ÍNDICE DE CONTENIDOS

Prólogos ............................................................................................................................................................................. 5
Presentación .................................................................................................................................................................... 13
Resumen Ejecutivo ...................................................................................................................................................... 15
1. Introducción ................................................................................................................................................................. 18
2. Antecedentes y alcances de los Programas
de Transferencias Monetarias .......................................................................................................................... 20
3. Introducción de los PTM en la Argentina .................................................................................................... 22
4. Cobertura de los programas .............................................................................................................................. 23
5. Evaluación de la precisión en la identificación
de los beneficiarios ................................................................................................................................................ 28
6. Impacto de la AUH sobre el nivel de pobreza .......................................................................................... 31
7. La suficiencia de las prestaciones brindadas por la AUH .................................................................. 33
8. Efectos sobre el mercado de trabajo ............................................................................................................ 36
9. Evaluación de la condicionalidad educativa ............................................................................................ 38
10. Evaluación de la condicionalidad de salud ............................................................................................. 41
11. Reflexiones finales: barreras a la cobertura y desafíos futuros .................................................... 44

ANEXO: ESTUDIOS ESPECÍFICOS

Estudio Específico A: Caracterización general, antecedentes

y costo fiscal de eventuales reformas de la AUH ............................................................................. 55

Estudio específico B: Evaluación de los impactos

de la AUH en el comportamiento laboral de los adultos
y en la generación de ingresos ................................................................................................................... 115

Estudio Específico C: El sistema de protección a la niñez

en la Argentina: Alternativas de reforma ............................................................................................... 177

Estudio Específico D: Incidencia distributiva de la AUH ............................................................... 243

Estudio Específico E: Condicionalidades educativas

en la AUH: Diagnóstico y alternativas ...................................................................................................... 273

Estudio Específico F: Análisis y caracterización de la

condicionalidad en salud que establece la AUH .............................................................................. 327

Estudio Específico G: Las brechas de la protección

social de niños, niñas y adolescentes : Análisis cualitativo y estudio de campo ............ 355

Estudio Específico H: El monitoreo de la AUH

con encuestas de hogares ............................................................................................................................ 375

Estudio Específico I: El Impacto de la AUH sobre los

ingresos de los hogares: Un ejercicio de diferencias dobles ..................................................... 405
 Dirección editorial
Sebastián Waisgrais, especialista en Inclusión Social y Monitoreo, UNICEF

Coordinadores
Oscar Cetrángolo y Javier Curcio

Autoría
Estudio específico A: Caracterización general, antecedentes y costo fiscal de eventuales reformas de la
AUH - Oscar Cetrángolo, Javier Curcio, Ariela Goldschmit y Roxana Maurizio
Estudio específico B: Evaluación de los impactos de la AUH en el comportamiento laboral de los adultos
y en la generación de ingresos - Roxana Maurizio y Ana Paula Monsalvo
Estudio específico C: El sistema de protección a la niñez en Argentina: Alternativas de Reforma - Leonardo
Gasparini
Estudio específico D: Incidencia distributiva de la AUH - Leonardo Gasparini, Jessica Bracco, Guillermo
Falcone y Luciana Galeano
Estudio específico E: Condicionalidades educativas en la AUH: Diagnóstico y alternativas - Mariana Mar-
chionni y María Edo
Estudio específico F: Análisis y caracterización de la condicionalidad en salud que establece la AUH -
Ariela Goldschmit
Estudio específico G: Las brechas de la protección social de niños, niñas y adolescentes- Patricia Dávolos
y Alejandra Beccaria
Estudio específico H: El monitoreo de la AUH con encuestas de hogares - Carolina García Domench y
Leonardo Gasparini
Estudio específico I: El impacto de la AUH sobre los ingresos de los hogares: Un ejercicio de diferencias
dobles - Santiago Garganta y Leonardo Gasparini

El presente documento es el resultado de un trabajo interdisciplinario y multicéntrico que fue realizado en

el marco de un Convenio entre UNICEF y la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos
Aires, con participación de investigadores del Instituto Interdisciplinario de Economía Política IIEP BAIRES-
UBA CONICET y del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de
La Plata. El mismo no hubiera sido posible sin el aporte generoso y calificado de funcionarios de diferentes
áreas y responsabilidades de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación (MDS), así como de autoridades de las provincias y municipalidades con-
sultadas. Especialmente agradecemos los aportes brindados durante las diferentes etapas del trabajo por
Ángela Oria, Federico Braun y Guillermo Cruces (ANSES) y Soledad Cubas, MonicaLevcovich y Guadalupe
Grau (SIEMPRO/MDS).

© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), ANSES, Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación, Consejo de Coordinación de Políticas Sociales, diciembre de 2017

Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la Asignación Universal por Hijo 2017
ISBN: 978-92-806-4915-4

Impreso en Argentina
Primera edición, Diciembre de 2017
50 ejemplares

Edición, corrección: Daniela Acher

Diseño y diagramación: Florencia Zamorano

Se autoriza la reproducción total o parcial de los textos aquí publicados, siempre y cuando no sean altera-
dos, se asignen los créditos correspondientes y no sean utilizados con fines comerciales.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

[email protected]
www.unicef.org.ar

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 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

PRÓLOGOS

La Asignación Universal por Hijo (AUH) es uno de los pilares de la política social ar-
gentina destinada a los niños y adolescentes más vulnerables. Estamos convencidos
de que es una política de inclusión fundamental que mejora la calidad de vida de las
familias y que es necesario maximizar la cobertura y calidad del servicio. Sin embar-
go, hasta ahora, no contábamos con un análisis minucioso y basado en datos duros
que nos permitiera avanzar sobre su mejora y ampliación.

El estudio, reflejado en este libro, es un gran paso en esa dirección. Por primera vez
se ha desarrollado un trabajo interinstitucional enfocado en estudiar los alcances,
impactos y desafíos futuros del programa. De este modo, se pretende brindar ele-
mentos para contribuir a su perfeccionamiento y desarrollar futuras líneas de trabajo.

Las conclusiones aquí plasmadas nos motivan a seguir adelante. Los estudios deter-
minan que desde su implementación la AUH ha generado mejoras en el ingreso de
los percentiles más bajos de la población, contribuyendo al aumento de su nivel de
vida. Demuestra que el programa está correctamente focalizado en los estratos más
pobres del país y no por ello genera un impacto negativo ni desincentivos al trabajo.

También arroja luz sobre algunas de las barreras que persisten y por las cuales aún
hoy existen niños que no están integrados en el sistema actual. Es con el fin de rever-
tir esta situación que seguimos trabajando con UNICEF y otros organismos estatales
en la búsqueda de asegurar el acceso de estos niños a la AUH así como de imple-
mentar otras políticas que vayan dirigidas a mejorar su infancia.

Desde la ANSES buscamos constantemente el contacto con la ciudadanía. Está muy

presente en nuestro recuerdo la experiencia que significó la apertura de la oficina en
Ingeniero Juárez, en el Impenetrable chaqueño. Hoy esa oficina lleva algo más de
ocho meses atendiendo a compatriotas que se encuentran en una posición social
extremadamente difícil. Fue allí donde realizamos operativos especiales para ir en
busca de información faltante de niños que podrían contar con el beneficio de la
AUH. Como resultado de ese trabajo, se logró determinar qué tipo de cobertura les
corresponde a más 825.000 niños y adolescentes. Gracias a este tipo de acciones el
Estado está más cerca de sectores sumamente vulnerables.

Una de las fortalezas del estudio es su carácter colaborativo e interdisciplinario, ya

que participaron equipos de diferentes centros de investigación y organismos: la Fa-
cultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, el Centro de Es-
tudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, el
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, el Ministerio de Desarrollo
Social y la ANSES, con el apoyo de UNICEF.

Vaya entonces nuestro agradecimiento a estas instituciones y a los equipos que par-
ticiparon del análisis por su estimable colaboración. Sin dudas, el trabajo en conjunto

5
 y la multiplicidad de miradas permiten mostrar un panorama muy rico sobre la situa-
ción actual y las oportunidades a futuro. Además, quisiera destacar al equipo de la
ANSES, que trabaja día a día para asegurar que miles de personas accedan a estas
prestaciones, y así otorgarles una vida más digna. Sin su trabajo cotidiano, estos lo-
gros no serían posibles.

Si logramos que todos los niños de la Argentina tengan cubiertas las necesidades
alimenticias, cuiden su salud y asistan a la escuela, tendremos generaciones de ar-
gentinos mejor preparados para desarrollar sus vidas en un país con crecimiento
inclusivo… Hacia allí estamos yendo.

Emilio Basavilbaso
Director Ejecutivo de la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES)

6
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

La Asignación Universal por Hijo (AUH), una de las principales políticas de protección
social de la Argentina, es una de las herramientas con las que cuenta el Estado para
acompañar a familias en situación de vulnerabilidad social mediante una prestación
económica con contraprestación: realización de controles de salud y educación. Así,
además de asegurar un ingreso mínimo a las familias, tiene como una de sus metas
garantizar el derecho de niños, niñas y adolescentes a la salud y a la educación.

En los últimos dos años el gobierno decidió incrementar la inversión social elevando
ocho puntos el presupuesto con respecto al 2015. Además, se implementó una serie
de medidas para acompañar a quienes más necesitan la protección por parte del Es-
tado: se incluyó en la AUH a los hijos de monotributistas y trabajadores temporarios.
También se eliminaron las barreras entre la AUH y otros programas locales, para que
todos los chicos puedan estar cubiertos. Además, se amplió el tope de las escalas de
ingresos para que más familias puedan recibir Asignaciones Familiares.

De esta manera, hoy más del 80% de los niños recibe alguna cobertura por parte del
Estado. Este número incluye a niños que perciben algún tipo de asignación familiar,
es decir, cuyos padres trabajan en relación de dependencia, y a niños que reciben la
Asignación Universal por Hijo. Las medidas adoptadas tuvieron el objetivo de lograr
un sistema unificado que rompiera con la lógica dual entre trabajadores formales e
informales, entendiendo que el acceso de los niños y niñas a estos beneficios debía
estar garantizado.

Siempre con vistas a alcanzar la universalización de la protección, también estamos

trabajando en conjunto con el Banco Mundial y en coejecución con ANSES, SIEM-
PRO, provincias y municipios, con el objetivo de buscar a 550.000 chicos que cum-
plen los requisitos necesarios para percibir la AUH pero que por distintos motivos no
la cobran.

En este sentido, universalizar la protección social y contribuir al fortalecimiento de

una Red Integral de Protección Social para mejorar las condiciones de vida de los
niños y jóvenes del país y de sus familias es el imperativo que guía nuestra acción:
buscamos fomentar la movilidad social y generar las oportunidades y posibilidades
para que todos los argentinos puedan desarrollarse plenamente.

Por todo lo antes dicho, esta publicación y el trabajo interdisciplinario entre UNICEF,
la Universidad de Buenos Aires, el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas
Sociales y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad
de La Plata brindan herramientas cruciales a la hora de analizar esta política social.
El conocimiento nos otorga visión, nos permite actuar y analizar la realidad; abre un
sinfín de posibilidades que nos obliga a repensarnos y a evaluar nuevas alternativas.

Sabemos que los desafíos aún son muchísimos. La asignación no es la única res-
puesta a una pobreza multicausal. Por eso, debemos fortalecer el concepto de Red
de Protección Social.

7
 Por eso y para lograr desarrollarnos en igualdad, debemos impulsar la articulación
con distintos actores: organizaciones nacionales e internacionales, sectores acadé-
micos, gobierno nacional, gobiernos provinciales, municipios porque solo entre to-
dos lograremos construir la Argentina que soñamos.

Carolina Stanley
Ministra de Desarrollo Social

8
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

La Asignación Universal por Hijo (AUH) constituye una de las políticas fundamentales
orientadas a mejorar los ingresos de los hogares vulnerables con niños, niñas y ado-
lescentes, asegurando un piso mínimo de protección social. Esta política no solo es
un instrumento de equiparación de derechos sino que es una respuesta articulada
acerca de la necesidad de avanzar en la restitución de derechos que han sido vulne-
rados en la niñez.

Desde su implementación, la AUH se configuró como uno de los pilares centrales del
sistema de protección integral, extendiendo la cobertura del sistema no contributivo
de la seguridad social a todo el ciclo de vida de la población.

La AUH como política transversal complementa los ingresos de los hogares pobres y
vulnerables e incentiva el acceso a servicios esenciales de salud y educación para ni-
ños, niñas y adolescentes. Al equiparar derechos entre las familias cuyos perceptores
de ingresos están ocupados en trabajos registrados y aquellos cuyos progenitores se
encuentran desocupados u ocupados en un trabajo no registrado, la AUH constituye
un ejemplo exitoso de implementación de políticas de protección social que reducen
las brechas de oportunidades.

Es de destacar el avance logrado en ampliar la cobertura al incorporar a hijos e hijas

de los monotributistas excluyendo a las tres categorías de más altos ingresos. Esta
iniciativa, sumada a los esfuerzos por incorporar a más niños con derechos, son prue-
ba del compromiso permanente del Estado por fortalecer y mejorar la calidad de vida
durante la niñez.

La AUH se destaca en la estrategia de desarrollo definida por el país en la Agenda

2030 y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) delineados en el marco de
las Naciones Unidas. De esta manera, se configura como una iniciativa que promue-
ve el cumplimiento de diferentes objetivos de la reciente agenda internacional de
desarrollo. Solo por nombrar algunos de los puntos de contacto de las metas de los
ODS y la AUH, podemos referir a los objetivos de “Fin de la pobreza”, “Hambre cero”,
“Salud y bienestar”, “Educación de calidad”, “Igualdad de género” y “Reducción de las
desigualdades”.

El estudio que aquí se presenta es un paso más en el análisis de los resultados de

la implementación, promoviendo alternativas de mejora. Constituye una destacada
contribución al debate sobre los impactos de la AUH en términos de acceso a los
servicios de salud y educación por parte de niños, niñas y adolescentes, sobre el
empoderamiento de los derechos de las mujeres, los cambios en las estrategias
internas de los hogares y en la calidad de vida de los sectores vulnerables, entre
otras dimensiones de análisis. Pero también ofrece diversas alternativas de reforma
con el objetivo de corregir algunas falencias de esta política para mejorar su grado
de integración con otras intervenciones sociales orientadas a garantizar los dere-
chos de la niñez. De este modo, la Argentina continúa avanzando en la gestión de
políticas públicas basadas en evidencia, sumando nuevos estudios que corroboran
los resultados encontrados en trabajos previos, pero que también ofrecen nuevos

9
 aportes. La integralidad en la concepción de esta política da cuenta de las múltiples
dimensiones sobre las que deben enfocarse los estudios empíricos que busquen
lograr aportes relevantes sobre sus impactos directos e indirectos. Los estudios aquí
presentados son el resultado de un trabajo realizado desde un enfoque multidisci-
plinario e interinstitucional, en el que se destacan los esfuerzos de cada uno de los
equipos que los han llevado a cabo: la Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-
versidad de Buenos Aires, el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales
de la Universidad Nacional de La Plata, el Ministerio de Desarrollo Social, el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y la ANSES, con el apoyo de UNICEF.
Esta dinámica de trabajo expresa el camino hacia donde deben orientarse los moni-
toreos y evaluaciones de las políticas públicas, a fin de ponderar de forma adecuada
cada uno de sus componentes y dimensiones.

Avanzar en el camino de la planificación estratégica de políticas sociales basadas

en evidencia es un imperativo hacia un nuevo paradigma en el que la eficacia, la
eficiencia, la equidad y la sostenibilidad constituyan los pilares de un sólido sistema
de protección social.

Gabriela Agosto
Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de
Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS)

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 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

En la Argentina, la protección social vinculada al aseguramiento del ingreso mone-

tario para la niñez se estructura a partir de distintos componentes. Por un lado, los
trabajadores del sector formal con ingresos por debajo del mínimo no imponible del
impuesto a las ganancias perciben Asignaciones Familiares (Régimen de Asignacio-
nes Familiares enmarcado en la Ley 24.714 para los trabajadores del sector privado y
otros regímenes particulares para los trabajadores de los sectores públicos nacional,
provinciales o municipales); por otro lado, los trabajadores que se encuentran por
encima de este mínimo cuentan con deducciones impositivas por hijos a cargo.

A partir de 2009, mediante el Decreto 1602/2009, se implementó el subsistema no

contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), destina-
do a aquellos niños, niñas y adolescentes menores de 18 años de edad (o sin límite
cuando se trata de discapacitados) que no tengan otra asignación familiar y perte-
nezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados, registrados como mo-
notributistas sociales, personal de casas particulares o se desempeñen en la eco-
nomía informal. El programa incorpora condicionalidades en salud y educación a los
fines de extender los impactos a largo plazo y romper el ciclo intergeneracional de
la pobreza. Asimismo, la AUH busca inducir el registro de los nacimientos. En 2011 el
alcance de la AUH se amplió a las mujeres embarazadas, a partir de la Asignación por
Embarazo para Protección Social (Decreto 446/2011). Mientras que en 2016 se amplió
la cobertura a los monotributistas de ciertas categorías (Decreto 593/2016).

A pesar de esos esfuerzos, distintas fuentes permiten estimar que, por diversos mo-
tivos, una porción significativa de la niñez no se encuentra alcanzada por ningún
componente de la protección social de ingresos. Con el objetivo de alcanzar una
cobertura universal de la protección social de ingresos para la niñez a través de dis-
tintas herramientas de política pública, este estudio surge a efectos de evaluar las
características sociodemográficas de los niños que quedan fuera de esta cobertura,
los motivos por los cuales no acceden a las prestaciones y el rol que desempeñan
las condicionalidades. La finalidad es diseñar propuestas de reformas del programa
que permitan captar a los sectores actualmente excluidos. Para UNICEF, es de fun-
damental importancia asegurar que la exclusión de estos niños se pueda rectificar
de manera que los beneficios de este importante programa de transferencias finan-
cieras puedan traducirse en mejoras para los niños, niñas y adolescentes que más
los necesitan.

De manera adicional, debe notarse que la creciente cobertura, si bien tiene un impac-
to en la indigencia, todavía no ha generado una reducción significativa de la pobreza
medida por ingresos en la niñez. Además, según datos recientemente publicados por
UNICEF, entre el 25% y el 32% del total de niños son pobres según una mirada multi-
dimensional y no solo monetaria. Esto implica un valor que oscila entre 3,3 millones y
4 millones de niñas y niños. Al respecto, la investigación realizada que aquí se pre-
senta analiza la suficiencia del nivel de los beneficios otorgados por la AUH y su efec-
tividad como herramienta para romper con la reproducción intergeneracional de la
pobreza.

11
 La iniciativa fue acordada con la Administración Nacional de la Seguridad Social (AN-
SES), el Ministerio de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales (CNCPS). Para su implementación, se realizó un convenio con la
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires quien, a su vez,
interactuó con destacados investigadores del Instituto Interdisciplinario de Economía
Política (IIEP-BAIRES UBA-CONICET), del Centro de Estudios Distributivos, Laborales
y Sociales (CEDLAS-UNLP) y de otras instituciones académicas de primer nivel en el
país. Se agradece el apoyo y la disponibilidad de funcionarios de la administración
nacional, provincial y municipal así como de diferentes organismos vinculados con la
protección social de los niños, niñas y adolescentes.

El fortalecimiento de las capacidades de producción y el aprovechamiento de la in-

formación y el análisis para la toma de decisiones y la planificación de políticas pú-
blicas destinadas en particular a niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza
y/o vulnerabilidad social son centrales para avanzar en el cumplimiento efectivo de
los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, al mismo tiempo que se refuerza
el compromiso mundial renovado en la Tercera Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo en Addis Abeba (2015): “Invertir en los niños y los jó-
venes es fundamental a fin de lograr un desarrollo inclusivo, equitativo y sostenible
para las generaciones presentes y futuras, y reconocemos la necesidad de apoyar a
los países que se enfrentan a dificultades particulares para hacer las inversiones ne-
cesarias en este ámbito. Reafirmamos la vital importancia de promover y proteger los
derechos de todos los niños, y de asegurar que ningún niño se quede atrás”.

Confiamos que esta publicación pueda contribuir a la discusión sobre el forta-

lecimiento de las políticas de protección social en la Argentina para la mejora de
las condiciones de todos los niños, niñas y adolescentes, especialmente los más
vulnerables.

Roberto Benes
Representante de UNICEF en la Argentina

12
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

PRESENTACIÓN

El presente documento es el resultado del trabajo interdisciplinario y multicéntrico

que fue realizado en el marco de un convenio entre el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de
Buenos Aires (FCE/UBA) y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales
de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS/UNLP). Participaron en su elabora-
ción: Alejandra Beccaria, Oscar Cetrángolo (coordinador), Javier Curcio, Patricia Da-
volos, Leonardo Gasparini, Ariela Goldschmit, Mariana Marchionni y Roxana Maurizio.
Durante los últimos meses de 2016 y principios de 2017 investigadores de las dife-
rentes instituciones involucradas han estudiado los alcances, impactos y desafíos
futuros del programa de Asignación Universal por Hijo (AUH). Los estudios se han
organizado alrededor de tres ejes de análisis:

Eje 1: Análisis macrofiscal. Se centró en la identificación de posibles proble-

mas de diseño en cuanto a la elegibilidad de los destinatarios de la AUH. Fue-
ron evaluadas las estrategias para cerrar estas brechas y se realizó una primera
aproximación al análisis de la suficiencia de las prestaciones que brinda la AUH
como mecanismo de reducción de la pobreza con relación a estándares de
pobreza definidos y multidimensionales, así como la evaluación del costo fiscal
vinculado a la ampliación del programa.

Eje 2: Análisis micro. Se trata de un análisis de los efectos que detentan los

programas de transferencias condicionadas a los hogares en las decisiones de
participación en el mercado de trabajo y en la informalidad laboral. Asimismo,
se analiza la incidencia distributiva de la AUH en la pobreza y la desigualdad
de ingresos. Este eje plantea también un estudio de las condicionalidades que
establece la AUH. En este sentido, por un lado, se evaluó la pertinencia de la
condicionalidad en salud y su impacto en el comportamiento sanitario de la
población destinataria. Por otro lado, se realizó un estudio del impacto de las
condicionalidades educativas sobre la tasa de escolarización, en especial de
los niños provenientes de hogares pobres.

Eje 3: Análisis cualitativo-estudio de campo. Aquí se apuntó a evaluar la mi-

crogestión del programa a partir de la observación participante y la realización
de entrevistas en el terreno. De este modo, es posible analizar los estándares
y procedimientos institucionales de la gestión del programa, apuntando a de-
tectar posibles causas que provoquen situaciones de exclusión y/o discrimina-
ción –ya sea de origen étnico, migratorio, territorial, de género o generacional.
Adicionalmente, el relevamiento a instituciones –y a sus usuarios– sectoriales
(registros civiles, maternidades, centros de salud, instituciones escolares, etc.)
permite identificar las barreras encontradas por los perceptores de la AUH.

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 De ninguna manera debe considerarse el resultado de estos estudios como conclu-
yente y definitivo. Por el contrario, el objeto del proyecto ha sido presentar la mejor
aproximación posible que con la información disponible pudiera ser realizado en un
plazo reducido de tiempo. De este modo, se pretende brindar elementos para futu-
ras líneas de trabajo que profundicen en diferentes direcciones y, más importante,
contribuyan a mejorar las acciones que forman parte de esta política de ingresos.

El presente documento recoge consideraciones y conclusiones que los diferentes

equipos de investigadores han desarrollado en cada estudio específico. En conse-
cuencia, debe ser considerado como un producto de autoría colectiva basado en
informes que se presentan de manera completa y como anexos al presente. El lector
interesado en cada una de las temáticas encontrará en esos anexos una información
detallada y un análisis más exhaustivo de los diferentes aspectos que fueron aborda-
dos por el proyecto. La lista de esos estudios y sus respectivos autores es la siguiente:

A. Caracterización general, antecedentes y costo fiscal de eventuales reformas de la

AUH (Oscar Cetrángolo, Javier Curcio, Ariela Goldschmit y Roxana Maurizio)

B. Evaluación de los impactos de la AUH en el comportamiento laboral de los adul-

tos y en la generación de ingresos (Roxana Maurizio y Ana Paula Monsalvo)

C. El sistema de protección a la niñez en la Argentina: Alternativas de reforma (Leo-

nardo Gasparini)

D. Incidencia distributiva de la AUH (Leonardo Gasparini, Jessica Bracco, Guillermo

Falcone y Luciana Galeano)

E. Condicionalidades educativas en la AUH: Diagnóstico y alternativas (Mariana Mar-

chionni y María Edo)

F. Análisis y caracterización de la condicionalidad en salud que establece la AUH

(Ariela Goldschmit)

G. Las brechas de la protección social de niños, niñas y adolescentes: Análisis cuali-

tativo y estudio de campo (Patricia Davolos y Alejandra Beccaria)

H. El monitoreo de la AUH con encuestas de hogares (Carolina García Domench y

Leonardo Gasparini)

I. El impacto de la AUH sobre los ingresos de los hogares: Un ejercicio de diferen-

cias dobles (Santiago Garganta y Leonardo Gasparini)

Una fortaleza adicional de este proyecto es haber convocado grupos de estudio con
trayectorias diversas y diferentes enfoques de análisis, lo que puede ser de enorme
valor para incorporar un amplio espectro de consideraciones y nutrir el debate de
futuras alternativas de reforma.

14
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Por último, resulta imprescindible destacar que este estudio no hubiera sido posible
sin el aporte generoso y calificado de funcionarios de diferentes áreas y responsabi-
lidades de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el Ministerio
de Desarrollo Social de la Nación y el Consejo Nacional de Coordinación de Políti-
cas Sociales (CNCPS), así como de autoridades de las provincias y municipalidades
consultadas.

RESUMEN EJECUTIVO

Como se aclaró en la Presentación, este documento es el resultado de un trabajo

interdisciplinario y multicéntrico realizado en el marco de un Convenio entre el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Facultad de Ciencias Económi-
cas de la Universidad de Buenos Aires (FCE/UBA) y el Centro de Estudios Distributi-
vos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS/UNLP). Se
estudian aquí los alcances, impactos y desafíos futuros del programa de Asignación
Universal por Hijo (AUH). El documento se ha organizado alrededor de tres ejes de
análisis e incluye un Anexo con los nueve estudios realizados, cuyos principales ha-
llazgos se resumen a continuación:

En el esquema actual de garantías de ingreso para hogares con niños, niñas

y adolescentes (NNyA) de la Argentina pueden distinguirse dos pilares funda-
mentales (asignaciones familiares contributivas y no contributivas) que están
definidos por las características laborales de las personas. A ello se le añade la
deducción por hijo expresada en la declaración del impuesto a las ganancias
por parte de los trabajadores de mayores ingresos. En forma conjunta estas
prestaciones brindan algún tipo de cobertura a 87,4% de NNyA, lo que repre-
senta aproximadamente 11,4 millones; a su vez, quedan alrededor de 1,6 millo-
nes de NNyA no cubiertos.

Según las estimaciones realizadas, la AUH se encuentra razonablemente fo-

calizada en los estratos más vulnerables de la población. Siguiendo diferentes
metodologías de cálculo, se ha estimado que, durante el segundo trimestre
de 2016, alrededor del 84% de los destinatarios pertenecía a los dos quinti-
les de menores ingresos, de manera que el 60% de la población de ingresos
más bajos capta la mayor parte de los beneficios. Sin embargo, aún queda un
conjunto significativo de hogares por cubrir, los que, en su mayoría, parecen
ubicarse en el extremo inferior de la distribución.

Las brechas de cobertura se asocian con diferentes factores: el tope en la can-

tidad de niños (cinco) a cubrir por titular, la demora potencial en la inscripción
de los recién nacidos, la falta de documentación necesaria para acceder a la
prestación, el incumplimiento de las condicionalidades y la existencia de más
de un núcleo familiar en el hogar.
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 Con respecto al impacto directo de las transferencias monetarias de la AUH
sobre la pobreza y la desigualdad, se ha estimado que, en el año de su imple-
mentación, la AUH generó una mejora de casi un 30% en el ingreso promedio
de los percentiles 3 y 4, mientras que no hubo cambios para el más rico. A seis
años de su implementación, ese efecto se mantuvo, aunque algo más suavi-
zado. En consecuencia, se comprueba que el impacto social es significativo,
aunque dista de ser determinante en términos de eliminar la pobreza o reducir
fuertemente la desigualdad.

Al analizar los cambios de la AUH en la brecha de pobreza, se observa que en

2015 la AUH permitió que el 12,5% de los hogares receptores abandonara la
condición de pobreza, mientras que este número cayó a 10% para 2016. Este
último año, los hogares que escaparon de la pobreza gracias a la AUH tenían
una brecha promedio de 7,6% por debajo de la línea, mientras que, una vez
recibido el beneficio, se encontraron con una brecha promedio de 10,2% por
encima de la misma. Así, el mayor impacto de la AUH surge de incrementar el
ingreso de los pobres de menores recursos, lo cual contribuye al aumento en
su nivel de vida, aunque no a la superación de su estado de pobreza.

A partir de la comparación de los montos establecidos como AUH con dife-

rentes indicadores de suficiencia, surge que la prestación alcanza a las dos
terceras partes de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y apenas el 27% de la
Canasta Básica Total (CBT), que definen las líneas de indigencia y pobreza res-
pectivamente, según datos oficiales.

Al segundo trimestre de 2016, en términos monetarios, la brecha relativa de

pobreza de los hogares elegibles no perceptores de la AUH era en promedio
de una distancia de $6.300 mensuales. La brecha de indigencia, por su parte,
se ubicaba en $2.400. Por lo tanto, si a cada uno de estos hogares se le diera el
monto necesario para salir de la pobreza, ello implicaría una suma de recursos
de aproximadamente $67.000 millones anuales, equivalente al 0,85% del Pro-
ducto Interno Bruto (PIB) 2016 y a un incremento equivalente al 163% en rela-
ción con el gasto actual de esta asignación. Para el caso de la eliminación de la
indigencia, el monto adicional requerido puede estimarse en $26.000 millones
anuales (0,33% del PIB).

Por su parte, en el caso de los hogares elegibles perceptores de la AUH, las

brechas eran de $7.000 y $2.300, respectivamente. En consecuencia, el mon-
to de dinero que implicaría eliminar la pobreza en este caso ascendería a
$186.000 millones anuales (2,36% del PIB). El costo en el caso de querer elimi-
nar la indigencia sería de $61.000 millones (0,77% del PIB).

De este modo, lo que resulta evidente es la insuficiencia de esta transferencia

para sacar de la indigencia (y mucho más en el caso de la pobreza) a estos
hogares con presencia de NNyA.

16
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

En relación con el impacto de la AUH sobre las decisiones de participación

económica y en la tasa de empleo de los hogares, dadas las limitaciones exis-
tentes en la información requerida para hacer las estimaciones, no existe una
forma única de evaluarlo ni resultados concluyentes. En este proyecto se han
realizado estudios bajo diferentes metodologías, con resultados diversos. De
todos modos, cabe señalar que aun cuando existieran efectos, los potenciales
desincentivos al trabajo no serían muy significativos. Lo que sí resulta impres-
cindible señalar es la necesidad de mejorar las bases de información para po-
der realizar mejores evaluaciones y diseño futuro de reformas requeridas.

Con relación a la condicionalidad educativa, se evidencia un fuerte impacto

positivo de la AUH sobre las tasas de asistencia secundaria de los varones
elegibles de entre 15 y 17 años. Para las mujeres, no hay un impacto significati-
vo sobre la asistencia. El impacto de la AUH en las tasas de asistencia escolar
primaria y secundaria básica es muy pequeño.

La evidencia sugiere que, si bien la AUH no parece suficiente para atraer a las
niñas y mujeres jóvenes más vulnerables que todavía están fuera del sistema
educativo, sí estaría contribuyendo a mejorar las trayectorias educativas de las
que asisten, reduciendo la deserción intra-anual y aumentando las chances de
graduarse en plazos no muy alejados de los teóricos. En cuanto a los varones,
la AUH estaría colaborando en el aumento de sus tasas de conclusión de la
escuela primaria.

El efecto de la condicionalidad en salud parece no ser relevante. No se re-

gistran disparidades significativas entre los destinatarios y no destinatarios de
la Asignación con relación al comportamiento vinculado al cuidado de la sa-
lud (consultas al médico). Donde sí se observan diferencias estadísticamente
significativas es en el modo de obtención de los remedios. En este caso, los
hogares que reciben AUH tienen mayores probabilidades de obtenerlos gra-
tuitamente respecto de los no destinatarios del programa.

Las dificultades de accesibilidad a las instituciones y a la información nece-

saria para cumplimentar la tramitación y permanencia en el programa resul-
tan un punto crítico para lograr un mayor nivel de cobertura de la AUH. Este
es un programa de envergadura masiva que, si bien presenta una operatoria
relativamente sencilla, está pensado para un perceptor genérico o universal
que debe cumplimentar determinados pasos o acciones. Características del
propio diseño o de la implementación concreta de la política podrían estar
causando trabas u obstáculos para incluir a las poblaciones más segregadas
o vulnerables.

De manera especial, existen diferentes tipos de barreras al acceso o al sosteni-

miento de la AUH por el no cumplimiento de las condicionalidades y, por otro lado,
hay otros grupos que permanecen excluidos por la definición de la normativa.

17
 A su vez, se detecta que la desprotección es mayor en ciertos grupos etarios,
destacándose el caso de los niños y niñas menores de 1 año, donde los niveles
de cobertura solamente alcanzan un 53%. A su vez, la articulación con institu-
ciones locales parece ser un desafío pendiente para aceitar los trámites de las
poblaciones que se encuentran excluidas.

En suma, los análisis hasta aquí realizados en el marco de este proyecto re-
flejan que la protección a la niñez en la Argentina ha mostrado importantes
avances, pero aún requiere significativas mejoras. Sin duda, una mayor integra-
ción o articulación entre las diferentes instancias institucionales involucradas
ayudaría a tener un más efectivo impacto sobre la reducción de la pobreza y
la desigualdad. De hecho, en varios estudios se ha señalado la necesidad de
mejorar la coordinación institucional. Se trata de programas que deberán con-
solidarse, mejorarse y adaptarse a los cambios que necesariamente se produ-
cirán de aquí en más.

1. INTRODUCCIÓN

En la Argentina, la protección social vinculada con el aseguramiento del ingreso mo-

netario para la niñez se estructura a partir de distintos componentes. En primer lugar,
desde hace tiempo, los trabajadores del sector formal con ingresos por debajo de
ciertos umbrales perciben asignaciones familiares (Régimen de Asignaciones Fami-
liares enmarcado en la Ley 24.714 para los trabajadores del sector privado y otros
regímenes particulares para los trabajadores de los sectores públicos –nacional, pro-
vinciales o municipales–). En segundo término, a partir de 2009, mediante el Decreto
1602/09, se implementó el subsistema no contributivo de Asignación Universal por
Hijo para Protección Social (AUH), destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes
(NNyA) menores de 18 años (o sin límite cuando se trate de discapacitados) que no
tengan otra asignación familiar y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren
desocupados, registrados como monotributistas sociales, personal de casas parti-
culares, o se desempeñen en la economía informal. El programa incorpora condi-
cionalidades en salud y educación a los fines de extender los impactos a largo plazo
y romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. Asimismo, la AUH busca inducir
el registro de los nacimientos. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los tra-
bajadores que contribuyen al impuesto a las ganancias cuentan con deducciones
impositivas por hijos a cargo.

Entre 2010 y 2011 se amplió el alcance de la AUH a los empleados de casas particu-
lares, trabajadores de temporada, monotributistas sociales y mujeres embarazadas
(en este último caso, se trató de un nuevo programa –Asignación por Embarazo para
18
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Protección Social–, según Decreto N° 446/2011). Por otra parte, en 2016 se amplió la
cobertura a los monotributistas de ciertas categorías (Decreto N° 593/2016), incor-
porándolos al sistema de asignaciones familiares contributivas. De acuerdo con in-
formación de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), aún existen
alrededor de 1,6 millones de niños y niñas que, por diversos motivos, no se encuen-
tran cubiertos por ninguna de las políticas señaladas.

Teniendo en cuenta el objetivo de alcanzar una cobertura universal de la protección

social de ingresos para la niñez a través de distintas herramientas de política pública,
se plantea la necesidad de evaluar las características sociodemográficas de los niños
que quedan fuera de esta cobertura, los motivos por los cuales no acceden a las
prestaciones y el rol que desempeñan las condicionalidades a los fines de diseñar
propuestas de posibles reformas del programa que permitan captar a los sectores
actualmente excluidos.

De manera adicional, debe notarse que la creciente cobertura no ha sido acompaña-

da por una reducción significativa de la pobreza medida por ingresos en la niñez. Se-
gún datos publicados por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
correspondientes a 2015, entre el 25% y el 32% del total de niños son pobres multidi-
mensionales. Esto implica un valor que oscila entre 3,3 millones y 4 millones de niñas
y niños. De este modo, resulta relevante, asimismo, analizar la suficiencia del nivel de
los beneficios otorgados por la AUH y la efectividad como herramienta para romper
la reproducción intergeneracional de la pobreza.

Este documento presenta, en las próximas dos secciones, los antecedentes de los
Programas de Transferencias Monetarias (PTM) y su introducción en la Argentina. Las
secciones 4 y 5 se ocuparán de presentar información sobre cobertura y una primera
evaluación sobre la identificación de los beneficiarios. A partir de esa información, se
analizará el impacto distributivo y la suficiencia de las prestaciones de la AUH (sec-
ciones 6 y 7) y los efectos sobre el mercado de trabajo (sección 8). Las secciones 9 y
10 se ocuparán de las condicionalidades educativas y de salud para concluir con un
grupo de reflexiones sobre las barreras al acceso del programa y recomendaciones
para mejorar su alcance e impacto, Estas reflexiones finales tomarán en cuenta las
diferentes aproximaciones presentadas a lo largo del informe.

En consonancia con la salvedad que se introdujo en la presentación de esta publi-

cación, referida a la diversidad de los equipos de investigación que produjeron los
distintos estudios de base del proyecto, pueden existir diferencias entre algunos re-
sultados alcanzados por los diversos equipos que realizaron las distintas evaluaciones
de impacto. Estas pueden estar originadas en el diferente foco que cada uno de los
estudios ha puesto sobre los destinatarios o bien sobre los elegibles del programa.
Lamentablemente, la falta de información suficiente para identificar adecuadamente
a los beneficiarios ha impedido zanjar las discrepancias encontradas. En este docu-
mento se ha preferido mantener los diferentes desarrollos, aunque no sean totalmen-
te consistentes, porque brindan una invalorable guía para trabajos y discusiones futu-
ras. Siempre que sea posible, esas diferencias serán señaladas de manera explícita.

19
 ANTECEDENTES Y ALCANCES
2. DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS MONETARIAS

La historia de los programas no contributivos de protección social a la niñez es rela-

tivamente corta. Los primeros Programas de Trasnferencia Monetarias (PTM) condi-
cionadas a las familias implementados en América Latina comenzaron a ejecutarse a
mediados de la década del 90 en el Brasil, México y Honduras y, durante la primera
década del siglo XXI se han diseminado en otros países de la región, constituyéndose
en instrumentos centrales de las políticas de reducción de pobreza. De todos modos,
más allá del momento de inicio de implementación, actualmente la mayoría de los
países latinoamericanos cuenta con algún esquema de transferencias de ingresos a
los hogares. Estos programas constituyeron una verdadera reforma en el ámbito de
los planes de lucha contra la pobreza porque no adoptaron el modelo del seguro
social y su esquema contributivo y, a su vez, implicaron un alejamiento de la práctica
dominante hasta entonces, consistente en la entrega de “bolsas de alimentos”.

En términos generales, los PTM han sido empleados para la atención tanto de fa-
milias en situación de pobreza persistente como de hogares afectados por shocks
económicos. Más allá de sus diferencias, puede decirse que estas iniciativas tienen
bases conceptuales comunes, entre las cuales se destacan la búsqueda simultánea
de eficiencia y equidad (vinculación entre alivio de pobreza en el corto plazo y de-
sarrollo del capital humano en el largo plazo), el énfasis en la corrección de fallos de
mercado a través de la creación de incentivos a la demanda (condicionamiento de
las transferencias), el empleo de un enfoque multidimensional y sinérgico que re-
quiere de la coordinación de los actores institucionales implicados y que se expresa
en una intervención sobre diferentes dimensiones del bienestar para toda la familia,
la entrega de un rol central a las mujeres con fines de empoderamiento de estas y la
relevancia de los sistemas de monitoreo y evaluación para la gestión, el aprendizaje
y el incremento de la transparencia.

Los PTM combinan objetivos de asistencia o reducción de la pobreza en el corto

plazo con la superación de la pobreza en el largo plazo, mediante estrategias de
acumulación de capital humano. Desde una perspectiva más amplia, puede consi-
derarse que fomentan la corresponsabilidad de las familias perceptoras –y dentro de
estas, de las madres– para alcanzar empoderamiento. El recurso a la corresponsabi-
lidad no se limita a que las familias cumplan con las condicionalidades establecidas,
sino que también alude a que los destinatarios sean protagonistas de las acciones
que les permitan mejorar sus condiciones de vida y alcanzar las puertas de salida de
los programas.

20
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Los destinatarios de estos programas son frecuentemente mujeres jefas de hogar, ya

que se asume que tenderán a invertir los beneficios de manera de favorecer más a
sus hijos. Adicionalmente, la entrega de las transferencias a estas apunta a maximizar
el impacto de las intervenciones en el capital humano y se orienta a afianzar el poder
de negociación y autonomía de las mujeres al interior del grupo familiar. Además,
el papel que tienen algunas mujeres en la ejecución de actividades críticas para la
operación de los PTM (mediación entre el programa, los otros destinatarios y las enti-
dades locales) les puede dar liderazgo y protagonismo dentro de sus comunidades,
lo que contribuye a romper el aislamiento y la reclusión doméstica de la cual han sido
objeto habitualmente las mujeres más pobres.

Las condicionalidades o corresponsabilidades han sido un aspecto muy discutido de

los PTM. Consisten en la obligatoriedad por parte de los destinatarios de dar cumpli-
miento a ciertas condiciones como, entre otras, la asistencia escolar de los niños, la
vacunación, el cumplimiento de controles médicos y de nutrición, y la capacitación.
Estas condicionalidades buscan crear incentivos a la formación de capital humano,
promoviendo una mayor inversión en educación, salud y nutrición, como una for-
ma de superar los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza.
Aunque, en algunos casos, los programas deben optar por suavizar las condiciones
para algunas subpoblaciones, como los adultos mayores, los discapacitados y los
indígenas, ya sea por los costos de transacción implicados como por los impedimen-
tos físicos que limitan las posibilidades de esas personas de dar cumplimiento a las
mismas.

Finalmente, se debe considerar que los programas pueden ser implementados, fi-
nanciados y ejecutados por diferentes niveles de gobierno y, asimismo, los gobiernos
pueden delegar la provisión de los beneficios y la gestión de los programas en orga-
nizaciones no gubernamentales u otras entidades. La asignación de responsabilida-
des entre distintos niveles de gobierno se basa en diferentes aspectos que incluyen
razones históricas, institucionales, acuerdos políticos, entre otros. Si bien histórica-
mente –y de acuerdo con lo que aconseja la teoría– la política de asistencia social
y reducción de la pobreza se ha concentrado en manos de los gobiernos centrales,
desde los años 90, ante el contexto de creciente vulnerabilidad en el empleo y en un
marco de incremento en los niveles de pobreza y desempleo de la población, mu-
chos gobiernos subnacionales comenzaron a implementar sus propios programas
de reducción de la pobreza, acudiendo en algunos casos a los PTM. Ello se tradujo
en una creciente superposición de intervenciones, lo cual señala la necesidad de
aumentar el grado de coordinación en la política social entre distintos niveles de go-
bierno. Además, plantea un problema de equidad horizontal entre distintas jurisdic-
ciones, puesto que son justamente las jurisdicciones más ricas las que cuentan con
las capacidades y los recursos necesarios para implementar programas de este tipo.

21
 INTRODUCCIÓN DE LOS PTM
3. EN LA ARGENTINA

Como en el resto de la región, en la Argentina el sistema de protección social había

estado históricamente vinculado con el mundo del trabajo y, en particular, con el em-
pleo formal a través de esquemas contributivos. Desde allí, se articulaba el acceso a
beneficios previsionales (jubilaciones), seguro de desempleo, asignaciones familia-
res, cobertura de seguros de salud y, durante un período, vivienda. Ello coexistía, a su
vez, con una amplia red de escuelas y centros de salud públicos.

Luego de las consecuencias de la grave crisis socioeconómica experimentada hacia

principios del presente siglo, en los primeros meses de 2002 se puso en marcha el
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), con el objeto de paliar las dificul-
tades relacionadas con el ingreso de las familias más pobres, que fueron afectadas
en ese marco. Consistía en una transferencia de un monto fijo ($1501) para los jefes de
hogar desocupados con hijos de hasta 18 años. Los destinatarios debían realizar una
contraprestación laboral (del tipo comunitaria o productiva) o capacitación, y cumpli-
mentar los controles de salud y educación. Los recursos destinados a este programa
marcaron un cambio importante en las políticas de promoción social del país ya que
alcanzaron una magnitud inusual hasta ese momento, cercana al 1% del PIB. El plan
no estableció restricciones iniciales para que se incorporaran todos los que reunieran
las condiciones y presentaran las solicitudes hasta que cerró el ingreso a mediados
de mayo de 2002 con alrededor de 2 millones de personas, lo que constituyó un
alcance en términos de cobertura sin precedentes hasta entonces en políticas de
asistencia social en el país.

A partir de allí, es posible destacar una serie de acciones de transferencias mone-

tarias directas (de carácter no contributivo) enmarcadas en el esquema de protec-
ción social implementado por el gobierno nacional. Hasta finales del año 2009, entre
esas iniciativas era posible destacar los siguientes programas: Plan Familias por la
Inclusión Social (PFIS), Pensiones no Contributivas (PNC), Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados, Programa de Empleo Comunitario (PEC) y Seguro de Capacitación y
Empleo (SCE), entre otros.

El inventario de los principales PTM implementados en el país se completa con la

creación de la AUH en octubre de 2009, como nuevo pilar no contributivo incorpora-
do al Régimen de Asignaciones Familiares establecido por la Ley Nacional N° 24.714,
1. Originalmente,
equivalían a algo cuyo objetivo general se orienta a atender la situación de aquellos niños menores de
menos de U$S 50, 18 años pertenecientes a grupos familiares que no se encuentran amparados por el
pero la de
actualización por Régimen o Sistema de Asignaciones Familiares vigente a ese momento.
inflación determinó
una paulatina caída Aquí, es importante notar que la demora del gobierno nacional en implementar una
del valor real de estas
prestaciones. medida de estas características condujo a que, ante la necesidad social, distintas

22
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

provincias, así como la Ciudad de Buenos Aires, implementaran, previo a la AUH,

programas de transferencias condicionadas a las familias en situación de pobreza.
Cuando apareció en escena el programa AUH, los gobiernos subnacionales debieron
revisar su tipo de intervención en políticas de atención de situaciones vulnerables.
Teniendo en cuenta que algunas jurisdicciones se habían anticipado con iniciativas
propias, la aparición del programa nacional puso a los gobiernos provinciales ante la
disyuntiva de utilizar los recursos destinados al área para complementar el programa
nacional o bien usarlos para mejorar la provisión de servicios que son condicionalida-
des del plan o bien para otros fines o, simplemente, ahorrarlos frente a una situación
fiscal complicada.

COBERTURA DE LOS PROGRAMAS 4.

En el esquema actual de garantías de ingreso para hogares con NNyA de la Argen-
tina pueden distinguirse dos pilares fundamentales: las asignaciones familiares con-
tributivas (que incluyen las pagadas por ANSES y las provinciales) y las asignaciones
no contributivas (AUH más Pensiones No Contributivas –PNC– y otros programas
provinciales). Estos subsistemas están definidos por las características laborales de
las personas (tipo de relación laboral e ingresos). A ello se le añade la deducción
por hijo expresada en la declaración del impuesto a las ganancias por parte de los
trabajadores de mayores ingresos que, si bien no fue diseñada como un mecanismo
de protección social, en los hechos se configura como un instrumento que favorece
el ingreso disponible de las familias a partir de ciertos niveles de renta y resulta un
indicador adecuado de aquellos hogares que no requieren de una transferencia adi-
cional de ingresos para cubrir las necesidades de los menores.

