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3.6. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR SU FUNCIONALIDAD EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: actos de incoación, instrucción,
ordenación, intimación, resolutorios, y de ejecución.
Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del
procedimiento administrativo se muestra como una integración coordinada y
racional de actos procedimentales –fundamentalmente recepticios– dirigidos a
un fin unitario: decidir la voluntad de la Administración en resguardo de los
intereses públicos, con la participación de los diversos sujetos partícipes del
proceso.
Conforme a este criterio, los actos que se producen durante el ciclo
procedimental pueden ser individualizados según la función que cumplan en:
actos de incoación, de instrucción, de ordenación, de intimación, actos
resolutorios y actos de ejecución.
– Los actos de incoación son los actos dirigidos a abrir el procedimiento,
cumpliendo su deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la función
pública, con el objetivo de tutelar el interés público, realizar una actividad
investigadora, inspectora, sancionadora o satisfacer una necesidad propia de la
Administración. Aun cuando se trata de procedimientos que requieran la
instancia de parte para iniciarse (Ej. Otorgamiento de una licencia, pensión o
permiso) o sean procedimientos propiamente de oficio, donde el particular oficie
de denunciante o promotor del procedimiento (Ej. Procedimiento sancionador),
estamos frente a la necesidad que la administración emita un acto de incoación
especifico
El acto de incoación de un procedimiento de oficio tiene como requisitos
objetivos, a modo de antecedente de la razonabilidad de su inicio, los siguientes:
a) Iniciativa propia de la autoridad superior con competencia para dictarlo.
b) Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden
superior impartida por quien mantiene una relación de jerarquía con quien va a
iniciar el procedimiento.
c) Petición razonada de otros órganos.- En el supuesto que un órgano
administrativo que no sea el competente considere oportuna la incoación de un
procedimiento, debe formular al órgano competente la correspondiente solicitud,
debidamente fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. El órgano
competente, puede iniciar o no el procedimiento, pero en todos los casos será
una decisión fundamentada.
d) Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es
decisiva para el inicio de una actuación jurídicamente catalogada de oficio,
aunque si merece ser examinada como antecedente para compulsar la
conveniencia de iniciarla.
Las autoridades administrativas son las que dan origen al procedimiento de
oficio, mediante un acto administrativo de incoación (acuerdo, resolución, etc.)
que se dirige al interior de la administración para activar sus competencias
propias y se notifica a los administrados concernidos con el objeto del
procedimiento. La norma exige que el acto de inicio de un procedimiento de oficio
sea notificado inmediatamente a los administrados determinados cuyos
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intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar,
como una medida previsora y de advertencia al contribuyente, al servidor
procesado disciplinariamente, o al auditado; para que con posterioridad no
pueda ser sorprendido sin haber podido expresar sus argumentaciones en torno
a los hechos. Pero ello no implica la posibilidad de habilitársele a impugnar la
decisión administrativa por el mero hecho de haberse dictado, ya que como
queda dicho por si, sola no genera perjuicio.
En los actos de incoación de procedimientos de oficio resulta necesario tener
una mayor precisión para resguardar los intereses de los administrados. Cuando
se trata de la incoación de procedimientos de parte, basta que la normativa
proteja al administrado exigiendo la información general descendente y la
necesidad de entregar aquella información que el propio administrado juzgue
como importante para sus intereses y pretensiones.
Pero ello no basta, tratándose de la incoación de procedimientos de oficio que la
administración inicia por su propio interés, (que por lo general derivan en actos
de gravamen sobre los administrados, tales como procedimientos de
fiscalización tributaria, coactivo, sancionador, disciplinario, auditoria, etc.). En
estos casos, la normativa exige un plus de información a la Administración: poner
en conocimiento de los administrados involucrados en el procedimiento, toda
aquella información referida a:
– La naturaleza del procedimiento de oficio. (expresar su origen, objetivo, base
legal, antecedentes)
– Alcance del procedimiento de oficio. (expresar que se persigue con el
procedimiento, la extensión material o temporal del procedimiento)
– Plazo estimado de su duración, de ser previsible. (Expresar el plazo de la
actividad procedimental)
– Sus deberes y derechos en el procedimiento especifico. (expresar las
facultades y compromisos específicos que el administrado debe cumplir en este
procedimiento)
La oportunidad de la entrega de esta información es importante, por lo que debe
tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificación de acto de
incoación del procedimiento, y hacerlo de la manera mas clara, comprensible y
concreta posible, a fin que el administrado tenga claro su estatuto.
– Los Actos de instrucción: son los actos administrativos dirigidos por la autoridad
a acopiar los elementos necesarios para formarse convicción de la verdad
material indispensable para decidir el derecho aplicable al caso. Comprenden los
actos dirigidos aportar datos al expediente (solicitud de informes legales o
documentos a otras autoridades, etc.) y los actos que disponen la ejecución de
determinada actividad probatoria propiamente.
En tal sentido, bajo el termino de actos de instrucción podemos referirnos en
puridad a dos tipos diferentes de decisiones procedimentales: aquellas dirigidas
a aportar datos al expediente y aquellas que constituyen actividad probatoria.
