
al correcto desempeño por parte del Estado de la atribución al que está comprometido.

7- ACTO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO. DERECHO Y JURISDICCIÓN

CORRESPONDIENTES.
Las facultades ejecutivas de la administración son ejercidas antes y durante la
ejecución del contrato. El proceso es el siguiente: la Administración llama a licitación
pública, decide sobre la mejor oferta, adjudica el derecho a suscribir el contrato al mejor
ofertante (actos todos unilaterales), se celebra el contrato (acto bilateral consensual) y
luego, durante su ejecución, interviene otra vez mediante actos administrativos
unilaterales en virtud de sus facultades ejecutivas. La conclusión es obvia: todos los
contratos celebrados por la Administración como persona jurídica, se rigen por el derecho
común, y los actos administrativos que interfieren en ellos, por el Derecho administrativo.
La jurisdicción competente es por tanto, la ordinaria para las cuestiones propias del
contrato y la contencioso – administrativa para la revisión judicial de los actos
administrativos. En virtud del principio de economía procesal, debiera unificarse la
jurisdicción, tomando como fuero de atracción la contencioso – administrativa.

8- GRADO DE INTERVENCIÓN UNILATERAL EN LOS DIVERSOS CONTRATOS DE LA

ADMINISTRACIÓN.
Dado el carácter general de las facultades ejecutivas de la administración, ellas
pueden ser ejercidas en todos los contratos celebrados por la misma, pero puede darse en
líneas generales, la gradación de un máximo a un mínimo de incidencia, conforme se
intenta describir a continuación:

 Función pública: en ella un agente queda investido de un estatus legal por el acto
de nombramiento que es unilateral. El valor jurídico de la voluntad queda a tal
punto disminuido, que existe función pública aún sin consentimiento alguno del
particular (conscriptos, cargas públicas en gral.)
 Concesión de servicio público: su otorgamiento es un acto unilateral, pero no hay
posibilidad de concesión forzada y, por otra parte, tanto el Estado como el
concesionario quedan jurídicamente vinculados por el llamado contrato de
concesión. Como es un contrato de larga duración, puede ser aplicada la regla
rebus sic stantibus.
 Obra pública: existe margen para una amplia aplicación o ejercicio de las
facultades ejecutivas de la Administración (suspender la obra a su arbitrio,
rescisión del contrato, declaración de nulidad o anulación de oficio del contrato.)

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 Contrato de suministro: compraventa de efectos por entregas sucesivas

periódicas. Aquí la aplicabilidad de las facultades de la administración es más
reducida, en el sentido de que pueden imponer modificaciones para entregas
futuras y no para las ya efectuadas, en cuyo caso la disposición sería retroactiva.
 Empréstito: en éste contrato existe el menor margen para las decisiones
administrativas conformadoras, prevaleciendo el régimen de inalterabilidad del
derecho privado. Sin embargo, la administración podrá declarar la nulidad del
empréstito por irregularidades graves (falta de autorización por parte del
Congreso), así como la facultad de resolver el contrato y pagar la deuda antes de
su vencimiento, si considera que las condiciones del empréstito han llegado a ser
inconvenientes, por baja del precio del dinero en plaza, o por otras circunstancias.
Otros contratos:
o Concesión de uso de bienes del Estado (playas, plazas, etc.)
o Servicios al Estado (limpieza de hospitales, seguridad de edificios públicos)
o Locación de servicios (contratados de la Administración pública)
El ejercicio de las facultades administrativas no puede ser arbitrario, debe ceñirse
al principio de razonabilidad y puede ser impugnado por extralimitación o desviación del
poder.

9- EFECTOS DE HECHOS NUEVOS SOBRE LA EJECUCIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO.

 Hay que discriminar las variaciones ordinarias y las extraordinarias.

 Las variaciones cuyos efectos deben ser reajustados, son las extraordinarias, que
subvierten el equilibrio financiero del contrato.
 Los hechos de la administración deben ser nuevamente diferenciados:
o los dispuestos en el contrato por el propio ente administrativo contratante
por una parte, dan lugar a indemnización o reajuste en su integridad, y
o los hechos del gobierno en general, dan lugar a reajuste en la medida en
que han incidido directamente en la economía del contrato y no en cuanto
a sus efectos que son sólo indirectos y mediatos.
 En cuanto a los hechos producidos fuera de la órbita de la administración, propios
del acontecer económico o social (la paulatina depreciación monetaria), solo
deben ser objeto de reajuste en medida equitativa y no integral, en concepto de
auxilio o subsidio al co-contratante.

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10- LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN NUESTRO DERECHO POSITIVO.

La Ley Nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas, establece el sistema de
contrataciones del sector público. Regula todos los contratos del Estado y de las
Municipalidades, con excepción de los contratos de servicios personales (ley de la función
pública), contratos en general regulados por leyes propias de la materia, los ejecutados en
virtud de convenios internacionales, entre otras. Fue creada la Unidad Central Normativa
y Técnica, que vela por el cumplimiento de la ley. Cada entidad debe presentarle un plan
anual de contrataciones. Se puede contratar por licitación pública (contratos mayores a
10.000 jornales mínimos), por concurso de ofertas (entre 2.000 y 10.000 jornales
mínimos), contratación directa (menos de 2.000 jornales mínimos) y con fondo fijo (hasta
20 jornales mínimos). Establece el procedimiento y control de las licitaciones públicas,
que pueden nacionales e internacionales (éstas de acuerdo a lo previsto en el Art. 18 de la
ley). El incumplimiento de la ley conlleva sanciones administrativas, civiles y penales.
11- REQUISITO CONSTITUCIONAL PARA CONCESIONES Y EMPRÉSTITOS.
Expresa la C.N. de 1992:

 Art. 112: “El Estado podrá otorgar concesiones a personas o empresas públicas o
privadas, mixtas, nacionales o extranjeras, para la prospección, la exploración, la
investigación, el cateo o la explotación de yacimientos por tiempo limitado. La ley
regulará el régimen económico que contemple los intereses del Estado, los de los
concesionarios y de los propietarios que pudieran resultar afectados.”
 Art. 202: “Son deberes y atribuciones del Congreso:
10) Aprobar o rechazar la contratación de empréstitos.
11) Autorizar, por tiempo determinado, concesiones para la explotación de
servicios públicos nacionales, multinacionales o de bienes del Estado, así
como la extracción y transformación de minerales sólidos, líquidos y
gaseosos.”
 Art. 178: “Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas,
contribuciones y demás recursos, explota por sí, o por medio de concesionarios los
bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, royalties,
compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los
intereses nacionales, organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el
canon de los derechos que se estatuyan, contrae empréstitos internos o
internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo, regula el
sistema financiero del país y organiza, fija y compone el sistema monetario.”

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UNIDAD XIV
PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN

1- LICITACIÓN PÚBLICA.
Es el procedimiento administrativo por el cual la administración invita a una
cantidad indeterminada de posibles interesados a que, sujetándose a las bases fijadas en
los pliegos de bases y condiciones, formulen propuestas de entre las cuales se
seleccionará y aceptará (adjudicación) la más ventajosa, o conveniente (de conformidad a
los factores económicos). (Derecho Administrativo, Roberto Dromi, Pág. 377)

2- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES BÁSICOS.

 Principio de igualdad: “Todos los habitantes de la República son iguales en

dignidad y derechos. No se admites discriminaciones. El Estado removerá los
obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien”. Se cumple
con dar participación en la licitación a todos los oferentes que se presenten, con
las mismas facilidades y sobre bases idénticas.
 Principio de primacía del interés general sobre el particular: “En ningún caso el
interés de los particulares primará sobre el interés general...”
 Publicidad: el licitante debe procurar que el mayor número de interesados tome
conocimiento del pedido de ofertas, ampliando así la concurrencia y libre
competencia.
 Libre concurrencia: posibilidad de oposición en la futura contratación, prohibición
para la administración de imponer condiciones restrictivas para el acceso al
concurso.
La Ley 2051/03 establece los siguientes en su Art. 4º: Economía y Eficiencia,
Igualdad y Libre Competencia, Transparencia y Publicidad, Simplificación y
Modernización Administrativa, Desconcentración de Funciones.

3- LICITACIÓN RESTRINGIDA.
Es la llamada licitación por precalificación de empresas, la cual se limita un círculo
de posibles oferentes que reúnan especiales condiciones de capacidad técnica y
financiera, exigencias generalmente necesarias para la contratación de grandes obras
públicas. La afluencia de oferente es limitada. La presentación de los oferentes responde

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a una invitación personal y directa formulada por la Administración. El principio de

igualdad se cumple con dar participación en la licitación a todos los que reúnan las
condiciones preestablecidas.

4- ETAPAS O FASES DEL PROCEDIMIENTO LICITATORIO.

Pueden señalarse las siguientes etapas dentro del procedimiento de la licitación:
1) Preparación y adopción del pliego de condiciones.
2) Convocatoria a licitación.
3) Presentación y apertura de las ofertas.
4) Valoración de las mismas.
5) Selección y adjudicación.
6) Formalización del contrato.

5- PREPARACIÓN Y ADOPCIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES.

El pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas formuladas unilateralmente
por el licitante, en las que se las identifica, se describe el objeto de la licitación
(suministro, obra o servicio), las pautas del contrato a celebrarse, sistema de adjudicación,
porcentajes para constituir garantías, período de validez de las ofertas, penalidades en
caso de incumplimiento, forma de presentación de las ofertas, requisitos a cumplir por los
participantes. Constituye el primer acto del procedimiento. El pliego de condiciones debe
ser suficientemente preciso, no solo para la identificación del objeto del futuro contrato,
sino también para hacer que las ofertas, al ser formuladas sobre las mismas condiciones,
puedan ser comparables. Pero al mismo tiempo no deben ser extremadamente
específicas o individualizadas, de suerte que sólo puedan llegar a cumplirlas algún
oferente determinado, que sería la forma de concederle una posición privilegiada. La
redacción del pliego es puramente interna de la Administración, sin intervención ni
participación de los administrados, oferentes o terceros interesados.

6- CONVOCATORIA A LICITACIÓN.
La publicidad del llamado a licitación es esencial porque sin ella no se cumplen las
condiciones fundamentales de la libre concurrencia e igualdad de oportunidad para los
particulares interesados. Incluso cualquier modificación en el pliego debe darse a

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publicidad a todos los oferentes, por los mismos medios en que ha sido este publicado. La
publicación debe hacerse en la forma prescripta en la ley o reglamento. Operado el
anuncio o publicación del llamado, los interesados que cumplimentan las condiciones
objetivas y subjetivas requeridas por la normativa jurídica y por los pliegos de bases y
condiciones, pueden acudir como oferentes. La convocatoria debe contener lo previsto
en el Art. 20 de la Ley Nº 2051/03: nombre del organismo contratante, descripción del
objeto de la licitación, clasificación de la licitación (nacional o internacional), fuente de
financiamiento, costo del derecho de participación, lugar, día y hora para la entrega de y
apertura de las ofertas, moneda de cotización, forma de pago, anticipos y otras
consideraciones de interés de los potenciales oferentes.
7- PRESENTACIÓN DE LAS OFERTAS Y APERTURAS DE LAS MISMAS.
Se harán en un solo acto, formal y público, en sobre cerrado, con las seguridades
que impidan conocer su contenido, a más tardar en el día y la hora señalada en la
convocatoria. Los convocantes evaluarán los aspectos meramente formales de la
propuesta (documentos habilitantes, nota de depósito de garantía, etc.) y no puede
alcanzar al contenido, puesto que la propuesta es cerrada. De todo lo ocurrido se labrará
acta. (Art. 24 Ley 2051/03)

8- EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS.

Se llevará a cabo por una Comisión Evaluadora. En la evaluación de las ofertas no
se podrán utilizar mecanismos de porcentajes o puntos, excepto cuando se trate de
servicios. Se podrá decir que la mejor oferta será la más conveniente, o bien la de mayor
beneficio al menor costo. Tendrían que mediar razones técnicas, económicas o
financieras evidentes y de mucho peso para desechar la oferta de menor costo.

9- ADJUDICACIÓN: SU VALOR JURÍDICO.

La adjudicación es el último acto unilateral de la Administración en el procedimiento
licitatorio. En la misma decisión califica la mejor oferta y adjudica a su titular el derecho a
celebrar el contrato. Es el acto administrativo por el cual el licitante determina, reconoce,
declara y acepta la propuesta más ventajosa, poniendo fin al procedimiento
administrativo precontractual. La adjudicación debe darse a conocer dentro de los 20 días
posteriores a la apertura de las ofertas. El adjudicatario tiene solamente el derecho de no
ser preterido a favor de otro, en el caso que la administración decida contratar.

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10- OPCIONES PARA LA ADMINISTRACIÓN.

Al término del procedimiento licitatorio, la Administración tiene las opciones o
alternativas siguientes:

 declarar desierta la licitación, si no se presentó oferente alguno o si ninguna de las

ofertas reunió las condiciones exigidas en el pliego.
 rechazar todas las propuestas,
 seleccionar la mejor oferta, adjudicando a su proponente el derecho a contratar en
el caso de que se celebrara el contrato;
 celebrar el contrato con el ofertante seleccionado.
El adjudicatario puede dejar de suscribir el contrato perdiendo simplemente la
garantía. Igual uso de la opción de desistir puede hacer la Administración, indemnizando
al adjudicatario los daños que llegara a causarle.

11- FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO.

El contrato debe firmarse dentro de los 20 días siguientes a la adjudicación. Si el
adjudicado no lo hiciere, la administración puede adjudicar el contrato al oferente que
haya presentado la siguiente oferta solvente con el precio más bajo.
12- VICIOS DE LA LICITACIÓN.
Los defectos más graves que pueden producirse en el procedimiento licitatorio son
los que de alguna manera violan o subvierten los principios fundamentales de la libre
concurrencia e igual oportunidad para todos los oferentes. Los interesados deberán
protestar ante la Unidad Central Normativa y Técnica, dentro de los 10 días de conocido el
vicio, plazo luego del cual precluye el derecho de protestar.

13- RECURSOS.
El Art. 84 de la ley expresa que: “la resolución que en una protesta dicta la UCNT,
se podrá impugnar ante el Tribunal de Cuentas.” Los recursos de reconsideración y
jerárquico proceden aunque no estén previstos en la ley, por aplicación de los preceptos
constitucionales sobre derecho de petición e inviolabilidad de la defensa. Además procede
en cualquier caso el recurso contencioso administrativo ante el Tribunal de Cuentas. El
Art. 8 de la Ley 2051/03, expresa que se aplicarán en forma supletoria el C.C., el C.P.C. y
las leyes que rigen el procedimiento Contencioso – Administrativo.

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14- OTRAS FORMAS DE CONTRATACIÓN.

La Ley prescribe: licitación pública (contratos mayores a 10.000 jornales mínimos),
por concurso de ofertas (entre 2.000 y 10.000 jornales mínimos), contratación directa
(menos de 2.000 jornales mínimos) y con fondo fijo (hasta 20 jornales mínimos).

 Concurso de precios: licitación limitada a posibles oferentes invitados

especialmente por la Administración a presentar ofertas.
 Subasta o remate público, para la venta de bienes muebles o inmuebles de la
administración.
 Contratación directa que consiste en la selección del contratante, libre de
formalidades.

15- PRO Y CONTRA DE LA LICITACIÓN PÚBLICA.

A la licitación pública se le achaca principalmente su lentitud, onerosidad, su
incapacidad para evitar los fraudes, al punto de que se convierte con frecuencia en
cobertura legal para encubrirlos, no solo de parte de los funcionarios sino también de los
oferentes, mediante colusiones y combinaciones ocultas.

16.- CONCURSO DE PRECIOS. CONTRTATACION DIRECTA.

 Concurso de precios: que consiste en la licitación limitada a posibles oferentes

“invitados” especialmente por la Administración a presentar ofertas.
 Contratación directa: que consiste en la selección del contratante, libre de
formalidades.

17.- SUGERENCIAS PARA MEJORAR EL SISTEMA.

El Prof. Villagra Maffiodo opinaba que la Ley debe establecer:
a) el impedimento de la autoridad actuante para entender en la licitación en
que se presenten personas vinculadas a la misma por relación de
parentesco o de negocios. Lo mismo para los fiscalizadores de la ejecución
del contrato.
b) la institución de un departamento especializado para operar las licitaciones
de la administración.
c) Rescisión del contrato y sanciones para los funcionarios que, por culpa o
negligencia en la preparación y especificación del objeto de la licitación,

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hagan necesarias nuevas especificaciones y ampliaciones tanto o más

importante que las del contrato primitivo, favoreciendo de esta forma al
adjudicatario que, por hallarse en ejecución del contrato, está en situación
de imponer sus condiciones para hacerse cargo de las ampliaciones.
d) Prácticamente todas las sugerencias del citado profesional, han sido
atendidas en la Ley Nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas.

18. PROCEDIMIENTO DE CONTRATACION DE SERVICIOS PROFESIONALES DE

CONSULTORIA.
Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo
determinado ejecuta una obra o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se
regirán por el Código civil, el contrato respectivo y las demás normas que regulen la
materia.

19.- PRESELECCION Y SELECCIÓN DE ACUERDO A LA IDONEIDAD, CAPACIDAD Y

CONFIANZA. LA CALIFICACION DEL CONSULTOR
Para la contratación de servicios profesionales, estos deben cumplir con los
requisitos establecidos en la ley de la función pública, tendrán derecho a concurrir en
igualdad de condiciones al sistema de selección para acceder a la función pública. Entre
otros requisitos, se encuentra: el de poseer idoneidad y capacidad necesarias para el
ejercicio del cargo, comprobadas mediante el sistema de selección que será el de
concurso público de oposición. Se entiende por tal al conjunto de procedimientos
técnicos que se basará en un sistema de ponderación y evaluación de informes,
certificados, antecedentes, cursos de capacitación y exámenes destinados a medir los
conocimientos experiencias e idoneidad del candidato.

20. PROPUESTAS SIN COTIZACION DE PRECIOS

La ley Nº 1045 del 16 de diciembre del 1983, Es esta una ley importante por tener
una referencia amplia de los contratos que celebra la administración pública con respecto
a las obras publicas. El artículo 1º enuncia lo siguiente, Considerase obra pública, a los
efectos de esta ley, las que se ejecutan por cuenta del estado, las entidades
descentralizadas y las mixtas. Se hace una enumeración amplia de todas aquellas
actividades dentro de lo que se considera obra pública, inclusive las prestaciones de
servicios profesionales de consultarías como elaboración de estudios de pre-factibilidad,
factibilidad, proyecto, dirección o fiscalización.