Como se desprende del Esquema 1, en forma conjunta, estas prestaciones brindan

algún tipo de cobertura a 87,4% de los NNyA en la Argentina, lo que representa en
términos absolutos aproximadamente 11,4 millones de NNyA. Los elevados niveles
de cobertura se explican por una conjunción de factores, entre los cuales se destaca
la implementación de la AUH; el incremento del empleo formal, que extendió los
niveles de cobertura contributiva; y la reciente incorporación de los monotributistas
dentro de la componente contributiva (Decreto 593/16).

Es importante destacar que, en términos legales, la creación de la AUH mediante

el Decreto 1602/2009 modifica la Ley 24.714 de Asignaciones Familiares Formales,
incorporando el subsistema no contributivo dentro del Régimen General de Asig-
naciones Familiares, encuadrando ambas prestaciones en el mismo marco legal. El
Recuadro 1 resume la normativa vigente.

23
 ESQUEMA 1
Alcance del sistema de asignaciones familiares y deducción
de ganancias, 2016

Fuente:

Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Boletín Esta-
dístico de Seguridad Social (BESS) 2016, Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social (MTEySS) 2015, En-
cuesta Nacional de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS) 2015 y Boletín Mensual AUH septiembre 2016.

Con relación a los beneficios otorgados, los diferentes subsistemas de asignaciones

familiares brindan distintas coberturas. El subsistema de asignaciones familiares de
base contributiva comprende diferentes beneficios, entre los cuales están la asig-
nación por nacimiento, por maternidad, por adopción, por matrimonio; la prenatal, la
destinada a hijos menores de 18 años, la que corresponde a hijos con discapacidad,
y una ayuda escolar. Estas asignaciones familiares de base contributiva consisten
en el pago de una suma de dinero mensual, anual o por acontecimiento (según el
beneficio), dirigido estrictamente a los asalariados que se encuentran registrados en
la seguridad social bajo la modalidad de relación de dependencia. El monto del be-
neficio está en relación directa con la carga de familia que los trabajadores sostienen,

24
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

el nivel de salario y la zona geográfica donde residen. Por su parte, el subsistema no

contributivo extiende una parte de los beneficios anteriormente mencionados a sec-
tores de la sociedad que no se encontraban cubiertos. Ello incluye la prestación de
asignación para hijos menores de 18 años y para hijos con discapacidad.

Al momento de implementarse la AUH, a fines de 2009, alrededor de 3,4 millones

de hogares de un total de 12 millones percibían asignaciones familiares a través del
sistema contributivo. Ello representaba el 29% del total de hogares y el 58% de aque-
llos que tenían menores. Suponiendo, que todos los hogares que cumplen con los
requisitos establecidos para acceder a esta asignación efectivamente la hubieran
percibido en aquel momento, se cubriría adicionalmente un total de 2 millones de
hogares, lo que suma entre ambos componentes 5,4 millones de familias (92% del
total de hogares con menores). Por otro lado, en aquel momento aproximadamente
4% de los hogares se beneficiaba con deducciones por sus hijos en el pago del im-
puesto a las ganancias.

Recuadro 1
Subsistemas establecidos por la Ley 24.714

a) Un subsistema contributivo fundado en los por la Ley N° 24.977, sus complementarias

principios de reparto de aplicación a los tra- y modificatorias, el que se financiará con el
bajadores que presten servicios remunera- porcentaje de impuesto integrado que co-
dos en relación de dependencia en la acti- rresponda, con destino al Sistema Integra-
vidad privada, cualquiera sea la modalidad do Previsional Argentino (SIPA) a cargo de
de contratación laboral. Este subsistema se las personas adheridas al Régimen Simpli-
financia con una contribución a cargo del ficado para Pequeños Contribuyentes (RS).
empleador sobre el total de las remunera- Los límites de ingreso del subsistema ante-
ciones de los trabajadores comprendidos rior se aplican también en este caso. El De-
en el ámbito de aplicación de esta ley. Este creto 593/2016 establece como restricción
subsistema brinda cobertura a trabajadores al cobro de las asignaciones familiares la
asalariados formales de ingresos medios y necesidad de contar con las imposiciones
bajos, estableciendo un límite de ingresos mensuales abonadas al RS, quedando ex-
mínimo y máximo aplicable a los titulares, cluidos del cobro de las prestaciones los
correspondiente al grupo familiar referido monotributistas de las categorías más ele-
de $200 y $60.000 respectivamente. vadas (categorías J o superior). En forma
análoga al régimen contributivo formal, los
b) Un subsistema contributivo de aplicación a
monotributistas perciben valores decre-
las personas inscriptas y con aportes rea-
cientes en función de la categoría en que
lizados en el Régimen Simplificado para
se encuentran inscriptos en el RS.
Pequeños Contribuyentes (RS) establecido

25
 c) Un subsistema no contributivo de aplica- pertenezcan a grupos familiares que se
ción a los destinatarios del SIPA, destina- encuentren desocupados o se desempe-
tarios del régimen de pensiones no con- ñen en la economía informal con ingresos
tributivas por invalidez, y para la Pensión iguales o inferiores al salario mínimo. Se
Universal para el Adulto Mayor, el que se incluye como destinatarios de este sub-
financiará con los recursos del régimen sistema a los monotributistas sociales y a
previsional. los empleados de casas particulares. En
este caso, la transferencia monetaria es
d) Un subsistema no contributivo compuesto semicondicionada: el beneficiario percibe
por la Asignación por Embarazo para Pro- el 80% mediante el sistema de pagos de la
tección Social y la Asignación Universal por seguridad social y el 20% restante se depo-
Hijo para Protección Social, destinado, res- sita en una cuenta del Banco Nación y está
pectivamente, a las mujeres embarazadas sujeto a la acreditación del cumplimiento
y a aquellos niños, niñas y adolescentes de condicionalidades en salud y educa-
residentes en la República Argentina que ción por parte del titular del beneficio.

Fuente: Elaborado en base al texto de la Ley 24.714.

En relación con los potenciales destinatarios de la AUH, a partir de los datos ad-
ministrativos que brinda ANSES, puede estimarse que el número de hogares que
debería estar cubierto por este pilar sería de alrededor de 1,9 millones (incluyendo
urbanos y rurales). Según datos de la Encuesta sobre Condiciones de Vida de Niñez
y Adolescencia (ECOVNA) habría, en zonas urbanas, alrededor de 1.653.000 hogares
cubiertos (15% del total), con aproximadamente 3,2 millones de destinatarios (28%
de los menores de 18 años). A su vez, hacia fines de 2016, de acuerdo con informa-
ción de ANSES, había alrededor de 4 millones de perceptores AUH en el país, lo
que representa cerca del 30% del total de niños. Considerando que, aproximada-
mente, el 8% de la población reside en áreas rurales (y haciendo el supuesto de que
esta proporción se mantiene para los niños), se puede establecer que alrededor de
3,2 millones de los perceptores de la AUH viven en zonas urbanas.2

Adicionalmente, se observa que alrededor del 45% de los hogares titulares de este
beneficio recibe solo una asignación, mientras que un 30% restante obtiene dos. El
2. Dichos porcentajes promedio de asignaciones por hogar es de 1,96, valor que se viene manteniendo
son también muy
similares a los que
relativamente constante desde la implementación de este pilar de protección a la
surgen de la niñez. En algunos pocos hogares (menos del 1%) el total de perceptores supera las
ENAPROSS
(13% y 28%) aun cinco asignaciones estipuladas por ley, lo que sugiere o bien algún error de capta-
cuando esta cubre
solo algunas
ción de las encuestas o la existencia de más de un titular en el hogar, viva o no en el
provincias del país. mismo.

26
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

A los efectos de este proyecto, resulta de especial interés considerar las razones que
explican esa “falta de cobertura” en hogares que reciben la AUH. Esta podría estar
asociada a diferentes factores:

El tope en la cantidad de menores (cinco) a cubrir por titular, estipulado en la

normativa de la AUH. Sin embargo, de acuerdo con la Encuesta Nacional de
Protección y Seguridad Social (ENAPROSS), solo en alrededor del 4% de estos
casos los hogares tienen más de cinco hijos, por lo cual esta no sería una causa
significativa de esta aparente falta de cobertura.

El nacimiento de un hijo en el hogar y la demora potencial o la falta de docu-

mentación necesaria para acceder al beneficio.

El incumplimiento de las condicionalidades. Cuando se analiza esta variable,

se observa que alrededor del 15% del total de los niños no cubiertos no asiste
a la escuela. Sin embargo, ese porcentaje se eleva fuertemente a partir de los
14 años, donde no asiste a la escuela el 13% de los casos, cifra que se eleva a
casi el 50% en aquellos con 17 años que no perciben esta asignación.

La existencia de más de un núcleo familiar en el hogar, que podría hacer que

no todos los menores estén a cargo del adulto titular del beneficio.

Estas razones (falta de cumplimiento de condicionalidades, falta de DNI y el hecho

de pertenecer a una familia con más de cinco niños) dan cuenta de alrededor de un
cuarto del total de estas exclusiones, lo que sugiere la presencia de otros factores
explicativos. Lamentablemente, la falta de información al respecto no hace posible
un análisis más exhaustivo de esta cuestión.

Por otra parte, deben considerarse las razones “positivas” de no ser más beneficiario
del programa. A partir de la información suministrada por las encuestas, se pueden
mencionar: la obtención de un empleo registrado por parte de la madre o el padre del
menor (59%), el acceso a otro programa incompatible con la AUH (12%) y el comienzo
de un trabajo como monotributista (10%) por parte del padre o de la madre del menor.
Debemos recordar que en la actualidad este grupo queda mayoritariamente incluido
en el régimen contributivo (las primeras categorías) pero en 2015 estaban excluidos
de cualquier pilar de protección a la niñez. En conjunto, estas razones suman un valor
muy alto, de alrededor de 80% de las salidas del programa.

Sin embargo, hay también otros factores “negativos”, como la falta de cumplimiento
de la condicionalidad en materia de salud (9%) o en materia educativa (1%). El restan-
te 10% corresponde a otros motivos (entre los cuales se destaca la realización del
trámite para obtener la pensión por siete hijos) o a la falta de conocimiento sobre
la salida del programa. Por lo tanto, si bien “la puerta de salida” más habitual de la
AUH (para los que continúan siendo menores) es la formalidad, la condicionalidad
en salud también parece ser una fuente de exclusión, si bien claramente de menor
magnitud que aquella.

27
 EVALUACIÓN DE LA PRECISIÓN EN LA
5. IDENTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS

Sin considerar los potenciales efectos indirectos que podrían surgir de cambios en el
comportamiento de los distintos actores (trabajadores, familias, empresas, el propio
Estado) ante la presencia de la nueva política, los resultados de las estimaciones rea-
lizadas muestran que la AUH se encuentra razonablemente focalizada en los estra-
tos más vulnerables de la población. Siguiendo diferentes metodologías de cálculo,
se ha estimado que, durante el segundo trimestre de 2016, alrededor del 84% de los
destinatarios pertenecía a los dos quintiles de menores ingresos. La mayor parte del
programa se concentra en los primeros percentiles de la distribución y esta participa-
ción decrece a medida que nos movemos hacia percentiles de ingresos más altos. El
60% de la población de ingresos más bajos capta la mayor parte de las prestaciones.

Por otro lado, cuando se analiza la cobertura de la AUH en cada decil de hogar con
niños, se observa que en los dos primeros este pilar alcanza a la mitad de esos hoga-
res, participación que desciende sistemáticamente a lo largo de la distribución. Ello
señala dos cuestiones importantes. La primera, que ya se mencionó, es la focaliza-
ción de esta asignación en los hogares de menores ingresos. La segunda es la “falta
de cobertura” de este pilar entre los deciles más bajos, ya que alrededor de la mitad
de los niños aquí ubicados no recibe AUH.

Para evaluar las razones de esto último, resulta valioso analizar el tipo de cobertura
que reciben los hogares con niños a lo largo de la distribución. La ENAPROSS los cla-
sifica en las siguientes categorías: pilar contributivo, AUH, beneficiarios de otros pro-
gramas, excluidos por normativa (acá quedan incluidos los hogares que no reciben
asignaciones familiares contributivas pero hacen la deducción por hijo del impuesto
a las ganancias, los hijos de monotributistas3, aquellos que no cumplen con las con-
dicionalidades y, en teoría, los informales con ingresos superiores al salario mínimo)
y no cubiertos (se supone que aquí se incluyen hogares que deberían recibir AUH y
no lo hacen).

El Gráfico 1 muestra la distribución de hogares en cada decil del ingreso per cápita
familiar (IPCF). Allí se observa, nuevamente, la incidencia decreciente de la AUH a lo
largo de la distribución. El pilar contributivo crece (si bien no sistemáticamente) hasta
el decil 8 para luego descender. Ello es consecuencia conjunta de la correlación po-
sitiva entre formalidad e IPCF y de la existencia del límite máximo de ingresos para
3. Excepto los pertenecer a este pilar. A su vez, como era esperable, los hogares excluidos repre-
monotributistas
sociales, que están sentan una porción creciente a lo largo de la distribución, donde, en el último decil,
cubiertos por la
AUH. Recordemos
aproximadamente la mitad de los hogares con niños en 2015 quedaban excluidos por
que en 2015 aún no normativa tanto del pilar contributivo como del no contributivo.
estaban incluidos en
el pilar contributivo
los contribuyentes al
Por último, se encuentra el grupo de hogares no cubiertos por ninguno de estos pi-
monotributo general. lares, que alcanzaba en aquel año a casi el 30% del primer decil. Si suponemos que

28
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

estos hogares deberían haber estado cubiertos por la AUH, ellos representan alrede-
dor de un 60% adicional a los ya cubiertos en este decil. Esto resulta particularmente
preocupante, ya que es esperable que el panorama actual no difiera significativa-
mente de este.

GRÁFICO 1
Distribución de hogares según tipo de cobertura en los deciles de IPCF

Fuente: ENAPROSS (2015).

Finalmente, para complementar este análisis, resulta interesante comparar la ubica-

ción de los hogares perceptores de la AUH con aquellos pertenecientes a los otros
grupos aquí considerados.

Como se observa en el Gráfico 2, los beneficiarios de la AUH están “corridos” a la iz-

quierda, lo que muestra, nuevamente, un IPCF más bajo que cualquiera de los otros
grupos. Le siguen aquellos cubiertos por otros programas sociales, los que, en con-
junto, vuelven a mostrar la focalización de estos programas entre los más pobres.
Luego se ubican aquellos no cubiertos, pero que deberían estarlo. Nuevamente,
esto parece ser particularmente problemático porque están ubicados cercanos al
extremo inferior de la distribución y, por lo tanto, sería importante averiguar por qué
no están incluidos en algunos de estos pilares cuando, de acuerdo con la norma-
tiva, deberían estarlo. Luego, en el centro de la distribución están los hogares que

29
 obtienen asignaciones familiares contributivas y, finalmente, aquellos excluidos por
normativa.

Si bien la ENAPROSS (2015) no permite identificar de qué pilar se encuentran excluidos,

dada su ubicación sesgada hacia el extremo superior de la distribución, es posible
suponer, como se mencionó, que lo están del pilar contributivo y que, en su mayoría,
quedan incluidos en la deducción de la base imponible del impuesto a las ganancias.

GRÁFICO 2
Distribución de hogares con menores según tipo de cobertura

Fuente: ENAPROSS (2015).

Por lo tanto, estos resultados sugieren que, aun considerando el monto total del be-
neficio percibido, los hogares que acceden a la AUH tienen menores IPCF promedio
que el resto de los hogares. Sin embargo, a partir de estos resultados no es posible
identificar el impacto que la AUH ha tenido sobre los ingresos familiares, dado que aquí
se han comparado hogares que pertenecen o no al grupo de beneficiarios pero que
adicionalmente podrían diferir en otras características relevantes que no se están con-
siderando. Por ejemplo, no es posible identificar si las discrepancias entre estos hoga-
res ya se encontraban presentes antes de la implementación de la AUH o aparecieron
luego, a partir de determinados comportamientos o de ciertos impactos diferenciales
de otros factores. Sobre estos aspectos se avanza en la evaluación de impacto.

30
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

El otro aspecto importante de resaltar aquí es que a pesar de esta “focalización” de

la AUH entre los hogares de menores ingresos aún queda un conjunto significativo
de hogares por cubrir, los cuales, en su mayoría, parecen ubicarse en el extremo
inferior de la distribución. Nuevamente, a medida que vaya mejorando la información
disponible, será posible alcanzar un diagnóstico más claro de la situación y, en con-
secuencia, diseñar soluciones que permitan tener un mayor impacto de la política.

IMPACTO DE LA AUH SOBRE

EL NIVEL DE POBREZA 6.
Con respecto al impacto directo de las transferencias monetarias de la AUH sobre la
pobreza y la desigualdad, se ha estimado que, en el año de su implementación, la
AUH generó una mejora de casi un 30% en el ingreso promedio de los percentiles
más bajos de la distribución, mientras que no hubo cambios para el más rico. A seis
años de su implementación, ese efecto se mantuvo, aunque algo más suavizado.

En consecuencia, se comprueba que el impacto social es significativo, aunque dista

de ser determinante en términos de eliminar la pobreza o reducir fuertemente la
desigualdad. El impacto del programa es ligeramente superior en 2015, respecto del
primer año de su implementación (2010). Esta diferencia responde a un subsidio por
hijo algo mayor en términos reales y una cobertura del programa más extendida.

Un ejercicio adicional que resulta informativo sobre el impacto de la AUH es medir

cómo cambia la brecha de la pobreza para aquellos hogares que traspasan la línea
(moderada) una vez que les es otorgado el beneficio. Dada esta definición, la brecha
de pobreza anterior a la AUH indicará la distancia proporcional por debajo de la línea
de estos hogares, mientras que la brecha posterior a la AUH marcará la distancia
proporcional por encima de la misma, una vez otorgado el beneficio. Este ejercicio
muestra que en 2015 la AUH permitió que el 12,5% de los hogares receptores aban-
donaran la condición de pobreza, mientras que este número cayó a 10% para el año
2016. La diferencia entre estos números es explicada en gran medida por la magnitud
del beneficio respecto de la línea de pobreza fijada en cada año (debe recordarse
que la construcción de la línea cambió significativamente entre estos dos años). Para
2016, los hogares que escaparon de la pobreza gracias a la AUH tenían una brecha
promedio de 7,6% por debajo de la línea, mientras que, una vez recibido el beneficio,
se encontraron con una brecha promedio de 10,2% por encima de la misma.

La transferencia monetaria asociada a la AUH implica un aumento del ingreso fami-

liar, que en algunos casos es suficiente para elevar el ingreso del hogar por sobre el
umbral de la línea oficial de pobreza. En contraste, en familias de menores recursos,

31
 la AUH no cambia el estatus de pobreza, aunque contribuye a reducir la distancia
a la línea. La Tabla 1 aísla estos dos efectos, haciendo uso de una descomposición
sencilla del indicador de brecha de pobreza. Este índice es el producto de la tasa de
incidencia de la pobreza (el porcentaje de personas pobres) por la distancia prome-
dio del ingreso de los pobres respecto de la línea (la “brecha promedio”). Por ejemplo,
4. Resultados similares bajo la Alternativa 2, en 2016 la AUH implicó una reducción de 32,7% a 30,2% en la
se obtienen de realizar
los cálculos para las proporción de pobres: una caída del 7%. Por su parte, esta política implicó una reduc-
demás encuestas.
En general, la disminu-
ción de la brecha promedio del ingreso de los pobres respecto de la línea del 40,2%
ción de la brecha de al 34,6%, es decir, una caída del 14% en esa brecha. Como consecuencia de ambos
pobreza se muestra
sobre todo por una avances –en términos de reducción del número de pobres y de su distancia respecto
menor brecha
promedio de los de la línea– el indicador de brecha de la pobreza descendió de 13,1 a 10,5, es decir un
pobres más que por
una disminución de 20%. Nótese de los valores de la descomposición que la mayor contribución proviene
la tasa de pobreza en
sí. La excepción es la de la reducción de la brecha y no de la disminución en la tasa de incidencia de la
ENAPROSS II, donde
la tasa de pobreza pobreza. El mayor impacto de la AUH surge de incrementar el ingreso de los pobres
se reduce un 11% y la
brecha promedio de de menores recursos, lo cual contribuye al aumento en su nivel de vida, aunque no a
los pobres baja un 9%
como consecuencia
la superación de su estado de pobreza4.
del programa, lo que
resulta en una dismi- De todas maneras, y como fuera anticipado en la Introducción de este informe, los
nución de la brecha
de pobreza de un 19%. resultados mencionados en los párrafos previos, que corresponden a los análisis de-

TABLA 1
Cambios porcentuales en las medidas de pobreza producto de la AUH,
según la Encuesta Permanente de Hogares (EPH)

Nota: “Alternativa 1” de
receptores de la AUH
son hogares que declaran
en la EPH un monto
compatible con el subsidio.
“Alternativa 2” de
receptores de la AUH son
hogares que calificarían
en el programa, dadas
sus características
declaradas en la EPH.

Fuente: Cálculos propios sobre la base de la EPH.

32
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

sarrollados en detalle en el Estudio D del Anexo, podrían ser algo diferentes a los
que se presentan en el Estudio A del Anexo, que son recogidos en la sección sobre
suficiencia de las prestaciones, que sigue más adelante.

Adicionalmente, a partir de datos de la EPH se ha podido comprobar que en 2016

un 10,2% de las personas que eran consideradas pobres logró cruzar la línea como
producto de las transferencias de la AUH. La distancia promedio del ingreso de ese
grupo respecto de la línea de la pobreza era de solo 7,7% antes de la política, mien-
tras que, luego de la AUH, alcanzó un ingreso que es solo un 9,8% superior a la línea.
El ejercicio realizado ilustra un punto importante: pese a que la AUH logra que un
porcentaje de personas “salte” la línea de la pobreza y, en consecuencia, se reduzca
la tasa de incidencia, la mejora en el nivel de vida no es muy grande; quienes logran
superar la línea se mantienen en una situación de alta vulnerabilidad, con ingresos
apenas superiores al umbral oficial.

En suma, la evidencia proveniente de las encuestas de hogares nacionales indica

que la AUH es una política de protección social a la niñez con un alto grado de foca-
lización en los estratos más pobres de la población del país. El 20% más pobre de la
población recibe alrededor del 50% de las transferencias del programa, mientras que
el siguiente 20% obtiene alrededor del 30% de los beneficios. Las transferencias son
menores, aunque no inexistentes, en los estratos medios de la distribución del ingre-
so. El grado de focalización de la AUH se ha mantenido con pocos cambios desde el
comienzo del programa hasta la fecha.

LA SUFICIENCIA DE LAS PRESTACIONES

BRINDADAS POR LA AUH 7.
Estrechamente vinculadas con la sección previa, se ubican las consideraciones acer-
ca de la capacidad del programa AUH para aumentar los ingresos totales de las fa-
milias y, dada la focalización de este pilar entre las familias de menores recursos, su
potencial efecto reductor sobre la pobreza y la indigencia.

A partir de la comparación de los montos establecidos como AUH con diferentes

indicadores de suficiencia, surge que solo si se admitiera como válido el nivel tra-
dicionalmente utilizado por el Banco Mundial de U$S 2 por día (nivel que no tiene
mayor relevancia en el caso argentino), la AUH podría ser considerada una transfe-
rencia suficiente para sacar a los menores de la pobreza. En cambio, resulta mucho
más relevante indicar que el nivel de la prestación alcanza a las dos terceras partes
de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y apenas el 27% de la Canasta Básica Total
(CBT), que definen las líneas de indigencia y pobreza respectivamente, según datos

33
 oficiales. No obstante, debe contemplarse que tanto la CBA como la CBT se encuen-
tran expresadas sobre una base de adulto equivalente, de modo que la distancia
entre la AUH y este valor debe interpretarse con cautela.

Con independencia de las consideraciones sobre la efectiva posibilidad de lograr el

objetivo conocido como de “pobreza cero”, la adecuada evaluación de los niveles de
transferencias requeridos para erradicar la pobreza en los hogares con niños, niñas y
adolescentes5 debe incorporar los faltantes de ingresos en los hogares que reciben
AUH y los menores pobres no incluidos. En relación con el primero de los grupos,
puede destacarse que, a pesar de su relevancia, poco se conoce sobre cuál es la
incidencia actual de estos dos fenómenos entre los hogares perceptores ni cuál es la
distancia, para aquellos que aún son pobres o indigentes, entre los ingresos familia-
res y las líneas respectivas para salir de esta situación. Por lo tanto, resulta relevante
estimar cuánto costaría eliminar tanto la pobreza como la indigencia en los hogares
perceptores de la AUH.

En cuanto al segundo grupo, al que podrían denominarse “elegibles no AUH”, la suma

de los no cubiertos y de los que están excluidos por normativa ronda los 1,6 millones
de niños menores de 18 años. Es esperable que una proporción elevada de estos
hogares sean pobres y, eventualmente, también indigentes. Por lo tanto, resulta inte-
resante también aquí conocer el monto de ingreso que permitiría eliminar la pobreza
en este grupo de familias.

La dificultad principal para llevar a cabo una estimación de ambos costos es la falta
de información que permita identificar correctamente qué hogares y personas per-
tenecen a ambos grupos. Lamentablemente, la EPH no permite hacer una identifi-
cación directa de los beneficiarios de la AUH, sino que debe hacerse de manera in-
directa a partir de la variable que identifica las transferencias del Estado que reciben
los hogares. Ello, por lo tanto, puede generar errores de estimación. No obstante, se
presenta una estimación tentativa al solo efecto de ilustrar el problema y sin preten-
siones de brindar un cálculo confiable, teniendo en cuenta que se trata de la única
fuente que nos permite aproximar una estimación de los costos fiscales que impli-
caría eliminar la pobreza y la indigencia en los hogares elegibles que ya perciben la
AUH y en aquellos que aún no accedieron, pero son elegibles para la misma.

Para llevar a cabo estos ejercicios, se utilizaron los microdatos de la EPH corres-
pondiente al segundo trimestre de 2016. En ese momento la pobreza afectaba a
23,3% de los hogares y a 32,5% de las personas en los 31 aglomerados cubiertos por
esta encuesta. La indigencia era de 5% y 6,5%, respectivamente. En el caso de los
hogares elegibles que no eran perceptores de la AUH, la pobreza afectaba al 80%
5. Para considerar
adecuadamente la y la indigencia, al 30%. A su vez, la brecha relativa de pobreza era, en promedio, de
meta de pobreza cero
deben incorporarse, 49%, mientras que en términos monetarios ello implicaba una distancia promedio a
adicionalmente, la línea de $6.300 mensuales. La brecha de indigencia, por su parte, era de 0,44 con
los hogares pobres
sin menores. una distancia de $2.400.

34
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Si se supone que la cantidad de niños cubiertos por esta asignación en este gru-
po de hogares sería de 1,8 millones, entonces esos hogares sumarían alrededor de
890.000. Por lo tanto, si a cada uno de estos se le diera el monto necesario para salir
de la pobreza, ello implicaría una suma de recursos de aproximadamente $67.000
millones anuales, equivalente al 0,85% del PIB 2016 estimado y a un incremento equi-
valente al 163% en relación con el gasto actual de esta asignación que, durante 2016,
ascendió a $41.107 millones. Para el caso de la eliminación de la indigencia, el mon-
to adicional requerido puede estimarse en $26.000 millones anuales (0,33% del PIB
estimado).

Por su parte, en el caso de los hogares elegibles perceptores de la AUH, en 2016 la

incidencia de la pobreza también era muy elevada, del orden del 88% a nivel de ho-
gar, mientras que la de indigencia rondaba el 30%, aun incluyendo esta transferencia
en los ingresos familiares. Las brechas eran 0,50 ($7.000) y 0,40 ($2.300), respectiva-
mente. Considerando que en la actualidad hay aproximadamente 4 millones de niños
cubiertos en alrededor de 2,2 millones de hogares, el monto de dinero que habría
que adicionarles a estos para eliminar la pobreza sería de $186.000 millones anuales
y, para sacarlos de la indigencia, sería de $61.000 millones.

Se debe insistir en que estos ejercicios son solo orientativos, tanto por las razones
relacionadas con las deficiencias de la información antes señaladas (tanto adminis-
trativas como provenientes de encuestas a hogares) pero también por otra importan-
te restricción. Se trata de ejercicios de estática comparada donde no se considera
ningún otro cambio a nivel ni microeconómico ni macroeconómico que no sea el
otorgamiento de estos montos de ingresos a los hogares. Por lo tanto, no se están
considerando aquí cambios en el comportamiento de sus miembros, que podrían
reducir o amplificar los efectos sobre la pobreza o la indigencia. Tampoco se tie-
ne en cuenta algún posible efecto multiplicador del gasto. La Argentina continúa
exhibiendo un atraso importante respecto de otros países de la región en materia de
información referida a programas sociales, lo cual no solo dificulta la identificación y
caracterización de sus perceptores sino, también, las evaluaciones de impacto de
estos programas que se deseen realizar.

Por último, más allá de las precauciones mencionadas respecto de estos resultados,
lo que resulta evidente es la insuficiencia de esta transferencia para sacar de la indi-
gencia (obviamente, mucho más en el caso de la pobreza) a estos hogares con pre-
sencia de niños, niñas y/o adolescentes. Recordemos, en este sentido, que uno de
los objetivos de este pilar era combatir la transmisión intergeneracional de pobreza.
Lejos se está de ese objetivo. Es en este sentido que adquiere relevancia considerar
en el análisis una perspectiva multidimensional de la pobreza, que tome en cuenta
aspectos que van más allá de las variables puramente monetarias, como la vivienda,
el saneamiento básico y otros aspectos de la vida de las personas. La comprensión
de los efectos combinados producto de múltiples privaciones puede ayudar a iden-
tificar las causas subyacentes de la inequidad en los resultados en el desarrollo de
los niños. A su vez, permite a los responsables de políticas identificar a los niños que

35
 están privados de poder satisfacer numerosas necesidades básicas y puede faci-
litar el desarrollo de respuestas políticas globales e integradas. A diferencia de las
mediciones monetarias donde los cambios en los precios afectan significativamente
la línea de pobreza, los indicadores obtenidos a partir de la métrica multidimensio-
nal son estructuralmente estables, es decir, son independientes del movimiento de
los precios y de otras variables de coyuntura. Adicionalmente, requieren medidas
de política más estructurales que se enfoquen en las múltiples determinantes de la
pobreza infantil.

8. EFECTOS SOBRE EL MERCADO DE TRABAJO

Uno de los temas más controvertidos en el análisis de los PTM es su impacto sobre
el mercado de trabajo. En este proyecto, con el objeto de evaluar los efectos de la
AUH en la participación laboral de los adultos y en la generación de ingresos, se
ensayaron dos metodologías alternativas de análisis. Bajo ciertos supuestos, en el
Estudio B del Anexo, Roxana Maurizio y Ana Paula Monsalvo concluyen que la AUH
no tendría impactos significativos sobre el mercado laboral, en el sentido de haber
generado desincentivos significativos al trabajo entre los adultos miembros de los
hogares beneficiados. Allí se establece que, aun cuando el análisis descriptivo –y
algunos resultados parciales– parecieran sugerir la presencia de tal efecto, el análisis
econométrico no confirma estos resultados de manera robusta.

En cambio, en el Estudio I del Anexo, Santiago Garganta y Leonardo Gasparini en-

cuentran que el programa habría afectado negativamente la oferta de trabajo (horas
trabajadas) de las mujeres vulnerables, aunque en una magnitud no muy grande.
Los resultados allí obtenidos sugieren la preeminencia del efecto ingreso directo del
programa, dado que los efectos indirectos parecen operar en direcciones contrarias,
neutralizándose, y en miembros del hogar cuya contribución al ingreso total es me-
nor. En particular, el trabajo encuentra cierta evidencia de un aumento del salario ho-
rario promedio de los trabajadores elegibles acompañado de una caída de sus horas
trabajadas. Estos resultados no son homogéneos entre beneficiarios. Los efectos son
de relevancia fundamentalmente en el grupo de trabajadores secundarios.

Lamentablemente, no existe consenso sobre la mejor metodología para estimar es-

tos efectos. Debe tenerse en cuenta que la única manera fiable de obtener conclu-
siones firmes acerca del impacto de una política, como en este caso la AUH, es con
un diseño que responda a una asignación aleatoria de los participantes. Por diversas
razones, perfectamente comprensibles, este no fue el caso de la AUH, que se plan-
teó como un derecho para todos aquellos que cumplieran con ciertas características,
básicamente hijos de padres no registrados en la seguridad social o desocupados.
36
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Una segunda dificultad importante para analizar los efectos del programa proviene
de la falta de preguntas destinadas a captar a los participantes en la principal en-
cuesta del país, la EPH. Las encuestas que sí lo hacen (ENAPROSS, Encuesta Nacio-
nal de Gastos de los Hogares –ENGHo–) tienen una cobertura temporal o geográfica
reducida. En síntesis, la ausencia de asignación aleatoria, sumada a las deficiencias
informativas, implica que la evaluación de los efectos de la AUH deba realizarse por
métodos indirectos, no experimentales, necesariamente imprecisos. Los Estudios B
e I del Anexo siguen un camino metodológico semejante: aplican técnicas no ex-
perimentales de diferencias dobles a microdatos de la EPH (el Estudio B también
realiza un ejercicio de diferencias simples con la ENAPROSS). La diferencia central
en ambos estudios radica en la construcción de los grupos de tratamiento y control.

En el Estudio B del Anexo se utilizan paneles cortos (de un año) en los que se identi-
fica a los participantes elegibles (tratamiento) y no participantes elegibles (control) en
función de las respuestas a la pregunta de la EPH que capta ingresos por transferen-
cias monetarias estatales (pregunta con la que se puede aproximar a los participan-
tes a partir de la coincidencia de los montos AUH con los allí declarados en función
de la cantidad de menores en el hogar). Esta pregunta puede conllevar un grado de
subdeclaración de los perceptores, hecho que no resulta novedoso por cuanto su-
cedió lo mismo con la captación de los beneficiarios del PJJHD, debido mayormente
a que esta encuesta no fue diseñada para estos fines y a que la misma no cubre el
total del país.

En cambio, en el Estudio I se utiliza el enfoque de “intención al tratamiento”, por el

cual el grupo de tratamiento está compuesto por hogares que califican para el pro-
grama, o sea, son elegibles, de los cuales algunos son efectivamente beneficiarios
de la AUH mientras que otros no lo son (informales, pobres, con hijos) y el del control
por hogares semejantes que no califican (sin hijos) y, por lo tanto, no cubiertos por la
política de la AUH.

Por lo tanto, en la primera estrategia, todos los hogares incluidos en la evaluación

son elegibles, mientras que en la segunda estos son enteramente parte del grupo
tratado. O sea, mientras en el primer caso se puede estar subestimando la cantidad
de beneficiarios efectivos, en la segunda puede suceder lo contrario.

Dadas las debilidades informativas, ambas estrategias son válidas y no existe una
manera obvia de ordenarlas en términos de su probabilidad de captar con más preci-
sión el efecto real. En muchas ocasiones los resultados que surgen de tomar decisio-
nes metodológicas diferentes son semejantes. Por ejemplo, todos los estudios sobre
la AUH confirman su impacto reductor de la pobreza y la desigualdad, y su efecto
positivo en alentar la escolarización. Desafortunadamente, en el caso de la oferta la-
boral tratado en los Estudios B e I del Anexo los resultados son algo diferentes. Si bien
los equipos encargados de estos estudios específicos trabajaron en la búsqueda de
elementos que permitieran homogeneizar el análisis, no se han logrado reducir las
diferencias debido a las razones metodológicas apuntadas.

37
 De cualquier forma, debe considerarse que los resultados no son diametralmente
opuestos. De hecho, en ambos casos los signos de los coeficientes estimados son
semejantes. Lo que difiere (y no es un punto irrelevante) es la significatividad estadís-
tica de los mismos: los resultados son en general no significativos en el Estudio B y en
general significativos en el Estudio I, aunque solo para las mujeres de ciertos grupos
etarios, demográficos y educativos.

Otro punto importante para considerar es que la interpretación de los posibles efec-
tos de desincentivos sobre la oferta laboral femenina que se reportan en el Estudio I
no tiene una lectura normativa única. Como señalan los autores, es posible que la
AUH haya servido para evitar que algunas mujeres vulnerables se vean presionadas
a tomar trabajos de mala calidad o a tener que estar muchas horas fuera de sus
casas, con lo que el resultado de reducción de oferta de trabajo quizá no sea norma-
tivamente negativo. De cualquier forma, este es un resultado a explorar en el futuro.

Entender los efectos de la AUH sobre el mercado laboral es de gran importancia para
repensar (si es necesario) el diseño de este programa y del sistema de protección so-
cial en general. Los Estudios B e I van en esa dirección. Las diferencias en los resulta-
dos son posiblemente en buena parte la consecuencia de la escasez de información.

Al menos dos caminos complementarios son recomendables para avanzar en la di-

rección de entender mejor los impactos laborales de esta política. Por un lado, es
importante mejorar la captación de la AUH en las encuestas nacionales, incluyendo
preguntas en la EPH, y extendiendo la cobertura de la ENAPROSS y repitiéndola en
el tiempo. En segundo lugar, podrían realizarse estudios controlados a pequeña es-
cala para analizar si modificaciones en el diseño del programa varían los incentivos y
resultados en el mercado laboral. Estos estudios podrían contribuir a una discusión
más informada sobre los efectos del programa y las alternativas para su reforma y
eventual expansión.

EVALUACIÓN DE LA CONDICIONALIDAD
9. EDUCATIVA

La AUH requiere corresponsabilidades educativas que implican acreditar desde los 5

hasta los 18 años la concurrencia a un establecimiento educativo. Dicha acreditación
se encuentra a cargo de las autoridades del establecimiento educativo al que concu-
rre el beneficiario (artículo 2, resolución 132 de 2010 de ANSES), que deben certificar
la condición de alumno regular del ciclo lectivo anterior a la fecha de presentación
de la Libreta de Seguridad Social, Salud y Educación (artículo 7, misma resolución) y
también la condición de alumno regular del ciclo al momento de la presentación de

38
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

la Libreta, requisito para cobrar el 20% acumulado durante el año previo y para evitar
ser suspendidos del programa.

La AUH, entonces, podría tener impacto en la educación de los niños, niñas y jóve-
nes destinatarios como consecuencia de los mayores ingresos familiares producto
de las transferencias y por los incentivos introducidos a través de las condicionali-
dades educativas. Para analizar estos efectos potenciales, se realizó un análisis de
evaluación del impacto de la AUH sobre las tasas de asistencia a la escuela, sobre la
continuidad intra-anual de la asistencia y sobre la probabilidad de graduación en los
niveles primario y secundario.

En todos los casos, la metodología de análisis contempla la comparación en un mo-

delo de diferencias en diferencias, entre el grupo de niños y niñas elegibles, y los
no elegibles, tanto antes como después de la implementación de la AUH (períodos
2004-2009 y 2010-2014, respectivamente). Para este análisis, se emplean datos de la
EPH.

El análisis del impacto de las condicionalidades educativas de la AUH sobre la esco-

larización muestra un cambio importante en las tasas de asistencia entre los períodos
previo y posterior a la implementación de la AUH en el grupo de elegibles entre los 6
y los 17 años. Si bien las tasas de asistencia muestran un aumento estadísticamente
significativo para todas las edades, la magnitud del impacto entre los niños y niñas en
edad escolar de primaria y secundaria básica resulta poco relevante. En efecto, para
los adolescentes de 12 a 14 años (edades correspondientes al ciclo secundario bási-
co) el efecto de la AUH sobre las tasas de asistencia es de solo 0,8 puntos y todavía
menor para los niños y niñas de 6 a 11 años (edades correspondientes a la primaria),
para quienes apenas alcanza los 0,4 puntos. En cambio, para los jóvenes de 15 a
17 años del grupo de control, la AUH implicó un aumento extra de 4 puntos por-
centuales en el grupo de tratamiento. La magnitud de este efecto es considerable.
Implica, por ejemplo, que la AUH ayudó a que alrededor de 20.000 jóvenes de entre
15 y 17 años pertenecientes a hogares pobres e informales de la Argentina permane-
cieran en la escuela secundaria en el período 2010-2014. El aumento de las tasas de
asistencia para los jóvenes de entre 15 y 17 años fue liderado por los varones.

Todos estos resultados indican que el impacto en las tasas de asistencia es menor
o directamente está ausente para los grupos con niveles iniciales de asistencia más
altos. Tal es el caso de los niños y niñas hasta los 14 años que presentan tasas de
asistencia casi perfectas previo a la implementación de la AUH y para las mujeres
de todas las edades que exhiben tasas de asistencia por encima de las de sus pares
varones. Para conseguir un impacto sobre las tasas de asistencia en el nivel primario
y secundario básico, se requeriría atraer a la escuela (o mantener en ella) a un grupo
muy pequeño pero muy vulnerable de niños. Estos resultados sugieren que la AUH
no resulta suficiente para lograr este objetivo.

El segundo resultado sobre el impacto de la AUH en la escolarización se refiere

a la continuidad de la asistencia a lo largo de un mismo ciclo lectivo (continuidad

39
 intra-anual). La evidencia sugiere que, si bien la AUH no parece suficiente para atraer
a las niñas y jóvenes más vulnerables que todavía están fuera del sistema educativo,
sí estaría contribuyendo a mejorar las trayectorias educativas de las que asisten a la
escuela, reduciendo la deserción intra-anual y aumentando las chances de graduar-
se en plazos no muy alejados de los teóricos. En efecto, la AUH habría contribuido a
aumentar en casi 4 puntos porcentuales la continuidad de las niñas elegibles de 12 a
14 años y en 7 puntos porcentuales la de las jóvenes de 15 a 17 años.

Por otra parte, la AUH también habría colaborado en incrementar las tasas de gra-
duación. Entre los más jóvenes (12 a 14 años), el impacto es de un aumento de
2 puntos porcentuales sobre las tasas de conclusión de la escuela primaria, siendo
incluso mayor (casi 3 puntos porcentuales) en el caso de las mujeres. Entre los más
grandes (15 a 17 años) el efecto continúa en una magnitud similar para los varones,
pero desaparece para las mujeres.

Estos resultados sugieren que, si bien la AUH ha contribuido a mejorar algunos indi-
cadores educativos, hay espacio para potenciar sus efectos incorporando modifica-
ciones en su diseño:

Penalidad por no cumplimiento de las condicionalidades. Parece razonable

conciliar la normativa con la práctica de dejar como única penalidad por el in-
cumplimiento de la condicionalidad la pérdida automática del 20% acumulado.
Desde una perspectiva de derechos, la suspensión del programa no debería
usarse como penalidad ante una señal que, ante todo, informa al Estado de
una situación de profunda vulnerabilidad.

Articulación con políticas más focalizadas de acompañamiento a los destina-

tarios. El no cumplimiento de las condicionalidades suele ser una clara señal
de vulnerabilidad y de la necesidad de profundizar la política social mediante
acciones que complementen la mera transferencia de ingresos, empezando
por visitas de asistentes sociales.

Subsidios complementarios focalizados. En línea con lo anterior, podría eva-

luarse la conveniencia de complementar la AUH con otro tipo de subsidios en
lugar de decretar la incompatibilidad de la misma con cualquier otra política
social.

Condiciones o incentivos extras por el cumplimiento de logros educativos

como promoción o graduación. La evidencia internacional sugiere que la im-
posición de condicionalidades sobre los logros escolares más allá de las con-
diciones de asistencia se asocia con mayores niveles de matrícula y asistencia.

40
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

EVALUACIÓN DE LA CONDICIONALIDAD
DE SALUD 10.
La condicionalidad en salud que establece la AUH requiere que cada uno de los ni-
ños, niñas y adolescentes, hasta los 6 años inclusive, deba acreditar el cumplimiento
de los controles sanitarios, del Plan de Vacunación Obligatorio y la inscripción al Plan
Nacer/Programa SUMAR. En el caso de la Asignación por Embarazo, esta inscripción
es condición necesaria para el alta en el beneficio y afecta el 100% del ingreso. El
diseño cruzado incorpora también la etapa del nacimiento, ya que la inscripción del
niño recién nacido es condición para acceder a la asignación.

El Plan Nacer/Programa SUMAR tiene como objetivos mejorar y explicitar la cober-

tura de salud y la calidad de la atención brindada a la población materno infantil sin
obra social (“cobertura efectiva de salud”), al fortalecer la red pública de atención; in-
centivar el cambio cultural en la visión y gestión de la salud que priorice la estrategia
de Atención Primaria de Salud (APS) y un desempeño eficaz del sistema; y contribuir
a la reducción de las tasas de morbimortalidad materno infantil.

Los objetivos específicos del programa son el fortalecimiento del subsector público
de salud y la promoción de Seguros de Salud Materno Infantil Provinciales, desti-
nados a otorgar cobertura en salud a su población objetivo: mujeres embarazadas,
puérperas y niños y niñas menores de 6 años sin cobertura explícita de salud, garan-
tizando desde una perspectiva de “equidad” las mejores condiciones de acceso a un
paquete básico de prestaciones seleccionadas por su relevancia en el cuidado de la
salud de dicha población.

A diferencia del análisis de la condicionalidad educativa, en el caso de la salud no es

posible trabajar a partir de la EPH, porque no incorpora preguntas relacionadas con
el cuidado de la salud. En consecuencia, se recurrió al análisis de datos provenientes
de la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS), realizada por
UNICEF y la ENAPROSS, que llevo adelante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Se-
guridad Social (MTEySS) en 2015. Se observa que la cobertura de seguros de salud
entre los destinatarios de la AUH resulta muy reducida, ya que abarca a apenas 28,7%
de los destinatarios. En tanto que la situación inversa se observa entre los no desti-
natarios de la AUH, donde la cobertura de seguro asciende a 72,2%. No obstante, al
contemplar el tipo de cobertura, se constata que los planes públicos alcanzan pro-
porciones muy importantes entre los destinatarios de la AUH (90,3%), mientras que la
cobertura formal a través de una obra social predomina entre los no destinatarios de
esta política (65,2%). Ello podría dar cuenta del efecto de la condicionalidad en salud
en el acceso al sistema público por parte de los destinatarios de la AUH.

En relación con el cuidado personal de la salud, no se registran disparidades sig-

nificativas entre los destinatarios y no destinatarios de la Asignación Universal. En
ambos casos la consulta al médico en el último año se ubica por encima del 80%.

41
 Mientras que entre los motivos por los cuales no se realizaron consultas médicas,
resulta llamativo que el 1,5% de los destinatarios de la AUH haya argumentado ha-
ber concurrido al servicio, pero no haber recibido atención médica. Ello debe alertar
sobre la necesidad de mejorar los servicios de atención primaria de la salud en los
hospitales públicos y Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS), de modo de
asegurar una atención adecuada y oportuna a toda la población.

En cuanto a la modalidad de obtención de los medicamentos, la mayor parte de

los destinatarios de la AUH perciben su medicación de manera gratuita (54,6%). No
obstante, si bien la proporción de compra muestra una reducción con relación a los
no destinatarios de la AUH, según datos de la ENAPROSS, aún abarca un porcentaje
elevado (45,1%), lo que tiene fuertes implicancias en términos de inequidad en el
acceso a la salud. Este tipo de gasto también tiene un efecto importante en el empo-
brecimiento de los hogares, especialmente en términos de los gastos “catastróficos”
que deben enfrentar ante situaciones de salud adversas.

Adicionalmente a lo aquí presentado, debe mencionarse la experiencia del Plan Na-

cer/Programa SUMAR, que desde su origen incorporó en su diseño un sistema de
monitoreo y evaluación que permite dimensionar el cambio en la situación de salud
de la población elegible atribuido a la presencia del programa, así como los efectos
en el comportamiento de los establecimientos de salud originados por su incorpora-
ción al Plan Nacer. Entre los indicadores analizados se encuentran: tasa de mortalidad
infantil (TMI), tasa de inscripción, cumplimiento de trazadoras (porcentaje de retribu-
ción alcanzado sobre el máximo del 40% atribuible por cumplimiento de resultados
sanitarios) y aplicación de fondos, entre otros. La evidencia cuantitativa del impacto
en las provincias de Misiones y Tucumán permite señalar que en esas jurisdicciones
el Plan Nacer incrementó la probabilidad de detección temprana de la embarazada
durante las semanas 14 a 20, disminuyó la probabilidad de muy bajo peso al nacer
(tanto en los niños que nacen con peso menor a 1,5 kg como de aquellos con peso
menor a 2,5 kg) y redujo la mortalidad en el momento del nacimiento.

