La cuestión penitenciária en Uruguay

Ana Vigna 1

Introducción. Delito y políticas públicas en Uruguay: un

mundo de paradojas

Uruguay se caracteriza por presentar una serie de paradojas en lo

relativo a las políticas de prevención, represión y tratamiento del
delito. En primer lugar, y si bien el país cuenta con uno de los índices
de criminalidad más bajos del continente2, presenta una de las
mayores tasas de encarcelamiento de América del Sur (con 282
presos cada 100.000 habitantes, ubicándose apenas por detrás de
Brasil, que tiene aproximadamente 301 reclusos cada 100.000
personas)3.
Por otro lado, y si bien los índices delictivos resultan muy
menores en el marco regional, el problema de la inseguridad ocupa
de modo ininterrumpido el primer lugar entre las preocupaciones de
la ciudadanía desde el año 20094. Este creciente sentimiento de
inseguridad a nivel de la población uruguaya se ha traducido, a su
vez, en una serie de iniciativas que promueven la adopción de

1
Universidad de la Republica. Uruguai. Departamento de Sociologia, Faculdad de Ciencias Sociales.
email: [email protected]
2
Por poner sólo un ejemplo, Uruguay presenta la cuarta tasa menor de homicidios de América del Sur,
con 7,9 homicidios cada 100.000 habitantes, en comparación a la brasileira, que se ubica en el entorno
de los 25,2 homicidios cada 100.000 personas (UNODC, 2013).
3
Según el International Center for Prison Studies
4
De acuerdo a la consultora CIFRA: http://www.cifra.com.uy/novedades.php?idNoticia=221
 La cuestión penitenciária em Uruguay

medidas punitivas (llamadas de “mano dura”), especialmente

promocionadas en las épocas electorales5.
Por su parte, y si bien el objetivo explícito del sistema
penitenciario está centrado en la idea de “rehabilitación”, al punto tal
de que el órgano rector de la institucionalidad carcelaria se denomina
Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), llama poderosamente la
atención que dicho sistema se encuentre bajo la órbita del Ministerio
del Interior, cuyo cometido pasa principalmente por la represión (y
eventual prevención) del delito, y no por el tratamiento a quienes han
delinquido. Al respecto, cabe señalar que el sistema penitenciario
pasó a depender de este Ministerio en el año 19716, dos años previos
al inicio de la dictadura militar. Si bien desde la reapertura
democrática múltiples actores políticos, académicos y de la sociedad
civil han señalado la inconveniencia de esta pertenencia institucional,
y la necesidad de que las cárceles salgan de la órbita policial, el cambio
continúa hoy, más de 30 años después, sin concretarse. A esto debe
agregársele que los funcionarios penitenciarios continúan siendo hoy
en día, principalmente funcionarios policiales, formados básicamente
para perseguir y capturar a quienes han cometido delitos, y no
precisamente para el trato directo con la población privada de
libertad.
Partiendo de estas constataciones, este artículo busca brindar un
panorama general de la cuestión penitenciaria en Uruguay. Para
hacerlo, se organizará en cinco apartados. En el primero, se
presentará la estructura general del sistema penitenciario uruguayo y
se sintetizará brevemente la normativa que lo rige. Seguidamente, se
presentarán algunos datos elementales relativos a las características
más salientes de la población privada de libertad en Uruguay,
mostrando las múltiples fuentes de vulnerabilidad que dicha
población atraviesa. En tercer lugar, se mencionarán algunos trazos
básicos de las políticas de reingreso penitenciario existentes en el
país. A continuación, se presentarán dos mecanismos disponibles

5
Un ejemplo de ello lo constituye el plebiscito realizado en octubre de 2014 para bajar la edad de
imputabilidad penal de 18 a 16 años a los efectos de juzgar a los adolescentes bajo el sistema penal
adulto. Si bien la iniciativa finalmente no resultó vencedora, contó con el apoyo de una porción
extremadamente importante del electorado.
6
Hasta ese momento, las cárceles pertenecían al Ministerio de Educación y Cultura.

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 79

Ana Vigna

para el monitoreo del funcionamiento del sistema penitenciario y el

resguardo de los derechos de la población privada de libertad: el
Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, y el
Instituto Nacional de Derechos Humanos. Para finalizar, se realizará
una breve reflexión respecto de diversas señales que pueden ser
comprendidas como contradictorias en los lineamientos actuales de
las políticas penitenciarias en el Uruguay.

1. Estructura del sistema penitenciario y normativa

vigente

En Uruguay existen en la actualidad 27 establecimientos de

reclusión para personas mayores de 18 años, los cuales son
denominados oficialmente como Unidades de Internación para
Personas Privadas de Libertad (UIPPL). Las mismas están
clasificadas, por un lado, en unidades de “mínima seguridad y
confianza” y, por el otro, en las de “máxima y media seguridad”7.
Históricamente, las cárceles de Montevideo y el área
metropolitana (caracterizadas por su mayor tamaño y mayores
niveles de conflictividad) dependían de la Dirección Nacional de
Cárceles y Penitenciarías, mientras que las cárceles del interior del
país respondían a las Jefaturas de Policía Departamentales. En este
sentido, era imposible hablar de la existencia de un “sistema
penitenciario”, dado que no había una institución que regulara el
funcionamiento de todos los establecimientos.
Sin embargo, en la actualidad se encuentra en curso un proceso
de reforma que tiene entre sus objetivos la conformación de dicho
sistema. Uno de los aspectos centrales de este proceso consistió en
la generación de una institucionalidad que administrara todos los
establecimientos penitenciarios del territorio nacional. De este
modo, se creó en el año 2010 el Instituto Nacional de Rehabilitación
(INR) como órgano rector del sistema. Éste sustituyó en un primer
momento a la vieja Dirección Nacional de Cárceles y Penitenciarías,

