POLÍTICAS PÚBLICAS A FAVOR

DE LA AGROECOLOGÍA EN
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Eric Sabourin
Maria Mercedes Patrouilleau,
Jean François Le Coq
Luis Vásquez
Paulo Niederle
(Organizadores)
 © dos autores
1a edição: 2017

Capa:
Henrique Boursheid

Revisão:
Dagoberto de Dios Hernandez

Editoração Eletrônica:
Rafael Marczal de Lima

Impressão:
Editora Evangraf Ltda.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

P769
Políticas públicas a favor de la agroecología em América Latina y El Caribe
/ Eric Sabourin ... [et al.] (organizadores). – Porto Alegre : Evangraf /
Criação Humana , Red PP-AL: FAO, 2017.
412 p. : il. ; 23 cm.

ISBN 978-85-86880-60-5

1. Agroecologia - América Latina e Caribe. 2. Políticas públicas. 3.

Agricultura sustentável. 4. Desenvolvimento sustentável. I. Sabourin, Eric.

CDU 631.95(7/8=6)
CDD 630.2745098
(Bibliotecária responsável: Sabrina Leal Araujo – CRB 10/1507)
Políticas públicas a favor de la agroecología
en América Latina y El Caribe

Eric Sabourin
Maria Mercedes Patrouilleau,
Jean François Le Coq
Luis Vásquez
Paulo Andre Niederle
Organizadores

Red PP-AL - FAO

Porto Alegre, 2017

 Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural
en América Latina – PP-AL

La Red PP-AL es un dispositivo de investigación colaborativa criado en 2012 a la

iniciativa y con el apoyo del CIRAD. Analiza y acompaña las dinámicas de las políticas
públicas de desarrollo rural en América Latina y el Caribe. Reúne 110 investigadores,
docentes y doctorandos de más de treinta equipos y laboratorios de 10 países de América
Latina. La red PP-AL tiene un triple mandato de investigación, formación y enseñanza
superior de apoyo a la formulación y evaluación de políticas públicas de desarrollo rural.

Los socios de la red PP-AL se reúnen para estudiar la elaboración y la implementación de

políticas agrícolas, ambientales y de desarrollo rural con el fin de entender sus mecanismos
y sus efectos, en particular en términos de transformaciones del mundo rural y de lucha
contra las desigualdades.

Los temas de trabajo de la Red PP-AL son motivados por una cuestión de investigación:
¿Cuáles son las transformaciones de la acción pública y de las políticas agrícolas,
ambientales y de desarrollo rural existen en América Latina y sus consecuencias?
Esa cuestión es declinada en cuatro ejes de investigación: 1. Recomposición del papel del
Estado y pactos público-privados; 2. Territorialización de la acción pública, desarrollo
territorial y gobernanza multinivel; 3. Internacionalización de las políticas: circulación,
transferencias y regionalización; 4. Evaluación pluralista de las políticas…. y es
empíricamente aplicada a diversas políticas: agrícolas, ambientales, sociales, territoriales,
de desarrollo rural, de cooperación, etc.

http://www.pp-al.org/es

Comité de coordinación de la Red PP-AL:

- Doris Sayago (Universidade de Brasília)

- Hector Ávila (CRIM-UNAM, México, co-coordinador)
- Mina Namdar Irani (INDAP, Chile)
- Hermes Morales (IPA, Uruguay, co-coordinador)
- Catia Grisa (UFRGS, Brasil)
- Fernando Saenz (CINPE-UNA, Costa Rica)
- Marie Gabrielle Piketty (Cirad, Correspondiente Francia)
- Byron Miranda (IICA, Costa Rica)
- Jean François Le Coq (Cirad y Ciat, Colombia, coordinador)
 Prologo

A la luz de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, probablemente

el más ambicioso plan global de metas para el futuro, una publicación sobre
políticas públicas para la transición agroecológica en América Latina y el
Caribe es más que bienvenida.
Alimentar a la creciente población mundial, sin provocar daños
irreparables al medioambiente, supone un enorme desafío, sobre todo
considerando nuestro actual contexto: una mayor presión y conflictos sobre
la tenencia, uso y gestión de los recursos naturales; unaaceleradapérdida de
biodiversidad; además de las incertidumbres relacionadas con el cambio
climático.
Mientras en el pasado los esfuerzos se centraron en fomentar el aumento
de la producción agropecuaria, con base en la simplificación de los sistemas
productivos y una umento en la productividad, los desafíos actuales exigen
un nuevo y más complejo enfoque.
Debemos orientarnos hacia sistemas alimentarios que produzcan
lo suficiente para alimentar a la población mundial, pero con menos
impactosambientales y sociales negativos.
En este sentido, la agroecología parece abrir un camino: al aplicar
conceptos y principios ecológicos en el diseño y manejo agroecosistemas
que optimicen las interacciones entre los seres humanos y el medioambiente,
contribuye a promover sistemas alimentarios más justos y sostenibles.
La agroecología puede apoyar a la seguridad alimentaria y nutricional, al
mismo tiempo que fomenta la resiliencia y la adaptación al cambio climático.
Esto significa contribuir directamente al cumplimento de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), aportando a una visión transformadora de la
sostenibilidad económica, social y ambiental.

|5|
 La trayectoria de la agroecología en nuestra región ilustra bien el
encuentro de tres flujos: es a la vez una disciplina científica, un conjunto
de prácticas y un movimiento social. Esta confluencia sin duda enriquece el
debate actual sobre la transición hacia la producción sostenible de alimentos:
No se trata solamente de cómo producir más, sino también de preguntarse
para qué y para quiénes producir más.
En este debate, vale la pena considerar algunas cuestiones fundamentales:
la estrecha relaciónentre eficiencia y diversidad; la creación conjunta de
nuevos conocimientos a partir de la interacción del saber científico con los
saberes locales; la relevancia tanto del equilibrio dinámico y las sinergias
entre los componentes de un agroecosistema, como de los valores humanos
y sociales, la cultura y las tradiciones alimentarias de los territorios.
Durante el II Seminario Regional de Agroecología en América Latina
y el Caribe, realizado en septiembre de 2016 en Bolivia, representantes de
gobierno, la sociedad civil, el mundo científico y académico, el sector privado
y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura
(FAO) construyeron una agenda regional de trabajo.
Esta agenda regional se sustenta en cuatro líneas de acción: i)
Gobernanza para la construcción e implementación de políticas públicas
sobre agroecología; ii) Generación de información, gestión del conocimiento
y desarrollo de capacidades en agroecología; iii) Promoción de mercados
que estimulan y favorecen la producción y consumo agroecológico; y iv)
Rescate y valorización de sistemas agroalimentarios con identidad territorial.
En el marco de tal agenda, esta publicación presenta evidencias de la
influencia de las políticas públicas en la promoción de la agroecología, en
países que han apostado por incentivar a quienes la practican.
Además de reconstruir la trayectoria de los movimientos y su incidencia
en el posicionamiento de la agroecología en la agenda pública, este estudio
identificalas concepciones que actores y coaliciones han construido para
moldear instrumentos de política orientados a ampliar la escala y el impacto
de las prácticas agroecológicas.

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 De esta manera, la acción pública que da origen y mantiene las políticas
en favor de la agroecología, constituye un claro ejemplo del potencial
transformador que tiene el diálogo de políticas en plataformas multiactores.
Así, este encuentro de saberes y visiones, inherente al propio origen
de la agroecología, es cada vez más importante, especialmente cuando la
humanidad se plantea el desafío de promover el desarrollo sostenible hacia
el año 2030.

Luiz Carlos Beduschi

Oficial de Políticas
Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe

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 Sumário

Prologo.................................................................................................................................................5
Presentación del estudio.................................................................................................................11
Conceptos de agroecología
y marco analítico .............................................................................................................................13
Jean-François Le Coq, Erwan Sachet, Luis Vazquez,
Claudia Schmitt, Eric Sabourin.
Políticas públicas y desarrollo de la agroecología en Argentina.............................................33
María M. Patrouilleau, Lisandro E. Martínez,
Eduardo Cittadini, Roberto Cittadini
La experiencia brasileña de construcción de políticas públicas en favor
de la Agroecología............................................................................................................................73
Claudia Schmitt, Paulo Niederle, Mario Ávila,
Eric Sabourin, Paulo Petersen, Luciano Silveira,
William Assis, Juliano Palm, Gabriel B. Fernandes.
Las Políticas de Fomento a la Agroecología en Chile ........................................................... 123
Hugo Martínez Torres, Mina Namdar-Iraní,
Constanza Saa Isamit.
Políticas de apoyo a la agroecología
en Costa Rica................................................................................................................................. 157
Fernando Sáenz-Segura, Jean François Le Coq, Muriel Bonin
Políticas públicas y transición hacia la agricultura sostenible sobre bases agroecológicas
en Cuba........................................................................................................................................... 189
Luis L. Vázquez, Jacques Marzin y Niurlys González
Políticas a favor de la producción orgánica y agroecología en El Salvador........................ 233
Wilfredo Moran
Agroecología en México. Marco de políticas públicas.......................................................... 263
Juan Pulido Secundino, Gonzalo Chapela y Mendoza
Agroecología y Agricultura Orgánica en Nicaragua. Génesis, institucionalización
y desafíos......................................................................................................................................... 311
Sandrine Fréguin-Gresh
Análisis comparativo en escala regional................................................................................... 351
Eric Sabourin, Luis L. Vásquez, Jean François Le Coq, María Mercedes Patrouilleau,
Paulo Niederle
Autores............................................................................................................................................ 397
ANEXOS
Anexo I............................................................................................................................................ 401
Anexo 1I.......................................................................................................................................... 405
Anexo III......................................................................................................................................... 409
 Presentación del estudio

Esta publicación presenta los resultados de un estudio de la Red PP-AL

sobre las políticas públicas a favor de la agroecología en América Latina y El
Caribe.
El objetivo era realizar un estudio regional latinoamericano, transversal
y comparativo sobre la contribución de diversos instrumentos de políticas
públicas, para apoyar la transición a estilos de producción agroecológica
en una selección de países de la región. La pregunta al origen del estudio
fue verificar en qué medida, las políticas e iniciativas gubernamentales
referenciadas o no en la noción de agroecología, apoyan las dinámicas
de desarrollo rural fundamentadas en la revalorización del capital socio-
ecológico de los territorios rurales y la transición agroecológica de las
unidades productivas.
El estudio sobre políticas públicas y agricultura familiar en América
Latina, realizado por la Red PP-AL en 2014 (http://repositorio.cepal.org/
handle/11362/37193), identificó algunas de estas tendencias mencionadas
anteriormente. En particular se llegó a la conclusión que para promover
la sustentabilidad de la agricultura (preservación de la biodiversidad, del
medio ambiente, de las bases sociales agropecuarias, de la calidad de los
productos y para resistir a la globalización de los mercados, así como el
desafío del cambio climático), los gobiernos negociaban con la sociedad
civil un conjunto de instrumentos de aplicación territorial y de dimensión
transversal, bajo la forma de conjuntos de políticas (policy-mix). El estudio
mostró los límites de las políticas descendientes limitadas a la búsqueda
del incremento de la producción, como de las políticas focalizadas en un
determinado segmento de la agricultura familiar.
Sin duda existen así instrumentos de política pública que aunque no
hacen referencia explícita a la agroecología, si están contribuyendo para

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una agricultura más sostenible, alimentos más sanos, agroecosistemas más
preservados, mayor producción y mejor distribución de valor agregado,
mercados más justos, más y mejores oportunidades de trabajo, mayor
capital institucional a nivel de territorios, conocimientos más socializados,
dinámicas de innovación técnica y socio-organizativa basadas en recursos
locales y territorios más multifuncionales.
El presente estudio fue realizado en ocho países por equipos miembros
de la Red PP-AL, a quienes agradecemos su esfuerzo y contribución
colectiva.
Agradecemos la Oficina Regional en América Latina de la Organización
Mundial de Agricultura y Alimentación (FAO) por el financiamiento de esa
publicación.

Eric Sabourin
Investigador del CIRAD (Umr ART-Dev)
y profesor visitante en la UnB

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 Conceptos de agroecología
y marco analítico

Jean-François Le Coq, Erwan Sachet, Luis Vazquez,

Claudia Schmitt, Eric Sabourin.

Para analizar las políticas de agroecología y de producción orgánica

en América Latina y el Caribe (ALC) nos preocupamos primero de
caracterizar los antecedentes de la agroecología en la literatura, en particular
al nivel regional. Luego, presentamos el marco analítico que movilizamos
y la metodología para analizar las políticas e instrumentos en cada país y
producir un análisis transversal.

1. Antecedentes
El concepto de agroecología suscita un gran interés y está siendo
movilizado de manera creciente por académicos, representantes de
movimientos sociales rurales, empresas y actores de la cooperación
internacional. Así, muchas definiciones han sido propuestas desde la
perspectiva de cada tipo de actores. La noción de agroecología es polisémica
y sus usos son múltiples. Sin pretender hacer una revisión exhaustiva de las
definiciones propuestas y de los debates que generan, ni una genealogía del
concepto, como otros autores hicieron (por ejemplo ver Wezel et al., 2009;
Wezel y Soldat, 2009), el objetivo de esta sección es de dar una visión tanto
de la diversidad de entendimientos como de los principios comunes y de los
antecedentes históricos entre los cuales se ha generado el concepto.
El concepto de agroecología se menciona desde los años 1930 y su espectro
ha evolucionado para abarcar niveles más integrales (Wezel y Soldat, 2009). El
trabajo de Wezel et al. (2009) y de Wezel y Soldat (2009) con base en revisión de

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literatura científica rescata diferentes dimensiones actuales de la agroecología.
Identifica dos niveles de diferenciación. Primero, evidencia tres tipos de sentido
en el uso de la noción de agroecología, distiguindo la literatura que considera la
agro-ecología como una disciplina científica, como un movimiento social o como
un conjunto de prácticas agrícolas (Wezel et al., 2009). Segundo, identifica tres
grandes tipos de usos del concepto de agroecologías basado sobre una escala
de enfoque: a nivel de la parcela, a nivel del agroecosistema y a nivel del sistema
alimentario (Wezel y Soldat, 2009).
Estas varias dimensiones y esos entendimientos de la agroecología estan
presentes en ALC y proponemos a continuación rescatar los antecedentes
socio-políticos o técnicos que influyeron en la ciencia, las prácticas agrícolas
y el movimiento de agroecología en ALC.

1.1. La agroecología, un movimiento social frente a la Revolución Verde

Para entender el desarrollo de la agroecología en América Latina es
necesario considerar el desarrollo de la Revolución Verde que inicia en los
países de la región en los años 60 y las reacciones que ha provocado según
los promotores de la agroecología. En general una visión simplificada de la
Revolución Verde nos dice lo siguiente: es una transferencia de conocimiento
y de tecnología agrícola de los países llamados desarrollados a los países
llamados en desarrollo para mejorar la producción de alimentos y reducir
las hambrunas vía altos rendimientos de mono-cultivos (Patel, 2013).
Esta visión se focaliza en un mejoramiento de las cosechas y de la
productividad (en t/ha)1 gracias a paquetes tecnológicos que consisten en
variedades mejoradas, fertilizantes, productos fitosanitarios y tecnologías
de irrigación (Patel, 2013; Shiva, 2016). Sin embargo, más allá de estos
indicadores técnicos, la Revolución Verde tenía múltiples consecuencias y
repercusiones frente a las cuales se construyeron respuestas agroecológicas.
Por ejemplo según Patel (2013) y Shiva (2016), la Revolución Verde
es también la evolución desde un modelo de agricultura tradicional de
1 
Es importante hacer notar bien los tipos de indicadores que los promotores (de cualquier cosa) usan. En
el caso de los promotores de la revolución verde, la productividad en t/ha es un indicador clave que indica
la cantidad producida por una superficie, pero existen muchos otros indicadores contemplados por los
promotores de la agroecológica tal como el número de variedades por hectárea, la porción de producción para
el autoconsumo, la relación entre la energía producida y la consumida para producir, etc.

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pequeña escala hacia una agricultura de contratación de gran escala. Para
esto, era necesaria una “transferencia” de semillas de variedades modificadas
para monocultivo, una agricultura de irrigación intensiva (las variedades
modificadas tienen alta demanda de agua) y un complejo ciencia-gobierno(s)
promoviendo una ciencia agronómica uniformizada y centralizada
(Coolsaet, 2016; Shiva, 2016). De hecho, esta forma de producir demanda
inversiones importantes en material y espacio lo que ha fomentado el control
de grandes propietarios sobre la tierra, la dependencia de los productos
agroquímicos y por consecuencia la dependencia de los productores a los
servicios y mercados financieros (bancos, seguros, remates).
En paralelo con el ascenso del agro-negocio internacional (relacionado
con la Revolución Verde) se formó el actual régimen alimentario global:
un “libre” mercado del ciclo de vida de la producción alimentaria - desde
los insumos hasta la mercantilización de los alimentos (Millman et al.,
1990; McMichael, 2009; Shiva, 2016). Como lo sugiere Vanhaute (2011):
“la liberalización del comercio agrícola y el dumping masivo de excedentes de
alimentos aumentaron dramáticamente la dependencia alimentaria en el Sur”.
Este proceso ha provocado importantes cambio de políticas agrícolas en
diferentes países, con la liberalización de los mercados de productos agrícolas
(entre otros mercados), y la negligencia política de los pequeños productores
o aumentando su debilidad (Akram-Lodhi y Kay, 2010; Akram-Lodhi y
Kay, 2010; citado por Vanhaute, 2011). A pesar de que muchos estudios
demuestran los problemas (socio-políticos, económicos, ambientales) en
relación con el sistema de producción promovido por la Revolución Verde2),
sus defensores quisieran proponer una “nueva” Revolución Verde usando
casi la misma dialéctica [luchar contra las hambrunas] (Holt-Giménez et al.,
2006; Patel, 2013). Es en este contexto que la agroecología se manifestó en
oposición al modelo agro-industrial (Cuadro 1 en Toledo, 2012).

2 
Para una “lista” de los diferentes estudios demonstrando los impactos de la Revolución Verde, ver Patel, 2013.

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 Cuadro 1 : Contrastes entre modelo agroecológico y modelo agroindustrial
Modelo agroecológico Modelo agroindustrial
• Ciencia de la complejidad, multi e • Ciencia especializada, analítica y
interdisciplinario. reduccionista.
• Autosuficiencia tecnológica. • Dependencia tecnológica.
• Diálogo de saberes. • Dominio epistemológico.
• Pequeña escala. • Gran escala.
• Uso diversificado. • Uso especializado.
• Basada directa o indirectamente en • Basada en fuentes de energía fósil:
fuentes naturales de energía: solar, petróleo y gas.
eólica, hidráulica, animal, humana. • Control o dominio de los procesos
• Reciprocidad con los procesos naturales
naturales
Fuente: Toledo, 2012

1.2. Antecedentes técnico-culturales de la agroecología y diferencias con la

agricultura orgánica

De hecho, la agroecología tiene obviamente una historia política que

necesita ser analizada para comprender como y donde se incluye este tema
entre los sistemas socio-políticos así como las influencias de diferentes
sectores y del contexto regional (Wezel et al., 2009; Wezel y Soldat, 2009).
Sin embargo, es crucial no olvidar los diferentes aportes técnico-culturales
para una imagen más completa.
La oposición de la agroecología al agro-negocio se enfoca en particular
en las formas de producción del conocimiento: salir de la centralización y
legitimización del conocimiento agronómico moderno (Coolsaet, 2016;
Sousa Santos, 2016) para promover una coproducción de conocimientos
locales (campesino-a-campesino, científico-a-campesino-a-científico)
y contextuales (Altieri y Toledo, 2011; Coolsaet, 2016). Así, el aporte de
los conocimientos tradicionales en la agroecología es un tema clave. Según
FAO (2016 citando Olinto et al, 2013), existen aproximadamente 750
millones de pequeños agricultores los cuales representan también una masa

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de conocimiento tradicional3 con el cual la agroecología se propone trabajar.
Según Altieri (2004), unos de los prominentes e influyente pensador
de la agroecología en América Latina, el conocimiento tradicional de
los campesinos establece una relación compleja con el medio ambiente,
la parcela agrícola, y, también, entre los propios campesinos: lo que
proporciona una definición de un sistema socio-ecológico completo. Por lo
tanto, los científicos deben estudiar y completar este gran conocimiento para
elaborar una ciencia agroecológica, que no es universal, pero contextual. Por
eso, Van der Ploeg (2012) considera los campesinos como los actores más
importantes para construir una transición agroecológica. Esta transición
o revolución se construye sobre la base de una mezcla de diferentes
fuentes de conocimiento aportando beneficios tanto socio-culturales,
políticos y económicos como epistemológicos (Altieri y Toledo, 2011). La
investigación-acción participativa parece ser un proceso clave para fomentar
una mezcla de conocimiento favorable a la transición agroecológica
(Guzmán et al., 2013; Putnam et al., 2013). Holt-Giménez (2002), muestra
como en Nicaragua, el movimiento campesino-a-campesino está realmente
interconectado con los procesos de educación popular e investigación acción.
Esta posición epistemológica, pone una gran diferencia entre las alternativas
a la agricultura convencional, en particular la agricultura orgánica.
La visión de la agroecología se puede leer en paralelo al surgimiento de
la agricultura orgánica en los años 70 (Silva y Moore, 2017). Sin embargo, la
agroecología propone una visión diferente de un sistema técnico de agricultura
orgánica que puede operar con la sustitución de insumos convencionales por
insumos orgánicos. Según los defensores de la agroecología, la agricultura
orgánica, en este sentido, usa el mismo paradigma que la agricultura
convencional, es decir: principalmente una mono cultura dependiente de
insumos certificados y mercantilizados (ver van der Ploeg, 2012 sobre la
relación entre a propuesta agroecológica y el mercado de los productos). Según
Altieri y Toledo (2011), la agricultura orgánica “no cuestiona la naturaleza de
las plantaciones de monocultivos y depende de insumos externos, así como

3 
El término tradicional es en general paralelo a los términos indígena y local en la literatura académica. Existe
una diferencia (epistemológica y semiótica) entre estos términos, sin embargo, este documento se referirá a
estos términos con solamente la palabra tradicional.