Más allá de estos antecedentes, no existen estudios que hayan encarado una eva-
luación de impacto de la condicionalidad en salud de la AUH. En parte, ello se re-
laciona con la ausencia de preguntas vinculadas con resultados en salud en las en-
cuestas a hogares que realiza el INDEC. Consecuentemente, el análisis que aquí se
propone y se presenta a continuación, toma como fuente de información la encuesta
ENAPROSS, que realizó el MTEySS en 2015, donde es posible identificar algunas pre-
guntas respecto de la atención y cuidado de la salud de los destinatarios de la AUH
y un grupo de control, a los fines de evaluar si existe un comportamiento diferente
atribuible a la condicionalidad que establece el programa.

A tal fin, se utilizó un método no experimental basado en la aplicación de técnicas

de matching para definir un grupo de control, lo que permite estimar cuál habría sido
la situación de los destinatarios si no hubieran accedido al programa. Tras definir con
precisión este grupo, y comparando las variables de resultado de este con las del

42
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

grupo destinatario, es posible atribuir las diferencias observadas a la política particu-

lar que se estudia.

Acorde a las estimaciones presentadas a nivel familiar, no parecen observarse dife-

rencias significativas en el porcentaje de hogares que realizaron consultas médicas
ni en las razones por las que no hicieron tal consulta aquellos que la requirieron. Sin
embargo, los primeros resultados a nivel de hogar no se mantienen necesariamente
para los miembros de ellos. En particular, se observa que las mujeres, especialmen-
te las titulares del beneficio, registran un menor porcentaje de consultas respecto
de sus pares en el grupo de control, de modo que la condicionalidad en salud que
establece la AUH no estaría influyendo en un comportamiento diferencial de los des-
tinatarios de la misma.

Donde sí se observan diferencias estadísticamente significativas es en el modo de

obtención de los remedios. En este caso, los hogares que perciben la AUH tienen ma-
yores probabilidades de obtenerlos gratuitamente respecto del resto, lo cual se repite
luego entre las mujeres titulares de la prestación y los niños destinatarios. Ello podría
estar reflejando un mayor acercamiento y conocimiento por parte de los destinatarios
de la AUH respecto de otras políticas de salud que se vinculan con este aspecto.

Debe notarse que la existencia de condicionalidades en salud suele ir acompañada

de un incremento en la demanda de los servicios de salud, lo que resalta la necesi-
dad de fortalecer los servicios de atención sanitaria en aquellas localidades con una
masa de destinatarios significativa y menor cantidad de prestadores disponibles.

En este sentido, es posible señalar algunos puntos sobre los que podría trabajarse
para mejorar el diseño de la AUH con relación a la condicionalidad en salud:

Dada la evidencia de que en general los hogares que se encuentran en condi-

ciones geográficas adversas tienen menos probabilidad de demandar los con-
troles de salud que establece el programa, políticas alternativas de atención
primaria, como el acercamiento de la oferta a la población necesitada a partir
de móviles para poblaciones alejadas y dispersas, podrían constituir una alter-
nativa que asegure el cumplimiento de la condicionalidad en salud en forma
instantánea.

Un tema que debiera ser revisado respecto del mecanismo de validación de

la condicionalidad es la incorporación de herramientas informáticas que em-
pleen nuevas tecnologías. Esto podría facilitar el cumplimiento de la condi-
cionalidad mediante la validación en forma automática desde el prestador de
salud sin requerimiento de trámites adicionales por parte de los destinatarios.
Ello posibilitaría procesar el cumplimiento en forma periódica y habilitar el co-
bro del 20% en distintas instancias del año.

Adicionalmente, debería repensarse la penalidad asociada al no cumplimien-

to de la condicionalidad. La suspensión total del programa no haría más que
agravar las condiciones de vulnerabilidad de la población receptora de la AUH

43
 y no parece razonable desde una perspectiva de aseguramiento de derechos.
Podría evaluarse reducir la pérdida a únicamente el 20% de la prestación re-
tenida a cuenta de la certificación de las condicionalidades o incluso podría
relajarse también este criterio, habida cuenta de que los trabajadores que per-
ciben Asignación Familiar Contributiva (AFC) no se encuentran sujetos al cum-
plimiento de este tipo de condicionalidades.

Dado que el no cumplimiento, en la mayoría de los casos, constituye el reflejo

de una situación de mayor vulnerabilidad social, dichas situaciones llevan a
pensar en intervenciones articuladas con otras áreas del Estado, que permitan
suavizar los requisitos para algunos grupos poblacionales y ayudar a los bene-
ficiarios al cumplimiento de las condicionalidades en otros casos.

Se podría evaluar si resulta conveniente adicionar incentivos monetarios por

prestaciones puntuales, como consultas prenatales, controles pediátricos du-
rante el primer año de nacimiento, vacunaciones, etc.

REFLEXIONES FINALES: BARRERAS A LA

11. COBERTURA Y DESAFÍOS FUTUROS

Habiendo presentado las diferentes características del programa AUH, su cobertura

y distintos tipos de impacto sobre la situación actual y futura de la población argen-
tina, llegó el momento de cerrar el informe combinando esas consideraciones con
aspectos de tipo institucional que pudieron ser apreciados a partir del diálogo con
responsables de diferentes instancias del programa y con beneficiarios en un grupo
seleccionado de localidades6. Ello nos permitirá concluir con la presentación de una
serie de recomendaciones relacionadas con mejoras en el programa y, asimismo,
con la necesidad de profundizar el estudio de numerosos aspectos de relevancia.

El acceso a la AUH se encuentra siempre abierto a la entrada de niños, niñas y ado-

lescentes sin cupos ni límites siempre que se acredite la condición habilitante para
el grupo familiar. La información disponible da cuenta de que la implementación de
la AUH está bien focalizada en regiones y grupos que presentan mayores niveles de
6. De manera especial
fueron considerados pobreza y vulnerabilidad, y ha logrado alcanzar una masiva cobertura sobre todo en
los casos del
municipio de La los primeros dos años de su implementación.
Matanza en el
Conurbano Sin embargo, en algunos casos las dificultades de accesibilidad a las instituciones y
Bonaerense, y el
Gran Resistencia y a la información necesaria para cumplimentar la tramitación y permanencia resultan
Villa Río Bermejito, un punto crítico para lograr un mayor nivel de cobertura. La AUH es un programa de
los dos últimos en la
provincia del Chaco. envergadura masiva que, si bien presenta una operatoria relativamente sencilla, está

44
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

pensado para un perceptor genérico o universal que debe cumplimentar determina-

dos pasos o acciones para el acceso y sostenibilidad en el tiempo de la transferencia.
En este sentido, características del propio diseño o de la implementación concreta
de la política en cuestión podrían estar causando trabas u obstáculos para incluir a
las poblaciones más segregadas o vulnerables por escenarios y trayectorias fami-
liares complejas. Estos grupos poblacionales con problemas de cobertura suelen
formar parte de lo que se denomina “la pobreza persistente”, caracterizada por su
transmisión y reproducción en el tiempo, donde la pobreza no solo remite a escasez
de ingresos monetarios, sino que se asocia también con otros déficits que compro-
meten el ciclo de la reproducción del hogar y la familia. Se trata de aquellos relativos
al hábitat y las condiciones de la vivienda, las características del medio ambiente y el
acceso a otros servicios básicos. Este tipo de pobreza de carácter estructural suele
estar territorialmente situada en asentamientos o villas alrededor de los grandes cen-
tros urbanos y en parajes o pequeños pueblos segregados territorialmente donde se
concentran poblaciones indígenas, pero también criollas.

Aquellas personas que deseen solicitar el cobro de la AUH tienen un conjunto de

requisitos obligatorios: deben presentarse en la delegación de ANSES más cerca-
na a su domicilio con el Documento Nacional de Identidad (DNI) del grupo familiar
(NNyA, padres, tutores, curadores) y las partidas de nacimiento de los menores de
edad. Para que el trámite se haga efectivo, el grupo familiar debe figurar en la “base
de personas” de ANSES, es decir, los NNyA deben estar relacionados con la madre
y el padre (o el mayor a cargo de los mismos) o, en su defecto, debe constar explí-
citamente que hay un solo progenitor7. Si esta relación no figura en el sistema, no se
genera el beneficio. En los casos en que se identifica esta falencia de asociación, el
sistema identifica a ese menor como potencial perceptor de la AUH.

La implementación de la AUH estimuló la regularización de los grupos familiares

para poder acceder al beneficio. Sin embargo, la acreditación de identidad fuera de
los plazos administrativos y fuera del término legal, o de aquellos niños que nacie-
ron fuera del sistema hospitalario impone una serie de trabas administrativas para
dicha regularización y, en última instancia, puede derivar en largos procedimientos
judiciales.

Una vez al año, los titulares de la AUH deben acreditar el cumplimiento de las con-
diciones de educación y salud mediante la firma de la Libreta de Seguridad Social,
Salud y Educación (o en su defecto, el Formulario Libreta correspondiente) y una
vez debidamente firmadas por la escuela y el centro de salud, el último paso es su 7. La base de
personas de ANSES
presentación en las oficinas de la ANSES, a partir de un turno que se obtiene en su se alimenta de
diferentes bases de
página web. De esta forma, los perceptores acceden al 20% de la transferencia men- datos, como las que
sual que queda retenido hasta acreditar el cumplimiento de estas condicionalidades. proveen los registros
civiles provinciales u
Ese dinero solo podrá ser retirado una vez al año, cuando se demuestre, con dicha otras que le permiten
acreditar situación
presentación, que ambas condicionalidades se cumplieron. fiscal y de contrata-
ción laboral de los
En caso de no presentar la Libreta de Seguridad Social, Salud y Educación, el per- mayores, y registrar
incompatibilidades.
ceptor pierde el 20% retenido, y transcurridos los dos años de no cumplimiento

45
 (donde el primer año corresponde al que el titular posee para la realización de dicho
trámite), se procede a la suspensión total del pago de la AUH.

En cuanto a la exigencia de presentación de la Libreta de Seguridad Social, Salud

y Educación por parte de los destinatarios, en diversas oportunidades se registró la
existencia de conflictos y barreras para su cumplimiento, sobre todo en el caso de
los controles de salud. Cuando se exceden los dos años sin entregar la Libreta, el sis-
tema liquida el beneficio, pero el destinatario no puede retirarlo ya que la liquidación
queda suspendida. Para algunas familias comienza aquí un camino dificultoso ya que
tienen que movilizarse hasta centros urbanos donde funcione una Unidad de Aten-
ción Integral (UDAI) o, en su defecto, una oficina de ANSES, con el fin de comenzar las
averiguaciones correspondientes para hacer el trámite. De este modo, se recrea un
círculo vicioso donde, por ejemplo, la población que habita en parajes rurales tiene
que movilizarse a los cascos urbanos y en algunos casos –de acuerdo con la infor-
8. De hecho, según mación obtenida en el trabajo de campo– recorrer más de 100 kilómetros de difícil
informa ANSES,
durante 2014 fueron acceso y con muy poco transporte.
suspendidos 404.113
beneficiarios por Una vez suspendido el pago del beneficio, para lograr su reactivación, el adulto titular
no haber presen-
tado la Libreta y, de la AUH (generalmente, la madre) deberá presentar la Libreta con los datos com-
en 2015, ese dato
pletos, consignando el cumplimiento de las condicionalidades. Aun cuando vuelva a
correspondió a
329.123 beneficiarios. producirse el alta, las transferencias monetarias perdidas en el período de suspen-
sión no son recuperadas por las familias8. Esta penalización marca una diferencia con
9. De acuerdo con
otros programas vigentes en la región, como el Bolsa Familia, en el Brasil, donde esta
datos de registros de
ANSES, en febrero suspensión por no cumplimiento funciona solo como una “retención” de la transfe-
de 2010 hubo
4,4 millones de niños, rencia que vuelve a estar disponible para las familias una vez que se cumplimentan
niñas y adolescentes
nuevamente las condicionalidades. Es decir, el supuesto es que esos ingresos trans-
que recibieron la AUH.
feridos resultan nodales para la organización de las familias y el no cumplimiento
10. Los NNyA que está dando cuenta de dificultades que precisan un acompañamiento y no una pe-
concurren a escuelas
nalización. Esto remite a un debate usual en políticas sociales de premios y castigos,
privadas con cuota
cero tienen acceso toda vez que el incumplimiento de una condicionalidad termina perjudicando a quien
a la AUH pero no
acceden al 20% más lo necesita.
que se retiene en
concepto de El desarrollo de una política con las características de la AUH bajo la órbita de la AN-
cumplimiento de
condicionalidades. SES supuso un desafío para su burocracia, acostumbrada a tratar con la población
En algunas provincias, contribuyente o con los trabajadores formales. En este sentido, el nuevo público im-
muchos colegios
eclesiásticos con plicó el desarrollo necesario de nuevas formas de comunicación y gestión como tam-
cuota cero tienen
concurrencia de bién de nuevas problemáticas a resolver para el acceso efectivo a las prestaciones.
población carencia-
da por lo que esta Ya durante el primer año de implementación de la AUH, se logró incorporar a más de
retención implica
una discriminación. 3 millones de niños, niñas y adolescentes9. Asimismo, en los años subsiguientes, se
Los colegios de fueron integrando nuevos grupos que en principio habían quedado excluidos por la
gestión privada
deben tener la propia normativa, como es el caso de los dependientes de los trabajadores domés-
Clave Única de
Establecimientos ticos; los monotributistas sociales; los trabajadores por temporada y eventuales; los
(CUE) habilitada dependientes de personas privadas de su libertad; los niños, niñas y adolescentes
para que esos
alumnos puedan que asisten a establecimientos educativos privados10 y, más recientemente, los de-
cobrar la AUH.
pendientes de los monotributistas, excluyendo a las tres categorías superiores.

46
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

A pesar de este amplio alcance logrado tempranamente, siete años más tarde aún se
siguen registrando brechas para lograr la universalidad de los destinatarios. Esas bre-
chas responden, por un lado, a los grupos poblacionales que experimentan diferen-
tes tipos de barreras al acceso o al sostenimiento de la AUH por el no cumplimiento
de las condicionalidades y, por otro lado, a los otros grupos que permanecen exclui-
dos por la definición de la normativa. El caso de la exclusión de los dependientes
de los migrantes, a quienes se les exige ser argentinos, naturalizados o extranjeros
residentes legales por un período no inferior a tres años, resulta el más significativo,
dado los cambios normativos que en los últimos años promovieron la ampliación
de los derechos de la población migrante por medio de la Ley 25.871. También cabe
señalar la situación de los NNyA sin cuidados parentales y la limitación de cinco AUH
por titular, que deja a un número de menores por fuera de este derecho.

Otro subgrupo, del que no es posible estimar su peso con los datos existentes, es el
conformado por aquellos NNyA indocumentados desde su nacimiento y, por tanto,
aún invisibles para el Estado. Muchos de estos últimos casos se localizan en peque-
ñas comunidades indígenas y en pequeñas localidades de frontera donde, en oca-
siones, los menores nacen y moran en países diferentes.

Según la información disponible, proveniente de la ENAPROSS (2015), se detecta que

la desprotección es mayor en ciertos grupos etarios, destacándose el caso de los
niños y niñas menores de 1 año, en donde los niveles de cobertura solamente alcan-
zan un 53%. Aunque con una intensidad menor, también llama la atención que entre
los adolescentes (desde los 13 años) los niveles de cobertura tienden a descender,
situación que se acentúa entre la población de 16 y 17 años.

Se observa, también, que entre la población de NNyA sin cobertura, se eleva la pro-
porción de quienes no residen con la madre (13%) y de quienes no residen con el
padre (41%)11. Retomando lo que se planteaba anteriormente, respecto de la tenencia
del DNI, también se observa que, entre esta población, la proporción de quienes no
lo poseen es levemente mayor a la correspondiente al total de NNyA (95% contra
98%, respectivamente).

Otro dato que evidencia fuertes diferencias entre los NNyA cubiertos y aquellos no
cubiertos es el que corresponde a la asistencia escolar, sobre todo al desagregar
dicha información por grupos de edades. En el caso de la población sin cobertura de
ingresos, un 3% de los NNyA de 6 a 12 años no asiste a ningún establecimiento edu-
cativo; esta situación se eleva a 12% entre los de 13 a 15 años y a 24% entre los ado-
lescentes de 16 y 17 años. Esto último coincide con lo que se señalaba anteriormente
respecto de la mayor incidencia de falta de cobertura en este grupo.

Respecto del acceso a la salud, también se notan disparidades entre quienes están
cubiertos y quienes no. Por un lado, mientras un 62% de los NNyA no cubiertos ac-
cede al sistema de salud a través del hospital público o de los CAPS, ese porcentaje 11. Cabe señalar que
del total de NNyA,
disminuye al 50% entre los NNyA cubiertos; asimismo, un 24% de los primeros no un 6% no reside con
la madre y un 32% no
realizó ningún tipo de consulta médica en el último año, situación que es más baja
reside con el padre.

47
 (18%) entre el segundo grupo. Es llamativo que entre las razones por las que no se
hicieron las consultas médicas, casi un 10% de los NNyA sin cobertura refiere a difi-
cultades para acceder a los turnos o para acceder por medio del transporte público a
los centros correspondientes, mientras que en el caso de los NNyA cubiertos la casi
totalidad (98%) refiere a que no estuvo enferma.

La ampliación de la cobertura por ingresos en la población de NNyA se registró en

todo el territorio nacional; sin embargo, al analizar de manera desagregada las situa-
ciones locales, emergen heterogeneidades que en muchos casos se relacionan con
las especificidades de cada territorio (en términos sociales, económicos, culturales,
geográficos, etc.). A modo de ejemplo, resulta ilustrativo lo que se ha podido com-
probar en la visita a la provincia del Chaco en relación con el cumplimiento de la
condicionalidad de salud. En este caso, el territorio está dividido en áreas programá-
ticas donde cada centro de salud tiene su área de cobertura. Es decir que lo que se
denomina el “control sano”, a partir del cual se acredita la condicionalidad de salud en
la Libreta, se realiza solo en el CAPS correspondiente. La idea es que estos centros
tengan un seguimiento nominalizado de su área de cobertura para que, de esta ma-
nera, y a partir de la depuración de ficheros, sea posible realizar un seguimiento de
la población en riesgo nutricional y buscar a la población que no asiste a los centros.

Sin embargo, generalmente no existen registros escritos en los CAPS ni se cuenta

con agentes sanitarios o trabajadores sociales para realizar este seguimiento de la
población en riesgo. Además, un porcentaje relevante de los trabajadores de esos
centros se encuentra en una situación laboral precarizada que desalienta su com-
promiso y dedicación con la tarea. Cabe aclarar que no todos los territorios están or-
ganizados de la misma manera. Por ejemplo, en el caso de La Matanza, la población
puede acudir al CAPS que prefiera, es decir que no funciona programáticamente con
un CAPS de referencia obligatorio según lugar de residencia.

Una conclusión que se desprende del trabajo de campo realizado es la manifesta-

ción de una multiplicidad de factores que, en conjunto, explican que aún persistan
NNyA sin cobertura de ingresos. Es decir que el hecho de que siete años después
de la implementación de la AUH aún se registren grupos excluidos no se debe a
un solo factor sino a una conjunción de elementos que confluyen y se potencian,
complicando las posibilidades de acceso, sobre todo en sectores con elevados y
múltiples niveles de vulnerabilidad. En resumen, a partir de los análisis y relevamien-
tos realizados, se estima que las principales barreras que explican esta situación de
desprotección se relacionan con:

Las condicionalidades.

La documentación.

El acceso a las instituciones.

48
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

La falta de información y comunicación institucional.

La articulación interinstitucional.

Los grupos familiares fragmentados.

La conformación de redes informales.

Adicionalmente, en el trabajo de campo realizado, se ha percibido que la articulación

con instituciones locales parece ser un desafío pendiente para aceitar los trámites
de estas poblaciones que se encuentran excluidas. En un sentido más amplio, es
relevante considerar el rol que juegan los gobiernos locales y su mayor cercanía a las
poblaciones para pensar cómo construir interinstitucionalidad e integralidad en las
formas de intervención de acuerdo con las necesidades y especificidades de cada
territorio.

Asimismo, se han detectado situaciones relacionadas con problemas familiares que

traían como resultado la imposibilidad de tramitar los beneficios. La más frecuente
está relacionada con aquellos NNyA que no residen con sus padres (ya sea con al-
guno de ellos o con ninguno) ya que quienes se encuentran a cargo deben enfrentar
una secuencia de trámites que muchas veces son inaccesibles para ellos (ya sea
por cuestiones asociadas a las distancias geográficas, a problemas con la documen-
tación requerida, a la articulación entre diferentes instituciones, etc.). También las
frecuentes disgregaciones y reconformaciones de los grupos convivientes implican
pérdidas de documentación y dificultades de comunicación para volver a realizar los
trámites.

En las poblaciones con mayores dificultades de acceso a las instituciones suelen

conformarse redes informales como formas de respuesta adaptativa a las condicio-
nes de la falta de recursos. Estas redes, en muchos casos, funcionan de forma solida-
ria y cooperativa para la resolución de problemas, pero en otros casos se fundan en
relaciones de poder asimétricas que suman mayores obstáculos a estas poblaciones
más vulnerables.

Por ejemplo, en el caso del Chaco, en las poblaciones más segregadas en las que
resulta dificultoso y costoso trasladarse y llegar hasta los centros bancarizados u ofi-
cinas del correo (la otra modalidad de pago cuando no hay cajeros en radios cerca-
nos), un destinatario trae la liquidación para varios de sus vecinos. Asimismo, en otros
casos, empleados municipales que tienen contacto más fluido con los destinatarios
se erigen como intermediarios entre estos últimos y las oficinas de ANSES que se en-
cuentran ubicadas en localidades vecinas, con el fin de trasladar la documentación
requerida. En este marco, en los pequeños poblados rurales o semirrurales del inte-
rior del país, como se constató en Villa Río Bermejito, las radios comunitarias también
cumplen un papel muy importante al difundir información y juntar tramitaciones para
llevar a los centros urbanos donde se ubican las oficinas. También, dada la creciente

49
 propagación de los celulares, las redes sociales están cumpliendo un rol de difusión
de información sencilla pero importante para los destinatarios.

Por otro lado, en algunos barrios del Conurbano Bonaerense, la capilaridad de la mi-
litancia social puede actuar como facilitadora e intermediaria de la vinculación entre
los destinatarios y las instituciones. Como pudo evidenciarse en el operativo de La
Matanza, los militantes sociales conocen la multiplicidad de las problemáticas coti-
dianas de los vecinos, al tiempo que tienen acceso a las instituciones e interceden en
la resolución de ciertos conflictos12.

Pero la conformación de estas redes informales no siempre funciona de manera

cooperativa; en algunos casos, puede significar que determinados mediadores re-
tengan un porcentaje de lo cobrado cuando existen dificultades para que el destina-
tario pueda trasladarse, como también en la obtención de turnos y remedios en los
centros de salud en lugares donde hay poca oferta de turnos y se concentra mucha
demanda (Conurbano Bonaerense), en la gestión de una PNC o cuando se llevan
papeles para completar trámites en las UDAI.

En síntesis, y para cerrar el documento, resulta imprescindible recuperar un grupo de

consideraciones sobre el funcionamiento y los desafíos futuros del programa, que
combina los aportes que son desarrollados de manera más exhaustiva en cada uno
de los documentos específicos que se presentan en el Anexo.

Los diferentes análisis realizados dan cuenta de que la protección a la niñez en la Ar-
gentina ha mostrado importantes avances, pero aún requiere significativas mejoras.
Sin duda, una mayor integración o articulación entre las diferentes instancias institu-
cionales involucradas ayudaría a tener un impacto más efectivo sobre la reducción
de la pobreza y la desigualdad. De hecho, se ha señalado de manera reiterada la
necesidad de mejorar la coordinación institucional. La propuesta de unificación del
sistema de protección favorece la atenuación de los desincentivos a la informalidad,
aunque no los elimina totalmente. Se genera una idea de continuidad que hoy no
12. Asimismo, en un
operativo en Virrey está presente.
del Pino, pudo
constatarse que
En el sistema actual, la AUH y las Asignaciones Familiares son dos programas distin-
las redes sociales
–especialmente tos, con nombres, mecanismos de selección y de exclusión, “ventanillas” de atención
Facebook– actúan
como mecanismos y requisitos diferentes. En primer lugar, debe destacarse la percepción de los agen-
de difusión de tes de la estabilidad y de la previsibilidad de las reglas existentes. En segundo lugar,
información, tanto
de las fechas y los costos de transacción de cambiar de un programa a otro pueden no ser menores
ubicaciones de los
operativos como cuando los programas tienen administraciones separadas. En tercer lugar, las com-
de los trámites y paraciones de beneficios, condiciones y requisitos de los programas pueden resultar
documentación
necesarios para los costosas, en especial cuando las reglas son complejas.
mismos. También, los
“grupos” y “páginas” Adicionalmente, podría evaluarse la posibilidad de vincular los beneficios del sistema
del municipio y/o
vecinos actúan como con un índice de vulnerabilidad construido a partir de una ficha social que incluya un
redes de difusión
de información y número grande de criterios. Otro elemento que considerar para reducir los desin-
facilitación en la centivos a la formalidad laboral es incorporar en el sistema integrado componentes
realización de
trámites. temporarios para fomentar la formalización, ya sean generales o focalizados en cier-

50
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

tos grupos (por ejemplo, mujeres que retornan al mercado de trabajo después de la
maternidad o personas que no hayan tenido nunca un empleo registrado).

Para terminar, no caben dudas acerca de la importancia que tiene el sistema de

transferencias monetarias como parte de la protección social de los niños y sus fami-
lias, y resulta vital lograr articular estas intervenciones con aquellas que promuevan
la acumulación de capital humano y la inserción productiva de las familias con niños.
Se trata de programas que deberán consolidarse, mejorarse y adaptarse a los cam-
bios que necesariamente se producirán de aquí en más.

51
ANEXO
Estudios
específicos
 ESTUDIO
ESPECÍFICO

ANÁLISIS
MACROFISCAL

Caracterización general,
antecedentes y costo
fiscal de eventuales
reformas de la AUH
 AUTORES

Oscar Cetrángolo
IIEP-UBA

Javier Curcio
IIEP-UBA

Ariela Goldschmit
IIEP-UBA

Roxana Maurizio
IIEP-UBA-CONICET

56
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

INTRODUCCIÓN
1.
En la Argentina, la protección social vinculada con el aseguramiento del ingreso mo-
netario para la niñez se estructura a partir de distintos componentes. Por un lado, los
trabajadores (activos o pasivos) del sector formal con ingresos por debajo de ciertos
umbrales perciben asignaciones familiares (Régimen de Asignaciones Familiares, en-
marcado en la Ley 24.714, para los trabajadores del sector privado, y otros regímenes
particulares para los trabajadores del sector público –nacional, provinciales o muni-
cipales–). Por su parte, los trabajadores con ingresos que se encuentran por encima
del mínimo no imponible dispuesto por el impuesto a las ganancias cuentan con
deducciones impositivas por hijos a cargo en relación con ese tributo que, si bien no
fueron diseñadas siguiendo una lógica vinculada con la protección social sino más
bien con el diseño del impuesto, en los hechos se comportan como un ingreso mo-
netario adicional relativo a la niñez en el ámbito familiar.

A su vez, a partir de 2009, mediante el Decreto 1602/09, se implementó el subsis-

tema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH),
destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes (NNyA) menores de 18 años de
edad (o sin límite cuando se trate de discapacitados) que no tengan otra asignación
familiar y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados, registra-
dos como monotributistas sociales, personal de casas particulares o se desempeñen
en la economía informal. El programa incorpora condicionalidades en salud y educa-
ción a los fines de extender los impactos a largo plazo y romper el ciclo intergenera-
cional de la pobreza. Asimismo, la AUH busca inducir el registro de los nacimientos.

Este módulo tiene por objetivo analizar los problemas de diseño en cuanto a la elegi-
bilidad de los destinatarios de la AUH, de modo de poder identificar las características
de la población no cubierta por la AUH sobre la base de las estadísticas disponibles.
Se buscará evaluar estrategias para cerrar estas brechas, lo que será complementa-
do con un análisis de la suficiencia de las prestaciones que brinda la AUH, así como
la evaluación del costo fiscal vinculado con la ampliación del programa.

Además de esta introducción, el documento se desarrolla en cuatro secciones. A

continuación, la sección 2 ofrece un detalle de los antecedentes vinculados con la
implementación de Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTM)
en distintos países de América Latina, con foco en la experiencia argentina. La sec-
ción 3 se destina a analizar el papel de las asignaciones familiares en la Argentina y la
evolución “teórica” de los distintos segmentos que las componen. Se trata de ofrecer
los elementos básicos del sistema de cobertura en su conjunto, a los efectos de ha-
cer comprensible el marco en el cual se implementa la AUH. Asimismo, se incorpora
un análisis pormenorizado de la normativa de la AUH con el objeto de identificar con
precisión el conjunto de población que queda excluido de la prestación por la norma.
A los fines de analizar la suficiencia de la prestación brindada por la AUH, en la sec-
ción 4 se estudia su importancia como mecanismo de reducción de la pobreza, así
como el impacto fiscal de su extensión .
57
 ANTECEDENTES DE LOS PROGRAMAS
2. DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS
CONDICIONADAS

Los primeros Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas a las Familias

(PTM) implementados en América Latina comenzaron a ejecutarse a mediados de
la década de los 90 en el Brasil, México y Honduras y, durante la primera década
del siglo XXI, se han diseminado en otros países de la región, constituyéndose en
instrumentos centrales de las políticas de reducción de pobreza. De todos modos,
más allá del momento de inicio de implementación, actualmente la mayoría de los
países latinoamericanos cuenta con algún esquema de transferencias de ingresos a
los hogares.

Estos programas constituyeron una verdadera reforma en el ámbito de los planes

de lucha contra la pobreza porque no adoptaron el modelo del seguro social y su
esquema contributivo y, a su vez, implicaron un alejamiento de la práctica dominante
hasta entonces, consistente en la entrega de “bolsas de alimentos” (Fonseca, 2006).

En términos generales, los PTM han sido empleados tanto para la atención de fami-
lias en situación de pobreza persistente como de hogares afectados por shocks eco-
nómicos. Más allá de sus diferencias, siguiendo a Villatoro (2007), puede decirse que
estas iniciativas tienen bases conceptuales comunes, entre las cuales se destacan
la búsqueda simultánea de eficiencia y equidad (vinculación entre alivio de pobreza
en el corto plazo y desarrollo del capital humano en el largo plazo), el énfasis en la
corrección de fallos de mercado a través de la creación de incentivos a la demanda
(condicionamiento de las transferencias), el empleo de un enfoque multidimensional
y sinérgico que requiere de la coordinación de los actores institucionales implicados
y que se expresa en una intervención sobre diferentes dimensiones del bienestar
para toda la familia, la entrega de un rol central a las mujeres beneficiarias con el fin
de empoderarlas, y la relevancia de los sistemas de monitoreo y evaluación para la
gestión, el aprendizaje y el incremento de la transparencia.

Los PTM son considerados como “innovadores” por varios motivos, entre los que
pueden destacarse sus mecanismos de focalización, el establecimiento de pres-
taciones “en efectivo” en lugar de “en especie” y las condicionalidades exigidas en
muchos casos, en relación con el desarrollo de ciertas acciones por parte de los
destinatarios, tales como asistencia escolar de los niños del hogar, controles de salud
y colocación de vacunas y refuerzos (Hailu y Veras Soares, 2009). De este modo, los
PTM integran objetivos de asistencia o reducción de la pobreza en el corto plazo y
la superación de la pobreza en el largo plazo mediante estrategias de acumulación
de capital humano. Ello se sustenta en la idea de que, dado que las estrategias uti-
lizadas por los más pobres para afrontar los shocks pueden llevar al desahorro en
capital humano y a perpetuar la pobreza, una acción que atienda simultáneamente

58
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

las consecuencias y causas de la pobreza puede interrumpir su reproducción inter-

generacional (Villatoro, 2007).

En general, los PTM se construyen con criterios de condicionalidad, que implican

un cumplimiento vinculado a controles sanitarios o la asistencia a la escuela, y que,
de no efectuarse, comprometerá los pagos futuros de la transferencia. En algunos
casos, el total de la transferencia está condicionada al cumplimiento de los objetivos;
en otros, se trata solo de un porcentaje. De esta forma, los PTM buscan intervenir en
el comportamiento individual mediante el incentivo monetario (Administración Na-
cional de la Seguridad Social –ANSES–, 2012).

Desde el punto de vista económico, los PTM tienen objetivos de eficiencia y de co-
rrección de fallas del mercado y, por este motivo, emplean incentivos por el lado de
la demanda en situaciones en las cuales las decisiones de las personas no se ajustan
al interés social o al de otros individuos (Das, Do y Ozler, 2005).

Desde una perspectiva más amplia, puede considerarse que los PTM fomentan la
corresponsabilidad de las familias beneficiarias, y dentro de estas, de las madres,
para alcanzar empoderamiento (De Janvry y Sadoulet, 2006). El recurso a la corres-
ponsabilidad no se limita a que las familias cumplan con las condicionalidades esta-
blecidas sino también alude a que los destinatarios sean protagonistas de las accio-
nes que les permitan mejorar sus condiciones de vida y alcanzar las puertas de salida
de los programas.

Los PTM se han orientado a cumplir una gran variedad de objetivos. Siguiendo nue-
vamente a Villatoro (2007), se distinguen como propósitos de los programas: la bús-
queda por la elevación del capital humano en el largo plazo y la interrupción de la
reproducción de la pobreza, el alivio de los efectos de crisis socioeconómicas, la
prevención de pérdidas de capital humano, el desarrollo de capacidades en adultos
en edad de trabajar y la reducción de la pobreza en el corto/mediano plazo.

Los destinatarios de estos programas son frecuentemente mujeres jefas de hogar, ya

que se asume que tenderán a invertir los beneficios de manera de favorecer más a
sus hijos. Adicionalmente, la entrega de las transferencias a estas apunta a maximizar
el impacto de las intervenciones en el capital humano y se orienta a afianzar el poder
de negociación y autonomía de las mujeres al interior del grupo familiar. Además,
el papel que tienen algunas mujeres en la ejecución de actividades críticas para la
operación de los PTM (mediación entre el programa, los otros destinatarios y las enti-
dades locales) les puede dar liderazgo y protagonismo dentro de sus comunidades,
lo que contribuye a romper el aislamiento y la reclusión doméstica de los cuales han
sido objeto habitualmente las mujeres más pobres (Villatoro, 2007).

Las discusiones conceptuales que se han argumentado a medida que se han ido
implementando estos programas abarcan distintos puntos que van desde cuestio-
nes relativas al diseño de los mismos, a la determinación de las prestaciones, las
condicionalidades, la focalización, los mecanismos de egreso que ellos plantean,
hasta aspectos vinculados a su evaluación de impacto y monitoreo, y detalles de
implementación como su financiamiento y gestión.
59
 En cuanto al diseño, entre otros temas, se ha debatido la adecuación o no de la uti-
lización de transferencias monetarias en oposición a transferencias en especie (ali-
mentos, vestimenta, útiles escolares, etc.) a los hogares. El argumento a favor de
las transferencias en efectivo sostiene que la entrega de dinero preserva la libertad
de elección de los destinatarios, es menos costosa que la prestación en especie
y se ajusta mejor a la composición de los hogares (Franco y Cohen, 2006). Asimis-
mo, como se señala en Marchionni y Conconi (2008), las transferencias en dinero
permiten mayor eficiencia en el consumo porque los individuos u hogares conocen
mejor sus necesidades y preferencias que el Estado, y la fungibilidad del efectivo
permite una adecuada asignación de la transferencia a necesidades heterogéneas y
cambiantes.

Sin embargo, en aquellas situaciones en que los mercados de bienes no funcionan

correctamente, las transferencias en especie son más deseables. Lo mismo ocurre
cuando los bienes que se transfieren generan externalidades positivas para el resto
de la sociedad, como es el caso de las campañas de vacunación.

Los programas de transferencias en especies, al entregar alimentos, medicamentos,

vestimenta o útiles a los hogares, suelen ser mejor aceptados por la sociedad, asu-
miendo una actitud paternalista sobre los destinatarios bajo el argumento de que las
transferencias de dinero no siempre suelen orientarse al consumo de los bienes prio-
ritarios para el hogar. Sin embargo, entre las desventajas de utilizar estas iniciativas,
se afirma que suelen ser más costosas en términos administrativos que la entrega de
efectivo y que están sujetas a mayores distorsiones. Las transferencias en especie
pueden fomentar el surgimiento de mercados secundarios en los que se comercia-
lizan los beneficios distribuidos por el programa. En tanto que transferir dinero abre
las puertas para la adopción de medios electrónicos de pago que permiten reducir
tanto costos operativos como las posibilidades de manejo discrecional de los fondos
del programa (Marchionni y Conconi, 2008).

En cuanto a los montos de las transferencias, los países de la región han empleado
distintas aproximaciones. En algunos casos se combina una transferencia plana, in-
dependientemente de la composición del grupo familiar, y un aporte por niño, mien-
tras que en otros casos se emplean apoyos por familia, o bien sobre bases indivi-
duales. En ciertas situaciones, se proporciona un aporte fijo a las familias en extrema
pobreza y una transferencia variable que toma en cuenta la composición del hogar
pero que es mayor para las familias más pobres. En el caso de las transferencias por
niños, también se han incorporado ponderaciones según sexo y edad de los desti-
natarios, con la intención de contemplar el costo de oportunidad de la educación en
cada caso. Por lo general, el valor de la transferencia plana suele determinarse en
base a un porcentaje de la línea de pobreza (Villatoro, 2007).

Las condicionalidades o corresponsabilidades han sido un aspecto muy discutido de

los PTM. Consisten en la obligatoriedad por parte de los destinatarios de dar cum-
plimiento a ciertas condiciones como, entre otras, la asistencia escolar de los niños,
la vacunación, el cumplimiento de controles médicos y de nutrición, la capacita-
ción, etc. Estas condicionalidades buscan crear incentivos a la formación de capital
60
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

humano, promoviendo una mayor inversión en educación, salud y nutrición como

una forma de superar los mecanismos de reproducción intergeneracional de la po-
breza. Además, en algunos casos los programas deben optar por suavizar las condi-
ciones para algunas subpoblaciones, como los adultos mayores, los discapacitados
y los indígenas, ya sea por los costos de transacción implicados como por los impe-
dimentos físicos que limitan las posibilidades de esas personas (Villatoro, 2007).

Otro aspecto muy discutido refiere al mecanismo de focalización utilizado. El de-

bate se ha centrado en la necesidad de programas focalizados versus universales.
Los programas focalizados están dirigidos a destinatarios específicos, vinculados en
general con los sectores más vulnerables de la población; en cambio, los progra-
mas universales se orientan a la población en general –sin considerar características
económicas, personales o sociales de los individuos– (Bertranou y Bonari, 2003). En
muchos casos, los PTM suelen recurrir a la autofocalización (o autoselección) que
permite identificar a los destinatarios de manera descentralizada y, para definir los
requisitos de ingreso al programa, se instrumenta la focalización por indicadores de-
limitando zonas geográficas pobres, grupos vulnerables –jefes de hogar con hijos a
cargo– y solicitando la comprobación de insuficiencia de ingresos.

Finalmente, se debe considerar que los programas pueden ser implementados, fi-
nanciados y ejecutados por diferentes niveles de gobierno. A su vez, los gobiernos
pueden delegar la provisión de los beneficios y/o la gestión de los programas en
organizaciones no gubernamentales u otras entidades. La asignación de responsa-
bilidades entre distintos niveles de gobierno se basa en diferentes aspectos, que
van desde razones históricas o institucionales hasta acuerdos políticos, entre otros.
Si bien históricamente –y de acuerdo con lo que aconseja la teoría– la política de
asistencia social y reducción de la pobreza se ha concentrado en manos de los go-
biernos centrales, en los años 90, ante el contexto de una creciente vulnerabilidad
en el empleo y en un marco de incremento de los niveles de pobreza y desempleo
de la población, muchos gobiernos subnacionales comenzaron a implementar sus
propios programas de reducción de la pobreza, acudiendo en algunos casos a PTM.
Ello se tradujo en una creciente superposición de intervenciones, que señala la ne-
cesidad de aumentar el grado de coordinación en la política social entre distintos
niveles de gobierno. Además, plantea un problema de equidad horizontal entre dife-
rentes jurisdicciones, puesto que son justamente las jurisdicciones más ricas las que
cuentan con las capacidades y los recursos necesarios para implementar programas
de este tipo.

Como en el resto de la región, en la Argentina el sistema de protección social ha-

bía estado históricamente vinculado estrechamente con el mundo del trabajo y, en
particular, con el empleo formal a través de esquemas contributivos. Desde allí, se
articulaba el acceso a beneficios previsionales (jubilaciones), asignaciones familiares
y a la cobertura de seguros de salud. En un contexto caracterizado por una baja tasa
de desempleo y un elevado porcentaje del empleo formal, este esquema implicaba
la cobertura de un porcentaje elevado de la población. Ello coexistía, a su vez, con
una amplia red de escuelas y centros de salud públicos (Maurizio, 2008).
61
 No obstante, las crecientes desocupación y precarización laborales dejaron en evi-
dencia las fallas del sistema contributivo para brindar cobertura a un amplio sec-
tor de la población. De este modo, a mediados de la década del 90 comenzaron
a implementarse algunos programas de transferencias de ingresos (Cetrángolo y
Goldschmit, 2012). El antecedente más relevante fue el programa Trabajar, que se
implementó desde 1996 en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (MTEySS), dependiente del gobierno nacional, hasta finales de 2001. Si bien el
alcance de este programa en términos de gasto y población cubierta era muy redu-
cido en relación con las necesidades de asistencia, mostró cierta eficacia en términos
de focalización, ya que el 80% de los beneficiarios del Trabajar provenía del 20% más
pobre de la población del país (Galasso y Ravallion, 2004).

Luego de las consecuencias de la grave crisis socioeconómica experimentada hacia

el final del siglo anterior y comienzos del presente, a principios de 2002 esa misma
cartera ministerial diseñó y puso en marcha el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocu-
pados (PJJHD), con el objeto de paliar las dificultades relacionadas con el ingreso
de las familias más pobres, que fueron afectadas en ese marco. Consistía en una
transferencia de un monto fijo ($150) para los jefes de hogar desocupados con hijos
de hasta 18 años. Los destinatarios debían realizar una contraprestación laboral (del
tipo comunitaria o productiva) o capacitación y cumplimentar los controles de salud
y educación. Los recursos destinados a este programa marcaron un cambio impor-
tante en las políticas de promoción social del país, ya que alcanzaron una magnitud
inusual hasta ese momento, cercana al 1% del PBI. El plan no estableció restricciones
iniciales para que se incorporaran todos los que reunieran las condiciones y presen-
taran las solicitudes hasta que cerró el ingreso a mediados de mayo de 2002, be-
neficiando a alrededor de 2 millones de destinatarios, lo cual constituyó un alcance
sin precedentes en términos de cobertura en políticas de asistencia social en el país
(Cetrángolo y Goldschmit, 2012).

A partir de allí, es posible destacar una serie de acciones de transferencias mone-

tarias directas (de carácter no contributivo) enmarcadas en el esquema de protec-
ción social implementado por el gobierno nacional. Hasta finales del año 2009, entre
esas iniciativas era posible destacar los siguientes programas: Plan Familias por la
Inclusión Social (PFIS), Pensiones no Contributivas (PNC), Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados, Programa de Empleo Comunitario (PEC), y Seguro de Capacitación y
Empleo (SCE), entre otros (Beccaria y Curcio, 2011).

El PFIS y el SCE aparecen como esquemas más permanentes de ayuda a grupos

vulnerables, en función de las condiciones de empleabilidad que registran los des-
tinatarios (a partir de la sanción del Decreto N° 1506/2004). El PFIS, bajo la órbita del
Ministerio de Desarrollo Social, está dirigido a jefes de hogar con nivel educativo
bajo (secundario completo o menos) y con dos o más hijos menores de 19 años,
que deben cumplimentar los controles de salud y asistencia educativa. La prestación
contempla un monto fijo y adicional por hijo y es compatible con otros ingresos en el
hogar siempre y cuando no superen el salario mínimo, vital y móvil (SMVM). En tanto

62
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

que el SCE, bajo la órbita del MTEySS, está dirigido a aquellos con mejores condicio-
nes de empleabilidad, para lo cual se brindan servicios destinados a apoyar la bús-
queda activa de empleo, la actualización y la formación profesional. Este programa
no exige ningún tipo de condicionalidad a sus destinatarios, pero impone la realiza-
ción de contraprestaciones laborales y de capacitación, y cuenta con una duración
limitada de dos años. El programa brinda una ayuda económica mensual no remune-
rativa por un período máximo de 24 meses. Durante los primeros 18 meses el monto
de la prestación es de $225, que se reduce a $200 durante los seis meses restantes.

El PEC, creado en 2003, tiene por objetivo brindar una ocupación transitoria a traba-
jadores desocupados de baja calificación laboral a través de la ejecución de distintos
tipos de actividades que tiendan a mejorar las condiciones de empleabilidad de los
mismos y/o la calidad de vida de la población de la comunidad a la que pertenecen.
Los participantes del programa reciben una ayuda económica mensual no remu-
nerativa de $150 y puede ser beneficiario del programa un solo miembro del grupo
familiar.

Los programas de pensiones no contributivas y asistenciales (PNC) consisten en

prestaciones monetarias con el objetivo principal de combatir la pobreza e indigencia
de los grupos más vulnerables de la población. Su característica distintiva se refiere
a que las condiciones de adquisición están generalmente desvinculadas de la tra-
yectoria laboral y el financiamiento proviene de impuestos de los ingresos generales.
A través de esta iniciativa, se otorgan siete tipos de beneficios: por vejez; por invali-
dez; a madres de siete o más hijos; graciables otorgados por el Congreso Nacional;
a excombatientes de la guerra de Malvinas; a familiares de desaparecidos durante
el gobierno; y otros por leyes especiales. Los tres primeros programas son también
denominados “pensiones asistenciales”.

Las condiciones de acceso para los beneficios asistenciales contemplan algunos de

los siguientes factores, según el tipo de pensión: falta de cobertura previsional al-
ternativa, ausencia de subsidios de cualquier tipo, falta de ingresos laborales, riesgo
médico-social, vejez, soledad, ausencia del progenitor o desempleo de este para las
madres de familia numerosa, desempleo, presencia y cantidad de hijos menores de
edad, incapacidad permanente y desamparo institucional.

Siguiendo a Beccaria, A. y Curcio, J. (2011), puede afirmarse que los niveles de las
prestaciones de PNC están mayoritariamente vinculados a la jubilación mínima y el
beneficio promedio difiere para las categorías establecidas. El crecimiento de los úl-
timos años comenzó a desarrollarse con más ritmo en 2004, en el que la serie au-
mentó 21% respecto del año anterior (pasó de 345.000 a 415.000 destinatarios, apro-
ximadamente). Durante 2015, se alcanzó un total de 1.492.228 prestaciones con un
predominio de las correspondientes a Invalidez (71,4% del total).

El inventario de principales PTM implementados en el país se completa con la crea-

ción de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUHPS) en octubre
de 2009, como nuevo pilar no contributivo incorporado al Régimen de Asignaciones
Familiares establecido por la Ley Nacional N° 24.714, cuyo objetivo general se orienta
63
 a atender la situación de aquellos niños menores de 18 años pertenecientes a grupos
familiares que no se encuentren amparados por el Régimen o Sistema de Asignacio-
nes Familiares vigente en ese momento.

Aquí, es importante notar que la demora del gobierno nacional en implementar una
medida de estas características condujo a que, ante la necesidad social, distintas
provincias, así como la Ciudad de Buenos Aires, hayan implementado, previo a la
AUH, programas de transferencias condicionadas a las familias en situación de po-
breza. Cuando apareció en escena el programa AUH, los gobiernos subnacionales
debieron revisar su tipo de intervención en políticas de atención de situaciones vul-
nerables. Teniendo en cuenta que algunas jurisdicciones se habían anticipado con
iniciativas propias, la aparición del programa nacional puso a los gobiernos provin-
ciales frente a la disyuntiva de utilizar los recursos destinados al área o bien para
complementar el programa nacional o bien para mejorar la provisión de servicios que
son condicionalidades del plan o para otros fines o, simplemente, ahorrarlos frente a
una situación fiscal complicada. Este debate es el que se presenta en la actualidad
en muchas jurisdicciones (Cetrángolo y Goldschmit, 2012).