7
Para más información, consultar el sitio web del Instituto Nacional de Rehabilitación
https://inr.minterior.gub.uy/

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 La cuestión penitenciária em Uruguay

y luego fue incorporando progresivamente a cada una de las cárceles

departamentales. Este proceso fue concluido recientemente, en
octubre de 2015, al pasar el último de los establecimientos a la órbita
del INR.
Si bien este proceso de reforma implica asimismo una revisión de
la normativa que rige los establecimientos de reclusión, debe
destacarse que aún se encuentra vigente el Decreto-Ley Nº 14.470,
el cual establece el sistema de normas para la reclusión carcelaria, y
fuera aprobado en pleno gobierno militar (en el año 1975).
Por su parte, en la década del ‘90 e inicios de los 2000 se
aprobaron dos Leyes de Seguridad Ciudadana (la Ley Nº 16.707 de
1995 y la Ley Nº 17.243 del 2000), las cuales crearon nuevas figuras
delictivas e incrementaron las penas, constituyendo de este modo en
un paso decisivo para la inflación legislativa en materia penal. Dichas
modificaciones legales tuvieron como consecuencia clara el
incremento sostenido en el número de personas privadas de libertad,
sin mejorar por ello los niveles de seguridad percibidos por la opinión
pública (Benito Durá, 2009).
Este incremento punitivo derivó en que la década del 2000
estuviera caracterizada por la sucesión de una serie de denuncias
sobre las condiciones de vida dentro de las cárceles, principalmente
relativas a los altos niveles de superpoblación, las pésimas
condiciones edilicias de los establecimientos, así como el
sometimiento a un régimen de ocio compulsivo.
Así, en 2005 y al asumir al primer gobierno de izquierda en el país,
es declarado el estado de “emergencia humanitaria del sistema
penitenciario”, aprobándose la Ley Nº 17.897. Dicha Ley (conocida
como de “humanización del sistema carcelario”) estableció un
régimen excepcional de libertades anticipadas, así como la redención
de un día de pena por cada dos días de estudio o trabajo.
A pesar del impacto inmediato de estas medidas en relación al
descongestionamiento del sistema - gracias a ella se liberaron 827
personas, según Benito Durá (2009) -, ya en 2007 el país volvía a
alcanzar un número record de personas privadas de libertad,
tendencia que continuó en aumento con el paso de los años, como
es posible observar en el gráfico que se presenta a continuación.

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Ana Vigna

Gráfico 1. Población carcelaria en Uruguay (1988-2014)

12000
10000
8000
6000
4000
2000
0

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio del Interior,

Uruguay.

Por su parte, la ley de humanización del sistema carcelario

también promovió la ampliación del régimen de prisiones
domiciliarias. Sin embargo, las alternativas a la privación de libertad
continúan hoy en día siendo muy subutilizadas a nivel nacional.
En este sentido, y a pesar de los intentos por descongestionar el
sistema, la situación carcelaria continuó siendo preocupante. Así, en
el año 2010 y luego de reiteradas denuncias sobre las condiciones de
vida en las cárceles, el Relator Especial de las Naciones Unidas contra
la Tortura, Manfred Nowak, realizó un informe extremadamente
severo sobre el estado de las cárceles en el país (Nowak, 2010). Dicho
informe tuvo gran repercusión mediática y tornó inaplazable la toma
de medidas por parte del espectro político. De este modo, una
comisión formada por todos los partidos políticos con
representación parlamentaria elaboró un Documento de Consenso
(Comisión Interpartidaria, 2010), en el cual se estableció finalmente
la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación y la creación de
cargos en el “escalafón S” -compuesto por civiles - que sustituirían
gradualmente a los policías, para el trato directo con la población
reclusa. A pesar de que este punto constituye uno de los pilares de la
reforma penitenciaria, esta transformación continúa siendo
incipiente, y la mayoría del personal carcelario – así como de las
autoridades de los establecimientos de reclusión - sigue siendo hoy
en día, policial.

82 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

La propuesta recabada en este Documento de Consenso,

rápidamente se tradujo en modificaciones en la normativa vigente.
Así, la Ley Nº 18.719 de 2010 fija la creación del Instituto Nacional
de Rehabilitación. La misma establece que los cometidos del INR
serán: "a. La organización y gestión de las diferentes instituciones penitenciarias
establecidas o a establecerse en el país, que se encuentren bajo su jurisdicción. b.
La rehabilitación de los procesados y los penados. c. La administración de las
medidas sustitutivas a la privación de libertad".
Por su parte, el Decreto 093 del 2011 fijó como ejes del trabajo
de las políticas carcelarias, el tratamiento con fines de rehabilitación
y reinserción social con énfasis en el área socio-educativa y laboral.
A su vez, el Decreto 104 del mismo año establece como principios
orientadores de las políticas públicas penitenciarias: 1) la integralidad;
2) la coordinación con las políticas sociales; 3) la progresividad; 4) la
transversalidad; y 5) la promoción de la responsabilidad social a
través del trabajo y la educación.
Finalmente, en 2011 se elabora también un Proyecto de Ley para
regular el INR. Sin embargo, hoy en día, cuatro años después, el
mismo continúa sin ser aprobado. Por lo tanto, el sistema
penitenciario, aún cuando está en funcionamiento, no cuenta con un
marco normativo integral que lo reglamente.