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UNIDAD XV
SERVICIO PÚBLICO

1- TEORÍA DEL SERVICIO PÚBLICO.

Uno de los criterios para definir el derecho administrativo, es el que se ofrece en la
teoría del servicio público. En su horma más extrema, el estado no sería más que un
conjunto de servicios públicos, y el derecho administrativo, el derecho por el cual se rigen
tales servicios.

2- DIVERSOS CONCEPTOS.
a) servicio creado y organizado por el Estado o los Municipios, aunque luego
concedan su prestación o explotación a particulares, en cuyo caso no dejan
de ser servicio público estatal o municipal. Esta noción deja fuera la más
ampliamente difundida de considerar como servicios públicos también los
servicios privados de interés público o general, cuya reglamentación
constituye gran parte del Derecho Administrativo.
b) Servicios de interés general: de ser tan amplio el concepto así
caracterizado, comprendería prácticamente todos los servicios prestados
dentro de la comunidad, porque todos ellos son en mayor o en menor
medida de interés partícula e interés general.
c) la materia del servicio: si existen servicios o funciones esenciales que son
propios del Estado, tales como los de justicia, de seguridad, etc., ello no es
más que un hecho histórico contingente. No pueden pues, distinguirse los
servicios públicos de los servicios privados por su materia. Los hay, unos y
otros, de transporte, de enseñanza, de sanidad, bancarios, etc., y si algunos
de estos servicios son atribuidos al Estado o los Municipios, serán servicios
públicos por disposición de la ley y no necesariamente por su materia.
d) Lo que caracteriza al servicio público es su régimen jurídico: El derecho
administrativo. Pero precisamente para aplicar este derecho necesitamos
saber que es o cuales son los servicios públicos. Por otra parte, no es exacta
la correspondencia entre el servicio público y Derecho Administrativo.

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3- RÉGIMEN EXCLUSIVO DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA.

El Poder Legislativo es quien posee amplias facultades para asegurar la regularidad
y continuidad de los servicios públicos, mediante la creación de leyes que los instituyan y
que reglamenten los servicios privados, cuyo interés general encuentre justificado, o
autorice al P. Ejecutivo o a determinadas instituciones autónomas a reglamentarlos. El
Poder Ejecutivo por su parte, no tiene más facultades que las necesarias para la ejecución
de tales leyes. El Poder Judicial sólo tiene competencia para entender y decidir en las
cuestiones contenciosas que se susciten con motivo de la ejecución de las mismas leyes.
Pero, eludiendo el principio constitucional de que “nadie está obligado a hacer lo que la
ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe”, las autoridades administrativas
intervienen en todo aquello que a su juicio sea servicio público, so pretexto de que el
Estado tiene las aludidas facultades de intervención.

4- NECESARIA RESTRICCIÓN DEL CONCEPTO.

Para evitar las imprecisiones y eventuales extralimitaciones de la doctrina del
servicio público, habría que limitar su concepto a los servicios estatales, municipales y de
otras instituciones de Derecho público. Habría que excluir también del concepto las
“funciones públicas” no regidas por el derecho administrativo, tales como el legislativo y la
judicial.

5- GESTIÓN DIRECTA Y CONCESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO.

a) Gestión directa: el Estado administra y hace diligencias conducentes al logro de un
servicio público o privado, en el cuales existe obligatoriedad de su prestación,
igualdad de trato para los usuarios, continuidad, modificabilidad y adecuación a las
necesidades públicas. Ejemplo: servicio de policía, recaudación de impuesto, etc.
b) Concesión del servicio público: son solo los servicios de contenido económico,
comercial o industrial, que afectan de algún modo la soberanía estatal, los que
pueden ser objeto de concesión. En ella existe un otorgamiento de facultades por
parte del Estado o de sus cuerpos administrativos al concesionario, pero el servicio
sigue siendo estatal, como si estuviera bajo la gestión directa de la administración
pública, salvo las compensaciones a que tenga derecho el concesionario.

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6- APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PRIVADO EN LOS SERVICIOS

PÚBLICOS.
Los servicios públicos de contenido económico, industrial, comercial, bancario,
etc., requieren agilidad como las empresas privadas y el medio adecuado es el de
descentralizarlos y hacer que puedan utilizar los medios jurídicos del derecho privado.
Con la sola atribución de personería jurídica a un servicio público, le está dada la
posibilidad de contratar, de tener patrimonio y presupuesto propios, responsabilidad
propia, etc. El derecho privado no sirve a la administración para lograr sus fines, sino que
es un medio que se suma a los suyos propios específicos.

7- SERVICIOS PRIVADOS REGLAMENTADOS.

Los servicios organizados y prestados por particulares, son regidos en principio por
el Derecho privado y sólo por excepción por el Derecho público administrativo,
justamente en la medida de su reglamentación. A veces la reglamentación es tan amplia y
rigurosa, como en los servicios de transporte público, que puede plantearse si son
servicios privados reglamentados o se han convertido en servicios públicos bajo
concesión.

8- CÓMO SE DISTINGUE EL SERVICIO PÚBLICO DEL SERVICIO PRIVADO REGLAMENTADO.

En primer lugar se debe investigar en la ley, la intención del legislador, en el caso
que no exprese claramente cuál es su intención al organizar o reglamentar un servicio, o
emplea una terminología incorrecta, entonces hay que investigar si existe una intención
tácita o implícita, la que podrá inferirse de ciertos datos o indicios:

 si se ha establecido para el particular la obligación de prestar continuadamente el

servicio por determinado tiempo, puede concluirse que es un servicio público.
 si el particular que presta el servicio percibe tasas, en el supuesto de que estas
tasas puedan distinguirse de los precios del derecho privado, sería también
indudable el carácter de servicio público.
 si presta el servicio bajo el régimen de monopolio legal, podría inferirse que es un
servicio público, puesto que solo el Estado tiene esa facultad.
Otras facultades propias del estado son la de ejercer servidumbres administrativas u
obligar a los habitantes a ciertas prestaciones, que el particular no podría arrogarse si no
fuera por concesión.

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9- NUEVOS COMETIDOS ESTATALES.

La empresa pública no se limita ya a los servicios típicos sino que se extiende a la
producción de toda clase de bienes. En muchos casos no lo hace con intención de obtener
lucro, ya que trasciende esa intención para llegar a objetivos tales como preservar la
riqueza nacional, realizar las llamadas obras de infraestructura, promover las industrias
básicas, asegurar las fuentes de trabajo, etc., que son los desafíos para el Estado de
nuestro tiempo.

10- EL SERVICIO PÚBLICO EN NUESTRO DERECHO POSITIVO.

 en la C.N. de 1870, no hay una sola palabra sobre servicio público. Lo único que
podría equipararse era la instrucción primaria obligatoria, que sólo el Estado podía
llevarla a cabo.
 en la C.N. de 1940, el Estado podía nacionalizar los servicios públicos prestados por
particulares, con indemnización.
 en la C.N. de 1967, el Congreso tenía la facultad de autorizar por tiempo
determinado, a iniciativa del poder Ejecutivo, concesiones para el establecimiento
de industrias o de servicios públicos nacionales.
 en la C.N. de 1992, el Estado puede crear servicios públicos por ley, organizar su
explotación por sí mismo o por medio de concesionarios, autorizar concesiones
por tiempo determinado para la explotación de servicios públicos nacionales,
multinacionales o bienes del Estado, e indeterminado para los yacimientos. Por
último, la C.N. junto con la Ley de la Función Pública, permiten la huelga de
empleados del sector público, siempre que no se vean afectados los servicios
respectivos.

11- NECESIDAD DE ADECUADA TÉCNICA LEGISLATIVA.

El legislador, al tiempo de establecer el régimen jurídico a que estarán sometidos
determinados servicios de los que se harán cargo particulares, debe expresar claramente
si éstos lo harán en carácter de “concesionarios” de servicio privado o “permisionario” de
servicio privado reglamentado, y no remitirse a lo que los interpretes puedan inferir de la
naturaleza del servicio. También es imprescindible establecer cuál será el órgano
competente para la calificación, si el propio Poder Legislativo, el Ejecutivo o alguno de sus
órganos, o las Municipalidades en su caso, y por último, el régimen jurídico uniforme o
diversas reglas que serán aplicables, según las peculiaridades del servicio, una vez sea éste
calificado como “servicio público”.

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UNIDAD XVI
DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO

1- QUE SE ENTIENDE POR DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO.

Es la función del Estado en la economía, sea la función reguladora de la economía
privada, sea la de los emprendimientos económicos del Estado. La economía enfocada
desde el punto de vista del Estado, las formas administrativas de la intervención del
estado en la economía.

2- LAS DIVERSAS FASES DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA ECONOMÍA.

No es lo mismo ni está sometida al mismo régimen jurídico, la función pasiva en
que el Estado protege o regula la economía privada, y la activa en que el mismo asume el
rol de empresario. Hay entre una y otra diversos tipos de administración que reflejan
progresivos grados de intervención, que van desde las funciones de estímulo de la
economía privada, hasta el monopolio de la empresa pública.

3- SERVICIOS DE FOMENTO DE LA ECONOMÍA PRIVADA.

Como posible forma de intervención, la de fomento es la del mínimo grado, y su
predominio caracteriza la economía libre o incentivada. No se requiere en principio
autorización legal expresa, basta que en la Ley de Presupuesto existan créditos asignados
para la promoción de ciertos rubros económicos. La excepción más aparente es la que
consiste en la liberación de tributos, que solo puede ser dispuesta por ley. Fuera de ésta
complicación, el régimen jurídico de las funciones de fomento es el más simple. La C.N. de
1992 la autoriza en el Art. 176, que expresa: “El Estado promoverá el desarrollo
económico mediante la utilización racional de los recursos disponibles con el objeto de
impulsar el crecimiento ordenado y sostenido de la economía nacional.”

4- ÓRGANOS CON FUNCIONES DE FOMENTO.

Varias leyes se han dictado sobre la base de dicha disposición constitucional, en las
que se crearon órganos para su ejecución:

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a) Ministerio de Agricultura y Ganadería: tiene la función de defensa y

estímulo a la producción agrícola, ganadera y forestal. Sus órganos son el
INDERT, C.A.H. (Crédito Agrícola de Habilitación), Servicio Forestal Nacional,
SENACSA (Servicio Nacional de Salud Animal).
b) Ministerio de Industria y Comercio: su función es la de fomentar la
producción industrial mediante la instalación de nuevos establecimientos y
el mejoramiento de los existentes, facilitar la distribución, circulación y
consumo de los bienes de origen nacional y extranjero, y promover el
incremento del comercio interno e internacional. Sus órganos son: el
Consejo de Inversiones, Servicio de Promoción Artesanal.
c) Ministerio de Hacienda: El Banco Nacional de Fomento, entidad autárquica
regida por decreto ley Nº 281/61 y ampliadas sus funciones por ley Nº
846/61. Esta función es típica de fomento, abordada sin embargo en forma
empresarial, como lo eran también el banco de ahorro y préstamo para la
vivienda y el Banco Nacional de Trabajadores.
d) Banco Central del Paraguay: el Fondo Ganadero, dependiente del Banco
Central, creado por Decreto Nº 7383/69.- e) Del Ministerio de Salud Pública
y Bienestar Social: instituto de Previsión social, entidad autárquica, regida
por Decreto Ley Nº 1860/50

5- REGULACIÓN ESTATAL DE LA ECONOMÍA.

Para el ejercicio de funciones reguladoras se requiere en todos los casos que el
órgano administrativo esté revestido de competencia y expresa autorización de la ley.
Como ejemplos tenemos: la fijación de salarios mínimos, la del precio de venta del Gasoil,
el precio del pasaje de transporte de pasajeros urbano.

6- ÓRGANOS CON FACULTADES REGLAMENTARIAS.

 De la Presidencia de la Republica:
 Ministerio de Hacienda: es el principal órgano de regulación económica.
 Ministerio de Industria y Comercio: fijar las normas técnicas industriales, las
especificaciones y demás condiciones a las que serán sometidas las materias
primas y artículos manufacturados.
 Ministerio de Agricultura y Ganadería: a través de la Secretaría del Medio
Ambiente, la Dirección de Semillas, la Dirección de Defensa Vegetal, la Dirección de

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Protección Pecuaria, la Dirección de Parques y Vida Silvestre, el Servicio Forestal

Nacional.
 Del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones
 Ministerio de Justicia y trabajo: la Dirección del Trabajo, tiene atribución principal
de cumplir y hacer cumplir las disposiciones laborales vigentes en la Nación que
correspondan a la autoridad administrativa según los términos del Código del
trabajo.

7- EL ESTADO EMPRESARIO.
Bajo una forma más avanzada, el Estado se convierte en empresario, a través de
una participación activa y directa en los medios de producción.

8- MARCO CONSTITUCIONAL.
La C.N. de 1992, en varios artículos establece políticas económicas, como la
explotación de recursos por sí mismo o por concesión, que puede ser ilimitada en el
tiempo para los yacimientos en general.

9- RÉGIMEN LEGAL DE LA EMPRESA PÚBLICA.

Debe ser creada por ley, en razón de que su creación implica la asignación de un
nuevo cometido a la administración y también porque su funcionamiento requiere la
provisión de recursos que sólo el P. Legislativo puede establecer. Así lo establece la C.N.
en su Art. 202: “Son deberes y atribuciones del Congreso: … 12) dictar leyes…. para la
creación de entes descentralizados...” La personalidad jurídica es fundamental, para que
pueda tener patrimonio, contar con recursos y presupuesto propios, contratar, etc.

10- MODALIDADES DE LA EMPRESA PÚBLICA.

 Una vez creado un servicio público o una industria estatal, el Estado puede otorgar
su explotación a un “concesionario”. El servicio o industria queda sometido a un
régimen en el cual el Estado puede reajustar la tarifa del servicio o los precios de
los productos, incluso otorgar la concesión por tiempo ilimitado, en el caso de los
yacimientos.
 Sociedad Mixta: que permita la participación de la empresa privada en el capital y
la administración de la empresa.

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 La empresa pública bajo gestión directa, con plena participación del Estado en una
actividad económica determinada. La forma jurídica apropiada es la personalidad
jurídica descentralizada que le permite contratar a su propio nombre y tener
recursos y patrimonio propios, es en lo que consiste la autarquía administrativa.
 Aún la empresa pública bajo gestión directa admite todavía dos grados distintos de
intervención: el régimen de libre concurrencia y el de monopolio. El monopolio ya
no es intervención del Estado, sino sustitución de la economía privada por la
estatal.

11- DERECHO DE LA INTEGRACIÓN.

Si la empresa conjunta es constituida entre dos estados o las empresas públicas de
los mismos, se la denomina empresa binacional, como es el caso de Itaipú y Yacyretá. Si la
explotación la emprenden varios estados, la empresa es plurinacional. Si la explotación es
privada, se la denomina simplemente empresa conjunta. Vemos que se perfila un
Derecho Administrativo de Integración Económica, administrativo en cuanto compete a
órganos administrativos la aplicación de gran parte de sus normas, como el
reconocimiento de la empresa conjunta, el otorgamiento de las ventajas que le son
concedidas y la resolución de conflictos por acuerdo entre las autoridades de los países
involucrados. Ejemplo: los convenios para evitar la doble imposición entre Paraguay y
Argentina, y entre Paraguay y Chile.

12- EMPRESAS PÚBLICAS EXISTENTES.

 Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones: ANDE, Dirección General de

Correos.
 Ministerio de Hacienda: Banco de Fomento
 Ministerio de Industria y Comercio: I.N.C. y Petropar, entidades autárquicas. -
Empresas Binacionales: Itaipú y Yacyretá

13- EMPRESA PÚBLICA SUBSIDIARIA DE LA PRIVADA.

La generalidad de las empresas públicas existentes cumple una función subsidiaria
de las empresas privadas. Su creación ha sido urgida por varias razones: porque el
cometido no está al alcance de las empresas privadas, por falta de interés de la iniciativa
privada, para reforzarla, o por razones políticas o de infraestructura económica. Si no
existen éstas razones, basta la libre concurrencia de las empresas privadas para satisfacer

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las necesidades colectivas. Ejemplo: la telefonía celular, que alcanza más territorio que la
empresa estatal, por deficiencia de ésta última.

14- MONOPOLIO Y LIBRE CONCURRENCIA.

Hay que distinguir el monopolio de hecho del monopolio legal. Existe el primero,
cuando las condiciones peculiares del servicio o de la industria no admiten la libre
concurrencia, aunque ésta no estuviese prohibida (ANDE). En cambio el monopolio legal
prohíbe la libre concurrencia, está expresamente descartado para empresas privadas
(acuñar monedas). El monopolio de hecho no emana de la ley, se impone por fuerza de
las cosas. La libre concurrencia implica plena libertad para el ejercicio de la actividad
privada, consagrada en la C.N. Art. 107.

UNIDAD XVII
DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

1- SU UBICACIÓN: DERECHO FINANCIERO Y DERECHO TRIBUTARIO.

El Derecho tributario aparece en las obras como parte del derecho financiero, o
bien integrando con éste la ciencia de la hacienda pública o finanzas. Hay que marcar la
distinción entre derecho financiero y derecho tributario: el primero comprende la
legislación presupuestaria, la de contabilidad pública, el régimen de erogaciones e
ingresos no tributarios, en tanto que el segundo se ocupa de la legislación tributaria,
llamada también fiscal. La diferencia principal, es que el derecho administrativo y
financiero es vinculante para los órganos de la administración, y el derecho tributario para
los contribuyentes.

2- DERECHO TRIBUTARIO Y DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO.

 Derecho Tributario: son las normas que regulan el establecimiento legal del
tributo, sus clases, los sujetos alcanzados, los hechos imponibles, las exenciones
especiales, las formas y plazos de pago, las multas u otras penas, o los simples

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recargos que corresponde aplicar por infringir los preceptos sobre declaraciones,
trámites y vencimientos.
 Derecho Administrativo Tributario: son las normas que regulan la ejecución del
derecho tributario.

3- COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO Y SUS ÓRGANOS.