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de sellos de certificación extranjeros y caros, o de sistemas de comercio
justo destinados sólo a la agro-exportación, ofreciendo poco a los pequeños
agricultores que a su vez dependen de insumos externos y de mercados
volátiles.” Sin embargo, como lo demostraran Silva y Moore (2017), hay una
relación paralela entre la agroecología y la agricultura orgánica: la agricultura
orgánica en sus raíces promovió también una visión compleja entre el sistema
“natural”, en particular la preservación de los suelos, y la producción agrícola:
una visión más próxima de la filosofía actual de la agroecología. Además, los dos
sistemas responden también a las preguntas sobre la producción (industrial)
alimentaria y su contaminación en toda la cadena.
Si la agricultura orgánica se beneficia, en general, de más estándares
oficiales que la agroecología, la agricultura orgánica también puede
encontrar diferentes definiciones en diferentes lugares y contextos. Pues si
la definición4 y los principios de la agricultura orgánica pueden aproximarse
a la visión de la agroecología, la realidad de sus prácticas las aleja una de
la otra en algunos aspectos. Los defensores de la agroecológica subrayan
los riesgos de la dependencia de los campesinos hacia los mercados de
insumos o semillas y del mercado de la certificación que ocurren en los
sistemas de agricultura orgánica (Ploeg, 2012). También, se oponen a la
“agricultura contractual”. En cambio, no parece que trabajar con sistemas
orgánicos elimina la relación de la agricultura contractual (término extraido
de Watts, 1990; “agricultura contractual”, Caceres, 2006). Por ejemplo, a
pesar de su definición y principios que rescatan valores de salud, ecología,
equidad y precaución (IFOAM, 2005), la agricultura orgánica tiende a ser
asimilada a la adopción de prácticas y uso de productos en cumplimento
de las normativas nacionales o internacionales y de los procedimientos de
certificación. En cambio, la agroecología no tiene todavía un reconocimiento
tan institucionalizado y principios traducidos en normativas precisas e
incluidas en procedimiento de certificación como la agricultura orgánica.
Por otra parte, la agroecología se caracteriza por una multiplicidad de temas
4 
Según la federación internacional de los movimientos de agricultura orgánica (IFOAM), la agricultura
orgánica se define como “un sistema de producción que mantiene y mejora la salud de los suelos, los ecosistemas
y las personas. Se basa fundamentalmente en los procesos ecológicos, la biodiversidad y los ciclos adaptados a las
condiciones locales, sin usar insumos que tengan efectos adversos. La agricultura orgánica combina tradición,
innovación y ciencia para favorecer el medio ambiente que compartimos y promover relaciones justas y una buena
calidad de vida para todos los que participan en ella” (IFOAM, 2008).

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asociados: conocimiento local / tradicional / indígena; género; soberanía
alimentaria; economía solidaria…etc. Esta multiplicidad de temas asociados
tiende a considerar la agroecología, no solo un conjunto de prácticas y de
productos, sino como una perspectiva local de cambio del uso de tierra,
o para parafrasear Wezel et al. (2016): como una transición del sistema
alimentario en la escala de un territorio.

2. Objetivos del estudio

Frente a los grandes desafíos de los sectores agropecuarios en América
Latina para producir alimentos para el crecimiento de la población, satisfacer
la demanda social para productos más sanos y procesos de producción menos
dañinos para el medioambiente y los productores, se subraya la necesidad
de buscar modelos de producción alternativos (o complementarios) al
modelo agropecuario actual. En este contexto, la agroecología y las formas
alternativas de agricultura (agricultura orgánica, medidas agro-ambientales,
etc…) han ganado interés por representar vías concretas para enfrentar
estos desafíos. Sin embargo, si estas formas de agricultura son analizadas
de manera creciente en la literatura académica, si las experiencias locales
se multiplican bajo el impulso de la sociedad civil y de los movimientos
sociales, y con el interés creciente de las organizaciones internacionales de
cooperación, no se conoce el estado actual de las políticas nacionales que
buscan el fomento de estas formas de agricultura.
Para llenar este vacío de conocimiento, el presente estudio busca hacer
un análisis de las políticas de agroecología y de agricultura orgánica en los
países de América Latina y el Caribe. Este objetivo global, deriva en tres
sub objetivos: 1) partiendo del hecho que la noción de agroecología es
polisémica, se busca caracterizar los entendimientos de la agroecología en
las políticas nacionales y por los actores sociales que influyen, implementan
y son afectados por dichas políticas en los países de América latina y el
Caribe; 2) se pretende caracterizar y analizar las políticas o conjuntos de
herramientas que influyen en el desarrollo de la agroecología, entender
sus orígenes y sus características; 3) finalmente rescatar en la medida de lo
posible, los efectos de dichas políticas en cuanto a su capacitad de fomentar
o mantener una agricultura más ecológica.

| 19 |
3. Marco analítico
Para estudiar las políticas de agroecología y de agricultura orgánica en
América Latina, desarrollamos un marco analítico integrador vinculando
cinco elementos: los conceptos, los procesos de política, los contenidos
de política, los efectos de las políticas, y las dinámicas de la agroecología y
agricultura orgánica (Figura 1).
El estudio ha sido realizado esencialmente a partir de fuentes
bibliográficas y de datos secundarios (documentos oficiales, leyes,
proyectos, informes). En algunos de los países, una actualización ha sido
realizada mediante entrevistas a gestores de políticas públicas o líderes de los
movimientos sociales. La matriz de análisis común y la guía de entrevistas
complementarias aparecen en anexo de ese capítulo.

Figura 1: Marco analítico integrador para el análisis de las políticas para el fomento de la
agroecología en América Latina

Fuente: elaboración propia

| 20 |
 Para poder caracterizar cada elemento de nuestro marco analítico en los
diferentes países y poder comparar los resultados entre países, se definieron
para cada elemento, diferentes variables de la manera siguiente.

3.1 Conceptualizaciones/visiones de la agroecología

Aunque existen diferentes definiciones de la agroecología, el
primer elemento analítico de nuestro marco consiste en caracterizar los
entendimientos del concepto de agroecología movilizado en los países
estudiados. Para eso, apoyándonos sobre los análisis de la diversidad de
sentidos dado a la agroecología (Dumont, Vanloqueren, Stassart, y Baret,
2015; Wezel et al., 2009; Wezel y Soldat, 2009), y sobre los principios generales
considerados por la agroecología, proponemos usar cuatro dimensiones
complementarias para aprehender las visiones y conceptualizaciones e
identificar convergencias y divergencias entre países y entre actores que se
refieren a esta(s) noción(es).
Esta caracterización en cuatro dimensiones complementarias integra
dos dimensiones relativas a “prácticas agroecológicas” y dos dimensiones
de índole socio-económico: uno a nivel del perfil del productor y otro a
nivel del “sistema alimentario”. Para cada dimensión, definimos criterios
específicos a fin de captar las diferentes visiones (Tabla 1).
De manera complementaria a estas cuatro dimensiones analíticas para
analizar el entendimiento y uso de la noción de agroecología (y contrastarla
entre agricultura orgánica, sostenible, “convencional”), es necesario agregar
una dimensión adicional para entender el uso de los conceptos. Se trata del
registro de justificación del uso del concepto de agroecología por parte
de los proponentes o documentos de políticas. Esta dimensión adicional, se
refiere a objetivos y metas a los cuales la agroecología contribuye. Estos
registros de justificación y argumentación pueden variar según los países y
los proponentes. Partiendo de una lista de diez problemas a los cuales la
agroecología puede aportar propuesta por Toledo (2012), proponemos
caracterizar estos registros por grandes metas tal como: 1) Seguridad
y/o soberanía alimentaria; 2) Reducción de los efectos ambientales
(contaminantes/poluciones); 3) Salud (humana, productor, animal…); 4)
Cambio climático; 5) Pobreza, lucha contra inequidades.

| 21 |
 Tabla 1: Características de cuatro dimensiones y niveles de la agroecología
Dimensiones Sistema técnico Sistema de Perfil y/o Visión de la
en la parcela manejo del identidad de los sociedad
ecosistema productores
Criterios - Tipo de semilla - Nivel de - Tipo de sistema - Tipos de
Gestión de la diversificación de actividad sistemas de co-
fertilidad de cultivos (en y/o grado de mercialización
- Lucha contra parcela, o en pluri-actividad (autoconsumo,
las plagas finca) o de agro- (integrando circuito corto,
- Control de biodiversidad, actividad no cadenas interna-
“malezas” - Manejo de agrícola) cionales…)
- Fuente de suelo - Tipos de - Gestión de
energía - Integración productores: recursos natu-
del componente focalización rales (acceso,
animal sobre un tipo distribución, uso
- Manejo de de productores sostenible)
agua [agricultura - Gestión de
familiar, reciclaje/flujos
indígena, al nivel de terri-
jóvenes, genero] torios (reciclaje
o no focalizar entre zona urba-
(indiferenciado) na y campo – de-
- Gestión sechos urbanos)
individual o - Forma de ges-
colectiva tión y coordina-
- Hacia el ción: colectiva,
productor comunitaria,
“emprendedor” o individual /
o “tradicional” mercado
- Visión de desa-
rrollo harmónico
con la naturaleza
Fuente: elaboración propia

3.2 Caracterización de los procesos de políticas

Para caracterizar los procesos de políticas que conllevan (o no) a la
integración de políticas para el fomento de la agroecología, usamos dos
dimensiones analíticas. La primera dimensión trata de caracterizar el
proceso de construcción de la política a partir de descriptores como:

| 22 |
 1. el modo de construcción de la política: entre bottom-up (a partir
de movilización social) y/o top-down (a partir de ejercicio de
planificación);
2. el grado de movilización de espacios de participación, de
concertación, de dialogos existentes (y si son funcionales, abiertos);
3. el tipo de institución gubernamental movilizada que impulsó las
políticas (múltiples sectores vs un sector o un ministerio específico);
4. la escala de construcción de la política (piloto, escalamiento o
nacional).

La segunda dimensión trata de identificar los factores explicativos

de los procesos observados de construcción de las políticas a favor
de la agroecología o de la transición agroecológica. Varios modelos de
descripción y análisis de los procesos de políticas existen desde enfoques
de ciencia política o de economía política. Para este estudio definimos
para los equipos nacionales marcos específicos de una serie de criterios
que intervienen de manera recurrente en los principales marcos teóricos
de análisis de políticas o de cambio de políticas. Estos criterios son los
siguientes:
1) Eventos llamativos tal como de tipo climáticos, crisis política,
económica, social, ecológicos, que son elementos puntuales que influyen en
los procesos de políticas creando una “coyuntura de cambio”. Estos eventos
según los marcos teóricos pueden crear bifurcaciones (Mahoney y Thelen,
2009; Thelen, 1999), crear ventana de política (Kingdon, 1995), modificar
el balance entre actores de coaliciones (Sabatier y Weible, 2007, 2014);
2) Emergencia de una demanda o problemática social que moviliza
(“problema de política pública) y que se quiere atacar;
3) Roles y pesos relativos de grupos de interés (movimiento social,
sindicatos, academia, empresas privadas, etc…), integrando la creación
de “Alianzas de grupos” / “coaliciones de causas” (Sabatier y Weible, 2007,
2014);
4) Influencia internacional (cooperación, acuerdos internacionales,
etc…);

| 23 |
 5) Influencia de la opinión pública;
6) Influencia de los consumidores (y de los actores de mercado).

3.3. Caracterización de los contenidos de las políticas

Las políticas para el fomento de la agroecología son difíciles de definir,
ya que dependen primero de la integración explicita o no de la palabra
agroecología en los marcos de política existentes. Por lo tanto, para definir
los alcances de las políticas y sus herramientas a considerar en el marco del
estudio, consideramos las políticas y herramientas en general que tratan de
fomentar modelos de agricultura “más ecológicos”, alternativo al modelo
“convencional” heredado de la Revolución Verde. Por lo tanto, se considera el
conjunto de las políticas agrícolas, ambientales, alimentarias y de desarrollo
territorial en sus contenidos para identificar los elementos que pueden ser
vinculados con las diferentes dimensiones (o no) de la agroecología (cf.
Tabla 1).
Para el análisis de los contenidos de políticas, diferenciamos dos niveles.
El primer nivel consiste en un análisis global del conjunto de políticas.
Este análisis consiste a mapear las políticas que pueden contribuir al fomento
de la agroecología en los países. Varios criterios permiten caracterizar este
mapeo global5. A continuación, se enlistan algunas preguntas orientadoras
que usamos para este mapeo:

- ¿Existe una política explicita (o no) a favor del fomento de la

agroecología?
- ¿A cuáles elementos de visión de la agroecología se refiere?
- ¿Esta política es fragmentada o integrada?
- ¿Existen instituciones específicas (o no) que la implementan y en
cuáles sectores?
- ¿Cómo es manejada esta política (cogestión con movimiento social,
manejo estatal, etc…)?

5 
Este mapeo se basa sobre todo en una revisión de los marcos de políticas existentes (documentos de
estrategias, documentos marcos, planes, leyes) (Cf. metodología).

| 24 |
 - ¿De qué forma es manejada/implementada (Descentralizada /
centralizada)?
- ¿Cuál es el rol del Estado (facilitador, implementador, ..)?

El segundo nivel corresponde al análisis de las herramientas

específicas que conforman el conjunto de políticas. Para caracterizar esas
herramientas se movilizaron los criterios siguientes:
1. Uso explícito o no de la agroecología y tipo de agricultura en la cual
se enfoca (agroecología, agricultura orgánica, sostenible);
2. Objetivos específicos de la herramienta (reducción de pobreza,
fomento de las ventas de productos, ingresos de los productores,
desarrollo de la producción, reducción de los daños ambientales, en
línea con los argumentos principales de la agroecología);
3. Con cuáles elementos de visiones / conceptos de agroecología se
relaciona (cf. criterios de indicadores en tabla 2);
4. Tipo de herramienta / mecanismos (regulatorios tal como
prohibiciones de usos de agro-químicos; incentivos, tal como
crédito, subsidios, compras públicas, pagos por resultados;
o cognitivos como normas, transferencia de conocimientos,
investigación);
5. Tipo de modalidad de coordinación de la herramienta (mercado /
acción colectiva / jerarquía);
6. Alcances incluyendo la definición de metas en términos espaciales
(territorios, agro-ecosistema, sistema de producción) o socio-
económicos (población meta);
7. Forma de manejo (abierto, apoyo a proceso, o normativa);
8. Medios dedicados en términos financieros (presupuestos) y de
recursos humanos dedicados (número de funcionarios y otros).

3.4. Caracterización del marco político y regulatorio general

El marco político y regulatorio general nacional juega un papel sobre los
procesos y efectos de los procesos de promoción y elaboración de políticas

| 25 |
públicas a favor de la agroecología. Esta contextualización es diferente según
los países y corresponde a variables bastante estables en el tiempo (variables
estructurales). Los criterios propuestos para describir estos contextos
generales de los países son los siguientes:
1. Elementos históricos nacionales referente a los procesos
democráticos (tipos de gobierno y funcionamiento democrático),
a las crisis políticas o institucionales, o a crisis alimentaria o
ambientales;
2. Elementos derivados de acuerdos internacionales (embargo, libre
comercio, restricciones de importaciones, tratado ambientales);
3. Estatus de la agricultura tal como el nivel de intensificación y
de productividad de la misma, importancia del agronegocio,
concentración y distribución de la tenencia de las tierras, tipos de
agricultura dominante, etc…;
4. Demanda social y del mercado interior por productos agroecológicos
y/u orgánicos.

3.5. Caracterización de la implementación y efectos de las políticas y conjunto

de herramientas
Para evaluar las políticas diferenciamos dos elementos: la
implementación de la política y los efectos en términos de resultados.
En términos de implementación de la política (y herramientas), se
buscó identificar los logros y los limitantes (cuellos de botella para la
implementación) de índole económica (falta de recursos financieros),
institucional (falta de coordinación, oposición de ciertos grupos), política
(cambio de gobierno, cambio de intereses de los actores), capacidades (falta
de recursos humanos, etc.).
En términos de resultados, basándose sobre las diferentes dimensiones
de la agroecología (ver Wezel y Soldat, 2009), se puede considerar dos criterios
principales6: 1) el desarrollo de adopción de prácticas agroecológicas,

6 
Debido al método adoptado y a la falta de informaciones preexistente, no se trata de analizar los efectos
finales en términos de contribución a grandes objetivos como seguridad/soberanía alimentaria, reducción de
poluciones, incrementos de ingreso, etc.

| 26 |
o aumento de la producción agroecológica (ver criterio de dinámica
agroecológica en la sección siguiente); 2) el desarrollo / consolidación
de movimientos sociales vinculados a agroecología, o de capacidades
(académicas, de los productores; forma de extensión agrícola…) afines con
la agroecología.
Para la adopción de prácticas, se podrá considerar como las políticas
afectan diferentes factores que facilitan/habilitan la adopción de prácticas
“agroecológicas” tal como el acceso a información, el acceso a capital
financiero, el acceso a mercados, el interés económico comparado entre
agroecología y agricultura convencional (motivaciones económicas), el
interés o barreras culturales o ideológicas (motivaciones no económicas).

3.6. Caracterización de las dinámicas de la agroecología

Para evaluar los efectos de las políticas a favor de la agroecología, se trató
de caracterizar sus dinámicas en los países de estudios. Debido a la diversidad
de definiciones y de cobertura estadística resulta difícil de poder comparar
entre los países. Sin embargo, se buscó tener elementos de caracterización
de la dinámica de la agroecología según los criterios siguientes7:
• Área de producción agroecológica / orgánico total y/o por tipos de
cultivos (ha.);
• Número de productores con prácticas (o ciertas prácticas)
agroecológicas o porcentajes de los productores practicando estas
formas alternativas de producción (%);
• Producción agroecológica y/o orgánica (toneladas), y/o porcentajes
de producción total que representa (%);
• Productividad (rendimientos) de las prácticas de agroecología;
• Localización del desarrollo de la(s) agroecología(s) (urbana/rural);
• Sector en el cual se desarrolla (cultivo alimenticio – maíz, frijol,
arroz – u otro cultivo – café, caña de azúcar, sector de mercado
nacional o de exportación).

Estos criterios no están disponibles en muchos casos, pero se trata de una lista lo más completa posible de lo
7 

que se desea, aunque tendrá que ser revisada según la disponibilidad de datos en los países.

| 27 |
4. Metodología
La metodología comprende dos niveles y etapas de análisis. El primer
nivel y etapa consiste en la realización de estudios en los países según una guía
común que retoma los diferentes elementos del marco analítico presentado
(ver anexo 1). La segunda etapa consiste en un análisis transversal de los
estudios en cada país según los ejes de preguntas.
Para la realización de los estudios en los países, cada eje analítico descrito
en el marco analítico se apoya sobre fuentes de información y herramientas
de análisis como se resume en la tabla siguiente (Tabla 2).