2. La reproducción de la vulnerabilidad: perfiles de las

personas encarceladas

En este apartado se presentarán algunos de los rasgos más

salientes de la población encarcelada en el Uruguay. A partir de
los mismos, se observará que si bien la cárcel actúa
profundizando la situación de vulnerabilidad a la que son
sometidas las personas que pasan por ella, incrementando sus
dificultades para reincorporarse de modo exitoso en la vida en
libertad, existen sesgos previos en el accionar del sistema de
justicia criminal, que tienden a “seleccionar” a determinados
estratos de la población como “clientela” del sistema

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Ana Vigna

penitenciario. A partir de los datos que se presentan a

continuación, quedarán evidenciados los sesgos en términos de
sexo, edad y nacionalidad, entre otros.
Así, el Gráfico 2 muestra con claridad que la amplia mayoría
de la población penitenciaria uruguaya está conformada por
hombres. Sin embargo, las mujeres vienen aumentando su
participación relativa en mayor medida que su contraparte
masculina, pasando de ser apenas un 4% del total de reclusos
en el año 2000, hasta llegar a duplicar su participación en los
años 2010 y 2011. Si unimos esta información a la brindada en
el gráfico anterior, que muestra el incremento sostenido de la
población privada de libertad en las últimas décadas, podemos
afirmar que mientras que el incremento de la población reclusa
masculina fue de 107% entre el 2000 y el 2012, el aumento de
la población femenina más que duplicó al incremento de los
hombres, llegando a ser del 238%, en el período considerado.

Gráfico 2. Población privada de libertad, por sexo y año (2000-2012)

Fuente: Elaboración propia en base datos del Ministerio del Interior y al I

Censo Nacional de Reclusos (Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

Por su parte, el Gráfico 38 muestra la distribución de la población

reclusa por sexo, según edad. En este caso lo más saliente es la
altísima proporción de jóvenes dentro de las personas privadas de

8
Este gráfico y los que se presentan a continuación, han sido tomados de la publicación “Autor” (2013).

84 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

libertad (proporción que resulta aún más llamativa para un país como
Uruguay, que tiene una estructura de edades claramente envejecida).
Esta concentración en las edades más jóvenes es aún más
acentuada en el caso de la población masculina. Así, el 37% de los
hombres presos tiene hasta 25 años, mientras que en las mujeres el
porcentaje que se concentra en este tramo de edad es del 32%. Si
tomamos en consideración el siguiente tramo de edad, se observa
que casi las tres cuartas partes (73%) de los reclusos hombres son
menores de 36 años, mientras las mujeres hasta 35 años conforman
casi dos tercios de la población reclusa (el 64%).

Gráfico 3. Población privada de libertad por sexo, según edad (2010)

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

En cuanto al nivel educativo de las personas que acaban en

prisión, se observa en el próximo gráfico la preocupante situación en
la que se encuentra la población reclusa a este respecto. Así, la mitad
de los hombres y el 40% de las mujeres encarceladas tiene como
máximo nivel educativo la Enseñanza Primaria9, ya sea completa o
incompleta.
Tomando en consideración los tramos siguientes, un 36% de las
mujeres tiene a lo sumo el Ciclo Básico de Enseñanza Secundaria

9
En Uruguay, la Enseñanza Primaria consta de seis años de educación. Por su parte, la Enseñanza
Secundaria – dividida en dos Ciclos, el Básico y el Superior – consta de seis años adicionales de
escolarización.

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 85

Ana Vigna

completo, mientras que esta situación afecta a un 31% de los varones.

En el extremo opuesto, apenas el 2% de los hombres y el 6% de las
mujeres llegó a adquirir estudios terciarios.

Gráfico 4. Población privada de libertad por sexo, según nivel

educativo (2010)

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

En los mapas que se presentan más adelante, se observa la

desigual presencia de extranjeros encarcelados en el territorio
nacional. Al respecto, cabe realizar al menos dos puntualizaciones.
En primer lugar, que la proporción de personas extranjeras dentro
de la población privada de libertad es mayor en el caso femenino (en
donde llegan al 6% del total) que en el masculino (donde representan
el 3,6%). En segundo lugar, que las personas extranjeras no se
distribuyen, según el sexo, de igual modo en el territorio nacional.
Así, se observa con claridad en los mapas que, mientras los hombres
extranjeros presos se concentran en los departamentos limítrofes con
la frontera brasilera (principalmente en Artigas, Rivera y Cerro
Largo), en el caso de las mujeres sobresalen los departamentos de
Canelones, Cerro Largo y en tercer lugar, Montevideo.
Ambos fenómenos pueden ser entendidos en función del tipo de
delito al cual está asociada la presencia de extranjeros (principalmente
en el caso femenino): el tráfico de drogas. Al respecto, vale
mencionar que del total de mujeres extrajeras presas, aquellas
procesadas por delitos referidos al tráfico y venta de drogas llega a
las dos terceras partes (66%), mientras que en los hombres
extranjeros los procesados por este tipo de infracción no llega a la
cuarta parte (24%). Así, en el caso femenino se destaca la presencia

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 La cuestión penitenciária em Uruguay

de “mulas” que traen pequeñas dosis de drogas por vía aérea, y son
detenidas al intentar ingresar al país en el aeropuerto de Carrasco,
ubicado en el departamento de Canelones.