La C.N. establece en el Art. 238, núm. 13: “Son deberes y atribuciones del
Presidente de la República: 13) disponer la recaudación e inversión de las rentas de la
República, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación y con las leyes, rindiendo
cuenta anualmente de su ejecución.” La disposición “disponer la recaudación” constituye
la parte administrativa del derecho tributario y financiero. Por Ley se creó la Sub
Secretaría de Estado de Tributación, dependiente del Ministerio de Hacienda, órgano
facultado para organizar y controlar la percepción de todos los impuestos que no sean
aduaneros, municipales, postales y telegráficos.

4- DESCENTRALIZACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE RECAUDACIÓN.

Las facultades de recaudación no pueden ser ejercidas exclusivamente por los
órganos centrales del Poder Ejecutivo. Cabe entonces la necesidad de la descentralización
de competencia en sus diversos grados, para dictar reglamentos y para resolver
cuestiones concretas mediante actos administrativos individuales.

5- REGLAMENTOS EN MATERIA TRIBUTARIA.

 Reglamentos Externos: todo tributo debe ser establecido exclusivamente por ley.
 Reglamentos Internos: la facultad para emitir reglamentos internos para la
ejecución de las leyes, la tienen los órganos de recaudación, aún en el caso que la
ley no se la otorgara expresamente, porque dicha facultad estaría implícita en el
poder jerárquico. El reglamento interno obliga a los Agentes de la administración y
no a los particulares.
 Reglamento de ejecución: son los dictados para la mejor ejecución de la ley,
mediante providencias que completan las disposiciones legales, sin crear nuevas
obligaciones extrañas a las previstas legalmente. Ejemplo: obligación de presentar
Declaraciones Juradas en determinado tiempo, establecer los formularios al
efecto. Esos reglamentos obligan al contribuyente, en la medida que la obligación
esté prevista en la ley. En algunos casos, la ley no expresa dicha facultad, pero
indica: “El Poder

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Ejecutivo reglamentará la presente Ley, o el presente artículo”, lo que se refiere a ésta

clase de reglamento, de alcance limitado.

6- DETERMINACIÓN INDIVIDUAL (LIQUIDACIÓN) DEL TRIBUTO.

La determinación individual o liquidación del tributo, es un acto administrativo
rigurosamente reglado. Debe reunir todos los requisitos y condiciones de regularidad y
validez del acto administrativo:

 Condición de fondo: el tributo establecido en la ley, y dictada por el órgano

competente, asignado en la Ley (Sub Secretaría de Estado de Tributación, Ley Nº
125/91)
 Forma: debe ser escrita o exteriorizada por algún medio que la haga cierta y
auténtica.
 Procedimiento previo a la liquidación. Puede ser:
o procedimiento normal, con participación de la SSET,
o autoliquidación del contribuyente por Declaración Jurada, o
o liquidación de oficio, a cargo de la SSET.
 Causa: es el hecho imponible o hecho generador del impuesto.
 Pronunciamiento de la autoridad: es especialmente exigido para el cobro judicial
del impuesto.

7- NATURALEZA JURÍDICA DE LA LIQUIDACIÓN.

Es un acto administrativo declarativo y no constitutivo. Esto quiere decir, que la
liquidación hace recaer sobre un contribuyente determinado, una obligación tributaria
también determinada, que nació en el momento en que el contribuyente provocó el
hecho generador del tributo. Declara una obligación existente, y no una nueva.

8- REVOCABILIDAD DE LA LIQUIDACIÓN.
Si la liquidación es correcta, una vez pagada no es revocable por cambio de criterio
en la aplicación de la ley. Si se le aplicara un cambio de criterio, se infringe la norma
constitucional de irretroactividad de las leyes. Es irrevocable la liquidación correcta, en la
que no ha mediado ocultación u omisión del contribuyente. Se entiende también que el
cambio de criterio en la aplicación de la ley puede tener lugar en casos futuros. La
autoridad no está atada por la interpretación de la ley que haya dado anteriormente,
salvo que ella se haya constituido en jurisprudencia para el caso.

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9- CONSULTAS SOBRE INTERPRETACIÓN DE LA LEY TRIBUTARIA.

La Ley Nº 125/91 Régimen Tributario, concede al particular el derecho a formular
consultas vinculantes a la autoridad administrativa, fundadas en el Art. 40 de la C.N. del
derecho a peticionar a las autoridades. Ahora, la cuestión es si la respuesta que la
administración da es o no recurrible. La misma ley admite la recurribilidad de su
respuesta ante los tribunales, por el procedimiento contencioso – administrativo.

10- OBLIGACIÓN TRIBUTARIA Y OBLIGACIÓN DEL DERECHO COMÚN.

La obligación que emana de la liquidación tiene por objeto una prestación
pecuniaria, lo mismo que una obligación del Derecho Común que tenga por objeto dar
sumas de dinero. Se diferencia en cuanto que el reclamo judicial de la obligación del
derecho común es optativo para el particular, y el reclamo de la obligación tributaria es
obligatorio para el agente estatal.

11- REGLAS PROPIAS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA.

 Regla de la igualdad: “Todos los habitantes de la República son iguales en

dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones.” Que debe ser aplicada en
la ley y en su aplicación práctica. No pueden haber interpretaciones distintas o
liquidaciones diferentes a situaciones iguales.
 Constitución en Mora: la obligación del contribuyente de pagar el impuesto no
depende de que la autoridad recaudadora quiera o no exigir o retardar la exigencia
del pago, sino del mandato de la ley. Por consiguiente, no son aplicables las reglas
del derecho común.
 Prescripción liberatoria: la ley Nº 125/91 prevé la prescripción de las acciones para
el cobro de tributos, en el término de 5 años contado a partir del 1º de enero del
año siguiente a aquel en que la obligación debió cumplirse, para las obligaciones
anuales, y 5 años para las mensuales.
 Compensación: también está prevista en la Ley la compensación de oficio o a
petición de parte, de los créditos del sujeto pasivo (contribuyente) relativos a
tributos, intereses o recargos y multas, con las deudas por los mismos conceptos
liquidados por aquel o determinadas de oficio, referentes a períodos no
prescriptos, comenzando por los más antiguos aunque provengan de distintos
tributos, en tanto el sujeto activo sea el mismo. Para que proceda la
compensación es preciso que tanto la deuda como el crédito sean firmes, líquidos
y exigibles.

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12- LIBERACIÓN DEL TRIBUTO.

Así como la obligación de tributar debe ser establecida por ley, en la misma forma
debe serlo su liberación. Nuestro derecho positivo tiene varias normas relativas a
exoneraciones (totales o parciales) de tributos, como la Ley Nº 125/91, modificado por la
Nº 2.421/04, la Ley Nº 60/90 de Inversiones, la Ley Nº 438/97 de Cooperativas, entre
otras. Hay que distinguir entre:

 Exoneración: se libera al contribuyente del impuesto.

 Exención: el impuesto no existe, sea porque no ocurre el hecho generador o
porque no es el sujeto designado por la ley. En la exención, no se requiere
liberación.

13- REPETICIÓN DE PAGO INDEBIDO.

Tampoco hace falta autorización legislativa expresa para que proceda la repetición
de pago indebido. Así lo imponen el principio constitucional de igualdad en la carga
pública y el de que nadie está obligado a pagar más impuesto de lo que la ley establece.
En nuestra ley, la repetición procede siempre que el reclamo se entable dentro de los 4
años desde la fecha del pago indebido o en exceso.

14- IRREGULARIDADES DE LA LIQUIDACIÓN Y SUS REMEDIOS.

La liquidación puede adolecer de cualquiera de las irregularidades del acto
administrativo y ser pasible de nulidad o anulabilidad. Nula sería una declaración que
pretenda cobrar impuestos inexistentes. De las anulables hay que cuidarse, pues hay que
interponer los recursos dentro del plazo legal. Los medios de protección del contribuyente
contra la liquidación irregular, son los mismos que proceden contra los actos
administrativos en general (excepto el jerárquico).

15- INCOSTITUCIONALIDAD DE LA LIQUIDACION.

La autoridad administrativa debería abstenerse de aplicar la ley, en caso que ésta
resulte manifiestamente inconstitucional. Ello conforme a lo estipulado en la C.N. por el
principio de prelación: primero la C.N.

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16- EL PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO Y SU REFORMA.

Es opinión del D. Villagra Maffiodo, que en diversas leyes se establece un propio
procedimiento para la determinación individual del impuesto, la investigación y sanción
de las infracciones, y para la interposición y sustanciación de los recursos, lastimosamente
en forma tan variada, como si nada hubiera en común entre todas ellas. Es necesario un
procedimiento uniforme en la instancia administrativa, ya que hoy es necesario estudiar
varias leyes para conocer el procedimiento actual.

17- COBRO JUDICIAL DE TRIBUTOS.

Las leyes tributarias fiscales y municipales, establecen el procedimiento para el
cobro compulsivo de tributos, mediante los Certificados de Deuda, los cuales son
considerados títulos ejecutivos, y siguen el procedimiento ejecutivo establecido en el
C.P.C. (procedimiento ejecutivo o procedimiento de ejecución de sentencias).

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UNIDAD XVIII
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

1- CONCEPTO DE LA RESPONSABILIDAD EN DERECHO.

Se entiende por responsabilidad en Derecho, la condición o estado que hace
imputable a una persona, la consecuencia jurídica de una acción u omisión de la misma
persona o de otra o de un simple hecho. En todos los casos es una creación jurídica.

2- CLASES DE RESPONSABILIDAD. LA RESPONSABILIDAD ES:

 subjetiva: cuando la imputación se funda en el concepto moral de culpa, y

 objetiva: cuando se basa en consideraciones de justicia o de mera técnica jurídica
ajenas al concepto de culpa.
La del Estado, en todos los casos sólo puede ser objetiva, pues carece de voluntad
propia y de culpa, como todas las personas jurídicas. Otra clasificación que interesa a
nuestro objeto es la de responsabilidad

 indirecta: como lo es la de la administración por actos antijurídicos de sus agentes,

y
 directa: por actos jurídicos regulares, que le son imputados a la administración
como si fueran propios de ella misma. Por último, la responsabilidad puede ser
contractual y extracontractual.

3- RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL.
Se rige por el derecho privado. Esto es válido respecto de todos los contratos de la
administración, inclusive sobre los llamados “contratos administrativos.” La
responsabilidad recae sobre la entidad administrativa contratante con personalidad
jurídica. En el caso del Estado, aunque la ejecución del contrato hubiese quedado a cargo
de algún Ministerio o repartición administrativa, incluso de los poderes Legislativo y
Judicial, sin personalidad jurídica, la responsabilidad es del Estado, contra quien debe
dirigirse la demanda.

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4- RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.
El problema de la responsabilidad extracontractual del Estado, está resuelto en el
Art. 106 de la C.N. de 1992: “Ningún funcionario o empleado público está exento de
responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el
desempeño de sus funciones, serán personalmente responsables, sin perjuicio de la
responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que
llegase a abonar en tal concepto.” Además, prescribe el Art. 1845 del C.C.: “Las
autoridades superiores, los funcionarios y empleados públicos del Estado, de las
Municipalidades, y de los entes de Derecho Público serán responsables, en forma directa y
personal, por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Los autores y
copartícipes responderán solidariamente. El Estado, las Municipalidades y los entes de
Derecho Público responderán subsidiariamente por ellos en caso de insolvencia de éstos”.

5- LEGISLACIÓN COMPARADA.

 en Inglaterra, con el dogma “The King can do not wrong”, ni siquiera se admitía la
responsabilidad de sus agentes. Hasta que en 1947, por la Crown Proceding Act la
responsabilidad de sus agentes.
 en EE.UU., partiendo del principio diferente de que el estado no podía ser juzgado
por uno de sus Poderes, tampoco fue admitida su responsabilidad por actos ilícitos
de sus agentes, hasta 1946 en que se la estableció por la Federal Court Claims Act.
 es en Francia donde el régimen de las responsabilidades de la administración ha
sido establecido desde más antigua data y en medida más completa.
 en Argentina, la responsabilidad extracontractual del estado sigue en líneas
generales el mismo régimen.

6- CLASES DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.

Hay casos en que la responsabilidad de la administración se acumula a la del
agente, y otros en que solo ella es responsable.

 Responsabilidad Indirecta: es la emergente de actos antijurídicos (delitos y

cuasidelitos) de sus agentes.
 Responsabilidad Directa: por actos jurídicos regulares (legislativo, administrativo y
judiciales), que son actos propios de la administración.
 Responsabilidad por Riesgo: responsabilidad por hechos accidentales acaecidos
dentro de la Administración, sin culpa de los agentes y tampoco son actos propios
de la Administración.

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7- FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL. TALES SON:

 La teoría de la culpa in eligendo o in vigilando: aplicable sólo a la responsabilidad

por actos ilícitos de los agentes y que evidentemente carece de validez, pues si no
se le puede atribuir culpa a una persona jurídica por acto propio, tampoco se
puede por haber elegido mal o por no haber vigilado a sus agentes.
 La de los derechos adquiridos: la administración debe indemnizar si afecta
derechos adquiridos. También carece de validez, por la imprecisión del concepto
“derechos adquiridos.”
 Aplicación por analogía de la indemnización por expropiación: en rigor no existe tal
analogía.
 Igualdad en las cargas públicas: entendida como igualdad de sacrificio en aras del
bien común. Es válido para fundar la responsabilidad del Estado, que debe
restablecer la igualdad mediante la indemnización.
 Teoría del riesgo de administración: si se considera que la actividad de la
administración redunda en beneficio de la colectividad, no solo resulta equitativo
sino justo en el sentido de la justicia distributiva, que se compense a la víctima por
el daño inferido, con cargo al patrimonio de la colectividad.
 El complejo de garantías del estado de derecho para la protección de las personas:
toda persona tiene derecho a ser protegida por el Estado en su vida, su integridad
física, su libertad, su seguridad, su propiedad, su honor y su reputación (Art. 9, C.N.
1992)

8- RESPONSABILIDAD POR ACTOS ILÍCITOS DE LOS AGENTES.

Art. 106 de la C.N. de 1992: “Ningún funcionario o empleado público está exento
de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el
desempeño de sus funciones, serán personalmente responsables, sin perjuicio de la
responsabilidad subsidiaria del estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que
llegase a abonar en tal concepto”

9- EVOLUCIÓN EN NUESTRO DERECHO POSITIVO.

 hasta la sanción de la Ley 1506/35, la responsabilidad del Estado por actos ilícitos
de sus agentes, se fundaba en el C. C., que extendía el régimen “a los hechos y las
omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones.”
 dictada la Ley 1506/35, se adoptó el principio de la irresponsabilidad del Estado
por hechos o actos de sus funcionarios, que importen delitos o cuasidelitos.

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 la C.N. de 1940, no instituyó la responsabilidad del Estado, pero sí abrió la

posibilidad de instituirla por ley, la cual nunca fue dictada.
 la C.N. de 1967, dio el paso al prescribir la responsabilidad personal de los agentes
públicos, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado, que será reglamentada.
Tampoco se dictó una ley reglamentaria.
 la C.N. de 1992, establece la responsabilidad personal del funcionario público y la
subsidiaria del Estado, por daños y perjuicios causados en el ejercicio de sus
funciones, en su Art. 106.

10- AGENTES CUYOS ACTOS CAUSAN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.

De acuerdo al Art. 106 de la C.N., todos los funcionarios públicos son
personalmente responsables de sus actos, con la responsabilidad subsidiaria del Estado.
Es indiferente que el Estado lo haya nombrado por acto público o en virtud de un
contrato, así como cualquier disposición legal en contrario.

11- CONDICIONES DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

 que el agente de la administración sea culpable de un hecho ilícito, delito o

cuasidelito.
 las transgresiones, delitos o faltas deben cometerse en el desempeño de sus
funciones.
12- ACUMULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL AGENTE Y DE LA ADMINISTRACIÓN.
La responsabilidad admite diferentes modalidades, pero nuestra C.N. establece
que el Estado es subsidiariamente responsable de los actos ilícitos de sus agentes,
cometidos en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que la responsabilidad del agente
está en primer término, hallándose la del Estado en segundo lugar, para garantizarla y
hacerla efectiva.

13- BASES PARA UNA LEY REGLAMENTARIA.

La ley debe conciliar los dos intereses en juego: la legalidad de la administración
garantizada con la responsabilidad personal de sus agentes, y la protección del particular
damnificado que debe ser indemnizado de todas maneras.

 la primera base es la subsidiaridad de la responsabilidad del Estado, sólo para el

caso de insolvencia del agente público culpable.

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 La demanda debe ser dirigida conjuntamente contra el agente y contra la

administración, para que no pueda ésta oponer la Acción Autónoma de Nulidad.
 La responsabilidad de la Administración se hará efectiva previa excusión de los
bienes del agente.
 La ley debe definir el derecho aplicable y la jurisdicción correspondiente.

14- ¿DERECHO PRIVADO O PÚBLICO?

La responsabilidad de la Administración por actos ilícitos de sus agentes, se rige
por el Derecho Civil y la jurisdicción competente es la ordinaria, conforme dispone el Art.
1.845 del C.C. El derecho de repetición que llegue a ejercer el Estado contra el
funcionario, se rige por la jurisdicción contenciosa – administrativa.

15- RESPONSABILIDAD POR ACTOS REGULARES.

En función al Art. 106 de la C.N., el Estado debe indemnizar a quien haya sufrido
daños o perjuicio por parte del funcionario en el ejercicio de sus funciones.

16- NECESARIA LIMITACIÓN EN LA APLICACIÓN.

Esta responsabilidad se funda en el principio general de la igualdad en las cargas
públicas. Pero si los daños son normales y no infringen el principio de igualdad, no cabe la
indemnización, y por el contrario tiene vigencia el principio constitucional de que “en
ningún caso el interés particular primará sobre el interés general de la Nación.”

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UNIDAD XIX
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION

1- EL CONTROL POLÍTICO
Es el que se realiza por órganos del poder legislador como las investigaciones
mediante comisiones legislativas, sanción de los presupuestos de las entidades
centralizadas y descentralizadas; reforma de las leyes orgánicas. La Constitución en su
artículo 195 señala que ambas cámaras del Congreso podrán constituir comisiones
conjuntas de investigación sobre cualquier asunto de interés público, así como sobre la
conducta de sus miembros. Los directores y administradores de los entes autónomos,
autárquicos y descentralizados, los de las entidades que administren fondos del Estado,
los de las empresas de participación estatal mayoritaria, los funcionarios públicos los
particulares, están obligados a comparecer ante las dos cámaras y suministrarles las
informaciones y documentaciones que se les requiera.