EL SISTEMA DE ASIGNACIONES FAMILIARES

3. EN LA ARGENTINA

El sistema de Asignaciones Familiares en la Argentina surgió en la década de 1930

con el subsidio a la maternidad y se formalizó en 1957 mediante la creación de cajas
compensadoras establecidas por convenios colectivos. La fuente de financiamiento
de las cajas compensadoras provenía de un aporte patronal de entre 4% y 5% de la
masa salarial, el cual luego ascendió al 10% y 12% y, a mediados de 1985, se redujo a
9% (Beccaria y Curcio, 2014).

En 1991 el aporte destinado a asignaciones familiares disminuyó a 7,5% de la masa

salarial y se destinó el 1,5% restante a la creación del Fondo Nacional de Empleo.
En ese año se disolvieron las cajas y se unificaron las prestaciones de la seguridad
social (excepto Obras Sociales), incluido el sistema de Asignaciones Familiares bajo
la órbita de la ANSES. El Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) tomó a su
cargo todas las funciones que tenían las Cajas de Subsidios Familiares, que fueron
disueltas. La meta buscada por el modelo de recaudación unificada fue el control por
parte del Estado, y bajo un único sistema centralizado, de la totalidad de los aportes
a la Seguridad Social, especialmente los correspondientes a las Obras Sociales y las
Asignaciones Familiares (Rofman y otros, 2001).

En 1996 se planteó una reforma del sistema de Asignaciones Familiares con el objeti-

64
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

vo de lograr mayor equidad. Esta reorganización concentraba los beneficios y excluía

de los mismos a los trabajadores con salarios superiores a $1.500, con excepción de
las transferencias en concepto de maternidad e hijo discapacitado, que alcanzan a
todos los trabajadores (Beccaria y Curcio, 2014).

En el esquema actual de garantías de ingreso para hogares con niños, niñas y adoles-
centes de la Argentina, pueden distinguirse dos pilares fundamentales: las asignacio-
nes familiares contributivas (que incluyen las pagadas por ANSES y las provinciales)
y las asignaciones no contributivas (AUH más PNC y otros programas provinciales).
Estos subsistemas están definidos por las características laborales de las personas
(tipo de relación laboral e ingresos). A ello se le añade la deducción por hijo expresa-
da en la declaración del Impuesto a las Ganancias por parte de los trabajadores de
mayores ingresos que, si bien no fue diseñada como un mecanismo de protección
social, en los hechos se configura como un instrumento que favorece el ingreso dis-
ponible de las familias a partir de ciertos niveles de renta.

Como se desprende del Esquema 1, en forma conjunta estas prestaciones brindan

algún tipo de cobertura a 87,4% de los niños, niñas y adolescentes en la Argentina,
lo que representa en términos absolutos aproximadamente 11,4 millones de NNyA.

Los elevados niveles de cobertura se explican por una conjunción de factores, en

ESQUEMA 1
Alcance del sistema de asignaciones familiares y deducción de ganancias, 2016

Fuente:
Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Boletín Estadístico
de Seguridad Social (BESS) 2016, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social 2015, Encuesta Nacional de Pro-
tección y Seguridad Social (ENAPROSS) 2015 y Boletín Mensual AUH septiembre 2016 .
65
 donde se destaca la implementación de la AUH, el incremento del empleo formal
que extendió los niveles de cobertura contributiva y la reciente incorporación de los
monotributistas dentro de la componente de Asignaciones Familiares Contributivas
(según decreto 593 de abril de 2016, Organización Internacional del Trabajo –OIT–,
2016).

Es importante destacar que, en términos legales, la creación de AUH mediante el De-

creto 1602/2009 modifica la Ley 24.714 de Asignaciones Familiares Formales, incor-
porando el subsistema no contributivo dentro del Régimen general de Asignaciones
Familiares, encuadrando ambas prestaciones en el mismo marco legal.

Las asignaciones familiares se rigen por la Ley 24.714. La misma establece:

a) Un subsistema contributivo fundado en los principios de reparto de aplicación a

los trabajadores que presten servicios remunerados en relación de dependencia
en la actividad privada, cualquiera sea la modalidad de contratación laboral.

Este subsistema se financiará principalmente a partir de una contribución a cargo

del empleador del nueve por ciento (9%) que se abonará sobre el total de las re-
muneraciones de los trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de
esta ley. De ese nueve por ciento (9%), siete y medio puntos porcentuales (7,5%),
se destinarán exclusivamente a asignaciones familiares y el uno y medio (1,5%)
restante al Fondo Nacional del Empleo.

En la práctica este subsistema brinda cobertura a trabajadores asalariados for-

males de ingresos medios y bajos, estableciendo un límite de ingresos mínimo
y máximo aplicable a los titulares, correspondiente al grupo familiar referido de
$200 y $60.000 respectivamente.

b) Un subsistema contributivo de aplicación a las personas inscriptas y con aportes

realizados en el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS) esta-
blecido por la Ley N° 24.977, sus complementarias y modificatorias, el que se fi-
nanciará con el porcentaje de impuesto integrado que corresponda, con destino
al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) a cargo de las personas adhe-
ridas al RS. Los límites de ingreso del subsistema anterior se aplican también en
este caso.

El Decreto 593/2016 establece como restricción al cobro de las asignaciones fa-

miliares la necesidad de contar con las imposiciones mensuales abonadas al RS,
quedando excluidos del cobro de las prestaciones los monotributistas de las ca-
tegorías más elevadas (categorías J o superior).

En forma análoga al régimen contributivo formal, los monotributistas perciben va-

lores decrecientes en función de la categoría en que se encuentran inscriptos en
el RS.

c) Un subsistema no contributivo de aplicación a los beneficiarios del SIPA, benefi-

66
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

ciarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez, y para la Pensión

Universal para el Adulto Mayor, el que se financiará con los recursos del régimen
previsional.

d) Un subsistema no contributivo compuesto por la Asignación por Embarazo para

Protección Social y la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, des-
tinado, respectivamente, a las mujeres embarazadas y a aquellos niños, niñas y
adolescentes residentes en la República Argentina, que pertenezcan a grupos
familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía
informal con ingresos iguales o inferiores al salario mínimo. Se incluye como des-
tinatarios de este subsistema a los monotributistas sociales y a los empleados de
casas particulares.

En este caso, la transferencia monetaria es semicondicionada: el beneficiario per-

cibe el 80% mediante el sistema de pagos de la seguridad social y el 20% restante
se deposita en una cuenta del Banco Nación y está sujeto a la acreditación del
cumplimiento de condicionalidades en salud y educación por parte del titular del
beneficio.

En forma adicional, aunque no forma parte del Sistema de Asignaciones Familia-

res, existe otro mecanismo que considera la carga familiar en el consumo de los
hogares. Se trata de la mencionada deducción fiscal del Impuesto a las Ganancias
para los trabajadores asalariados formales de mayores ingresos. Las deducciones
por carga de familia son administradas por la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP).

El cuadro que sigue resume las principales características que adopta la configu-
ración de los distintas componentes del Sistema de Asignaciones Familiares en la
Argentina y de la deducción del Impuesto a las Ganancias.

Con relación a los beneficios otorgados, los diferentes subsistemas de asignaciones

67
 CUADRO 1
Configuración del Sistema de Asignaciones Familiares en la Argentina

COMPONENTE COMPONENTE NO DEDUCCIÓN DEL

CONTRIBUTIVA CONTRIBUTIVA IMPUESTO A LAS
GANANCIAS

AÑO 1957 y 2016 para los 2009 1932

monotributistas

NORMATIVA Ley 24.714 y Ley 24.714, Ley 20.628 y

Decreto 593/2016 Decreto 1602/2009 y Decreto 649/1997
Decreto 446/2011

MONTOS $1.103 por hijo y $3.597 por $1.103 por hijo y $3.597 Deducción anual de
DE LAS hijo con discapacidad para por hijo con discapacidad $19.889 por hijo
PRESTACIONES el tramo de menores ingre-
sos y luego va decrecien-
do. Por otra parte, existen
adicionales por zona

COBERTURA Trabajadores asalariados Desocupados o Trabajadores asalaria-

del sector formal público trabajadores informales dos del sector público
o privado, beneficiarios del con ingreso inferior al o privado, y autónomos
seguro de desempleo salario mínimo, inactivos
y jubilados, monotributistas sin jubilación o pensión,
con categorías inferiores monotributistas sociales,
a la J trabajadores tempo-
rarios en los meses de
reserva del puesto de
trabajo y empleados
de casas particulares

CRITERIOS DE Ingresos de entre $200 y Ingreso inferior al salario Ingresos por encima
ELEGIBILIDAD $60.000 por grupo familiar mínimo y residencia legal del mínimo no imponi-
por encima de los 3 años ble del impuesto a las
ganancias ($18.880)

ADMINISTRACIÓN ANSES o nación, provincias ANSES AFIP

y municipios para
empleados públicos

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la normativa correspondiente.

68
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

familiares brindan distintas coberturas. El subsistema de asignaciones familiares de

base contributiva comprende diferentes beneficios, entre los cuales están la asigna-
ción por nacimiento, por maternidad, por adopción, por matrimonio, prenatal, para hi-
jos menores de 18 años, para hijos con discapacidad y una ayuda escolar. Estas asig-
naciones familiares de base contributiva consisten en el pago de una suma de dinero
mensual, anual o por acontecimiento (según el beneficio) dirigida estrictamente a los
asalariados que se encuentran registrados en la seguridad social bajo la modalidad
de relación de dependencia.

El monto del beneficio está en relación directa con la carga de familia que los traba-
jadores sostienen, el nivel de salarios y la zona geográfica donde residen (Beccaria
y Curcio, 2014). Por su parte, el subsistema no contributivo extiende una parte de los
beneficios anteriormente mencionados a sectores de la sociedad que no se encon-
traban cubiertos. Ello incluye la prestación de asignación para hijos menores de 18
años y para hijos con discapacidad.

Según datos de registro de ANSES, en septiembre de 2016 el total de destinatarios

de la AUH ascendía a 3,9 millones de niños, niñas y adolescentes. Ese alcance fue lo-
grado casi en su totalidad durante los primeros meses de implementación, y alcanzó
un máximo de 3,7 millones en mayo de 2010.

La cantidad de titulares en septiembre 2016 alcanzaba los 2,2 millones, lo que impli-

GRÁFICO 1
Evolución de la cantidad de destinatarios de AUH y AAFF contributivas

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

69
 ca un promedio 1,8 niños y niñas menores de 18 años por hogar.

El gráfico que sigue detalla la composición etaria de los destinatarios de la AUH,

donde se observa una mayor participación de niños y niñas en sus primeros años de
vida, con claro predominio de los menores de 5 años.

GRÁFICO 2
Destinatarios de AUH según edad

0,4%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

La evolución de los montos liquidados de la AUH da cuenta del incremento en las

prestaciones, así como de la magnitud de los recursos involucrados. Como se des-
prende del Gráfico 3, hasta septiembre de 2016 se erogaron $3.570 millones en con-
cepto de AUH, lo que arroja un promedio de asignación de $1.000 por mes.

En forma acumulada, para el año 2016, se estima que el gasto haya ascendido a
$41.107 millones, lo que representaría cerca de 0,52% del PIB, de acuerdo con previ-
siones incluidas en el Presupuesto 2017 para el cierre del ejercicio 2016.

70
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

GRÁFICO 3
Montos liquidados de la AUH y AUH discapacidad (en miles de pesos)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.

Siguiendo con el Esquema 1 presentado previamente, debe notarse que el 12,6%

de niños, niñas y adolescentes que no se encuentra cubierto por ningún esquema
de protección responde a diversas situaciones. Este constituye el punto central de
análisis a los fines de evaluar alternativas de política pública que permitan ampliar
y universalizar algún tipo de cobertura para todos los niños y niñas que viven en el
país. En este sentido, deben distinguirse las situaciones que implican exclusiones
de la norma de aquellos casos en que no se logra acceder al beneficio. Si se dejan
de lado del análisis aquellos que se encuentran excluidos explícitamente por la nor-
mativa (sexto hijo o más y extranjeros con menos de tres años de residencia en el
país) y aquellos que no cumplimentan la normativa (falta de presentación de libreta y
suspensiones), se llega a un total de aproximadamente 1,2 millones de niños, niñas y
adolescentes sin ningún tipo de cobertura. Este es el universo de niños que deberían
ser buscados y captados por la política pública.

El Cuadro 2 resume los requisitos para el cobro de la AUH, en tanto en el Cuadro 3

se identifican los segmentos de la población menor a 18 años que no logra acceder
a los beneficios. En este último punto entran en consideración problemas de accesi-
bilidad, registro y otros.

Entre los problemas vinculados con la accesibilidad, puede destacarse que, de

acuerdo con información provista por la Dirección de Estadísticas e Información de

71
 Salud (DEIS-Ministerio de Salud), se desprende que durante 2014 (último año con da-
tos disponibles) el 7% de los niños inscriptos por el Registro Civil en ese año nacieron
en 2013 o en años anteriores. A su vez, el 91,8% de los niños nacidos durante 2014
fueron inscriptos en ese mismo año, por lo que queda un 9,2% con una mayor demo-
ra en la inscripción, lo cual afecta las posibilidades de incorporación a los diferentes
mecanismos de protección social de ingresos. Estos promedios nacionales exhiben
importantes variaciones entre las provincias y regiones del país, mostrando retrasos
mayores en las provincias con mayor vulnerabilidad relativa.

CUADRO 2
Requisitos de inclusión en la AUH

REQUISITOS DE INCLUSIÓN EN LA AUH

Niñas, niños y adolescentes (hasta 18 años y sin límite de edad para discapacita-
dos) cuyos responsables:
Se encuentran desempleados o se desempeñan en el mer-

cado informal con un salario menor al salario mínimo.
Son personal de casas particulares o trabajadores temporarios del sec-
tor agropecuario (en los meses de reserva del puesto de trabajo).
Son monotributistas sociales.
Los niños y adultos deben ser argentinos, naturalizados o extranjeros residentes
legales con tres años de residencia.
Solo perciben asignación como máximo por cinco de sus hijos.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la normativa.

CUADRO 3
Criterios de exclusión establecidos en la normativa

EXCLUSIONES DEL COBRO DE AUH

Trabajadores informales con un salario superior al salario mínimo.
Trabajadores en actividad por debajo del mínimo.
Monotributistas de categorías J-L (que solo perciben AAFF para hijos con dis-
capacidad).
Extranjeros con menos de tres años de residencia desocupados o informales.
Niños que no poseen DNI.
Sexto hijo o más de padres informales.

72
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

COBERTURA Y EVOLUCIÓN TEÓRICA DE

LA PROTECCIÓN SOCIAL A LA NIÑEZ
4.
A partir de la estructura de panel de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), es
posible presentar un panorama aproximado de las transiciones de los hogares entre
los diferentes pilares de protección a la niñez. Algunas aclaraciones resultan impor-
tantes aquí. Por un lado, estos ejercicios están basados en el concepto de elegibili-
dad para acceder a los diferentes esquemas de protección a la niñez que existen en
el país y no en el acceso efectivo. Por lo tanto, los resultados muestran la cobertura
de cada pilar en el caso en que todos aquellos que cumplan con los requisitos para
acceder a cada uno de estos estén efectivamente incluidos. Ello es particularmente
válido para la AUH. Por otro lado, los resultados son solo aproximados, ya que en to-
dos los casos la identificación es indirecta, dado que la EPH no indaga directamente
sobre estas cuestiones.

En el Cuadro 4 se presenta la matriz de transiciones anuales entre 2009 y 2015. Como

allí se observa, la proporción de los hogares que quedan clasificados exclusivamente
dentro del régimen contributivo en un determinado año y que lo siguen haciendo al
año siguiente ha ido variando en este período. En particular, en 2009, el 74% de los
hogares con menores se encontraba en esta situación, valor que fue descendiendo
hasta alcanzar un mínimo del 50% en 2013 para aumentar al 80% en 2014. Cuando
se analizan los “destinos” de los hogares que salen de este pilar, se observa que el
más importante inicialmente era “ganancias” o “no cubierto por ningún pilar”. Luego,
hasta 2013, fue la “doble cobertura”. En 2014 este tipo de tránsito desapareció. Estas
transiciones se explican por las variaciones en los ingresos de los hogares formales
en relación tanto con los valores máximos estipulados para permanecer en este pilar
contributivo como con los mínimos no imponibles del Impuesto a las Ganancias. Ello
explica, también, las transiciones entre este pilar y la doble cobertura.

CUADRO 4
Matriz de transiciones entre pilares del Sistema de Asignaciones
Familiares. Expansión al total país. Paneles anuales 2009-2015

2009-2010 No cubierto AAFF AUH Ganancias Doble cob. TOTAL

No cubierto 86,4 6,8 5,6 0,9 0,3 100

AAFF 5,5 74,5 6,2 9,7 4,1 100
AUH 23,2 15,9 59,4 1,5 0,0 100
Ganancias 6,4 11,9 2,8 75,9 2,9 100
Doble cobertura 2,9 23,1 1,3 41,6 31,1 100
TOTAL 38,5 33,9 14,2 10,4 3,0 100

73
 2010-2011 No cubierto AAFF AUH Ganancias Doble cob. TOTAL

No cubierto 86,8 3,6 6,4 3,1 0,1 100

AAFF 12,4 71,0 7,6 6,3 2,7 100
AUH 22,6 14,6 61,4 1,2 0,2 100
Ganancias 16,3 12,6 4,1 64,7 2,3 100
Doble cobertura 16,6 10,9 2,8 27,5 42,2 100
TOTAL 43,4 28,3 15,5 10,4 2,5 100

2011-2012 No cubierto AAFF AUH Ganancias Doble cob. TOTAL

No cubierto 86,5 3,3 4,4 5,5 0,3 100

AAFF 7,4 64,4 7,9 5,1 15,2 100
AUH 24,1 12,6 59,4 2,5 1,5 100
Ganancias 9,4 16,0 1,0 58,6 15,0 100
Doble cobertura 2,2 15,5 0,0 54,1 28,1 100
TOTAL 40,8 25,7 13,8 12,2 7,5 100

2012-2013 No cubierto AAFF AUH Ganancias Doble cob. TOTAL

No cubierto 86,4 2,4 6,1 3,1 2,0 100

AAFF 9,9 64,8 6,4 7,3 11,6 100
AUH 16,3 17,2 62,2 1,9 2,3 100
Ganancias 9,3 7,3 6,2 62,4 14,8 100
Doble cobertura 3,4 23,0 0,7 30,1 42,9 100
TOTAL 41,1 22,4 13,3 13,9 9,3 100

2013-2014 No cubierto AAFF AUH Ganancias Doble cob. TOTAL

No cubierto 83,1 1,8 6,5 4,3 4,3 100

AAFF 6,1 49,8 8,6 2,2 33,3 100
AUH 19,7 12,1 62,0 2,7 3,6 100
Ganancias 6,3 3,3 4,5 43,6 42,3 100
Doble cobertura 2,7 9,7 1,8 2,5 83,3 100
TOTAL 38,8 14,7 14,0 10,0 22,4 100

74
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

2014-2015 No cubierto AAFF AUH Ganancias Doble cob. TOTAL

No cubierto 90,6 4,9 4,0 0,5 0,0 100

AAFF 9,2 80,0 7,9 1,8 1,1 100
AUH 20,3 11,2 67,0 1,4 0,0 100
Ganancias 14,8 37,1 4,0 39,1 5,0 100
Doble cobertura 6,9 71,9 6,1 14,2 1,0 100
TOTAL 42,9 31,3 14,5 10,0 1,3 100

Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC).

La pérdida de cobertura puede estar explicada, además, porque el hogar dejó de ser
formal, pero sigue manteniendo ingresos superiores al salario mínimo (recordemos
que aquí se supone que se cumple el requisito de ingresos para acceder a este pilar).
Por último, alrededor del 7 u 8% pasaría a ser elegible para la AUH como producto
también de la pérdida de la condición de registro de algún miembro adulto del hogar,
pero con ingresos laborales hasta el salario mínimo.

Por otro lado, alrededor del 60% de los inicialmente elegibles para la AUH seguiría
siéndolo un año después a lo largo de este período. Sin embargo, alrededor de un
20%/25% quedaría sin ningún tipo de cobertura, seguramente al exceder el umbral
máximo de ingresos laborales establecido por el salario mínimo. Por el contrario, el
15% pasaría a estar cubierto por el régimen contributivo como consecuencia de la
formalización de algún miembro adulto del hogar.

PANORAMA DESCRIPTIVO DE LOS

HOGARES BENEFICIARIOS DE LA 5.
AUH Y DE SUS MIEMBROS

La siguiente sección se basa en la información que surge de dos encuestas a ho-

gares a partir de las cuales es posible identificar directamente a los beneficiarios
de la AUH. La primera de ellas es la Encuesta sobre Condiciones de Vida de Niñez
y Adolescencia (ECOVNA) realizada conjuntamente por UNICEF y el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación durante 2011/2012 en localidades urbanas de 5.000
habitantes y más de todo el país.

La segunda es la Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social II (ENAPROSS)

llevada a cabo por el MTEySS en 2015 en algunas áreas geográficas del país: Ciudad

75
 de Buenos Aires, 24 partidos del Gran Buenos Aires (GBA) y en las provincias de Ca-
tamarca, Corrientes, Chaco, Jujuy y Río Negro.

A partir de ambas fuentes, en lo que sigue se analiza, en primer lugar, la cobertura de

la AUH y la estructura de los hogares perceptores; en segundo lugar, las característi-
cas de los titulares del beneficio; en tercer lugar, los atributos personales de los niños
por los cuales se accede al mismo y, finalmente, las características socioeconómicas
de sus hogares.

Cobertura de la AUH y estructura de los hogares

De acuerdo con la primera fuente de información, habría alrededor de 1.653.000 ho-

gares cubiertos (15% del total), con aproximadamente 3,2 millones de niños percep-
tores de la AUH (28% de los menores de 18 años) que residen en áreas urbanas del
país. Estas cifras son consistentes con las que surgen de los datos administrativos
de ANSES, teniendo en cuenta que esta encuesta solo cubre áreas urbanas, lo que
muestra una muy buena identificación de los perceptores en la misma. En particular,
como se mostró previamente, hacia fines de 2016 había alrededor de 4 millones de
perceptores de esta asignación en el país, lo cual representa alrededor del 30% del
total de niños. Considerando que, aproximadamente, el 8% de la población reside en
áreas rurales (y haciendo el supuesto de que esta proporción se mantiene para los
niños), entonces se llega a que alrededor de 3,2 millones de los perceptores de la
AUH viven en zonas urbanas.

Resulta interesante notar que dichos porcentajes son también muy similares a los
que surgen de la ENAPROSS (13% y 28%) aun cuando, como se mencionó, esta cubre
solo algunas provincias del país.

Como se observa en el Gráfico 4, alrededor del 45% de los hogares titulares de este
beneficio recibe una asignación, mientras que un 30% restante obtiene dos. El pro-
medio de asignaciones por hogar es de 1,96, valor que se viene manteniendo relati-
vamente constante desde la implementación de este pilar de protección a la niñez.
En algunos pocos hogares (menos del 1%) el total de perceptores supera los cinco
estipulados por ley, lo que sugiere o bien algún error de captación de las encuestas
o la existencia de más de un titular en el hogar, vivan o no en el mismo.

76
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

GRÁFICO 4
Distribución de beneficiarios según cantidad de beneficios en el hogar

Fuente: ECOVNA (2011-12) y ENAPROSS (2015).

Lo que resulta particularmente interesante es la comparación de la cantidad de be-

neficios con el número de niños en el hogar. Los Cuadros A1i y A1ii (en el Anexo de
este Estudio) muestra que en el 74% (ENAPROSS)/76% (ECOVNA) de los casos am-
bos valores coinciden1. Salvo en algunos pocos casos donde la cantidad de benefi-
cios es superior a la de niños en el hogar, el restante 26%/23% corresponde a hogares
beneficiarios donde no todos los niños están cubiertos. Según la segunda fuente,
este grupo sumaba en 2011/12 un total de aproximadamente 615.000 (que viven en
áreas urbanas), alrededor de un 20% adicional del total de los ya cubiertos. Ello estaría
mostrando que una fuente no menor de falta de cobertura resultaría relativamente
“más sencilla” de resolver puesto que se da en hogares que ya cuentan con al menos
un beneficio. A su vez, en el 38% de estos casos “faltaría” un beneficio mientras que 1. La diferencia
entre el total que se
en un 30% adicional la diferencia sería de dos. muestra en el cuadro
correspondiente a la
Esta “falta de cobertura” en hogares AUH podría estar asociada a diferentes factores. ECOVNA y los datos
mencionados previa-
Primero, al tope en la cantidad de niños (cinco) a cubrir por titular estipulado en la mente sobre el total
normativa de la AUH. Segundo, al nacimiento de un hijo en el hogar y a la demora de beneficiarios se
debe a que el 1% es
potencial o a la falta de documentación necesaria para acceder al beneficio. Tercero, mayor de edad y
aquí solo se están
al incumplimiento de las condicionalidades. Finalmente, a la existencia de más de un considerando los
núcleo familiar en el hogar, lo que podría hacer que no todos los niños estén a cargo niños menores
de 18 años que
del mismo adulto titular del beneficio. reciben AUH.

77
 Respecto de la primera posible razón, y de acuerdo con la ENAPROSS, solo en alre-
dedor del 4% de estos casos los hogares tienen más de cinco hijos, por lo cual esta
no sería una causa significativa de esta aparente falta de cobertura.

Por otro lado, cuando se analiza en detalle la edad de este grupo de niños no cubier-
tos, se observa que las mayores frecuencias se encuentran en los extremos etarios,
en particular entre los niños menores a 1 año y entre aquellos con 16/17 años (Gráfico
5). En el primer caso, las demoras para realizar los trámites requeridos para acceder
al beneficio podrían explicar este hecho. En el segundo caso, es interesante notar
el crecimiento en la importancia relativa de los niños no cubiertos a partir de los 12
años, edad teórica de inicio en el nivel de educación secundaria. Ello podría, por lo
tanto, estar asociado a las mayores dificultades para cumplir con la condicionalidad
de asistencia escolar en esta etapa.

De hecho, cuando se analiza esta variable, se observa que alrededor del 15% del
total de los niños no cubiertos no asiste a la escuela. Sin embargo, ese porcentaje se
eleva fuertemente a partir de los 14 años, donde ello sucede en el 13% de los casos,
y alcanza a casi el 50% de aquellos con 17 años no perceptores de esta asignación.

De todas maneras, esta razón, más la falta de DNI y el hecho de pertenecer a una
familia con más de cinco niños dan cuenta de alrededor de un cuarto del total de es-
tas exclusiones, lo que sugiere la presencia de otros factores explicativos. La falta de
información al respecto no hace posible un análisis más exhaustivo de esta cuestión.

GRÁFICO 5
Distribución de menores no cubiertos en hogares
AUH según edad

Fuente: ECOVNA (2011-12) y ENAPROSS (2015).

78
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

En cuanto al año de inicio del cobro de la AUH de los hogares que eran beneficiarios
en 2015, y de acuerdo con la información que brinda la ENAPROSS, se observa que
el gran flujo de ingreso se dio entre 2009 y 2010, años que concentran alrededor del
40% de los ingresos totales. Posteriormente a dichos años, el flujo es relativamente
estable, alrededor del 13% hasta 2014, para luego descender a 9% en 2015 (Cuadro
A2i, del Anexo). El hecho de que la encuesta se haya realizado a lo largo de ese año
puede estar condicionando este último valor.

Este panorama es consistente con los siguientes dos fenómenos. El primero es que,
como ya se comentó, el ingreso a este pilar no contributivo se dio de manera muy
rápida desde su anuncio; en noviembre de 2009 ingresaron alrededor de 3,3 millones
de niños al mismo. El segundo refiere a la permanencia de los hogares en el mismo.
Como se observa en el Cuadro A2ii, alrededor del 90% de estos hogares percibe la
asignación de manera continua desde el año de ingreso. Ello indica, por ejemplo, que
entre aquellos que obtuvieron por primera vez el beneficio en 2009 y que lo siguen
percibiendo seis años más tarde, solo el 12% tuvo alguna interrupción en el cobro
durante este lapso.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que la permanencia en este pilar que
surge de estos datos seguramente está sobreestimada justamente porque esta in-
formación está disponible solo para los hogares beneficiarios en 2015 y no para el
total de los que alguna vez accedieron a esta asignación. Lamentablemente, no se
cuenta con estos datos de fuente administrativa de manera de evaluar correctamen-
te la intensidad de los flujos de entrada y de salida de este pilar

De todas maneras, a partir de la ENAPROSS, es posible observar que entre las razo-
nes “positivas” de la salida del programa está la obtención de un empleo registrado
por parte de la madre o el padre del menor (59%), el acceso a otro programa incom-
patible con la AUH (12%) y el comienzo de un trabajo como monotributista (10%) por
parte del padre o de la madre del menor. Debemos recordar que en la actualidad
este grupo queda mayormente incluido en el régimen contributivo (las primeras ca-
tegorías) pero en 2015 estaban excluidos de cualquier pilar de protección a la niñez.
Estas razones en conjunto suman un valor muy alto, de alrededor del 80% de las
salidas.

Sin embargo, por otro lado, aparecen factores “negativos” como la falta de cumpli-
miento de la condicionalidad en materia de salud (9%) o en materia educativa (1%).
El restante 10% corresponde a otros motivos (entre los cuales se destaca la realiza-
ción del trámite para obtener la pensión por siete hijos) o a la falta de conocimiento
sobre la salida del programa. Por lo tanto, si bien “la puerta de salida” más habitual
de la AUH es la formalidad, las condicionalidades en salud también parecen ser una
fuente de exclusión, si bien claramente de menor magnitud que aquella. Esta fuente
también podría explicar la falta de cobertura plena de los niños en hogares que per-
ciben la AUH analizada previamente.

79
 Finalmente, alrededor de un 10% de los que nunca cobraron este beneficio realizó los
trámites para acceder al mismo. Los motivos por los cuales no se obtuvo la AUH aun
habiendo realizado el trámite son: no le correspondía por tener el titular un puesto
registrado o por contar con otro beneficio social, ser monotributista o percibir ingre-
sos superiores a los estipulados (que suman alrededor del 44% del total); aún está en
trámite (35%); problemas con la documentación (10%) u otros motivos (10%).

Características de los titulares de la AUH

Como puede observarse en el Cuadro A3i (en el Anexo), de acuerdo con la ENA-
PROSS, aproximadamente el 44% de los titulares son cónyuges; el 36%, jefes; y el
14% son hijos mayores de 18 años. Por lo tanto, entre estos tres grupos concentran
alrededor del 94% del total de casos. La presencia de hijos mayores se da en hogares
extendidos donde estos obtienen el beneficio por algún menor a su cargo.

Al mismo tiempo, el 90% de los titulares son mujeres, lo que se compara con el 53%
de mujeres en el total de personas mayores de 18 años. La sobrerrepresentación
que ellas registran entre los titulares de la AUH (muy habitual en este tipo de pro-
gramas en la región) puede estar explicada, al menos en sus inicios, por el traspaso
de los programas de transferencias públicas vigentes antes de la implementación
de la AUH, los cuales se caracterizaban por una alta presencia femenina entre sus
beneficiarios. Asimismo, las madres tienen prioridad frente a los padres para percibir
esta asignación. Por otro lado, en general, son las madres las que realizan los trámites
para acceder a este tipo de beneficios y para cumplir luego con las condicionalida-
des. Por último, es más frecuente la ausencia del padre que de la madre de estos
niños en el hogar.

La edad promedio de los titulares es de 35 años. Sin embargo, este valor es significa-
tivamente mayor (41 años) entre los varones titulares que entre las mujeres (34 años).
Cuando se comparan estos valores con el total de la población mayor de 18 años,
se observa que los titulares, especialmente las mujeres, son sustancialmente más
jóvenes, resultado esperable dada la condición de tener niños a cargo para acceder
al beneficio.

Asimismo, como se observa en el Cuadro A3iv (en el Anexo) y también en el Gráfi-

co 6, los titulares registran un bajo nivel educativo: el 33% tiene solo hasta primaria
completa y el 70% menos de secundaria, cifras que se comparan con el 25% y el 44%,
respectivamente, para el total de la población mayor de 18 años. Este es otro resul-
tado esperable dadas las características de los hogares cubiertos por este pilar no
contributivo, en particular, teniendo en cuenta la habitual asociación negativa entre
educación e informalidad y desempleo (Beccaria y Maurizio, 2015).

80
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

GRÁFICO 6
Distribución de población mayor de 18 años según nivel educativo

Fuente: ENAPROSS (2015).

Precisamente, en relación con la inserción laboral de los titulares, alrededor de la

mitad se encuentra ocupado, 38% es inactivo y 12% es desocupado. Como era es-
perable, estos guarismos promedian situaciones diferentes según el sexo del titular.
En el caso de las mujeres, el 41% está inactiva y el 47% ocupada, mientras que esos
valores son del 14% y 71%, respectivamente, en el caso de los hombres (Cuadro A3vi
del Anexo).

Asimismo, en el caso particular de las mujeres, resulta interesante notar que no se

observan diferencias significativas en la tasa de participación en relación con las no
titulares de este beneficio con nivel educativo inferior a secundaria completa y pre-
sencia de niños. En particular, el valor de esta variable en este último grupo es solo
1 punto porcentual (pp) superior al de las titulares. Sin embargo, la brecha en la tasa
de ocupación entre ambos conjuntos de mujeres es mayor (3,50 pp), a favor de las
no titulares. Similar situación se presenta entre los hombres. Estos resultados son
particularmente interesantes y serán abordados con mayor precisión cuando se eva-
lúe el impacto de este programa sobre las decisiones de participación laboral de los
adultos que residen en hogares perceptores de este beneficio.

Cuando el análisis se restringe a los titulares ocupados, se observa que el 63% se

desempeña como asalariado en un puesto no registrado en la seguridad social mien-
tras que el 25% trabaja por cuenta propia. En el caso de las mujeres, el 65% percibe

81
 salario informal (43% en los hombres) mientras que el 23% es cuentapropista (38% en
los hombres). Llama la atención, sin embargo, la presencia de asalariados registrados
dentro del conjunto de titulares de la asignación, grupo que representa el 10% del
total de los beneficiarios pero que alcanza el 15% en el caso de los varones.

Una razón de este resultado podría ser el desempeño de estos individuos en el ser-
vicio doméstico, donde las trabajadoras, aun estando inscriptas en el régimen de se-
guridad social, no perciben asignaciones familiares contributivas, por lo cual quedan
incluidas en la AUH si perciben ingresos hasta un salario mínimo. Al excluir este tipo
de ocupaciones del análisis, el porcentaje de mujeres formales que aparecen como
titulares se reduce del 10% al 5%. Este valor remanente podría estar explicado por
una superposición de la percepción del beneficio con el comienzo de una relación
laboral formal o bien por tratarse de familias extendidas, lo que sugiere que este
resultado no deriva del hecho de haberle asignado en la encuesta el beneficio a un
mayor registrado que no pertenece al núcleo primario del menor ni de errores en la
identificación de los beneficiarios o en la clasificación de los trabajadores según su
categoría ocupacional .

En relación con la rama de actividad, el 38% realiza actividades de servicio domésti-

co mientras que un 17% se desempeña en el comercio. Esta composición, como es
esperable, difiere sustancialmente por sexo del titular. Alrededor del 44% y 27% de las
mujeres se desempeña en aquellas dos ramas de actividad, respectivamente. En el
caso de los hombres se evidencia una menor concentración en los sectores de acti-
vidad, donde el 40% se dedica a la construcción, 17% al comercio y 13% a la industria.
Vale mencionar que el servicio doméstico y la construcción son las ramas con ma-
yores tasas de informalidad, lo que explica, al menos en parte, su elevada incidencia
entre los trabajadores titulares de la AUH.

Por último, y en parte vinculado con esto último, alrededor del 60% de los titulares
del beneficio ocupados lo hace de manera part-time. Entre las mujeres, el porcentaje
de subocupadas aumenta al 66% mientras que entre los hombres este valor es del
33%. Por lo tanto, como era esperable, las mujeres perceptoras exhiben una menor
inserción laboral que los hombres, tanto en términos de tasa de actividad como en
intensidad horaria. Asimismo, cuando se las compara con aquellas no titulares en
hogares con presencia de niños y de bajo nivel educativo (inferior a secundario com-
pleto), se observa una menor intensidad laboral entre las primeras (de alrededor de
4 pp). Recordemos que, por el contrario, no se observaban diferencias en cuanto a
la tasa de participación entre ambos grupos de mujeres. De todas maneras, este
aspecto también será abordado de manera más exhaustiva en la evaluación de im-
pacto que se presenta en el Estudio Específico B.

82
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Características de los niños cubiertos por la AUH

De ambos relevamientos también surge un panorama similar respecto de la distribu-

ción según edad de los niños incluidos en la AUH. En particular, como se muestra en
el Gráfico 7, en relación con la estructura etaria de la población, hay una clara subre-
presentación de beneficiarios en los años cercanos al umbral máximo para acceder
al beneficio, entre los 15 y 17 años. De hecho, se registra una tendencia decreciente
en la participación de los niños y niñas a partir de los 12 años –edad teórica de fina-
lización del ciclo primario– que no se corresponde con la que exhiben los niños no
beneficiarios. Lo contrario sucede en el tramo de 1 a 5 años.

Esta situación podría estar asociada a dos factores: el primero refiere a la mayor in-
cidencia de la pobreza, a su vez asociada, al menos en parte, a la informalidad y al
desempleo, entre los hogares con mayor cantidad de niños y, por lo tanto, con mayor
probabilidad de tener hijos en las edades más bajas; el segundo refiere, como fue
señalado, a una mayor dificultad en el cumplimiento de la condicionalidad educativa
en la escuela secundaria. Atendiendo a esta situación, en algunos países de América
Latina (por ejemplo, el Uruguay), el monto de la asignación es mayor en este caso
que entre los niños en edad para asistir a la escuela primaria.

GRÁFICO 7
Distribución de menores de 0 a 17 años de edad

Fuente: ENAPROSS (2015).

83
 En ambos relevamientos aparece cierta paridad de género entre los beneficiarios,
muy similar al panorama que surge para el total de niños (Cuadros A4i y A4ii, en el
Anexo). En términos geográficos, aproximadamente el 40% de la AUH se concentra
en GBA, 1 pp inferior a su participación en el total de los niños. Sin embargo, como
era esperable, la mayor subrepresentación se observa en la Ciudad de Buenos Aires,
donde la diferencia (negativa) es de casi 6 pp. Lo contrario sucede en las provincias
del norte donde las dificultades laborales y los niveles de pobreza superan la media
nacional y por ello, al menos en parte, la incidencia relativa de este beneficio es tam-
bién superior a otras regiones del país. Ello es particularmente evidente en el caso
del Chaco (Gráfico 8).

GRÁFICO 8
Diferencia entre la participación de niños en el programa
y el total de niños por provincia

Fuente: ECOVNA (2011-2012).

Solo alrededor del 1,5 de los niños beneficiarios son migrantes, 1 pp más bajo que lo que
representan los niños extranjeros en el total de niños (Cuadro A4iv y A4v del Anexo). Sin
embargo, la incidencia de migrantes es mayor entre las madres o padres de aquellos que
reciben el beneficio. De acuerdo con la ECOVNA (2011-12) este es de alrededor del 5% (Cua-
dros A4vi y A4viii del Anexo) mientras que en la ENAPROSS (2015) (Cuadros A4vii y A4ix del
Anexo) se eleva al 9% en el caso de las madres y al 7% entre los padres. Ello indica, por lo
tanto, que un conjunto importante de hijos de padres migrantes es nativo de nuestro país.

84
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Finalmente, y como era esperable dada la condicionalidad educativa, casi la totali-

dad de los niños asiste a un establecimiento educativo. De hecho, la asistencia es su-
perior a la que registran los niños que no perciben AUH. Este aspecto será analizado
en mayor detalle en el Estudio Específico G.

Sin embargo, cuando se analiza la edad del aproximadamente 2% de los niños cu-
biertos por la AUH que declaran no asistir, se observa, nuevamente, que estos se
concentran en los extremos etarios, por un lado, 5 años y, por otro, de 14 a 17 años
(Cuadros A4x, A4xii, A4xii y A4xiii del Anexo). Cierto retraso en dar de baja a estos niños
del cobro de la AUH podría explicar por qué los mismos siguen siendo perceptores
aun no cumpliendo con esta condicionalidad.

Caracterización demográfica y socioeconómica

de los hogares beneficiarios

Por último, en esta sección se analiza la estructura demográfica y ciertas caracterís-

ticas socioeconómicas de los hogares. En relación con lo primero, de ambos rele-
vamientos surge que los hogares que perciben la AUH tienen un tamaño promedio
mayor que los no beneficiarios: 5,4 versus alrededor de 4. De acuerdo con la ECOVNA
(2011-12), el modo de la distribución entre los beneficiarios es 5 miembros mientras
que entre los no beneficiarios es 4 (Gráfico 9).

GRÁFICO 9.
Distribución de los menores según cantidad de miembros en el hogar.

Fuente: ECOVNA (2011-2012).

85
 Asimismo, mientras que, en promedio, los hogares beneficiarios tienen 3 niños, dicha
cifra es de 1,5 entre los no beneficiarios. En ambos relevamientos surge una muy
elevada presencia de madres en ambos tipos de hogares mientras que la del padre
se reduce significativamente, especialmente en los hogares beneficiarios. Según la
ECOVNA (2011-12) esta presencia se da en el 59% de estos hogares (68% en el resto)
mientras que de acuerdo con ENAPROSS (2015) este porcentaje se eleva al 71% (78%
en el resto). La alta incidencia de hogares monoparentales con presencia de niños
entre los beneficiarios claramente es un factor que puede explicar, por un lado, los
bajos ingresos familiares totales debido a la menor cantidad de adultos perceptores
y, por otro, las mayores dificultades que las jefas de este tipo de hogares tienen para
ingresar y permanecer en el mercado de trabajo (Comisión Económica para América
Latina y el Caribe –CEPAL–, 2009).

Cuando se analiza el ingreso per cápita familiar (IPCF) de los hogares beneficiarios se
observa que, de acuerdo con la ENAPROSS (2015), este representaba alrededor de
un tercio del correspondiente al total de hogares ($2.100 y $6.700, respectivamente)
y la mitad del de los hogares con presencia de niños ($4.200). Ello muestra, por lo
tanto, que aun cuando la AUH, a diferencia de otros programas de transferencias
condicionadas en la región, no está dirigida expresamente a los hogares de meno-
res ingresos, termina “focalizando” en estos, dada la fuerte correlación habitual entre
informalidad/desempleo y escasez de recursos monetarios en el hogar (Beccaria y
Groisman, 2008; Maurizio, 2014).

Consistente con ello, se observa que aproximadamente el 50% de los beneficiarios

pertenece a los tres primeros deciles del IPCF, cifra que se compara con el 22% en el
resto de los hogares (Gráfico 10 y Cuadros A5, estos últimos en el Anexo). Asimismo,
mientras que el 20% de las familias del primer grupo se ubica en el primer decil, en el
segundo lo hace solo el 7%.

86
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

GRÁFICO 10
Distribución de los hogares con presencia de niños según deciles del IPCF

Fuente: ENAPROSS (2015).

Por otro lado, cuando se analiza la cobertura de la AUH en cada decil de hogar con
niños, se observa que en los dos primeros este pilar alcanza a la mitad de esos ho-
gares y desciende sistemáticamente su participación a lo largo de la distribución. Ello
señala dos cuestiones importantes. La primera, que ya se mencionó, es la focaliza-
ción de esta asignación en los hogares de menores ingresos. La segunda es la “falta
de cobertura” de este pilar entre los deciles más bajos, ya que alrededor de la mitad
de los niños aquí ubicados no recibe AUH.

Para evaluar las razones de esto último, resulta valioso analizar el tipo de cobertura
que reciben los hogares con niños a lo largo de la distribución. La ENAPROSS los
clasifica en las siguientes categorías: pilar contributivo, AUH, beneficiarios de otros
programas, excluidos por normativa (acá quedan incluidos los hogares que no reci-
ben asignaciones familiares contributivas pero hacen la deducción por hijo del Im-
puesto a las Ganancias, los hijos de monotributistas2, aquellos que no cumplen con 2. Excepto los
monotributistas
las condicionalidades y, en teoría, los informales con ingresos superiores al salario sociales, que están
mínimo) y no cubiertos (se supone que aquí se incluyen hogares que deberían recibir cubiertos por la
AUH. Recordemos
AUH y no lo hacen). que en 2015 aún no
estaban incluidos en
El Gráfico 11 muestra la distribución de hogares en cada decil del IPCF. Allí se observa, el pilar contributivo
los contribuyentes al
nuevamente, la incidencia decreciente de la AUH a lo largo de la distribución. El pilar monotributo general.

87
 contributivo crece (si bien no sistemáticamente) hasta el decil 8 para luego descen-
der. Ello es consecuencia conjunta de la correlación positiva entre formalidad e IPCF
y de la existencia del límite máximo de ingresos para pertenecer a este pilar. A su vez,
como era esperable, los hogares excluidos representan una porción creciente a lo
largo de la distribución, donde, en el último decil, en 2015 aproximadamente la mitad
de los hogares con niños quedaba excluida por normativa tanto del pilar contributivo
como del no contributivo.

Por último, se encuentra el grupo de hogares no cubiertos por ninguno de estos

pilares, que alcanzaba en aquel año casi el 30% del primer decil. Si suponemos que
estos hogares deberían haber estado cubiertos por la AUH, representan alrededor
de un 60% adicional a los ya cubiertos en este decil. Ello resulta particularmente pre-
ocupante, ya que es esperable que el panorama actual no difiera significativamente
de este.

GRÁFICO 11
Distribución de hogares según tipo de cobertura en los deciles de IPCF

Fuente: ENAPROSS (2015).

Finalmente, para complementar este análisis, resulta interesante comparar la ubica-

ción de los hogares perceptores de la AUH con aquellos pertenecientes a los otros
grupos aquí considerados. Como se observa en el Gráfico 12, los beneficiarios de la
AUH están “corridos” a la izquierda mostrando, nuevamente, un IPCF más bajo que
cualquiera de los otros grupos. Le siguen aquellos cubiertos por otros programas

88
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

sociales, los que, en conjunto, vuelven a mostrar la focalización de estos programas

entre los más pobres. Luego se ubican aquellos no cubiertos pero que deberían
estarlo. Nuevamente, esto parece ser particularmente problemático porque están
ubicados cercanos al extremo inferior de la distribución y, por lo tanto, sería impor-
tante averiguar por qué no están incluidos en algunos de estos pilares cuando, de
acuerdo con la normativa, deberían estarlo. Luego, en el centro de la distribución,
están los hogares que obtienen asignaciones familiares contributivas y, finalmente,
aquellos excluidos por normativa. Si bien la ENAPROSS (2015) no permite identificar
de qué pilar se encuentran excluidos, dada su ubicación sesgada hacia el extremo
superior de la distribución, es posible suponer, como se mencionó, que lo están del
pilar contributivo y que, en su mayoría, quedan incluidos en la deducción de la base
imponible del impuesto a las ganancias.

GRÁFICO 12
Distribución de hogares con menores según tipo de cobertura

Fuente: ENAPROSS (2015).

Por lo tanto, estos resultados sugieren que, aun considerando el monto total del be-
neficio percibido, los hogares que acceden a la AUH tienen menores IPCF promedio
que el resto de los hogares. Sin embargo, a partir de estos resultados no es posible
identificar el impacto que la AUH ha tenido sobre los ingresos familiares dado que
aquí se han comparado hogares que pertenecen o no al grupo de beneficiarios pero

89
 que adicionalmente podrían diferir en otras características relevantes que no se es-
tán considerando. Por ejemplo, no es posible identificar si las discrepancias entre
estos hogares ya se encontraban presentes antes de la implementación de la AUH
o aparecieron luego, a partir de ciertos comportamientos o de ciertos impactos di-
ferenciales de otros factores. Sobre estos aspectos se avanza en la evaluación de
impacto.