Tabla 2: Ejes analíticos, fuentes de información y metodología de análisis

Ejes analíticos Fuentes y metodología Productos
Uso del concepto Análisis de discursos de Aclaración de la diversidad de
agroecología actores nacionales (con base a visiones sobre agroecología(s)
entrevistas de actores claves) Identificación de la(s)
Análisis de textos de políticas forma(s) institucionalizada(s)
Identificaciones de las
convergencias / divergencias
dentro de cada país y entre
países
Procesos de políticas Línea de tiempo Identificación de los factores
Entrevistas a actores (visiones explicativos de la inserción
y estrategias de actores) (o no) del conceptos de
agroecología
Contenidos de políticas Documentos de política Caracterización del contenido
Mapeo de política de las políticas
Análisis de interacciones
(coherencia, sinergias,
tensiones)
Pertinencia
Dinámicas de la(s) Revisión de las estadísticas Figuras y tablas de estadísticas
agroecología(s) disponibles Narrativa de estudios de casos
Revisión de estudios de casos
locales
Implementación y efectos de Revisión de datos Identificación de los
las políticas secundarios, informes de logros y limitantes en la
evaluación de las políticas implementación de las
políticas

Fuente: Elaboración propia

| 28 |
 Para la segunda fase, correspondiente al análisis comparativo entre
casos, se usaron matrices de comparación entre países con diferentes
ejes analíticos. Se trató de identificar divergencias y convergencias entre
procesos observados (dinámica de política, contenido de política), así como
identificación de factores explicativos comunes a los procesos de las políticas
y de sus impactos (factores debidos a los procesos, peso de los factores del
entorno general). Este trabajo de comparación se hizo en dos etapas, una
primera etapa consistió en una revisión de los resultados intermediarios de
los estudios de casos nacionales durante un taller presencial agrupando a
los responsables de los estudios de casos de cada país en octubre de 2016
en Brasilia. La segunda etapa consistió en un análisis a profundidad de los
estudios de casos finalizados en marzo de 2017 por un comité específico
compuesto por algunos investigadores a cargo de estudios nacionales que
llenó las matrices de comparación entre países y realizó el borrador de
análisis comparativo que fue validado y enriquecido por las lecturas de los
responsables de cada estudio en su país.

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Apéndice 1: Matriz de análisis en la escala de país

1. Trayectoria de los instrumentos y políticas

1.1. Contexto productivo, político e histórico en el país
1.2. Estado de la agroecología y agricultura orgánica (números de
productores, producción)
1.3. Trayectoria de un conjunto de políticas a favor de la agricultura familiar,
del medio ambiente, de la sustentabilidad de la agricultura (marcos decisivos,
inflexiones y tendencias)
1.4. Orígenes y actores de las políticas consideradas

| 31 |
2. Proceso de construcción de la política /herramienta
2.1. Espacios y formas de participación y de dialogo entre Estado y sociedad
civil
2.2. Los actores de la elaboración de la política (movimiento social, gobierno,
otros)

3. Caracterización de políticas o instrumentos

3.1. Objetivos
3.2. Documentos de referencia
3.3. Contenidos y su evolución

4. Gobernanza e implementación de cada política considerada

4.1. Instancias de decisión, administración y ejecución
4.2. Instituciones y fuente de financiamiento
4.3. Grado de descentralización o territorialización

5. Primeros resultados y efectos

5.1. Principales avances y logros
5.2. Efectos en los territorios (cuando existen fuentes)
5.3. Factores facilitadores / obstáculos y limitaciones

6.Lecciones, desafíos y perspectivas

| 32 |
 Políticas públicas y desarrollo de la
agroecología en Argentina1

María M. Patrouilleau, Lisandro E. Martínez,

Eduardo Cittadini, Roberto Cittadini

Introducción
Este trabajo pone el foco en los procesos institucionales de Argentina
que han aportado en las últimas décadas al desarrollo de visiones y prácticas
vinculadas a la agroecología.
Si hablamos de “políticas” (en plural) nos referimos a instrumentos y
estrategias institucionales que desde el Estado se diseñan e implementan con
distintos grados de participación de actores de la sociedad civil y de organismos
internacionales, con el fin de orientar la ejecución de las acciones de gobierno.
Las políticas a favor de la agroecología específicamente se enmarcan en un
contexto complejo, ya que en general el sistema institucional está orientado a
facilitar el desarrollo de la agricultura competitiva, con inserción en el mercado
internacional y con alto nivel de uso de insumos. Este contexto resulta una
limitante para el desarrollo de una política integral de agroecología.
El estudio presenta un análisis de las políticas que incluyeron entre sus
acciones principales la promoción de enfoques agroecológicos en los últimos
25 años (desde 1990 a 2016), observando los conceptos de agroecología
que han promovido, los actores con los que han interactuado y algunas
innovaciones sociales e institucionales que se dieron en sus procesos de
implementación. Nos concentramos en:

Los autores agradecen especialmente los aportes de nuestros colegas de INTA Daniel Díaz, Jorge Ulle, Maximiliano
1 

Pérez, Rosa Fernández, Andrea Goldberg, Martín Zamora y Agustín Barbera, por sus aportes y comentarios en
distintas etapas de realización de esta investigación. También a los técnicos de INTA y de la Secretaría de Agricultura
Familiar reunidos en las jornadas de Agroecología de IPAF Cuyo en octubre de 2016 que realizaron aportes sobre
una versión preliminar. Y a Diego M. Velardocchio (UCAR, Ministerio de Agroindustria) por su lectura crítica y
sugerencias. Este trabajo se realizó con el apoyo del Programa Nacional para el Desarrollo y la Sustentabilidad de los
Territorios, INTA y del proyecto ANR IDAE (Institutionnalisation des Agroécologies), France.

| 33 |
 • Los aportes que ha hecho el Programa Pro Huerta a la agroecología,
implementado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(en adelante INTA) y el Ministerio de Desarrollo social;
• La consolidación de la agroecología como línea de investigación en
INTA
• El impulso a la producción orgánica, en general destinada a mercados
de exportación, por parte del Ministerio de Agroindustria;
• Otro conjunto de instrumentos de política nacional, provincial y
local que contemplan desarrollos productivos agroecológicos.
Las tres primeras políticas que son las principales identificadas, si
bien presentan elementos en común (promueven modelos productivos
que evitan incorporar insumos químicos, recurriendo a formas de manejo
atentas al cuidado del ambiente), incorporan la visión agroecológica de
manera muy diferente y se asumen como “agroecológicas” desde distintas
interpretaciones y en vinculación con diferentes actores. Su análisis
conjunto permite identificar el público ante el cual el Estado argentino ha
promocionado la visión agroecológica.
La investigación se basó en una revisión bibliográfica, en el análisis de
fuentes secundarias (documentos institucionales, material de divulgación),
y en entrevistas y observaciones realizadas por el equipo durante el año 2016.
Tanto la indagación documental e historiográfica como el trabajo de campo
permitieron dar cierta perspectiva al análisis de las políticas a favor de la
agroecología, contribuyendo a comprender sus alcances y sus dificultades
en el contexto institucional argentino.
El trabajo se estructura de la siguiente manera: en la primera sección
se presenta una breve caracterización histórica del desarrollo agrícola en
Argentina; en la segunda sección se reconstruye el proceso de introducción
y de difusión de las visiones agroecológicas desde finales de los años
ochenta; en la tercera sección se plantean algunos aspectos críticos de la
institucionalidad agropecuaria del país que sirven como marco para el
análisis de las políticas; las tres secciones siguientes se detienen en el análisis
de las principales políticas antes mencionadas; una sección complementaria
presenta otras formulaciones de políticas que contemplan de algún modo
la visión agroecológica, aunque no lo hacen centralmente (en algunos casos

| 34 |
no están aún implementadas); sobre el final las conclusiones recogen los
principales resultados de la investigación.

1. Características históricas y productivas del desarrollo

agrícola en Argentina
Lo que hoy definimos como el territorio de la República Argentina
tiene una historia tanto colonial como prehispánica de cientos y miles de
años. Algunos de los pueblos originarios que lo habitaban eran cazadores-
recolectores, otros practicaban la agricultura de forma muy desarrollada
(como los vinculados a los sistemas de cultivos andinos, con utilización
de sistemas de riego en terrazas y rotaciones de cultivos) (Altieri, 1996).
Sus tradiciones culturales brindaron al mundo, a partir del proceso de
colonización, muchos de los cultivos que se transformaron en parte
importante de la dieta global (papa, maíz, tomate, calabaza, maní, cacao,
etc.). Sobre esta larga tradición etnoecológica y agroecológica se desarrolló
una nueva inserción de estos territorios a la dinámica del mercantilismo
y capitalismo globales. Dicha inserción se caracterizó por incorporar las
amplias planicies fértiles de la Región Pampeana (la zona central del país).
Aunque ocupando un lugar más bien marginal durante el periodo
colonial, limitándose a ser región de paso para los metales preciosos que
bajaban del Alto Perú, la República Argentina cambia su rol durante el siglo
XIX bajo la influencia de la revolución industrial y la conformación de un
sistema global de producción de alimentos y mercancías, insertándose como
productora y exportadora de productos primarios alimentarios. Desde la
segunda mitad del siglo XIX bajo el modelo agroexportador, Argentina hizo de
la Región Pampeana la principal región en términos de desarrollo productivo
primario, así como en términos de desarrollo urbano y de infraestructura.
Las excelentes propiedades edáficas y climáticas sumadas a la salida al mar
de las vías fluviales de la misma, fueron la base de dicho modelo.
La inserción al mercado mundial bajo el modelo agroexportador se
asentó primero en la producción ganadera. Posteriormente se dio una
buena adaptación de cultivos alimenticios como el trigo, el maíz, la avena,
el lino, la cebada y el centeno, los cuales impulsaron una agriculturización
temprana desde fines del siglo XIX. Esta expansión de los cereales ligada

| 35 |
a la exportación se basó en la incorporación de mano de obra inmigrante,
principalmente europea, de la cual una pequeña parte pudo acceder a la tierra
en forma de arrendamiento y sentó las bases para dar lugar a la conformación
de una especie de “clase media rural” (Sili y Soumoulou, 2011). Al mismo
tiempo, estos procesos históricos y productivos coexistieron con una mayor
presencia histórica de pequeños productores y agricultores familiares, que
se remontaba a tiempos coloniales y precolombinos, en las zonas extra-
pampeanas, los cuales fueron asociándose a los ciclos económicos y sociales
de cultivos intensivos e industriales (tabaco, algodón, yerba mate, caña de
azúcar, hortalizas, frutales, vid y forestales), y a ganadería tanto bovina como
caprina y ovina (preponderante en Patagonia). Este tipo de producciones
es característica hasta nuestros días en todo el arco de zonas agroecológicas
que rodean a la zona centro pampeana (véase Mapa 1).

Mapa 1: Zonas Agroecológicas Homogéneas de la República Argentina

Fuente: En base a Obschatko (2007) con adaptaciones propias. Esta zonificación responde a
criterios tanto climáticos, edáficos y de división política, como a criterios socio-demográficos en
relación a la distribución de la Agricultura Familiar.

| 36 |
 Mientras en la Región Pampeana se produjo un predominio de formas
capitalistas avanzadas, en las regiones extra-pampeanas se acentuó una
coexistencia entre formas netamente capitalistas con formas tradicionales
(Manzanal y Rofman, 1989). Las economías regionales se caracterizan por
un proceso de concentración del sector agroindustrial en sus producciones
típicas (yerba, tabaco, caña, vid, algodón, frutihorticultura), proceso que
coexiste con un sector minifundista mayoritario que, aunque tienda a ser
desplazado, persiste aún en condiciones de pobreza rural.
La estructura agraria a nivel país presenta una marcada concentración
de la tierra, aunque el tamaño medio de las explotaciones varía
considerablemente de una región a otra. En términos generales, mientras
un 2% de las empresas agropecuarias concentra el 50% de las tierras, el 57%
de las explotaciones más pequeñas concentra apenas el 3% de la misma
(Sili y Soumoulou, 2011). La Región Pampeana presenta una distribución
más equilibrada, mientras que las grandes regiones del Noroeste, Noreste y
Cuyo cuentan con mayor presencia de pequeños productores y agricultores
familiares.2 Un nuevo proceso de agriculturización se desarrolló con la
Revolución Verde en los años sesenta y setenta, y luego con la difusión del
monocultivo de soja, que se expande desde la Región Pampeana hacia zonas
también extra-pampeanas, de la mano de un paquete tecnológico y de un
modelo de concentración gerencial y de redes de servicios asociados.
El cultivo de soja pasó a transformarse en el principal cultivo exportable
de la Argentina, tanto en forma de grano como en forma procesada en aceites
y derivados.3 Si el 56% de las exportaciones totales del país corresponden al
sector agropecuario, las cinco principales cadenas de granos oleaginosos y
cereales generan el 74% de estas exportaciones del sector y las de la cadena
de la soja explican un 49% de las mismas (promedio 2011-2013) (Regúnega
y Tejeda Rodríguez, 2015).
Este proceso ha generado ventajas productivas, de rentabilidad y
fiscales, pero también una serie de cuestionamientos y problemas, entre los

2 
Al respecto no existen datos censales actualizados, ya que la última referencia válida es la del Censo Nacional
Agropecuario del 2002. En esta fuente se basa la bibliografía citada.
3 
Paso así de ser un cultivo con algo más de dos millones de hectáreas a comienzos de la década de los ochenta,
a ocupar un área de alrededor de veinte millones de hectáreas, lo que representa aproximadamente el sesenta
por ciento de la superficie cultivada de la Argentina (Strada y Vila, 2015).

| 37 |
cuales pueden señalarse: la pérdida de establecimientos productivos a causa
de la concentración de la actividad al aumentar la escala, y vinculado a ello, el
éxodo rural-urbano por disminución de necesidad de mano de obra rural; la
simplificación de los sistemas de producción de modelos mixtos a agricultura
permanente, muchas veces sin rotaciones – monocultivo –; aumento de
plagas resistentes a distintos principios activos, pérdida de nutrientes que se
exportan sin reposición, pérdida de materia orgánica de suelos, pérdida de
biodiversidad, problemas de contaminación de suelo, aire y recursos hídricos
por utilización de insumos químicos, conflictos en contextos periurbanos
por uso de agroquímicos, problemas de compactación de suelos y subida de
la napa freática que aumentan los riesgos de inundación, pérdida de bosques
nativos por expansión de la frontera agrícola y, con ello, el desplazamiento
de comunidades y pueblos originarios, entre otras problemáticas.
Es en el contexto de este nuevo proceso de agriculturización que desde
fines del siglo pasado el enfoque agroecológico comienza a mostrarse como
una respuesta alternativa y crítica del paradigma dominante.

2. El proceso de difusión de la agroecología

Ya desde la década de los ochenta, la preocupación por el uso de
agroquímicos y la capacidad de brindar modelos alternativos de producción
comienzan a generar desde la sociedad civil instancias de socialización de
estas alternativas, básicamente desde organizaciones no gubernamentales.
Este tipo de propuestas se basaban en fomentar la “huerta orgánica” y estaban
ligadas a grupos ecologistas de ámbitos metropolitanos y pampeanos. Surgen
ONG’s que se preocupan por modelos de producción orgánica como el Centro
de Estudios de Cultivos Orgánicos (CENECOS), o el Centro de Estudios sobre
Tecnologías Apropiadas de la Argentina (CETAAR), creados en 1985 y 1986,
respectivamente, ambos vinculados al área metropolitana de Buenos Aires
pero que intentaban expandir asociativamente el movimiento orgánico en el
país (Souza Casadinho, 2014).
Así también los casos del Centro de Producciones Agroecológicas Rosario
(CEPAR), ONG de esa ciudad, que desde fines de los años ochenta
impulsaba la conformación de huertas comunitarias para hacer frente a los

| 38 |
problemas de pobreza estructural de sectores marginales (Ottmann, 2009)4.
En la mayoría de los casos estos grupos tejieron alianzas territoriales con el
Programa Pro Huerta. Ejercieron también su influencia grupos del interior
del país, como son el Instituto de Cultura Popular (INCUPO), organización
civil que desde la década de los sesenta realiza en la Región Chaqueña
acciones de empoderamiento para la agricultura familiar y las comunidades
indígenas; como así también el Instituto de Desarrollo Social (INDES),
ONG que desde la década de los setenta impulsa el fortalecimiento de
organizaciones de base comunitaria y que priorizó su accionar en pequeños
productores minifundistas de la región Noreste. Estas organizaciones
venían trabajando desde hacía varias décadas en aspectos relacionados con
la agroecología, aunque los abordajes no eran llamados de esta forma.
Luego surge el Consorcio Latinoamericano de Agroecología y Desarrollo
(CLADES), fundado entre otros por Miguel Altieri y con una mirada
holística sobre la producción y la alimentación, y el Movimiento Agroecológico
de América latina y el Caribe (MAELA). Estas redes aportan a nivel local
una mirada atenta a los aspectos sociales, que transciende la cuestión de
la huerta orgánica y de la pequeña escala, comienzando a dar sentido a
la categoría agroecología. En 1990 se creó incluso una Red Argentina de
Agroecología (RADA) (Souza Casadinho, 2014), incluyendo a las ONG’s
antes mencionadas, pero que sin embargo no logró perdurar en el tiempo.
Por otro lado, el desarrollo del régimen para la producción orgánica por
la entonces Secretaría de Agricultura fue un impulso para el desarrollo de
este tipo de producción. La producción orgánica comenzó así a asociarse con
este esquema que comprendía la certificación de la calidad de lo producido
por parte de las empresas certificadoras (privadas), y con una producción
para exportar a mercados de orgánicos internacionales (primero el mercado
europeo, luego Estados Unidos y otros países) (entrevista). Algunas redes
internacionales y locales colaboraron también en este sentido, como
IFOAM (International Foundation for Organic Agriculture) que tuvo su
reunión internacional en la ciudad de Mar del Plata en el año 1998, y que

Más adelante junto con INTA y el Programa ProHuerta desarrollan el Programa de Agricultura Urbana de
4 

esa ciudad.

| 39 |
produjo la Declaración de Mar del Plata: “No a la ingeniería genética”.5
Más adelante juega un papel importante la Comisión Interamericana de
Agricultura Orgánica (CIAO), creada en 2008 con apoyo de IICA. A nivel
local los productores orgánicos se nuclearon en el Movimiento Argentino
para la Producción Orgánica (MAPO).
Otra política que impulsó la producción orgánica fue la de las tarifas
diferenciales de impuesto a la exportación, especialmente de cereales
y oleaginosas que tuvieron estos productos entre los años 2002 y 2006
(entrevista a funcionarios del Ministerio y SENASA), en un contexto de
altos impuestos a las exportaciones.
Con el tiempo los conceptos de producción orgánica y agroecología
se fueron diferenciando en Argentina, uno más anclado en un esquema
normativo y otro en un campo disciplinar y de la experiencia social y
comunitaria, aunque no quita que ciertos actores los usen aún de manera
indiferenciada. La producción orgánica se va a asociar con el esquema de
certificación desarrollado para garantizar las propiedades del producto
destinado a la exportación, y con los objetivos de obtener mediante la misma
un acceso a un mercado específico y un agregado de valor para la producción.
En cambio, el concepto de agroecología se apoyó en el enfoque holístico y
de paradigma de la complejidad legado por Miguel Altieri y desarrollado
también por otros referentes locales, con prácticas productivas y asociativas
orientadas a mercados locales o regionales y sin el énfasis en la certificación, o
a lo sumo proponiendo formas de certificación participativa, priorizando las
relaciones de confianza y de proximidad, y con apoyo en las tradiciones de la
educación popular.
Los planteos agroecológicos también fueron incorporados como
parte de las reivindicaciones y las propuestas de alternativas de distintos
movimientos sociales, como organizaciones campesinas como el
Movimiento Nacional Campesino Indígena (MNCI), que agrupa un gran
número de organizaciones campesinas e indígenas de la Argentina, grupos

