CANON MINERO
Concepto del Canon:
Desde el punto de vista de los beneficiarios (gobiernos locales
y regionales), el canon es un derecho constitucional que les permite
participar de un porcentaje de los ingresos y rentas captadas por el
Estado por la explotación de recursos en su jurisdicción.
Desde el punto de vista del Estado, el canon es una forma de
distribuir los ingresos que el fisco capta de quienes explotan los
recursos naturales. Como se ve, no se trata de un impuesto o pago
adicional. Técnicamente es un “ingreso derivado”; es decir, un
porcentaje que el Poder Ejecutivo “separa” y transfiere a las
regiones de aquello que recibe por los tributos que afectan la
explotación de los recursos naturales en determinada zona1.
DIFERENCIA ENTRE CANON MINERO, REGALÍA MINERA Y
DERECHO DE VIGENCIA DE MINA:
A pesar de que los tres conceptos están relacionados a pagos que
deben hacer los titulares de las empresas mineras al Estado, tienen
significados distintos.
El Canon Minero, es un porcentaje del Impuesto a la Renta que
pagan las empresas mineras al Estado.
La Regalía Minera, es un pago que se hace al Estado tomando
en cuenta la producción de minerales de las empresas mineras.
Derecho de Vigencia de Mina, es un pago que se hace al Estado
teniendo en cuenta el número de hectáreas otorgadas en concesión.
1
Canon minero Beatriz Bosa Dibos, primera edición 2006, pág. 17
DISTRIBUCIÓN DEL CANON MINERO:
Los índices de distribución de dicho recurso son elaborados de
acuerdo a los criterios y porcentajes establecidos en la Ley Nº 27506 –
Ley de Canon, y sus normas complementarias–, así como información
remitida por el Ministerio de Energía y Minas, el Instituto Nacional de
Estadística e Informática, el Ministerio de la Producción, la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y la Dirección
General de Endeudamiento y Tesoro Público.
En la distribución a nivel de departamentos se observa mayores
incrementos por concepto de Canon Minero en las zonas donde se
encuentran las principales empresas productoras de minerales del país
como Ancash, Arequipa, La Libertad, Cajamarca, Moquegua, Tacna y
Puno. Este comportamiento se debió, principalmente, a la recuperación
de los precios internacionales de los minerales, lo cual a su vez generó
una mayor recaudación del Impuesto a la Renta pagado por las
empresas mineras y, por tanto, mayor Canon Minero.
El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales
de acuerdo a los índices de distribución que fije el Ministerio de
Economía y Finanzas en base a criterios de población y pobreza
vinculados a la carencia de necesidades básicas y déficit de
infraestructura. Su distribución es la siguiente:
El 10% (diez por ciento) del total recaudado para los gobiernos
locales de la municipalidad o municipalidades distritales donde se
encuentra localizado el recurso natural.
El 25% (veinticinco por ciento) del total recaudado para los
gobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentra
localizado el recurso natural, excluyendo al distrito o distritos
productores.
El 40% (cuarenta por ciento) del total recaudado para los
gobiernos locales del departamento o departamentos de las
regiones, excluyendo a la provincias o provincias donde se
encuentra el recurso natural.
El 25% (veinticinco por ciento) del total recaudado para los
gobiernos regionales donde se encuentra el recurso natural.
El 100% (cien por ciento) del monto a distribuir corresponde a lo
generado por el canon en cada región o regiones en cuya
circunscripción se encuentran los recursos naturales".
1.1.2. Fundamento del Canon:
La idea que esta detrás de la concepción del Canon es que
explotar un recurso natural que se agota significa disminuir de
manera irreversible los activos de un territorio, lo que afectaría no
solo a la población actual sino también a su población futura. Esta
población se afecta pues ya no contaría con la posibilidad de
explotar dicho recurso y tendría que generar actividades
alternativas. Asimismo, hay consecuencias propias de cualquier
actividad económica tales como la alteración del ecosistema, la
contaminación, etc. Todo ello genera la necesidad de tener una
suerte de “contrapeso”.
De allí surge la figura del Canon como una compensación
para las circunscripciones territoriales por la explotación de los
recursos no renovables que se encuentren en su ámbito. En tal
sentido, se considera que la “retribución” que se abona a la zona
de donde se extrajo el recurso debe ser destinada exclusivamente
a proyectos de inversión, para así asegurar un desarrollo sostenible
que no caduque con la extinción de la fuente del mineral extraído.
En este sentido el canon también constituye una herramienta
importante en el proceso de descentralización del país.