El otro aspecto importante de resaltar aquí es que a pesar de esta “focalización” de la

AUH entre los hogares de menores ingresos aún queda un conjunto significativo de
hogares por cubrir, los que, en su mayoría, parecen ubicarse en el extremo inferior
de la distribución. Nuevamente, la falta de información actualizada impide actualizar
este ejercicio al presente.

6. LA SUFICIENCIA DE LAS PRESTACIONES

BRINDADAS POR LA AUH

Uno de los aspectos centrales de las AUH es su capacidad para aumentar los ingre-
sos totales de las familias y, dada la focalización de este pilar entre las familias de
menores recursos, su potencial efecto reductor sobre la pobreza y la indigencia.

A su vez, habida cuenta de la relevancia que detenta la AUH en términos de cobertu-

ra poblacional, adquiere importancia indagar acerca de la suficiencia de los montos
de la prestación otorgada. Si la misma se dirige a los sectores de menores recursos
de la población, resulta razonable evaluar la suficiencia de la prestación en relación
con los ingresos necesarios para no ser considerado pobre.

En el Cuadro 5 se presenta la relación entre los montos pagados por la AUH en 2016
y algunos indicadores de pobreza. Se tomó como referencia una base de U$S2 al
día, y la valorización de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y Canasta Básica Total
(CBT), que definen las líneas de indigencia y pobreza respectivamente, según datos
oficiales. Allí se observa, que la AUH siempre se ubicó por encima del indicador de
pobreza de U$S2 al día.

90
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO 5
Evolución de los montos de la AUH vis a vis algunos
indicadores de pobreza seleccionados

AUH U$S2 diarios (a)/(b) CBA (a)/CBA CBT (a)/CBT

(a) por mes (b) en % en pesos en % en pesos en %
en pesos en pesos
MAR-16 966 904 107% 1.515 63,8% 3.664 26,4%
SEPT-16 1.103 906 122% 1.711 64,5% 4.090 27,0%

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC y ANSES.

Con relación a la CBA y CBT, los valores de la AUH se ubican siempre por debajo de
ambas canastas. No obstante, debe contemplarse que tanto la CBA como la CBT se
encuentran expresadas sobre una base de adulto equivalente, de modo que la dis-
tancia entre la AUH y este valor debe interpretarse con cautela.

Por tal motivo, adquiere relevancia considerar en el análisis una perspectiva multi-
dimensional de la pobreza, que tome en cuenta aspectos que van más allá de las
variables puramente monetarias, como la vivienda, el saneamiento básico y otros
aspectos de la vida de las personas.

La comprensión de los efectos combinados, producto de múltiples privaciones, pue-

de ayudar a identificar las causas subyacentes de la inequidad en los resultados en
el desarrollo de los niños. A su vez, permite a los responsables de políticas identificar
a los niños que están privados de la satisfacción de numerosas necesidades bási-
cas y puede facilitar el desarrollo de respuestas políticas globales e integradas. A
diferencia de las mediciones monetarias donde los cambios en los precios afectan
significativamente la línea de pobreza, los indicadores obtenidos a partir de la métrica
multidimensional son estructuralmente estables, es decir, son independientes del
movimiento de los precios y de otras variables de coyuntura. Y requieren medidas
de política más estructurales que se enfoquen en las múltiples determinantes de la
pobreza infantil (UNICEF, 2016).

Volviendo a la dimensión relacionada con los ingresos de que disponen los niños y
sus familias, puede destacarse que, a pesar de la relevancia de esta dimensión, poco
se conoce sobre cuál es la incidencia actual de estos dos fenómenos entre los ho-
gares perceptores ni cuál es la distancia entre los ingresos familiares y las líneas res-
pectivas para que salgan de esta situación aquellos que aún son pobres o indigentes.
Por lo tanto, resulta relevante estimar cuánto costaría eliminar tanto la pobreza como
la indigencia en los hogares perceptores de la AUH.

Sin embargo, como se mencionó, existe adicionalmente un conjunto no menor de

niños que aún no están incluidos en este pilar cuando deberían estarlo, dadas las

91
 características socioeconómicas de sus hogares. Podríamos denominarlos “elegibles
no AUH”. En particular, la suma de los no cubiertos y de los que están excluidos por
normativa (la parte más importante de ellos, de acuerdo con los datos de ANSES,
parece ser la falta de cumplimiento de las condicionalidades o falta de demostración
de su cumplimiento) ronda los 1,6 millones de niños menores de 18 años. Es espe-
rable que una proporción elevada de estos hogares sea pobre y, eventualmente,
también indigentes. Por lo tanto, resulta interesante también aquí conocer el monto
de ingreso que permitiría eliminar la pobreza en este grupo de familias.

La dificultad principal para llevar a cabo una estimación de ambos costos es la falta
de información que permita identificar correctamente qué hogares y personas per-
tenecen a ambos grupos. Como se discute en detalle en el Estudio Específico B,
la EPH no permite hacer una identificación directa de los beneficiarios de la AUH,
sino que debe hacerse de manera indirecta a partir de la variable que identifica las
transferencias del Estado que reciben los hogares. Ello, por lo tanto, puede generar
errores de estimación.

Sin embargo, aun teniendo en cuenta los límites de esta fuente de información, es la
única que nos permite aproximar una estimación de los costos fiscales que implicaría
eliminar la pobreza y la indigencia en los hogares elegibles que ya perciben la AUH y
en aquellos que aún no accedieron a la misma, pero son elegibles para ella.

Debe aclararse que quedan excluidos de este cómputo, por lo tanto, aquellos hoga-
res con niños incluidos en otros pilares y los hogares que no incluyen a niños en su
composición.

Para llevar a cabo estos ejercicios, se utilizaron los microdatos de la EPH correspon-
diente al segundo trimestre de 2016. En ese momento, la pobreza afectaba a 23,3%
de los hogares y a 32,5% de las personas en los 31 aglomerados cubiertos por esta
encuesta. La indigencia era de 5% y 6,5%, respectivamente.

Sin embargo, en el caso de los hogares elegibles que no eran perceptores de la AUH,
estos guarismos eran 80% para pobreza y 30% para indigencia. A su vez, la brecha
relativa de pobreza era de 0,49 mientras que en términos monetarios ello implicaba
una distancia promedio a la línea de $6.300 mensuales. La brecha de indigencia, por
su parte, era de 0,44 con una distancia de $2.400.

Si se supone que la cantidad de niños cubiertos por esta asignación en este grupo
de hogares sería de 1,8, entonces estos sumarían alrededor de 890.000. Por lo tanto,
si a cada uno de estos hogares se le diera el monto necesario para salir de la po-
breza, ello implicaría una suma de recursos de aproximadamente $ 67.000 millones
anuales, equivalente al 0,85% del PIB 2016 estimado y a un incremento equivalente
al 163% en relación con el gasto actual de esta asignación que, como se mencionó
previamente, durante 2016 ascendió a $41.107 millones. Para el caso de la eliminación
de la indigencia, el monto adicional requerido puede estimarse en $26.000 millones
anuales (0,33% del PIB estimado).

92
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Por su parte, en el caso de los hogares elegibles perceptores de la AUH, en 2016 la

incidencia de la pobreza también era muy elevada, del orden del 88% a nivel de ho-
gar, mientras que la de indigencia rondaba el 30%, aun incluyendo esta transferencia
en los ingresos familiares. Las brechas eran 0,50 ($7.000) y 0,40 ($2.300), respectiva-
mente. Considerando que en la actualidad hay aproximadamente 4 millones de niños
cubiertos en alrededor de 2,2 millones de hogares, el monto de dinero que habría
que adicionarles para eliminar la pobreza sería de $186.000 millones anuales y, para
sacarlos de la indigencia, sería de $61.000 millones.

Un aspecto importante para remarcar es que estos ejercicios son solo orientativos,
al menos por dos razones. La primera es porque los mismos son de estática compa-
rada, donde no se considera ningún otro cambio ni a nivel microeconómico ni ma-
croeconómico más que el otorgamiento de estos montos de ingresos a los hogares.
Por lo tanto, no se están considerando aquí cambios en el comportamiento de sus
miembros que podrían reducir o amplificar los efectos sobre la pobreza o la indigen-
cia. Tampoco se tiene en cuenta algún posible efecto multiplicador del gasto.

La segunda razón refiere a la escasez de información (tanto administrativa como

proveniente de encuestas a hogares) detallada y actualizada sobre los hogares per-
ceptores y elegibles de la AUH. Asimismo, el cambio originado recientemente en
los valores de los parámetros necesarios para estimar la incidencia de la pobreza e
indigencia, que permite contar con información sobre su incidencia para el 2016 pero
no hacia atrás genera dificultades importantes para poder realizar estos mismos ejer-
cicios desde la implementación de la AUH hasta el presente.

En este sentido, se reafirma lo señalado acerca de que la Argentina continúa exhi-

biendo un atraso importante respecto de otros países de la región en materia de
información referida a programas sociales, lo cual no solo dificulta la identificación y
caracterización de sus perceptores sino, también, las evaluaciones de impacto de los
programas que se deseen realizar.

Por último, más allá de las precauciones mencionadas respecto de estos resultados,
lo que resulta evidente es la insuficiencia de esta transferencia para sacar de la indi-
gencia (obviamente, mucho más en el caso de la pobreza) a estos hogares con pre-
sencia de niños, niñas y/o adolescentes. Recordemos, en este sentido, que uno de
los objetivos de este pilar era combatir la transmisión intergeneracional de pobreza.
Lejos se está de ese objetivo.

93
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Rofman, R., Grushka, C. y Chebez, V. (5-9 de noviembre, 2001). El sistema de Asignaciones Fa-
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UNICEF (2016). Bienestar y pobreza en niños, niñas y adolescentes en Argentina. Buenos Aires:
UNICEF.

Villatoro, P. (2007). Las transferencias condicionadas en América Latina: Luces y sombras. Docu-
mento de la CEPAL para el Seminario Internacional “Evolución y desafíos de los progra-
mas de transferencias condicionadas”, Santiago de Chile.

95
ANEXO
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A1I
Cantidad de AUH en relación con la cantidad de niños en el hogar

% Abs. % % acum.
0,11 690 0,04 0,04
0,14 2.658 0,16 0,20
0,17 815 0,05 0,25
0,20 9.799 0,60 0,85
0,25 18.513 1,12 1,97
0,29 1.063 0,06 2,04
0,30 188 0,01 2,05
0,33 58.239 3,54 5,58
0,38 1.055 0,06 5,65
0,40 4.101 0,25 5,90
0,42 50 0,00 5,90
0,43 171 0,01 5,91
0,50 153.385 9,31 15,23
0,56 537 0,03 15,26
0,57 2.523 0,15 15,41
0,60 5.789 0,35 15,76
0,63 103 0,01 15,77
0,67 59.959 3,64 19,41
0,71 4.581 0,28 19,69
0,75 21.512 1,31 21,00
0,80 8.620 0,52 21,52
0,83 16.499 1,00 22,52
0,86 115 0,01 22,53
0,88 692 0,04 22,57
1,00 1.252.125 76,04 98,61
1,17 94 0,01 98,62
1,20 638 0,04 98,66
1,25 2.727 0,17 98,82
1,33 1.101 0,07 98,89
1,50 10.357 0,63 99,52
1,67 161 0,01 99,53
2 7.088 0,43 99,96
3 496 0,03 99,99
4 202 0,01 100
Total 1.646.646 100 Fuente: ECOVNA (2011-12).

97
 CUADRO A1II
Cantidad de AUH en relación con la cantidad de niños en el hogar

% Abs. % % acum.
0,14 606 0,09 0,09
0,17 788 0,11 0,20
0,20 1.064 0,15 0,35
0,22 452 0,06 0,41
0,25 14.378 2,04 2,45
0,29 92 0,01 2,47
0,33 27.746 3,94 6,40
0,40 5.908 0,84 7,24
0,43 134 0,02 7,26
0,50 59.886 8,50 15,76
0,60 3.568 0,51 16,27
0,63 95 0,01 16,28
0,67 45.495 6,46 22,74
0,71 142 0,02 22,76
0,75 11.529 1,64 24,39
0,80 7.882 1,12 25,51
0,83 3.627 0,51 26,03
1,0 519.834 73,77 99,80
1,2 159 0,02 99,82
2,0 1.283 0,18 100
Total 704.668 100
Fuente: ECOVNA (2011-12).

98
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A2I
Permanencia en la AUH y razones de salida

AUH DE AUH DE FORMA

FORMA CONTINUA CONTINUA
Año de NO SÍ Total NO SÍ Total
inicio
2009 17,5 18,4 18,3 11,6 88,4 100
2010 23,1 19,9 20,3 13,7 86,3 100
2011 11,5 13,1 12,9 10,7 89,3 100
2012 15,4 13,1 13,4 13,9 86,1 100
2013 12,6 13,6 13,5 11,3 88,7 100
2014 12,6 12,2 12,3 12,4 87,6 100
2015 7,4 9,6 9,4 9,5 90,5 100
Total 100 100 100 12,1 87,9 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A2II
Situación respecto de la AUH

Abs. % % acum.
La percibe actualmente 1.380.794 28,16 28,16
No la percibe actualmente, 558.524 11,39 39,56
pero la percibió
Nunca la percibió 2.963.480 60,44 100
Total 4.902.798 100

“Año de inicio” es el de percepción de AUH para los hogares beneficiarios en 2015.

Fuente: ENAPROSS (2015).

99
 CUADRO A2III
Motivo por el que dejó de cobrar AUH

%
El padre/madre/tutor(a) consiguió trabajo como asalariado registrado 58,6
Tutor o niño(a) o persona con certificado de discapacidad comenzó 11,9
a percibir pensión o plan social incompatible
El padre/madre/tutor(a) comenzó a trabajar como monotributista 9,9
El niño, niña o adolescente abandonó la escuela 1,8
No presentaron/no aprobaron los certificados de salud 8,7
No sabe por qué dejó de cobrar 1,4
Otros motivos 7,7
Total 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A2IV
Realización de trámites para acceder a la AUH de los que nunca accedieron

%
SÍ 9,4
NO 88,0
Ns/Nr 2,6
Total 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A2V
Motivos por los que no le otorgaron la AUH luego de realización del trámite
.
%
Todavía está en trámite 35,6
Tutor o niño(a) o persona con cert. de disc. recibía pensión o plan social 14,0
El padre/madre/tutor(a) era monotributista 7,4
El padre/madre/tutor(a) cobraba asignación familiar 16,2
El padre/madre/tutor(a) cobraba un ingreso superior 5,9
El niño, niña o adolescente no tenía DNI 1,1
Tuvo problemas con la documentación requerida 8,1
Especifica otro motivo 11,7
Total 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

100
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADROS A3
Características de los titulares de la AUH

Relación de parentesco de los titulares de la AUH

Abs. % % acum.
Jefe 242.163 35,65 35,65
Cónyuge 300.801 44,28 79,93
Hijo 97.373 14,33 94,26
Yerno/Nuera 21.023 3,09 97,35
Nieto 7.245 1,07 98,42
Padre/madre 239 0,04 98,46
Hermano/otros familiares 10.307 1,52 99,98
No familiares 122 0,02 100
Total 679.273 100
Sexo de los titulares y no titulares de la AUH
TITULAR AUH
NO SÍ Total
Mujer 50,4 89,8 52,8
Hombre 49,6 10,2 47,2
Total 100 100 100
Edad de los titulares y no titulares de la AUH
TITULAR AUH
NO SÍ Total
Hombres 43,0 41,4 43,0
Mujeres 46,3 33,7 45,0
Total 44,6 34,5 44
Nivel educativo de los titulares y no titulares de la AUH
TITULAR AUH
Nivel educativo NO SÍ Total
HPI 8,4 9,8 8,5
PC 16,7 23,4 17,1
SI 18,8 36,4 19,9
SC 21,5 20,9 21,4
TI 17,0 8,4 16,5
TC 17,6 1,0 16,6
Total 100 100 100

101
 Situación laboral de los titulares y no titulares de la AUH
TITULAR AUH
NO SÍ Total
Ocupado 65,5 49,8 64,5
Desocupado 5,3 11,8 5,7
Inactivo 29,2 38,4 29,7
Total 100 100 100
Situación laboral de los titulares de la AUH según sexo
Mujer Hombre Total
Ocupado 47,4 71,3 49,8
Desocupado 11,5 14,7 11,8
Inactivo 41,1 14,0 38,4
Total 100 100 100
Categoría ocupacional de los titulares de la AUH según sexo
Mujer Hombre Total
Asal. regitrado 9,6 15,1 10,4
Asal. no registrado 65,9 43,4 62,6
Cuenta propia 22,9 37,7 25,1
Patrón 0,1 3,1 0,6
Familiar sin remuneración 1,5 0,7 1,4
Total 100 100 100
Rama de actividad de los titulares de la AUH según sexo
Mujer Hombre Total
Industria 9,4 12,6 9,9
Construcción 1,8 40,1 7,3
Comercio 27,4 16,7 25,8
Transporte 1,1 9,8 2,4
Servicios financieros 2,2 7,4 2,9
Servicios personales 2,4 1,5 2,3
Servicios doméstico 43,5 4,3 37,8
Sector público 7,4 2,8 6,7
Otros 4,9 4,8 4,9
Total 100 100 100
Intensidad laboral de los titulares de la AUH, según sexo
Mujer Hombre Total
Full-time 34,2 67,5 39,1
Part-time 65,8 32,5 60,9
Total 100 100 100
102
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A3I
Relación de parentesco de los titulares de la AUH

Abs. % % acum.
Jefe 242.163 35,65 35,65
Cónyuge 300.801 44,28 79,93
Hijo 97.373 14,33 94,26
Yerno/Nuera 21.023 3,09 97,35
Nieto 7.245 1,07 98,42
Padre/madre 239 0,04 98,46
Hermano/otros familiares 10.307 1,52 99,98
No familiares 122 0,02 100
Total 679.273 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A3II
Sexo de los titulares y no titulares de la AUH

TITULAR AUH
NO SÍ Total
Mujer 50,4 89,8 52,8
Hombre 49,6 10,2 47,2
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A3III
Edad de los titulares y no titulares de la AUH

TITULAR AUH
NO SÍ Total
Mujer 43,0 41,4 43,0
Hombre 46,3 33,7 45,0
Total 44,6 34,5 44

Fuente: ENAPROSS (2015).

103
 CUADRO A3IV
Nivel educativo de los titulares y no titulares de la AUH

TITULAR AUH
Nivel educativo NO SÍ Total
HPI 8,4 9,8 8,5
PC 16,7 23,4 17,1
SI 18,8 36,4 19,9
SC 21,5 20,9 21,4
TI 17,0 8,4 16,5
TC 17,6 1,0 16,6
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A3V
Situación laboral de los titulares y no titulares de la AUH

TITULAR AUH
Ocupado 65,5 49,8 64,5
Desocupado 5,3 11,8 5,7
Inactivo 29,2 38,4 29,7
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A3VI
Situación laboral de los titulares de la AUH según sexo

Mujer Hombre Total

Ocupado 47,4 71,3 49,8
Desocupado 11,5 14,7 11,8
Inactivo 41,1 14,0 38,4
Total 100 100 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

104
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A3VII
Categoría ocupacional de los titulares de la AUH, según sexo

Mujer Hombre Total

Asal. registrado 9,6 15,1 10,4
Asal. no registrado 65,9 43,4 62,6
Cuenta propia 22,9 37,7 25,1
Patrón 0,1 3,1 0,6
Fliar. sin remuneración 1,5 0,7 1,4
Total 100 100 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A3VIII
Rama de actividad de los titulares de la AUH según sexo

Mujer Hombre Total

Industria 9,4 12,6 9,9
Construcción 1,8 40,1 7,3
Comercio 27,4 16,7 25,8
Transporte 1,1 9,8 2,4
Servicios financieros 2,2 7,4 2,9

Servicios personales 2,4 1,5 2,3

Servicios doméstico 43,5 4,3 37,8

Sector público 7,4 2,8 6,7
Otros 4,9 4,8 4,9
Total 100 100 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A3IX
Intensidad laboral de los titulares de la AUH según sexo

Mujer Hombre Total

Full-time 34,2 67,5 39,1
Part-time 65,8 32,5 60,9
Total 100 100 100

105
 CUADROS A4
Características de los niños beneficiarios de la AUH

CUADRO A4I
Distribución de niños beneficiarios según sexo

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Mujer 48,8 47,7 48,5
Hombre 51,2 52,3 51,5
Total 100 100 100

Fuente: ECOVNA (2011-12).

CUADRO A4II
Distribución de los niños beneficiarios según sexo

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Mujer 49,3 49,1 49,2
Hombre 50,7 50,9 50,8
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

106
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A4III
Distribución geográfica de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total Benef.
total
Ciudad Autónoma 8,3 2,2 7,7 -5,6
de Buenos Aires
Buenos Aires 39,9 38,7 39,8 -1,1
Catamarca 0,8 0,7 0,8 0,0
Córdoba 8,1 6,9 8,0 -1,1
Corrientes 2,4 3,9 2,5 1,4
Chaco 2,3 5,5 2,6 2,8
Chubut 1,3 0,7 1,2 -0,6
Entre Ríos 3,0 3,3 3,1 0,3
Formosa 1,2 1,9 1,2 0,7
Jujuy 1,6 2,0 1,6 0,4
La Pampa 0,6 0,7 0,6 0,0
La Rioja 0,7 0,7 0,7 0,0
Mendoza 4,4 4,2 4,4 -0,2
Misiones 2,6 3,7 2,7 1,0
Neuquén 1,4 1,4 1,4 0,1
Río Negro 1,5 1,5 1,5 0,0
Salta 2,9 4,4 3,0 1,3
San Juan 1,6 2,0 1,6 0,4
San Luis 1,0 1,1 1,1 0,1
Santa Cruz 0,7 0,5 0,7 -0,2
Santa Fe 7,8 5,9 7,7 -1,8
Sgo. del Estero 1,9 3,0 2,0 0,9
Tucumán 3,6 5,1 3,7 1,4
Tierra del Fuego 0,3 0,1 0,3 -0,2
Santa Fe 7,8 5,9 7,7 -1,8
Sgo. del Estero 1,9 3,0 2,0 0,9
Tucumán 3,6 5,1 3,7 1,4
Tierra del Fuego 0,3 0,1 0,3 -0,2
Total 100 100 100

Fuente: ECOVNA (2011-12).

107
 CUADRO A4IV
Condición migratoria de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Nativo 97,4 98,4 97,7
Migrante 2,6 1,6 2,3
Total 100 100 100

Fuente: ECOVNA (2011-12).

CUADRO A4V
Condición migratoria de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Nativo 97,5 98,5 97,8
Migrante 2,5 1,5 2,2
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A4VI
Condición migratoria de las madres de los niños beneficiarios
BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Nativa 94,8 94,9 94,8
Migrante 5,2 5,1 5,2
Total 100 100 100
Fuente: ECOVNA (2011-12).

108
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A4VII
Condición migratoria de las madres de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Nativa 91,0 89,9 90,7
Migrante 9,0 10,1 9,3
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A4VIII
Condición migratoria de los padres de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Nativo 94,7 95,2 94,9
Migrante 5,3 4,8 5,1
Total 100 100 100

Fuente: ECOVNA (2011-12).

CUADRO A4IX
Condición migratoria de los padres de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
Nativo 93,4 93,0 93,3
Migrante 6,6 7,0 6,7
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A4X
Asistencia escolar de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
No asiste 4,7 2,7 4,2
Asiste 95,3 97,3 95,8
Total 100 100 100
Fuente: ECOVNA (2011-12).

109
 CUADRO A4XI
Asistencia escolar de los niños beneficiarios

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
No asiste 3,9 2,0 3,4
Asiste 96,1 98,0 96,6
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A4XII
Edad de los niños beneficiarios que no asisten a un establecimiento
educativo

BENEFICIARIOS AUH
Edad NO SÍ Total
5 2,9 13,1 4,7
6 0,7 0,0 0,6
7 0,4 0,7 0,5
8 0,2 3,1 0,7
9 1,2 1,8 1,3
10 0,7 0,6 0,7
11 1,4 0,9 1,3
12 2,0 4,3 2,4
13 3,0 2,2 2,8
14 4,7 8,5 5,4
15 14,1 8,8 13,2
16 22,7 22,6 22,6
17 46,0 33,5 43,8
Total 100 100 100
Fuente: ECOVNA (2011-12).

110
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A4XIII
Edad de los niños beneficiarios que no asisten a un establecimiento
educativo

BENEFICIARIOS AUH
Edad NO SÍ Total
5 6,0 18,9 8,1
6 1,5 0,0 1,2
7 2,7 0,0 2,3
8 0,1 0,0 0,1
9 1,9 0,0 1,6
10 2,6 0,5 2,3
11 2,4 0,0 2,0
12 1,9 0,8 1,7
13 6,5 0,0 5,4
14 17,5 12,8 16,7
15 23,9 28,3 24,6
16 33,0 38,8 33,9
17 46,0 33,5 43,8
Total 100 100 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADROS A5
Características demográficas y socioeconómicas
de los hogares beneficiarios de la AUH

CUADRO A5I
Presencia de la madre en el hogar

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
NO 8,1 7,0 7,8
SÍ 91,9 93,0 92,2
Total 100 100 100

Fuente: ECOVNA (2011-12).

111
 CUADRO A5II
Presencia de la madre en el hogar
BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
NO 3,0 3,0 3,0
SÍ 97,0 97,0 97,0
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

CUADRO A5III
Presencia del padre en el hogar

BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
NO 32,4 40,9 34,8
SÍ 67,6 59,1 65,2
Total 100 100 100
Fuente: ECOVNA (2011-12).

CUADRO A5IV
Presencia del padre en el hogar
BENEFICIARIOS AUH
NO SÍ Total
NO 21,1 29,1 23,4
SÍ 78,9 70,9 76,6
Total 100 100 100

Fuente: ENAPROSS (2015).

112
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A5V
Distribución de los hogares con presencia de niños según deciles del IPCF

HOGARES AUH
Decil NO SÍ Total
1 6,9 17,4 10,0
2 6,7 17,7 10,0
3 8,4 14,0 10,1
4 8,6 13,0 9,9
5 9,2 12,2 10,1
6 9,3 11,5 10,0
7 11,6 6,2 10,0
8 12,1 5,2 10,1
9 13,3 1,7 9,9
10 13,7 1,1 10,0
Total 100 100 100
Fuente: ENAPROSS (2015).

HOGARES AUH
NO SÍ Total
48,4 51,6 100
47,5 52,5 100
58,7 41,3 100
61,2 38,8 100
64,1 35,9 100
65,7 34,3 100
81,7 18,3 100
84,6 15,4 100
94,8 5,2 100
96,7 3,3 100

113
 ESTUDIO
ESPECÍFICO

EVALUACIÓN DE
LOS IMPACTOS DE
LA ASIGNACIÓN
UNIVERSAL POR HIJO
en el comportamiento
B
laboral de los adultos
y en la generación
de ingresos
 AUTORAS

Roxana Maurizio
IIEP-UBA-CONICET

Ana Paula Monsalvo

UNGS/UBA

116
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

RESUMEN

En este documento se evalúan los efectos de la Asignación Universal por Hijo para
Protección Social en la participación laboral de los adultos y en la generación de in-
gresos a partir del estimador de diferencias en diferencias (DD) para el período 2009-
2015. Los resultados sugieren que el programa no ocasionó desincentivos significati-
vos, pues no desalentó el trabajo de los adultos ni originó una reducción del número
de horas trabajadas. Estos hallazgos resultan muy relevantes en el contexto latinoa-
mericano, donde las transferencias monetarias de este tipo se han convertido en un
componente fundamental de los sistemas de protección social a la niñez.

INTRODUCCIÓN 1.
En 2009, en la Argentina se puso en marcha un importante plan de transferencias
monetarias para niños y adolescentes, denominado Asignación Universal por Hijo
para Protección Social (AUH) que extendió la cobertura de las asignaciones familiares
contributivas a nuevos segmentos de la población.

La AUH consiste en una transferencia monetaria que se paga mensualmente a un

padre, tutor o familiar (hasta el tercer grado de consanguinidad) por cada niño menor
de 18 años que esté a su cargo. En el caso de los niños con discapacidades, la edad
límite no se aplica. Se trata de una transferencia monetaria semicondicionada: el 80%
de su valor se paga mensualmente al beneficiario y el restante 20% se deposita en
una cuenta de ahorro a su nombre. El beneficiario puede retirar esta última suma
cuando demuestre que sus hijos asisten a la escuela y se realizan controles médi-
cos. Los perceptores no pueden solicitar otros beneficios sociales otorgados por el
gobierno nacional, provincial o municipal o por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
además, todos los programas anteriores orientados a grupos similares se eliminaron
progresivamente.

En varios estudios se efectuaron evaluaciones previas que simulaban, ex-ante, el

efecto de la asignación en los indicadores de igualdad, pobreza y extrema pobre- 1. Entre estos, se
encuentran los de
za1. En todos los casos, se llegó a la conclusión de que, una vez que su cobertura Maurizio (2009); Roca
(2010); Agis, Cañete
alcanzara a toda la población destinataria, la Asignación Universal por Hijo reduciría y Panigo (2010); Gas-
significativamente la indigencia y −en menor medida, la pobreza−, y tendría a la vez parini y Cruces (2010);
OIT (2010); Maurizio y
una incidencia positiva en la desigualdad. Por otro lado, algunos estudios evaluaron Perrot (2011) y Bertra-
nou y Maurizio (2012).
ex-post los efectos del programa sobre la participación laboral en sus primeros años 2. Véanse, por ejem-
de su vigencia. Ellos no han encontrado efectos significativos de corto plazo sobre la plo, Bustos y Villafañe
(2011); Maurizio y
participación laboral2. Vázquez (2014).

117
 En el presente artículo se avanza en esta segunda línea, extendiendo el período bajo
análisis e incorporando una nueva fuente de información, de modo de dar mayor
robustez al análisis. Mediante la aplicación de una estrategia econométrica no ex-
perimental, se evalúa el efecto de la AUH en las decisiones relacionadas con la par-
ticipación económica, el empleo, el desempleo, el número de horas trabajadas y
la generación de ingresos. De esta manera, el estudio contribuye a enriquecer la
creciente literatura sobre el efecto de las transferencias monetarias en el comporta-
miento laboral de los adultos en los países en desarrollo.

Considerando los resultados obtenidos, no es posible concluir que el programa haya

generado desincentivos al trabajo entre los adultos miembros de los hogares bene-
ficiarios en los años 2009-2015, en el sentido de alentarlos a dejar la fuerza laboral o
a reducir el número de horas de trabajo.

Sin embargo, cabe aclarar al menos tres puntos que deben ser tenidos en cuenta
al momento de evaluar los resultados. Primero, a diferencia de otros casos en los
que se realizan análisis de impactos como parte de una evaluación de este tipo de
programas, en la Argentina no se llevó a cabo ninguna encuesta específicamente
diseñada para este propósito. Segundo, en una de las encuestas de hogares utili-
zada (Encuesta Permanente de Hogares−EPH−), los beneficiarios de la AUH solo se
identifican indirectamente. De todas maneras, en este estudio también realizamos la
evaluación de impacto utilizando los microdatos provenientes de la Encuesta Nacio-
nal de Protección Social II (ENAPROSS), que contiene una identificación directa de los
perceptores de este programa. Tercero, podrían surgir diferencias en las característi-
cas no observadas del grupo de tratamiento y el grupo de control, aunque la meto-
dología empleada se orienta a reducir la probabilidad de este problema. A su vez, de
modo de dar robustez a los resultados, se incorporan dos ejercicios alternativos de
sensibilidad al análisis de evaluación.

En la sección 2 de este artículo se describen brevemente las principales caracterís-

ticas del programa. En la sección 3 se presenta el marco teórico y un análisis de la
evidencia empírica existente para América Latina. Las fuentes de información utiliza-
das se detallan en la sección 4, y en la 5 se especifica la estrategia econométrica. La
sección 6 contiene algunas estadísticas descriptivas y en la sección 7 se discuten los
impactos de la AUH en el funcionamiento del mercado laboral y en los ingresos de
los hogares. En la sección 8 se presentan los resultados de dos ejercicios de sensibi-
lidad. Por último, la sección 9 contiene las reflexiones finales.

118
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

BREVE DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA 2.

Dada la gran incidencia de la pobreza entre los niños y adolescentes en compara-
ción con otros grupos etarios, desde mediados de la década de 1990 los países de
América Latina han iniciado y ampliado programas de transferencias monetarias no
contributivas (transferencias monetarias condicionadas) dirigidos a este segmento de
la población. Gradualmente, estos programas se convirtieron en importantes meca-
nismos de las políticas sociales y estrategias regionales de reducción de la pobreza.

En noviembre de 2009, el gobierno nacional inició la aplicación de un importante

plan de transferencias monetarias para los hogares con niños, denominado Asigna-
ción Universal por Hijo para Protección Social (AUH), mediante el cual se extendió la
cobertura del plan de asignaciones familiares contributivas existente a los hijos de:

a. Los trabajadores no registrados en el sistema de seguridad social (trabajadores

informales) y los empleados domésticos con un ingreso laboral inferior al salario
mínimo.

b. Los monotributistas sociales.

c. Los desempleados sin seguro de desempleo.

d. Los trabajadores económicamente inactivos que no perciben pensiones.

La AUH es una transferencia monetaria que se paga mensualmente a un padre, tutor

o familiar (hasta el tercer grado de consanguinidad) por cada niño menor de 18 años
de edad que esté a su cargo hasta un máximo de cinco niños. Este límite de edad
no se aplica en el caso de los niños con discapacidades. Los niños deben ser ciuda-
danos argentinos o haber residido en el país durante por lo menos tres años. Tanto
el niño como los padres deben tener Documento Nacional de Identidad (DNI). Si los
padres comparten la custodia, las madres tienen prioridad para recibir el beneficio.
Su valor inicial en 2009 era de $180 (U$S47) por niño y $720 por cada niño con disca-
pacidad (cuatro veces el monto normal). Posteriormente, el valor se fue actualizando
teniendo en cuenta, de alguna manera, la inflación. El monto actual es de $1.103,
equivalentes a, aproximadamente,U$S70.

La recepción de otro tipo de beneficio social es incompatible con esta asignación, de

modo que se eliminaron los programas anteriores orientados a grupos similares. En
particular, la nueva política reemplazó al Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
(PJJHD) y al Programa Familias por la Inclusión Social, los dos programas de transfe-
rencias monetarias condicionadas más importantes de la década de 2000. Como re-
sultado, en sus etapas iniciales, la AUH dio cobertura a un gran número de personas
que habían sido beneficiarias de esos dos programas.

La AUH es un programa de transferencias monetarias semicondicionadas: el 80% de

su valor se paga mensualmente al beneficiario y el 20% restante se deposita en una

119
 cuenta de ahorro a su nombre. Esta última suma puede ser retirada una vez que el
beneficiario demuestre haber completado el plan de vacunación y los controles sa-
nitarios pertinentes, en el caso de los niños menores de 5 años, o haya presentado
un certificado de finalización del ciclo lectivo en el caso de los niños en edad escolar.
Por lo tanto, las condicionalidades estipuladas en este beneficio son similares a las
de la mayoría de los programas de transferencias monetarias establecidos en Amé-
rica Latina.

Sin embargo, si bien la reducción de la pobreza y la pobreza extrema es uno de sus

objetivos, la AUH no es un programa ad hoc diseñado para aliviar la situación de
las familias con niños socialmente vulnerables, como es el caso, por ejemplo, del
programa Bolsa Familia, del Brasil, u Oportunidades, de México. Como se mencio-
nó anteriormente, este programa es una extensión de las asignaciones contributivas
por hijo, que cubre a los hijos de los trabajadores formales, a los desempleados con
seguro de desempleo y a los jubilados y, más recientemente, a los hijos de padres
monotributistas de las categorías más bajas del impuesto.

Este punto es importante porque, a diferencia de otros programas de transferencias

monetarias condicionadas, en este caso las restricciones impuestas no se relacionan
directamente con los ingresos familiares, sino con la situación laboral de los adultos
encargados de los niños y con sus ingresos laborales (si trabajan en empleos infor-
males). Sin embargo, las dificultades que acarrea supervisar los ingresos laborales
de los trabajadores no registrados en la seguridad social pueden debilitar el cumpli-
miento de esta restricción.

3. MARCO TEÓRICO Y EVIDENCIA EMPÍRICA

3.1. Marco teórico

Existe en la actualidad un profundo debate acerca de las consecuencias que pueden
tener las transferencias monetarias a los hogares en el comportamiento laboral de
los adultos. Esas consecuencias se relacionan con la percepción de nuevos ingresos
no laborales, por una parte, y con el cumplimiento de las condicionalidades del pro-
grama, por otra.

La teoría neoclásica sobre la oferta individual de trabajo sostiene que este tipo de
ingresos no laborales producen un efecto puro en el ingreso de los hogares, lo que
origina un aumento de la demanda de bienes normales. Si el ocio es un bien normal,
la oferta de trabajo descenderá, lo que puede conducir a salidas del mercado labo-
ral (solución de esquina) o a la reducción del número de horas trabajadas (solución
interior).

120
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

No obstante, podría argumentarse que el efecto real de las transferencias monetarias

dependerá de su magnitud. Otros factores también podrían afectar la decisión de
permanecer o abandonar la fuerza laboral, en respuesta a esos beneficios; por ejem-
plo, ciertas características del empleo diferentes de la remuneración (condiciones
de trabajo, distancia de traslado o número de horas trabajadas) o las demandas de
cuidado y tareas hogareñas.

Por otro lado, puede argumentarse que, si los montos de las transferencias son lo
suficientemente elevados como para desalentar la participación laboral, también po-
drían producir el efecto opuesto. En otras palabras, este beneficio podría permitir
que los hogares superen las barreras de ingreso a ciertas actividades productivas o
empresariales o que tomen ciertas decisiones económicas que de otro modo serían
imposibles (Medeiros, Britto y Veras Soares, 2008; Teixeira, 2010).

En el modelo más complejo de oferta laboral familiar (Killingsworth, 1983), las deci-
siones relacionadas con la distribución del tiempo se vinculan a las decisiones de
otros miembros del hogar. De ese modo, sería posible introducir un segundo canal
por cuyo intermedio las transferencias podrían originar cambios en el comportamien-
to laboral de los adultos, es decir, ocasionar los efectos vinculados al cumplimiento
de las condiciones del programa. Al estar ligado con la concurrencia a la escuela, el
beneficio reduce el costo de oportunidad de estudiar, lo que podría derivar en un
descenso de la demanda de bienes sustitutivos del estudio y en un incremento de la
demanda de bienes complementarios del estudio. Si el trabajo es un sustituto de la
escuela, se reducirá la oferta de trabajo de los menores. Sin embargo, si el trabajo y
los estudios no son sustitutos perfectos, el efecto en la oferta de trabajo de los me-
nores podría ser ambiguo (Ravallion y Wodon, 2000).

Al respecto surgen dos cuestiones relevantes sobre la oferta de trabajo de los adul-
tos. Una se refiere a cómo reaccionaría la oferta de mano de obra de otros miembros
del hogar ante una reducción de la oferta de trabajo de los niños. Esta reacción podría
compensar parcialmente el efecto de las transferencias en los ingresos del hogar, de
modo que el potencial desincentivo de los adultos sería bastante exiguo. Skoufias y
Parker (2001) señalan que la repercusión de estas transferencias variará de un hogar
a otro dependiendo de sus circunstancias particulares. Por ejemplo, en ciertos tipos
de hogares, el monto de la transferencia podría ser inferior a la pérdida del ingreso
causada por la reducción de la oferta laboral de los menores una vez que comienzan
a concurrir a la escuela, lo que desalentaría la afiliación al programa.

El segundo punto se relaciona con que el cumplimiento de las condiciones podría

por sí mismo alterar la asignación del tiempo de los adultos: si la asistencia a la es-
cuela reduce el tiempo dedicado al cuidado de los niños, podría incrementarse el
tiempo disponible para trabajar; por el contrario, el tiempo necesario para garantizar
la concurrencia al colegio y los controles médicos podría reducir las horas destinadas
al trabajo (Parker y Skoufias, 2000).

121
 Por consiguiente, la distribución del tiempo y las tareas dentro de los hogares es otro
aspecto central de este tipo de transferencias. Estos factores se vuelven más rele-
vantes desde la perspectiva de género. Como señala Gammage (2010), al analizar
los resultados de estos programas deben tomarse en cuenta los efectos potenciales
que tienen en el tiempo que las mujeres destinan al trabajo remunerado y al trabajo
no remunerado, dado que la responsabilidad de las tareas derivadas del cumpli-
miento de los requisitos recae generalmente en ellas.

Por último, el hecho de que, en general, estos programas tengan una puerta de
salida vinculada a la mejora de las condiciones económicas de los hogares podría
desalentar la participación en el mercado laboral, dado que esto afectaría a la ele-
gibilidad para continuar en el programa. En el caso de la AUH, sin embargo, acceder
al programa y permanecer en él no depende de los ingresos familiares, sino de los
ingresos laborales de los adultos encargados de los niños. No obstante, como ya
se mencionó, supervisar el cumplimiento de este requisito es bastante difícil en un
contexto de informalidad laboral, lo que podría disminuir la ocurrencia de compor-
tamientos tendientes a reducir la oferta de trabajo. En el caso de los desempleados
o las personas económicamente inactivas, la AUH no ocasiona ningún desincentivo
explícito al trabajo, puesto que un trabajo formal les daría acceso a una asignación
por hijo contributiva, mientras que un trabajo informal les permitiría seguir recibiendo
los beneficios del programa. Además, el beneficio consiste en una suma fija por hijo
y no depende del nivel de ingresos laborales.Todas estas características particulares
de la AUH podrían disminuir los posibles efectos de las transferencias en las decisio-
nes relacionadas con el trabajo.

3.2. Evidencia empírica para los países de América Latina

Los efectos de los programas de transferencias monetarias condicionadas en el
comportamiento laboral de los adultos en América Latina se están analizando en un
número creciente de estudios. Sin embargo, la evidencia empírica no es concluyente.

Los resultados obtenidos por Ferro y Nicollela (2007) en el caso del programa brasile-
ño Bolsa Familia sugieren que este no tuvo un efecto disuasivo en la oferta de mano
de obra, aunque sí en el número de horas trabajadas, pero el efecto agregado pare-
ce haber sido bastante pequeño. En particular, si bien las madres beneficiarias que
viven en zonas urbanas trabajan 1,5 horas por semana más que las no beneficiarias,
las madres y los padres de zonas rurales presentan un comportamiento opuesto. La
reducción del número de horas trabajadas podría deberse a que destinan más tiem-
po al cumplimiento de las condiciones del programa o a que previamente los niños
se encargaban del trabajo doméstico. El potencial efecto de las transferencias en el
ingreso también puede haber ejercido influencia. En un estudio posterior realizado
por Ferro, Kassouf y Levison (2010) se obtuvieron resultados similares: el programa
originó un aumento de la participación económica de las madres y los padres en las
zonas urbanas, pero no tuvo repercusiones importantes en las zonas rurales.
122
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Foguel y Paes de Barros (2010) encontraron que el programa tenía efectos nulos en
la participación económica femenina y una pequeña repercusión en la masculina.
En cuanto al número de horas trabajadas, observaron un efecto negativo de escasa
magnitud en el caso de las mujeres y ningún efecto significativo en el caso de los
hombres.

Según Medeiros, Britto y Veras Soares (2008), las mujeres jefas de hogar que reci-
bían la asignación tenían menor tendencia a participar en el mercado laboral que
las no beneficiarias. En los otros grupos no se observaron efectos significativos. Los
resultados obtenidos por Teixera (2010) sugieren también un efecto medio nulo del
programa Bolsa Familia en la probabilidad de trabajar y una reducción muy pequeña
del número de horas trabajadas por los adultos. La elasticidad de la respuesta es
mayor entre las mujeres y los trabajadores informales, y se incrementa en función del
tamaño del beneficio.

En cambio, Soares, Ribas y Osório (2007) observaron un aumento en las tasas de

participación de hombres y mujeres vinculado al programa Bolsa Familia, con mayor
variación entre las mujeres. En el mismo sentido, Tavares (2008) descubrió que la
probabilidad de trabajar se acrecienta alrededor de un 6% en el caso de las madres
beneficiarias, mientras que el número de horas que trabajan por semana se incre-
menta un 2%.

En el caso de México, Parker y Skoufias (2000) observaron que el programa Progresa

(actualmente, programa Oportunidades) no tiene efectos disuasivos en las decisio-
nes laborales de los adultos. Un análisis más detallado de la distribución del tiempo
de las mujeres revela que el programa produjo un aumento del número de horas
destinadas a cumplir con las condicionalidades del mismo. Por otra parte, no tiene
efectos significativos en el número de horas dedicadas al esparcimiento, tanto en
el caso de los hombres como en el de las mujeres. Los resultados obtenidos por
Skoufias y di Maro (2008) confirman que el programa mexicano no causa efectos
disuasivos.

Un esquema similar se encuentra en el Uruguay, donde la introducción del Plan de

Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) no originó cambios en la oferta de
mano de obra ni en el número de horas trabajadas (Amarante, Ferrando y Vigorito,
2011).

Soares, Ribas e Hirata (2008), al analizar el impacto del programa Tekoporã, descu-
brieron que tenía un efecto negativo en la oferta de mano de obra masculina, y aún
mayor en las zonas moderadamente pobres y en las rurales. Sin embargo, cuando
se excluye a los trabajadores temporales, este efecto se observa solo en las zonas
moderadamente pobres. En el caso de las mujeres y de la población en su conjunto,
se observaron efectos no significativos.

Galasso (2006) analizó los efectos del programa Chile Solidario durante los primeros
dos años de funcionamiento y encontró que, si bien el acceso a este beneficio origi-
nó una mayor participación en los programas de empleo −lo que podría mejorar la

123
 empleabilidad en el mediano plazo−, la proporción global de miembros empleados
en los hogares beneficiarios no parece haber aumentado en el corto plazo. Solo en
las zonas rurales se observó un incremento de la tasa de participación en la fuerza
de trabajo. En todo caso, la autora destaca que el horizonte de corto plazo del análisis
podría no ser suficiente para observar cualquier repercusión en esas dimensiones.

Alzúa, Cruces y Ripani (2010) condujeron una evaluación comparativa de los progra-
mas de transferencias en Honduras, México y Nicaragua. Nuevamente, encontraron
que las decisiones referentes a la participación laboral y las horas de trabajo no se
ven afectadas por estas transferencias, excepto en Nicaragua, donde se redujo el
número de horas trabajadas a nivel de los hogares, en especial en los casos de jefa-
tura femenina. De hecho, los autores hallaron que el programa Progresa tenía efectos
positivos en los salarios por hora de los hombres y en el ingreso laboral total de los
hogares beneficiarios, lo que sugiere la presencia de efectos indirectos en las condi-
ciones del mercado de trabajo local.

Garganta y Gasparini (2012) evaluaron los efectos de la Asignación Universal por Hijo
en las transiciones entre la formalidad y la informalidad, y concluyeron que el progra-
ma desalentó de manera significativa la formalización de los beneficiarios, pero no
encontraron evidencia de incentivos para que los trabajadores formales se convirtie-
ran en informales.

Por último, Maurizio y Vázquez (2014) estudiaron los impactos de la AUH sobre las
decisiones de oferta de los adultos en hogares beneficiarios durante el primer año
de funcionamiento del programa sin encontrar ningún resultado estadísticamente
significativo.

Por lo tanto, es posible concluir que la evaluación de los impactos de la Asignación

Universal por Hijo es una cuestión empírica. Sin embargo, al mismo tiempo, la evi-
dencia más reciente para los países de América Latina sugiere que las transferencias
monetarias no tienen efectos disuasivos importantes en la inserción laboral de los
beneficiarios adultos.

4. FUENTES DE INFORMACIÓN

Los datos utilizados provienen de dos fuentes de información. La primera de ellas

es la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), realizada por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INDEC), que cubre 31 aglomerados urbanos y recoge informa-
ción especialmente sobre variables del mercado laboral. Si bien la EPH no es longi-
tudinal, su esquema de rotación muestral permite construir paneles, es decir, que se
entrevista a un hogar seleccionado en cuatro momentos u ondas: el hogar aparece
en la muestra durante dos trimestres consecutivos, seguidos de una pausa de dos
trimestres, y aparece nuevamente en dos trimestres consecutivos un año después.
124
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Comparando la situación de un individuo en determinada onda con la del mismo in-

dividuo en otra onda, es posible determinar si la persona ha experimentado cambios
en diversas variables, incluidas las ocupacionales y demográficas.