Mapa 1. Porcentaje de personas extranjeras presas, según

departamento (2010)
Mujeres Hombres

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

El próximo gráfico muestra la desigual distribución de hombres

y mujeres en función del tipo de delito por el cual fueron procesados.
Cabe remarcar que más de 6 de cada 10 hombres presos lo están por
delitos contra la propiedad, mayoritariamente infracciones poco
sofisticadas, como ser hurtos y rapiñas. En el caso de las mujeres, los
delitos contra la propiedad también ocupan un papel importante,
cercano al 36% del total. Sin embargo, son superados por los delitos
vinculados al tráfico y venta de estupefacientes, en concordancia con
lo observado también en otros países.

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Ana Vigna

Gráfico 5. Población privada de libertad por sexo, según tipo de delito

(2010)

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

Por su parte, cabe destacar que las mujeres no sólo se involucran

menos en las actividades delictivas que los hombres (y cuando lo
hacen, reportan un tipo de inserción en ciertas modalidades que las
diferencian de su contraparte masculina), sino que incluso cuando se
ven finalmente insertas en el mundo del delito, su participación
presenta una menor “intensidad”. Así, mientras que más de la mitad
de los hombres presos es reincidente (el 52%), en el caso de las
mujeres menos de la cuarta parte reporta esta condición (el 24%).
Dadas las notorias diferencias en los perfiles de hombres y
mujeres que acaban finalmente siendo encarcelados, vale la pena
detenernos un momento en el modo en que el sistema penitenciario
acaba reforzando los estereotipos de género. Así, diversos estudios
tanto a nivel nacional como internacional, han remarcado el carácter
androcéntrico de la cárcel en tanto institución (Pontón, 2006; CELS,
2011; MTMPL, 2006). Si bien a menudo esta situación se “justifica”
en base a que las mujeres representan un grupo claramente
minoritario dentro de este tipo de institución (recordemos que en el
Uruguay las mujeres representan aproximadamente un 7% en el total
de reclusos), los análisis provenientes del feminismo enfatizan
explicaciones que tienen que ver con la desigual distribución del
poder en las sociedades patriarcales y en las múltiples fuentes de
discriminación que se entrecruzan en las vidas de las mujeres.
De hecho, el dato de que la población femenina constituye una
proporción tan pequeña dentro de un mundo marcadamente

88 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

masculinizado como lo es el carcelario, podría actuar produciendo el

efecto contrario; esto es, que se tuviera un conocimiento más
profundo respecto de su situación y que se pudieran atender sus
necesidades específicas de modo más adecuado. Sin embargo, no es
esto lo que ocurre, generándose un proceso de “invisibilización” de
las necesidades femeninas en el ámbito penitenciario10.
En este sentido, pueden observarse dos tendencias contrapuestas
– pero con efectos convergentes- en los abordajes de las mujeres
privadas de libertad. Por un lado, aquellas visiones en algún sentido
“apocalípticas” respecto de la participación de las mujeres en el
delito, que analizan su incremento en términos relativos, así como el
aumento en los niveles de violencia de los delitos cometidos por ellas,
como indicadores de lo que se ha denominado el “lado oscuro de la
liberación femenina”11. Por el otro lado, aquellas visiones que se
enraízan claramente en una visión patriarcal de la sociedad, y tienden
a representar a las mujeres como seres frágiles e inmaduros, que
necesitan de la protección del hombre para su desarrollo. Las
respuestas a la situación de privación de libertad de las mujeres
pasarían entonces por tratarlas no como “verdaderas” delincuentes,
sino como enfermas, o personas que no logran adaptarse de modo
adecuado a sus mandatos de género. Las prácticas, aún hoy muy
presentes dentro de los sistemas penitenciarios, de concentrar las
actividades “productivas” femeninas en actividades que bien pueden
considerarse como de “laborterapia”, así como los altos niveles de
medicalización de la población reclusa femenina, se originan en este
tipo de perspectiva.
10
Cabe destacar, sin embargo, que en Uruguay a nivel de la institucionalidad penitenciaria el tema de
género ha comenzado a tomar fuerza en los últimos años. Así, en 2013 se conforma una Comisión de
Género a la interna del INR que tiene como objetivo “contribuir a la resolución de las inequidades de
género presentes a nivel del personal que trabaja en las Unidades de Internación, así como en la
población privada de libertad, incluyendo tanto a varones como a mujeres, para alcanzar el ejercicio
pleno de sus derechos” (Tríptico, Comisión de Género INR). Por su parte, se han incorporado contenidos
de género dentro de la currícula de formación básica y formación continua destinada al personal
penitenciario.
11
La hipótesis del “lado oscuro de la liberación femenina” tuvo su origen en la perspectiva de la
“emancipación femenina”, planteada por Simon (1975) y Adler (1975) en los ’70. La misma establecía
que, a partir del proceso de liberación de las mujeres que comenzaba a darse en los países industriales,
el comportamiento femenino iría asumiendo – en las distintas esferas de la vida- características similares
al masculino. El ámbito delictivo no estaría exento de este proceso, y surgiría entonces la figura de la
“nueva delincuente”, con niveles de participación en el delito – y en el delito violento – similares a los
de los hombres.