1.1.3. Circuito del Canon Minero:
Como se sabe, en zonas de explotación minera, los
ciudadanos y las comunidades aledañas conviven con la mina y
observan que ésta extrae recursos naturales para luego
comercializarlos y obtener utilidades, fin último de cualquier
empresa privada. Cada vez que una empresa registra utilidades
debe declarar y pagar Impuesto a la Renta a la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (Sunat).
Sobre la base de lo recaudado por Sunat, el Ministerio de
Economía (MEF) calcula los montos de canon minero (el 50% del
Impuesto a la Renta de tercera categoría pagado por las empresas
mineras). Luego los reporta al Consejo Nacional de
Descentralización (CND) para que éste a su vez los transfiera a los
gobiernos regionales y a los municipios provinciales y distritales,
depositando el dinero en cuentas en el Banco de la Nación.
Con dichos fondos, los beneficiados deben ejecutar proyectos
de inversión en la zona.
Aunque siempre existen destacadas excepciones, ocurre por
lo general que los ciudadanos y las comunidades aledañas a la
mina no notan que las autoridades locales estén verdaderamente
realizando obras; o al menos no aquellas obras que podrían
contribuir a mejorar su calidad de vida. Dicho de otra forma, no
perciben los frutos del canon y, menos aún, los de la minería. Lo
que le queda claro al poblador, en esas condiciones, es que la
compañía minera se enriquece, mientras que él y los suyos no
progresan.
Fuente: Elaborado por CAD
1.1.4. Utilización del Canon Minero:
o Una bolsa para proyectos de inversión.
La Ley de Canon establece que “los recursos serán
utilizados exclusivamente para el financiamiento o co-
financiamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto
regional y local”, según corresponda. Al inicio, la redacción de
aquel párrafo era más escueta; señalaba que los fondos se
destinarían de manera exclusiva a “gastos de inversión”, texto que
fue cambiado por la Ley N° 28077 en el año 2003. El Reglamento
de la Ley de Canon sigue afirmando que se utilizarán
exclusivamente en gastos de inversión. De cualquier forma, queda
claro que se está excluyendo el gasto corriente. Así, en principio,
los dineros del canon deben servir, por ejemplo, para la
construcción de caminos, hospitales, escuelas, canales de riego y
obras similares. Más aún: probablemente con la idea de evitar que
el canon se agote en canchas deportivas y en sedes municipales,
el Reglamento ordena que los gobiernos locales destinen el 30%
de lo que les toque por este concepto a la “inversión productiva
para el desarrollo sostenible de las comunidades donde se explota
el recurso natural”. Cabe añadir que Ley N° 28562 –Ley que
Autoriza el Crédito Suplementario en el Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2005–, publicada el 28 de junio de aquel
año, facultó a los gobiernos regionales y locales a utilizar hasta el
20% de los fondos provenientes del canon en el mantenimiento de
las obras de infraestructura generadas por los proyectos de
impacto regional y local12.La Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 200613 ha mantenido la excepción. En
su Cuarta Disposición Final indica que hasta el 20% de los
recursos del canon y de las Regalías Mineras podía ser utilizado
en el mantenimiento de las obras de infraestructura y en el
“financiamiento de los gastos generados por los procesos de
selección para la ejecución de proyectos de inversión pública”.
Pero tal vez más interesante sea lo siguiente: la ley añade
que se podrá usar hasta un 5% de aquel porcentaje –es decir, el
1% del total– para financiar la elaboración de perfiles
correspondientes a los proyectos de inversión pública
enmarcados en los planes de desarrollo concertados.
De todos modos, también en la Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2006 se insiste en que el canon
debe ser destinado a proyectos de inversión que redunden en una
mejora de las condiciones de vida de la población. Según precisa,
los gobiernos regionales y locales “utilizarán los recursos
provenientes de los Canon y la Regalía Minera en el
financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión
pública que comprenda intervenciones orientadas a brindar
servicios públicos de acceso universal y que generen beneficios a
la comunidad, que se enmarquen en las competencias de su nivel
de gobierno y sean compatibles con los lineamientos de políticas
sectoriales”. La norma agrega que “estos proyectos no podrán
considerar, en ningún caso, intervenciones con fines
empresariales o que puedan ser realizados por el sector privado”.
En cuanto a los montos de canon que manejan las
universidades públicas, la Ley de Canon indica que se destinarán
únicamente “a la inversión en investigación científica y tecnológica
que potencie el desarrollo regional”. Más tarde, la Ley N° 28562,
del 2005, precisó que se debía entender por inversión en
investigación científica y tecnológica el gasto en obras de
infraestructura y equipamiento.