2- EL CONTROL JURISCCIONAL.
Se efectúa por órganos judiciales o por órganos especiales que, aunque dentro de
los cuadros de la administración, realizan actividades exclusivamente jurisdiccionales
cómo el juzgamiento de las cuestiones contencioso- administrativo y rendición de
cuentas: por el Tribunal de Cuentas: petición de amparo y recurso de habeas contra actos
específicos de la autoridad administrativa.

3- EL CONTROL ADMINISTRATIVO.
Es un control sustancialmente administrativo porque se realiza por la actividad
administrativa y en la administración activa. En los organismos centralizados se da la
revisión por la vía jerárquica, intervenciones consistentes en inspección general e
instrucción de sumarios; en las instituciones autónomas y empresas públicas: designación
de directores, preparación de proyectos de presupuesto, control de la ejecución del
mismo y las demás intervenciones autorizadas en las leyes orgánicas.

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4- INSUFICIENCIA DE LOS MECANISMOS TRADICIONALES DE CONTROL.

La protección jurídica de los administrados en su relación con la Administración
pública no es suficiente por el solo medio de los recursos administrativos. Estos no
constituyen en realidad, verdaderos juicios en el sentido técnico del vocablo, Apenas
tienen el valor de un simple control por la vía jerárquica de los actos emanados de los
distintos organismos del Poder Administrador. Sin embargo, no debe subestimarse su
eficacia. Constituyen en la mayoría de los casos el medio más expeditivo para que la
Administración repare sus propios errores. Muchas veces los controles recíprocos entre
los poderes llevan a una suerte de complicidad en la que el silencio ante las infracciones
de los órganos es la regla y el particular se encuentra desprotegido para defender sus
intereses

5- EL OMBUDSMAN. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. NATURALEZA DE LA FUNCIÓN.

La institución del ombudsman se originó en Suecia y el modelo fue tomado por
diversos países. Históricamente nace cuando el Rey Carlos en 1713 debió ausentarse en
sus funciones por lo que necesito una persona que lo sustituya, ocupando este
representante los poderes del rey y además otros que fueron incorporándose a lo largo de
los años, siendo en Suecia institución de gran envergadura, institucionalizándose en el año
1809. Tiene corno antecedente a esta figura a la persona que se encargaba de cobrar la
pena pecuniaria germana. El ombudsman pasó por diversos papeles hasta quedarse con lo
que actualmente se lo conoce; como el intermediario entre el ciudadano y la
administración, es el canalizador de los reclamos individuales ante el abuso de
autoridades. Nuestra Constitución Art. 276: señala: El defensor del pueblo es un
comisionado parlamentario, cuyas funciones son la defensa de los derechos humanos, la
canalización de reclamas populares y la protección de los intereses comunitarios. En
ningún caso tendrá función ni competencia ejecutiva.

6- COMISIONADO PARLAMENTARIO. DEBERES Y ATRIBUCIONES.

Son deberes y atribuciones del defensor del pueblo: a) recibir e investigar
denuncias, quejas y reclamos contra violaciones de los derechos humanos y otros
derechos que establecen esta Constitución y la ley b) requerir de las autoridades, en sus
diversos niveles, incluyendo los de los órganos policiales y los de seguridad en general,
información para el mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva
alguna. Podrá acceder a los sitios done se denuncie la comisión de tales hechos. Entre
otros.

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7- EL OMBUDSMAN Y LOS DERECHOS HUMANOS.

Entre su deberes y atribuciones también se encuentran el de recibir e investigar
denuncias quejas y reclamos contra violaciones de los derechos humanos y emitir censura
pública por actos o por comportamientos contrarios a los derechos humanos.

8- AUTONOMÍA. NOMBRAMIENTO. REMOCIÓN

Artículo 277 C. N: El defensor del pueblo gozará de autonomía e inamovilidad. Es
nombrado por mayoría de los tercios de la Cámara de diputados, de una terna propuesta
por el Senado, y durará cinco años en sus funciones, coincidentes con el periodo del
Congreso. Podrá ser reelecto. Además, podrá ser removido por mal desempeño de sus
funciones, con el procedimiento del juicio político establecido en esta Constitución.

9- REQUISITOS. INCOMPATIBILIDADES. INMUNIDADES

El defensor del pueblo debe reunir los mismos requisitos exigidos para los
Diputados, y tienen las mismas incompatibilidades e inmunidades que la de los
magistrados judiciales. Durante su mandato no puede formar parte de ningún poder del
Estado ni ejercer actividad política partidaria alguna.

10.- EL DEFENSOR VECINAL DE LA CIUDAD DE ASUNCION

Como organismo de control de la gestión intendente municipal y de la junta se
puede señalar a las comisiones vecinales, defensoras y protectoras de los intereses del
conjunto de vecinos, la institución Defensor Vecinal como organismo contralor u
ombudsman no se encuentra en nuestro derecho positivo.

11- LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ROL. COMPOSICIÓN Y DURACIÓN.

ARTICULO 281 C. N. La Contraloría General de la República es el órgano de control
de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de las
municipalidades, en la forma determinada por esta Constitución y por la ley. Gozará de
autonomía funcional y administrativa.
Se compone de un contralor y un sub-contralor, quienes deben ser de nacionalidad
paraguaya, de treinta años cumplidos, graduados en Derecho o en Ciencias Económicas,
Administrativas o Contables.

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Cada uno de ellos será designado por la Cámara de Diputados, por mayoría
absoluta, de sendas ternas de candidatos propuestos por la Cámara de Senadores, con
idéntica mayoría.
Durarán 5 años en sus funciones, los cuales no serán coincidentes con las de
mandato presidencial. Podrán ser confirmados en el cargo sólo por un periodo mas, con
sujeción a los mismos trámites. Durante tal lapso gozarán de inamovilidad, no pudiendo
ser removidos sino por la comisión de delitos o por mal desempeño de sus funciones.

12- DEBERES Y ATRIBUCIONES.

Articulo 283 C. N: Son deberes y atribuciones del contralor de la Republica:
1.- El Control, la vigilancia y la fiscalización de los bienes públicos y del
patrimonio de Estado, los de las entidades regionales o departamentales,
los de las municipalidades, los del Banco Central y los de los demás bancos
del Estado o mixtos, los de las entidades autónomas, autárquicas o
descentralizadas, así como los de las empresas del Estado o mixtas.
2.- El control de la ejecución y la liquidación del Presupuesto General de la
Nación.
3.- El control de la ejecución y de la liquidación de los presupuestos de todas
las reparticiones, mencionadas en el inciso 1), como asimismo el examen de
cuentas, fondos e inventarios;
4.- La fiscalización de las cuentas nacionales de las empresas o entidades
multinacionales, de cuyo capital participe el estado en forma directa o
indirecta, en los términos de los respectivos tratados;
5.- El requerimiento de informes sobre la gestión fiscal y patrimonial a toda
persona o entidad jurídica, mixta o privada que administre fondos, servicios
públicos o bienes del Estado, a las entidades regionales o departamentales
y a los municipios, todos los cuales deben poner a su disposición la
documentación y los comprobantes requeridos para el mejor cumplimiento
de sus funciones;
6.- La recepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios
públicos, así como la formación de un registro de las mismas, y la
producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales
declaraciones, prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que los
aludidos funcionarios formulen al cesar en ellos.

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7.- La denuncia a la justicia ordinaria y al Poder Ejecutivo de todo delito del

cual tenga conocimiento en razón de sus funciones específicas, siendo
solidariamente responsable, por la omisión o desviación, con los órganos
sometidos a su control, cuando éstos actuasen con deficiencia o
negligencia, y
8.- Los demás deberes y atribuciones que fijen esta Constitución y las leyes.
.Articulo 282 C. N.: Del informe y dictamen El presidente de la Republica, en
su carácter de titular de la administración del Estado, enviará a la
Contraloría la liquidación del presupuesto del año anterior, dentro de los
cuatro meses del siguiente. En los cuatro meses posteriores, la Contraloría
deberá elevar informe y dictamen al Congreso, para que los consideren
cada una de las cámaras.-

13- PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Procuraduría General de la República está a cargo de un Procurador General y
de los demás funcionarios que determine la ley. Son deberes y atribuciones:
a) representar y defender judicial o extrajudicialmente, los intereses
patrimoniales de la República
b) dictaminar en los casos y con los efectos señalados en las leyes,
c) asesorar jurídicamente a le Administración Pública, en la forma que
determine la ley, y
d) los demás deberes y atribuciones que fije la ley.

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UNIDAD XX
PROTECCION JURIDICA

1- MEDIOS ADECUADOS DE PROTECCIÓN JURÍDICA.

En derecho administrativo, hay que contemplar no solo la seguridad de los
derechos de los particulares, sino también el mantenimiento de la legalidad de la
administración en sí misma. Medios para éste último objetivo, son el control jerárquico
de los órganos en la Administración central, y el del poder en la descentralizada. Este auto
control de la administración se refuerza con los recursos destinados a proteger los
derechos de los particulares, los cuales al ejercerlos en su propio interés abogan por la
legalidad de la Administración.

2- RECURSOS PURAMENTE ADMINISTRATIVOS.

Son los que se interponen, se sustancian y se resuelven dentro de la misma
Administración. Estos recursos son los de reconsideración y jerárquico. Ambos consisten
en la reglamentación de los derechos constitucionales de petición (Art. 40 C.N.) y de la
inviolabilidad de la defensa (Art.16 C.N.), con la consecuencia de que si no hay ley que los
reglamente, existen lo mismo, en virtud del Art. 45 C.N. en la parte que expresa “La falta
de ley reglamentaria no podrá ser invocada para negar ni para menoscabar algún derecho
o garantía.”

3- OBLIGACIÓN DE PRONUNCIAMIENTO DE LA AUTORIDAD.

Aunque no haya prescripción legal expresa (salvo en la Ley Nº 125/91), la
autoridad está obligada a pronunciarse en general sobre las peticiones que formulen los
particulares, y especialmente sobre los recursos interpuestos por los mismos, que son
también en puridad “peticiones” contempladas en la C.N.. La falta de pronunciamiento de
la autoridad, sería un medio para impedir que el particular interponga los recursos
pertinentes, situación más grave cuando la ley exige agotar los recursos administrativos
para acceder al proceso contencioso – administrativo. Como no existe medio para forzar a
la autoridad a pronunciarse, salvo el Amparo de Pronto Despacho, cobra gran interés el
expediente de tener por resolución ficta la falta de pronunciamiento dentro de
determinado término, a los efectos de la interposición del recurso contencioso –
administrativo.

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4- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.
Llamado también de reposición o de revocación, se interpone ante la misma
autoridad que dictó la resolución. Se funda, a falta de texto legal expreso, en los
preceptos constitucionales citados y en la facultad de la autoridad administrativa de
revocar por contrario imperio la resolución dictada por ella misma. Si la revocación va a
tener efecto a favor del particular y la ley lo permite o se trata de corregir un defecto de
nulidad o anulabilidad manifiesto, no hay ningún impedimento para que la autoridad haga
lugar al recurso de reconsideración y revoque su propia resolución.

5- RECURSO JERÁRQUICO.
Llamado también de apelación o de alzada, se interpone ante la autoridad
inmediata superior a la que dictó la resolución. En principio, puede ser interpuesto de
escalón en escalón, hasta llegar al poder central administrativo que es el Poder Ejecutivo,
y responde en este sentido a la tendencia natural del recurrente, por cierto fundada, de
tener por más auténtica decisión del poder público la dada por el órgano más alto en
jerarquía. Como recurso de apelación que es, no puede dar lugar en principio a la
reformatio in pejus (reforma en peor), debiendo limitarse el superior a acceder o denegar
lo solicitado por el recurrente. Pero esta limitación no puede impedir que el superior
aplique la ley como es debido, corrigiendo el acto del inferior en lo que sea necesario, con
lo que el recurrente puede eventualmente resultar más perjudicado de lo que hubiera
sido si no interpusiera el recurso.

6- POSIBILIDAD DE SUPRESIÓN O LIMITACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

Aun cuando la ley reglamentaria no puede llegar a suprimir un derecho
constitucional, si puede suprimir un recurso, por la razón de que no se elimina el derecho
a la defensa, existiendo el recurso contencioso – administrativo. La razón de ser de los
recursos administrativos, es dar a los particulares la oportunidad de obtener, con la mayor
brevedad la satisfacción de sus derechos, y a la administración la de enmendar sus propios
errores. Pero si esos mismos recursos llegan a constituir una traba para acceder a los
tribunales y un recargo inútil para la Administración, no hay ningún impedimento de
orden constitucional para que la ley los suprima o los deje a opción de los particulares,
manteniendo expedita la vía contencioso administrativa.

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7- NECESIDAD DE REGLAMENTACIÓN UNIFORME.

De subsistir los recursos administrativos, debieran ser reglamentados con la mayor
uniformidad posible, especialmente en cuanto a los términos, aunque resulte el fijado
como común, un tanto exiguo para ciertos casos e innecesariamente prolongado para
otros.

8- JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
En la instancia administrativa faltan las condiciones o cualidades para una
verdadera justicia: un juez independiente, no sometido a instrucciones y órdenes de sus
superiores, un procedimiento que haga posible la más amplia defensa, y la consecuencia
de hacer cosa juzgada la resolución. El Art. 248 de la C.N. de 1992 consagra expresamente
que solo el Poder Judicial puede decidir y conocer en los actos de carácter contencioso.

9- DIVERSOS SISTEMAS.
Los diversos sistemas de justicia administrativa se definen según sea el Poder
estatal dentro del cual se hallan organizados.

 Sistema Administrativista: el tribunal competente se halla organizado dentro de la

misma administración. Es el sistema francés, en el cual la jurisdicción contenciosa
está asignada al Consejo de Estado, parte de la administración.
 Sistema Judicialista: el tribunal para cuestiones contencioso – administrativas está
integrado al poder Judicial. Es el modelo de los EE.UU., y el que adoptamos en
nuestro país.
 Sistema Mixto: el que resulta de la combinación de los dos precedentes, en varias
formas. Puede ser una primera instancia en sede administrativa y una segunda en
el Poder Judicial, o directamente la creación del tribunal de competencia especial
dentro del Poder Judicial.

10- RESEÑA HISTÓRICA DE NUESTRO DERECHO POSITIVO.

 en 1813, el Reglamento de Gobierno: se estampa el principio “las causas

contenciosas no deben ser el resorte del gobierno”.
 en 1842, el Estatuto Provisorio de Justicia: se reafirma el principio del reglamento
de 1813, pero se erige al Gobierno en “juez privativo” para ciertas causas.
 en la C.N. de 1844, se consagra la separación de poderes, y se asigna a los jueces y
tribunales la facultad de aplicar las leyes, pero se mantiene el privilegio el

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Presidente de la República como “juez privativo” de las causas reservadas en el

Estatuto de la Administración de Justicia.”
 en la C.N. de 1870, se prescribe que “Sólo el Poder Judicial puede conocer y decidir
en los actos de carácter contencioso.”
 en 1876, la Ley de Enjuiciamiento atribuye competencia al Superior Tribunal de
Justicia para conocer en apelación de los recursos contra las resoluciones de las
Municipalidades en asuntos de carácter contencioso – administrativo. - en 1909, la
Ley Orgánica Administrativa crea el Tribunal de Cuentas para el juzgamiento de
todas las cuentas que están obligados a rendir los que manejan fondos públicos.
 en 1918, la Ley Orgánica de los Tribunales establece que “El Superior Tribunal de
Justicia conocerá originariamente, también en única instancia, de las lesiones de
Derecho administrativo causadas a los particulares por la administración nacional o
municipal, u oficinas de su dependencia, cuando procedan en virtud de sus
facultades regladas.”
 en 1926, la Ley de Organización Financiera coloca al Tribunal de Cuentas en forma
ambigua, que pasa a formar parte de la administración, al menos para asuntos
fiscales.
 en 1935, la Ley Nº 1.462 establece el procedimiento en materia contencioso –
administrativa, vigente hasta hoy día.
 C.N. 1940, define que el Tribunal de Cuentas forma parte del Poder Judicial.
 C.N. 1967, mantiene el régimen precedente, y divide al Tribunal de Cuentas en 2
salas, la 1ª para juicios contencioso – administrativos, y la 2ª para el control de las
cuentas del Presupuesto General de la Nación.
 C.N. 1992, crea la Contraloría General de la República, la 2ª sala del Tribunal de
Cuentas también entiende en juicios contencioso – administrativos.

11- MATERIA CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA.

Es determinante definir la materia contencioso – administrativa para atribuir la
competencia. El problema se reduce a distinguir si el conflicto es materia de derecho
privado o de derecho administrativo. Si es un acto administrativo, que se perfecciona con
el pronunciamiento de la autoridad, es de derecho administrativo. En consecuencia, es
materia contencioso – administrativa la referida a los conflictos, litigios o contiendas que
surgen de la aplicación de un acto administrativo a un particular, o entre entidades
administrativas.

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12- ACTOS JURIDICOS Y SU REGLAMENTACION

Cuando se trata de actos jurídicos reglamentados en leyes reglamentadas
administrativas, solo su reglamentación es de derecho administrativo y el acto
reglamentado sigue siendo de derecho privado. Por ejemplo, la compra venta de artículos
de primera necesidad que puede estar reglamentada en cuanto al precio y cantidad
permitida de venta. Los actos administrativos de aplicación al reglamento competen a la
jurisdicción administrativa, en tanto que la compra venta corresponde a la jurisdicción
ordinaria.

13.- CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION

En los contratos de la administración hay actos jurídicos de dos órdenes distintos:
el contrato entre la administración y el particular que es de derecho común y los actos
unilaterales de intervención de la administración en la ejecución del contrato que son de
derecho administrativo. Solo el juzgamiento de estos últimos compete a la jurisdicción
contencioso - administrativo y el del contrato en si a la ordinaria.

14- ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES.

No existe diferencia radical entre actos reglados y discrecionales. Los actos
reglados ofrecen algún margen de discrecionalidad, por lo menos en la apreciación de los
hechos, y los actos discrecionales, que no pueden ser de discrecionalidad ilimitada, son
también reglados, en cuanto a su limitación y a los fines que la ley ha tenido en vista para
conceder la discrecionalidad a la autoridad, de modo que pueden ser juzgados por
extralimitación o desviación de poder, sin que el tribunal asuma funciones propias de la
administración

15- ACTOS DE GOBIERNO.