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 89

Ana Vigna

En Uruguay, las mujeres recluidas en Montevideo y el área

metropolitana se encuentran en su amplia mayoría en un único
establecimiento: la Unidad Nº 5 “Femenino”. La excepción a ello son
algunas mujeres que se encuentran recluidas en el establecimiento
“El Molino”, especialmente destinado para el alojamiento de madres
con hijos. Sin embargo, este último establecimiento cuenta con una
capacidad limitada para apenas 30 reclusas con sus hijos, y en la
actualidad se encuentra en proceso de desmantelamiento. Al ser más
las mujeres embarazadas o con hijos que comparten su reclusión, que
las plazas disponibles en El Molino, es que existe también en la
Unidad Nº 5 un sector que está destinado a las mujeres en cualquiera
de estas dos situaciones.
En el interior del país, en la mayoría de los departamentos, no
existe una cárcel específica para albergar a las mujeres, sino que las
mismas se encuentran generalmente alojadas en módulos especiales,
dentro de las cárceles mayoritariamente destinadas a la población
masculina.
A partir del (“autor”, 2013), se observan algunos de los aspectos
de la privación de libertad que afectan particularmente a las mujeres
en el Uruguay.
En primer lugar, puede destacarse el tema de las visitas. Así, ya la
literatura internacional ha resaltado la relevancia que tiene para las
mujeres encarceladas el contacto con el núcleo familiar y, en
particular, con sus hijos e hijas (CELS, 2011; Gallegos y Metifogo,
2001). En este sentido, a partir de los datos del Censo se observa que
las mujeres son abandonadas en mayor medida durante el período de
privación de libertad, que su contraparte masculina. Por su parte, las
mujeres enfrentan mayores dificultades que los hombres reclusos,
para implementar las visitas conyugales íntimas, gozando de este
derecho en menor medida que los varones en similar condición.
Un segundo aspecto particularmente sensible en lo relativo al
encarcelamiento femenino, tiene que ver con la maternidad dentro
de la prisión. Si bien la normativa vigente establece que las mujeres
madres pueden permanecer con sus hijos dentro de la prisión hasta

90 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

que los niños cumplan cuatro años de edad, son pocas las que
efectivamente hacen uso de este derecho12.
Gráfico 6. Porcentaje de mujeres privadas de libertad, según si
comparten la reclusión con algunos/as de sus hijos/as (2010)

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

Por otro lado, una vez que los niños alcanzan esta edad, deben
separarse forzosamente de sus madres, por más que no exista ningún
otro familiar que esté en condiciones de hacerse cargo de ellos. Este
panorama hace que se presenten múltiples dificultades para que las
madres presas puedan mantener el contacto fluido con los hijos, lo
cual vuelve más angustiante todavía la situación de reclusión.
Por su parte, el embarazo y la maternidad ejercida dentro de los
establecimientos carcelarios, expone no sólo a las mujeres, sino
también a los niños a múltiples fuentes de vulnerabilidad, y genera
consecuencias en el largo plazo para la vida de estos pequeños, que
aún no han sido evaluadas seriamente.

12
Cabe recordar que la normativa nacional, a partir del Decreto-Ley Nº 14.470 artículo 29 establece que
“La reclusa con hijos menores de cuatro años podrá tenerlos consigo en el establecimiento”. En el
artículo 27 sostiene que: “Toda reclusa embarazada quedará eximida de la obligación de trabajar o de
otra modalidad de tratamiento incompatible con su estado durante cuarenta y cinco días antes de la
fecha del parto y cuarenta y cinco días después de él, así como en todo caso de indicación médica. Con
posterioridad, mientras permanezca ocupándose del cuidado de su hijo, deberá ser relevada de toda
actividad incompatible con la debida atención del mismo”.

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 91

Ana Vigna

El gráfico que se presenta a continuación resulta muy ilustrativo

en cuanto al impacto que la reclusión de las madres tiene en los hijos
que viven con ellas. Así, 4 de cada 10 de estos niños no recibe ningún
tipo de visita por parte de familiares, mientras que otros 4 de cada 10
sí reciben visitas, pero siempre dentro del establecimiento de
reclusión. De este modo, sólo 2 de cada 10 niños que viven en las
cárceles con sus madres tienen la chance de establecer contacto con
otros familiares fuera del contexto de encierro.

Gráfico 7. Porcentaje de madres privadas de libertad que comparten

la reclusión con algunos/as de sus hijos/as, según si estos/as son
visitados/as por sus familiares (2010)

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

Por otro lado, uno de los aspectos más críticos del sistema
penitenciario uruguayo consiste en el uso generalizado de la prisión
preventiva, al punto tal de que más de la mitad de las personas
privadas de libertad no tiene condena firme. Este fenómeno afecta
particularmente a las mujeres, de las cuales apenas el 36% tiene
condena, en comparación al 48% de los hombres, que se encuentra
en esta situación.
A ello debe sumársele que existe un acceso muy reducido al
régimen semi-abierto. En el caso de las mujeres, esta situación es aún
más preocupante, dado que – debido a que se trata de una población
muy minoritaria dentro de la privación de libertad - la oferta de

92 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

establecimientos para alojarlas es bastante más acotada y poco

diversificada que en el caso masculino13.
En cuanto a la posibilidad de gozar de salidas transitorias durante
la pena privativa de libertad, los gráficos que se presentan a
continuación dan cuenta que las mismas son un beneficio al que la
población reclusa accede de modo extremadamente escaso en el
Uruguay. Sin embargo, las mujeres presentan al respecto una
situación relativamente mejor que la de los hombres. Así, mientras el
13% de las mujeres reclusas tiene algún tipo de salida transitoria,
apenas el 8% de los varones goza de esta posibilidad.