5 
Un fragmento de la declaración afirma: “Nosotros, los abajo firmantes, más de 600 delegados de 60 países,
participantes de la 12ª Conferencia Científica de la Federación Internacional de Movimientos de Agricultura
Orgánica (IFOAM) en Mar del Plata, Argentina, hacemos un llamamiento a los gobiernos y organismos
reguladores de todo el mundo para que prohíban inmediatamente el uso de la ingeniería genética en la
agricultura y la producción de alimentos” (http://www.documentacion.edex.es/docs/0604LERnoa.pdf)

| 40 |
ambientalistas, y más recientemente ha llegado a nuclear varios municipios
en favor de la agroecología.
En la difusión local fue importante el rol jugado tanto por la Facultad
de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA), como por la
Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales de la Universidad Nacional de
La Plata (UNLP), donde ya desde la década de los noventa comienzan a
incorporarse al debate académico los planteos del enfoque agroecológico.
En la carrera de Agronomía de la UNLP, el trabajo de institucionalización
del ingeniero agrónomo Santiago Sarandón logró a comienzos del nuevo
milenio hacer de la formación en agroecología una materia obligatoria, en
un programa de formación con fuerte orientación productivista y así formar
una generación de agrónomos con desempeño tanto en el mundo académico
como en el trabajo profesional y en el ámbito público y privado.6
Más adelante surgieron también: una especialización en agroecología
en la Universidad Nacional de la Matanza (en conjunto con INTA), un curso
de extensión en la Universidad Nacional del Centro (ambas en la provincia
de Buenos Aires), y una Licenciatura en Agroecología en la Universidad
Nacional de Río Negro. A su vez, así como en la UNLP, la Universidad
Nacional Arturo Jauretche, ubicada en el partido de Florencia Varela en el
Gran Buenos Aires, dicta desde 2013 la materia obligatoria “Agroecología”
(tanto para la licenciatura en Ciencias Agrarias como para la Tecnicatura
en producción vegetal intensiva), y la materia “Agroecología periurbana”,
(obligatoria sólo para la licenciatura). El crecimiento de las opciones de
formación en agroecología en los últimos años, junto con el desarrollo de
distintas jornadas y seminarios tanto de nivel internacional, como nacional
en distintas regiones del país, permite hablar en estos tiempos de una
“primavera de base agroecológica” (Ulle, 2016).
Dentro del conjunto diverso de formas de producir y de crear agroecología,
a la hora de hacer una síntesis puede decirse que se diferencian tres tipos
principales de formas de concebir y practicar la agroecología en Argentina,

6 
Los trabajos en este ámbito se han publicado en dos obras principales: Sarandón (2002), y Sarandón y
Flores (2014).

| 41 |
destacados por su difusión en el país.7 Cada una se apoya en distintas
organizaciones y se vincula con distintas políticas, redes de expertos y academia
(los agentes motivadores). Las mismas se detallan en la tabla a continuación:

Tabla 3: Tipos de producciones agroecológicas en Argentina

Tipo y tamaño de
Tipos de Destino de la unidades productivas Ubicación Agentes Conceptos y/o,
agroecología producción motivadores visiones
Unidades de Región Profesionales Alternativas a
producción Pampeana, vinculados los “paquetes
Agroecología Mercado externo mixta (cultivos y zona en a las redes tecnológicos”.
extensiva* e interno ganadería), entre 50 el núcleo académicas de Complejidad
(o “a gran y 600 ha (depende la (Sudoeste y agroecología, Principios
escala”) región) Sudeste de la redes de biológicos y
provincia de municipios e ecológicos.
Buenos Aires, INTA Estabilizar costos
prov. de Entre y rendimientos.
Ríos, peri- Vivir bien.
urbanos)
Autoconsumo, Huertas familiares, En todo el país. ProHuerta, Seguridad y.
venta directa en comunitarias y en Las propias del ONG’s soberanía
Agroecología mercados locales instituciones. Pro Huerta: el Redes de la alimentaria
de la y/o en redes Formas de 30% se ubica en economía social, tecnológica;
agricultura de la economía producción zonas rurales AELA, MNCI, Educación
familiar social tradicionales y el 70% en INTA (CIPAF) popular.
zonas urbanas y Certificación
periurbanas participativa.
Buen vivir.
Principalmente Diversidad de En todo el país: Redes Mercados
Producción mercado externo unidades, tamaños Provincias internacionales orgánicos como
orgánica (de orgánicos): y producciones. de Misiones (Ifoam, Ciao). oportunidad para
(datos de Estados Unidos Grandes extensiones (208), Río Ministerio de agregar valor.
SENASA para 53% de la en Patagonia para Negro (151), Agroindustria, Certificación de
el año 2015) producción, ovinos (2,8 millones Mendoza (147) Mapo (asso de la producción
Unión Europea de ha). y Buenos Aires productores (normas y control
30%, otros: 17% (144), con orgánicos) de calidad)
mayor N° de
orgánicos.
Fuente: Elaboración propia en base a Datos de la Coordinación Nacional de Extensión de INTA,
de SENASA (2015) y material de difusión y entrevistas.
*El término “extensivo” viene de la “agricultura extensiva”, como una forma tradicional de
denominar a producciones que utilizan relativamente un bajo nivel de insumos por unidad de
superficie. Si bien en la práctica resulta ambigua esta definición, porque por ejemplo la biotecnología
o la agroecología misma pueden pensarse como formas de intensificación, el término es utilizado
por los propios actores.

7 
Los nombres de cada uno de los tipos recogen los principales conceptos que dan identidad a dichas prácticas:
agricultura familiar, agroecología extensiva o producción orgánica. Luego algunos elementos pueden coincidir en
distintos tipos (si hay una producción de base familiar o no, la identificación con la noción de buen vivir,
aunque con distinto énfasis, por ejemplo).

| 42 |
 Antes de comenzar a analizar la forma en que las políticas han
contribuido al desarrollo de estas formas de producción agroecológicas,
es necesario considerar ciertos aspectos críticos de la institucionalidad
agropecuaria en Argentina que condicionan el desarrollo de políticas.

3. Algunos aspectos críticos sobre la institucionalidad

agropecuaria en Argentina
Forma parte casi de una especie de sentido común nacional considerar
que Argentina es un país que acarrea problemas de debilidad institucional.8
Ejemplo de ello son los recurrentes golpes de Estado que se han dado a lo
largo del siglo XX, o también las frecuentes crisis económicas y políticas
que se han desarrollado especialmente en el período de estabilización de la
democracia (las más importantes la hiperinflacionaria de los años 1988/89
y la crisis económica e institucional de 2001).
Cuando se aborda el nivel específico de la política agropecuaria, se
observan también carencias en las facultades y capacidades institucionales.
Las dificultades de las instituciones estatales encargadas de desarrollar las
políticas agropecuarias pueden observarse en los siguientes aspectos, que
más adelante se detallan:
• Cierta rigidez para la entrada en agenda de nuevos temas o enfoques
en la cartera de asuntos agropecuarios, organizada tradicionalmente
por actividades productivas, antes que por objetivos o problemáticas.
• La carencia de instrumentos de integración de las políticas
agropecuarias.
• Insuficiencias en los sistemas de información para conocer en
profundidad la situación social agraria del país.
El Ministerio de Agroindustria, organismo a cargo de los asuntos
agrarios, se crea en 1898 como Ministerio de Agricultura, y tuvo durante

8 
Una larga lista de investigaciones académicas con distintos enfoques conceptuales y trayectorias han abonado
esta tesis de la debilidad institucional en Argentina, algunas haciendo énfasis en el sistema político y puntualmente
en el sistema de partidos (O´Donnell, 1972; Smulovitz, 1986), otras en el funcionamiento de la burocracia
estatal (Oszlak, 2006), en el peso relativo de ciertos actores corporativos (Rouquié, 1986) o en el fallido intento
de consensuar un modelo de desarrollo entre los principales actores y sectores productivos (Pucciarelli, 1999).

| 43 |
muchos años un rango menor, de Secretaría, hasta el año 2009.9 Al observar
su estructura institucional a lo largo de los años, se nota que son pocos los
cambios que se dan para atender el complejo de problemas y de enfoques
que van surgiendo sobre la cuestión agraria y la producción, dentro de una
estructura organizada por las actividades productivas principales.
Si bien durante el siglo XX, con el desarrollo del modelo de
sustitución de importaciones, las cuestiones agropecuarias reforzaron su
institucionalidad con normativas y organismos de regulación, siempre
permanecieron dificultades para integrar institucionalmente demandas
vinculadas a la cuestión agraria, tales como acceso a la tierra o la regulación
del arrendamiento (Balsa, 2012; Lázzaro, 2012; 2015). Y además muchos
de los organismos creados fueron disueltos durante el modelo neoliberal, en
los años setenta y noventa.
La estructura interna de la Secretaría/Ministerio de Agricultura tuvo
en general una forma simple en su interior, ordenada por las dos actividades
principales: agricultura y ganadería, adquiriendo mayor complejidad en
las últimas décadas.10 Como lo han señalado otros autores, esto dificulta el
desarrollo de estrategias integrales como las que requieren el agregado de
valor (Oszlak, 2005; Nogueira), el desarrollo rural (Ramos y Cuervo, 2008),
o en el caso que nos compete, las prácticas agroecológicas. Este tipo de
enfoques requieren abordajes holísticos y que incluye una bajada territorial,
no sólo vinculada con promoción o regulación sobre ciertos segmentos de
las cadenas productivas.
Del Ministerio depende -entre otros organismos descentralizados-
el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Servicio
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). El INTA,
9 
Excepto por un período durante el gobierno dictatorial de Levingston y Lanusse (entre 1970 y 1973). El
gobierno desarrollista de Frondizi le bajó el rango ministerial en 1958 y a excepción del período mencionado
se mantuvo en ese rango hasta 2009, cuando luego del conflicto desatado en 2008 con el sector agropecuario,
la Presidenta Cristina F. de Kirchner decidió elevar su rango a Ministerio.
10 
Algunas variaciones de esta forma simple pueden destacarse: una Subsecretaría de Economía Agraria
tiene vigencia durante algunos períodos (1973-1981 y 1986), y una Subsecretaría de Recursos Renovables
y Ecología (1976-1981). En 1985 se crea la Subsecretaría de Pesca. Durante la década de 1990, de la mano
de las nuevas exigencias de los mercados internacionales aparecen en la estructura las áreas de Alimentos y
Mercados. En 2008 se crea una Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar y una de Agroindustria
y Mercados (la primera dependencia que se ordena por un sujeto y no por una actividad o recurso). Hacia el
final del gobierno de Cristina F. de Kirchner (en 2014) se crea la Secretaría de Agricultura Familiar.

| 44 |
creado en 1956, es además autárquico y tiene cobertura territorial en todo el
país, con 15 Centros Regionales. La estructura del INTA fue históricamente
y en comparación más compleja, ya que desde su origen reconoció
distintos públicos y cuestiones agrarias, porque convergen en su interior
las actividades de investigación, promoción agropecuaria y extensión, y es
ejecutor de muchas políticas a cargo del Ministerio (especialmente políticas
de desarrollo rural, pero también ambientales y sociales, entre otras).
Desde el año 1996 con un primer convenio con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), también se institucionaliza dentro de la Secretaría de
Agricultura el PROSAP (Programa de Servicios Agrícolas Provinciales), que
luego en 2009 se integra a una Unidad para el Cambio Rural (UCAR). Dicha
unidad gestiona los programas y proyectos con financiamiento internacional
para infraestructura y desarrollo rural. UCAR cuenta con un alto grado de
autonomía en su funcionamiento (es una órbita donde las agencias de crédito
tienen protagonismo en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas).
La existencia de dicha institución con sus lógicas propias, hace también a la
fragmentación entre las políticas para el desarrollo rural ejecutados por este
organismo, las del propio Ministerio y las que implementa el INTA.
En términos de formulación de la agenda política, dada la inserción
internacional de la producción agropecuaria argentina, y en base
a las diferencias estructurales entre la producción pampeana y las
extrapampeanas, la agenda de la política agropecuaria de las producciones
pampeanas -considerando aun su expansión a otras regiones en las últimas
décadas- está estrechamente ligada a las condiciones macroeconómicas (el
tipo de cambio, el nivel de los impuestos a las exportaciones, también la
apertura para la importación de insumos). En cambio, para la producción
de las economías regionales, si bien las condiciones macroeconómicas
también impactan, se suelen negociar políticas por producto, ligadas a
la fijación de precios, créditos, subsidios, formas de comercialización o
sistemas de protección arancelarios, y suelen intervenir en las negociaciones
los gobiernos provinciales y otros entes provinciales específicos ligados a
dichas producciones (Barsky y Dávila, 2008). Los asuntos que no entran en
estos dos carriles de negociación tienen dificultades para institucionalizarse.

| 45 |
 Uno de los escollos para esta entrada en agenda de nuevos temas y
preocupaciones en el ámbito del Ministerio es que se carece de instrumentos
legales que integren el conjunto de estos destinados a promover la producción
agropecuaria y para atender problemas agrarios y rurales. A diferencia de
Estados Unidos, por ejemplo, que cuenta con una Ley Agraria Nacional,
sancionada cada cuatro o cinco años y que regula el complejo sistema de
subsidios, estímulos, seguros y créditos; de la Política Agraria Común
Europea, o también de Brasil cuya Constitución indica la sanción de la Ley
Agrícola, promulgada en 1991 y que reconoció entre otros una diversidad
en el público para las cuestiones agrarias y agropecuarias (expresada en la
existencia de dos ministerios distintos desde 1999 hasta 2016) (Mielitz
Netto, 2011), Argentina no tiene una forma institucionalizada para la
integración de políticas del sector.11
A esto ha contribuido la dificultad histórica para concertar políticas
agropecuarias y agrarias entre los distintos proyectos de gobierno y
los principales actores del sector, el alto poder corporativo presente
incluso en los diferentes organismos institucionales (en las Juntas que
regulaban la producción anteriormente, o en distintas áreas o secretarías
del Ministerio) y las reformas del neoliberalismo (privatización de
infraestructura y juntas reguladoras, provincialización de los recursos
naturales) que redujeron el ámbito de incidencia de las políticas, entre
otros factores.
Derivado de estas debilidades institucionales es que no se cuenta con
información actualizada sobre la situación social y productiva del sector. El
último Censo Nacional Agropecuario de validez es de 2002.
En este contexto no existe en Argentina una política integral a favor
de la agroecología (en tanto conjunto más o menos coherente de acciones
y decisiones estatales para el desarrollo de formas de producción y de
consumo vinculadas a los conceptos agroecológicos). Pero sí hay algunos

11 
Algunos autores ponderan como un avance la formulación del Plan Estratégico Agroalimentario en 2011
(Lattuada y Nogueira, 2011). Se trató de una iniciativa del Ministerio (posterior al gran conflicto entre el
gobierno y el sector agropecuario) que buscó generar consensos y una visión común dentro del sector entre
distintos tipos de productores, cadenas, empresarios, instituciones, que tuvo una amplia convocatoria. Dichos
autores rescatan el proceso participativo en su formulación, pero aclarando que dicho plan podría tener mayor
garantía de impacto si fuera discutido en el marco del Congreso Nacional y aprobado en forma de Ley.

| 46 |
programas e instrumentos que favorecieron el desarrollo de la agroecología
en el país y que brindan experiencias interesantes.
En cuanto a los organismos que contienen estas políticas identificadas:
• El Programa Pro Huerta es implementado por INTA y el Ministerio
de Desarrollo Social. Su presupuesto operativo es aportado por el
Ministerio, pero INTA aporta su estructura para la implementación
y afecta personal. La experiencia de Pro Huerta fue también
llevada al ámbito de la cooperación internacional, destacándose el
desarrollo del Pro Huerta en Haití, en conjunto con el Ministerio de
Relaciones Internacionales.
• De INTA también dependen otras líneas de investigación y
extensión en agroecología, articuladas en la Red de Agroecología, e
integradas por otros instrumentos programáticos e institucionales.
• El régimen de producción orgánica es implementado por el
Ministerio de Agroindustria a través de un área específica (la
Secretaría de Agregado de Valor, Subsecretaría de Alimentos y
Bebidas). El SENASA fiscaliza y actualiza las normativas y un
conjunto de cuatro empresas certificadoras son las encargadas
del control directo de las producciones. La promoción de
reconversiones productivas se fue financiando con aporte externo
del BID, gestionados por UCAR, a través de diferentes proyectos12
(el Proyecto de Desarrollo de la Agricultura Orgánica Argentina –
PRODAO- y el Programa de Gestión de Calidad y Diferenciación
de Alimentos, I y II –PROCAL-).

12 
Proyecto de Desarrollo de la Agricultura Orgánica Argentina (PRODAO) y el Programa de Gestión de
Calidad y Diferenciación de Alimentos ( I y II –PROCAL).

| 47 |
 Figura 2: Ubicación de las políticas que fomentan la agroecología en
el organigrama institucional (año 2016)

Fuente: Elaboración propia

4. El Programa Pro Huerta y su anclaje en el enfoque

agroecológico13
El Programa Pro Huerta constituyó y aún constituye un canal de
difusión de la agroecología entre los sectores populares urbanos, periurbanos
y rurales y también en los ámbitos institucionales, en INTA mismo y en la
red de instituciones con las que opera (Díaz, 2002; Cittadini, 2014). El
mismo surgió para contribuir a la seguridad alimentaria de la población en
condiciones de pobreza o vulnerabilidad, en el marco de otras iniciativas
organizadas desde el Estado que buscaban paliar la crisis alimentaria
que se evidenciaba hacia fines de la década de 1980 (en un contexto de
hiperinflación).
En sus inicios fue un proyecto integrado de INTA 14 de tres años
de duración, destinado a promover la autoproducción de alimentos.
En dicho contexto, la opción por la autoproducción de alimentos
en pequeña escala no estaba exenta de controversias: su impacto en
la alimentación se consideraba marginal y las experiencias previas
adolecían de falta de escala, de continuidad y de ausencia de resultados

13 
La versión original de esta sección fue mejorada con los aportes de Daniel Díaz, Andrea Goldberg y Rosa
Fernández.
14 
Se trataba de proyectos en los cuales participaban más de un Centro Regional de INTA.

| 48 |
evaluables (Diaz, 1999). En 1992 se sumó la entonces Secretaría de
Desarrollo Social (luego Ministerio de Desarrollo Social), aportando
fondos para su implementación. El proyecto comenzó a tener alcance
nacional y se constituyó en un programa interinstitucional, con su
propio equipo de técnicos en cada región y construyendo una red de
articulaciones con otras entidades y organizaciones de la sociedad
(Areco et al, 1995).
Desde su origen el Programa se propone promover “la
autoproducción de alimentos, como alternativa para mejorar el
acceso de los sectores de menores ingresos al consumo de hortalizas y
otros alimentos” (Documento Base de Pro Huerta, 1990). Se definió
como destinatarios del proyecto a los sectores de la población que
tanto en áreas urbanas, periurbanas o rurales enfrentan carencias
alimentarias, así como diversas entidades u organismos que, trabajando
en forma permanente con dicha población, desarrollan actividades
de autoproducción de alimentos, apoyándolas en función de los
componentes previstos en el proyecto.
A lo largo del tiempo fue desarrollando diferentes estrategias para
abordar la problemática de la seguridad alimentaria. El enfoque agroecológico
fue una pieza clave, así como el abordaje pedagógico que implementó desde
los inicios al igual que la estrategia de integrar a los referentes comunitarios,
los promotores de Pro Huerta (entrevista a coordinador nacional de Pro
Huerta).