Con estas pautas, el Estado ha querido cuidar que el canon
no se diluya en planillas ni otros gastos corrientes.
Lamentablemente, de paso se ha cerrado la puerta a iniciativas
distintas, como programas de capacitación, que podrían fortalecer
el capital institucional de los gobiernos regionales y locales y
elevar su capacidad de gestión, en beneficio del desarrollo de la
comunidad.
o En qué se invierte el canon.
La ciudadanía no tiene manera de hacer un seguimiento serio
de la ejecución de los dineros del canon minero ya que, como
explicamos arriba, no se publica información detallada sobre el
particular. Sus percepciones sobre la calidad del gasto se limitan a
lo que alcanza a ver y a escuchar a su alrededor, a lo que comentan
someramente los vecinos o la prensa, e incluso a lo que supone. Y
el resultado es preocupante. Aproximadamente, uno de cada dos
pobladores de zonas mineras asume que el canon minero se
emplea para pagar los sueldos de los funcionarios públicos –lo cual
está prohibido, según una encuesta de Apoyo Opinión y Mercado
realizada en el 2004.
1.1.5. Criterios de distribución del canon minero
Las reglas para la repartición del canon minero apuntan a
beneficiar primordialmente a las localidades donde se extraen los
recursos, pero a la vez procuran otorgar más dinero a las zonas que
más lo requieran, dado su nivel de pobreza y el tamaño de su
población.
La ‘fórmula’ vigente:
En primer lugar, es importante aclarar que el canon minero
no constituye un fondo único, nacional, en el que se junta el dinero
proveniente de las distintas minas para luego prorratearlo entre
todos los beneficiarios. Lo que reciben los distritos, provincias y
regiones productores corresponde a los resultados económicos de
las minas de su circunscripción. Actualmente el canon minero se
distribuye de la siguiente manera:
• El distrito donde se ubican las operaciones de la mina
recibe el 10% del canon minero generado en su localidad.
• Un 25% del canon minero se distribuye entre todos los
distritos de la provincia a la que pertenece el llamado “distrito
productor”, incluyendo a éste. Para ello, se toma en cuenta
el tamaño de la población y sus necesidades básicas
insatisfechas.
• El 40% corresponde al departamento donde se encuentra
la mina y se reparte entre todos sus distritos, incluyendo el
productor, además de las municipalidades provinciales.
Una vez más, la repartición se basa en el tamaño de la
población y en las necesidades básicas insatisfechas.
• Por último, el 25% del canon minero es transferido al
gobierno regional al que pertenece el distrito productor. El
gobierno regional debe entregar el 20% de este dinero a las
universidades nacionales que se encuentren en su
jurisdicción para que éstas lo destinen a la investigación.
Fuente: MEF
Necesidades básicas insatisfechas:
Junto con el tamaño de la población, las llamadas
“necesidades básicas insatisfechas” (NBI) son el criterio que
define cuánto le toca a cada distrito, al repartir el canon minero al
interior de una provincia y de un departamento.
En principio el término se refiere a aquello que le falta a una
persona o a un hogar para vivir en condiciones mínimas
aceptables. Como ha explicado Farid Matuk, jefe del Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI), se trata de
parámetros más bien culturales y, por lo mismo, arbitrarios. Sin
embargo, representan una herramienta válida y útil para estimar
la pobreza. El INEI ha venido midiendo las necesidades básicas
insatisfechas en función de las siguientes variables.
o Hogares sin servicio higiénico. Porcentaje de la
población en hogares sin servicio higiénico alguno.
o Hogares con niños que no asisten a la escuela.
Porcentaje de la población en hogares con al menos un
niño de 6 a 12 años que no asiste a un centro educativo.
o Alta dependencia económica. Porcentaje de la
población en hogares con jefe con primaria incompleta
(hasta segundo año), con 4 o más personas por
ocupado o sin ningún miembro ocupado.
o Vivienda hacinada. Porcentaje de la población en
hogares con más de 3,4 miembros por habitación (sin
contar con baño, cocina, pasadizo ni garaje).
o Viviendas con características inadecuadas. Porcentaje
de la población en hogares con vivienda de paredes
exteriores de estera o de paredes exteriores de quincha
o con piedra o con barro o madera y piso de tierra o
improvisada o en un local no destinado para la
habitación urbana.
El INEI expresa esta información mediante un índice.
Mientras más alto sea su valor –es decir, mientras más se acerque
a 1–, mayor será el nivel de pobreza del lugar.