Gráfico 8. Personas privadas de libertad según si tienen salidas

transitorias, por sexo

Fuente: Elaboración propia en base al I Censo Nacional de Reclusos

(Ministerio del Interior /DS-FCS-UdelaR)

Sin embargo, existe un sesgo de género en lo que respecta al

“motivo” de dichas salidas transitorias, el cual tiende a reproducir los
estereotipos tradicionales. Así, mientras que casi la totalidad de las
salidas femeninas son de tipo “familiar o domiciliar” (el 92%), en el
caso de los hombres las salidas por motivos laborales alcanzan al
20%.

13
Como fuera mencionado anteriormente, existen apenas dos establecimientos femeninos para alojar a
toda la población encarcelada en Montevideo y el área metropolitana, mientras que en el interior del país
a menudo todas las mujeres encarceladas – independientemente del tipo de delito cometido, si son
primarias o reincidentes, si tienen hijos o no, entre otras variables – comparten el mismo espacio de
reclusión.

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 93

Ana Vigna

3. Políticas de reingreso

En Uruguay en el año 1934 se fundó una institución

especialmente destinada al acompañamiento de las personas privadas
de libertad y de sus familias durante la pena de reclusión y en su
tránsito hacia el retorno a la vida en libertad. Se trata del Patronato
Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL).
Si bien dicha institución cuenta con una larga historia, estuvo
desde siempre caracterizada por un trabajo de corte claramente
asistencialista, basado en el voluntariado, con una estructura débil y
poco profesionalizada. La atención que brindaba contaba con una
bajísima cobertura. Así, para acceder a las prestaciones, el liberado
debía voluntariamente presentarse en las oficinas del PNEL,
mientras que la atención durante la privación de libertad se centraba
en la entrega de alguna ayuda puntual a las familias de los reclusos
que así lo solicitaran.
Mediante la ley de humanización del sistema carcelario, se buscó
fortalecer al Patronato a través de la dotación de recursos humanos
y materiales. Por su parte, mediante dicha ley se estableció la
obligatoriedad de los empresarios que participaran en licitaciones de
obras y servicios públicos, de inscribir en las planillas de trabajo a un
mínimo equivalente al 5% del personal afectado a tareas de peones o
similares, a personas liberadas que se encontraran registradas en la
Bolsa de Trabajo del PNEL. Sin embargo, dicha disposición
prácticamente no fue implementada.
Así, el acceso a un trabajo remunerado y de calidad – más si
tenemos en cuenta los bajos niveles de escolarización y la precaria
experiencia laboral con la que cuenta esta población, a lo que se le
suma la tenencia de “antecedentes penales”, que les impide obtener
el “certificado de buena conducta” – se vuelve uno de los problemas
más acuciantes de la población liberada del sistema carcelario.
A pesar de los intentos por fortalecer la estructura del Patronato
y profesionalizar su atención, pueden enumerarse diversas
dificultades que enfrenta su funcionamiento. Entre las principales,
Ciapessoni et al. (2014) destacan: i) la definición deficitaria de su
población objetivo (la cual incluye tanto a las personas privadas de

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 La cuestión penitenciária em Uruguay

libertad, sus familiares y los liberados, sin delimitar tiempos de

atención, ni alcance del núcleo familiar); ii) los problemas para
sistematizar la información recabada (registros en gran medida no
informatizados, superposición de los datos entre los distintos
técnicos, falta de seguimiento), todo lo cual conspira contra las
posibilidades de evaluación de las intervenciones llevadas adelante;
iii) las dificultades de articulación interinstitucional (principalmente
con dos organismos con fuertes competencias sobre la misma
población objetivo: el Poder Judicial y el Ministerio de Desarrollo
Social); y iv) la dependencia del Ministerio del Interior (al igual que
en el resto del INR, los funcionarios del Patronato son
principalmente policías, lo cual dificulta fuertemente el vínculo entre
el funcionariado y la población reclusa o liberada).
Todas estas dificultades han llevado a que en el Proyecto de Ley
de Presupuesto (2015-2019) que está siendo discutido en la
actualidad, se proponga la supresión del Patronato Nacional de
Encarcelados y Liberados y su sustitución por un nuevo organismo,
la Dirección Nacional de Apoyo al Liberado. Al respecto, llama la
atención que si bien esta nueva oficina saldrá de la órbita del Instituto
Nacional de Rehabilitación, no sólo se mantendrá dentro del
Ministerio del Interior, sino que pasará a depender directamente del
Ministro.