4.1Las bases operativas y el enfoque agroecológico

En su Documento Base, ya se establecían como componentes:
la promoción, capacitación, asistencia técnica y aporte de insumos
(fundamentalmente semillas), y se consideraban como elementos clave
de su operatoria la participación de promotores voluntarios locales
capacitados y motivados, los ajustes a las condiciones locales, el “aprender
haciendo” y una dinámica de capacitación que incorporara los saberes
de las comunidades junto a los contenidos técnicos. Además, tomando
en cuenta el perfil de los destinatarios, se planteaba la promoción de una
“alimentación saludable” prescindente del uso de agroquímicos” (Díaz,

| 49 |
2002a y Documento Base de Pro Huerta).15
Fueron varios los motivos que orientaron la elección de la propuesta
técnica, de producción orgánico/agroecológica (Díaz, 2002b):
• La ubicación de las huertas en zonas urbanas y periurbanas.
• La imposibilidad de controlar el uso de productos agroquímicos
• Los limitados recursos monetarios de la población para costear
insumos.
• La baja calidad productiva de los suelos y su necesidad de mejora.
Propiciando la seguridad y la soberanía alimentaria por medio de esta
iniciativa de autoproducción de alimentos, se buscó lograr el mayor nivel
posible de autonomía de los huerteros respecto de insumos externos. La
propuesta orgánica (así catalogada en ese momento) preveía el uso de
rotaciones, la asociación de cultivos y la incorporación de abonos para
mejorar la calidad de los suelos (entrevista a coordinador nacional de Pro
Huerta). Cronológicamente, en el marco del proyecto, el concepto que
aparece primero es el de la huerta orgánica. Éste luego se homologa a
agroecológica en la medida que este segundo concepto va ganando terreno
en instituciones académicas y fundamentalmente en las organizaciones
sociales. En la entrevista al primer coordinador del programa, nos comentaba
sobre el origen de las concepciones agroecológicas puestas en práctica:

“Partiendo de distintas fuentes sobre agricultura orgánica en

distintas partes del mundo tratamos de adaptarla a la realidad
argentina. En tal adaptación, se incorporó como ejemplo de
policultivo el sistema de chacra o milpa16, que incluía rotación
y asociación de cultivos. El modelo de asociación de cultivos,
posibilitó que en superficies muy chicas la huerta tuviera
una gran diversidad de especies. Se promovían entre 14 y 20

15 
A medida que se desarrolla el programa se van incorporando y redefiniendo componentes. Por ejemplo,
en 1995 los componentes que se mencionan ya son 6 en vez de 3: 1. Promoción y difusión, 2. Capacitación,
3. Asistencia técnica, 4. Generación y validación de tecnologías alternativas, 5. Articulación institucional y 6.
Provisión de semillas (Areco, et al, 1995); paulatinamente fue dándose el proceso de diversificación de las
huertas, incorporando otras producciones de granja: gallinas ponedoras (1994), pollos camperos y conejos
(1996), frutales (1997) (entrevista e Informe Pro Huerta 20 Años, 2011).
16 
En México, se denomina milpa al sistema agrícola tradicional conformado por un policultivo, que constituye
un espacio dinámico de recursos genéticos. Véase también el capítulo sobre México en esta misma obra.

| 50 |
 especies, que aportaban a la estabilidad productiva y al control
biológico de plagas y enfermedades en las huertas”.

Con el tiempo, el enfoque agroecológico llega a ser una marca del

Programa. Así lo reconoce una investigación que indaga en la circulación de
conocimientos en INTA:
“La comunidad de práctica que conforma Pro Huerta posee
una identidad definida y diferenciada de los otros grupos [de
INTA] que realizan extensión e investigación. Ésta se expresa
en las prácticas que realizan, en la visión agroecológica, en la
población con la que trabaja y en los objetivos que persiguen”
(Speranza, 2013: 33).

4.2 Alcance territorial y estrategias para la seguridad alimentaria

Rápidamente el Programa logró una difusión en todo el país. Los
Gráficos 1, 2, 3 y 4 muestran la evolución de la cantidad de huertas familiares,
comunitarias, escolares y el total de huertas desde la creación del Programa.

| 51 |
 Fuente: Coordinación Nacional de Transferencia y Extensión (INTA) y D. Díaz.

Los datos muestran que la modalidad de la huerta familiar es la más

difundida. La huerta comunitaria tuvo un crecimiento exponencial en
torno a la crisis del año 2001. Sobre la situación actual, en 2016 el programa
ejecutó alrededor de 103 millones de pesos (alrededor de 6,5 millones de

| 52 |
USD), además de los recursos institucionales que involucra de INTA. En
2016 se contabilizaron 464.527 huertas en funcionamiento y se participó
en 676 ferias en todo el país, con 8562 productores (Coord. Nacional de
Transferencia y Extensión, INTA).
Más allá de los componentes principales del Programa, a lo largo
de su evolución también se desarrollaron proyectos específicos para
atender a distintas problemáticas vinculadas a la seguridad alimentaria
(la autoproducción de semillas y la generación de bancos comunitarios
rotatorios, la integración de la cuestión de la comercialización, proyectos de
acceso al agua, entre otros).17
Los impactos obtenidos por Pro Huerta en Argentina despertaron el
interés internacional dando lugar a procesos de cooperación técnica, a través
de la Cancillería argentina en la región con Bolivia, Colombia, Panamá,
Guatemala, Honduras, Haití, etc. y en África con Mozambique y Angola.
Desde 2005 la Agencia de Cooperación Internacional del Japón ( JICA)
apoya la organización en Argentina de cursos anuales para diseminar esta
propuesta en terceros países.

4.3 Pro Huerta en Haití

De dichos procesos, quizás el más relevante sea el que se lleva a cabo
en Haití desde hace once años. La cooperación argentina se conformó con
el INTA, el Ministerio de Desarrollo Social y la Cancillería argentina. Aquí
el proyecto se transformó en ejemplo de cooperación sur-sur y triangular,
a partir de las alianzas establecidas entre Haití, Argentina y distintos socios
internacionales (ACDI, AECID, IICA, UNASUR, IICA, NDI, FIDA, PMA
y PNUD, etc.). Al finalizar el proyecto conjunto con Canadá (en 2013), la
evaluación final del mismo realizada por organismos del Estado haitiano18
dio cuenta de una mejora en la seguridad alimentaria del 92% de la población
participante, al diversificar y mejorar la calidad de su dieta, incorporar
mayor variedad de alimentos, incrementar la frecuencia de consumo y
17 
Algunos de estos proyectos especiales que pueden mencionarse son: proyecto “Semillas de Vida” en
Tucumán (2002) que dio lugar a la Red Orgánica de Semillas de Tucumán (ROST), un proyecto INTA sobre
Rescate de especies (Cultivos Locales, 2011), o proyectos del Programa Territorios para favorecer el acceso al
agua y la tierra en ciertas comunidades (Barreda y Ledesma, 2009; Godoy Garraza y Manzoni 2012).
18 
Coordinadora Nacional de Seguridad Alimentaria (CNSA) de Haití.

| 53 |
reducir significativamente el gasto destinado a los alimentos, que pasó de
representar el 67% del presupuesto familiar antes del proyecto a un 33% al
finalizar el mismo. Otras investigaciones revelaron que el proyecto presentó
una relación Beneficio/Costo de 4 (por cada dólar invertido se obtenían
4 en hortalizas producidas por las familias participantes), aportando en
términos nutricionales cerca de la mitad de los requerimientos familiares de
Vitamina C, un tercio de los de Vitamina B6 y un cuarto de los de Vitamina
A y Folatos (Diaz, 2015).

5. La consolidación de la agroecología como línea de

investigación y extensión en INTA
Antes de la consolidación de las nociones agroecológicas como tales,
además de la experiencia de Pro Huerta, otros desarrollos dentro de INTA
vinculados al uso sustentable de recursos, a la sostenibilidad social y ambiental
de los proyectos productivos desarrollaban conocimientos y tecnologías
que hoy podrían vincularse a las nociones agroecológicas: tales como los
desarrollos dentro de la agricultura conservacionista, el conocimiento
específico sobre el tema suelos, sobre gestión ambiental (Zaccagnini, 2014),
o servicios ecosistémicos, entre otros (entrevista). Pero en la última década
algunos hitos institucionales ayudaron a una institucionalización de los
enfoques agroecológicos en el sistema de investigación y extensión de INTA.

5.1 Hitos de la institucionalización de la agroecología en INTA

La consolidación del trabajo de ciertos grupos de investigación
vinculados a estas problemáticas en las últimas décadas y el propio proceso de
la institucionalización del enfoque agroecológico como tal en la Institución
puede reconstruirse en base a ciertos hitos. Se trató de un proceso dinámico,
que siguió el ritmo de ciertas decisiones, de otros procesos externos a
la Institución y de la propia integración del enfoque agroecológico en la
cartera de proyectos de INTA. A continuación, se detallan algunos hitos
de este proceso, reconstruyendo en base a la revisión de las publicaciones
de los grupos de trabajo y a entrevistas a algunos de sus protagonistas.
Seguidamente se detalla un listado de factores que intervinieron en dicho
proceso:

| 54 |
 • Creación del Centro de Investigación para la Agricultura Familiar
(CIPAF) en 2005 y sus Institutos por regiones.19 Sus temas de
trabajo iniciales se centraron en la caracterización socioeconómica
de la agricultura familiar, en el desarrollo de tecnologías apropiables,
en la comercialización para este segmento de productores, en el
acceso a recursos básicos como tierra y agua, y en la metodología de
investigación-acción participativa. La agroecología fue ingresando
de la mano del trabajo pionero de algunos institutos, como un
enfoque que les permitía potenciar los abordajes sobre estas
temáticas (IPAF Región Pampeana, 2012). Las investigaciones
comienzan a vincular la categoría agricultura familiar con el
enfoque de la agroecología. Se desarrollan incluso seminarios con la
presencia de los referentes M. Altieri y S. Sarandón (en 2007). Y se
desarrollan experiencias de extensión con cursos de formación de
formadores en agroecología y de apoyo a los procesos de transición
agroecológica de los periurbanos (Marasas, 2012; Pérez, et al,
2013).
• Entre 2008 y 2011, algunos proyectos del Programa Nacional de
Apoyo al Desarrollo de los Territorios recogen y sistematizan
experiencias del Programa Pro Huerta, apoyando también en
ciertos aspectos a su desarrollo.20
• En la cartera de proyectos 2009-2012 se desarrolló un Proyecto
Propios de Red de Agroecológica y de Producción Orgánica y el
Proyecto Específico Acción Participativa de los procesos de transición
hacia sistemas de producción agroecológicos.
• En 2013 se crea la Red Nacional en Agroecología (REDAE).
Su creación buscó articular las iniciativas que desde distintas
herramientas institucionales estaban desarrollando agroecología

19 
Se crean cinco institutos de investigación con cobertura macro regional en base a grandes agro-
ecorregiones. Los de las regiones NEA, NOA y Pampeana se crean en 2005, los de Cuyo y Patagonia en 2010
y 2011 respectivamente. En la decisión de creación de los institutos, y no por ejemplo un nuevo programa
de investigación, primó la idea de instalarlos con cierta autonomía en relación a las estructuras existentes a
efectos de no correr el riesgo de que se tergiversen sus objetivos y que sea una institucionalización perdurable,
con un desarrollo de su propia infraestructura (entrevista).
20 
El Proyecto Producción agroecológica para la inclusión social, buscaba sistematizar la experiencia generada
en Pro Huerta, seleccionando 29 Sistemas Agroecológicos de Referencia distribuidos en diferentes regiones.

| 55 |
 (los programas nacionales y sus proyectos, CIPAF, los Proyectos
Regionales con Enfoque Territorial y el sistema de extensión).
El objetivo general de la REDAE es articular la generación de
conocimientos y capacidades institucionales y extra institucionales
en agroecología a través de la creación de Nodos de investigación y
de la formación de recursos humanos. Esta matriz programática
cuenta con financiamiento para investigación, no así para promover
emprendimientos agroecológicos.
• En 2014, como producto de Laboratorio AGRITERRIS21 se edita
el libro: Agroecología en Argentina y Francia. Miradas Cruzadas
(Hernández, et al, 2014).
• En 2016 se realiza la Primera Reunión Científica del Programa de
Recursos Naturales, Gestión Ambiental y Ecorregiones: “Aportes
a la agroecología desde la gestión ambiental, la biodiversidad, el
estudio del clima y el ordenamiento territorial”.
Para el desarrollo de estos hitos colaboraron ciertos procesos, internos
y externos a la institución:
• La experiencia acumulada de los programas de extensión como Pro
Huerta, Minifundio, Cambio Rural.
• El proceso de reivindicación y de visualización de la agricultura
familiar a nivel nacional y regional, dado por la apertura a nuevas
demandas de los agricultores familiares en el ciclo post crisis del
2001, por la experiencia que se venía desarrollando en Brasil y por el
trabajo de organismos regionales e internacionales (MERCOSUR,
FAO, UNASUR) (Gisclard et al, 2015).
• El trazado de un Plan Estratégico Institucional 2005-2015 en donde
“se adecúa la misión institucional ampliando el sujeto de la acción al
conjunto del Sistema Agroalimentario, estableciendo como ámbito
de intervención las cadenas de valor, los sistemas productivos/
agroecosistemas predominantes y los territorios” (INTA, 2004:

21 
Laboratorio virtual orientado a estudios relacionados con el desarrollo rural, integrado actualmente por
instituciones de Argentina (INTA, Universidad Nacional de Mar del Plata, Universidad Nacional de La
Plata y Universidad Nacional del Sur), Francia (INRA, IRD, CIRAD, Universidad de Toulouse, Montpellier
SupAgro) y Brasil (Universidad Federal de Pará).

| 56 |
 7), entre otras definiciones que revalorizan el rol de la agricultura
familiar y el enfoque territorial.
• La recuperación de la autarquía financiera de INTA en 2002:
que permitió la recuperación del planeamiento estratégico, el
financiamiento para la investigación con las carteras de proyectos
de 2004, 2006, 2009 y 2013 y la recuperación de la inversión en
infraestructura.
• La priorización de las autoridades de INTA de la visión
agroecológica, visible en algunas decisiones, como la progresiva
valorización del tema en la cartera de proyectos y la creación de la
Red de Agroecología.
• La creación de la Secretaría de la Agricultura Familiar en la órbita
del Ministerio de Agricultura en 2014, nucleando a un conjunto
de referentes en la temática que anteriormente habían estado
vinculados a un programa social implementado por el Ministerio:
el Programa Social Agropecuario.
• La conformación dentro del Programa Cambio Rural II22, de
grupos de productores que buscan viabilizar modelos productivos
agroecológicos.
El conjunto de estas acciones va institucionalizando el enfoque
agroecológico en INTA.
Actualmente, la Red de Agroecología articula las iniciativas
institucionales sobre el tema, además de que seis de quince (6 de 15)
Programas Nacionales de investigación de INTA cuentan con líneas
explícitas en agroecología ycomienzan a recogerse resultados que permiten
contrastar estos desarrollos, como el caso que se detalla a continuación.

22 
Éste es la continuación y relanzamiento del programa del mismo nombre desarrollado por el ministerio, pero
implementado por el sistema de extensión de INTA, cuyo objetivo es lograr que las pymes agroalimentarias
y agroindustriales, el sector cooperativo y los agricultores familiares capitalizados y/o con posibilidades de
capitalizarse innoven, se asocien y se fortalezcan y, además, generen y gestionen proyectos que posibiliten el
agregado de valor (INTA, 2014).

| 57 |
5.2 La validación científica de las producciones agroecológicas. El caso del
Módulo Barrow
Uno de los casos que integran la Red de Agroecología es un módulo
agroecológico desarrollado en la Estación Experimental Agropecuaria
Barrow (Centro Regional Buenos Aires Sur). En este módulo se practican
ensayos con distintas secuencias de cultivos y prácticas asociadas.23 El
mismo es el resultado de una demanda desde el consejo local asesor de
la experimental de generación de modelos productivos alternativos que
atiendan los problemas de sustentabilidad, los que comenzaban a hacerse
notorios desde mediados de la década pasada (entrevista), y se encuentra
vinculado a la vez con una experiencia muy reconocida en la zona como
modelo de producción agroecológica en agricultura de gran escala.24
En este módulo se planteó un modelo de trabajo de mayor diversidad
y en donde la producción mixta sea la clave. Así en un periodo de cinco
años implementaron rotaciones y cultivos consociados tanto para cosecha
como para forraje25. Este esquema logró demostrar cómo un planteo
agroecológico puede regenerar los procesos bióticos del suelo, disminuir
fuertemente la dependencia de insumos externos y bajar los costos, con
niveles de productividad media similares a los de la zona y aumentando los
márgenes brutos para el productor (Zamora y Barbera, 2016).26 A pesar de
los resultados positivos, esta experiencia es más aplicable en ciertas regiones,
como las que propician un esquema de producción mixto con incorporación

23 
El de Barrow no es el único, también hay módulos agroecológicos en la Estación Experimental Pergamino,
en la Estación Experimental Marco Juárez, en la Estación Experimental Reconquista, en la Estación
Experimental Bordenave, en el Centro de Inv. en Ciencias Veterinarias y Agronómicas de Castelar, Buenos
Aires, en la Estación Experimental Don Domingo, en la Experimental María Barnetche, en la Estación
Experimental Valle Inferior del Río Negro, entre otros. También existen módulos agroecológicos trabajados
con otras instituciones por fuera de las unidades INTA.
24 
El módulo toma como inspiración el modelo de agroecología extensiva llevado a la práctica en la Estancia
La Aurora por el productor Juan Kiehr. Este productor, con el asesoramiento del ingeniero agrónomo y uno
de los principales referentes locales en agroecología Eduardo Cerdá, vienen implementando un modelo de
agroecología extensiva en un campo de 650 ha desde hace veinticinco años, y fue reconocido por FAO como
una de las 52 experiencias exitosas en agroecología en el mundo para 2016.
25 
Se produjo sobre cultivos en rotación y consociados (Avena-Vicia, Sorgo-Soja, y Sorgo como forrajeras,
más Trigo Candeal-Trébol Rojo para cosecha) en forma mixta con ganadería vacuna.
26 
Los datos brindados por la experiencia del Módulo Barrow muestran que en el desarrollo de siete cultivos
a lo largo de cinco años las prácticas agroecológicas pueden significar una disminución del 60% del costo
directo de producción y un 244% de crecimiento del margen bruto (Zamora y Barbera, 2016).

| 58 |
de ganadería. Aun así, tiene potencialidades para atraer la atención de una
diversidad de productores.

6. La producción orgánica. Regulación y promoción desde el

Ministerio de Agroindustria
Desde el Ministerio de Agroindustria se desarrolló una política que
buscó regular la producción con procedimientos de la agricultura orgánica
y agroecológica en los mercados internacionales. Ésta ingresó en la agenda
del organismo mediante un proceso de adecuación de la normativa nacional
a las normas privadas europeas que promovían la producción orgánica a
principios de los años noventa. En 1992 se dictaron las primeras resoluciones
argentinas en respuesta a la oportunidad de nichos de mercado europeo.
Europa había institucionalizado la normativa privada sobre orgánicos un
año antes, por impulso del movimiento ambientalista.27
Sobre el origen de esta acción pública en Argentina, se destaca el impulso
desde las propias entidades europeas, en vinculación con productores
argentinos que exportaban y que ya habían comenzado a producir con
estándares orgánicos. Ambos motivaron el desarrollo de las adecuaciones
normativas en el país (entrevistas).
El régimen para la producción de orgánicos fue implementado a partir
de los organismos descentralizados de control de la entonces Secretaría
de Agricultura: SENASA e IASCAB28. Las acciones de gestión, control y
desarrollo de normativa de estos organismos se complementan con las
tareas de capacitación y promoción desarrolladas por el área de Alimentos
de la Secretaría. Estas actividades de promoción se desarrollan con recursos
del BID a través de proyectos gestionados por la Unidad de Cambio Rural
del Ministerio (PRODAO y PROCAL).