Es el acto administrativo dictado por los órganos supremos de cada uno de los tres
Poderes, en virtud de facultades generalmente discrecionales concedídales por la C.N.,
tales como la declaración de Estado de Excepción por el Poder Ejecutivo, el acuerdo del
Senado para la designación de embajadores, el nombramiento de jueces por la Corte
Suprema de Justicia. Escapan a la revisión judicial en cuanto son discrecionales, pero no
hay ningún fundamento constitucional o legal para no estar sometidos a la jurisdicción
contencioso – administrativa, en cuanto sean reglados.

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16- ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL.

Hemos advertido que los órganos de los Poderes Legislativo y Judicial también
realizan actos ejecutivos, es decir administrativos. Esto ocurre en su administración
interna (nombramiento, manejo de su presupuesto, etc.), en virtud de facultades que les
otorga la C.N. en garantía de la independencia de dichos Poderes. ¿Están también estos
actos sometidos a la jurisdicción contenciosa – administrativa? En cuanto a los dictados
por el Poder Legislativo, no habría impedimento, en razón que la propia C.N. permite la
revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes. En cuanto a los actos del Poder
Judicial, podría parecer absurdo que un inferior juzgue los actos del superior, pero es una
atribución del Tribunal de Cuentas.

UNIDAD XXI
PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO

1- ACCIÓN O RECURSO.
Lo primero que hay que dilucidar, es si se trata de un recurso o de una demanda.
De ser recurso, el tribunal no podrá apartarse de lo resuelto en sede administrativa, en
tanto que si es una demanda, el actor podrá aducir y el tribunal resolver todas las
alegaciones formuladas con motivo y en relación con la resolución administrativa
impugnada. La Ley Nº 1.462/35 lo designa como recurso y como demanda. Es un recurso
en cuanto se interpone contra una resolución preexistente, y es una acción porque con
ella se inicia un procedimiento con todas las etapas del juicio ordinario, dentro de una
instancia independiente.
2- ALCANCE DEL RECURSO.
Como que el proceso es el de una demanda sin dejar de ser recurso, éste tiene o
puede tener alcance múltiple. Puede ser de nulidad o de anulación si la resolución
administrativa ha incurrido en alguna de estas causas. Puede ser de extralimitación o
desviación de poder. Podría involucrar también el recurso de inconstitucionalidad, el que
plantea una cuestión tan importante como delicada.

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3- APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CIVIL ORDINARIO.

La Ley Nº 1.462/35 establece que para la sustanciación del juicio, se aplicarán las
disposiciones del Código Procesal Civil, del C.O.J., y las leyes especiales que se dicten sobre
la materia.

4- RASGOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVO.

El procedimiento contencioso – administrativo es al mismo tiempo contradictorio e
inquisitivo, lo que explica que sea sustanciado entre partes y que el tribunal pueda
disponer el practicamiento de pruebas no ofrecidas por ellas y aún resolver sobre
posiciones no asumidas, cuando la aplicación así lo exija. El procedimiento debe ser en lo
posible elástico, para dar lugar a la más amplia defensa cuando sea necesario, y ser
abreviado cuando la urgencia del caso lo exija. La ley Nº 1.462/35 permite la abreviación
del procedimiento en cuanto al término de prueba.

5- LEGITIMACIÓN DEL PARTICULAR DEMANDANTE.

Aparte de que el particular se ve lesionado con frecuencia, no en sus derechos sino
con obligaciones inexistentes o agravadas ilegalmente, la diferencia entre derecho
subjetivo e interés legítimo es incierta e inaprovechable para decidir sobre la calidad de
parte. Por ésta razón, es más acertado exigir para la legitimación la titularidad de un
interés personal y directo, y más concretamente, un acto administrativo individual
referido a la persona del demandante o a un grupo determinado de personas. El
particular que se vea afectado por una ley o reglamento, no lo puede impugnar
directamente, sino que debe esperar que se le aplique mediante un acto administrativo
individual, o provocar su aplicación para recurrir contra la resolución respectiva.

6- LEGITIMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.
La ley 1462/35 prevé la posibilidad de que la demanda contencioso –
administrativa sea deducida por una autoridad administrativa, lo que hasta hoy día no se
ha dado. El control de la administración se realiza con los medios administrativos
normales, y es poco práctico agregar el de la demanda contencioso – administrativa. En
cuanto a la legitimación pasiva, como demandada, la demanda se interpone con motivo
de una resolución administrativa y bastaría en realidad impugnarla por las irregularidades
de que adoleciese, para que el tribunal la juzgue. Por eso la fórmula correcta de la
demanda es que se la interpone con motivo de la resolución de tal autoridad, no
precisamente contra la autoridad.

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7- TERCEROS CON INTERÉS DIRECTO Y COADYUVANTES.

El particular perjudicado o favorecido por la resolución administrativa, puede no
ser el único interesado en su revocación o mantenimiento. Cabe distinguir dos situaciones
diferentes:

 Si la resolución decide sobre mejor derecho entre las pretensiones de dos o más
particulares, éstos han actuado en igualdad de condiciones, como partes, desde la
instancia administrativa y deben conservar esta calidad en el juicio contencioso
administrativo, puesto que el interés del perjudicado por la resolución, que le lleva
a promover el juicio contencioso para revocarla, es de la misma índole, intensidad
y valor del interés que tiene el favorecido por la misma resolución, para
mantenerla. Debe ser citado al juicio, reconocérsele todos los derechos procesales
en calidad de parte y su indefensión puede causar la nulidad del procedimiento,
salvo la sanción de rebeldía por incomparecencia o falta de ejercicio de sus
derechos.
 En caso que el derecho del tercero haya sido constituido como accesorio y
condicionado a la resolución administrativa, en el sentido de que subsistirá sólo
mientras la Administración la mantenga firme según su propio criterio, el interés
del tercero es indirecto y no puede ser contrario al de la Administración misma. Es
el caso típico de los denunciantes de infracciones fiscales que tienen participación
en las multas. Su intervención en el juicio contencioso es la de coadyuvante, de
adhesión simple, que no puede actuar en juicio en oposición a la Administración,
no se requiere que sea citado y su intervención en cualquier estado del juicio no
retrotrae el procedimiento.

8- INICIACIÓN DEL JUICIO.

La Ley Nº 1462/35 establece que podrá deducirse la demanda contenciosa –
administrativa contra las resoluciones administrativas que reúnan los siguientes
requisitos:

 que causen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas.
 que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades regladas.
 que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto.
 que la resolución vulnere un derecho administrativo preestablecido a favor del
demandante.
 el requisito “solve et repete”, derogado por la Ley Nº 125/91.

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Presentada la demanda, antes de darle curso el Tribunal solicita de la autoridad

administrativa la remisión de los antecedentes de la resolución impugnada por el
demandante. Si la autoridad no los remite, pasado un tiempo prudencial, el tribunal
reitera la solicitud, emplazándola para su remisión, con apercibimiento de que si no lo
hace, se dará curso a la demanda sin tener a la vista los antecedentes. Con el expediente a
la vista, el tribunal examina el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para la
interposición de la demanda, a saber: la competencia del tribunal en razón de la materia,
la legitimación del actor y el reconocimiento de su personería y el de sus apoderados, el
término dentro del cual se interpone la demanda y la previa interposición de los recursos
administrativos. Respecto del término para interponer la demanda, existe más de uno,
según sea la ley que afecta al órgano administrativo.

9- RECURSOS ADMINISTRATIVOS PREVIOS.

El Art. 3 inc. a) de la Ley 1462/35, exige que la resolución administrativa "cause
estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ella.” Los recursos
administrativos constituyen el ejercicio de los derechos de petición y la defensa en juicio.
Pero ocurre que en los hechos, que a veces la administración no se pronuncia en tiempo,
tal vez intencionalmente para retardar la demanda ante el tribunal, o a veces resulta
enteramente inútil, cuando el particular estima que la autoridad no revocará ni rectificará
de ningún modo la resolución recurrida. La situación se agrava cuando la demanda no se
pueda interponer por haber vencido el plazo, o por no haber interpuesto previamente los
recursos. La garantía de éstos se convierte así en el más grave riesgo para los que
necesitan recurrir al tribunal contencioso – administrativo.

10- EXIGENCIAS DEL SOLVE ET REPETE.

Fue derogada por la Ley Nº 125/91 del Nuevo Régimen Tributario, y por el derecho
constitucional de la presunción de inocencia. Además, era costumbre de la administración
no devolver lo pagado, sino acreditarlo a cuenta de futuros impuestos, y por otro lado,
creaba desigualdad entre los particulares, en razón de permitir la defensa al que tiene
bienes suficientes para el pago previo del impuesto, y negársele al que no los tiene.

11- IN DUBIO PRO ACTIONE.

La naturaleza del juicio contencioso – administrativo, en que se encuentran el
juego no solo el interés del particular, sino también el de legalidad de los actos de la
administración, es razón suficiente para que, en caso de duda, prevalezca la interpretación

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más favorable a la prosecución del procedimiento y no sea rechazada in límine la

demanda a causa de defectos o detalles sin mayor relevancia jurídica.

12- SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO.

Solo en caso de urgencia, por razón de orden público, de seguridad, de salubridad,
de moralidad o alguna otra análoga, no debería suspenderse la ejecución del acto
impugnado. El Tribunal puede disponer la suspensión de la ejecución del acto impugnado,
cuando dicha ejecución no es urgente y por el contrario puede causar daños irreparables
al actor y éste solicita la suspensión.

13- PRUEBAS.
Del carácter contradictorio y a la vez inquisitivo impuesto por el interés privado y a
la vez público involucrado en el juicio contencioso – administrativo, se derivan reglas
especiales respecto al onus probandi y del practicamiento y valor de las pruebas.

 La carga de la prueba es compartida entre el actor y la administración. Incumbe a

la Administración en cuanto a los fundamentos de su propia resolución y al actor
en cuanto a las afirmaciones de su demanda.
 El instrumento del acto administrativo, que es instrumento público, no requiere
ser argüido de falso para que sea destruido su valor probatorio, sino que basta que
sea contestado en sus fundamentos por el actor para que la Administración se vea
obligada a justificar su contenido.
 La Administración debe justificar la resolución por ella dictada, y debe cumplirla
remitiendo informes y pruebas solicitados por el tribunal. De parte del particular,
debe suministrar las pruebas documentales.
 La prueba confesuría de la Administración es improcedente en el juicio
contencioso – administrativo, en razón que la autoridad administrativa no puede
tener más voluntad que la del cumplimiento de la ley.
 El tribunal puede disponer de oficio las pruebas que considere conducentes al
esclarecimiento de la cuestión y la correcta aplicación de la ley en el caso sometido
a su juzgamiento.

14- PERENCIÓN DE INSTANCIA.

El Art. 8 de la Ley 1.462/35, dispone que perime (caducar) la instancia contencioso
– administrativa si no se hubiese efectuado ningún acto de procedimiento en el término

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de 3 meses, cargándose las costas al actor. De acuerdo al principio in dubio pro actione,
debe suspenderse el término cuando le es imposible al actor promover el procedimiento,
como ocurre durante la feria judicial, lo que es admitido por el Tribunal.

15- DISPOSICIONES DE LA SENTENCIA.

De acuerdo a la ley Nº 1462/35, la sentencia debería dictarse en el plazo de 30 días
después de ejecutarse la providencia de autos, cosa que en la práctica no ocurre. Podría
la sentencia limitarse a revocar la resolución administrativa por nulidad, anulabilidad,
exceso o desviación de poder, disponiendo el reenvío de la causa a la autoridad
administrativa para que ésta dicte la nueva resolución conforme a Derecho,
pronunciamiento que sería propio del carácter de recurso y también más conforme con el
principio de la separación de poderes, al reservar a la Administración el ejercicio de sus
facultades. Pero al mismo tiempo de declarar la ilegalidad del acto, podría disponer en su
lugar lo que sea justo como consecuencia directa del pronunciamiento. Esta disposición
positiva de la sentencia, constituye una protección más segura para el particular, que no
queda librado al riesgo de una resolución administrativa otra vez adversa.

16- REFORMATIO IN PEJUS.

La sentencia en el proceso contencioso – administrativo, no puede agravar lo
dispuesto en la resolución administrativa contra el particular recurrente. Esto no quita
que, siendo inexcusable la aplicación de alguna disposición legal que ni la resolución
administrativa recurrida, ni el recurrente han tenido en cuenta, el Tribunal la aplique,
resultando un mayor gravamen para el actor.

17- CONDENACIÓN EN COSTAS.

Las costas del juicio deben imponerse a la parte vencida en el mismo, pero el
Tribunal puede eximirla de la imposición “exponiendo circunstanciadamente los
fundamentos que tuviese”. Fundado en esta autorización, nuestro Tribunal exime de
costas a la Administración casi invariablemente.

18- RECURSO DE REVISIÓN Y DE INCONSTITUCIONALIDAD ANTE LA CORTE SUPREMA.

El fallo del Tribunal de Cuentas puede ser recurrible ante la Corte Suprema de
Justicia, por vía de apelación y nulidad, como dispone el art. 28 del COJ.

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19- FUERZA DE COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL.

La sentencia definitiva, una vez ejecutoriada, tiene fuerza de cosa juzgada formal,
en el sentido de que las partes ya no pueden atacarla de ningún modo, pero su fuerza
material es relativa. Goza de fuerza material de cosa juzgada en cuanto el acto
administrativo es de ejecución única y por tanto invariable, como la liquidación de
impuesto, y no puede tenerla cuando el acto es de ejecución sucesiva o responde a
circunstancias variables como el permiso para abrir un sanatorio, ocupar un bien del
dominio público, etc., situación en que la administración puede revocar el acto anterior, o
mejor dicho, dicta un nuevo acto administrativo por cambio de circunstancias, incluso por
cambio de criterio.

20- A QUIENES OBLIGA LA SENTENCIA.

Este punto está resuelto con la calificación de partes: obliga al particular
demandante, al tercero coadyuvante y a la Administración.

21- CUMPLIMIENTO DE LA MISMA.

El Tribunal de Cuentas no podrá, tanto por el principio de la separación de poderes
como por razones técnicas, hacer ejecutar por sí mismo la sentencia, dictando las
resoluciones administrativas necesarias para su ejecución. Su cumplimiento queda
confiado a la autoridad administrativa, bajo responsabilidad personal del funcionario, so
pena de las sanciones de carácter administrativo, civil y penales aplicables.

22- COBRO COMPULSIVO DE CRÉDITO.

Si la sentencia reconoce un crédito a favor del demandante, su ejecución tropieza
con dificultades emergentes del régimen financiero. Promulgada la ley del presupuesto,
no puede ser autorizado ningún otro gasto sino por otra ley que asigne expresamente los
recursos con que ha de ser sufragado. Aunque hubieses una previsión presupuestaria, el
Tribunal no puede ordenar a la autoridad Administrativa lo que por ley le está prohibido.
La Ley Nº 125/91 que establece el Nuevo Régimen Tributario, expresa que éstos pagos
deberá realizarse en dinero efectivo, o mediante Certificados de Crédito Fiscal Endosables
emitidos por la Sub Secretaría de Estado de Tributación, cuya finalidad es el pago de
impuestos. La ejecución por cobro del crédito reconocido judicialmente, debe iniciarse
ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, no sólo porque el simple cobro del crédito
ha dejado de ser materia contencioso – administrativa, sino porque el Tribunal de

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Cuentas, que actúa a nivel de Tribunal de Apelación, carece de facultad para ejecutar su
propia sentencia.

23- EVOLUCIÓN DE NUESTRA JUSTICIA ADMINISTRATIVA.

 En el Reglamento de Gobierno de 1813 y la C.N. de 1844, se menciona aspectos

relativos a las causas contenciosas.
 La C.N. de 1870, atribuye al Poder Judicial la potestad de conocer y decidir en los
actos de carácter contencioso.
 Por la ley del 22 de junio de 1909, se crea el Tribunal de Cuentas.
 Por la ley Orgánica de los Tribunales Nº 325/18, el Tribunal Superior de Justicia
conocerá originariamente, también en única instancia, de las lesiones de Derecho
Administrativo.
 La ley española de 1888 sirvió de fuente para dictar la ley Nº 1462/35 en lo
referente a la materia y al procedimiento, aunque sobre este último nuestra ley
hace una remisión al Código de Procedimiento Civiles.
 La Ley 879/81, en su Art. 30 instituye la composición y la competencia del Tribunal
de Cuentas, en concordancia con la C.N. de 1992.
 La Ley 125/91, arts. 234 y siguientes, establece el procedimiento de Apelación de
las Resoluciones de la SSET ante el Tribunal de Cuentas.
 La Ley Nº 2.422/04 Código Aduanero, establece el procedimiento de Apelación de
las Resoluciones de la Aduana ante el Tribunal de Cuentas.

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UNIDAD XXII
LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL

1.- LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES 2.- LA JUSTICIA

CONSTITUCIONAL. NOCION DEFENSA DE LA CONSTITUCION Y JUSTICIA C.N.
La constitución es la ley suprema de una nación en ella se encuentran regulada la
organización de la nación, la protección de los derechos, deberes, y garantías del hombre,
como ley suprema la misma está por encima de todas las leyes o reglamentos contrarios
que se puedan dictar, por lo tanto la mismas debe prevalecer por sobre cualquier ley,
resolución, ordenanza, etc., que quiera desconocer los mismos derechos. Por lo tanto la
misma debe ser defendida tal cual lo enuncia el Art. 137 de la C. N. declarando nulas
cualquier ley o resolución que se las oponga. La corte suprema de justicia es la encargada
de velar por el cumplimiento de la C. N., a través de la sala constitucional, los
procedimientos para peticionar la inconstitucionalidad de las leyes se encuentra regulada
en el C.P.C. La propia constitución establece las garantías para hacer efectivos dichos
derechos.