4. Comisionado Parlamentario e Institución Nacional de

Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Como fuera dicho anteriormente, la crítica situación que

caracterizaba al sistema penitenciario uruguayo durante fines de los
’90 y principios del 2000, generó una multiplicidad de denuncias por
parte de la sociedad civil. Dichos reclamos difícilmente encontraban
canales formales para su traducción en la adopción de medidas
tendientes a mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de derechos
por parte de la población reclusa. Sin embargo, en el año 2003 y a
partir de la ley Nº 17.684, se crea una nueva figura, especialmente

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 95

Ana Vigna

destinada a velar por los derechos de la población reclusa: el

Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario.
Específicamente, el cometido de esta nueva figura consiste en:
“asesorar al Poder Legislativo en su función de control del cumplimiento de la
normativa constitucional, legal o reglamentaria vigente, y de los convenios
internacionales ratificados por la República, referidos a la situación de las
personas privadas de libertad en virtud de proceso judicial. Igualmente le
competerá la supervisión de la actividad de los organismos encargados de la
administración de los establecimientos carcelarios y de la reinserción social del
recluso o liberado” (Artículo 1, Ley Nº 17.684).
Así, el Comisionado Parlamentario está facultado para formular
recomendaciones a las autoridades penitenciarias (aunque su
cumplimiento no es obligatorio), recibir quejas y denuncias sobre
violaciones de los derechos humanos de los reclusos, realizar
inspecciones a los establecimientos penitenciarios, e interponer
denuncias penales.
Cabe aclarar que la competencia del Comisionado Parlamentario
se restringe exclusivamente a la situación de los reclusos mayores de
18 años, sin tener injerencia sobre la situación de los adolescentes
privados de libertad.
El cargo comenzó a funcionar efectivamente en el año 2005,
elaborándose anualmente (o con mayor periodicidad, en caso de que
la situación lo ameritara) informes de situación respecto del estado
del sistema penitenciario nacional14. Entre octubre de 2014 y octubre
de 2015 el cargo estuvo vacante.
Por su parte, la Ley Nº 18.446 de 2008 establece la creación de la
Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del
Pueblo, que tiene como cometido la defensa, promoción y
protección en toda su extensión, de los derechos humanos
reconocidos por la Constitución y el derecho internacional. Dentro
de esta institución, funciona el Mecanismo Nacional de Prevención
de la Tortura, creado por el Protocolo Facultativo de la Convención
contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes,
y ratificado por Uruguay por la Ley Nº 17.914.

14
Por más información ver: http://www.parlamento.gub.uy/palacio3/p_comisionadoparlamentario.asp

96 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

Las funciones del Mecanismo Nacional de Prevención consisten

en: i) realizar inspecciones regulares a centros de privación de libertad
(tanto de mayores, como de menores de edad); ii) realizar informes
respecto de la situación de las personas privadas de libertad; iii)
realizar recomendaciones a las autoridades tendientes a minimizar las
situaciones de maltrato y/o tortura; y iv) proponer modificaciones a
la legislación tendientes a reducir las situaciones de encierro.
Tanto la figura del Comisionado Parlamentario, como la
Institución de Derechos Humanos, gozan de gran reconocimiento a
nivel de la opinión pública y han sido decisivos para visibilizar las
condiciones de vida dentro de los establecimientos de reclusión y
canalizar las demandas y denuncias hacia la esfera política y de la
justicia.

Consideraciones finales: señales contradictorias

El Uruguay presenta una serie de medidas relativas a la seguridad

ciudadana y el combate al delito, que aparecen como señales
contradictorias. Por un lado, en los años recientes el país se ha
colocado en la escena internacional por sus avances en términos de
políticas revolucionarias vinculadas a los derechos ciudadanos (entre
ellas, las más destacables consisten en la regulación del mercado de
cannabis, la legalización del aborto, la aprobación del matrimonio
igualitario, o el rechazo popular a la iniciativa de bajar la edad de
imputabilidad penal a los 16 años).
En cuanto a los avances concretos en el ámbito penitenciario,
deben destacarse diversos logros, como ser la importante ampliación
de plazas laborales y de estudio, reduciendo los niveles de ocio
compulsivo existentes hasta hace algunos años, y promoviendo
procesos de reinserción social. Asimismo, deben remarcarse los
cambios a nivel de la atención de la salud de la población privada de
libertad, que pasó de estar en manos de la sanidad policial, a ser parte
de la atención brindada por el Ministerio de Salud Pública. Por su
parte, se han dado avances notorios en cuanto al combate al
hacinamiento, a través de un aumento decisivo de la inversión en

Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016 97

Ana Vigna

infraestructura para la construcción de nuevas plazas y la reparación

edilicia. Otro logro que debe mencionarse en este sentido, es la
incorporación de personal civil en el trato directo a la población
reclusa, sustituyendo gradualmente a la policía, así como el
fortalecimiento de los equipos técnicos en los distintos
establecimientos.
Más allá de la relevancia innegable que presenta esta serie de
transformaciones, se pueden observar asimismo algunas señales que
resultan preocupantes en cuanto a algunas medidas adoptadas
recientemente. En primer lugar, se está comenzando a construir la
primera cárcel privada del país, bajo la modalidad de “participación
público-privada” (PPP). La misma tendrá capacidad para 1960
hombres y costará unos 97 millones de dólares15. Según el acuerdo,
los privados se encargarán de la construcción y mantenimiento del
establecimiento y de sus servicios básicos (limpieza, alimentación,
lavandería, economato) durante 20 años, al tiempo que el Estado se
hará cargo de la seguridad, la atención de la salud y el trabajo técnico
con la población. Al respecto, diversos autores han subrayado los
peligros que traen aparejados los procesos de privatización carcelaria,
como ser el sobrecargar aún más a las cárceles estatales mientras se
mantiene en una situación “privilegiada” a la minoría que accede a
los establecimientos privados, o el peligro de que la ejecución de la
pena pase a estar guiada por criterios de mercado y de lucro, y no por
criterios técnicos o éticos (Carranza, 2003).
Otro aspecto que resulta preocupante en lo relativo a la puesta en
marcha de las transformaciones anunciadas dentro del sistema
penitenciario, consiste en la falta de reglamentación del Instituto
Nacional de Rehabilitación. Así, y si bien el organismo fue creado en
el año 2010, y ya en 2011 se elaboró un proyecto de ley de
organización del sistema penitenciario nacional, aún dicho proyecto
no ha sido aprobado. Por lo tanto, la institución rectora del sistema
penitenciario continúa funcionando hoy en día sin una normativa
general que la reglamente, al tiempo que tampoco está reglamentada