27 
En 1991, el consejo de Ministros de Agricultura de la UE adopta la regulación EEC N° 2092/91. La
regulación da luz verde a la importación de productos orgánicos provenientes de otros países que no forman
parte de la UE. https://ec.europa.eu/agriculture/organic/eu-policy/eu-legislation/historical-background/
index_en.htm
28 
IASCAB (Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal), hoy incorporado al Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). En 1996 se logra el reconocimiento de la UE del sistema de
control y de la normativa argentina para la producción vegetal. En el año 2000 es también reconocida para los
productos de origen animal. En 1997 es reconocida también por Suiza.

| 59 |
 El concepto sobre agricultura orgánica que maneja el régimen de
producción de orgánicos se enmarca también en el Codex Alimentario
(Organización Mundial de la Salud y FAO). Según esta definición del
Codex que se cita en un documento específico realizado por el IICA sobre
Argentina: “…La agricultura orgánica es un sistema holístico de gestión de la
producción que fomenta y realza la salud de los agroecosistemas, inclusive
la diversidad, los ciclos y la actividad biológica del suelo. Esto se consigue
aplicando, siempre que es posible, métodos agronómicos, biológicos
y mecánicos, en contraposición a la utilización de materiales sintéticos,
para desempeñar cualquier función específica dentro del sistema. […]
Los sistemas de producción orgánica se basan en normas de producción
específicas y precisas cuya finalidad es lograr agroecosistemas óptimos,
que sean sostenibles desde el punto de vista social, ecológico y económico”
(IICA, 2009: 13).
Dentro de este concepto de la agricultura orgánica como un “sistema
de gestión”, SENASA es quien tiene a cargo la función de controlar y
desarrollar la normativa. Pero es característico de este régimen que el
SENASA delegue a empresas certificadoras privadas el control directo de la
calidad de la producción. EL SENASA controla con supervisiones cruzadas
(a los productores y a las certificadoras) (entrevista) De este modo, son en
primer lugar las certificadoras las que emiten la garantía de los estándares
orgánicos de la producción.29 En el origen del sistema se reglamenta que las
certificadoras tienen que ser de capital nacional. Actualmente existen cuatro
certificadoras habilitadas.30 Desde 1992 a la fecha SENASA trabaja sobre
la normativa adecuándola a los nuevos requerimientos internacionales y
nuevos mercados que se busca abastecer y también a las particularidades
de nuevas actividades que se van incorporando a la producción orgánica
(entrevista). En 1999 las normativas (resoluciones) adquirieron carácter de
Ley,31 normando lo qué es la producción orgánica en Argentina.
A diferencia de las orientaciones que adoptan centralmente el término
“agroecología”, la práctica de la producción orgánica certificada ha estado más

29 
El objetivo principal de las certificaciones es distinguir el producto con fines comerciales.
30 
Los funcionarios entrevistaos reconocen que esto tuvo el valor de no encarecer las certificaciones con
costos internacionales (entrevistas).
31 
Ley 25.127 y Decretos Reglamentario 97/00 y 206/00 (para producción vegetal y animal).

| 60 |
orientada a la sustitución de insumos (sintéticos por orgánicos aprobados)
que hacia el rediseño de los agroecosistemas. Por eso la palabra “orgánica”,
a medida se desarrolla este régimen, se va a relacionar con una producción
destinada al mercado externo y con el sello de la certificación privada.
La producción orgánica argentina se posiciona muy bien
internacionalmente. Se destaca por el desarrollo del sistema normativo, va
ganando mercados y alimenta las estadísticas sobre la producción orgánica
en el mundo, ya que al integrar la producción de lana orgánica de ovinos
patagónicos en las estadísticas oficiales, el país pasa a ocupar el segundo
lugar en superficie de tierra dedicada a la producción orgánica, luego de
Australia. Algunos datos de 2015 permiten dimensionar el alcance de esta
producción. A continuación se presenta un gráfico con la evolución de la
superficie cosechada desde 1995:32
• La superficie bajo seguimiento orgánico para producción ganadera
es de 2,8 millones de ha.
• La superficie agrícola bajo seguimiento orgánico fue de 234.000 ha.
• La superficie cosechada en 2015 fue de 75.472 ha.
• El destino de la producción tuvo la siguiente composición: 53% a
Estados Unidos, 30% a países de la Unión Europea (los principales
destinos europeos son Países Bajos, Alemania, Dinamarca y Reino
Unido). Dentro del 17% restante se exporta a Canadá, Ecuador,
Rusia, Brasil, Bolivia, entre otros.

32 
Datos de SENASA, 2015, en base a la información brindada por las empresas certificadoras.

| 61 |
 Gráfico 5. Evolución de la superficie orgánica cosechada.

Fuente: SENASA en base a datos de las certificadoras privadas.

El gráfico n° 5 de evolución de la superficie cosechada muestra la

tendencia creciente de producción de orgánicos con algunos vaivenes
relacionados con el comportamiento del mercado internacional. La
recuperación que comienza a darse en el año 2006 está vinculada con el
crecimiento de la importación de productos orgánicos argentinos por
parte de Estados Unidos, que en el año 2011 comienza a liderar estas
importaciones.
El régimen de orgánicos no maneja un presupuesto específico para
ampliar la promoción de las reconversiones productivas hacia lo orgánico. La
política tiene buena gobernanza en términos de la participación en la misma
de las asociaciones de productores orgánicos, pero hay dificultades para
seguir ampliándose a más productores y a diferentes tipos de productores, a
pesar de las oportunidades dadas por el mercado (entrevista).
El área de Orgánicos dentro del Ministerio ha elaborado un Plan
Estratégico dentro de lo que fue el Plan Estratégico Agroalimentario y
Agroindustrial Participativo y Federal (PEA 2010-2020) (Ministerio
de Agroindustria, 2016). En ese marco se realizó un diagnóstico con las
organizaciones y las cámaras empresariales en el que se identificaron
como desafíos el incremento del volumen y la diversidad de la producción
orgánica para alcanzar a un mayor número de productores, al productor

| 62 |
asociado, al productor periurbano y el desarrollo del mercado interno de
orgánicos.
Tanto desde SENASA como desde el Área de Alimentos del Ministerio
de Agroindustria se impulsa actualmente un Proyecto de Ley para la
promoción de la producción orgánica, que contempla el desarrollo de un
sistema de ventajas económicas e impositivas a grupos de productores que
busquen hacer la transición hacia la producción orgánica. El proyecto tiene
media sanción del Congreso Nacional y tiene dificultades para terminar de
concretarse. Iniciativas como esta, que promueven la producción alternativa
no se negocian en el marco de los dos carriles de negociación tradicionales,
ya que no son productos típicos de la producción exportable pampeana ni
tampoco de las economías regionales. Se trata más bien de una estrategia
de diferenciación diversificada, posible de implementar en un gran número
de producciones pero que en volumen no es significativa de una región
en particular. La falta de instrumentos de integración de políticas que
puedan valorar el aporte de este conjunto de producciones dificulta su
institucionalización.

7. Otras formulaciones de políticas que contemplan enfoques

agroecológicos
Otro conjunto de políticas incluye en sus formulaciones planteos
agroecológicos en distinta medida: algunas explícitamente pero no han
sido aún implementadas, otras lo hacen desde la preocupación por la
sustentabilidad. Existen también otros procesos a nivel municipal o
provincial de formulación de políticas de promoción de la agroecología.

7.1 Ley de Reparación histórica de la Agricultura Familiar

La Ley 27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar fue
sancionada a fines de 2014 y promulgada a comienzos de 2015. Declara de
interés público a la “Agricultura Familiar, Campesina e Indígena”, y subraya
su aporte en términos de seguridad y soberanía alimentaria y como especial
destinataria para promover procesos sostenibles de producción. En su
artículo 21 establece respecto a la conservación y el mejoramiento de suelos:

| 63 |
“Se instrumentarán para tal fin políticas activas y participativas, con métodos
sustentables, priorizando las prácticas agroecológicas33 a fin de preservar,
recuperar y/o mejorar las condiciones de la tierra, especialmente de la
productiva”. Aunque el enfoque agroecológico sólo aparece explícitamente
allí, gran parte del texto de la ley retoma los planteos de sustentabilidad tanto
en su dimensión económica, como ambiental y social que caracterizan a la
agroecología.
Varias provincias han adherido a esta ley: Entre Ríos, Buenos Aires, Santa
Fe, Corrientes, Jujuy y Neuquén; mientras que Chaco, Río Negro, Salta, San
Juan y Misiones cuentan con leyes propias. El cambio de gobierno a nivel
nacional en diciembre de 2015 supuso rever el proceso de reglamentación,
lo cual devino en una dilación y al momento la ley aún no cuenta con un
presupuesto propio, lo que demora a la vez la posibilidad de avanzar en la
implementación de la misma.

7.2 Ley de Bosques Nativos como estímulos a planteos agroecológicos

La Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de
Bosques Nativos, sancionada en 2007 y reglamentada en 2009, persigue la
conservación, restauración y/o manejo sostenible de los bosques nativos
de la República Argentina, para lo cual establece un régimen de fomento
con fondos públicos. Tiene como objetivo regular el proceso de desmonte
producto del avance de la frontera agrícola, o de otras actividades sobre
los bosques nativos. La ley fue producto de fuertes debates en el Congreso
Nacional y su sanción fue vista como una política pública ambiental
ambiciosa que, en principio, lograría controlar los cambios en el uso del
suelo. Sin embargo, su implementación y la forma en que cada provincia
adhirió a la misma se encuentran lejos de ser a-problemáticas.34
La ley establece pautas para el ordenamiento territorial de bosques
nativos a través de la zonificación de los mismos, de acuerdo a tres categorías:

33 
La cursiva es nuestra.
34 
La zonificación es realizada por las Provincias de acuerdo a criterios específicos de cada una de ellas. Ya
que, a partir de la reforma constitucional de 1994, los recursos naturales -entre ellos los bosques nativos- son
de las Provincias, por lo cual la Ley Nacional requiere de leyes provinciales para su implementación. Como
resultado, los límites provinciales separan el territorio que forman parte de un mismo ambiente con diferentes
categorías.

| 64 |
categoría I (roja) para áreas de conservación que no deben transformarse
(sólo para uso de comunidades indígenas e investigaciones científicas);
categoría II (amarillo) para áreas de mediano valor de conservación que
pueden tener usos sostenibles; y categoría III (verde) para áreas de bajo
nivel de conservación que puede transformase total o parcialmente.
En relación a los usos sostenibles de la categoría II, si bien la ley no hace
mención explícita a planteos agroecológicos, representa una alternativa
cierta para la presentación de proyectos de esta índole. A mayo de 2014 se
habían presentado 874 Planes de Gestión Sostenible de Bosques Nativos,
como parte de la implementación de la Ley (Haro Herrera, 2015). Estos dan
lugar a manejos de tipo silvopastoriles, agroforestería o manejo de bosques
con ganadería integrada (MBGI), que pueden enmarcarse dentro de las
concepciones agroecológicas.

7.3 Leyes provinciales de agroecología y proyectos de ley en discusión en el

Congreso Nacional
Existen también leyes provinciales de promoción de la agroecología,
como la Ley de Fomento a la Producción Agroecológica de la provincia de
Misiones, sancionada en 2014. La misma es el único instrumento legislativo
provincial vigente que busca fomentar la producción agroecológica de forma
concreta, con asignación de fondos para la entrega de créditos y la creación
de un sistema de certificación participativa. Pero esta Ley no ha sido aún
reglamentada, por lo tanto, no tiene vigencia y no ejecuta presupuesto
(Segesso, 2015).
El cuerpo del texto de esta Ley sirvió de base para la elaboración de
un proyecto de ley a nivel nacional, con el título de Régimen de Fomento a la
Producción Agroecológica Rural y Urbana. Como la Ley provincial de Misiones,
el proyecto nacional establece un sistema de certificación participativa, un
mecanismo de incentivos fiscales y herramientas financieras para promover
transiciones agroecológicas, dando especial participación a INTA tanto en
asistencia técnica como en la generación de tecnologías apropiadas. También
da especial atención a la agricultura urbana como forma de producción de
alimentos saludables, de cercanía y con rol estratégico para la seguridad y
soberanía alimentarias.

| 65 |
7.4 Regulaciones para el uso de agroquímicos
Sumado a la discusión y promulgación de leyes y proyectos
explícitamente agroecológicos, otra serie de normativas pueden tener
gran potencialidad para este tipo de modelos productivos. Es el caso de las
ordenanzas que regulan y controlan el uso de productos fitosanitarios (a los
que se suele aludirse también como agroquímicos o agrotóxicos, según la
valoración de los mismos). En los últimos años ha comenzado a manifestarse
un cuestionamiento al tipo de uso de estos productos, desatándose conflictos
en áreas periurbanas que se ven afectadas por las fumigaciones. A raíz de
esto, varias normas y proyectos legislativos a nivel provincial y municipal
buscan poner límites a la fumigación en estas áreas.
La discusión principal es sobre los radios de prohibición para las
aplicaciones y sobre el tipo de productos permitidos según su peligrosidad
toxicológica. En estos proyectos aparece con fuerza la idea de promover
planteos agroecológicos para las zonas que quedan comprendidas en las
franjas de no fumigación (Martínez y Aranguren, 2015). En general, la
promoción de planteos agroecológicos no se encuentra pormenorizada, por
lo que estas áreas y los productores comprendidos en ellas, no encuentran un
panorama claro sobre cómo transitar hacia la reconversión productiva, pero
la imposibilidad de utilizar agroquímicos es un estímulo a la exploración de
enfoques agroecológicos como alternativa.

8. Conclusiones
Para finalizar, puede concluirse que ha habido ciertas políticas que
en las últimas décadas han impulsado el desarrollo de visiones y prácticas
agroecológicas en Argentina, pero que esto se ha dado en el marco de un
sistema institucional que carece de herramientas de integración de políticas,
y que por lo tanto insta al desarrollo dual de políticas: por un lado las de
promoción de la producción convencional (incluyendo el monocultivo a
gran escala, el uso de agroquímicos y el uso de OGM’s), y por otro lado
algunas experiencias alternativas como el caso de las políticas a favor de
la agroecología, no planteándose estas últimas como estrategias para la
reconversión productiva del sistema en su conjunto. Es lógico que esto
suceda en un sistema productivo fuertemente orientado a la exportación

| 66 |
de productos de base agropecuaria. Sin embargo, las tendencias actuales y
posibles de los mercados, así como los impactos que la producción intensiva
en insumos en grandes extensiones de tierra está produciendo, pueden llevar
a una reconsideración sobre la necesidad de políticas de mayor incentivo a la
producción agroecológica.
Puntualmente desde las políticas que promovieron y promueven
en el país la agroecología, éstas se han focalizado: (1) en el campo de
la economía social (Pro Huerta) promoviendo la autoproducción de
alimentos y el apoyo a los productores familiares y comunitarios; (2) en el
sector de la producción orgánica certificada, destinada a la exportación; y
(3) complementariamente en el fortalecimiento de líneas de investigación
y extensión de INTA en agroecología. Desde estas políticas se aportó a un
proceso de difusión de la agroecología que ya estaba en marcha a través de
distintas redes, fortaleciendo el mismo, colaborando con la instalación de
las preocupaciones y las alternativas que promueve la agroecología. Esto ha
permitido ganar terreno en lo discursivo, en el desarrollo de herramientas
dentro de los sistemas científico-tecnológicos, en ensayos de estrategias de
cooperación internacional, pero en un campo institucional refractario a la
integración de políticas.
La efectiva expansión de las formas de producción agroecológicas
dependerá de varios factores. En principio de la propia evolución de los
procesos productivos y sus limitaciones (los procesos ya señalados de
degradación de recursos, contaminación de napas freáticas, compactación
de suelos, entre otros y de las dificultades para adaptarse a los crecientes
estándares internacionales de calidad e inocuidad). También de la propia
fuerza de las experiencias que hemos relatado, que en la medida que converge
en procesos más amplios pueden acelerar su generalización. Particularmente
relevante será la forma en que evolucione el reconocimiento y la puesta en
marcha de dispositivos favorables a la agroecología en el seno del INTA, la
generación y difusión de información científica que respalde las propuestas
y la posibilidad de pensar articulaciones entre los instrumentos. Así también
el trazado de alianzas para posicionar el tema en la agenda pública, de la
mano de la concientización ciudadana y la evolución de la opinión pública,
ligada al aumento de las preocupaciones sobre el cambio climático, la

| 67 |
seguridad alimentaria y la calidad de nuestra alimentación, así como la forma
en que las organizaciones sectoriales puedan recoger estas problemáticas. La
acción del conjunto de actores de la sociedad y particularmente del mundo
científico no será neutra en esta posible evolución.

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| 72 |
 La experiencia brasileña de construcción
de políticas públicas en favor
de la Agroecología

Claudia Schmitt, Paulo Niederle, Mario Ávila,

Eric Sabourin, Paulo Petersen, Luciano Silveira,
William Assis, Juliano Palm, Gabriel B. Fernandes.

1. Introducción
Si Brasil es reconocidamente uno de los países donde la
institucionalización de políticas en favor de la agroecología más avanzó,
también es uno de los que más sufrió con los ataques de las nuevas estrategias
agroindustriales de “acumulación por expoliación” (Harvey, 2012; Almeida,
2010). Con el intento de aclarar ese escenario paradójico y ambiguo, el
presente texto trae un análisis de las conquistas, pero también de los límites
y obstáculos para la construcción de políticas públicas de promoción de la
agroecología.
El trabajo se organizó en cinco partes, siendo esta introducción la
primera de ellas. La siguiente sección contempla el contexto económico,
político e institucional y los procesos de organización social que posibilitaron
la construcción de políticas de fortalecimiento de la agricultura familiar y,
de forma más específica, la institucionalización de la agroecología como un
enfoque de política pública. Posteriormente, se presentan y se discuten los
instrumentos de intervención gubernamental movilizados en favor de la
agroecología, considerando su contenido, diseño institucional, mecanismos
de articulación y efectos potenciales. Se llama la atención sobre el hecho
de que, a pesar de la capacidad innovadora evidenciada por el país en la
implementación de políticas para la agricultura familiar, el agronegocio se

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mantuvo ampliamente dominante, creando importantes bloqueos a avances
más estructurales en lo que se refiere a la construcción de un modelo
alternativo de desarrollo rural.
En la tercera sección, se hace una breve reconstitución de la trayectoria
de las redes de promoción de la agroecología, narrada, fundamentalmente,
desde la perspectiva de los movimientos y organizaciones de la sociedad
civil.
La cuarta parte retoma el recorrido de la incorporación del enfoque
agroecológico en los instrumentos de intervención gubernamental,
considerando las distintas visiones de agroecología asimiladas por las
políticas públicas, los formatos de implementación de los diferentes
programas y sus posibilidades de articulación y coordinación.
En seguida, en un estudio de caso contextualizado en el semiárido
brasileño, en la región Agreste de la Borborema, estado de Paraíba, se analizan
los efectos producidos por las interfaces establecidas entre las políticas
dirigidas a la promoción de la agroecología y las redes de organizaciones de la
sociedad civil, que pasaron a contribuir de forma expresiva al fortalecimiento
de modos de vida sostenibles en el ámbito de la agricultura familiar en ese
territorio.
Al final, presentamos una cronología abarcando tanto las dinámicas
organizativas y de articulación desarrolladas en el ámbito de la sociedad
civil brasileña como los procesos relacionados a la institucionalización del
enfoque agroecológico en el espacio gubernamental.
El trabajo buscó analizar la experiencia brasileña de construcción de
políticas en favor de la agroecología en un horizonte de tiempo que va
desde sus orígenes, en finales de la década de 1970 hasta 2016, año que
fue marcado por el impeachment de la Presidenta Dilma Rousseff. No
trataremos, por lo tanto, de las profundas transformaciones políticas e
institucionales ocurridas en Brasil en virtud del alejamiento definitivo de la
presidenta electa, aunque sea importante apuntar que ese episodio implicó
en una ruptura del orden democrático, afectando de forma muy significativa
la trayectoria de construcción de las políticas dirigidas al fortalecimiento de
la agricultura familiar y de la agroecología en el país.