DE LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES

Artículo 131 de las garantías
Para hacer efectivos los derechos consagrados en esta constitución, se establecen
las garantías contenidas en este capítulo, las cuales serán reglamentados por la ley.
Articulo 132.- De la Inconstitucionalidad
La corte suprema de justicia tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de
las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances
establecidos en esta constitución y en la ley.
Articulo 133.- del Habeas Corpus
Esta garantía podrá ser interpuesta por el afectado, por si o por interpósita
persona, sin necesidad de poder por cualquier medido fehaciente, y ante cualquier juez de
primera instancia de la circunscripción judicial respectiva. El habeas corpus puede ser:
1. Preventivo: en virtud del cual toda persona, en trance inminente de ser privado
ilegalmente de su libertad fiscal, podrá recabar el examen de la legitimidad de las

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circunstancias que, a criterio del afectad, amenacen su libertad, así como una
orden de cesación de dichas restricciones.
2. Reparador: en virtud del cual toda persona que se halle ilegalmente privada de
su libertad podrá recabar la rectificación de las circunstancias del caso. El
magistrado ordena la comparecencia del detenido, con un informe del agente
público o privado que lo detuvo dentro de las veinticuatro horas de radicada la
petición. Si el requerido no lo hiciese así, el juez se constituirá en el sitio en el que
se halle recluida la persona, y en dicho lugar hará juicio de méritos y dispondrá su
inmediata libertad igual que si se hubiese cumplido con la presentación del
detenido y se haya radicado el informe. Si no existieren motivos legales que
autoricen la privación de su libertad, la dispondrá de inmediato, si hubiese orden
escrita de autoridad judicial, remitirá los antecedentes a quien dispuso la
detención.
3. Genérico: en virtud del cual se podrá demandar rectificación de circunstancias
que, no estando contempladas en los dos casos anteriores, restrinjan la libertad o
amenacen la seguridad personal. Asimismo esta garantía podrá interponerse en
casos de violencia física psíquica o moral que agraven las condiciones de personas
legalmente privadas de su libertad. La ley reglamentara las diversas modalidades
del habeas corpus, el cual procederá incluso durante el estado de excepción. El
procedimiento será breve, sumario y gratuito, pudiendo ser iniciado de oficio.
Articulo 134.- Del Amparo
Toda persona que por un acto u omisión, manifiestamente ilegitimo de una
autoridad o de un particular se considere lesionada gravemente, o en peligro inminente
de serlo en derechos o garantías consagrados en esta constitución o en el la ley, y que
debido a la urgencia del caso no pudiera remediarse por la vía ordinaria, podrá promover
amparo ante el Magistrado competente. El procedimiento será breve, sumario, gratuito, y
de acción popular para los casos previstos en la ley.
El magistrado tendrá facultad para salvaguardar el derecho o garantía, o para
restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida.
Si se tratara de una cuestión electoral o relativa a organizaciones políticas, será
competente la justicia electoral. El amparo no podrá promoverse en la tramitación de
causas judiciales ni contra actos de órganos judiciales ni en el proceso de formación,
sanción, y promulgación de las leyes.
La ley reglamentara el respectivo procedimiento. Las sentencias recaídas en el
amparo no causaran estado.

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Artículo 135.- Habeas Data

Toda persona podrá acceder a la información y a los datos que sobre si misma o
sobre sus bienes, obren en registros oficiales o privados de carácter público, así como
conocer el uso que se haga de los mismos y de su finalidad.
Podrá solicitar ante el magistrado competente la actualización, la rectificación o la
destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afectarán ilegítimamente sus derechos.
Articulo 136.- De la competencia y de la responsabilidad de los magistrados
Ningún magistrado judicial que tenga competencia podrá negarse a entender en
las acciones o recursos previstos en los artículos anteriores, si lo hiciese injustificadamente
será enjuiciado, y en su caso removido. En las decisiones que dice, el magistrado judicial
deberá pronunciarse también sobre las responsabilidades en que hubieran incurrido las
autoridades por obra del proceder ilegitimo y de, mediar circunstancias que prima facie
evidencien la perpetración de delito ordenará la detención o suspensión de los
responsables, así como toda medida cautelar que sea procedente para la mayor
efectividad de dichas responsabilidades. Asimismo, si tuviese competencia, instruirá el
sumario pertinente y dará intervención al Ministerio Público, si no la tuviese pasará los
antecedentes al magistrado competente para su prosecución.

3.- LOS SISTEMAS DE JURISDICCIÓN DIFUSA Y CONCENTRADA.

a) Control concentrado: supone la constitución de un Tribunal
específicamente destinado para el control de constitucionalidad de las
leyes.
b) Control difuso: otorga a todos y cada uno de los jueces, la potestad de
revisar la adecuación normativa de la C. N.-

4.- EL SISTEMA UTILIZADO EN LA CONSTITUCIÓN PARAGUAYA.

La Constitución adopta, a primera vista, el sistema de control jurisdiccional
concentrado (artículos 132, 259 Inc. 5 y 260 de la constitución). Sin embargo es de opinión
del Ministro de la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Dr. Raúl Sapena Brugada,
que el sistema paraguayo es de control difuso, cuando el control se vincula a derechos y
garantías constitucionales; porque en estos casos el control se halla difundido a todos los
jueces y no solo a la Corte Suprema de Justicia o la Sala Constitucional.
El modelo de los jueces de aplicar la Constitución en sus resoluciones, no implica la
facultad de declarar la inconstitucionalidad de los actos normativos, aunque sus defectos

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serían los mismos en el sistema Inter.-partes. Por otra parte todos los órganos públicos
deben aplicar la constitución en su actuación, son cuando el Congreso dicta una ley o
cuando el poder Ejecutivo dicta un acto normativo, sin implicar competencia para declarar
la inconstitucionalidad. Otra opinión, es la sostenida por el Dr. Luis Lezcano Claude,
integrante también de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el afirma que
el sistema de control jurisdiccional establecido en nuestro país es el mixto, porque
contiene elementos que caracterizan al sistema concentrado y difuso.
Así, del tipo de control concentrado adopta las siguientes características: es
ejercido por un único órgano y especifico del Poder Judicial, el cual se reserva en forma
exclusiva el ejercicio de dicho control y por otro lado la posibilidad de plantear la cuestión
de constitucionalidad por vía de acción. Del control descentralizado o difuso adopta, la
posibilidad de plantear la cuestión de constitucionalidad por vía de excepción en cualquier
instancia y la decisión que se adopte solo produce efectos entre las partes, es decir, en
relación con el caso concreto del que se trate.

5.- LA SALA CONSTITUCIONALIDAD DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: DEBERES Y

ATRIBUCIONES.-
Función y composición La labor jurisdiccional de la Corte la realiza a través de tres
salas, conforme queda establecida en la ley 609/95 que organiza la corte suprema de
justicia. En su artículo primero establece además: la Corte suprema declara queda
organizada en tres salas, integradas por tres Ministros, cada una: la Sala Constitucional, la
Sala Civil y Comercial y la Sala Penal, sin perjuicio de lo dispuesto por esta ley sobre la
ampliación de Salas.
Para el contenido de estas funciones existen dos secretarias: una encargada de las
salas civil y penal, secretaria judicial I) y otra de la Sala Constitucional (secretaria judicial
II).

LA SALA CONSTITUCIONAL
La Constitución y la Ley 609/95 le asignan a esta sala las siguientes funciones:
Conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos
normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a la constitución
en cada caso concreto y en fallo que solo tendrá efecto con relación a ese caso, y....
Decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas e interlocutorias
declarando la nulidad de las que resulten contrarias a la constitución.

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El procedimiento puede iniciarse por acción y por vía de excepción en cualquier

instancia, en cuyo caso se elevan los antecedentes a la Corte. La principal actividad de esta
sala son las acciones y excepciones de inconstitucionalidad. Tiene además a su cargo el
tratamiento de otras cuestiones como lo establece el Art. 17 de la Acordada N° 80/98 que
dice: la Sala Constitucional conocerá de a) Aquellas cuestiones sometidas expresamente a
su competencia por la Constitucional Nacional Art.260 y la ley (Ley N° 609/95, arts. 11 y
13) b) los casos de objeción de conciencia o de exoneración del servicio militar obligatorio,
c) Los recursos deducidos en los juicios de amparo constitucional d) los recursos
interpuestos contra fallos de los tribunales militares ( Constitución Nacional Art. 174).
En general se pude afirmar que el tipo de control legislativo de 1992, presenta las
siguientes características:

 Es del tipo jurisdiccional pues el órgano que ejerce el control, la Corte Suprema de
Justicia es de carácter jurisdiccional.
 El mencionado control está a cargo de un órgano único y especifico, que ejerce esa
función en forma privativa.
 La cuestión de constitucionalidad puede ser planteada por vía de acción
directamente ante la corte suprema de justicia o por vía de excepción en
cualquiera instancia, en cuyo caso deben elevarse los antecedentes a la citada
corte.
 Debe existir petición de parte interesada que plantea la cuestión de
inconstitucionalidad y solicite la declaración pertinente. Se admite también la
declaración de oficio en algunos casos.
 Solo se ejerce en causa judiciable.
 Los efectos de la sentencia declarativa de inconstitucional se limitan a las partes.
 Por vía jurisprudencial se ha abierto la posibilidad de una declaración de
inconstitucional con efecto erga omnes.

ORGANO QUE CIERRA EL SISTEMA: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA

CONSTITUCIONAL Y PLENO.

6.- LA IMPUGNACIÓN DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.

La garantía de inconstitucionalidad es un remedio procesal tendiente a la
declaración de la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y las resoluciones judiciales,
cuando las mismas son contrarias a las disposiciones de la C.N. Tiene por finalidad esta
garantía la primacía de la C. N.

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Artículo 137 de la Supremacía de la C. N.

La ley Suprema de la Republica es la Constitución, esta, los tratados, convenios y
acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el congreso y
otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran
el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado.
Quienquiera que intente cambiar dicho orden, al margen de los procedimientos
previstos en esta constitución incurrirá en los delitos que se tipificaran y penaran en la ley.
Esta constitución no perderá su vigencia ni dejara de observarse por actos de
fuerza o fuera derogada por cualquier otro medio distinto de que ella dispone.
Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo
establecido en esta constitución. La misma puede ser realizada por la vía de la acción y de
la excepción.

7.- LA IMPUGNACIÓN POR LA VIA DE LA EXCEPCION.

De la impugnación por la vía de la excepción
Articulo 538.- Oportunidad para oponer la excepción en el proceso de
conocimiento ordinario.
La excepción de inconstitucionalidad deberá ser opuesta por el demandado o
reconvenido al contestar la demanda o la reconvención si estimare que estas se fundan en
alguna ley u otro instrumento violatorio de alguna norma, derecho, garantía, obligación o
principio consagrado por la C. N.
También deberá ser opuesta por el actor, o el reconvinente, en el plazo de 9 días,
cuando estimare que la contestación de la demanda o la reconvención se funda en una ley
u otro acto normativo inconstitucional por las mismas razones. Este plazo se computara
desde la notificación de la providencia que tiene por contestada la demanda o la
reconvención.
Art. 539.- Traslado de la Excepción y remisión a la corte.
Promovida la excepción el juez dispondrá la formación de expediente separado, el
cual estará integrado por la compulsas de las actuaciones cumplidas hasta el momento de
la oposición inclusive, y dará traslado a la otra parte y al Fiscal General del Estado, por el
plazo de 9 días, respectivamente.
Contestados los traslados o vencidos los plazos para hacerlo, el juez remitirá sin
más trámite dicho expediente a la corte suprema de justicia.

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Art. 540.- Allanamiento a la Excepción.

Aun cuando la contraparte se allanare a la excepción el incidente seguir su curso.
Al resolver la Corte suprema de Justicia impondrá las costas en el orden causado.
Art. 541.- Desistimiento de la excepción.
En cualquier estado de la tramitación del incidente el excepcionante podrá desistir
del mismo.
Si el desistimiento se produjere en primera instancia, el juez dictara resolución
poniendo fin al incidente y ordenando su archivo, sin perjuicio de la facultad que le
confiere el artículo 18, inciso a) da este código. Si se produjere ante la corte suprema de
justicia, esta podrá hacer uso de su facultad de declarar de oficio la inconstitucionalidad.
Las costas serán siempre aplicadas al que desiste, salvo que fuese declarada de
oficio la inconstitucionalidad caso en que serán impuestas en el orden causado.
Cuando la excepción hubiese sido opuesta por el Agente Fiscal podrá desistir de
ella el Fiscal General del Estado al corrérsele traslado de la misma.
Art. 542.- Forma y contenido de la decisión.
La corte suprema de justicia dictara resolución bajo la forma de sentencia
definitiva, dentro de los 30 días de recibido el expediente. Si hiciera lugar a la excepción
declarará la inconstitucionalidad de la ley o del instrumento normativo de que se tratare,
y su consecuente inaplicabilidad al caso concreto.
Cuando se tratare de interpretación de cláusula constitucional, la corte establecerá
su alcance y sentido.-

8. EFECTOS DE LA EXCEPCIÓN.
Art. 543.- Efecto de la Excepción.
La interposición de la excepción no suspenderá el curso del proceso principal que
llegara hasta el estado de sentencia.
Art. 544.- Del desistimiento, del allanamiento y de las costas en el principal.
Resuelta la excepción y notificada la sentencia, la parte perdidosa podrá desistir,
dentro del plazo de cinco días, de la demanda o reconvención, o allanarse a ella, total o
parcialmente, según el caso. Este plazo se computará a partir de la notificación de la
providencia del cúmplase. No se requerirá para ello conformidad de la contraparte ni se
aplicaran las costas del juicio.

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Art. 545. – Oportunidad para promover la excepción en segunda o tercera instancia.

Tramite. En segunda o tercera instancia el recurso deberá promover la excepción a
contestar la fundamentación del recurso basado en las causas previstas en el artículo
538.-
El recurrente deberá hacerlo en el plazo de tres días, cuando estimare que en la
contestación se haya incurrido en dichas causas. A los efectos del cómputo de este plazo,
el tribunal dispondrá que se notifique la contestación del recurso. Opuesta la excepción
regirán en lo pertinente, las reglas previstas en los artículos precedentes.
Art. 546.- Oportunidad para oponer la he excepción en los juicios especiales.
En los juicios especiales de cualquier naturaleza, el accionado deberá oponer la
excepción al contestar la demanda o ejercer el acto procesal equivale a la misma. El
accionante deberá promoverla en el plazo de tres días, desde la notificación de la
providencia que tenga por contestada la demanda o por ejercido el acto procesal
equivalente.
Art. 547.- Oportunidad para oponer la excepción en los incidentes.
El interesado deberá oponer la excepción al contestar el incidente, el incidentista
deberá hacerlo en el plazo de tres días de notificada la contestación.
La promoción de la excepción en los incidentes no impedirá que prosiga el curso
del principal. Sólo se suspenderá el pronunciamiento de la sentencia definitiva si se tratare
de incidente que afecte el fondo y tenga reconocido carácter suspensivo. En los demás
casos, el juez o tribunal podrá dictar sentencia definitiva aunque la corte no hubiese
resuelto la excepción.-
Art. 548.- Notificación.
La interposición de la excepción deberá ser siempre notificada por cedula a la otra
parte y al fiscal general del Estado en la forma prevista por este código, salvo el caso de
los juicios o actuaciones orales, en que se tendrá por notificada a la contraparte en el acto
de la sentencia.-
Art. 549.- Remisión.-
En los juicios especiales y en los incidentes se aplicarán las reglas de este capitulo
en lo pertinente.-

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9. LA IMPUGNACIÓN POR VIA DE LA ACCION - DE LA IMPUGNACIÓN POR VIA DE LA

ACCION
Art. 550.- Procedencia de la acción y juez competente
Toda persona lesionada en sus legítimos derechos por leyes decretos, reglamentos,
ordenanzas municipales, resoluciones u otros actos administrativos que infrinjan en su
aplicación, los principios o normas de la constitución, tendrá facultad de promover ante la
corte suprema de justicia la acción de inconstitucional en el modo establecido por las
disposiciones de este capítulo.
Art. 551.- Imprescriptibilidad de la acción y su excepción.
La acción de inconstitucionalidad contra actos normativos de carácter general es
imprescriptible, sea que la ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad
afecte derechos patrimoniales, tenga carácter institucional o vulnere garantías
individuales.
Cuando el acto normativo tenga carácter particular, por afectar solamente
derechos de personas expresamente individualizadas, la acción prescribirá a los seis meses
contados, a partir de su conocimiento por el interesado.
Art. 552.- Requisitos de la demanda.
Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, el actor
mencionará claramente la ley, decreto, reglamento o acto normativo de autoridad
impugnado, o en su caso la disposición inconstitucional. Citará además la norma, derecho
exención, garantía o Principio que sostenga haberse infringido, fundado en términos
claros y concretos la petición.
En todos los casos la Corte Suprema examinará previamente si se hallan estos
requisitos. En caso contrario, desestimará sin trámite la acción.
Art. 553.- Efectos de la Demanda.
La interposición de la demanda no suspende los efectos de la ley, decreto,
reglamento, acto normativo o disposición impugnada, salvo cuando la Corte Suprema así
lo dispusiere a petición de parte, porque su cumplimiento podría ocasionar al reclamarle
un perjuicio irreparable. Dicha resolución se dictara de inmediato y sin sustanciación. En
los mismos términos podrá conceder medidas cautelares, de acuerdo con las
disposiciones de este código.
Art. 554.- Sustanciación.-
La Corte Suprema sustanciará la demanda oyendo al Fiscal General del Estado,
cuando se trate de actos provenientes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial. Se

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oirá además en su caso a los representantes legales de las Municipalidades o

corporaciones o a los funcionarios que ejerzan la autoridad pública de la cual provenga el
acto normativo, citándolos y emplazándolos en el asiento de sus funciones para que la
contesten dentro del plazo de diez y ocho días. Si hubiere cuestiones de hecho que
requieran ser aclaradas o probadas, la Corte ordenará las diligencias para mejor proveer
que sean necesarias. La corte pronunciará su fallo bajo la forma de Acuerdo y Sentencia
Definitiva, en el plazo de treinta días.
Art. 555.- Efectos de la Sentencia.-
La sentencia de la corte suprema solo tendrá efecto para el caso concreto. En
consecuencia, si hiciere lugar a la inconstitucionalidad, deberá ordenar a quien
corresponda, a petición de parte que se abstenga de aplicar en lo sucesivo al favorecido
por la declaración de inconstitucionalidad, la norma jurídica de que se trate.
Art. 556.- Acción contra resoluciones judiciales.-
La acción procederá contra las resoluciones de los jueces o tribunales cuando:
a) por si mismas sean violatorias de la Constitución; o
b) se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad
contrarios a la constitución en los términos del artículo 550.-
Art. 557.- Requisitos de la demanda y plazo para deducirla.-
Al presentar su escrito de demanda el actor constituirá domicilio e individualizará
claramente la resolución impugnada, así como el juicio en que hubiese recaído. Citará
además la norma, derecho, exención, garantía o principio constitucional que sostenga
haberse infringido, fundando en términos claros y concretos su petición.
El plazo para deducir la acción será de nueve días, contados a partir de la
notificación de la resolución impugnada, sin perjuicio de la ampliación por razón de la
distancia.
En todos los casos, la Corte examinará previamente si se hallan satisfechos estos
requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámite la acción.
Art. 558.- Trámite.-
Presentada la demanda, la Corte dispondrá que se traiga a la vista el principal y
ordenará que se saquen compulsas del mismo, disponiendo la devolución de aquél par su
prosecución, salvo que se trate de sentencia definitiva o de resolución con fuerza de tal o
recaída en un incidente de los que suspenden el juicio.