Para el Censo Nacional de Población y Vivienda del 2005,
el INEI modificó ligeramente los indicadores empleados y los
redujo a cuatro:
o Viviendas con características físicas inadecuadas.
Porcentaje de la población en viviendas con piso de
tierra.
o Vivienda con hacinamiento. Considerando el número
de menores por dormitorio, en vez de personas por
habitación.
o Hogares sin acceso a electricidad. Porcentaje de la
población en hogares sin servicio eléctrico.
o Hogares con, al menos, un adulto con secundaria
completa.
Probablemente, con el nuevo Censo, varíen los índices de
necesidades básicas insatisfechas, tanto por la modificación de
las variables como por los cambios en la situación del país: hasta
entonces el INEI formulaba los índices con datos heredados del
Censo de 1993.
Es oportuno recordar que no debe confundirse este índice
con el Índice de Desarrollo
Humano, que maneja el Programa de las Naciones Unidades
para el Desarrollo, el cual se calcula sobre la base de la esperanza
de vida al nacer, el alfabetismo, la matriculación en el nivel
secundaria, el logro educativo y el ingreso familiar per. Cápita.
Índices de distribución del canon minero:
Anualmente el Ministerio de Economía y Finanzas determina
el monto que le toca a cada uno de los beneficiarios del canon
minero, siguiendo las pautas fijadas por la ley y echando mano de
cinco fuentes de información:
a. Impuesto a la Renta de tercera categoría declarado por cada
empresa minera.
b. Volúmenes producidos en cada operación minera.
c. Demarcación territorial.
d. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
e. Población.
La magnitud de lo que le corresponde a cada municipio y
gobierno regional, luego de analizar estos elementos, se expresa
en los llamados índices de distribución del canon minero. Se trata
de números decimales que equivalen a la proporción de todo lo
que se va a repartir en el país por concepto de canon minero. El
MEF publica los índices de distribución en junio de cada año,
cuando se inicia la repartición del canon minero generado en el
periodo anterior, como veremos más adelante.
Una vez que el MEF ha calculado los montos respectivos
para cada gobierno regional y local, el Consejo Nacional de
Descentralización (CND) efectúa las transferencias
depositándolas en las respectivas cuentas en el Banco de la
Nación.
El siguiente cuadro resume las tareas de las entidades que
participan en el cálculo y la distribución del canon minero:
ENTIDAD TAREA
Haciendo uso de datos del INEI sobre
Ministerio de Energía y límites territoriales determina la
Minas ubicación de cada yacimiento en
(Minem) explotación e informa al MEF sobre los
volúmenes de producción.
Instituto Nacional de Proporciona al MEF los índices de NBI
Estadística e y el número de la población de las
Informática (INEI) localidades. También es fuente de
información sobre límites territoriales.
Superintendencia
Informa al MEF el monto detallado del
Nacional de
IR de tercera categoría
Administración
declarado por las empresas mineras
Tributaria (Sunat)
Ministerio de Economía y Elabora los índices de distribución del
Finanzas canon minero para cada gobierno
(MEF) regional y local.
Consejo Nacional de Deposita mensualmente los montos
Descentralización calculados por el MEF en cuentas en
(CND) el Banco de la Nación.
1.1.6. Oportunidad de las transferencias del canon minero
El dinero que el Estado capta de la minería no se transfiere
de inmediato a las regiones en calidad de canon. Éste tampoco se
genera inmediatamente después del inicio de las inversiones
mineras. La frustración de los pobladores de las zonas
productoras, esa sensación de ser simples espectadores de la
riqueza ajena, se refuerza al constatar que los posibles beneficios
de la minería para la comunidad tardan en llegar.
1.2. Marco Legal:
1.2.1 La evolución del Marco Legal:
El marco legal es el armazón que sostiene y da forma al
canon minero: determina de dónde se obtiene esta transferencia,
quiénes se benefician con el canon, de qué modo se reparte el
dinero y cómo debe ser invertido. Esta legislación ha sufrido
constantes modificaciones, tanto por un legítimo deseo de
perfeccionarla como por presiones de diversas fuentes y la falta
de una visión integral, lo cual ha contribuido a que el sistema se
muestre impredecible y confuso ante la población, particularmente
en un contexto en que el acceso a las normas de parte de ésta es
insuficiente.
1.2.1.1 La Constitución:
Como mencionamos en el capítulo anterior, el derecho al
canon está previsto en la Constitución Política. En su artículo 77°,
referido al régimen tributario y al Presupuesto de la República,
señala que “corresponde a las respectivas circunscripciones,
conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los
Ingresos y Rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los
recursos naturales en cada zona, en calidad de canon”.