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2. Desafíos de la construcción de la agroecología en la
sociedad y economía del agronegocio
En el transcurso de las dos últimas décadas, Brasil experimentó un
período de formulación e implantación de un amplio conjunto de políticas
dirigidas al fortalecimiento de la agricultura familiar y a la promoción
del desarrollo rural. Ese proceso culminó con la creación, en 2012, de la
Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica (PNAPO),
instrumentalizada, en 2013, por el I Plan Nacional de Agroecología y
Producción Orgánica (I Planapo), actualizado y revisado en 2016 (II
Planapo).
La construcción de esa política nacional encuentra sus raíces en un
conjunto diversificado de iniciativas locales desarrolladas en las diferentes
regiones de Brasil, sobre todo desde finales de los años 70’s, por un universo
heterogéneo de organizaciones no gubernamentales en colaboración con
movimientos sociales y organizaciones de agricultores familiares. Esa
congregación de actores distintos resultó, ya en la década de 1990, en la
multiplicación de redes locales, regionales o territoriales de gestión del
conocimiento agroecológico, fundadas en la capacitación de agricultores y
técnicos, así como en la experimentación compartida y aprendizaje mutuo.
Simultáneamente se amplían los esfuerzos para establecer un diálogo entre
la sociedad civil y las varias escalas de gobierno (unión, estados federados,
municipios, territorios), dando origen a una pluralidad de dinámicas de
institucionalización de la agroecología.
En la década siguiente, los avances logrados por las políticas de
fortalecimiento de la agricultura familiar en el ambiente político e
institucional, propiciado por los gobiernos de coalición liderados por el
Partido de los Trabajadores (PT) en la esfera federal, posibilitaron que la
acción de diferentes sectores movilizados alrededor de la agroecología
adquiriera mayor densidad y cohesión política. Esa red de actores pasó a
influenciar la construcción y articulación de diferentes instrumentos de
políticas públicas, proceso que fue impulsado, además, por la centralidad de
la temática de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) en la agenda
gubernamental, a partir del lanzamiento, en el primer gobierno de Luiz
Inácio Lula da Silva, del Programa Hambre Cero.

| 75 |
 Sin embargo, aunque se haya creado en el país una de las más exitosas
experiencias globales de lucha contra el hambre y la inseguridad alimentaria
y nutricional, Brasil se convirtió en el mayor consumidor global de
agrotóxicos y segundo en área cultivada con transgénicos. Al mismo tiempo
que se observaron avances, en alguna medida, en el reconocimiento y
demarcación de territorios quilombolas e indígenas, hubo una significativa
expansión de los procesos de acaparamiento de tierras, agua y biodiversidad.
Aunque Brasil haya logrado mantener 4,3 millones de pequeñas y medianas
unidades productivas familiares (85% del total), permitió que el 0,91% de
los establecimientos rurales concentraran el 45% de toda el área agrícola
(Oxfam - Brasil, 2016). No en vano el más reciente informe de Oxfam
(noviembre de 2016) sobre el sector rural brasileño se titula “Terrenos de
la desigualdad”. ¿Cómo fue posible convivir con ese nivel de contradicción?
A partir de los años 90’s, se consolidó en el campo brasileño un
eje estructurador fundado en la dualidad agronegocio/agricultura
familiar. Ambos conceptos surgen como resultado de disputas políticas y
movimientos de legitimación social, instaurando modos de organización que
irán traducirse no sólo en el campo discursivo, sino también en dispositivos
jurídicos, políticos e institucionales, influenciando asimismo las dinámicas
de acción colectiva de las organizaciones sociales con actuación en el medio
rural, donde se inscriben los procesos asociados a la institucionalización de la
agroecología en el ámbito de las políticas públicas.
Es importante mencionar que Brasil, hasta muy recientemente, era uno
de los pocos países que contaban con dos ministerios que tenian atribuciones
relacionadas con el desarrollo agrícola y agrario. En principios de los años
2000, fue creado el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) y se mantuvo
el ya tradicional Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento
(MAPA).
El reconocimiento de esas dos agriculturas, que se identificaron en el
debate público como portadoras de proyectos distintos de desarrollo rural,
no significó, sin embargo, una superación de las asimetrías existentes entre
los dos segmentos. En el ámbito institucional, las asimetrías se expresan en
el hecho de que el MDA, más alineado a los temas de agricultura familiar
y desarrollo agrario, se mostró un organismo significativamente más frágil,

| 76 |
desde el punto de vista tanto estructural, técnico y organizativo como en
términos presupuestarios, si se compara con el MAPA, más dirigido al sector
agroindustrial. En lo que se refiere al acceso a la tierra y a la distribución
del poder político, el proceso de modernización de la agricultura ocurrido
en el país en las décadas de 1960 y 1970 no fue acompañado de cambios
sustantivos en la estructura de la propiedad de la tierra. Con el advenimiento
de la dictadura civil-militar, la demanda de las organizaciones de trabajadores
del campo por la realización de una Reforma Agraria fue sepultada,
resurgiendo solamente a finales de los años 1970, con la reanudación de las
luchas sociales en el campo y la redemocratización política e institucional
del país.
Las transformaciones que incidieron sobre la base técnica de la
producción agrícola se concentraron sobre todo en los cultivos dirigidos a
la exportación (soja, café, caña de azúcar, entre otras), y en algunos cultivos
específicos destinados al mercado interno. Desde el punto de vista geográfico,
el proceso de modernización se profundizó, en un primer momento, en las
regiones Sur y Sudeste del país, con algunos polos de irradiación hacia otras
regiones. A partir de los años 1980, los grandes monocultivos de granos se
expandieron por el Cerrado brasileño, ampliando significativamente su área
a lo largo de las décadas siguientes y llegando, también, a la Amazonia.
Aunque, en general, la modernización de la agricultura en Brasil estuvo
asociada a las grandes propiedades, es importante tener en cuenta que esas
transformaciones posibilitaron que los pequeños productores también
incorporaran el paquete tecnológico de la Revolución Verde, sobre todo
en las regiones Sur y Sudeste. Estos pasaron a adoptar tecnologías modernas
y a vincularse a las cadenas de commodities, en la producción de granos,
tabaco, aves, cerdos, leche, entre otros productos. Históricamente, las
reivindicaciones de ese segmento social estuvieron dirigidas más que todo
a la previdencia social y la implantación de una política agrícola adaptada a
sus especificidades (Picolotto y Medeiros, 2017), mientras que las críticas
al modelo tecnológico, presentes en el debate público desde los años 1980,
tuvieron menor penetración. También las demandas por la Reforma Agraria,
eje central en la lucha de los sindicatos de trabajadores rurales, no ganaron
mayor atención de eses pequeños propietarios modernizados. Sin embargo,

| 77 |
aquellos pequeños productores ubicados en la región Sur asumieron un rol
de gran relevancia en la construcción del agricultor familiar como un actor
político y como una categoría social en el ámbito de las políticas públicas
(Picolotto, 2014).
Contradiciendo las promesas de la modernización, el campo
brasileño experimentó un contexto de crisis económica, endeudamiento
de los productores familiares involucrados con las cadenas de commodities
y amenazas asociadas al proceso de liberalización de los mercados de
productos agrícolas, sobre todo con el advenimiento del Mercosur. Frente a
ese escenario, un conjunto diversificado de actores, con fuerte protagonismo
de los movimientos sociales, particularmente del movimiento sindical de
trabajadores rurales, alcanzó creciente visibilidad y legitimidad social, lo
que resultó en el reconocimiento por parte del Estado de la agricultura
familiar como un segmento específico de la agricultura brasileña. Ese
proceso también encendió en la sociedad brasileña la idea de que el soporte
a la agricultura familiar configuraría una respuesta viable a los problemas
que afligían el conjunto de la población: recrudecimiento de los conflictos
agrarios, desempleo, éxodo rural y abastecimiento del mercado interno.
La intensa articulación y movilización de actores distintos, incluso con
la contribución de la academia, gestores públicos y parlamentares, llevó
a la creación, en 1996, del Programa Nacional de Fortalecimiento de la
Agricultura Familiar (PRONAF).
A pesar de la congregación y capacidad de incidencia de ese
conjunto de actores, la estructuración del PRONAF fue marcada
por la intensificación de los conflictos de tierra y por una serie de
retrocesos en lo que se refiere a la implantación de las políticas de
Reforma Agraria. El I Plan Nacional de Reforma Agraria, por ejemplo,
publicado en 1985, en pleno proceso de redemocratización del país,
sufrió derrotas importantes en la Asamblea Nacional Constituyente.
Sin embargo, se logró que el texto constitucional preservara el principio de la
función social de la propiedad de la tierra, estableciendo que su utilización implica
necesariamente su “aprovechamiento racional y adecuado” y la “utilización
racional y adecuada de los recursos naturales disponibles y la preservación
del medio ambiente”, debiendo observar, además, las disposiciones que

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regulan las relaciones de trabajo, abarcando formas de explotación del suelo
que favorezcan el bienestar de los propietarios y trabajadores (Brasil, 1988).
Estos dispositivos, inscritos en la Constitución de 1988, podrían haberse
configurado como base de sustentación de todo un proceso de cambio
involucrando no sólo la democratización de la propiedad de la tierra, sino
también la implantación en las áreas reformadas de prácticas de manejo
del suelo, del agua y de la biodiversidad orientadas por principios de
sostenibilidad. Esa posibilidad histórica fue, sin embargo, obstaculizada,
entre otros factores, por la correlación de fuerzas sociales existente en la
sociedad brasileña.
La mayor parte de los asentamientos fue implantada como resultado
de luchas sociales protagonizadas por diferentes movimientos sociales.
Frecuentemente situados en tierras degradadas y carentes de infraestructura,
los asentamientos se enfrentaron a numerosos desafíos en su proceso de
consolidación, aunque en muchos lugares las familias asentadas llegaron a
constituirse como protagonistas importantes en el desarrollo de iniciativas
locales orientadas a la promoción de la agroecología.
En 1985, el gobierno creó el Programa de Crédito Especial para la
Reforma Agraria (PROCERA), que tenía como objetivo aumentar la
producción y la productividad agrícola en los asentamientos, buscando su
inserción en los mercados y, en la medida de lo posible, su emancipación
progresiva de la tutela gubernamental. Pero, hay que destacar que las
políticas públicas dirigidas a las áreas de Reforma Agraria no incorporaron,
en general, una perspectiva socioambientalista (Santilli, 2005; Lisboa,
2009), capaz de combinar la garantía del derecho a la tierra y el manejo
sostenible de los recursos naturales. Las líneas de crédito posteriormente
creadas e incorporadas al PRONAF mantuvieron una orientación bastante
similar. Es importante reconocer, sin embargo, los esfuerzos invertidos en la
estructuración de los llamados asentamientos diferenciados, a ejemplo de
los Proyectos de Asentamiento Extractivista (PAEs), instituidos en 1987, y
de los Proyectos de Desarrollo Sostenible (PDSs), creados en 1999, aunque
estos formatos fueron adoptados solamente en un conjunto restringido de
áreas y en muchos casos presentaron deficiencias importantes en lo que se
refiere a la implantación de equipamientos de infraestructura (tanto social

| 79 |
como productiva) y en el acceso a una asistencia técnica capaz de contribuir,
de forma más efectiva, para el manejo sostenible de esas áreas.
En la segunda mitad de la década de 1990, en una coyuntura marcada
por el agravamiento de la lucha social por la tierra con fuerte repercusión
internacional, el gobierno Fernando Henrique Cardoso (FHC) lanzó,
en marzo de 1999, el programa denominado “Nuevo Mundo Rural”. El
objetivo era proponer un nuevo modelo de desarrollo rural para el país,
basado en el fortalecimiento de la agricultura familiar, en el acceso a activos
educativos, en la redistribución de tierras a ser adquiridas en el mercado
y en el refuerzo a actividades no agrícolas generadoras de renta en el
medio rural (Ferreira et al., 2009; Monte, 2013). Es en este contexto que
se verifica la creación del MDA, inscrita en el seno de una estrategia de
gestión de conflictos agrarios y de reconocimiento, aunque parcial, de las
demandas de los movimientos sociales. Ese proceso posibilitó restablecer
las interfaces con los llamados “pequeños propietarios”, representados
principalmente por el sindicalismo de trabajadores rurales, que pasan a
ser percibidos, crecientemente, no como un símbolo del atraso, sino como
actores modernos, de un rural contemporáneo, si bien aún inmerso en
innumerables contradicciones.
El concepto de agricultura familiar fue incorporado por el
PRONAF en 1996 y se actualizó en la llamada Ley de Agricultura
Familiar (Ley 11.326/2006), abarcando una gran diversidad de formas
de agricultura, contextos e identidades sociales (Niederle et al., 2014).
La institucionalización de esa categoría posibilitó, para un universo
heterogéneo de agricultores y agriculturas de base familiar, así como para un
conjunto diferenciado de organizaciones sociales y gobiernos municipales,
la creación de un “nicho institucional”, donde sus demandas podrían alcanzar
algún nivel de repercusión. Es necesario considerar, sin embargo, que en ese
período las políticas de fortalecimiento de la agricultura familiar, centradas
principalmente en el crédito, tenían como objetivo mayor garantizar el
acceso a financiamiento, en condiciones diferenciadas, fomentando las
conexiones con los mercados y la incorporación de tecnologías modernas.
Se encontraban, además, en una etapa bastante inicial de implantación.

| 80 |
 Entre finales de la década de 1990 y el inicio de los años 2000, las ideas
agroecológicas encontraron un terreno más fértil, sobre todo en el Ministerio
de Medio Ambiente (MMA). La afirmación del desarrollo sostenible como
una referencia en la construcción de políticas públicas, en combinación con
una serie de luchas de inspiración socioambientalista, permitieron que el
MMA se convirtiera en un espacio permeable a la implementación de políticas
innovadoras,comoocurrióconlacreacióndelasReservasExtractivas(RESEX)
y la implantación del Subprograma Proyectos Demostrativos (PDA),
responsable por la financiación de un amplio conjunto de iniciativas locales
de promoción de la agroecología, como veremos más adelante.
En la Amazonia, la articulación entre el movimiento ambientalista y la
lucha por la tierra, gana fuerza en esa región debido, entre otros factores,
a la expansión de la frontera agrícola, trayendo a la escena política un
conjunto diferenciado de poblaciones, incluyendo siringueros (caucheros),
poseedores, ribereños, pescadores, quebraderas de coco babaçu, que pasan a
reivindicar no sólo el derecho a la tierra, sino el respeto a sus modos de vida
tradicionales, basados ​​en formas de apropiación de los recursos naturales
capaces de preservar el medio ambiente. Ese proceso posibilitó, a través de
una serie de mediaciones, involucrando tanto la cooperación internacional
como entidades ambientalistas, ejercicios importantes de “construcción
social de la política ambiental” (Alegretti, 2002).
De hecho, numerosos elementos presentes en el enfoque propuesto por
el socioambientalismo dialogan de forma muy estrecha con la concepción
de agroecología construida en Brasil: la alianza estratégica entre “la cuestión
social” y la “cuestión ambiental”; una visión de agroecología orientada
no sólo para el manejo ecológico de los sistemas productivos, sino que
también para la vinculación de esta dimensión con las luchas por derechos,
particularmente por el derecho a la tierra; la idea de que las políticas
ambientales “deberían incluir e involucrar a las comunidades, poseedoras
de conocimientos y de prácticas de manejo ambiental” (Santilli, 2005: 34;
Lisboa, 2009).
Además de la esfera federal, se registra en los niveles estadual y
municipal la construcción de una serie de interfaces entre las iniciativas
locales de promoción de la agroecología y el poder público, con el apoyo

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de administraciones sensibles a los llamados de una agricultura orgánica,
ecológica, agroecológica o simplemente sostenible. Cabe mencionar, por
ejemplo, los convenios establecidos por ayuntamientos con Organizaciones
No Gubernamentales (ONG’s) de asesoría en el campo de la agroecología
o con diferentes instituciones con actuación en el campo de la agricultura
orgánica, así como la implantación de ferias orgánicas, agroecológicas o de
comercialización de productos sin agrotóxicos en diferentes municipios.
En ese sentido, se destaca la experiencia del estado de Rio Grande do Sul,
donde el gobierno de Olívio Dutra (1999-2002), liderado por el Partido de
los Trabajadores (PT), trató de incorporar la agroecología como un enfoque
de política pública de desarrollo rural. Cabe señalar, por ejemplo, que la
misión de la Empresa de Asistencia Técnica y Extensión Rural (EMATER-
RS), vinculada al gobierno del estado, fue modificada en ese período
(Siliprandi, 2002), asumiendo una orientación volcada “a la construcción del
desarrollo rural sostenible sobre la base de los principios de la agroecología”.
De acuerdo con esa definición, las acciones de asistencia técnica y extensión
rural (ATER) deberían ser conducidas “mediante procesos educativos
y participativos, con el objetivo de desarrollar la agricultura familiar y sus
organizaciones, de manera a incentivar el pleno ejercicio de la ciudadanía y
la mejora de la calidad de vida” (Deponti, 2010: 155).
Esa experiencia permite identificar una serie de elementos que
posteriormente influenciaron la visión de agroecología incorporada por
las políticas públicas en la esfera federal, particularmente en el ámbito de
la Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural (PNATER):
la valorización del saber científico y del saber popular; las metodologías
participativas; una visión holística de los procesos económicos y de su
relación con el ambiente; el estímulo al asociativismo; el compromiso con la
Reforma Agraria y el fortalecimiento de la agricultura familiar; el respeto a
las diferencias culturales, de género y de generación, entre otros elementos.
La agroecología es percibida dentro de esa visión como un abordaje
teórico y operativo, que busca orientar no sólo la construcción de un nuevo
modelo tecnológico para la agricultura, sino que también un conjunto más
amplio de estrategias de desarrollo rural, contraponiéndose al paradigma
volcado a la transferencia de tecnologías adoptado por la Revolución Verde

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(Caporal y Costabeber, 2000). Incluso, muchos gestores que participaron
en el Gobierno Olívio Dutra estuvieron directamente involucrados en la
construcción de políticas en favor de la agroecología en la esfera federal a
partir del primer Gobierno Lula.
Es interesante observar que esos esfuerzos iniciales de
institucionalización de la agroecología como un enfoque de política pública
en la esfera estatal y municipal caminaron pari passu con el proceso de
normalización, por parte del poder público, de los sistemas orgánicos de
producción agropecuaria. De hecho, la legislación que regula la agricultura
orgánica en Brasil, construida desde la segunda mitad de la década de
1990 y sancionada en 2003, precedió a la incorporación del concepto de
agroecología por las políticas públicas del Gobierno Federal, proceso que
ocurrirá a partir de 2003 con el lanzamiento del Primer Plan de Cosecha de
la Agricultura Familiar y, posteriormente, de la Política Nacional de ATER
(PNATER), cuyo documento base fue publicado en 2004. También llama la
atención que ese proceso fue conducido bajo la coordinación del Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (MAPA). Por su vez, el MDA
buscó, en la medida de sus posibilidades, influir en la construcción de la
nueva legislación, preocupado con que esa normalización representara
una oportunidad de espacio, y no una barrera a la entrada de la agricultura
familiar en el mercado de productos orgánicos.
La participación del MAPA en la regulación de la agricultura orgánica
en Brasil estuvo asociada, al parecer, al acompañamiento que venía siendo
hecho por el órgano de las primeras iniciativas de exportación de productos
orgánicos, sobre todo para Europa, desde finales de los años 1980. Fonseca
(2005) menciona las presiones ejercidas por los organismos de certificación,
europeos y nacionales, en favor de la formalización de una legislación
referente a los productos orgánicos en Brasil. La promulgación, en 1991, en
el marco de la Unión Europea, de una directiva que involucra la producción,
el etiquetado y la certificación de productos orgánicos entre los países
miembros hizo aún más urgente algún tipo de intervención por parte del
Ministerio en relación con este tema. En agosto de 1994, el MAPA lanzó una
ordenanza creando una Comisión Especial que se encargaría de proponer
normas para la certificación de productos orgánicos, dando inicio a una

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larga trayectoria que iba a desaguar en la construcción de una legislación
específica sobre el tema.
Cabe mencionar, sin embargo, que desde el inicio de la década de
1990 la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA),
vinculada a ese Ministerio, ya desarrollaba acciones específicas en el campo
de la agroecología y de la agricultura orgánica. En 1993 se implantó en
Río de Janeiro el Sistema Integrado de Producción Agroecológica (SIPA),
ocupando un área de aproximadamente 70 hectáreas, cerca de la sede de
la EMBRAPA Agrobiología, en Seropédica-RJ. En 1999 fue promovido,
en la sede de dicha organización, el I Encuentro Nacional de Investigación
en Agroecología (EMBRAPA, 2006). En 2002 EMBRAPA incorporó a su
planificación institucional una línea de investigación dedicada a la agricultura
orgánica.
También, en aquel momento, la gran mayoría de las organizaciones
involucradas en la producción y comercialización de productos orgánicos
mantenía estrechas relaciones con grupos de agricultores familiares.
Varias de ellas comercializaban sus productos a través de ferias o de otros
circuitos de comercialización directa, aunque los productos orgánicos
ya estaban llegando a los estantes de los supermercados. La necesidad
de normalizar el mercado de productos orgánicos a través de una
legislación nacional fue incluso cuestionada desde la primera reunión
de la Comisión Especial, sobre todo por las organizaciones vinculadas
a las redes de agroecología que venían construyendo sus mercados
sobre la base de convenciones inspiradas en directrices acordadas
internacionalmente por los movimientos de agricultura orgánica,
o vigentes en otros países, pero adaptadas a las características y posibilidades
locales. La idea de que el producto orgánico debería necesariamente “costar
más caro” era rechazada, incluso, por muchas de estas organizaciones. Se
argumentó, además, que la certificación implicaría nuevos costes y una
pérdida de autonomía por parte de los agricultores, y que la exportación
de productos orgánicos no debería considerarse una prioridad, pues el
abastecimiento del mercado interno ya sería, en el caso brasileño, un gran
desafío (Meirelles, 1994).