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Del escrito de demanda correrá traslado a la otra parte por el plazo de nueve días y
de los presentados por las partes se dará traslado por igual plazo al Fiscal General del
Estado.
Con los escritos de referencia, o transcurridos los plazos para presentarlos,
quedará conclusa la causa para definitiva. Su observará además, en lo pertinente, lo
dispuesto por este código para la demanda y su contestación.-

10.- SUBSTANCIACION: CODIGO PROCESAL CIVIL.

El Código Procesal civil es quien regula la sustanciación del planeamiento del
recurso de inconstitucionalidad en nuestro país, los artículos del mismo fueron citados
precedentemente.-

11.-EFECTOS DE LA SENTENCIA.-
Art. 559.- Efectos de la Demanda.-
La interposición de la demanda tendrá efecto suspensivo cuando se tratare de
sentencia definitiva, o de interlocutoria con fuerza de tal. En los demás casos no tendrá
ese efecto, salvo que a petición de parte, la Corte Suprema así lo dispusiere para evitar
gravámenes irreparables.
Art. 560.- Forma y Contenido de la decisión y plazo para dictarla.-
La Corte Suprema pronunciará su fallo en la forma y en el plazo previsto en el
artículo 554. si hiciere lugar a la inconstitucionalidad, declarará nula la resolución
impugnada, mandando devolver la causa el juez o tribunal que le siga en orden de turno al
que dictó la resolución para que sea nuevamente juzgada, las costas solo se impondrán al
juez o tribunal en el caso previsto por el artículo 408.
El juez o tribunal a quien fuere remitida la causa, podrá resolverla, si
correspondiere, aplicando una norma jurídica diferente a la declarada inconstitucional.
Art. 561.- Interposición previa de recursos ordinarios.-
En el caso previsto en el inciso a) del artículo 556, la acción de inconstitucionalidad
solo podrá deducirse cuando se hubieren agotado los recursos ordinarios. El plazo para
interponerla, se computará a partir de la notificación de la resolución que causa estado.-

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Art. 562.- Imposibilidad de interponer la acción si no se hubiese deducido la excepción.-

Si no hubiese opuesto la excepción de inconstitucional en la oportunidad
establecida por el artículo 538 y el juez o tribunal resolviese la cuestión aplicando la ley
invocada por la contraparte, no podrá impugnarse la resolución por vía de acción
inconstitucional.

Art. 563.- Declaración de oficio por la Corte Suprema de Justicia.-

Cuando correspondiere, la Corte Suprema de Justicia declarará, de oficio, la
inconstitucionalidad de resoluciones, en los procesos que le fueren sometidos en virtud de
la ley, cualquiera sea su naturaleza.-

Art. 564.- Inimpugnabilidad de las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia.-

No serán atacables por la vía de la acción de inconstitucionalidad las resoluciones
dictadas por la Corte Suprema de Justicia.-

12.- ACCION CONTRA RESOLUCIONES JUDICIALES

Ver artículos precedentes

13.- DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL NECESARIAS DE UN CODIGO O LEY

PROCESAL CONSTITUCIONAL.-
DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL
1.- Cuál es la dimensión del derecho constitucional: estudia la estructura
fundamental y organización política de la nación, la libertad y poderes del estado,
para que impere la legalidad y no la voluntad exclusiva de los gobernantes. Su
dimensión emergen de sus fuentes que son: la ley, la jurisprudencia, la doctrina y
el derecho comparado.
2.- Cuales son los principios constitucionales: se desarrollan con arreglo a los
principios judiciales del proceso, gratuidad en la actuación del demandante,
economía, inmediación y socialización procesal.

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3.- Cuál es la esencia del derecho procesal constitucional: es cuando se dictan

normas que regulan los procesos cuya finalidad es la solución de conflictos
constitucionales, la protección de los derechos fundamentales de la persona y el
cumplimiento de normas o de actos administrativos se basa en la constitución.-

4.- Aspectos doctrinarios y legales de la acción: Aspecto doctrinario: es para exigir y

proteger a las personas derechos constitucionales cuando son amenazados o
violados por cualquier autoridad funcionario o persona particular. Aspecto legal: se
interpone ante el juez de primera instancia en lo civil del lugar de donde se
produce la amenaza o el acto violario del derecho constitucional.
La necesidad de un código procesal penal seria que el mismo sea regulado debido a
su importancia de manera particular por un código sancionado para dicho efecto separado
del código de procedimiento civil con normas propias.

14.- EL HABEAS DATA

Es una garantía constitucional
Articulo 135.- Del Habeas Data.-
Toda persona podrá acceder a la información y a los datos que sobre sí misma, o
sobre sus bienes, obren en registros oficiales o privados de carácter público, así como
conocer el uso que se haga de los mismos y de su finalidad.
Podrá solicitar ante el magistrado competente la actualización, la rectificación o la
destrucción de aquellos. Si fuesen erróneos o afectaran ilegítimamente sus derechos,.

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UNIDAD XXIII
DERECHO MUNICIPAL

1- DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y DERECHO MUNICIPAL.

La denominación “administración pública” tiene un sentido amplio, sinónimo de
Estado, comprensivo de todo organismo y actividad designada con éste nombre, en tanto
que en sentido restringido designa solamente la administración a cargo del Poder
Ejecutivo. No cabe duda de que la administración municipal está incluida en el concepto
amplio de Administración Pública, puesto que la institución municipal está integrada y
subordinada al Estado. Dentro de las atribuciones del Presidente de la República,
establecidas en el art. 238 de la C.N. de 1992, se encuentra “1) representar al estado y
dirigir la administración general del país”. ¿Significa esto que la Municipalidad está a
cargo del Poder Ejecutivo? Si bien la administración municipal está separada de la
administración general, el derecho administrativo municipal es el mismo derecho
administrativo general, pues toda la actividad de la municipalidad es administración. Sus
agentes son agentes públicos, sus bienes son bienes públicos, pueden celebrar contratos
en los cuales podrá ejercer sus facultades ejecutivas, y el derecho municipal contiene los
mismos medios de protección jurídica para los particulares que en el derecho
administrativo general.

2- CARACTERES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.

La Municipalidad en aplicación de la ley, dicta sus propias ordenanzas y
reglamentos, que constituyen la mayor parte del Derecho municipal. Además de su
competencia en razón de la materia, tiene la territorial, ceñida a su propio distrito. Este
carácter territorial plantea cuestiones análogas a las de conflicto de leyes entre los
estados, sobre la aplicabilidad de las ordenanzas de un municipio en el territorio de otro,
como la habilitación para conducir.

3- EL MUNICIPIO Y EL DERECHO NATURAL.

Para ciertas doctrinas iusnaturalistas el Municipio es anterior y superior al estado,
el que no puede negar su existencia y no hace más que reconocerlo mediante la ley. Esta
doctrina tiene no solo importancia teórica sino también práctica, en cuanto pretende
decidir sobre la génesis y los límites de autonomía del municipio que estarían

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predeterminados por su naturaleza. Si concebimos al Estado como árbitro o instancia

suprema de un determinado orden jurídico, que es en lo que consiste la soberanía, no
podría existir otro ordenamiento soberano dentro del Estado. Pero son otros los
fundamentos naturales en los que se apoya la autonomía municipal. Es un hecho
demográfico y sociológico destacado, el que la población humana no se distribuye
uniformemente en el territorio, sino que se congrega en aldeas, villas y ciudades, centros
urbanos que generan necesidades e intereses comunes, y forjan su propia historia.

4- LEY ORGÁNICA MUNICIPAL 1882.

En junio de 1882 se dicta la primera Ley Orgánica de Municipalidades que
“organiza en la ciudad de asunción y en las villas y pueblos que a juicio del Poder Ejecutivo
sean necesarios, cuerpos municipales en la forma y con las atribuciones que prescribe la
presente ley”, en la cual se establece al mismo tiempo, detalladamente, la forma de
elección popular de sus miembros. En 1891 se creó el primer cargo de Intendente, para la
Municipalidad de la Capital, quedando a su cargo exclusivo las atribuciones “que sean de
carácter administrativo o que se relacionen con la ejecución de las disposiciones dictadas
por la Corporación.”

5- LAS LEYES Nº 915 Y Nº 222 Y SUS FUENTES.

Ley 915 de septiembre de 1927 organiza las municipalidades en todo el país, les
confiere gobierno propio y cierta autonomía no muy bien definida. Sus fuentes pueden
encontrarse en las leyes municipales argentinas y a través de éstas las norteamericanas,
en cuanto a la autonomía y distribución de competencias entre los órganos del gobierno
municipal. Ley Nº 222 tuvo por objeto la revisión, ordenamiento y modernización de la ley
915, de la que mantuvo sus lineamientos fundamentales, en cuanto a la organización de
las Municipalidades por categorías, la elección de los concejales por sufragio universal,
además de numerosos artículos que han pasado textualmente a esta ley. Se observan
innovaciones y ampliaciones en materia de creación legal del Municipio, previsiones
acerca de las parroquias, ampliaciones de las atribuciones de la Junta en materia de
servicios públicos, plan regulador, educación pública, cultura, etc. Son sus fuentes la Ley
915, los principios proclamados en los Congresos Panamericanos de Municipalidades, las
resoluciones del Congreso de Municipalidades realizado en nuestro país en 1952 y la ley
municipal de Ecuador, de la que ha adoptado textualmente varias disposiciones. Fue
derogada por la Ley Nº 1.294/87 vigente hoy día, la que a su vez fue modificada por la Ley
Nº 1.276/99 que establece el “Régimen de Faltas y Procedimientos en Materia de Faltas.”

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6- LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA C.N.

Las C.N. De 1870 y 1940 conferían al Poder Legislativo la atribución de legislar
sobre organización municipal, sin más precisiones. Esta organización fue establecida en
las leyes Nº 915 y 888, dictadas bajo la vigencia de esas Constituciones. La C.N. de 1967
sentó los principios fundamentales y delegó en la ley el establecimiento del régimen
municipal en detalles, y enumeraba las materias de competencia municipal (urbanismo,
abasto, tránsito, etc.), los casos de intervención del Poder Ejecutivo, numerados
taxativamente.

7- EL MUNICIPIO EN LA C.N. VIGENTE.

La actual C.N. de 1992 establece:

 en el art. 166 la autonomía política, administrativa y normativa de las

municipalidades, así como la autarquía en la recaudación e inversión de sus
recursos,
 en el 167 expresa que los cargos de Intendente Municipal y de Miembro de la
Junta Municipal son electivos, en sufragio directo por las personas habilitadas
legalmente
 en el 168 la libre gestión de las municipalidades en las materias de su competencia,
y la facultad de dictar las ordenanzas, reglamento y resoluciones, y
 en el 170, tal vez el más significativo de su total independencia del Poder Ejecutivo:
“ninguna institución del Estado, ente autónomo, autárquico o descentralizado
podrá apropiarse de ingresos o rentas de las municipalidades.”

8- OTRAS PRESCRIPCIONES CONSTITUCIONALES.

 Art. 168: De las Atribuciones. “Serán atribuciones de las Municipalidades, en su

jurisdicción territorial y con arreglo de la ley:
1) la libre gestión en materia de su competencia, particularmente en las de
urbanismo, ambiente, abasto, educación, cultura, deporte, turismo,
asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de inspección
y de policía,
2) la administración y disposición de sus bienes,
3) la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos,
4) la participación en las rentas nacionales,
5) la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente
prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos,
6) el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones,

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7) el acceso al crédito privado y al crédito público, nacional e internacional,

8) la reglamentación y la fiscalización del tránsito, del transporte público y la
de otras materias relativas a la circulación de vehículos, y
9) Las demás atribuciones que fijen esta C.N. y la ley.” –
Art. 169: Del Impuesto Inmobiliario: “Corresponderá a las municipalidades y a los
departamentos la totalidad de los tributos que graven la propiedad inmueble en forma
directa. Su recaudación será competencia de las municipalidades. El 70% de lo recaudado
por cada Municipalidad quedará en propiedad de la misma, el 15% en la del departamento
respectivo y el 15% restante será distribuido entre las municipalidades de menores
recursos, de acuerdo con la ley.” –
Art. 171: De las Categorías y de los Regímenes: “Las diferentes categorías y
regímenes de municipalidades, será establecidos por ley, atendiendo a las condiciones de
población, de desarrollo económico, de situación geográfica, ecológica, cultural, histórica
y a otros factores determinantes en su desarrollo. Las municipalidades podrán asociarse
entre sí para encarar en común la realización de sus fines y, mediante ley, con
municipalidades de otros países.”

9- REVISIÓN DE LA LEY O. MUNICIPAL Nº 222/51.

Esta ley ha sido derogada por la Ley Nº 1.294/87 y su modificatoria la Nº 1.276/99.
Ambas contienen disposiciones que, en su mayoría, han adoptado las recomendaciones
hechas por el Prof. Villagra Maffiodo en su Libro “Principios de Derecho Administrativo.”

10- CREACIÓN Y SUPRESIÓN DE MUNICIPIOS.

De acuerdo al art. 222 de la C.N. de 1992, es atribución exclusiva de la Cámara de
Diputados iniciar la consideración de los proyectos de ley relativos a la legislación
departamental y a la municipal. Las disposiciones principales se establecen en la Ley Nº
1.294/87 en sus arts.: 3º) la creación de un municipio podrá ser dispuesta por ley, siempre
que se reúnan los siguientes requisitos:
a) una población mínima de 5.000 habitantes,
b) un territorio delimitado preferentemente por límites naturales,
c) una capacidad económica – financiera suficiente para sufragar los gastos de
funcionamiento de su gobierno, administración y de prestación de servicios
públicos esenciales de carácter municipal,

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d) que la creación no afecte el normal desenvolvimiento de los municipios

vecinos,
e) que hayan funcionado en el lugar Juntas Comunales de vecinos o
Comisiones de Fomento Urbano.
4º) La ley podrá disponer igualmente:
a) la fusión de dos o más municipios para constituir uno solo,
b) la supresión de un municipio cuando éste dejara de reunir los
requisitos a) y
c) del art. Anterior, en cuyo caso su territorio será anexado al o a los
municipios colindantes, c) la anexión de parte del territorio de un
municipio a otro, cuando las circunstancias sociales, económicas y
de prestación de servicios lo aconsejaren.
5º) Si la ley de creación, fusión, supresión o anexión lesione intereses de terceros, se
deberá establecer la debida compensación.

11- EJIDO O RADIO URBANO Y DISTRITO MUNICIPAL.

Importancia de la distinción. El vocablo ejido, en nuestro país, significa a veces
tierras que están dentro del radio urbano. El distrito municipal está compuesto de la
ciudad o pueblo, que es el radio urbano, y el territorio que lo circunscribe es el distrito.
Esta distinción era importante, a efectos de la aplicación de tributos establecidos en las
leyes anteriores, hoy derogadas. El Art. 1º de la Ley Nº 1294/87 Orgánica Municipal,
vigente hoy día, establece que el territorio del Municipio coincide con el del Distrito, y se
divide en zonas urbanas, suburbanas y rurales.

12- LAS PARROQUIAS.

La Ley Nº 222 instituía las “parroquias”, que eran una descentralización de
servicios dentro de la administración municipal, para atender las necesidades de las aldeas
y colonias que no alcanzaren los requisitos mínimos para erigirse en municipios. La ley
otorgaba parte de los ingresos de las Municipalidades a las parroquias.

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13- LAS MUNICIPALIDADES Y EL INSTITUTO DE BIENESTAR RURAL.

Según el Estatuto Agrario la planta urbana de las colonias está bajo la jurisdicción del I.B.R.
La ley Nº 1.294/87 en su art. 176, establece “cuando por la extensión de la zona urbana
municipal, se afectaren tierras fiscales que se hallen a cargo del I.B.R. (hoy INDERT), ellas
serán transferidas a las Municipalidades por el valor vigente establecido por el I.B.R.
Dicha transferencia será formalizada dentro del plazo de 180 días por la Escribanía Mayor
del Gobierno.”

14- COOPERACIÓN INTERMUNICIPAL.

Dispone la Ley nº 1294/87, en sus art. 221 y siguientes que la Organización
Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI) es el organismo oficial integrado por
todas las municipalidades del país. Las municipalidades podrán constituir asociaciones
regionales para el mejor cumplimiento de sus fines, y, en particular, para elaborar y
ejecutar en común, planes y programas específicos de desarrollo. La Asociación de
Municipalidades podrá contratar empréstitos con las limitaciones y requisitos que se
establezcan en sus estatutos y en la ley. Las Municipalidades, la OPACI, las Asociaciones
de Municipalidades, las entidades de desarrollo Municipal y las instituciones del Gobierno
Nacional, podrán coordinar sus actividades para mutuo beneficio y en el marco de sus
respectivas competencias. A este efecto podrán crear entidades tales como comisiones
regionales, departamentales o locales.

15- EL GOBIERNO MUNICIPAL.