El texto actual es resultado de una enmienda. La
Constitución vigente, que data de 1993, hablaba inicialmente de
una “participación adecuada del impuesto a la renta percibido por
la explotación de los recursos naturales en cada zona (…)”. Los
legisladores decidieron ampliar la base de cálculo del canon,
argumentando que el monto a ser distribuido a partir del Impuesto
a la Renta resultaba insignificante frente a las necesidades de las
zonas productoras. La modificación se concretó a través de la Ley
N° 26472, publicada el 13 de junio de 1995.
LAS RESPONSABILIDADES DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES:
Las autoridades locales son responsables de:
1. Las autoridades de los gobiernos locales provinciales y distritales,
bajo responsabilidad, transferirán recursos para inversión a los
centros poblados de su circunscripción.
2. Rendir cuentas periódicamente sobre el destino de los recursos
del canon.
3. Crear los indicadores y mecanismos adecuados para el monitoreo
y evaluación de impactos y costo/beneficio de la inversión del
canon.
Todos los funcionarios y servidores públicos, así como aquellos
elegidos mediante elección popular que administren los recursos
públicos transferidos a las entidades de su dirección o gobierno, son
responsables por el buen uso de los mismos, y tienen la obligación de
rendir cuentas semestrales de los gastos efectuados a la Contraloría
General de la República, conforme al mandato general establecido por
el Artículo 199° de la Constitución Política del Estado.
La ejecución de las obras, los gastos incurridos y los logros
alcanzados estarán sujetos a la fiscalización posterior de los
pobladores, sin perjuicio de las acciones de control que las leyes
establecen.
¿En qué no se deben usar los recursos del Canon Minero?
No se puede gastar el dinero del Canon Minero en inversiones
financieras como por ejemplo: el aumento de capital de empresas
municipales, adquisición de bonos del tesoro público y otros. Tampoco
corresponde financiar proyectos vinculados a resolver los pasivos
ambientales generados por la explotación minera, dichos gastos deben
ser asumidos por las empresas mineras que los generaron, de acuerdo
con la legislación vigente de gestión ambiental.
El canon minero debe dotar a los beneficiarios de:
1. Mayor gestión institucional en el uso de los recursos transferidos.
2. Reforzar los mecanismos de transparencia para que quienes
deberían ser beneficiarios activos (la población) puedan
supervisar el uso de estos recursos.
3. La participación ciudadana es de especial relevancia en la toma
de decisiones en cuanto a las inversiones que se realicen con
éstos.
4. Los alcaldes y presidentes regionales deben anunciar en que se
va a gastar el dinero del canon minero y cuáles son sus efectos
económicos para cada localidad, de manera que los ciudadanos
puedan proponer alternativas para el gasto de estos fondos.
Base Legal:
•Creado por la Ley General de Minería (DS Nº014-92-EM y DS Nº88-
95-EF).
• Ley Nº27506 – Ley General de Canon (publicada el 10 de julio de
2001).
• Reglamentado por D.S. Nº005-2002-EF (publicado el 09 de enero de
2002).
• Objeto de la Ley General de Canon: modificado por Ley Nº28077 y Ley
Nº28322 (publicados el 26 de setiembre de 2003 y 10 de agosto del
2004, respectivamente).
• Oportunidad de la transferencia: modificado por Ley Nº28077
(publicado el 26 de setiembre de 2003).
• Distribución: modificado por Ley Nº20877, Nº28322, Nº29281 y
Nº29289 (publicados el 26 de setiembre de 2003, 10 de agosto del 2004,
25 de noviembre del 2008 y 11 de diciembre de 2008, respectivamente).
• Uso: modificado por Ley Nº28077, RD Nº033-2005-EF, Ley Nº28562,
Ley Nº29289, Ley Nº29629 y DS Nº005-2014-EF (publicado el 26 de
setiembre del 2003, 28 de junio del 2005, 30 de noviembre del 2008, el
9 de diciembre de 2010)
• Reglamento: modificado por RD Nº013-2004-EF, Directiva Nº013-
2004-EF, Directiva Nº011- 2005-EF, Directiva Nº013-2005-EF, Ley
Nº28749, D.Leg Nº1058 y D.U. Nº051-2009.
Bibliografía:
Boletín CAD nº31: informeCAD "El Canon Minero en el Perú.
Canon minero Beatriz Bosa Dibos, primera edición 2006, pag 17.