15
Por más información ver:
https://www.minterior.gub.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=1201

98 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

de modo específico la carrera funcional de los nuevos operadores

penitenciarios civiles.
Otra de las contradicciones que empañan los avances antes
descriptos tiene que ver con la continuidad de la institucionalidad
penitenciaria dentro del Ministerio del Interior. Si bien, como
mencionamos anteriormente, hace ya décadas que diversos actores
(tanto de la esfera política, como de la académica y de la sociedad
civil) han reconocido la necesidad imperiosa de retirar el sistema
carcelario de la órbita policial, este proceso continúa sin producirse16.
Por su parte, y más allá de los sucesivos ingresos de personal civil a
las cárceles ocurridos en los últimos años, la mayoría de los
establecimientos siguen contando con autoridades policiales y el
personal civil continúa siendo una clara minoría dentro del sistema.
Este hecho lleva implícito un riesgo de policialización del nuevo
funcionariado, que puede llevar a que fracase, o al menos se
enlentezca, la transformación en el trato brindado a la población
reclusa y la sustitución del paradigma punitivo por uno
socioeducativo.
Por último, si bien destacamos como un logro innegable la
reducción en los niveles de hacinamiento que se ha dado en los
últimos años, debe mencionarse asimismo que dicho logro está
basado prácticamente de modo exclusivo en la construcción de
nuevas plazas – y refacción de las viejas - dentro del sistema. Sin
embargo, los niveles absolutos de encarcelamiento continúan
mostrando una tendencia en ascenso, requiriendo cada vez de
mayores niveles de inversión para mantener los índices de
superpoblación dentro de sus parámetros. En este sentido, parecería
ser necesario apuntar a soluciones de fondo, y no simplemente a
medidas que intentan paliar el problema una vez que el mismo se
presenta. Así, resulta claro que el sistema penitenciario es un eslabón
más dentro de la cadena que compone el sistema de justicia criminal,
y en la medida en que continúe el proceso de inflación punitiva, la
privación de libertad siga siendo utilizada de modo privilegiado en el

16
Más allá de ello, vale destacar que el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional (2015-2019) establece
la creación de una Comisión para presentar al Poder Ejecutivo una propuesta de transformación del
Instituto Nacional de Rehabilitación en un Servicio Descentralizado.

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Ana Vigna

tratamiento del delito (más allá de la gravedad de las infracciones

cometidas, la tenencia o no de antecedentes penales), y persista la
demora del sistema de justicia en dictar las condenas, parecería ser
que los problemas que han caracterizado a la cuestión penitenciaria
en el Uruguay en las últimas décadas, continuarán haciéndolo a
futuro.

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102 Sociedade em Debate, 22(2): 78 – 103, 2016

 La cuestión penitenciária em Uruguay

Recebido em 21/01/2016 e
aceito em 10/09/2016.

Resumen: Uruguay cuenta con una rica tradición en materia de estabilidad democrática, niveles
de desarrollo humano y calidad de vida, que lo colocan en una posición privilegiada en el contexto
de América Latina. Adicionalmente, en los últimos años se han aprobado diversas reformas
relativas a los derechos individuales, que lo posicionan también en el mapa global. Sin embargo, y
siguiendo a Mandela (1995):“Una nación no debe ser juzgada por el modo en que se trata a sus
ciudadanos de más alto rango, sino por la manera en la que trata a los de más bajo”. A tales
efectos, este trabajo procura brindar un panorama general de la cuestión penitenciaria en Uruguay,
remarcando los avances que se han dado en los últimos años, pero también las señales contradictorias
que aún persisten en las respuestas ensayadas frente al delito, y en particular, en el trato brindado
a la población privada de libertad.
Palabras clave: sistema penitenciario, cárceles, reforma penitenciaria, políticas públicas,
Uruguay.

Title: The prison issues in Uruguay

Title: Uruguay has a rich tradition of democratic stability, levels of human development and
quality of life, which puts the country in a privileged position in the Latin American context.
Additionally, several reforms concerning individual rights have been adopted in recent years, which
placed it as an advanced country, and also globally. However, and following Mandela (1995): “A
Nation should not be judged by how it treats its highest citizens, but its lowest ones”. For this
purpose, this paper attempts to provide an overview of the prison issue in Uruguay, highlighting the
advances that have been implemented in recent years, and also the contradictory signals that persist
in the responses given to crime, and in particular, in the type of treatment provided to the prison
population.
Keywords: Prison system, Prisons, Prison reform, Public policies, Uruguay.

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