En particular, en este estudio se emplean datos de panel anuales construidos para

el período comprendido entre el primer trimestre de 2009 y el segundo trimestre de
2015, con el fin de incluir información previa y posterior a la puesta en marcha de la
AUH en noviembre de 2009.

Esta fuente de información presenta ventajas y desventajas para el análisis que se

lleva a cabo en este estudio. La ventaja más importante es que su estructura de pa-
nel permite realizar una evaluación de impacto basada en el estimador de diferencias
en diferencias, detallado a continuación. La desventaja es que, como se discute más
adelante, en la EPH no se identifican directamente los beneficiarios de esta asigna-
ción por lo cual es necesario hacerlo de manera indirecta.

Por ello,complementariamente, se utilizan los microdatos de la ENAPROSS llevada a

cabo por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el año 2015 en algu-
nas áreas geográficas del país: Ciudad de Buenos Aires, 24 partidos del Gran Buenos
Aires y en las provincias de Catamarca, Corrientes, Chaco, Jujuy y Río Negro. A dife-
rencia de la EPH, esta encuesta indaga directamente sobre los perceptores de esta
asignación. Sin embargo, la misma solo brinda información para ese año3 por lo cual
no es posible construir paneles que posibiliten un análisis dinámico.

ENFOQUE Y METODOLOGÍA 5.
5.1. Especificación econométrica
Con el propósito de evaluar los efectos de la Asignación Universal por Hijo, se utilizó 3. En realidad, en 2011
se llevó a cabo la
un método no experimental basado en la aplicación de técnicas de matching para ENAPROSS I, pero en
definir un grupo de control4, lo que permite estimar cuál habría sido la situación de los su mayoría en locali-
dades diferentes a la
beneficiarios si no hubieran accedido al programa. Tras definir con precisión este gru- realizada en 2015.
4. La idea general de
po y comparando las variables de resultado de este con las del grupo beneficiario, la técnica de matching
es posible atribuir las diferencias observadas a la política particular que se estudia. es aproximarse a la
estrategia del diseño de
experimentos aleatoriza-
Siguiendo la terminología tradicional de este enfoque, D se define como la variable do de manera que, tras
que indica la recepción de la transferencia (D=1 si el hogar o la persona recibe la aplicar el matching, la ex-
posición al programa sea
transferencia; D=0 si no la recibe); Y es el resultado de interés (donde Y1 es el resulta- independiente del valor
de las covariables, lo que
do en presencia del beneficio e Y0 en su ausencia). El impacto de la transferencia se es equivalente a aleato-
mide por el efecto medio del tratamiento en los tratados (ATT), que depende de un rizar los grupos control y
tratamiento antes de la
propensity score P(X): aplicación del programa.

125
 ATT(X)=E[(Y 1-Y 0)⁄(P(X),D=1)]

donde X representa un vector de características observables y E[.] es el valor espera-

do de la diferencia entre los dos resultados, con y sin el tratamiento, en la población
que recibe la transferencia (D=1).

Dado que el contrafactual E[Y 0 ⁄(P(X),D=1)] no refiere a una situación observable,

para estimarlo se emplean técnicas de matching a partir del score. Teniendo en cuen-
ta que solo es necesario identificar el efecto medio del tratamiento en los tratados,
es suficiente verificar los supuestos sugeridos en Heckman, Ichimura y Todd (1997 y
1998): i) la “ignorabilidad”o independencia del tratamiento en media condicional y ii)
la condición de matching. La primera condición implica que el grupo de tratados y el
grupo de control se seleccionaron solo sobre la base del score; entonces, después
de dar cuenta de ello, la asignación al tratamiento es independiente de la media de
los resultados; la segunda condición garantiza que por cada valor posible del score
existen casos beneficiarios y no beneficiarios.

Considerando la estructura de panel de la EPH, para estimar el ATT se implementará

un estimador de diferencias en diferencias (DD) sobre la base de la información co-
rrespondiente a los períodos anteriores y posteriores a la implementación de la po-
lítica. En particular, se comparan los cambios temporales de la variable de resultado
en el grupo beneficiario con los cambios de la misma variable en el grupo de control.
La ventaja de esta estrategia reside en la posibilidad de controlar los sesgos deriva-
dos de las características no observables invariables en el tiempo. Su expresión está
dada por:

donde, t0 es el momento anterior a la puesta en marcha del programa y t1 el momento

posterior a su implementación.

El parámetro ATT se define en la región del soporte común de las distribuciones de

las covariables correspondientes a los grupos control y tratamiento. En vista de ello,
el chequeo de la superposición de regiones forma parte del procedimiento de esti-
mación para asegurar que cualquier combinación de las características observadas
en el grupo tratamiento está presente también en el grupo control (Bryson, Dorsett y
Purdon, 2002). Formalmente, se determina la región de soporte común a partir de la
construcción de la distribución de la densidad de ambos grupos. Smith y Todd (2005)
sugirieron aplicar un procedimiento de recorte (trimming) para determinar el soporte
común. Por lo tanto, se define esta región para aquellos valores con densidad positi-
va en ambos grupos. Formalmente la comparación se restringe a aquellas unidades
que cumplan con la condición: .
126
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Para estimar el contrafactual involucrado, se aplica como técnica de matching el mé-

todo del“vecino” más cercano5.

Como se mencionó, además de utilizar la EPH, también se hará uso de la ENAPROSS.

La misma fue realizada en 2015 por lo cual no es posible construir paneles a partir de
sus microdatos y, por lo tanto, tampoco aplicar el estimador de DD.

En este caso, la estimación del impacto de la transferencia se mide directamente

por el efecto medio del tratamiento en los tratados, condicional al score P(X) utilizado
para el matching entre el grupo control y el de tratamiento. Formalmente se obtiene
la siguiente expresión:

ATT(X)=E[(Y 1-Y 0)⁄(P(X),D=1)]

5.2. Estrategias para identificar el grupo de tratamiento y el

grupo de control
Grupo de tratamiento

Un aspecto clave de esta evaluación es la identificación de los hogares beneficiarios

de la AUH (grupo de tratamiento) y los que constituirán el grupo de control. Como
fue señalado, lamentablemente en la EPH no se indaga sobre este tema de manera
directa, de modo que la identificación se debe efectuar indirectamente. Para ello se
recurrió a la pregunta que capta la suma de transferencias monetarias otorgadas a
los miembros del hogar por el gobierno, las instituciones privadas o la Iglesia, entre
otras instituciones. La pregunta incluye un amplio rango de entidades, por lo que no
puede asumirse que las respuestas se relacionen exclusivamente con este progra-
ma. En consecuencia, los hogares se clasificaron en un comienzo como beneficiarios
de esta asignación solo cuando los montos declarados coincidían con los valores 5. De acuerdo con
esta alternativa, la
establecidos en el programa, es decir, el monto de la transferencia se utilizó como construcción del con-
trafactual de la varia-
indicador de tratamiento.
ble de resultado para
cada caso tratado
Al considerar la frecuencia de los valores monetarios que aparecen en esta pregunta, se efectúa a partir de
puede asumirse que algunos hogares declararon la suma que realmente recibían un promedio simple
de las realizaciones
cada mes como beneficio (el 80% de la suma del beneficio), en tanto que otros de- de la misma variable
para un subconjunto
clararon el monto total. de casos pertene-
cientes al grupo de
Sin embargo, los valores cercanos a la suma del beneficio también se consideraron control, cercanos
en términos de la pro-
como AUH teniendo en cuenta la posibilidad de errores en las declaraciones de in- babilidad condicional
gresos y el hecho de que los hogares tienden a redondear los montos declarados. de recibir el beneficio,
dado un conjunto de
Para minimizar la posibilidad de una mala clasificación, la frecuencia de cada uno atributos observables.
En el presente trabajo
de estos valores en 2010 se comparó con la de 2009 (antes de la puesta en marcha cada subconjunto
del programa), con el fin de verificar que los valores considerados como AUH no estará compuesto
por los 5 “vecinos”
estaban presentes el año anterior a la implementación. Este procedimiento mostró más cercanos.

127
 con claridad cómo los valores correspondientes a las transferencias de la asignación
comenzaron a aparecer mientras los pagos hechos por otros programas nacionales
empezaron a desaparecer (esto se aplica al PJJHD, al Programa Familias y al Seguro
de Capacitación y Empleo), debido a que, como se mencionó, la AUH no puede per-
cibirse junto con otros beneficios sociales (Gráfico 1)6.

GRÁFICO 1
Frecuencia de los valores monetarios de las transferencias públicas antes
y después de la puesta en marcha de la Asignación Universal por Hijo

Plan
Familias

Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC).

6. Similar ejercicio se realizó
para los años siguientes, y
se observó un patrón similar.
7. Estos hogares represen-
taban alrededor del 3% del Además, cuando los valores observados sugerían que más de una persona por ho-
número total de hogares gar estaba recibiendo la asignación, el total del beneficio recibido por el hogar se
clasificados inicialmente
como beneficiarios de la comparó con el número de hijos. Dado que se encontraron casos en que la suma
AUH. Si bien esto podría
significar que algunos ho- del beneficio aparecía erróneamente para más de un miembro adulto, se excluyó
gares quedan excluidos del del análisis a los hogares con más de un miembro receptor y a aquellos cuyo ingreso
análisis a pesar de haber de-
clarado correctamente más total de la asignación sugería la presencia de más niños que los que realmente vivían
de un beneficiario por hogar,
la comparación entre el en el hogar7.
verdadero número de hijos
residentes y el número que Adicionalmente, se restringió aún más el grupo de hogares clasificados como bene-
se deriva del monto total del
beneficio por hogar sugiere ficiarios al excluir a los que no tenían niños. Esto respondió a la necesidad de dismi-
que el error de incluir estos nuir la heterogeneidad de este grupo en relación con el grupo de control, que estaba
casos sería más significativo
que el error de excluirlos. formado por hogares elegibles para la asignación (los que, por ende, tenían niños).

128
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

En el caso de la ENAPROSS, los hogares beneficiarios son aquellos a los cuales per-
tenecen los titulares de este beneficio. Se mantuvieron las mismas restricciones que
las aplicadas en la EPH.

Grupo de control

Los hogares elegibles que cumplen con todos los requisitos para recibir la AUH, pero
no la perciben constituyen el grupo de control. Por lo tanto, el análisis se limitará a los
hogares (y sus miembros) con hijos que eran elegibles para la AUH en un determina-
do año, diferenciándolos según hayan accedido al beneficio (grupo de tratamiento) o
no (grupo de control) en el año siguiente.

Los hogares con información incompleta o con valores imputados a los ingresos in-
dividuales o familiares se excluyeron de la muestra. Además, los valores extremos
de los ingresos familiares totales y sus componentes (los ingresos laborales y los no
laborales) se suprimieron del análisis usando un método de estandarización robusto
de los datos.

Dado que el objetivo es evaluar los efectos de la AUH en el comportamiento laboral

de los adultos, la muestra de análisis de los individuos está compuesta por grupos
de personas en edad económicamente activa: hombres de 18 a 64 años y mujeres
de 18 a 59 años. En ambos casos, la edad límite superior corresponde a la edad legal
de jubilación.

Antes de finalizar esta sección, se deben aclarar algunos puntos referidos a la com-
posición del grupo de hogares elegibles. Puesto que la AUH se orienta a alcanzar
una cobertura universal de los hogares con niños no cubiertos por el sistema de
contribuciones, llama la atención que un grupo de hogares esté quedando fuera del
programa a pesar de reunir los requisitos. Si bien no se conocen por completo las
causas de este fenómeno, hay ciertos factores que tal vez hayan influido.

Primero, como se señaló anteriormente, a fin de ingresar al programa, tanto los niños
como los padres deben tener documentos nacionales de identidad como prueba de
identificación. Según algunos estudios cualitativos, al parecer este requisito repre-
sentó una importante barrera de acceso, al menos en las primeras etapas del progra-
ma. En el caso de los hogares que tuvieron a su primer hijo, la demora en la afiliación
del recién nacido pudo haber sido una razón adicional para que quedaran fuera del
programa. Asimismo, otros problemas familiares pueden contribuir a esta situación.

Además, algunas personas que al parecer estarían en condiciones de reunir los re-
quisitos para obtener el beneficio según la EPH podrían, en realidad, estar registrados
como monotributistas y, por consiguiente, no ser elegibles. Sin embargo, dado que
es imposible identificar a este grupo en la encuesta, dichas personas quedan clasifi-
cadas en el grupo elegible.

129
 La distancia entre los hogares y las oficinas administrativas del programa puede ser
otro factor disuasivo para la afiliación, especialmente en las primeras etapas, antes
de la puesta en marcha de medidas destinadas a alcanzar a la población de las zonas
más alejadas.

Es importante mencionar que no se utiliza el cumplimiento de las condicionalidades

para determinar la elegibilidad de los hogares, por dos razones. En primer lugar, la
EPH no brinda información completa sobre esta materia, particularmente en lo que
respecta a los controles de salud. En cuanto a la educación, si bien en la encuesta
se identifica la concurrencia de un niño a la escuela, si el niño no asiste, el hogar no
necesariamente se vuelve no elegible porque aún puede recibir la asignación por
otro menor que sí concurre. No obstante, no es posible identificar en la encuesta al
menor por el cual el hogar recibe el beneficio. De todas maneras, el 90% de los ho-
gares elegibles seguirían siéndolo si se impusiera la restricción de que cada hijo que
vive en el hogar debe asistir al colegio.

Por último, cabe agregar dos temas adicionales. Primero, para identificar con preci-
sión el impacto del programa, se requiere de la ausencia de efectos de anticipación
(Ashenfelter’s dip), es decir, el grupo elegible no debe cambiar su comportamiento
porque anticipa la ejecución del programa8. Dado que el anuncio de la AUH fue to-
talmente inesperado, que se puso en marcha con mucha rapidez, que en noviembre
de 2009, el primer mes de operación, el programa ya había cubierto a 3,3 millones de
niños y que este número se ha mantenido relativamente estable en el tiempo (en 3,5
millones), puede asumirse que, al menos al comienzo cuando ingresó la mayor parte
de los beneficiarios, no hubo en la población efectos significativos de anticipación
destinados a ganar elegibilidad y acceso al programa, lo que podría haber ocasiona-
do un sesgo de selección en esta evaluación.

Segundo, lamentablemente, dada la estructura de panel de corto plazo de la EPH y

de corte transversal de la ENAPROSS, no es posible controlar si los hogares de los
grupos de tratamiento y de control muestran tendencias similares en las variables de
8. Ashenfelter resultado antes de la puesta en marcha del programa, como sugiere, por ejemplo,
(1978) y Heckman
y Smith (1999). Duflo (2001).

6. ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS

En esta sección se presentan las características de los beneficiaros de la AUH (grupo

de tratamiento), que luego se comparan con los hogares elegibles no beneficiarios
(grupo de control).

130
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

LA MIRADA ESTÁTICA

6.1. Características de los beneficiarios

En el Cuadro A1 del Anexo se resumen las características demográficas y laborales
de los beneficiarios de la AUH y sus familias,que surgen del pool de paneles anuales
de la EPH para el período 2010-20159. Con fines comparativos, en el cuadro se incluye
además a las personas en edad económicamente activa que viven en hogares no
beneficiarios.

Aproximadamente el 60% de los beneficiarios son cónyuges y el 34% son jefes de ho-
gar. Como es de esperar, las cifras varían significativamente por género, ya que casi
un 90% de los hombres son jefes de hogar, mientras que un 64% de las mujeres son
cónyuges. Las mujeres conforman la gran mayoría de los beneficiarios (90%), lo que
podría deberse, al menos en parte, a la reasignación de beneficiarios de programas
anteriores de transferencias públicas, entre los que había un elevado porcentaje de
presencia femenina. Además, como ya se dijo, las disposiciones del programa dan
prioridad a las madres para recibir el beneficio. El relativamente alto nivel de informa-
lidad entre las mujeres, en promedio, también podría ser un factor asociado a este
resultado.

El promedio de edad de los beneficiarios es de 35 años; las mujeres son más jóve-
nes que los hombres. Los niveles educativos son bastante bajos en los dos casos:
rondan los 9,4 años de escolaridad en el caso de los hombres y los 9,6 en el caso de
las mujeres. En cuanto a la población no beneficiaria en edades económicamente 9. Si bien los datos
activas, las cifras son de 10,9 y 11,8 años de escolaridad para hombres y mujeres, de la EPH muestran
un número menor de
respectivamente. beneficiarios respecto
del total que presentan
Con respecto a la situación ocupacional de los beneficiarios, la proporción de trabaja- los registros adminis-
trativos, la composición
dores empleados y de inactivos resultó similar. Sin embargo, entre las mujeres el 52% de la población en
términos de variables
eran inactivas y el 42% estaban empleadas, mientras que en el caso de los hombres personales es muy
estas cifras alcanzaban el 5% y el 90%, respectivamente. En promedio, las mujeres en similar en ambas
fuentes de información.
hogares perceptores trabajan 27 horas semanales y los hombres, 43 horas. La parti- La subestimación de
beneficiarios se debe
cipación laboral es, por consiguiente, menor en el caso femenino, tanto en términos −al menos en parte− a
de la tasa de actividad como de la carga horaria. que la EPH no está es-
pecíficamente diseñada
para identificar este
Cuando se comparan estos grupos con los no beneficiarios se observa que los pri- tipo de transferencias.
meros exhiben una tasa de actividad más baja, especialmente en el caso de las mu- Al mismo tiempo,
extender la encuesta a
jeres y explicado mayormente por la menor proporción de ocupadas, como así tam- todo el país podría de
por sí provocar algunos
bién una menor cantidad de horas de trabajo. errores. No obstante,
algunos autores como
En promedio, los hogares beneficiarios tienen 4,7 miembros y los no beneficiarios, Galasso y Ravallion
(2004) emplearon la
4,4; en cuanto a los niños, el número es de 2,5 y de 2, respectivamente. Finalmente, la misma fuente de infor-
AUH ha venido cubriendo aproximadamente a 2 niños por hogar beneficiario. mación para evaluar el
PJJHD, también en un
contexto de subesti-
mación del número
de beneficiarios.

131
 6.2. Comparación entre los hogares beneficiarios y los ho-
gares no beneficiarios elegibles en el año anterior al in-
greso del programa (línea de base)

Dado que el gran flujo de ingresos al programa se verificó entre 2009 y 2010, en esta
sección se realiza la comparación entre las características en 2009 de los hogares
que en ese año eran elegibles, diferenciándolos en función de si entraron o no al
mismo en 2010.

Como puede observarse en el Cuadro A2, los hogares que recibieron el beneficio
durante esos añostenían, ex-ante, mayor número de niños que los no beneficiarios. El
tamaño familiar, sin embargo, era similar en ambos casos.

Además, los ingresos familiares eran más bajos entre los que accedieron al progra-
ma. Ello se asocia con menores ingresos laborales ya que los ingresos no laborales
eran muy parecidos en ambos casos. Esto último es el resultado neto de menores
ingresos por jubilación y mayores montos promedio en concepto de transferencias
públicas que el resto de los hogares. Ello puede estar explicado, especialmente en
el caso de los que se convirtieron en beneficiarios, por el traspaso a este programa
de aquellos que ya se encontraban en algún otro programa público como lo eran el
Plan Jefes o el Plan Familias.

Asimismo, las funciones de densidad de Kernel del ingreso per cápita familiar (IPCF)
muestran claramente que la distribución de los hogares elegibles que accedieron
a la AUH está desplazada hacia la izquierda en relación con el resto de los hogares,
seguidos por los hogares elegibles no beneficiarios y luego por los hogares no bene-
ficiarios y no elegibles con niños y los hogares solo con miembros adultos (Gráfico 2).
O sea, dentro del conjunto de hogares que cumplían con los requisitos para acceder
al programa, inicialmente lo hicieron aquellos de menores recursos.

132
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

GRÁFICO 2
Funciones de densidad de Kernel del IPCF de diferentes tipos de hogares, 2009

Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC).

Ello es consistente con el hecho de que entre los beneficiarios la pobreza en 2009
era, aproximadamente, 9 puntos porcentuales (pp) superior al de elegibles no benefi-
ciarios mientras que la brecha en la incidencia de la indigencia era alrededor de 4 pp.

Dado que, como se mencionó,la gran mayoría de los beneficiarios son jefes de hogar
o cónyuges, en el Cuadro A2 se comparan las características de estos individuos con
las de sus homólogos en los hogares no beneficiarios. No se observaron diferencias
estadísticamente significativas en el porcentaje de cónyuges y jefes que son mujeres
entre los grupos.

En los hogares que accedieron al beneficio, tanto los jefes de hogar como los cón-
yuges tenían, en promedio, menos edad en comparación con el otro grupo. El nivel
educativo medio de los jefes y cónyuges también era estadísticamente más bajo
en los hogares beneficiarios que en el resto, si bien las diferencias numéricas son
reducidas.

133
 Finalmente, no se encontraron discrepancias significativas entre los cónyuges de
ambos grupos en lo que respecta a la participación y la composición laboral. El com-
portamiento de los jefes de ambos tipos de hogares con relación a estas variables
tampoco fue diferente. Sin embargo, se observa lo contrario en cuanto a la carga
horaria de los cónyuges: los que vivían en hogares beneficiarios trabajaban, en pro-
medio, menos horas (-5,8 por semana) que los de los hogares no beneficiarios.

En resumen, los dos grupos mostraron diferencias en algunas variables observables

antes de que algunos de ellos accedieran al beneficio. Estas disparidades se tomarán
en cuenta en el análisis econométrico con el fin de estimar con precisión los efectos
de la AUH en las decisiones laborales de los adultos.

LA MIRADA DINÁMICA
Antes de finalizar esta sección descriptiva se analizan las trayectorias laborales que
siguieron diferentes grupos de hogares utilizando las dos observaciones que permite
el panel 2009-2010 de la EPH.

En el Cuadro A3 se observa que la tasa de actividad cayó en todos los grupos de

hogares10 pero entre los elegibles que luego se transformaron en beneficiarios en
2010 la caída fue mayor. Ello se asoció tanto con un menor crecimiento del empleo
respecto de los elegibles no beneficiarios (de hecho, este indicador se mantiene
prácticamente contante entre los beneficiarios mientras se incrementa algo entre los
no beneficiarios) como con una mayor caída en el porcentaje de miembros desocu-
pados11.

Estos resultados promedio por hogar surgen de comportamientos disímiles entre

sus miembros. Por un lado, en el caso de los cónyuges (Cuadro A5) y de las mujeres
(Cuadro A7), el aumento de la brecha en la participación económica (a favor de las no
beneficiarias) es reflejo de lo sucedido con el empleo.

En el caso de los jefes (Cuadro A4), sin embargo, la caída en la tasa de participación
de aquellos que viven en hogares beneficiarios (si bien la caída es poco significativa)
frente a la estabilidad de los que residen en hogares no beneficiarios se asocia a una
10. Porcentaje de mayor disminución en la incidencia del desempleo que no fue completamente com-
miembros activos
en edad activa en pensada por el mayor aumento en la tasa de empleo entre los primeros. Este panora-
relación con el total
de miembros del ho- ma se repite en el caso de los varones (Cuadro A6), si bien aquí el resultado neto del
gar en edad activa. crecimiento del empleo y la caída en el desempleo fue positivo implicando un mayor
11. Nótese que en el
cuadro se incluye incremento en la tasa de actividad por parte de aquellos en hogares beneficiarios.
tanto el porcentaje de
miembros desocupa- Resulta interesante notar que a la caída en la tasa de actividad de las mujeres y de los
dos como la tasa de
desempleo medida cónyuges de hogares beneficiarios se le suma la reducción en las horas trabajadas
como el porcentaje
de miembros activos por parte de aquellos que permanecieron ocupados en ambas observaciones. Los
que se encuentran jefes y varones de ambos conjuntos de hogares exhiben similar comportamiento en
en esta situación
(tasa de desempleo). relación con la intensidad horaria.

134
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Al analizar los flujos de entrada y de salida en el mercado de trabajo, se observa que

la mayor reducción en la tasa de actividad por parte de los cónyuges de hogares be-
neficiarios se explica fundamentalmente por los mayores tránsitos desde la actividad
a la inactividad que estos exhiben en relación con los cónyuges de hogares no be-
neficiarios porque, de hecho, la intensidad de los flujos en sentido inverso también es
mayor en el primer grupo (Cuadro A8). Las mayores tasas de salida desde la actividad
se asocian tanto con mayores flujos desde la ocupación como desde la desocupa-
ción. Sin embargo, resulta interesante notar que en el primer grupo de hogares sus
cónyuges registran menores flujos desde la desocupación a la ocupación y mayores
flujos en sentido contrario. Ello parecería sugerir una mayor duración en el desem-
pleo por parte de este grupo en relación con los cónyuges de los hogares restantes.

La inserción más estable de los jefes en el mercado de trabajo se refleja en las tasas
de salida desde la actividad a la inactividad significativamente más bajas que las
observadas en el caso de los cónyuges en ambos grupos de hogares, si bien los
jefes de hogares beneficiarios experimentan mayores transiciones que aquellos en
hogares no beneficiarios. No obstante, las diferencias son muy reducidas (Cuadro A9).

En definitiva, los datos descriptivos muestran que son los cónyuges (que mayoritaria-
mente son mujeres) en los hogares beneficiarios los que habrían reducido con mayor
intensidad que otros miembros su participación en el mercado de trabajo, tanto a tra-
vés de las salidas a la inactividad como a través de la reducción de la jornada laboral.
Por ello, resulta interesante analizar las características de quienes experimentan este
tipo de trayectorias vis a vis quienes, aun viviendo en hogares beneficiarios, perma-
necieron en la ocupación.

En el Cuadro A10 se observa que en ambos casos las cónyuges exhibían en 2009
similar situación en relación con la categoría ocupacional y la rama de actividad. En
ambos casos, la incidencia de los puestos asalariados no registrados en la seguridad
social y de aquellos por cuenta propia era muy elevada. Al mismo tiempo, ambos
grupos se dedicaban mayormente al servicio doméstico o a actividades de comer-
cio. Sin embargo, se observa una discrepancia significativa en las horas trabajadas
donde el primer grupo registraba una intensidad de 19 horas a la semana, en prome-
dio, mientras que en el segundo era de 30 horas.

Asimismo, los salarios mensuales que obtenían aquellos que se retiraron a la inacti-
vidad eran significativamente más bajos que el de aquellos que permanecieron ocu-
pados ($268 versus $538). Ello se compara con montos muy cercanos en concepto
de la percepción de la AUH: mientras que el hogar donde reside el cónyuge que se
retiró del mercado de trabajo percibía en 2010 $324, en promedio, este monto era
de $274 en el resto de los hogares. Otra diferencia entre ambos conjuntos reside en
la cantidad de menores en los hogares, que es algo superior en aquellos donde los
cónyuges reducen su participación laboral. Por último, estos individuos son más jó-
venes que aquellos que permanecen en la ocupación.

135
 Por lo tanto, la salida a la inactividad posiblemente asociada a la percepción de la
AUH parecería estar concentrada en un grupo de cónyuges que previamente exhibía
una inserción laboral más débil en términos de intensidad horaria y con menores re-
muneraciones que aquellos que continúan en el puesto de trabajo. Asimismo, estos
tránsitos pueden estar asociados a mayores requerimientos de tareas de cuidados
en el hogar. Sin embargo, en ambos casos se está frente a un panorama laboral ex-
tremadamente precario donde la gran mayoría se desempeñaba en una ocupación
informal y de muy bajos salarios, muy cercanos a los montos totales que estos hoga-
res obtuvieron a partir de esta asignación.

En la sección siguiente se analiza en qué medida estos resultados descriptivos se

mantienen en el análisis econométrico.

7. RESULTADOS ECONOMÉTRICOS

Estimador de diferencias en diferencias

En esta sección se analizan los resultados econométricos derivados del estimador

de diferencias en diferencias (DD), calculado a partir de la base de microdatos inclui-
dos en los paneles anuales para el período 2009-2015. Como se apuntó previamente,
este estimador se aplica a todos los hogares con hijos que eran elegibles en t, de los
cuales algunos recibieron el beneficio en t+1 mientras que otros no.

El análisis se efectúa en tres niveles de comparación: i) los hogares beneficiarios en

12. No se incluyen
los resultados de comparación con los hogares no beneficiarios elegibles; ii) los miembros de cada
las estimaciones
uno de los hogares (beneficiarios y no beneficiarios), diferenciados por género y por
de los modelos
logit utilizadas para su condición de jefe o cónyuge, y iii) los beneficiarios directos en relación con indivi-
obtener los índices
de propensión,debido duos comparables que viven en hogares del grupo de control12.
a limitaciones de
espacio. Sin embargo,
se encuentran dispo-
nibles previa solicitud.
13. No ha sido posible
realizar el panel 2013-
7.1. Hogares beneficiarios en comparación con hogares ele-
2014 por inconvenien-
tes en el identifi- gibles no beneficiarios
cador del hogar.
14. Los errores están-
dares teóricos tam- En el Cuadro A11 se presentan los resultados de las estimaciones a nivel de los hoga-
bién se calcularon, res para los siguientes paneles: 2009-2010, 2010-2011 y 2014-201513. En cada variable
pero no se presentan
aquí porque no hubo de resultado se muestra el cambio medio del grupo de tratamiento y el grupo de
diferencias significati-
vas con respecto a los control, el efecto medio del tratamiento en los tratados, los errores estándares14, los
errores estándar ob- valores p, la significatividad de los resultados y el número de observaciones incluidas
tenidos mediante la
técnica de bootstrap. en cada grupo.

136
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Si bien el signo de los parámetros del efecto medio del tratamiento en los tratados
correspondientes a las variables del mercado laboral parece sugerir que la AUH tiene
un efecto negativo en las decisiones sobre participación económica —medidas por la
proporción de miembros activos respecto del total de adultos del hogar— y en la tasa
de empleo de los hogares, estos cambios no son estadísticamente significativos en
ninguno de los modelos correspondientes a los distintos subperíodos. Asimismo, no
se observa un efecto significativo en la incidencia del desempleo ni en el promedio
de horas trabajadas por los miembros del hogar empleados.

Ello explica la ausencia de impactos del programa sobre los ingresos totales familia-
res. En el panel 2010-2011 se observa un efecto negativo sobre estos pero que resul-
ta solo estadísticamente significativo al 10%. Sin embargo, tanto en este subperíodo
como en el 2009-2010 los hogares perceptores experimentaron un incremento en
los ingresos no laborales superior a los no perceptores, asociado, claramente, a la
percepción de la AUH. Este efecto no resultó ser estadísticamente significativo en
el último período. Sin embargo, aun en aquellos casos, el aumento en esta fuente
no alcanzó para generar un comportamiento diferencial en los ingresos familiares
totales entre ambos grupos de hogares. Vale mencionar que los ingresos del trabajo,
por su parte, si bien muestran un crecimiento inferior en los hogares perceptores,
nuevamente no presentan diferencias significativas respecto del resto de las familias,
salvo en el período 2010-2011.

En resumen, la falta de significatividad estadística de los efectos estimados sobre

variables asociadas con el mercado laboral parece sugerir que la implementación
del programa no ha creado desincentivos importantes en la oferta laboral entre los
adultos.

De todas maneras, estos resultados a nivel de los hogares podrían reflejar el impac-
to neto de los distintos efectos de la asignación en sus miembros. A fin de analizar
estos hallazgos en mayor detalle, a continuación, se presentan los resultados de las
estimaciones efectuadas separadamente para los distintos miembros adultos de los
hogares.

7.2. Comparación entre los miembros de hogares beneficia-

rios y los miembros de hogares no beneficiarios elegibles
En el Cuadro 1 se presenta la composición de los hogares beneficiarios por género y
la posición de los miembros adultos dentro del hogar. Como puede observarse, los
grupos más importantes son: i) el total de jefes y cónyuges, ii) el total de las mujeres,
iii) el subgrupo de las mujeres cónyuges, iv) el total de los jefes, v) el subgrupo de las
mujeres jefas, y vi) el subgrupo de los hombres jefes. Por esta razón, al nivel indivi-
dual, el análisis se limitará a esos grupos, los que se compararán con sus contrapar-
tes de los hogares del grupo de control.

137
 CUADRO 1
Composición de los miembros de hogares perceptores de la AUH
por género y posición en el hogar, pool de paneles 2010-2015.
(En porcentajes)

Hombres Mujeres Total

Jefes 31 14 45
Cónyuges 3 30 33
Subtotal 34 45 79
Niños 8 10 18
Otros miembros 2 2 4
Total 44 56 100

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la EPH.

En el Cuadro A12 se presentan las estimaciones econométricas correspondientes a

estos grupos. En este nivel de análisis los resultados son coherentes con los obteni-
dos a nivel de los hogares, en cuanto a que la oferta laboral de los miembros de los
hogares beneficiarios no se comporta de manera significativamente diferente a la
correspondientes a los miembros de los hogares del grupo de control. En particular,
los efectos medios del tratamiento en los tratados relativos a la tasa de actividad no
resultaron ser estadísticamente significativos en ninguno de los grupos de adultos
aquí considerados, salvo en el panel 2009-2010 donde se observa un impacto nega-
tivo en las mujeres, pero con bajo nivel de significatividad.

En cada uno de los dos paneles siguientes se verifica que ello es resultado de la au-
sencia de diferencias significativas entre los adultos del grupo tratado y del grupo de
control, tanto en la ocupación como en el desempleo. En el primer subperíodo, por
el contrario, se observa un efecto negativo sobre el empleo en las mujeres pero que
se reproduce solo entre las cónyuges y a un nivel de confianza del 5%.

Tampoco se observan impactos estadísticamente significativos en el promedio de

horas trabajadas (calculado solo sobre los individuos que en las dos observaciones
estaban empleados), en ninguno de los grupos ni subperíodos considerados.

Respecto de las variaciones del ingreso familiar y sus fuentes,se observa, como es
esperable, un incremento en los no laborales, especialmente en los primeros sub-
períodos y en el caso de las mujeres. En ningún caso se verifican impactos sobre esta
fuente de ingresos en los hombres. Ello resulta consistente con el hecho de que son
ellas las que mayoritariamente perciben la asignación.

Nuevamente, aun cuando los signos de las diferencias señalan efectos negativos
sobre los ingresos laborales, estos, en general, resultaron estadísticamente significa-
tivos al 1% de confianza solo entre los jefes y entre 2010-2011.
138
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

En síntesis, al igual que en los resultados anteriores, los hallazgos relativos a los
miembros de los hogares no permiten concluir que recibir una transferencia moneta-
ria como la AUH haya representado un desincentivo en el corto plazo para participar
en el mercado laboral o haya reducido el número de horas trabajadas en el caso de
las personas que siguen empleadas.

7.3. Comparación entre las mujeres perceptoras de la AUH

(jefas de hogar o cónyuges) y las mujeres de hogares
elegibles no beneficiarios
Por último, se evaluará la AUH comparando el comportamiento de las perceptoras
de la AUH con el de las mujeres en hogares elegibles no beneficiarios. La diferencia
respecto del ejercicio anterior es que allí se compara a los miembros de los hogares
AUH con los del grupo de control sin identificar a los beneficiarios del primer grupo.

En particular, se evalúan en conjunto las decisiones laborales y la generación de

ingresos de todas las beneficiarias (y se comparan con las de las mujeres adultas de
los hogares elegibles no beneficiarios) y luego se consideran por separado las de las
jefas de hogar y las cónyuges. En los últimos dos casos, la comparación se realiza
con respecto a las jefas de hogar y mujeres cónyuges de los hogares del grupo de
control, respectivamente.

Los resultados, que se presentan en el Cuadro A13, confirman nuevamente que la

AUH no parece tener efectos significativos en las decisiones laborales en el período
bajo análisis. En particular, este programa no parece haber alentado la inactividad ni
haber causado una reducción del número de horas trabajadas por las mujeres y, en
consecuencia, no originó un descenso de su oferta de mano de obra (ni en las jefas
de hogar ni en las cónyuges). Solo en el primer subperíodo se observa una reducción
en la tasa de actividad de las mujeres, pero, nuevamente, solo significativo al 5% y
que no se mantiene cuando se desagrega entre cónyuges y jefas. A ese nivel de sig-
nificatividad también se registra una caída en las horas trabajadas solo en el caso de
las cónyuges en esos años.

Resulta interesante notar que aun en este panel los ingresos individuales totales de
las mujeres, y en particular de las cónyuges, aumentaron a pesar de la caída en los
ingresos laborales (efecto que, de todas maneras, exhibe un bajo nivel de significati-
vidad). Ello es consecuencia del mayor aumento entre las perceptoras de los ingre-
sos no laborales. En los dos subperíodos siguientes el incremento en esta fuente no
resultó lo suficientemente importante para alterar sus ingresos totales.

Estimador de diferencias simples

Como fue mencionado previamente, la ENAPROSS, la cual resulta muy valiosa por-
que permite identificar directamente a los perceptores de la AUH, brinda información

139
 de corte transversal exclusivamente para el año 2015. Por ello, a partir de sus micro-
datos no es posible llevar a cabo ejercicios de diferencias dobles sino de diferencias
simples para aquel año.

Los resultados se muestran en el Cuadro A14 para los tres niveles que se están ana-
lizando. Como allí se muestra, se vuelve a comprobar que la AUH no ha tenido im-
pactos significativos sobre las decisiones relacionadas con el mercado de trabajo. En
consecuencia, tampoco lo son los efectos sobre los ingresos laborales. Los ingresos
no laborales, por el contrario, aumentan, especialmente en el caso de las mujeres, lo
que conlleva un incremento en los ingresos totales que ellas perciben.

8. EJERCICIOS DE SENSIBILIDAD
DE LOS RESULTADOS

Como fue señalado, ambas fuentes de información aquí utilizadas presentan algunos
límites para llevar a cabo las evaluaciones de impacto recién presentadas. Por ello, a
continuación, se presentan los resultados de dos ejercicios que pretenden dar mayor
robustez a los hallazgos analizados en la sección anterior.

El primero de ellos consiste en una comparación de las variables socioeconómicas

más relevantes de los hogares identificados como beneficiarios en la EPH y en la
ENAPROSS. Para ello, en el primer caso se consideró el año 2015 y solo el aglomera-
do GBA de modo de hacer comparables ambas fuentes de información. Los resulta-
dos se presentan en el Cuadro A15.

Como allí se observa, la edad promedio y la composición por género de los titulares
de este beneficio no registran diferencias significativas entre ambas fuentes de infor-
mación. En particular, la media de edad es de 34 años en los dos casos mientras que
el porcentaje de mujeres es de alrededor del 95% en la EPH y 88% en la ENAPROSS.

Cuando se considera el nivel educativo, en ambos casos alrededor del 70% de los ti-
tulares tiene secundario incompleto o menos. Sin embargo, en el primer caso parece
haber una mayor incidencia de aquellos con primaria completa mientras que en el
segundo, de aquellos con secundaria incompleta.

Sin embargo, cuando se comparan los ingresos de estos hogares se observan di-
ferencias entre ambas fuentes. En particular, el ingreso total familiar y el per cápita
resultan ser 30% superiores en la ENAPROSS respecto de la EPH. Ello es consistente
con un mayor corrimiento hacia la izquierda de la distribución correspondiente a los
beneficiarios de la AUH en el segundo caso respecto del primero. Por ejemplo, mien-
tras de acuerdo con la EPH,el 32% de estos pertenecía al primer decil, ese valor era

140
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

del 25% de acuerdo con la ENAPROSS. De todas maneras, en ambos casos resulta
evidente el comportamiento decreciente del porcentaje de beneficiarios a lo largo
de la distribución.

Por lo tanto, en términos de características demográficas y educativas, no parecen

observarse diferencias significativas entre ambas fuentes de información, lo que
otorga mayor robustez a los resultados previamente presentados.

De todos modos, resulta interesante notar que la manera indirecta de captar a los be-
neficiarios en la EPH parece generar cierto sesgo hacia hogares de menores ingresos
respecto de la identificación directa. La explicación de ello podría residir en el hecho
de que los hogares perceptores de la AUH que además reciben otras transferencias
(y que por lo tanto tienen mayores ingresos familiares) no son identificados en el pri-
mer caso. De todas maneras, recordemos que, en términos generales, los resultados
de ambas fuentes tienden a coincidir mostrando que la AUH no ha generado desin-
centivos importantes a la participación laboral.

El segundo ejercicio consiste en aplicar la técnica de identificación de beneficiarios

anteriormente utilizada en la EPH a los microdatos de la ENAPROSS y comparar es-
tos resultados con los que se obtienen de una identificación directa de los percepto-
res de la AUH. Para ello, se construye una variable de ingresos por transferencias del
Estado consistente con la utilizada en la EPH y luego se la utiliza como “identificado-
ra” del tratamiento. En particular, un hogar será considerado beneficiario de la AUH
si el valor de esta variable coincide con los montos estipulados por hijo en 2015. Se
aplican aquí las mismas exclusiones de casos inválidos ya comentadas en la sección
metodológica.

Los resultados, presentados en el Cuadro A16, no muestran diferencias significativas

con los que se obtienen cuando los beneficiarios son identificados de manera direc-
ta, en ninguno de los tres niveles analizados. En particular, se repite el panorama de
falta de impactos sobre la oferta de trabajo y los ingresos laborales.

REFLEXIONES FINALES 9.
La introducción de la Asignación Universal por Hijo representa un importante paso
adelante hacia la superación de los retos que implica el cierre de la brecha existente
en la cobertura de la protección social infantil en la Argentina. Este programa tiene
una relación directa con el sistema de seguridad social contributiva, en el sentido de
que extiende el sistema de asignaciones familiares para niños y adolescentes al que
acceden los trabajadores de la economía formal.

En este estudio se miden los efectos de la asignación en la participación laboral, el

empleo, el desempleo, las horas trabajadas y la generación de ingresos laborales y
141
 no laborales de los adultos, utilizando el estimador de diferencias en diferencias y de
diferencias simples.

Teniendo en cuenta los resultados econométricos obtenidos, no es posible con-

cluir que el programa haya generado desincentivos significativos al trabajo entre los
adultos miembros de los hogares beneficiados, en el sentido de alentarlos a dejar la
fuerza laboral o a reducir el número de horas de trabajo. Aun cuando el análisis des-
criptivo y algunos resultados parciales parecieran sugerir la presencia de tal efecto, el
análisis econométrico no confirma estos resultados de manera robusta.

Estos, por otro lado, son coherentes con gran parte de la evidencia empírica sobre
programas de transferencias similares de otros países latinoamericanos y altamente
relevantes para la discusión acerca de la formulación de políticas públicas sociales
en la región, teniendo en cuenta que se deben minimizar los potenciales efectos
colaterales negativos de dichos programas en el mercado laboral y que las transfe-
rencias monetarias de este tipo han adquirido una relevancia creciente como parte
constitutiva del sistema de protección social de América Latina.

Sin embargo, conviene aclarar al menos tres puntos sobre estas conclusiones. Pri-
mero, a diferencia de otros estudios en que se realizan análisis de impactos como
parte de una evaluación de este tipo de programas, no se realizó ninguna encuesta
específicamente diseñada para este propósito en el país. Segundo, en una de las en-
cuestas de hogares utilizada, los beneficiarios de la AUH solo se identifican indirecta-
mente. Por ello, se usa otra encuesta donde es posible una identificación directa de
los mismos. Tercero, podrían surgir diferencias en las características no observadas
entre el grupo de tratamiento y el grupo de control, aunque la metodología emplea-
da se orienta a reducir la probabilidad de este problema.

Por lo tanto, es esencial contar con información fiable y actualizada para efectuar un
seguimiento continuo y una evaluación precisa de los posibles efectos de la Asigna-
ción Universal por Hijo y otros programas de protección social. La Argentina presenta
un rezago considerable en esta área en comparación con otros países de la región
que tienen niveles similares de ingresos y desarrollo de la seguridad social.

142
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

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 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
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145
 ANEXO

146
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A1
Características de los beneficiarios y los no beneficiariosde la AUH, pool de
paneles 2010-2011

Características Perceptores de AUH No perceptores de AUH (activos)

Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres
POSICIÓN EN EL HOGAR
Jefe 33,6% 26,8% 88,5% 41,9% 19,8% 69,3%
Cónyuge 57,9% 64,3% 6,2% 34,9% 57,8% 6,7%
Otros miembros 8,5% 8,9% 5,3% 23,2% 22,4% 24,1%
EDAD 35,1 34,6 38,8 35,9 35,4 36,6
AÑOS DE EDUCACIÓN 9,6 9,6 9,4 11,4 11,8 10,9
ESTADO LABORAL
Ocupado 47,1% 41,8% 89,6% 65,7% 49,1% 86,3%
Desempleado 6,6% 6,7% 5,6% 5,3% 5,5% 5,2%
Inactivo 46,4% 51,6% 4,8% 29,0% 45,4% 8,3%
HORAS TRABAJADAS 30,0 26,6 43,0 40,0 31,5 45,9
GÉNERO
Mujeres 88,9% 55,3%
CANTIDAD DE MIEMBROS
Miembros de 0 a 5 1,4 1,3
Miembros de 6 a 12 1,6 1,4
Miembros de 13 a 17 1,4 1,4
Miembros de 18 a 59/64 2,2 2,3
N° de menores 2,5 2,0
Total 4,7 4,4
MENORES CUBIERTOS 2,1
POR AUH

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

147
 CUADRO A2
Características, en 2009, de los hogares que fueron perceptores y no per-
ceptores de la AUH en 2010

No perceptores Perceptores Diferencia

HOGAR
Miembros 4,6 4,8 -0,13
Menores 2,3 2,6 -0,31 ***
Ingreso total fliar.
IPCF ($) 12.53,5 1.130,7 122,9 ***
Ingresos laborales ($) 290,3 251,6 38,7 ***
Ingresos no laborales ($) 1.112,2 979,9 132,2 ***
Tasa de pobreza 141,4 150,7 -9,4
Tasa de indigencia
JEFES
Mujeres 8,2% 7,8% 0,4 p,p,
Edad 36,1 34,1 1,9 ***
Años de educación 10,0 9,4 0,6 ***
Situación laboral
Ocupado 41,1% 41,2% -0,1 p,p,
Desocupado 6,1% 5,1% 1,0 p,p,
Inactivo 52,8% 53,7% -0,9 p,p,
Horas trabajadas 33,6 27,8 5,8 ***

CÓNYUGE
Mujeres 64,9% 68,5% -3,5 p,p,
Edad 39,9 37,5 2,3 ***
Años de educación 9,3 9,0 0,3 **
Situación laboral
Ocupado 80,5% 79,4% 1,1 p,p,
Desocupado 6,5% 8,5% -2,0 p,p, *
Inactivo 13,0% 12,1% 0,9 p,p,
Horas trabajadas 42,0 42,2 -0,2

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

Nota: *** = valor p<0,01; ** = valor p<0,05; * = valor p<0,1; p.p. = puntos porcentuales.