Varios sistemas pueden seguirse para la organización del mismo:
1) un órgano con funciones indiferenciadas de dirección y ejecución,
2) un órgano colegiado deliberante y un órgano ejecutivo
independiente,
3) un órgano deliberante superior y el ejecutivo subordinado.
La Ley Nº 1.294/87 adopta el segundo sistema, aplicando a la organización del
gobierno municipal el principio de la separación de poderes que rige en el Estado. Antes
que político, el gobierno municipal es eminentemente administrativo, y requiere agilidad y
eficacia para la prestación de los servicios públicos, condiciones que pueden verse
seriamente trabadas con la independencia del órgano ejecutivo que es la Intendencia,
respecto del órgano director que es la Junta Municipal. En lugar de independencia de los
órganos, lo que se requiere en la organización municipal, es la especialización de

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funciones directivas y ejecutivas mediante la asignación por ley de las correspondientes

atribuciones a los respectivos órganos. La Ley Nº 1.294/87 en el Titulo segundo, trata del
Gobierno Municipal, indicando que “el gobierno municipal es ejercido por la Junta
Municipal y la Intendencia Municipal. La Junta Municipal es el órgano deliberante y
legislativo. La intendencia Municipal tiene a su cargo la administración general de la
Municipalidad.”

16- ATRIBUCIONES DE LA JUNTA Y DEL INTENDENTE.

Siguiendo un criterio racional de deslinde de competencia, a la Junta corresponde
dictar normas de carácter general, y al Intendente la promulgación y la ejecución de las
mismas. Este criterio sigue la Ley Nº 1.294/87, de la que extraemos algunas atribuciones y
deberes.
De la Junta Municipal.
a) dictar Ordenanzas, Resoluciones, Reglamentos,
b) sancionar anualmente el Presupuesto General de la Municipalidad,
c) controlar la ejecución del presupuesto,
d) establecer anualmente la escala de los impuestos, tasas,
contribuciones especiales y multas, dentro de los límites
establecidos en la ley,
e) dictar normas relativas a la construcción, demolición e inspección de
edificios públicos y privados.
f) autorizar el llamado a licitación pública y concurso de precios para la
contratación de obras y servicios públicos.
g) delimitar las zonas urbanas, suburbanas y rurales.
h) regular todo lo relativo a manipulación y comercialización de
alimentos.
i) Establecer las condiciones de apertura, funcionamiento y clausura
de los locales destinados a concurrencia pública en general y a
espectáculos públicos.
j) Regular lo relativo a la seguridad y la circulación de vehículos y
peatones, a los requisitos para conducir.
k) De la Intendencia Municipal:

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l) ejercer la representación legal de la Municipalidad

m) promulgar las ordenanzas, cumplirlas y reglamentarlas, o en su caso
vetarlas.
n) remitir a la Junta proyectos de Ordenanzas
o) nombrar a los jueces de faltas municipales.

17- MATERIAS DE COMPETENCIA MUNICIPAL.

La enumeración de materias municipales es relativa, pues municipal sería todo lo
que sea local o territorial, vale decir proteger el interés general de los habitantes del
municipio, atender sus necesidades, lograr el bienestar local, cubrir los servicios públicos
locales, etc. El art. 19 de la Ley Nº 1.284/97 expresa que, en los casos en que las
municipalidades deban efectuar obras o servicios públicos de su competencia, o de otras
entidades estatales creadas con fines específicos, la realización de las mismas deberá ser
coordinada. Es lo que ocurre con los servicios de alumbrado (ANDE), del agua corriente
(ESSAP), que son servicios públicos que se desprenden de la competencia de la
municipalidad, pero se realizan dentro de su territorio.

18- ACTOS JURÍDICOS MUNICIPALES.

Los órganos municipales ejercen sus atribuciones mediante actos jurídicos que son
los mismos del derecho administrativo general: los actos reglamentarios por los cuales se
crean obligaciones y prohibiciones para la generalidad de los habitantes, que en la Ley Nº
1.294/87, art. 48 se citan:
a) ordenanzas: actos municipales de aplicación general que tienen fuerza de ley
en todo el municipio, dictados por la Junta Municipal.
b) reglamentos: actos municipales de aplicación general para la administración
municipal.
c) resoluciones: los que versaren sobre asuntos de interés particular.

19- ÓRGANOS Y AGENTES MUNICIPALES.

Los agentes municipales son funcionarios públicos, cuya relación la administración
se rige por la Ley Nº 1.626/00 de la Función Pública (art. 1º). Por expresa disposición del
Art. 2º de dicha ley, los Intendentes y los Miembros de la Junta Municipal no están

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alcanzados por la misma, en razón de ser cargos electivos. Las funciones de los mismos,
están establecidas en la Ley Nº 1294/87 Orgánica Municipal.

20- IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES.

En concordancia con la prescripción constitucional de que “todo tributo será
establecido por ley”, la Ley Nº 1294/87 en su art. 38, otorga a la Junta Municipal, dentro
de su competencia de Hacienda y Presupuesto, inc. c) “establecer anualmente la escala de
los impuestos, tasas, contribuciones especiales y multas, dentro de los límites establecidos
por ley.” En consecuencia, el impuesto es creado por la ley, pero la escala de los mismos
puede ser variada anualmente por la Junta Municipal, pero sin establecer nuevas
obligaciones tributarias. Con respecto a las tasas, es importante resaltar que la misma se
establece en función del servicio que se presta, de modo que las tasas deben limitarse a
cubrir el costo del servicio.

21- BIENES PÚBLICOS MUNICIPALES.

La ley Nº 1294/87 los establece en:
Art. 106: “Son bienes del dominio público los que en cada municipio están
destinados al uso y goce de todos sus habitantes, tales como:
a) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes y demás vías
de comunicación que no pertenezcan a otra administración,
b) las plazas, parques y demás espacios destinados a la
recreación pública,
c) las aceras y los accesorios de las vías de comunicación o de
espacios públicos a los que se refieren los incisos a) y b),
d) los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas y
suburbanas, que sirven al uso público, y sus lechos; y
e) los que el Estado ponga bajo el dominio Municipal. En el caso
excepcional en que alguno de estos bienes estén sujetos al
uso de ciertas personas o entidades, deberán pagar el canon
que se establezca”.
 art. 107- “Los bienes del dominio público son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Por su naturaleza, no
tendrán una estimación monetaria y consecuentemente no

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figurarán en el activo contable municipal, aunque deben ser

objeto de documentación y registro en la Municipalidad”.
 art. 108- “La ley podrá establecer que un bien del dominio
público municipal pase a ser un bien del dominio privado
cuando así lo exija el interés de la comunidad.”
La Ley Nº 1.183/86 “Código Civil” también los describe en el art. 1903: “Los bienes
municipales son públicos o privados. Bienes públicos municipales son los que cada
Municipio ha destinado al uso y goce de todos sus habitantes. Bienes privados
municipales son los demás, respecto de los cuales cada municipio ejerce dominio, sin estar
destinados a dicho uso y goce. Pueden ser enajenados en el modo y la forma establecidos
por la Ley Orgánica Municipal”.
Los bienes del dominio privado de las municipalidades, están detallados en el art.
109 de la Ley Nº 1.294/87,y son: “las tierras municipales que no sean del dominio público,
las tierras situadas en las zonas urbanas y suburbanas que carezcan de dueño, los
inmuebles municipales destinados a renta y las inversiones financieras.” De acuerdo a la
misma ley, las municipalidades podrán enajenar las tierras de su dominio privado, por el
procedimiento de la subasta pública, previa aprobación de la Junta Municipal. También
los pueden arrendar o permutar.

22- CONTRATOS DE LA MUNICIPALIDAD CON LOS PARTICULARES.

La teoría expuesta sobre los contratos de la administración es aplicable a los
contratos que puede celebrar la Municipalidad con los particulares, y eran los de obra
pública, concesión de servicios públicos, suministro, empréstito, etc. En cuanto al
procedimiento, también están alcanzados por la Ley Nº 20.51/03 de Contrataciones
Públicas (art. 1º, inc. c).

23- RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES MUNICIPALES.

Los recursos que pueden oponer los particulares contra las resoluciones
municipales están legislados en la Ley Nº 1.276/99 “Que establece el Régimen de Faltas
Municipales y el Procedimiento en Materia de Faltas Municipales”, entendiendo por falta
o contravención, toda acción u omisión, calificada como tal, que transgreda normas
jurídicas de carácter municipal, y las de carácter nacional cuya aplicación haya sido
delegada a la Municipalidad.”
El procedimiento resumido es:

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a) el funcionario municipal que constate uno o varios hechos que

pudieran constituir faltas, labrará un acta con las informaciones
indicadas en el art. 29, entre ellas el nombre y domicilio del
imputado.
b) los antecedentes se remiten al Juzgado de Faltas, el que puede
rechazar (y archivar) o admitir la acción.
c) notifica al imputado, quien debe contestar y aportar pruebas en el
plazo de días.
d) el juzgado deberá emitir fallo fundado en el plazo de 20 días,
e) contra las sentencias del tribunal de faltas, cabe el recurso de
apelación y nulidad ante el intendente, que debe ser deducido y
fundado ante el juzgado, dentro de los 5 días siguientes a la
notificación de la sentencia.
f) el intendente deberá expedirse en el plazo de 10 días, confirmando,
revocando o modificando la resolución recurrida. Si no se expide en
el plazo, se considera que la resolución tuvo confirmación ficta.
g) se admite el recurso de queja ante el intendente, por denegatoria
del recurso de apelación o demora injustificada en la remisión de los
autos, el que deberá ser interpuesto dentro de las 24 hs.,
h) de la sentencia confirmada en forma ficta o de la resolución del
intendente que la confirme, se puede recurrir a la jurisdicción
contenciosa – administrativa, ante el Tribunal de Cuentas.
i) las sentencias y resoluciones son títulos ejecutivos, y podrán ser
ejecutados por la vía de la ejecución de sentencia.
La crítica del Prof. Villagra Maffiodo es acertada, en el sentido que muy pocas
veces el tribunal de faltas cumple sus funciones, ya que usualmente el contribuyente se
encuentra con un cúmulo de infracciones cuando acude a renovar su registro, sin que
haya podido ejercer su defensa.

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UNIDAD XXIV
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

1- PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

Consiste en el total sometimiento de la Administración a la ley, que se revela en:
a) En la subordinación de las leyes administrativas a la C.N., por lo que
hemos llamado “Derecho sub-Constitucional”. Esta posición está
consagrada en el artículo 137 de la Constitución vigente, en respeto
del orden de prelación de las normas jurídicas indicada en el art. 137
de la C.N. de 1992.
b) los órganos del estado se subordinan a los dictados de la ley, indica
el art. 257 de la C.N. DE 1992, por lo que hemos calificado de “Sub-
Legal” la actividad administrativa (supra, ibidem)

Incluso las facultades discrecionales que las leyes confieren a las autoridades
administrativas deben contener necesariamente limitaciones, de suerte que en su
ejercicio no las traspasen o usen con otra finalidad, so pena de extralimitación o
desviación de poder. Por lo demás, la legalidad exigida para los actos de las autoridades
administrativas es más estricta que la licitud de los actos jurídicos privados, en el sentido
de que para éstos basta que no estén prohibidos, en tanto que para los actos
administrativos se requieren que estén autorizados expresa o implícitamente en la ley o
reglamento fundado en la misma. García De Enterria expresa: “El principio de legalidad de
la Administración, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye
potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorgara facultades de
actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la administración
para su acción confiriéndola el efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos
presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley y por ella
delimitado y construido. Sin una atribución legal de potestades la Administración no puede
actuar, simplemente”.

2- SUPREMACÍA DEL INTERÉS GENERAL.

Prescribe el art. 128 de la C.N. de 1992: “En ningún caso el interés de los
particulares primará sobre el interés general...” En lo que respecta a la Administración

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pública, ella es consustancial con el interés general. Existe para este fin y solo para él. El
problema es saber cuándo el interés es particular y cuando es general. En rigor, es la ley la
que debe decidir la cuestión, pero siendo imposible que la ley llegue a prever todos los
casos, será necesario que la autoridad pueda estimarlos, decidiendo en una situación
concreta si los intereses particulares en juego merecerán la protección debida al interés
general, merecerán a este título la protección jurídica. En rigor es la ley la que debe decidir
la cuestión, porque habría serlo serio riesgo en permitir que la autoridad califique a su
arbitrio que intereses serán protegidos y cuales otros no, a título de interés particulares.-
Se reafirma como regla absoluta la primacía del interés general en la Administración
Publica.-

3- EL PRINCIPIO DE IGUALDAD.
Lo expresan en la C.N. de 1992, los arts.

 46: “Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se

admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los
factores que la mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan
sobre desigualdades injustas no será consideradas como factores discriminatorios,
sino igualitario”,
 47: “El estado garantizará a todos los habitantes de la República:
1) la igualdad para el acceso a la justicia.
2) la igualdad ante las leyes,
3) la igualdad para el acceso a las funciones públicas no electivas,
4) la igualdad de oportunidad en la participación de los beneficios de la
naturaleza, los bienes materiales y la cultura”,
 181: “La igualdad es la base del tributo”.
Ningún impuesto tendrá carácter confiscatorio. Su creación y su vigencia atenderán a
la capacidad contributiva de los habitantes y a las condiciones generales de la economía
del país.-
El principio de igualdad es uno de los más entrañables de la condición humana y
Su violación es tan grave que no puede predecirse sus consecuencias. La
administración pública tiene la misión de hacer efectivo este principio en los hechos

4- PRESERVACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS.

Es una de las garantías de la C.N. De 1992, expresada en su art. 4º: lo consagra en
la forma más amplia “Toda persona será protegida por el Estado en su integridad física y

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psíquica, así como en su honor y en su reputación”. Es la única justificación para investir

de potestades a la policía, a toda clase de policía, y no para satisfacer el prurito de mando
o el despliegue de fuerza.
Las funciones de policía de seguridad están especialmente contempladas en el
artículo 175 C.N. “La preservación del orden publico legalmente establecido, así como
los derechos y la seguridad de las personas y entidades y de sus bienes, ocuparse de la
prevención de los delitos, ejecutar los mandatos de la autoridad competente y, bajo
dirección judicial, de investigar los delitos”, materia esta del Derecho Administrativo

5- AUTO – ADMINISTRACIÓN.
La centralización excesiva del poder no solo es inadecuada para la atención eficaz
de los servicios a cargo de la Administración, sino que es impropia para el ejercicio de las
libertades y de la democracia. La Administración es autocrática en el sentido de que sus
órganos no son electivos y sus decisiones se toman unilateralmente, sin consulta a los
sectores afectados. Por esta razón, constituye una valiosa conquista la autonomía
municipal consagrada en la C.N.

6- RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS AGENTES.

Nuestra C.N. la prescribe en el art. 106: “Ningún funcionario o empleado público
está exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que
cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán personalmente responsables, sin
perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de este a repetir el
pago de lo que llegase a abonar en tal concepto.”
No hay ninguna excepción de responsabilidad personal de los funcionarios
públicos, desde el más humilde hasta el más encumbrado.
En cuanto a la responsabilidad por actos regulares, lo prescribe el Art. 39 C. N que
reza: “toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y adecuadamente por los
daños o perjuicios de que fuese objeto por parte del Estado. La ley reglamentará este
derecho”.

7- PUBLICIDAD.
El principio de la publicidad de los actos deriva del objeto de la Administración, que
es el manejo de la cosa pública. Y lo establece positivamente la C.N. de 1992 en su art. 28,
bajo el concepto de “El Derecho a Informarse”, que no puede referirse sino al derecho de

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informarse de lo que ocurre en la administración pública y no en la administración

privada. Este principio es, además, la condición necesaria para que pueda ser ejercida la
libertad de opinión y de crítica proclamada en la norma fundamental.

8- MORALIDAD.
No hay precepto legal que exija como condición de regularidad del acto
administrativo, su moralidad. Ello se debe a la presunción de que el derecho en general se
ajusta a la moral, de suerte que el acto jurídico es al mismo tiempo moral. Pero si en
algún caso se produce un desajuste de modo que un acto administrativo es inmoral, sin
que haya disposición legal que expresamente lo prohíba o lo condene, debe sin embargo
ser sancionado, en virtud del principio de moralidad que debe reinar en la Administración
pública. Pero la moralidad es algo más que un requisito jurídico. Concebida por
Montesquieu como “virtud política,” es condición de la existencia misma de la “Republica”
que requiere para subsistir,

9- JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
Que el Estado y la administración, en todos sus niveles, sin excepción sean
justiciables, es otra de las conquistas del Estado de Derecho de nuestro tiempo. Nuestra
C.N. de 1992, prescribe que el Poder Judicial puede conocer y decidir en los actos de
carácter contencioso. (Art.248), asigna al Tribunal de Cuentas, que forma parte del Poder
Judicial, competencia exclusiva en los juicios contencioso-administrativos. La Justicia
Administrativa ha llegado a ser, la garantía necesaria para la vigencia de todos los demás
principios fundamentales de la Administración.

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TRABAJO PRÁCTICO

ESTIMADO ESTUDIANTE: Este trabajo que debes realizar, se encuentra dentro de los
requisitos exigidos por EDUPCA para acceder a los puntos de bonificación en ésta
asignatura, y de esa manera contar con la posibilidad de un excelente rendimiento
académico. Su presentación es de carácter ineludible. No puede tener borrones,
enmiendas, tachaduras. Éxitos en tu tarea.

ALUMNO/A:…………………………………………………………………………………………………………………….
DOCENTE:………………………………………………………………………………………………………………………
TOTAL DE PUNTOS: 20 (VEINTE) PUNTOS LOGRADOS:……………………………………

1) Definición de Derecho Administrativo

2) ¿Dónde y cuando surge el Derecho Administrativo?
3) Fuentes del derecho administrativo
4) Que regula el derecho administrativo
5) ¿Qué es Estado de Derecho?
6) La actitud del Estado resolviendo casos individuales sin sujeción a las normas generales de
derecho, constituye la definición clásica de(Identificar y conceptualizar)
7) ¿Cómo está constituido en nuestro país este estado de derecho, cuál es su forma de
gobierno?
8) Diferencia entre derecho público y derecho privado
9) Que es atribución del Estado?
10) Defina Función legislativa.
11) Función judicial.
12) Función administrativa.
13) ¿Quién está facultado para organizar la administración pública y que lo faculta?
14) ¿Qué son los actos administrativos?
15) ¿Cuáles son los elementos de los actos administrativos?
16) ¿Cuáles son las causales de ilegalidad o anulación de un acto administrativo?
17) Conceptualizar Administración Pública
18) Hacer un Organigrama de la estructura de la Administración Pública
19) Diferencia entre Centralización, Desconcentración y Descentralización
20) ¿Cómo están clasificadas las funciones Administrativas del Presidente?

DERECHO ADMINISTRATIVO Página Nº 157