Por la primera actividad de aportación de datos, se incorporan al procedimiento
y al expediente determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al
caso, que serán evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los
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requerimientos de informes legales (art. 172), solicitud de documentos a las
autoridades (art. 167), y la solicitud de información a los administrados (art. 169).
Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de aquellos
medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos
aportados. Tales como los actos que ordenan la actuación de pruebas
testimoniales, declaraciones, inspecciones, peritajes, etc.
– Los Actos de ordenación.- Por su parte, los actos de ordenación, son aquellos
dirigidos a que el procedimiento administrativo se desarrolle de acuerdo con las
pautas establecidas en la ley. Comprenden los actos de impulso (Ej. Acto de
acumulación de procesos, decisión sobre la queja, etc.), los actos de dirección,
por los que la autoridad dispone las actuaciones de los administrados y otras
autoridades (Ej. Notificación, intimación, citaciones, emplazamiento, etc.).
Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias que conforman
la actividad encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con las
pautas establecidas en la ley, hasta antes del acto final o resolución. Son actos
que comprenden diversas declaraciones de conocimiento de la autoridad que
crean situaciones jurídicas del procedimiento.
La doctrina reconoce que los actos de tramite o de ordenación son por lo general
de tres tipos:
a) Actos de impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el
procedimiento (ej. Acumulación, decisión sobre alguna queja, etc.);
b) Actos de dirección, por los que la autoridad gobierna las actuaciones de los
administrados y la de otras autoridades (ej. Notificación, ordenar la
comparecencia del administrado, etc.); y,
c) Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de
modo que permita su conocimiento en cualquier momento posterior.
– Actos de intimación.
Estamos refiriéndonos a actos que restringen la libertad del administrado, pero
en situaciones concretas al interior de un procedimiento administrativo.
Son actos de intimación, los que la doctrina conoce como las advertencias, el
requerimiento, los emplazamientos, las citaciones, etc., sin embargo por los finos
matices que pueden establecerse entre ellos y la unidad de su régimen jurídico
aplicable, su tratamiento es unitario. Aún cuando la doctrina reconoce la
naturaleza diferente de estas figuras y de todos con la notificación misma, es de
orden práctico indudable sujetarlas a un mismo régimen, ya que todos son actos
administrativos que imponen deberes u obligaciones perentorias a sus
destinatarios y que se comunican vía la notificación.
En general se trata de situaciones en las cuales la administración informa e algo
al administrado, llamándole la atención para el cumplimiento de alguna
prestación o actividad que debe hacer, exponiéndole además las desventajas
que le importará su incumplimiento o inactividad.
En doctrina se diferencia –aun que en la practica la diferencia es muy sutil- la
intimación-orden, de la intimación-invitación. Por la primera, la intención de la
administración es coaccionar al administrado a que cumpla con aquello que
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constituye el objeto de la intimación (por ejemplo, la presentación de un
documento original, como prevé el articulo 127.4 de la Ley, la ratificación de
firma, en el artículo 129 de la Ley, y el requerimiento de cumplimiento
espontáneo de prestación antes de la ejecución forzosa previsto en el articulo
194.4 de la Ley).
Por otro lado, tenemos la intimación-invitación, que es el medio exigido por ley a
la Administración para advertir al administrado de aquellas situaciones que
pueden afectar sus derechos e intereses, sin embargo la administración
propiamente no ordena su cumplimiento sino, invita a subsanar la situación, bajo
el apercibimiento de perder un status o una ventaja jurídico (Ej. el requerimiento
para la mejora de la solicitud prevista en el artículo 129.3, la exigencia de
subsanación documental prevista en el artículo 126, y la regla general de
advertencia establecida en el artículo 148.7 de la Ley, etc.).
– Actos resolutorios: son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del
asunto las autoridades emiten. Para efectos prácticos se identifican con el
termino resolución. (Arts. 187 y 217)
– Actos de ejecución. Son los actos administrativos que realizan las autoridades
administrativas con la finalidad de llevar a cabo en la practica material la decisión
ejecutiva de la Administración. En puridad, la apertura del inicio de ejecución
previsto en el artículo 195 es el acto típico de esta fase, al cual siguen algunas
decisiones de ejecución material excepcional, como las resoluciones de multas
coercitivas. Las demás actuaciones llevadas a cabo por la autoridad en la
ejecución, son generalmente operaciones materiales y no actos administrativos.
Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo esta sujeta a
los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder público no puede
actuar sino es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garantía del
administrado.
Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo,
como tienden a la realización de lo dispuesto en un acto administrativo anterior
–que a su vez presupone otro procedimiento -, su validez esta subordinada a la
del acto que pretende ejecutar, de modo que la afectación de la eficacia al
primero, deriva su incidencia en la ejecución. De tal modo, el procedimiento de
ejecución es un procedimiento conexo con el anterior, que es en el cual se ha
instruido la materia, y cuyo acto de conclusión precisamente determina su
fundamento.
Pero por otro lado, si se produce alguna infracción del procedimiento ejecutivo,
esta es autónoma siendo impugnables por sí mismas, sin afectar al acto que
pretende ejecutar (Art. 15).