148
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A3
Evolución de los principales indicadores laborales, según tipo de hogar

Tasa actividad Variación Tasa Variación Desocup. por Variación

ocupación miembro
2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 0,745 0,735 -1% -0,011 0,680 0,678 0% -0,002 0,065 0,056 -14% -0,009
Hogares sin menores 0,753 0,752 0% -0,001 0,682 0,690 1% 0,008 0,071 0,063 -13% -0,009
Hogares con 0,740 0,723 -2% -0,018 0,679 0,671 -1% -0,008 0,061 0,052 -15% -0,009
menores
Elegibles-Benef. (a) 0,716 0,694 -3% -0,022 0,621 0,625 1% 0,004 0,094 0,069 -27% -0,025
Elegibles-No 0,701 0,691 -1% -0,009 0,618 0,629 2% 0,011 0,083 0,063 -24% -0,020
Benef. (b)
No Eleg.-No Benef. 0,764 0,746 -2% -0,018 0,719 0,705 -2% -0,014 0,045 0,041 -9% -0,004
No Elegibles-Benef. 0,704 0,661 -6% -0,043 0,627 0,565 -10% -0,062 0,077 0,096 25% 0,019
Dif. entre Benef. y -0,012 -0,007 -0,005
No Benef. (a-b)

Tasa Variación Horas trab. Variación Horas trab. Variación

desocupación por ocup. por miembro
2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 0,083 0,073 -12% -0,010 41,1 41,0 0% -0,078 30,7 30,5 -1% -0,3
Hogares sin menores 0,092 0,084 -9% -0,008 40,7 40,3 -1% -0,393 33,6 33,4 -1% -0,2
Hogares con 0,077 0,066 -14% -0,011 41,3 41,4 0% 0,094 29,1 28,8 -1% -0,3
menores
Elegibles-Benef. (a) 0,128 0,090 -30% -0,038 37,7 38,4 2% 0,742 25,1 24,9 -1% -0,2
Elegibles-No 0,108 0,084 -22% -0,024 41,7 41,8 0% 0,094 27,8 28,3 2% 0,5
Benef. (b)
No Eleg.-No Benef. 0,055 0,050 -9% -0,005 42,1 41,8 -1% -0,363 30,6 30,2 -1% -0,4
No Elegibles-Benef. 0,100 0,134 34% 0,034 39,4 41,6 5% 2,151 26,6 25,6 -3% -0,9
Dif. entre Benef. y -0,014 0,648 -0,646
No Benef. (a-b)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

149
 CUADRO A4
Evolución de los principales indicadores laborales. Jefes de hogar

% activos Variación % ocupados Variación

2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 0,891 0,880 -1% -0,010 0,848 0,846 0% -0,002
Hogares sin menores 0,852 0,835 -2% -0,018 0,809 0,793 -2% -0,016
Hogares con menores 0,912 0,905 -1% -0,007 0,869 0,875 1% 0,006
Elegibles-Benef. (a) 0,884 0,877 -1% -0,006 0,776 0,832 7% 0,056
Elegibles-No Benef. (b) 0,859 0,857 0% -0,002 0,787 0,803 2% 0,016
No Eleg.-No Benef. 0,944 0,936 -1% -0,008 0,926 0,920 -1% -0,006
No Elegibles-Benef 0,876 0,862 -2% -0,015 0,862 0,835 -3% -0,027
Dif. entre Benef. y -0,004 0,041
No Benef. (a-b)

Horas trab. Variación % desocupados Variación

(ocup. 2 obs.)
2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 45,6 45,1 -1% -0,5 0,043 0,034 -20% -0,009
Hogares sin menores 44,6 43,7 -2% -0,9 0,044 0,042 -3% -0,001
Hogares con menores 46,1 45,8 -1% -0,4 0,043 0,030 -30% -0,013
Elegibles-Benef. (a) 43,1 42,5 -1% -0,6 0,108 0,045 -58% -0,062
Elegibles-No Benef. (b) 46,7 45,5 -3% -1,2 0,072 0,054 -25% -0,018
No Eleg.-No Benef. 46,5 46,4 0% -0,1 0,017 0,016 -1% 0,000
No Elegibles-Benef. 44,9 46,5 3% 1,5 0,015 0,027 85% 0,012
Dif. entre Benef. y 0,636 -0,04
No Benef. (a-b)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

150
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A5
Evolución de los principales indicadores laborales. Cónyuges

% activos Variación % ocupados Variación

2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 0,580 0,566 -3% -0,015 0,530 0,523 -1% -0,006
Hogares sin menores 0,645 0,640 -1% -0,005 0,596 0,606 2% 0,011
Hogares con menores 0,560 0,542 -3% -0,018 0,509 0,497 -2% -0,012
Elegibles-Benef. (a) 0,508 0,462 -9% -0,046 0,459 0,398 -13% -0,061
Elegibles-No Benef. (b) 0,491 0,481 -2% -0,010 0,424 0,430 1% 0,006
No Eleg.-No Benef. 0,598 0,578 -3% -0,020 0,548 0,540 -1% -0,008
No Elegibles-Benef 0,419 0,431 3% 0,012 0,399 0,371 -7% -0,028
Dif. entre Benef. y -0,036 -0,067
No Benef. (a-b)

Horas trab. Variación % desocupados Variación

(ocup. 2 obs.)
2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 37,5 37,5 0% 0,0 0,051 0,042 -17% -0,008
Hogares sin menores 41,1 41,0 0% -0,1 0,049 0,034 -32% -0,016
Hogares con menores 36,0 36,1 0% 0,1 0,051 0,045 -12% -0,006
Elegibles-Benef. (a) 31,9 29,7 -7% -2,2 0,049 0,064 31% 0,015
Elegibles-No Benef. (b) 36,1 37,4 4% 1,3 0,067 0,051 -24% -0,016
No Eleg.-No Benef. 36,8 36,7 0% -0,1 0,050 0,037 -25% -0,012
No Elegibles-Benef. 34,2 35,4 3% 1,1 0,020 0,060 205% 0,040
Dif. entre Benef. y -3,487 0,031
No Benef. (a-b)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

151
 CUADRO A6
Evolución de los principales indicadores laborales. Varones

% activos Variación % ocupados Variación

2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 0,869 0,875 1% 0,006 0,809 0,817 1% 0,009
Hogares sin menores 0,822 0,824 0% 0,002 0,754 0,757 0% 0,002
Hogares con menores 0,898 0,906 1% 0,008 0,842 0,855 2% 0,013
Elegibles-Benef. (a) 0,883 0,907 3% 0,024 0,779 0,844 8% 0,064
Elegibles-No Benef. (b) 0,874 0,889 2% 0,016 0,798 0,825 3% 0,027
No Eleg.-No Benef. 0,912 0,914 0% 0,002 0,875 0,871 0% -0,004
No Elegibles-Benef 0,871 0,889 2% 0,018 0,797 0,832 4% 0,035
Dif. entre Benef. y 0,008 0,037
No Benef. (a-b)

Horas trab. Variación % desocupados Variación

(ocup. 2 obs.)
2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 47,0 46,6 -1% -0,4 0,060 0,057 -5% -0,003
Hogares sin menores 45,5 44,9 -1% -0,5 0,068 0,067 -1% -0,001
Hogares con menores 47,8 47,5 -1% -0,4 0,056 0,051 -8% -0,005
Elegibles-Benef. (a) 47,3 46,3 -2% -0,9 0,104 0,064 -39% -0,040
Elegibles-No Benef. (b) 49,4 48,4 -2% -1,0 0,076 0,064 -15% -0,012
No Eleg.-No Benef. 47,6 47,2 -1% -0,4 0,037 0,043 15% 0,006
No Elegibles-Benef. 44,0 48,6 11% 4,7 0,074 0,057 -23% -0,017
Dif. entre Benef. y 0,090 -0,029
No Benef. (a-b)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

152
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A7
Evolución de los principales indicadores laborales. Mujeres

% activos Variación % ocupados Variación

2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 0,597 0,592 -1% -0,005 0,527 0,534 1% 0,008
Hogares sin menores 0,656 0,658 0% 0,002 0,582 0,599 3% 0,017
Hogares con menores 0,571 0,562 -2% -0,009 0,502 0,505 1% 0,003
Elegibles-Benef. (a) 0,549 0,515 -6% -0,034 0,473 0,441 -7% -0,032
Elegibles-No Benef. (b) 0,533 0,525 -1% -0,008 0,449 0,465 4% 0,016
No Eleg.-No Benef. 0,593 0,592 0% -0,001 0,531 0,546 3% 0,015
No Elegibles-Benef 0,562 0,521 -7% -0,041 0,494 0,406 -18% -0,088
Dif. entre Benef. y -0,026 -0,048
No Benef. (a-b)

Horas trab. Variación % desocupados Variación

(ocup. 2 obs.)
2009 2010 % Abs. 2009 2010 % Abs.
Total hogares 35,8 35,9 0% 0,1 0,071 0,058 -18% -0,013
Hogares sin menores 38,4 37,7 -2% -0,7 0,074 0,059 -20% -0,015
Hogares con menores 34,3 34,8 2% 0,5 0,069 0,057 -18% -0,012
Elegibles-Benef. (a) 29,1 28,8 -1% -0,3 0,076 0,074 -2% -0,002
Elegibles-No Benef. (b) 32,9 34,4 5% 1,6 0,084 0,060 -29% -0,024
No Eleg.-No Benef. 35,5 35,9 1% 0,4 0,062 0,046 -25% -0,015
No Elegibles-Benef. 35,2 34,8 -1% -0,4 0,067 0,115 70% 0,047
Dif. entre Benef. y -1,840 0,022
No Benef. (a-b)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

153
 CUADRO A8
Trayectorias laborales. Cónyuges

Act.-Inact. Ocup.-Inact. Desocup.-Inact. Ocup.-Desocup.

ACTIVIDAD Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida
Total hogares 22,05 18,49 17,17 15,54 4,88 49,43 71,59 3,21
Hogares sin menores 22,38 13,11 18,10 11,17 4,28 36,61 78,26 2,18
Hogares con menores 21,97 20,45 16,93 17,15 5,04 53,34 68,82 3,62
Elegibles-Benef. 26,61 33,63 21,18 31,70 5,43 51,27 65,98 9,53
Elegibles-No Benef. 24,39 27,02 19,03 24,45 5,36 43,94 78,80 5,02
No Eleg.-No Benef. 20,45 16,69 15,26 13,12 5,19 57,45 64,44 1,98
No Elegibles-Benef. 15,57 16,92 14,59 14,12 0,98 76,17 0,00 15,69

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

CUADRO A9
Trayectorias laborales. Jefes

Act.-Inact. Ocup.-Inact. Desocup.-Inact. Ocup.-Desocup.

ACTIVIDAD Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida
Total hogares 26,48 4,42 22,32 3,73 4,16 18,07 78,49 2,72
Hogares sin menores 21,90 5,85 18,75 4,88 3,15 23,88 69,20 3,55
Hogares con menores 30,67 3,69 25,59 3,14 5,08 14,85 83,09 2,31
Elegibles-Benef. 40,97 6,11 37,71 5,36 3,25 11,46 97,13 5,28
Elegibles-No Benef. 34,01 5,85 26,25 4,57 7,76 19,87 75,33 3,84
No Eleg.-No Benef. 23,95 2,27 20,23 2,13 3,72 9,58 77,32 1,17
No Elegibles-Benef. 20,89 4,61 20,89 4,23 0,00 27,16 92,82 3,17

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

154
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A10
Características de los cónyuges en hogares beneficiarios de la AUH, según si sa-
lieron a la inactividad o permanecieron ocupados entre 2009 y 2010

Salen a la Permanecen en
inactividad la ocupación
RAMA DE ACTIVIDAD
Servicio doméstico 42,2 42,6
Comercio 30,9 23,9
Industria 9,7 13,2
CATEGORIA
Asal. no registrado 69,2 65,1
Cuenta propia 25,0 28,7
HORAS
Promedio 18,6 30,1
Mediana 15,0 30,0
Subocupado 85,3 61,0
INGRESO OCUP. PPAL.
Promedio 268,1 538,0
Mediana 180,0 480,0
MONTO AUH (2010) 324,0 274,3
CANTIDAD DE MENORES
< 5 años 0,9 0,7
< 12 años 1,2 1,1
< 18 años 2,8 2,2
EDAD 36,8 38,9

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

155
 CUADRO A11
Efectos de la AUH en las decisiones laborales y en la generación
de ingresos de los hogares

  PANEL 2009-2010
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tratados Control Total
Atributo evaluado
Benefi- Control ferencia Obs. Obs. Obs.
ciarios
Tasa actividad -0,038 -0,006 -0,032 0,015 0,040 ** 851 1.718 2.569
Tasa -0,021 0,001 -0,023 0,019 0,241 851 1.718 2.569
ocupación
% Desocupa- -0,010 -0,011 0,001 0,012 0,917 851 1.718 2.569
dos sobre total
de miembros
% Ocupados sobre 0,017 0,012 0,006 0,019 0,763 783 1.577 2.360
miembros activos
Tasa desocupación -0,003 -0,012 0,010 0,016 0,539 783 1.577 2.360
Horas trabajadas 1,528 0,043 1,485 1,045 0,156 717 1.477 2.194
ITF ($) 108,419 91,532 16,887 18,225 0,354 850 1.715 2.565
IPCF ($) 17,992 19,376 -1,384 4,290 0,747 850 1.715 2.565
Ingresos laborales 28,921 54,487 -25,566 17,745 0,150 850 1.715 2.565
Ingresos no 79,532 38,163 41,369 6,087 0,000 *** 851 1.718 2.569
laborales
Tasa de formalidad 0,055 0,132 -0,077 0,014 0,000 *** 717 1.477 2.194

Panel 2010-2011
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tratados Control Total
Atributo evaluado
Benefi- Control ferencia Obs. Obs. Obs.
ciarios
Tasa actividad 0,011 0,017 -0,006 0,016 0,702 798 1.428 2.226
Tasa 0,022 0,046 -0,024 0,018 0,186 798 1.428 2.226
ocupación
% Desocupa- -0,008 -0,023 0,016 0,012 0,196 798 1.428 2.226
dos sobre total
de miembros
% Ocupados sobre 0,023 0,047 -0,025 0,019 0,183 745 1.317 2.062
miembros activos
Tasa desocupación -0,015 -0,038 0,023 0,016 0,142 745 1.317 2.062
Horas trabajadas -1,361 -0,271 -1,090 1,132 0,336 698 1.230 1.928
ITF ($) 94,889 128,820 -33,931 20,300 0,095 * 796 1.425 2.221
IPCF ($) 16,209 27,657 -11,449 4,577 0,012 ** 796 1.425 2.221
Ingresos laborales ($) 66,534 133,474 -66,939 20,287 0,001 *** 796 1.425 2.221

Ingresos no 28,364 -8,115 36,479 5,814 0,000 *** 798 1.428 2.226
laborales ($)
Tasa de formalidad 0,051 0,151 -0,101 0,016 0,000 *** 698 1.230 1.928

156
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Panel 2014-2015
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tratados Control Total
Atributo evaluado
Benefi- Control ferencia Obs. Obs. Obs.
ciarios
Tasa actividad -0,007 -0,005 -0,002 0,026 0,938 409 550 959
Tasa -0,002 0,013 -0,014 0,029 0,623 409 550 959
ocupación
% Desocupa- -0,008 -0,008 -0,001 0,020 0,979 409 550 959
dos sobre total
de miembros
% Ocupados sobre 0,012 0,042 -0,030 0,030 0,315 369 494 863
miembros activos
Tasa desocupación -0,019 -0,028 0,009 0,028 0,743 369 494 863
Horas trabajadas 1,562 -2,963 4,525 1,636 0,006 *** 333 454 787
ITF ($) 120,958 134,637 -13,679 28,983 0,637 409 549 958
IPCF ($) 22,000 25,983 -3,983 7,231 0,582 409 549 958
Ingresos laborales ($) 91,516 118,105 -26,588 27,698 0,337 409 549 958
Ingresos no 29,442 23,810 5,632 12,058 0,641 409 550 959
laborales ($)
Tasa de formalidad 0,068 0,143 -0,076 0,026 0,004 *** 333 454 787

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

157
 CUADRO A12
Efectos de la AUH en las decisiones laborales y en la generación
de ingresos de diferentes grupos de adultos

Atributo Subgrupo Paneles 2009-2010

evaluado
Promedio Promedio Doble SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control Dife- tados Obs. Obs.
ciarios rencia Obs.
Actividad Total (Jefes y -0,021 -0,015 -0,006 0,016 0,698 793 1.573 2.366
Cónyuges)
Jefes -0,021 -0,015 -0,006 0,016 0,698 793 1.573 2.366
Jefes Hombres -0,004 -0,004 0,000 0,014 0,980 545 1.027 1.572
Mujeres -0,034 0,016 -0,050 0,023 0,025 ** 1.001 2.154 3.155
Jefes Mujeres -0,061 -0,057 -0,004 0,041 0,921 247 539 786
Cónyuges -0,021 0,032 -0,053 0,030 0,080 * 567 1.086 1.653
Mujeres
Ocupación Total (Jefes y -0,003 -0,001 -0,001 0,021 0,953 793 1.573 2.366
Cónyuges)
Jefes -0,003 -0,001 -0,001 0,021 0,953 793 1.573 2.366
Jefes Hombres 0,013 0,007 0,006 0,023 0,812 545 1.027 1.572
Mujeres -0,021 0,036 -0,057 0,022 0,009 *** 1.001 2.154 3.155
Jefes Mujeres -0,036 -0,028 -0,008 0,044 0,853 247 539 786
Cónyuges -0,018 0,055 -0,073 0,029 0,013 ** 567 1.086 1.653
Mujeres
Desocu- Total (Jefes y -0,019 -0,014 -0,005 0,016 0,753 793 1.573 2.366
pación Cónyuges)
Jefes -0,019 -0,014 -0,005 0,016 0,753 793 1.573 2.366
Jefes Hombres -0,017 -0,011 -0,005 0,020 0,795 545 1.027 1.572
Mujeres -0,013 -0,020 0,007 0,014 0,609 1.001 2.154 3.155
Jefes Mujeres -0,024 -0,028 0,004 0,027 0,879 247 539 786
Cónyuges -0,004 -0,023 0,020 0,016 0,230 567 1.086 1.653
Mujeres
Horas Total (Jefes y 0,380 -0,023 0,403 1,116 0,718 554 1.105 1.659
trabajadas Cónyuges)
Jefes 0,380 -0,023 0,403 1,116 0,718 554 1.105 1.659
Jefes Hombres 0,421 -0,236 0,657 1,283 0,608 431 831 1.262
Mujeres -0,612 1,131 -1,743 1,599 0,276 263 689 952
Jefes Mujeres 0,829 0,419 0,410 2,754 0,882 117 261 378
Cónyuges -1,667 2,971 -4,638 2,801 0,099 * 111 260 371
Mujeres

158
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Atributo Subgrupo Paneles 2009-2010

evaluado
Promedio Promedio Doble SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control Dife- tados Obs. Obs.
ciarios rencia Obs.
Ingresos Total (Jefes y 26,794 47,176 -20,382 13,748 0,138 1.411 2.759 4.170
totales ($) Cónyuges)
Jefes 26,794 47,176 -20,382 13,748 0,138 793 1.573 2.366
Jefes Hombres 17,641 38,485 -20,844 18,495 0,260 545 1.027 1.572
Mujeres 68,098 52,232 15,867 7,793 0,042 ** 1.001 2.154 3.155
Jefes Mujeres 47,052 48,837 -1,784 17,304 0,918 247 539 786
Cónyuges 84,301 60,288 24,014 10,004 0,016 ** 567 1.086 1.653
Mujeres
Ingresos Total (Jefes y 4,758 19,952 -15,193 8,588 0,077 * 1.411 2.759 4.170
laborales ($) Cónyuges)
Jefes 5,096 32,546 -27,450 13,409 0,041 ** 793 1.573 2.366
Jefes Hombres 7,308 32,424 -25,116 18,329 0,171 545 1.027 1.572
Mujeres 7,096 19,488 -12,392 6,849 0,071 * 1.001 2.154 3.155
Jefes Mujeres 0,191 12,860 -12,669 15,222 0,406 247 539 786
Cónyuges 6,275 26,562 -20,287 8,582 0,018 ** 567 1.086 1.653
Mujeres
Ingresos no Total (Jefes y 44,253 22,140 22,113 3,198 0,000 *** 1.412 2.761 4.173
laborales ($) Cónyuges)
Jefes 21,670 12,606 9,065 4,055 0,025 ** 794 1.575 2.369
Jefes Hombres 10,314 6,833 3,481 3,557 0,328 546 1.028 1.574
Mujeres 61,002 30,550 30,453 4,067 0,000 *** 1.001 2.155 3.156
Jefes Mujeres 46,862 28,697 18,165 10,185 0,075 * 247 540 787
Cónyuges 78,026 33,726 44,301 5,162 0,000 *** 567 1.086 1.653
Mujeres

159
 Atributo Subgrupo Panel 2010-2011
evaluado
Promedio Promedio Doble SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control Dife- tados Obs. Obs.
ciarios rencia Obs.
Actividad Total (Jefes y -0,006 0,020 -0,026 0,017 0,133 773 1.267 2.040
Cónyuges)
Jefes -0,006 0,020 -0,026 0,017 0,133 773 1.267 2.040
Jefes Hombres -0,006 0,001 -0,007 0,013 0,573 501 799 1.300
Mujeres 0,019 0,043 -0,024 0,023 0,290 991 1.726 2.717
Jefes Mujeres -0,004 0,075 -0,079 0,044 0,070 * 268 461 729
Cónyuges 0,021 0,039 -0,018 0,032 0,574 527 903 1.430
Mujeres
Ocupación Total (Jefes y 0,016 0,038 -0,022 0,021 0,300 773 1.267 2.040
Cónyuges)
Jefes 0,016 0,038 -0,022 0,021 0,300 773 1.267 2.040
Jefes Hombres 0,030 0,035 -0,005 0,023 0,836 501 799 1.300
Mujeres 0,017 0,043 -0,026 0,022 0,236 991 1.726 2.717
Jefes Mujeres -0,007 0,062 -0,069 0,045 0,123 268 461 729
Cónyuges 0,028 0,046 -0,017 0,030 0,561 527 903 1.430
Mujeres
Desocu- Total (Jefes y -0,022 -0,018 -0,004 0,016 0,798 773 1.267 2.040
pación Cónyuges)
Jefes -0,022 -0,018 -0,004 0,016 0,798 773 1.267 2.040
Jefes Hombres -0,036 -0,034 -0,002 0,021 0,908 501 799 1.300
Mujeres 0,002 0,000 0,002 0,014 0,899 991 1.726 2.717
Jefes Mujeres 0,004 0,013 -0,010 0,028 0,731 268 461 729
Cónyuges -0,008 -0,007 0,000 0,017 0,982 527 903 1.430
Mujeres
Horas Total (Jefes y -0,963 -0,146 -0,817 1,198 0,495 546 876 1.422
trabajadas Cónyuges)
Jefes -0,963 -0,146 -0,817 1,198 0,495 546 876 1.422
Jefes Hombres -1,316 -0,176 -1,141 1,376 0,407 427 653 1.080
Mujeres 0,462 2,214 -1,752 1,909 0,359 262 515 777
Jefes Mujeres 0,270 2,383 -2,113 2,611 0,419 115 210 325
Cónyuges 0,594 3,091 -2,497 3,470 0,472 101 210 311
Mujeres

160
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Atributo Subgrupo Paneles 2009-2010

evaluado
Promedio Promedio Doble SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control Dife- tados Obs. Obs.
ciarios rencia Obs.
Ingresos Total (Jefes y 39,959 75,489 -35,530 14,278 0,013 ** 1.374 2.271 3.645
totales ($) Cónyuges)
Jefes 39,959 75,489 -35,530 14,278 0,013 ** 773 1.267 2.040
Jefes Hombres 45,019 84,149 -39,130 20,636 0,058 * 501 799 1.300
Mujeres 48,273 42,544 5,729 8,566 0,504 991 1.726 2.717

Jefes Mujeres 30,653 30,121 0,532 16,716 0,975 268 461 729
Cónyuges 54,671 33,523 21,148 12,120 0,081 * 527 903 1.430
Mujeres
Ingresos Total (Jefes y 29,844 63,230 -33,386 9,521 0,000 *** 1.374 2.271 3.645
laborales ($) Cónyuges)
Jefes 30,508 78,207 -47,699 14,047 0,001 *** 773 1.267 2.040
Jefes Hombres 45,830 90,390 -44,559 0,031 ** 501 799 1.300
Mujeres 20,393 39,089 -18,696 7,898 0,018 ** 991 1.726 2.717
Jefes Mujeres 2,670 37,851 -35,181 15,230 0,021 ** 268 461 729
Cónyuges 23,792 27,099 -3,307 11,247 0,769 527 903 1.430
Mujeres
Ingresos no Total (Jefes y 17,490 0,561 16,929 3,235 0,000 *** 1.376 2.272 3.648
laborales ($) Cónyuges)
Jefes 9,465 -7,410 16,875 4,378 0,000 *** 775 1.268 2.043
Jefes Hombres -0,810 -5,771 4,961 3,942 0,208 502 799 1.301
Mujeres 27,854 2,771 25,083 3,971 0,000 *** 993 1.728 2.721
Jefes Mujeres 28,235 -7,871 36,106 10,154 0,000 *** 270 462 732
Cónyuges 30,879 6,424 24,455 5,200 0,000 *** 527 903 1.430
Mujeres

161
 Atributo Subgrupo Panel 2014-2015
evaluado
Promedio Promedio Doble SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control Dife- tados Obs. Obs.
ciarios rencia Obs.
Actividad Total (Jefes y 0,000 0,024 -0,024 0,030 0,419 407 515 922
Cónyuges)
Jefes 0,000 0,024 -0,024 0,030 0,419 407 515 922
Jefes Hombres 0,018 0,015 0,003 0,019 0,888 226 295 521
Mujeres -0,002 0,029 -0,031 0,036 0,385 531 688 1.219
Jefes Mujeres -0,012 -0,031 0,020 0,081 0,809 173 219 392

Cónyuges -0,004 0,030 -0,034 0,051 0,507 250 353 603

Mujeres
Ocupación Total (Jefes y 0,017 0,018 0,000 0,036 0,989 407 515 922
Cónyuges)
Jefes 0,017 0,018 0,000 0,036 0,989 407 515 922
Jefes Hombres 0,058 0,061 -0,004 0,037 0,923 226 295 521
Mujeres 0,000 0,025 -0,025 0,034 0,458 531 688 1.219
Jefes Mujeres -0,017 -0,068 0,051 0,081 0,533 173 219 392
Cónyuges 0,012 0,034 -0,022 0,047 0,631 250 353 603
Mujeres
Desocu- Total (Jefes y -0,017 0,006 -0,024 0,026 0,369 407 515 922
pación Cónyuges)
Jefes -0,017 0,006 -0,024 0,026 0,369 407 515 922
Jefes Hombres -0,040 -0,046 0,006 0,034 0,854 226 295 521
Mujeres -0,002 0,004 -0,006 0,022 0,799 531 688 1.219
Jefes Mujeres 0,006 0,037 -0,031 0,050 0,533 173 219 392
Cónyuges -0,016 -0,005 -0,011 0,027 0,681 250 353 603
Mujeres
Horas Total (Jefes y 0,767 0,077 0,690 1,694 0,684 266 352 618
trabajadas Cónyuges)
Jefes 0,767 0,077 0,690 1,694 0,684 266 352 618
Jefes Hombres 0,245 -1,582 1,827 1,926 0,343 192 241 433
Mujeres 2,175 0,137 2,039 3,460 0,556 114 194 308
Jefes Mujeres 2,661 9,692 -7,031 4,024 0,082 * 59 106 165
Cónyuges sd sd sd sd 0 41 41
Mujeres

162
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Atributo Subgrupo Paneles 2009-2010

evaluado
Promedio Promedio Doble SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control Dife- tados Obs. Obs.
ciarios rencia Obs.
Ingresos Total (Jefes y 54,436 92,275 -37,840 22,111 0,087 * 699 874 1.573
totales ($) Cónyuges)
Jefes 54,436 92,275 -37,840 22,111 0,087 * 407 515 922
Jefes Hombres 58,192 78,738 -20,547 31,861 0,519 226 295 521

Mujeres 34,877 26,493 8,383 13,448 0,533 531 688 1.219

Jefes Mujeres 48,766 23,811 24,955 35,926 0,488 173 219 392
Cónyuges 35,864 12,506 23,358 17,600 0,185 247 348 595
Mujeres
Ingresos Total (Jefes y 33,029 56,103 -23,074 14,204 0,104 699 874 1.573
laborales ($) Cónyuges)
Jefes 42,247 85,253 -43,006 21,011 0,041 ** 407 515 922
Jefes Hombres 54,428 75,162 -20,733 31,649 0,513 226 295 521

Mujeres 11,244 20,254 -9,011 11,199 0,421 531 688 1.219

Jefes Mujeres 27,608 20,543 7,065 30,588 0,817 173 219 392

Cónyuges 5,386 15,318 -9,933 14,678 0,499 247 348 595

Mujeres
Ingresos no Total (Jefes y 17,991 11,216 6,774 6,869 0,324 699 875 1.574
laborales ($) Cónyuges)
Jefes 12,160 5,454 6,705 9,257 0,469 408 516 924

Jefes Hombres 3,763 6,682 -2,919 5,950 0,624 226 296 522
Mujeres 23,633 6,239 17,394 8,637 0,044 ** 531 688 1.219
Jefes Mujeres 21,157 3,268 17,889 25,569 0,485 173 219 392

Cónyuges 30,479 -2,812 33,291 10,189 0,001 *** 247 348 595
Mujeres

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de EPH.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

163
 CUADRO A13
Efectos de la AUH en las mujeres perceptoras

Atributo Subgrupo Pool paneles 2009-2010

evaluado
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control ferencia tados Obs. Obs.
ciarios Obs.
Actividad Mujeres -0,049 0,012 -0,061 0,025 0,013 ** 769 2.137 2.906
Jefes Mujeres -0,075 -0,012 -0,063 0,047 0,179 200 534 734
Cónyuges -0,020 0,026 -0,046 0,032 0,151 493 1.077 1.570
Mujeres
Ocupación Mujeres -0,030 0,037 -0,067 0,024 0,006 *** 769 2.137 2.906
Jefes Mujeres -0,035 0,025 -0,060 0,050 0,230 200 534 734
Cónyuges -0,020 0,039 -0,059 0,031 0,055 * 493 1.077 1.570
Mujeres
Desocu- Mujeres -0,020 -0,025 0,005 0,015 0,730 769 2.137 2.906
pación
Jefes Mujeres -0,040 -0,037 -0,003 0,032 0,925 200 534 734
Cónyuges 0,000 -0,013 0,013 0,017 0,468 493 1.077 1.570
Mujeres
Horas Mujeres -0,880 1,724 -2,605 1,799 0,148 209 681 890
trabajadas
Jefes Mujeres 0,010 2,021 -2,010 3,086 0,515 97 253 350
Cónyuges -2,021 3,830 -5,851 2,739 0,033 ** 94 260 354
Mujeres
Ingresos Mujeres 82,324 51,994 30,330 8,393 0,000 *** 769 2.137 2.906
totales ($)
Jefes Mujeres 58,925 57,558 1,366 20,530 0,947 200 534 734
Cónyuges 92,636 56,784 35,851 10,497 0,001 *** 493 1.077 1.570
Mujeres
Ingresos Mujeres 3,659 20,741 -17,082 7,334 0,020 ** 769 2.137 2.906
laborales ($)
Jefes Mujeres -0,953 18,146 -19,098 18,443 0,301 200 534 734
Cónyuges 4,450 20,384 -15,934 9,015 0,077 * 493 1.077 1.570
Mujeres
Ingresos no Mujeres 78,666 31,552 47,114 4,441 0,000 *** 769 2.138 2.907
laborales ($)
Jefes Mujeres 59,877 41,554 18,323 11,636 0,116 200 535 735
Cónyuges 88,186 36,400 51,786 5,483 0,000 *** 493 1.077 1.570
Mujeres
Ocupación Mujeres 0,009 0,030 -0,021 0,007 0,003 *** 768 2.137 2.905
formal
Jefes Mujeres 0,030 0,036 -0,006 0,020 0,762 199 534 733
Cónyuges 0,002 0,026 -0,024 0,008 0,004 *** 493 1.077 1.570
Mujeres

164
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Atributo Subgrupo Panel 2010-2011

evaluado
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Obs. Control Total
Benefi- Control ferencia Trata- Obs. Obs.
ciarios dos
Actividad Mujeres 0,025 0,050 -0,025 0,028 0,362 799 1.260 2.059
Jefes Mujeres 0,026 0,070 -0,043 0,051 0,396 227 343 570
Cónyuges 0,019 0,025 -0,006 0,037 0,866 478 627 1.105
Mujeres
Ocupación Mujeres 0,023 0,054 -0,031 0,026 0,240 799 1.260 2.059
Jefes Mujeres 0,013 0,050 -0,037 0,052 0,480 227 343 570
Cónyuges 0,029 0,048 -0,019 0,035 0,593 478 627 1.105
Mujeres
Desocu- Mujeres 0,003 -0,003 0,006 0,018 0,746 799 1.260 2.059
pación
Jefes Mujeres 0,013 0,019 -0,006 0,035 0,858 227 343 570
Cónyuges -0,010 -0,023 0,013 0,021 0,541 478 627 1.105
Mujeres
Horas Mujeres 1,510 1,790 -0,280 2,081 0,893 202 394 596
trabajadas
Jefes Mujeres 1,368 1,335 0,034 3,138 0,991 95 154 249
Cónyuges 1,941 3,576 -1,635 3,655 0,655 85 152 237
Mujeres
Ingresos Mujeres 51,574 43,611 7,963 10,374 0,443 799 1.260 2.059
totales ($)
Jefes Mujeres 35,077 31,741 3,336 18,414 0,856 227 343 570
Cónyuges 56,722 54,737 1,985 14,915 0,894 478 627 1.105
Mujeres
Ingresos Mujeres 17,619 30,065 -12,446 9,652 0,197 799 1.260 2.059
laborales ($)
Jefes Mujeres 6,997 31,065 -24,068 16,660 0,149 227 343 570
Cónyuges 21,510 32,485 -10,976 14,063 0,435 478 627 1.105
Mujeres
Ingresos no Mujeres 33,951 14,423 19,528 4,918 0,000 *** 800 1.262 2.062
laborales ($)
Jefes Mujeres 28,089 7,367 20,722 11,543 0,073 * 228 344 572
Cónyuges 35,212 22,252 12,961 5,645 0,022 ** 478 627 1.105
Mujeres

165
 Atributo Subgrupo Pool paneles 2009-2010
evaluado
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control ferencia tados Obs. Obs.
ciarios Obs.
Actividad Mujeres -0,009 0,020 -0,029 0,043 0,495 425 494 919
Jefes Mujeres -0,027 -0,021 -0,007 0,092 0,940 146 161 307
Cónyuges 0,005 0,093 -0,088 0,066 0,180 207 220 427
Mujeres
Ocupación Mujeres -0,009 0,007 -0,016 0,040 0,677 425 494 919
Jefes Mujeres -0,041 -0,073 0,032 0,089 0,724 146 161 307
Cónyuges 0,024 0,080 -0,056 0,058 0,332 207 220 427
Mujeres
Desocu- Mujeres 0,000 0,013 -0,013 0,028 0,647 425 494 919
pación
Jefes Mujeres 0,014 0,052 -0,038 0,059 0,517 146 161 307
Cónyuges -0,019 0,013 -0,032 0,039 0,415 207 220 427
Mujeres
Horas Mujeres 2,814 0,098 2,716 3,606 0,452 86 134 220
trabajadas
Jefes Mujeres 4,702 1,638 3,064 4,760 0,521 47 86 133
Cónyuges sd sd sd sd - 0 17 17
Mujeres
Ingresos Mujeres 44,602 44,342 0,260 17,020 0,988 425 494 919
totales ($)
Jefes Mujeres 44,876 26,046 18,830 44,864 0,675 146 161 307
Cónyuges 50,371 34,757 15,614 23,182 0,501 207 220 427
Mujeres
Ingresos Mujeres 15,295 34,515 -19,220 13,231 0,147 425 494 919
laborales ($)
Jefes Mujeres 24,321 24,865 -0,543 35,332 0,988 146 161 307
Cónyuges 14,034 31,576 -17,543 17,074 0,305 207 220 427
Mujeres
Ingresos no Mujeres 29,307 9,826 19,480 11,406 0,088 * 425 494 919
laborales ($)
Jefes Mujeres 20,554 1,181 19,373 32,642 0,553 146 161 307
Cónyuges 36,337 3,180 33,156 16,205 0,041 ** 207 220 427
Mujeres

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de EPH.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

166
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A14
Efectos de la AUH, 2015

Hogares

Atributo ENAPROSS 2015 - HOGAR

evaluado
Promedio Promedio ATT SE Valor p Sig. Tratados Control Obs. Total Obs.
Beneficiarios Control Obs.
Tasa actividad 0,651 0,638 0,013 0,016 0,427 1.098 2.217 3.315

Tasa ocupación 0,567 0,568 -0,001 0,017 0,941 1.098 2.217 3.315

% Desocupados 0,096 0,087 0,009 0,010 0,371 1.098 2.217 3.315

sobre total de
miembros

% Ocupados 0,892 0,895 -0,003 0,017 0,872 1.040 2.161 3.201

sobre miem-
bros activos

Tasa 0,134 0,138 -0,004 0,015 0,770 1.040 2.161 3.201

desocupación

Horas tra- 3,702 3,639 0,063 0,709 0,929 976 2.102 3.078
bajadas

ITF ($) 8.301,822 8.284,446 17,376 316,619 0,956 1.098 2.217 3.315

IPCF ($) 1.786,876 1.833,175 -46,300 81,615 0,571 1.098 2.217 3.315

Ingresos 5.795,337 6.468,303 -672,966 317,123 0,034 ** 1.098 2.217 3.315

laborales ($)

Ingresos no 2.506,485 1.816,143 690,341 118,541 0,000 *** 1.098 2.217 3.315
laborales ($)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de ENAPROSS.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

167
 Miembros de los hogares

Atributo Subgrupo ENAPROSS 2015 - INDIVIDUAL EN HOGARES AUH

Evaluado
Promedio Promedio ATT SE Valor p Sig. Trata- Control Total
Benefi- Control dos Obs. Obs.
ciarios Obs.
Actividad Jefes 0,368 0,362 0,006 0,034 0,852 728 1.192 1.920
Jefes Hombres 0,501 0,512 -0,011 0,051 0,833 355 479 834
Mujeres 0,701 0,694 0,007 0,106 0,949 117 195 312
Jefes Mujeres 0,269 0,295 -0,026 0,026 0,323 953 1.403 2.356
Cónyuges 0,403 0,353 0,049 0,063 0,439 236 237 473
Mujeres
Total (Jefes y 0,210 0,202 0,008 0,043 0,854 352 658 1.010
Cónyuges)
Ocupación Jefes 0,147 0,157 -0,010 0,026 0,695 728 1.192 1.920
Jefes Hombres 0,206 0,214 -0,008 0,044 0,846 355 479 834
Mujeres 0,265 0,284 -0,019 0,107 0,861 117 195 312
Jefes Mujeres 0,089 0,107 -0,017 0,017 0,299 953 1.403 2.356
Cónyuges 0,174 0,172 0,002 0,048 0,972 236 237 473
Mujeres
Total (Jefes y 0,080 0,077 0,003 0,028 0,919 352 658 1.010
Cónyuges)
Desocu- Jefes 0,221 0,205 0,016 0,028 0,552 728 1.192 1.920
pación
Jefes Hombres 0,296 0,298 -0,002 0,044 0,959 355 479 834
Mujeres 0,436 0,410 0,026 0,105 0,807 117 195 312
Jefes Mujeres 0,179 0,188 -0,009 0,023 0,706 953 1.403 2.356
Cónyuges 0,229 0,181 0,047 0,054 0,382 236 237 473
Mujeres
Total (Jefes y 0,131 0,126 0,005 0,036 0,887 352 658 1.010
Cónyuges)
Horas Jefes 30,215 32,394 -2,179 3,404 0,522 107 276 383
trabajadas
Jefes Hombres 32,055 34,559 -2,504 4,400 0,570 73 186 259
Mujeres sd sd sd sd sd sd sd
Jefes Mujeres 24,447 28,515 -4,068 4,018 0,312 85 175 260
Cónyuges 24,633 25,320 -0,687 7,769 0,930 30 26 56
Mujeres
Cónyuges sd sd sd sd sd sd sd sd
Mujeres

168
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Atributo Subgrupo ENAPROSS 2015 - INDIVIDUAL EN HOGARES AUH

evaluado
Promedio Promedio ATT SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control tados Obs. Obs.
ciarios Obs.
Ingresos Total (Jefes y 1.971,966 1.798,123 173,843 209,699 0,407 728 1.192 1.920
totales ($) Cónyuges)
Jefes 2.251,316 2.426,529 -175,212 354,753 0,622 355 479 834
Jefes Hombres 2.447,182 3.731,887 -1.284,705 0,204 117 195 312
Mujeres 1.548,237 988,433 559,804 101,343 0,000 *** 953 1.403 2.356
Jefes Mujeres 2.139,394 1.794,824 344,570 255,504 0,178 236 237 473
Cónyuges 1.649,187 993,870 655,317 224,070 0,004 *** 352 658 1.010
Mujeres
Ingresos Total (Jefes y 655,635 792,684 -137,049 198,218 0,489 728 1.192 1.920
Laborales Cónyuges)
($)
Jefes 926,890 1.123,424 -196,534 355,495 0,581 355 479 834
Jefes Hombres 1.652,991 2.465,402 -812,410 0,432 117 195 312
Mujeres 311,886 348,195 -36,310 79,595 0,648 953 1.403 2.356
Jefes Mujeres 558,458 511,407 47,051 196,120 0,811 236 237 473
Cónyuges 285,955 309,820 -23,865 200,318 0,905 352 658 1.010
Mujeres
Ingresos no Total (Jefes y 1.316,331 1.005,439 310,893 104,461 0,003 *** 728 1.192 1.920
laborales Cónyuges)
($)
Jefes 1.324,426 1.303,105 21,321 173,766 0,902 355 479 834
Jefes Hombres 794,191 1.266,485 -472,295 511,079 0,356 117 195 312
Mujeres 1.236,352 640,238 596,114 67,862 0,000 *** 953 1.403 2.356
Jefes Mujeres 1.580,936 1.283,417 297,519 192,679 0,123 236 237 473
Cónyuges 1.363,233 684,050 679,182 118,758 0,000 *** 352 658 1.010
Mujeres

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de ENAPROSS.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

169
 Mujeres

Atributo Subgrupo ENAPROSS 2015 - MUJERES TITULARES AUH

evaluado
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control ferencia tados Obs. Obs.
ciarios Obs.
Actividad Mujeres 0,283 0,278 0,005 0,028 0,854 665 1.634 2.299
Jefes Mujeres 0,433 0,436 -0,003 0,064 0,960 187 282 469
Cónyuges 0,185 0,207 -0,022 0,045 0,620 270 695 965
Mujeres
Ocupación Mujeres 0,092 0,106 -0,014 0,017 0,417 665 1.634 2.299
Jefes Mujeres 0,193 0,218 -0,026 0,050 0,606 187 282 469
Cónyuges 0,052 0,060 -0,008 0,025 0,742 270 695 965
Mujeres
Desocu- Mujeres 0,191 0,172 0,019 0,024 0,427 665 1.634 2.299
pación
Jefes Mujeres 0,241 0,218 0,022 0,056 0,687 187 282 469
Cónyuges 0,133 0,147 -0,014 0,040 0,723 270 695 965
Mujeres
Horas Mujeres 21,557 21,708 -0,151 4,838 0,975 61 121 182
trabajadas
Jefes Mujeres 22,879 20,776 2,103 6,604 0,751 33 33 66
Cónyuges sd sd sd sd sd sd
Mujeres
Ingresos Mujeres 1.752,569 959,587 792,982 101,140 0,000 *** 665 1.634 2.299
totales
Jefes Mujeres 2.271,388 1.743,638 527,751 262,791 0,045 ** 187 282 469
Cónyuges 1.657,928 923,358 734,570 167,152 0,000 *** 270 695 965
Mujeres
Ingresos Mujeres 288,507 358,887 -70,380 78,413 0,370 665 1.634 2.299
laborales
Jefes Mujeres 614,845 718,770 -103,925 221,402 0,639 187 282 469
Cónyuges 158,356 133,889 24,467 107,320 0,820 270 695 965
Mujeres
Ingresos no Mujeres 1.464,063 600,700 863,363 66,511 0,000 *** 665 1.634 2.299
laborales
Jefes Mujeres 1.656,544 1.024,868 631,676 176,774 0,000 *** 187 282 469
Cónyuges 1.499,572 789,469 710,103 131,142 0,000 *** 270 695 965
Mujeres

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de ENAPROSS.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

170
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO A15
Comparación de las variables socioeconómica de los adultos identificados
como titularesde la AUH, y de sus hogares, en la EPH y en la ENAPROSS,
GBA-2015

EPH ENAPROSS
NO SÍ NO SÍ
Edad promedio 45,3 34,5 45 34,8
% mujeres 51,2 94,5 50,9 88,2
% hombres 48,8 5,5 49,1 11,8

Nivel educativo EPH ENAPROSS

NO SÍ TOTAL NO SÍ TOTAL
HPI 7,7 7,2 7,6 7 7,8 7,1
PC 22,7 35,7 23,3 16,7 24,8 17,1
SI 16,9 30,1 17,5 19 39,4 20,1
SC 27,7 21,2 27,4 21,8 20,6 21,7
TI 10,5 2,7 10,1 17,1 6,8 16,5
TC 14,6 3,2 14 18,4 0,6 17,4

Ingreso de los EPH ENAPROSS

hogares ($)
NO SÍ TOTAL NO SÍ TOTAL
ITF 13.089 7.668 12.035 16.251 9.818 14.456
IPCF 3.312 1.626 2.984 4.364 2.152 3.747

Decil del IPCF EPH ENAPROSS

NO SÍ TOTAL NO SÍ TOTAL
1 8,2 31,8 10,4 6,5 21,5 8
2 8 30,2 10,1 6,9 25,7 9,2
3 8,9 17,5 9,7 7,6 20,7 9,2
4 9,8 13,2 10,1 8,7 13,9 9,4
5 10,1 3,6 9,58 10,7 6,6 10,2
6 11,2 2,2 10,3 10,6 6,1 10
7 9,8 0,9 9 11,6 1,4 10,3
8 11,2 0,5 10,2 12,4 0,4 10,9
9 11,1 0 10,1 12,4 0,6 10,9
10 11,7 0 10,6 12,8 0 11,2
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de EPH y ENAPROSS.

171
 CUADROS A16
Ejercicio de sensibilidad de los resultados

Hogares

Atributo ENAPROSS 2015 - HOGARES

evaluado
Promedio Promedio ATT SE Valor p Sig. Obs. Control Obs. Total Obs.
Beneficiarios* Control Tratados
Tasa actividad 0,660 0,644 0,016 0,014 0,262 764 2.557 3.321

Tasa ocupación 0,586 0,576 0,011 0,015 0,491 764 2.557 3.321

% Desocupados 0,086 0,082 0,005 0,010 0,628 764 2.557 3.321

sobre total de
miembros

% Ocupados 0,904 0,893 0,011 0,015 0,464 735 2.470 3.205

sobre miem-
bros activos

Tasa 0,122 0,134 -0,012 0,013 0,374 735 2.470 3.205

desocupación

Horas 3,977 3,911 0,066 0,650 0,920 698 2.383 3.081

trabajadas

ITF ($) 8.824,646 8.580,924 243,722 282,001 0,388 764 2.557 3.321

IPCF ($) 1.951,469 1.955,822 -4,352 68,800 0,950 764 2.557 3.321

Ingresos 6.465,068 6.630,836 -165,768 274,319 0,546 764 2.557 3.321

laborales ($)

Ingresos no 2.359,578 1.950,089 409,489 108,159 0,000 *** 764 2.557 3.321
laborales ($)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de ENAPROSS.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

172
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Miembros de los hogares

Atributo Subgrupo ENAPROSS 2015 - INDIVIDUAL EN HOGARES AUH

evaluado
Promedio Promedio ATT SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control tados Obs. Obs.
ciarios* Obs.
Actividad Total (Jefes y 0,382 0,376 0,006 0,030 0,831 497 1.412 1.909
Cónyuges)
Jefes 0,513 0,529 -0,016 0,046 0,731 238 587 825
Jefes Hombres 0,647 0,689 -0,042 0,078 0,586 85 219 304
Mujeres 0,274 0,260 0,014 0,024 0,562 697 1.643 2.340
Jefes Mujeres 0,434 0,424 0,011 0,058 0,856 152 342 494
Cónyuges 0,228 0,209 0,019 0,038 0,616 241 764 1.005
Mujeres
Ocupación Total (Jefes y 0,382 0,376 0,006 0,030 0,831 497 1.412 1.909
Cónyuges)
Jefes 0,256 0,245 0,011 0,040 0,786 238 587 825
Jefes Hombres 0,306 0,325 -0,019 0,077 0,808 85 219 304
Mujeres 0,103 0,089 0,014 0,016 0,375 697 1.643 2.340
Jefes Mujeres 0,224 0,205 0,018 0,046 0,692 152 342 494
Cónyuges 0,087 0,073 0,014 0,025 0,571 241 764 1.005
Mujeres
Desocu- Total (Jefes y 0,203 0,207 -0,004 0,025 0,872 497 1.412 1.909
pación Cónyuges)
Jefes 0,256 0,283 -0,027 0,041 0,513 238 587 825
Jefes Hombres 0,341 0,365 -0,024 0,078 0,764 85 219 304
Mujeres 0,171 0,171 0,000 0,020 0,989 697 1.643 2.340
Jefes Mujeres 0,211 0,218 -0,008 0,049 0,871 152 342 494
Cónyuges 0,141 0,136 0,005 0,032 0,876 241 764 1.005
Mujeres
Horas Total (Jefes y 30,831 36,422 -5,591 3,416 0,102 89 295 384
trabajadas Cónyuges)
Jefes 32,197 34,767 -2,570 3,727 0,491 61 196 257
Jefes Hombres 41,889 45,200 -3,311 10,106 0,744 9 94 103
Mujeres 23,778 25,372 -1,594 3,786 0,674 72 187 259
Jefes Mujeres 22,067 25,513 -3,447 5,570 0,538 30 35 65
Cónyuges . . . . 0 58 58
Mujeres

173
 Miembros de los hogares.

Atributo Subgrupo ENAPROSS 2015 - INDIVIDUAL EN HOGARES AUH

evaluado
Promedio Promedio ATT SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control tados Obs. Obs.
ciarios Obs.
Ingresos Total (Jefes y 2.006,850 1.885,740 121,109 159,889 0,449 497 1.412 1.909
totales ($) Cónyuges)
Jefes 2.394,921 2.475,673 -80,752 283,497 0,776 238 587 825
Jefes Hombres 3.011,780 3.278,314 -266,534 705,207 0,706 85 219 304
Mujeres 1.397,874 1.189,408 208,466 94,280 0,027 ** 697 1.643 2.340
Jefes Mujeres 2.030,723 2.188,351 -157,628 277,923 0,571 152 342 494
Cónyuges 1.505,029 1.308,506 196,523 156,560 0,210 241 764 1.005
Mujeres
Ingresos Total (Jefes y 870,282 863,631 6,651 155,013 0,966 497 1.412 1.909
laborales Cónyuges)
($)
Jefes 1.262,731 1.282,384 -19,653 286,448 0,945 238 587 825
Jefes Hombres 2.197,882 2.438,624 -240,741 719,929 0,738 85 219 304
Mujeres 361,026 347,249 13,776 76,697 0,857 697 1.643 2.340
Jefes Mujeres 722,763 908,008 -185,245 254,645 0,467 152 342 494
Cónyuges 312,448 307,585 4,863 129,014 0,970 241 764 1.005
Mujeres
Ingresos no Total (Jefes y 1.136,568 1.022,110 114,458 78,393 0,144 497 1.412 1.909
laborales Cónyuges)
($)
Jefes 1.132,190 1.193,289 -61,099 125,828 0,627 238 587 825
Jefes Hombres 813,897 839,691 -25,793 248,613 0,917 85 219 304
Mujeres 1.036,848 842,159 194,689 60,486 0,001 *** 697 1.643 2.340
Jefes Mujeres 1.307,960 1.280,343 27,617 155,361 0,859 152 342 494
Cónyuges 1.192,581 1.000,921 191,660 106,195 0,071 * 241 764 1.005
Mujeres

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de ENAPROSS.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

174
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Mujeres

Atributo Subgrupo ENAPROSS 2015 - MUJERES TITULARES AUH

evaluado
Promedio Promedio Doble Di- SE Valor p Sig. Tra- Control Total
Benefi- Control ferencia tados Obs. Obs.
ciarios* Obs.
Actividad Mujeres 0,267 0,256 0,011 0,026 0,678 476 1.832 2.308
Jefes Mujeres 0,439 0,413 0,026 0,064 0,682 123 351 474
Cónyuges 0,181 0,156 0,025 0,039 0,523 177 787 964
Mujeres
Ocupación Mujeres 0,097 0,085 0,012 0,017 0,489 476 1.832 2.308
Jefes Mujeres 0,211 0,190 0,021 0,050 0,671 123 351 474
Cónyuges 0,045 0,033 0,012 0,021 0,557 177 787 964
Mujeres
Desocu- Mujeres 0,170 0,171 -0,001 0,023 0,970 476 1.832 2.308
pación
Jefes Mujeres 0,228 0,223 0,005 0,054 0,928 123 351 474
Cónyuges 0,136 0,123 0,012 0,034 0,718 177 787 964
Mujeres
Horas Mujeres 21,419 20,568 0,852 4,458 0,849 31 121 152
trabajadas
Jefes Mujeres . . . . . . 0 30 30
Cónyuges . . . . . . 0 13 13
Mujeres
Ingresos Mujeres 1.487,233 1.124,623 362,610 87,496 0,000 *** 476 1.832 2.308
totales ($)
Jefes Mujeres 2.002,896 1.869,306 133,591 232,671 0,566 123 351 474
Cónyuges 1.428,760 1.160,973 267,788 125,283 0,033 ** 177 787 964
Mujeres
Ingresos Mujeres 289,317 275,990 13,327 63,467 0,834 476 1.832 2.308
laborales ($)
Jefes Mujeres 597,073 682,937 -85,863 190,854 0,653 123 351 474
Cónyuges 126,554 98,927 27,627 65,299 0,672 177 787 964
Mujeres
Ingresos no Mujeres 1.197,916 848,633 349,283 61,408 0,000 *** 476 1.832 2.308
laborales ($)
Jefes Mujeres 1.405,823 1.186,369 219,454 163,896 0,181 123 351 474
Cónyuges 1.302,207 1.062,046 240,161 112,556 0,033 ** 177 787 964
Mujeres

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de ENAPROSS.

Errores estándar calculados mediante la técnica de bootstrap considerando 300 réplicas.
*** = valor p<0,01; * = valor p<0,1.

175
 ESTUDIO
ESPECÍFICO

EL SISTEMA DE
PROTECCIÓN A
LA NIÑEZ EN LA
ARGENTINA:
C
Alternativas de
reforma
 Este trabajo fue realizado por
Leonardo Gasparini en el marco del
proyecto UNICEF-FCE/UBA-CEDLAS/UNLP
Análisis y propuestas de mejoras para ampliar
la Asignación Universal por Hijo 2017.
El autor agradece los valiosos
comentarios de Guillermo Cruces y la
eficiente asistencia de Jessica Bracco,
Guillermo Falcone, Luciana
Galeano, Luis Morano y Ana Pacheco.
Las opiniones son exclusivamente de los
autores y no comprometen al
CEDLAS ni a la UNLP ni al CONICET.

Centro de Estudios Distributivos, Laborales y

Sociales (CEDLAS), Facultad de Ciencias
Económicas, Universidad Nacional de La Plata.

178
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

INTRODUCCIÓN 1.
A lo largo del tiempo, la Argentina ha construido un sistema de protección social a
la niñez compuesto de varios pilares poco coordinados: asignaciones para los hijos1
de empleados del sector formal, deducciones familiares en el impuesto a las ganan-
cias2, y más recientemente un sistema de asignaciones no contributivas para los hijos
de desempleados, inactivos e informales. A esos tres pilares se suma un conjunto de
programas sociales diversos más pequeños. “El sistema de a poco va convergiendo
a cubrir con una transferencia monetaria a todos los niños del país”.

La evidencia sugiere que este sistema de protección a la niñez genera varios resulta-
dos sociales muy positivos –reducción de la pobreza, la vulnerabilidad y la desigual-
dad, e incremento de la asistencia escolar, entre otros– que lo convierten en un pilar
socialmente muy valorado del Estado de Bienestar en la Argentina.

Pese a esta evaluación general positiva, el sistema de protección social a la niñez

tiene algunas falencias que es importante considerar. En primer lugar, se trata de un
sistema fragmentado, resultado de su construcción en etapas, que implica proble-
mas de coordinación, inequidad horizontal e incentivos. En segundo lugar, el sistema
tiene un impacto redistributivo menor que el potencial, al otorgar en gran parte bene-
ficios semejantes, independientes de la condición económica, e incluir transferencias
significativas a estratos de ingresos altos. Finalmente, el diseño sencillo del sistema
genera potencialmente algunos desincentivos relevantes, en especial vinculados
con el mercado laboral, que podrían ser aliviados con esquemas más elaborados.

El objetivo de este trabajo es documentar y discutir estas falencias, y proponer es-

quemas que las reduzcan. En particular, se propone un sistema unificado de protec-
ción a la niñez que integre los tres subsistemas actuales y que incluya a los grupos
actualmente sin cobertura. Adicionalmente, se sugiere avanzar hacia un sistema con
una cobertura universal básica a la que se sumen componentes adicionales, con el
1. Con el objeto de
objetivo de alcanzar un impacto redistributivo más fuerte y generar incentivos positi- evitar la sobrecarga
de utilizar en cada
vos, en especial respecto del mercado laboral. caso el femenino
y el masculino, se
El resto de este documento está estructurado de la siguiente forma. En la sección 2 emplea el genérico
tradicional masculino.
se describe sintéticamente el funcionamiento del sistema actual y se discuten algu- 2. Las deducciones
nos problemas vinculados a su fragmentación, eficiencia redistributiva y sus incenti- por hijo en el impues-
to a los ingresos no
vos. En la sección 3 se proponen posibles esquemas alternativos de integración del suelen justificarse
con argumentos de
sistema y se argumenta sobre sus ventajas. La sección 4 explora algunas alternativas protección social,
para aumentar el potencial redistributivo y de reducción de la pobreza del sistema pero en la práctica
operan de forma
de protección a la niñez. Mediante microsimulaciones, se obtienen resultados en tér- similar a las asigna-
ciones familiares al
minos de impacto redistributivo y costos de un conjunto de opciones de reforma. La constituir transferen-
sección 5 discute algunas alternativas generales sobre los incentivos del sistema de cias (implícitas) de
recursos vinculadas
protección en términos del mercado laboral y las decisiones de fecundidad. Se con- al número de hijos.

cluye en la sección 6.
179
 2. EL SISTEMA ACTUAL

Esta sección presenta las principales características del sistema vigente de protec-
ción a la niñez y discute algunas de sus deficiencias.

2.1. Un sistema fragmentado

3. Este componente es admi-
nistrado por la Administración
Nacional de la Seguridad Social
El sistema actual de protección a la niñez está estructurado en función de tres pila-
(ANSES) para trabajadores del
sector privado y por cada gobier-
res: (i) las asignaciones familiares para hijos de trabajadores asalariados registrados y
no (nacional, provincial/municipal)
para los del sector público.
monotributistas (AF)3, (ii) las deducciones por hijo al impuesto a las ganancias (DIG)4 y
4. Este beneficio implícito en (iii) la Asignación Universal por Hijo (AUH) para hijos de padres no registrados5,6. Esta
el impuesto a las ganancias es
gestionado por la Administración fragmentación obedece fundamentalmente a razones históricas: el sistema se fue
Federal de Ingresos Públicos
(AFIP) y fue creado en 1932. desarrollando y se fueron agregando componentes con el tiempo7. Mientras que las
5. La AUH cubre en principio a
todos los niños cuyos padres (o asignaciones a asalariados formales existen desde mediados del siglo pasado (1957),
tutores) se encuentran
desocupados, o son trabajadores los informales fueron incorporados en 2009 y los cuentapropistas monotributistas
no registrados que perciben un
ingreso menor al mínimo, traba- recién en 20168.
jadores inscriptos en el régimen
de monotributistas sociales,
trabajadores del servicio domés-
El Cuadro 2.1 clasifica a los menores de 18 años de acuerdo con el subsistema por el
tico, trabajadores de temporada
en relación de dependencia que
que en teoría deberían estar cubiertos. Los hijos de trabajadores no registrados reci-
se encuentran con reserva de
puesto de trabajo, trabajadores
ben la AUH, o algún programa social semejante (ej. pensiones para madres de siete
inscriptos en ciertos planes
sociales, o personas que se en-
o más hijos). Existen casos especiales de trabajadores no registrados que, en teoría,
cuentran privadas de su libertad.
no tienen derecho al beneficio, principalmente aquellos cuyos ingresos superan el
6. La AUH se extendió en los últi-
mos años para cubrir otros grupos salario mínimo y los que envían a sus hijos a escuelas privadas no subvencionadas.
y extender beneficios. En 2011 se
creó la Asignación por Embarazo Dentro del grupo de los registrados, los asalariados de ingresos menores a un límite y
(AUE), que otorga cobertura du-
rante el período de gestación des- los monotributistas reciben asignaciones formales (AF), mientras que los asalariados
de el tercer mes (Decreto 446/11),
y se amplió en 2015 con el Plan y autónomos de ingresos altos reciben un beneficio implícito en la deducción del
Qunita, que implica la entrega de
una cuna y otros elementos para impuesto a las ganancias.
los primeros cuidados del bebé.
En 2013 se reconoció el derecho a
la AUH al personal de casas parti-
culares (Ley 26.844), mientras que
en 2015 se implementó el derecho
a la asignación por ayuda escolar CUADRO 2.1
anual (decreto 504/15) y se esta-
bleció un sistema de actualización Cobertura teórica por subsistema
en el monto de las asignaciones
(movilidad), junto con un sistema
de suplemento por regiones Nota:
con costos de vida más altos
CATEGORÍA SISTEMA
(Ley 27.160). Adicionalmente, en Autónomo corresponde
algunas oportunidades el monto No registrados a la categoría impositiva
de la AUH fue incrementado de
de responsable inscripto.
forma temporaria, como alivio General AUH
ante una situación de emergencia AUH incluye otros pro-
(por ej., durante las inundaciones Casos especiales Sin cobertura gramas semejantes más
en Córdoba y en Buenos Aires).
pequeños destinados
Finalmente, la asistencia fue Registrados a hijos de trabajadores
extendida en 2014 al grupo de
jóvenes de entre 18 y 24 años, no registrados. La cate-
mediante el Programa de Res-
Asalariados ingresos bajos AF
goría Casos especiales
paldo a Estudiantes Argentinos
(PROG.R.ES.AR.) (Decreto 84/2014). Asalariados ingresos altos Ganancias incluye a trabajadores
7. Véase Díaz Langouy Acuña no registrados con
(2016) para un análisis reciente del
Monotributistas AF ingresos superiores
sistema de protección a la niñez
Autónomo de ingresos bajos Sin cobertura al salario mínimo o
y una propuesta de expansión.
con hijos en escuelas
8. Decreto 593/16 des-
de el 1/6/2016.
Autónomo de ingresos altos Ganancias privadas no subsidiadas.
180
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Existen aún pequeños grupos no contemplados en este sistema fragmentado y otros

que en la práctica no reciben el beneficio por una variedad de situaciones (Cuadro
2.2). En primer lugar, existe un número no bien determinado de niños con derecho a
la AUH pero que aún no han sido anotados en el programa, posiblemente por cues-
tiones asociadas a la marginalidad, indocumentación y otras, o por decisión de sus
padres9. En 2016 se anunció un proyecto del Banco Mundial y el Gobierno nacional
(Protección de Niños y Adolescentes) que apoya la búsqueda activa para incorporar
a quienes deberían recibir la AUH y no lo hacen.

El segundo grupo lo conforman aquellos que no han cumplido con las condicionali-
dades del programa, por lo que sus beneficios se han discontinuado. En tercer lugar,
existe un grupo de niños no contemplados por la normativa; por ejemplo, aquellos
que viven en la Argentina, pero no reciben el beneficio por no ser nativos y tener me-
nos de tres años de residencia (ellos o sus padres). Otro caso especial es el del sexto
menor, que no recibe AUH ni está incluido en el subsidio por familia numerosa si esta
no llega a siete hijos.

CUADRO 2.2
Sin cobertura

NO REGISTRADOS
Aún no alcanzados
No cumplen condicionalidades
No contemplados
Autoexcluidos
Escolaridad privada no subsidiada
REGISTRADOS
Autónomos de ingresos bajos

Existen dos grupos de trabajadores informales, cuya situación respecto de la AUH es

ambigua: los de ingresos medio-altos y los que envían a sus hijos a escuelas privadas
no subvencionadas. La AUH establece el derecho a un beneficio para los hijos de
trabajadores no registrados, pero lo limita a aquellos que reciben una remuneración
inferior al salario mínimo, vital y móvil10. Está claro que es casi imposible para el go-
bierno monitorear el requisito de ingresos superiores al mínimo para trabajadores no
registrados. En la práctica, es factible que buena parte de los no registrados soliciten
la AUH, con una minoría autoexcluyéndose del beneficio. La Figura 2.1 examina este
punto sobre la base de microdatos de encuestas de hogares. La tasa de cobertura 9. Véase Isla y
Vezza (2012).
entre los hijos de trabajadores no registrados es aproximadamente constante hasta
10. Las personas
el decil 8 y luego cae significativamente. La autoexclusión parece operar recién para deben completar una
declaración jurada
niveles altos de ingresos laborales no registrados. El salario mínimo corresponde estableciendo que
aproximadamente al decil 5 en la Figura 2.1, lo que sugiere que una alta proporción sus ingresos no supe-
ran el salario mínimo.
de trabajadores informales reciben el beneficio más allá de que sus ingresos labora-
les superen el mínimo. 181
 FIGURA 2.1
Tasa de cobertura de la AUH. Hijos de trabajadores informales

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH)
2015-I, Encuesta de Protección y Seguridad Social(ENAPROSS II) 2015 y Encuesta Nacional de Gastos de
los Hogares(ENGHo) 2012/3.

Notas: Muestra de trabajadores informales. Deciles de ingreso laboral de jefe y cónyuge.

Inicialmente la AUH estaba restringida a menores de 18 años que asistieran a esta-

blecimientos educativos públicos. Con el tiempo, sin embargo, el gobierno mantu-
vo una postura ambigua frente a este requisito, realizando extensiones periódicas a
hogares con hijos en escuelas privadas subsidiadas, pero sin establecer aún reglas
claras sobre este punto. De la información de las encuestas de hogares disponibles
(Encuesta Permanente de Hogares –EPH–, Encuesta de Protección y Seguridad So-
cial –ENAPROSS II– y Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares –ENGHo–) surge
que el porcentaje de cobertura en el total de hijos con trabajadores no registrados
es en promedio más de 20 puntos inferior entre quienes asisten a establecimientos
educativos de gestión privada. De hecho, esta diferencia se mantiene a lo largo de
la distribución de ingresos de los informales y no se limita solo a los de mayores
ingresos. Para ilustrar el punto con información de la EPH, mientras que el 41% de
los pertenecientes al quintil 1 de la distribución de ingresos informales que asiste
a escuelas públicas declara tener cobertura de AUH, el porcentaje cae a 16% para
quienes declaran asistir a escuelas privadas.

Entre los trabajadores registrados, los únicos no contemplados en el sistema de pro-

tección a la niñez son los autónomos (responsables inscriptos) cuyos ingresos son lo
suficientemente bajos como para no tener que pagar el impuesto a las ganancias. De
182
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

cualquier forma, se estima que ese grupo es muy reducido, ya que para la gran ma-
yoría de los trabajadores independientes en esa condición es conveniente inscribirse
en la categoría de monotributista, más aún desde la reciente inclusión de ese grupo
como destinatario de las AF.

Los subsistemas en un escenario de cobertura total

El sistema de protección a la niñez ha ido paulatinamente cubriendo a toda la pobla-

ción de menores. Es muy factible que en poco tiempo todos los niños de la Argentina
estén cubiertos por alguno de los tres subsistemas: las asignaciones formales, la
AUH o las deducciones por el impuesto a las ganancias. Los grupos aún no cubier-
tos del Cuadro 2.2 seguramente obtendrán el beneficio en un futuro cercano, ya sea
como producto del esfuerzo del sector público por acercarles el beneficio a quienes
tienen derecho, pero aún están autoexcluidos, o por extensión de la normativa para
cubrir a los aún no incorporados al beneficio. Sin ignorar que todavía faltan esfuerzos
e iniciativas de políticas públicas para lograr la cobertura total, este reporte parte de 11. En la práctica, a
pesar de contar con
la situación hipotética en la que se alcanza esa situación. el derecho, algunos
niños no recibirían el
¿En qué subsistemas se ubicaría la población de menores en una situación de cober- beneficio. Por ejem-
plo, sería el caso de
tura total hacia la que avanza el sistema fragmentado actual? El Cuadro 2.3 presenta quienes no cumplan
estas estimaciones al dividir el total de niños por decil de ingreso. La AUH, que en la con las condiciona-
lidades de la AUH o
actualidad cubre unos 3,8 millones de menores, debería expandirse a 4,7 millones hijos de padres que
evaden el impuesto
(incluyendo programas sociales semejantes). Las AF para trabajadores asalariados a las ganancias y,
formales cubrirían a unos 6,6 millones de niños y jóvenes, mientras que la cobertura en consecuencia,
trivialmente no
de las AF para trabajadores independientes sería de 0,7 millones y las deducciones reciben la deducción.

de ganancias, de 1,3 millones11.

CUADRO 2.3
Cobertura de los subsistemas.Situación hipotética de cobertura total

AUH AF-ASALA- AF-INDEPEN- GANANCIAS TOTAL

RIADOS DIENTES
1 1.732.110 504.464 35.503 - 2.272.077
2 1.134.935 859.688 27.033 - 2.021.656
3 739.847 1.014.974 53.787 - 1.808.608
4 500.019 1.012.034 84.309 9.565 1.605.927
5 339.058 912.934 153.274 41.974 1.447.240
6 142.857 797.120 83.621 94.707 1.118.305
Fuente:
7 68.644 698.333 112.677 124.147 1.003.801
Elaboración propia
8 51.288 546.528 109.952 210.311 918.079
sobre la base de
9 14.484 220.440 33.892 428.500 697.316 información adminis-
trativa y microdatos
10 10.285 42.615 3.921 457.394 514.215
de la EPH 2015-I.
Total 4.733.527 6.609.130 697.969 1.366.598 13.407.224
183
 La Figura 2.2 ilustra la cobertura por deciles de ingreso. La AUH es el principal sub-
sistema que cubre a los niños de los deciles de menores ingresos: a 76,2% de los
del decil 1 y a 56,1% de los del decil 2. Las AF son más relevantes para los estratos
medios. Por ejemplo, el 71,3% de los niños del decil 6 estarían cubiertos por AF. Final-
mente, las deducciones de ganancias adquieren relevancia cuantitativa solo en los
dos deciles superiores: cubren al 61,4% de los niños del decil 9 y al 88,9% de los del
decil 10.

FIGURA 2.2
Cobertura de los subsistemas. Situación hipotética de
cobertura total

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información administrativa y microdatos de la EPH 2015-I.

La Figura 2.3 presenta otra manera de ilustrar el área de cobertura de cada subsis-
tema a partir de estimaciones de las funciones de densidad del ingreso per cápita
familiar de los destinatarios de cada subsistema. Los receptores de la AUH tienen
ingresos naturalmente más bajos que el resto, con una significativa menor dispersión.
En contraste, los perceptores de las deducciones de ganancias tienen ingresos mu-
cho más altos y más dispersos.

184
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

FIGURA 2.3
Distribución del ingreso de los destinatarios de los tres subsistemas.
Situación hipotética de cobertura total.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información administrativa y microdatos de la EPH 2015-I.

12. Los valores se irán

ajustando conforme
Montos a lo establecido por
la Ley 27.160 de 2015,
que establece el ajuste
Si bien en los últimos años los valores de los beneficios por hijo han ido conver-
automático de la AUH
giendo, aún existen heterogeneidades por subsistema y por ubicación geográfica y las AF en marzo y
septiembre de cada
(Cuadro 2.4). En diciembre de 2016, la AUH brindaba $1.103 por hijo (o embarazo)12. A año mediante un
índice de movilidad.
este subsidio se agrega una ayuda escolar anual de $92313. El monto mensual por hijo
13. Los valores por
asciende a $1.434 en las zonas prioritarias: La Pampa, Chubut, Neuquén, Río Negro, hijo discapacitado son
de $3.597 y $4.667,
Santa Cruz, Tierra del Fuego y el partido de Patagones en la provincia de Buenos
respectivamente.
Aires. El 20% de la AUH se hace efectivo solo si se cumple la condicionalidad en edu- 14. La norma indica que
la asignación se paga
cación y salud14. El monto de la AUH se paga hasta un máximo de cinco hijos.
en un 80% todos los
meses y el 20% restante
El subsistema de asignaciones familiares abarca dos grupos: los asalariados formales se abona cuando se
presente la documen-
(incluye a pasivos y desocupados con seguro de desempleo) y los monotributistas
tación de vacunación
(no sociales). En ambos casos la escala de asignaciones es decreciente en el ingreso, y control sanitario para
los menores de cuatro
con el monto básico similar al correspondiente a la AUH ($1.103). El valor de las AF años, y la acredita-
ción de concurrencia
se determina en función del ingreso mensual bruto del grupo familiar (típicamente
al colegio a partir
padre y madre). Si el ingreso de cualquiera de ellos supera los $30.000 mensuales, de los cinco años.

185
 el beneficio desaparece. El sistema de AF para asalariados formales comprende una
gran heterogeneidad regional, que contempla cinco regiones. Un asalariado formal
en la zona 2 (Chubut), 3 (algunas áreas de Catamarca, Jujuy y Salta) o 4 (Santa Cruz
y Tierra del Fuego) recibe más del doble que en el resto del país.El sistema de AF
no exige el cumplimiento de ninguna condicionalidad: se trata de una transferencia
automática.

Si bien las AF están diseñadas con un esquema decreciente, el número de tramos es

escaso, lo que genera problemas de inequidad horizontal e incentivos. Por ejemplo,
un trabajador con tres hijos cuyo salario bruto aumenta de $17.000 a $18.000 pasa
de categoría, lo que le implica una pérdida de $1.086 en asignaciones familiares: el
aumento lo termina perjudicando.

En 2016 el subsistema de AF se extendió para incluir a los hijos de monotributistas,

excluidos del beneficio hasta ese momento. Dado que en ese régimen tributario los
trabajadores se ubican en tramos de ingreso declarado, se determinó el monto de
las AF por categoría, tratando de replicar el esquema decreciente de las AF para
asalariados formales. Así, el monto coincide con la AUH y el valor máximo de las AF
de asalariados ($1.103) para las categorías más bajas del monotributo (B a F), y des-
ciende para las siguientes categorías, hasta desaparecer si el monotributista obtiene
ingresos superiores a $33.333 por mes (categoría I).

Las escalas no perfectamente coincidentes entre asalariados y monotributistas ge-

neran casos problemáticos. Así, por ejemplo, un trabajador monotributista que de-
clara $25.000 recibe $228 por hijo, frente a $741 de su par asalariado formal, una
diferencia difícil de justificar.

CUADRO 2.4
Valores mensuales por hijo

AUH

GENERAL (en $) ZONA 1 (en $)

Por hijo menor y embarazo 1.103 1.434
Por hijo discapacitado 3.597 4.677

186
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

Asignaciones familiares. Asalariados.

VALOR MENSUAL DE LA ASIGNACIÓN POR HIJO (en $)

Rango de ingreso General Zona 1 Zona 2 Zona 3 Zona 4 Discapacidad
200 a 17.124 1.103 1.103 2.380 2.205 2.380 3.597
17.124 a 25.116 741 981 1.472 1.958 1.958 2.543
25.116 a 28.997 446 883 1.328 1.768 1.768 1.603
28.997 a 60.000 228 451 677 897 897 1.603
más de 60.000 - - - - - 1.603

Asignaciones familiares. Monotributistas

ASIGNACIÓN (en $)
Categoría Rango de ingreso (en $) General Discapacidad
B-F 0 a 16.000 1.103 3.597
G 16.000 a 20.000 741 2.543
H 20.000 a 24.000 446 1.603
I 24.000 a 33.333 228 1.603
J-L Desde 33.333 - 1.603

El tercer subsistema de proteccióna la niñez lo constituye el implícito en el impues-

to a las ganancias de personas físicas. Este tributo permite la deducción de cargas
familiares del monto imponible, lo que implica un subsidio por hijo. De hecho, las
deducciones se aplican a hijos menores de 24 años, por lo que la extensión tempo-
ral del beneficio es superior al de los otros dos subsistemas (AUH y AF)15. El ahorro
impositivo efectivo por hijo depende de las circunstancias particulares de cada con-
tribuyente. El subsidio implícito es de hecho creciente en el ingreso. Las personas
con ingresos bajos no alcanzan a aprovechar la deducción, por lo que el subsidio
implícito es nulo. El subsidio se hace positivo a partir de un ingreso neto de alrededor
de $12.000 y crece hasta un ingreso de alrededor de $26.000. Para valores superiores
de ingresos netos, el beneficio implícito por hijo es de $580 mensuales.

La Figura 2.4 ilustra el monto de los distintos subsistemas de protección a la niñez. El 15. Los hijos de tra-
bajadores informales
gráfico es elocuente en cuanto a la fragmentación de los beneficios, aun ignorando tienen acceso al pro-
las heterogeneidades regionales, las diferencias introducidas por las condicionalida- grama PROGRESAR si
se mantienen dentro
des y los grupos excluidos actualmente de todo beneficio. del sistema educativo.

187
 FIGURA 2.4
Valores mensuales por hijo de los subsistemas de protección
a la niñez

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información administrativa.

La Figura 2.5 complementa el análisis presentando el valor promedio del beneficio

por menor en cada subsistema para cada decil de ingreso. Mientras que el valor de
la AUH es casi uniforme, el valor de las AF para asalariados y monotributistas cae con
16. Se da también el ingreso. Es curioso el aumento de la AF para asalariados en el decil de mayores
un aumento en el
último decil para los ingresos16. Este aumento proviene casi enteramente del beneficio superior para los
monotributistas, pero
es menos relevante,
trabajadores en la Patagonia, quienes tienden a tener salarios más altos y ubicarse en
dado que solo existen los deciles superiores de la distribución. Finalmente, el subsidio por hijo proveniente
siete observaciones
en ese grupo. de ganancias resulta ligeramente creciente en el ingreso.

188
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

FIGURA 2.5
Monto promedio por hijo por decil. Situación hipotética de cobertura total.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de la EPH e información administrativa. Nota:
muestra de hogares con hijos. En cada subsistema se incluye solo a los destinatarios del subsistema. De-
ciles de ingreso per cápita familiar.

La Figura 2.6 indica el promedio por decil del beneficio por menor en el hogar. Un
hogar típico del primer decil con hijos recibe $855 por menor en concepto de AUH,
valor que cae a $25 para un hogar promedio del decil 10. El valor promedio de AF
para asalariados es máximo entre los deciles 4 y 6, supera los $600, y luego des-
ciende hasta $70 en el decil 10. El subsidio implícito en la deducción de ganancias es
nulo en el decil más pobre y crece monótonamente hasta $473 en el decil superior.

189
 FIGURA 2.6
Valor del beneficio por decil. Situación hipotética de
cobertura total.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de la EPH e información administrativa.

Costo

Si bien existen costos administrativos, el grueso del gasto en el sistema de protec-

ción social proviene de las transferencias monetarias. El Cuadro 2.5 estima el costo
por subsistema en la situación hipotética de expansión de la cobertura a toda la po-
blación de menores. En ese caso, los pagos de las AF a asalariados superarían los
$ 77.000 millones, lo que representa un punto del Producto Interno Bruto (PIB). Por
su parte la AUH demandaría 0,8% del PIB, mientras que el subsidio implícito en el
impuesto a las ganancias requiere un 0,1 del PIB.

190
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO 2.5
Costo de los subsistemas. Situación hipotética de cobertura total

MILLONES $ % PIB
AF 77.358 1,0
AUH 63.174 0,8
Ganancias 8.405 0,1
Total 148.937 1,9

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de la EPH e

información administrativa.

2.2. Focalización y eficiencia redistributiva

Los tres subsistemas de la protección a la niñez en Argentina tienen grados de focali-

zación muy diferentes. De hecho, las AF son las únicas con un esquema decreciente
en el ingreso, que beneficia más a aquellos con mayores necesidades económicas.
Por su parte, la AUH es uniforme y las deducciones del impuesto a las ganancias
crecen con el ingreso (hasta cierto nivel). Tratamos estos dos últimos casos por se-
parado.

Eficiencia redistributiva en la AUH

El subsidio uniforme por hijo en la AUH desaprovecha la posibilidad de un mayor im-

pacto sobre los grupos de pobreza extrema y, por lo tanto, tiene un efecto redistribu-
tivo y de alivio a la pobreza menor que el potencial. De acuerdo con información de la
EPH, un hogar donde padre y madre tienen empleos informales en el percentil 80 de
la distribución de ingresos laborales de los no registrados reúne más de $30.000 por
mes. Ese hogar enfrenta condiciones de cierta vulnerabilidad, pero mucho menos
que otro hogar en el percentil 25 de esa distribución de ingresos, que consigue reu-
nir menos de $6.000 por mes. Bajo el actual esquema de la AUH, la asignación por
hijo es la misma en ambos casos. La inequidad es aún más extrema si se compara
un hogar de trabajadores no registrados de ingresos medio/altos (que pese a ganar
más que el salario mínimo, en la práctica pueden beneficiarse de la AUH) con el de
un hogar de desempleados.

El Cuadro 2.6 es una estimación del porcentaje de perceptores por tramo de ingreso
del hogar por fuentes laborales. El 40% de los niños potenciales destinatarios de la
AUH proviene de hogares en los que el ingreso laboral no pasa de $5.000 mensuales
(alrededor de la mitad en hogares sin ingresos laborales declarados), mientras que
un 28% está en el tramo de $5.000 a $10.000 mensuales. Casi un 14% de los destina-
tarios vive en hogares con ingresos laborales superiores a los $15.000.

191
 CUADRO 2.6
Porcentaje de destinatarios por tramo de ingreso familiar laboral

NÚMERO %
0 a 5.000 1.925.580 40,2
5.000 a 10.000 1.282.635 28,1
10.000 a 15.000 825.965 18,0
15.000 a 20.000 414.141 8,0
Mas de 20.000 287.871 5,7
4.736.192 100,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de la EPH e

información administrativa.

Bajo la perspectiva de derechos, el beneficio universal e igual para todos tiene sen-
tido. Bajo la perspectiva distributiva, en cambio, es conveniente un esquema dife-
rencial, con montos crecientes en el grado de vulnerabilidad del hogar. Este esque-
ma diferencial podría constar de un piso universal asegurado para todos y un plus
focalizado en la población vulnerable que crezca en función de algún indicador de
privaciones, como se discute más adelante.

El Cuadro 2.7 muestra un indicador del grado de focalización del gasto en la AUH17. De
acuerdo con este criterio,la focalización en la población más pobre se ha mantenido
aproximadamente constante desde los comienzos del programa. La focalización del
gasto puede provenir de dos canales: una concentración de los participantes del pro-
grama entre los más pobres, o una concentración de los subsidios entre los partici-
pantes más pobres. En la jerga académica se conocen ambos canales como eficien-
cia de focalización y eficiencia redistributiva (Coady y Skoufias, 2004). Por ejemplo, el
gasto en un programa universal puede estar muy focalizado si, a pesar de que todos
participan (nula eficiencia de focalización), los más pobres reciben montos mucho
más altos que los más ricos (alta eficiencia redistributiva). El Cuadro 2.7 indica que la
eficiencia redistributiva de la AUH es muy baja, ya que aporta apenas 7% al grado de
focalización total del programa.

17. Técnicamente,
es la característica
distributiva con
ponderadores iguales
a la utilidad marginal
social del ingreso,
calculados sobre
una distribución de
bienestar social
Bergson-Samuelson
de elasticidad de sus-
titución contante, con
parámetro 1 (véase
Gasparini et al., 2013).

192
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

CUADRO 2.7
Grado de focalización y eficiencia redistributiva de la AUH

Grado de Eficiencia de
focalización focalización redistribución
2010-I 1,5 1,4 0,1
2010-II 1,5 1,5 0,1
2011-I 1,5 1,5 0,1
2011-II 1,5 1,5 0,1
2012-I 1,6 1,5 0,1
2012-II 1,6 1,5 0,1
2013-I 1,6 1,5 0,1
2013-II 1,5 1,4 0,1
2014-I 1,5 1,4 0,1
2014-II 1,5 1,4 0,1

El impuesto a las ganancias

Por su diseño, las deducciones del impuesto a las ganancias pueden ser plenamente
aprovechadas solo por contribuyentes que superen un determinado valor de ingreso
imponible. Así, mientras que un trabajador autónomo que gana $20.000 al mes obtie-
ne una deducción equivalente a aproximadamente $400 por hijo, el valor asciende a
$580 para alguien con un ingreso de $30.000 o mayor. Esta estructura pro-rica (be-
neficios crecientes en el ingreso) es difícilmente justificable desde el punto de vista
de la equidad y debería ser revisada.

Heterogeneidad regional e impacto distributivo

Tanto las AF de asalariados como la AUH contemplan beneficios diferenciales según

la zona geográfica del trabajador. En particular, los beneficios son mayores en la Pata-
gonia. Estas diferencias no se aplican en el régimen de AF para monotributistas ni en
las deducciones de ganancias. El argumento detrás de las diferencias en AF y AUH
es el mayor costo de vida en las áreas beneficiadas. El Cuadro 2.8 sugiere que estas
diferencias parecen inapropiadas, en particular en el caso de las AF. Los trabajadores
formales de las áreas favorecidas tienen salarios más altos que más que compensan
las eventuales diferencias de precios. Las diferencias en los valores promedio de
las AF en algunos casos duplican los valores nacionales, lo que difícilmente pueda
justificarse con argumentos distributivos. Un trabajador formal en Santa Cruz gana en
promedio un 30% más que en el resto del país y recibe por hijo una asignación que es
más del doble que la nacional. Naturalmente, pueden esgrimirse otras razones que
justifiquen estas diferencias (por ej., poblamiento de la Patagonia), pero son difíciles
de sostener desde el punto de vista de la equidad horizontal y vertical.

193
 CUADRO 2.8
Ingreso laboral familiar y subsidios por menor

Asignaciones familiares

INGRESO LABORAL ($) AF ($)

General 17.944 898
Zona 1 17.701 1.004
Zona 2 22.898 1.701
Zona 4 23.236 1.835

AUH

INGRESO LABORAL ($) AF ($)

General 7.845 1.103
Zona 1 8.111 1.434

2.3. Incentivos

El actual sistema de protección a la niñez, en parte apoyado sobre el pilar de la AUH, podría
generar algunos desincentivos en el mercado laboral. En esta sección discutimos los dos
principales: sobre el trabajo formal y sobre el empleo.

Antes de analizar estos efectos, es importante puntualizar que la AUH potencialmente tiene
también efectos positivos sobre el mercado laboral. Por ejemplo, la presencia del beneficio
puede contribuir a elevar los salarios de mercado de los trabajadores menos protegidos
(Matarazzo Suplicy, 2002) y contribuir por esta vía a la reducción de la pobreza. Sin desco-
nocer estos potenciales efectos positivos, esta sección se concentra en los desincentivos
laborales, con el objeto de contribuir al debate para fortalecer el sistema de protección
18. Existe una extensa
literatura teórica que social, mejorando su diseño.
estudia la posibilidad
de estos efectos
(Galiani y Weinschel-
baum, 2012). En parti-
Informalidad
cular, Santiago Levy,
principal propulsor
de los programas La extensión de las asignaciones a los desempleados y trabajadores informales puede
de transferencias constituir un desincentivo a la formalización18. La presencia del programa puede reducir el
condicionadas en
México y el resto de la beneficio relativo de la formalidad y disminuir el poder de negociación de trabajadores asa-
región, advierte sobre
la relevancia de estos lariados informales. Un par de ejemplos pueden ilustrar el punto. Supóngase inicialmente
efectos de desin- una situación sin AUH, en la que un trabajador asalariado informal con tres hijos, cuyo sa-
centivos (Levy, 2008;
Antón et al., 2012). lario es $8.000, presiona a su empleador por formalizarse. Si lo logra, su salario aumentaría

194
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

a $11.309, al sumar $3.309 de asignaciones familiares (ignorando otras complicacio-

nes de otros beneficios e impuestos). La aparición de la AUH cambia el escenario
de negociación, ya que, si la relación laboral no se formaliza, el trabajador obtendrá
también un total de $11.309. Puede que aún, pese a esta situación, el trabajador in-
sista con la presión por formalizarse, ya que un trabajo formal otorga otros beneficios
sociales y laborales más allá de las asignaciones, pero esta presión ya no será con la
misma intensidad. El empleador sabe que el poder de negociación del empleado en
la discusión por formalización se ha debilitado, por lo que posiblemente tenga más
capacidad para dilatar la discusión en el tiempo.

El efecto de desincentivo a la formalización puede existir en teoría, pero ser en la

práctica irrelevante: solo la evidencia empírica puede determinar su importancia
cuantitativa. Desafortunadamente, aún no existen muchos estudios que permitan lle-
gar a resultados concluyentes, dada la escasez de información puesta a disposición
del público y los pocos esfuerzos desde el Estado por investigar estas cuestiones.

En un estudio realizado desde el anterior gobierno, Kliksberg y Novacovsky (2015) uti-

lizan técnicas de matching y no encuentran efectos negativos sobre la formalidad la-
boral. El estudio, sin embargo, no controla por la evolución de la informalidad entre el
grupo destinatario y el no destinatario antes de la política, por lo que las conclusiones
son débiles. Para aliviar este problema, Garganta y Gasparini (2015) utilizan una estra-
tegia de diferencias dobles e intención al tratamiento, con microdatos de la EPH. Esta
metodología consiste en comparar los resultados (por ej., niveles de formalización
laboral) de individuos elegibles como destinatarios del programa con los resultados
de individuos no elegibles a lo largo del tiempo, antes y después de la implementa-
ción de la AUH. Los autores encuentran que, mientras que la formalización (tasa de
entrada a empleos registrados) de ambos grupos (elegibles y no-elegibles) sigue un
19. El análisis por
sendero casi idéntico antes de 2009, los patrones divergen significativamente desde grupos refuerza la
fines de ese año. En particular, mientras que la formalización de los trabajadores po- interpretación de los
resultados. Por ejem-
bres no elegibles (sin hijos) se acelera con la recuperación económica pos-2009, la plo, los desincentivos
a la formalización
tasa de formalización de los elegibles (con hijos) permanece estancada. El impacto son fuertes para
encontrado es relativamente grande: la probabilidad de formalización de los elegi- aquellos trabajado-
res informales con
bles al programa se reduce alrededor del 33% respecto de lo que hubiera ocurrido hijos pequeños, que
pueden beneficiarse
en ausencia del programa19. de la AUH durante
muchos años más,
Un resultado interesante es que los autores no encuentran evidencia que sugiera pero débiles para
aquellos con hijos en
que el programa alienta a los trabajadores registrados a volverse informales, o que edad cercana al límite
el programa posibilita a los empresarios a “informalizar” a algunos de sus empleados de 18 años estable-
cido por el programa.
asalariados formales. El efecto encontrado es entonces asimétrico, posiblemente Adicionalmente, los
desincentivos están
debido a costos de ajuste y transacción en un marco de incertidumbre. presentes para los
trabajadores secun-
darios (típicamente
mujeres o jóvenes) en
Empleo y horas trabajadas hogares donde el jefe
sigue siendo informal,
pero desaparecen
Como otros programas de transferencias, la AUH podría en algunos casos generar
para aquellos donde
algún desincentivo a la búsqueda laboral, en especial en las mujeres (CEPAL, 2012). el jefe se formaliza.

195
 Las madres son típicamente las receptoras del subsidio, y las que mayoritariamente
se encargan de hacer cumplir las condicionalidades impuestas por el programa, en
términos de educación y salud de sus hijos. El ingreso extra para el hogar proveniente
de la AUH podría ser visto como una entrada provista por la madre y, en consecuen-
cia, contribuir a eximirla de salir al mercado laboral en búsqueda de otros ingresos.
Aun en el caso en que no se dé esta percepción, el ingreso adicional generado por la
AUH alivia la situación económica del hogar y puede motivar a alguno de sus miem-
bros a no salir con urgencia al mercado laboral: esta reacción a una mejora económi-
ca es más usual entre las mujeres20. En contraste, existen algunos argumentos que
implican un efecto en dirección contraria: el aumento del ingreso generado por las
asignaciones podría ser utilizado para financiar los costos de búsqueda o de entrada
al mercado laboral. Por ejemplo, el ingreso extra podría solventar el pago de cuidado
externo de niños o adultos mayores con problemas de salud, que facilitarían la salida
laboral de la mujer.

La evidencia empírica sobre este punto aún no es clara. Mientras que varios auto-
res no encuentran efectos significativos de los programas de transferencias sobre la
oferta laboral (Alzúa, Cruces y Ripani, 2009; Parker y Skoufias, 2000; Galasso, 2006;
Skoufias and Di Maro, 2008; Skoufias et al., 2008), otros obtienen resultados variados
que dependen de la magnitud del beneficio y tipo de programa (Ferro y Nicollela,
2007; Cavalcanti y Correa, 2010; Teixeira y Oliveira, 2009; Bosch and Manacorda, 2012;
Franz et al., 2011; Lemieux y Milligan, 2004). En la Argentina existen estudios que su-
gieren la inexistencia de estos efectos (Kliksberg y Novacovsky, 2015; Maurizio, 2014)
y otros que encuentran efectos significativos (Boffi, 2013; Garganta et al., 2015). En
particular, Garganta et al. (2015) encuentran que la AUH implicaría una cierta reduc-
ción en la entrada de mujeres de baja educación al mercado laboral y en el número
de horas trabajadas. El efecto no resulta muy grande (2 puntos porcentuales), está
restringido a algunos grupos específicos (mujeres en pareja, de baja educación, con
marido/pareja empleado) y no es significativo en el caso de los hombres.

Es importante puntualizar que estos efectos no tienen una interpretación normativa

obvia. El desaliento a la participación laboral femenina puede ser evaluado como un
retroceso en términos del empoderamiento de la mujer y la equidad de género, pero
puede también ser visto como el resultado del aprovechamiento de la oportunidad
que la AUH genera en mujeres vulnerables de evitar trabajos de mala calidad y sala-
rios bajos, para dedicar ese tiempo al cuidado de sus hijos o a la búsqueda de me-
jores oportunidades de empleo. Solo la obtención de más evidencia empírica puede
echar luz sobre estos efectos, y sus implicancias de bienestar.

Si la evidencia más firme finalmente sugiere un desaliento laboral que se juzga en

20. Técnicamente, parte negativo, es importante arbitrar mecanismos para aliviar esos desincentivos.
la elasticidad-
ingreso de la oferta Por ejemplo, motivados por este potencial problema, algunos países de la región
laboral es mayor incorporan esquemas de incremento temporal del beneficio ante la capacitación,
(en valor absoluto)
entre las mujeres. búsqueda activa de empleo, o nuevo empleo de la madre (IDESA 2015).

196
 ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MEJORAS PARA
AMPLIAR LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO

2.4. La protección a la niñez en América Latina

Todos los países de América Latina tienen programas destinados a la protección

social de la población con niños. Si bien los programas difieren en muchas de sus
características, comparten un conjunto básico de elementos. Se trata de programas
que otorgan beneficios monetarios mensuales a familias identificadas como vulne-
rables, típicamente con niños, y exigen un conjunto de condicionalidades vinculadas
con la escolarización, la vacunación y el control de salud de los menores. El Apén-
dice resume algunas características de los programas principales en Brasil,
Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay.

De la comparación de estos programas surgen algunos elementos importantes para

la discusión de este informe.

1. Los programas implementados por los países de América Latina tienen un diseño
más trabajado, en comparación con la AUH argentina, cuya estructura es muy
simple. Esto sugiere que existe margen para avanzar en un programa (o un siste-
ma de protección a la niñez) que incorpore complejidades en búsqueda de mayor
eficiencia y poder redistributivo, y menores desincentivos en el mercado laboral.

2. Los programas latinoamericanos tienen en general componentes que se van su-

mando a una prestación básica, lo que permite una atención focalizada en grupos
de mayor vulnerabilidad.

3. Ningún programa en América Latina está focalizado solo en el estatus laboral (re-
gistrado o no) de la población. En su mayoría la entrada al programa (y en algunos
casos el monto) se determina sobre la base de una ficha social destinada a captar
el grado de vulnerabilidad del hogar.

4. Los países de la región aún no tienen sistemas integrados de protección social a

la niñez; en general mantienen un sistema separado para los trabajadores regis-
trados y el resto. En la próxima sección se argumenta sobre las ventajas de que la
Argentina avance en la dirección de