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 El universo de actores involucrados en la comercialización y certificación
de productos orgánicos era, en aquel momento, bastante heterogéneo.
Abarcaba organizaciones como el Instituto Biodinámico y la Fundación
Mokiti Okada, que desarrollaban su trabajo en el campo de la agricultura
orgánica con fuerte articulación internacional, así como en colaboración con
asociaciones de agricultores orgánicos o biológicos existentes en algunos
estados, las ya mencionadas ONG’s vinculadas a las redes de agroecología,
cooperativas de consumidores de alimentos orgánicos/ecológicos y, en
alguna medida, las propias instituciones de investigación que buscaban, en
ese momento, avanzar en la incorporación de la temática de la agricultura
orgánica en sus agendas de trabajo.
No cabe aquí describir todo el proceso que condujo, a lo largo de nueve
años de debates y controversias, a la aprobación de la Ley 10.831/2003,
que hoy configura el eje orientador del marco regulatorio de la agricultura
orgánica en Brasil. Sin embargo, es importante señalar que la nueva
legislación incorporó una serie de elementos innovadores que buscaban
ampliar los márgenes de maniobra, sobre todo de los agricultores familiares,
pero también de los consumidores, en sus relaciones con el mercado de
los orgánicos. En general, los dispositivos inscritos en la nueva legislación
reconocen la amplia diversidad de sistemas productivos enmarcados por la ley
como “sistemas orgánicos de producción agropecuaria e industrial”,
abarcando los sistemas denominados “ecológico, biodinámico, natural,
regenerativo, biológico, agroecológico, de permacultura y otros que atiendan
sus principios”. También incluyó, en su ámbito, los productos de actividades
extractivas, desde que fuesen producidos a través de procesos sostenibles.
Contempló, además de la tradicional certificación por auditoría (hecha por
terceros), los Sistemas Participativos de Garantía de la Calidad Orgánica
(SPG), que se definen como un mecanismo participativo de certificación,
estructurado en red, en que el reconocimiento de la calidad orgánica
se encuentra basado en la responsabilidad colectiva y solidaria de los
integrantes del sistema (productores, técnicos, procesadores, transportistas,
consumidores, entre otros). El reglamento aprobado también dispensó a
los agricultores familiares que comercializan sus productos directamente
al consumidor de adherirse a un dispositivo de certificación, debiendo, en
este caso, estar vinculados a una Organización de Control Social (OCS)

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con registro en el MAPA o a algún otro órgano fiscalizador federal, estatal o
distrital en convenio.
El apoyo institucional aportado por el MDA, el cual viabilizó la
participación de las organizaciones más directamente ligadas a la agricultura
familiar en todo el debate relacionado con la normalización de la agricultura
orgánica, fue fundamental para que esos resultados fueran alcanzados.
El diálogo establecido entre organizaciones vinculadas al universo de la
agricultura orgánica y organizaciones inmersas en las redes de agroecología,
con actuación en la esfera de la comercialización, también contribuyó a crear
un ambiente más favorable a la futura construcción de una política nacional
capaz de involucrar, en un mismo ámbito, tanto la agroecología como la
producción orgánica.
En un plano más general es importante destacar que en los años 2000
se profundiza el pacto social en torno de las políticas de fortalecimiento
de la agricultura familiar, ganando fuerza la visión dualista anclada en la
existencia de dos agriculturas: el agronegocio y la agricultura familiar.
Pero ese pacto nunca se consolidó completamente. Por el contrario, todo
y cualquier avance fue resultado de un ininterrumpido proceso de luchas
sociales, sostenido por la capacidad de acción de los movimientos sociales,
en diferentes niveles, en un contexto de permeabilidad y colaboración
con actores estatales vinculados, sobre todo, aunque no exclusivamente,
al MDA. Muchos gestores que pasaron a actuar en espacios de decisión,
principalmente en el caso de los llamados cargos comisionados,
poseían una trayectoria ligada a organizaciones no gubernamentales,
a los movimientos sociales y a las redes de agroecología. En la esfera
gubernamental, se empeñaron en movilizar recursos buscando innovar
en la construcción de políticas públicas, avanzando en áreas donde había
legitimidad social y brechas institucionales, pero sin conseguir crear fisuras
más profundas en el aparato normativo del Estado a punto de revertir la
condición subalterna de los actores vinculados a la agricultura familiar.
En el análisis de las asimetrías presentes en la configuración agronegocio-
agricultura familiar es importante destacar la posición conquistada por
la agricultura empresarial y el sector agroindustrial, en su sentido más
amplio, como un componente estratégico de la política macroeconómica,

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fundamental para el equilibrio de la balanza de pagos y para la estabilización
de la economía. Esa posición fue reforzada, como observa Delgado (2012),
a partir del segundo mandato del Gobierno Fernando Henrique Cardoso
(FHC). En las últimas tres décadas la producción agrícola se duplicó en
comparación con los niveles de 1990, anclada principalmente en una
agricultura a gran escala, mientras que la producción animal se triplicó en ese
mismo período. Favorecido por un ciclo internacional de alza de los precios
de las commodities, Brasil alcanzó la posición de segundo mayor productor
global de productos agrícolas y agroindustriales y, al mismo tiempo, despuntó
a nivel internacional como uno de los principales consumidores de insumos
agrícolas (OECD-FAO, 2015).
Pero ese desempeño positivo del agronegocio no puede ser visto,
simplemente, como resultado de las transformaciones tecnológicas ocurridas
en el sector y de su inserción competitiva en los mercados internacionales.
Mismo con el creciente reconocimiento de la agricultura familiar como una
categoría específica en el contexto de las políticas públicas, la agropecuaria
empresarial nunca dejó de tener acceso privilegiado a los subsidios agrícolas
y espacios de definición de políticas. En lo que se refiere específicamente al
crédito rural, se mantuvo el apoyo del Sistema Nacional de Crédito Rural
(SNCR) a los cultivos a gran escala volcados a la exportación, acompañado
de sucesivas recomposiciones de las deudas de los productores hacia los
bancos y de una reanudación, bajo nuevas bases, de las políticas de garantía
de precios mínimos (Delgado, 2012; Acselrad, 2012). Además, el Banco
Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), siguiendo una
tendencia ya perceptible desde finales de los años 1990, se convirtió en un
agente financiador de gran relevancia para el sector agropecuario (Medeiros,
2015).
Sin embargo, no se observaron cambios sustantivos en lo que
se refiere a los patrones de utilización de los recursos naturales
incorporados por la agricultura empresarial a lo largo de las últimas
décadas. El tímido desempeño del Programa Agricultura de Bajo
Carbono (Plan ABC), principal línea de crédito al productor rural
orientada al financiamiento de tecnologías clasificadas como reductoras
de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en la agricultura,

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 puede ser considerado una muestra de la fragilidad de los instrumentos
de política pública dirigidos a la promoción de prácticas sostenibles en el
ámbito de la agricultura empresarial.
Los representantes políticos del sector agroindustrial también
ejercieron diferentes formas de presión ante los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, en el sentido de “liberar las tierras tanto de
condicionantes jurídico-formales y político-administrativos como de
limitaciones asociadas a la presencia de grupos étnicos o de determinadas
modalidades de uso de las tierras tradicionalmente ocupadas” (Almeida,
2010: 116). Cabe mencionar aquí, a modo de ejemplo: (i) la no actualización
de los índices de productividad de la tierra, que no fueron revisados ​​desde
la década de 1970 y que se utilizan como criterio para la desapropiación
de tierras para fines de Reforma Agraria; (ii) los varios dispositivos
introducidos en el marco del nuevo Código Forestal, aprobado en 2012,
que posibilitaran, entre otras medidas, que áreas deforestadas hasta julio
de 2008 no necesitaran más tener su cobertura vegetal recuperada, siendo
que el propietario, al inscribirse en el Catastro Ambiental Rural (CAR), ya
no podría sufrir sanciones y ni ser cobrado por multas pendientes (Packer:
2015; Cunha, 2013b); (iii) establecimiento de límites a la actuación de
los órganos ambientales en el licenciamiento y evaluación de riesgos de
Organismos Genéticamente Modificados (OGM’s) (Lisboa, 2011); (iv)
las restricciones a la reutilización de semillas registradas (cultivadas en
el propio establecimiento agrícola) impuestas por la Ley de Cultivares
(Cunha, 2013a).
En ese escenario, algunos dilemas se impusieron a la coexistencia
de los dos modelos de agricultura. La creciente legitimidad social de la
agricultura familiar permitió ampliar el acceso a inversiones públicas y
potenció la crítica a los efectos producidos por el modelo del agronegocio,
cuyas organizaciones representativas se vieron impelidas a reaccionar.
En el interior del Estado se agudizaba la disputa entre MAPA y MDA,
mientras que en el mundo social el conflicto en la esfera sindical se
dio, sobre todo, entre las representaciones de la agricultura familiar
y de los agricultores patronales (Confederación de Agricultura y Pecuaria
de Brasil - CNA). En términos espaciales, los avances en la promoción de

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la agroecología chocaron con la concentración de la propiedad de la tierra
y con la expansión territorial del agronegocio. En algunos territorios, las
experiencias de producción agroecológica se tornaron pequeñas islas
rodeadas por monocultivos de semillas transgénicas y agrotóxicos, y acabaron
haciendo con que se comprobara que no existen barreras físicas suficientes
para impedir la contaminación de productos orgánicos. A pesar de ello, a
medida que se legitimaban socialmente, los actores de la agricultura familiar
innovaban en la construcción de políticas públicas consiguiendo imponer,
en algunas situaciones, cierto nivel de restricción al avance del agronegocio.
Por más tímidas que fueran esas iniciativas, generaron reacciones muy
fuertes en el campo político.

3. Movimientos sociales, organizaciones

no gubernamentales e investigadores en
la construcción de las redes de agroecología
La construcción de políticas públicas en favor de la agroecología
involucró, como ya se ha destacado anteriormente, una amplia red de actores
estatales y no estatales. La formación de esa red ocurrió, principalmente, a
partir de los años 1980, junto a las luchas por reapertura democrática, al
cambio de los referenciales de acción del Estado y a la ampliación del
protagonismo de la sociedad civil. La aproximación de las luchas de los
movimientos sociales y de la acción pastoral, vinculada tanto a la Iglesia
Católica como a la Iglesia Evangélica de Confesión Luterana en Brasil
(IECLB), a la actuación de las ONG’s y sindicatos de trabajadores rurales
(STR’s), permitió articular el esfuerzo permanente de educación popular
con el trabajo de capacitación tecnológica y el estímulo al asociativismo.
Por lo tanto, así como en otros países latinoamericanos, la promoción
de la agroecología en Brasil estuvo directamente vinculada a la acción
de los movimientos sociales ligados a la pequeña agricultura familiar y
campesina. Esto hizo que el término asumiera una connotación no sólo
técnica, sino eminentemente política, manteniendo diferentes niveles de
articulación con modelos de agricultura alternativa, o, para usar un término
más contemporáneo, agriculturas de base ecológica– allí comprendidas casi
todas las formas de producción que adoptan una perspectiva crítica a los

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preceptos de la modernización conservadora que orientaron la acción del
Estado brasileño desde, por lo menos, mediados de los años 1960.
Uno de los principales hitos originarios de ese proceso fueron los
Encuentros Brasileños de Agricultura Alternativa (EBAAs), realizados en los
años 1980 (1981, 1984, 1987 y 1989). En pleno régimen militar, inicialmente
se caracterizaron como espacios técnicos, protagonizados por agrónomos
vinculados a la Federación de Asociaciones de los Ingenieros Agrónomos
de Brasil (FAEAB). A lo largo del proceso de democratización, sin embargo,
fueron siendo crecientemente ocupados por los movimientos estudiantiles
y sindicales (Weid, 1988; Luzzi, 2007). A partir de ahí, diferentes actores
vinculados a iniciativas en el campo de la llamada agricultura alternativa
comenzaron a tejer una red cada vez más amplia, a escala nacional, lo que
potenció reflexiones, críticas y acciones colectivas (Petersen et al., 2013).
Ese proceso de articulación posibilitó también una importante ganancia
en escala para experiencias hasta entonces puntuales, desarticuladas y
localizadas, con trayectorias y desdoblamientos distintos en las varias
regiones del país. Desencadenó, además, un proceso de movilización de gran
relevancia, que resultó en la construcción de una legislación que buscaba
regular, de forma amplia, el tema de los agrotóxicos en Brasil.
En la región Nordeste, la cuestión tecnológica ya se hacía presente
desde finales de los años 1970 como una problemática a ser enfrentada
por los campesinos del semiárido, repercutiendo en la actuación de ONG’s
como la Federación de Órganos para Asistencia Social y Educativa (FASE),
el Movimiento de Organización Comunitaria (MOC-BA) y el Programa
de Aplicación de Tecnologías Apropiadas a las Comunidades (PATAC), así
como en el trabajo desarrollado por la Comisión Pastoral de la Tierra (CPT)
junto a las comunidades rurales (Días, 2004; Leroy y Abramovay, 1998).
En el Sur y el Sudeste de Brasil, donde el proceso de modernización
había sido más intenso, se verifica ya desde los años 1970 la emergencia de
iniciativas locales que buscaban contraponerse a la narrativa predominante
por medio de la experimentación de prácticas innovadoras de producción,
conservación de los suelos, control biológico de plagas, entre otras. En el
estado de São Paulo, en 1973-1974, se organizó, en Botucatu, la Estancia
Demetria, inspirada por los principios de la agricultura biodinámica. Esa

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experiencia tuvo como desdoblamiento una serie de acciones relacionadas
con la diseminación de ese modelo de agricultura en Brasil, incluyendo la
creación de la Asociación Brasileña de Agricultura Biodinámica, en 1995, y
de la Asociación de Certificación Instituto Biodinámico, en 1999.
En el caso de la Amazonia, la crítica al proceso de modernización de
la agricultura y sus impactos en la región estuvo fuertemente asociada a las
luchas de los campesinos y pueblos y comunidades tradicionales en defensa
de sus territorios, que contaban con el soporte de sectores progresistas de
la Iglesia Católica inspirados por la Teología de la Liberación. Además,
como ya se ha observado anteriormente, a partir de la década de 1980 las
reivindicaciones de los siringueros, pueblos indígenas y campesinos de la
Amazonia posibilitaran un nuevo tipo de articulación entre lucha social
y lucha ambiental. En lo que se refiere específicamente a la producción
agrícola, se verifica el surgimiento de programas de extensión rural y
entidades no gubernamentales de asesoramiento orientados al desarrollo
y diseminación de prácticas agrícolas alternativas, como la experiencia del
Centro Agroambiental de Tocantins (CAT).
En el Centro Oeste, las luchas por la tierra desempeñaron un papel
importante en la trayectoria de las organizaciones comprometidas en la
promoción de la agroecología. En 1992, en ocasión de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Eco-92),
se constituyó la Red Cerrado, compuesta actualmente por cerca de 600
organizaciones, involucrando a ambientalistas, ONG’s con actuación en
el campo de la agroecología y organizaciones representativas de pueblos
y comunidades tradicionales. Entre las actividades de la red se destaca la
organización, a partir de 2002, de las diversas ediciones del evento denominado
“Encuentro y Feria de los Pueblos del Cerrado” (Farranha y Santos, 2015).
En el plano nacional se destaca la creación, en 1983, del Proyecto
Tecnologías Alternativas (PTA), vinculado a la FASE y desarrollado
con el apoyo de la cooperación internacional, con el objetivo de rescatar
tecnologías alternativas y divulgarlas a los pequeños productores (Leroy y
Abramovay, 1998). El Seminario de Campinas (SP), promovido por el PTA
a finales de ese mismo año, llegó a congregar a más de 40 organizaciones,
incluyendo entidades de apoyo y asesoría, sindicatos de trabajadores rurales,

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una federación sindical, representantes de organismos públicos y entidades
profesionales. Se trataba, en aquel momento, de “discutir la situación de
la pequeña producción en el campo, la necesidad de buscar alternativas
tecnológicas y la creación de una articulación nacional alrededor de esa
cuestión” (Leroy y Abramovay, 1998: 5). A partir del seminario, se constituyó
una red de organizaciones que consiguió articular, inicialmente, experiencias
situadas en diez estados brasileños, en las regiones Sur, Sudeste y Nordeste del
país, fomentando en muchos lugares la creación de Centros de Tecnologías
Alternativas (CTAs) (Dias, 2004; Luzzi, 2007; Leroy e Abramovay, 1998).
A finales de la década de 1980, en un contexto de reestructuración del PTA,
que dejó de operar como una estructura organizativa administrativamente
vinculada a la FASE, se verifica la creación de diferentes ONG’s autónomas
con actuación en el campo de la agroecología. Entre ellas cabe mencionar la
Asesoría y Servicios a Proyectos en Agricultura Alternativa (AS-PTA), que
se mantuvo históricamente como un actor clave en la estructuración de la
red a nivel nacional.
Las organizaciones vinculadas a la Red PTA y demás entidades
orientadas a la promoción de una agricultura alternativa acogían a jóvenes
profesionales de ciencias agrarias, muchos de los cuales egresados ​​de
los movimientos estudiantiles y de los Grupos de Agricultura Ecológica
(GAEs), que se habían graduado en las universidades a lo largo de los
años 1980. Esos jóvenes profesionales aportaran referencias teóricas
que gradualmente adentraban en el mundo académico, sobre todo en el
campo de las ciencias agrarias (agrónomos como Ana Primavesi, Adilson
Pascoal, Sebastião Pinheiro, José Lutzenberger, entre otros). Al mismo
tiempo, retroalimentaban el debate teórico y político de los movimientos
estudiantiles con los resultados de las experiencias empíricas. A finales de los
años 1980 y principios de la década de 1990, el enfoque sistémico propuesto
por la agroecología pasó a ser incorporado, de forma más sistemática, por
esas organizaciones por intermedio de las conexiones establecidas por las
ONG’s brasileñas con organizaciones, latinoamericanas, particularmente
con las entidades pertenecientes al Consorcio Latinoamericano sobre
Agroecología y Desarrollo (CLADES), y con la traducción, en 1989, del libro
organizado por Miguel Altieri, intitulado Agroecología: las bases científicas de
la agricultura alternativa (Altieri, 1989).

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 En lo que se refiere específicamente a los movimientos agrarios y al
sindicalismo rural –los que protagonizaron las luchas sociales por la Reforma
Agraria y por el reconocimiento y legitimación de la agricultura familiar–,
la adopción de la agroecología como referencial de acción se reveló un
proceso gradual, contradictorio y aún incompleto. El término estuvo lejos de
constituir un consenso entre esos movimientos. A principios de la década de
los 1990, en el curso de las luchas que llevaron a la creación del PRONAF y
que contaron con una fuerte participación de organizaciones sindicales con
actuación en la región Sur de Brasil, la mayoría de los movimientos sociales y
sindicales rurales concentraba sus pautas en la desigualdad en el acceso a los
factores de producción (tierra, capital e insumos). Las discusiones estaban
más centradas en la exclusión de la pequeña agricultura de los recursos
públicos y de los mercados agrícolas que en la transformación del modelo
productivo.
En el caso del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra
(MST), fue solamente durante su 4º Congreso Nacional, en 2000, que se
adoptó la agroecología como línea política de acción. A partir de ahí, se
convirtió en uno de los principales promotores del nuevo modelo, incluso
invirtiendo en la formación de técnicos en escuelas propias (Barcellos,
2014). Desde 2002, el MST pasó a organizar anualmente las Jornadas
Paranaenses de Agroecología, entendidas por el movimiento como
un espacio de formación, movilización e intercambio de experiencias,
reuniendo a un público aproximado de 3,000 participantes por edición,
incluyendo agricultores, investigadores y profesionales de diferentes áreas.
Por su parte, en la Confederación Nacional de los Trabajadores en la
Agricultura (CONTAG) y en la Federación Nacional de los Trabajadores
y Trabajadoras en la Agricultura Familiar (FETRAF), el debate fue aún más
controvertido, siendo parcialmente bloqueado por las resistencias de una
base social más integrada al modelo convencional (aunque esto también
es válido para una parte de la base social de la propia Vía Campesina). Se
observa, sin embargo, en ambas organizaciones, un fuerte compromiso
de las mujeres en el debate relacionado con la agroecología, en estrecha
conexión con una agenda más amplia desde una perspectiva feminista.

| 93 |
 Si hoy existe cierta convergencia entre los liderazgos de las
organizaciones agroecológicas y de los principales movimientos sociales
y sindicales del país, la “ecologización de los modelos productivos” sigue
siendo un tema latente en las discusiones sobre las estrategias y las políticas
de desarrollo rural defendidas por diferentes actores de ese campo político
(Picolotto y Brandenburg, 2015). Esos debates, y los entendimientos que
se fueron obteniendo, se deben, en parte, a los Encuentros Nacionales de
Agroecología (ENAs), realizados en 2002, 2006 y 2014, que se configuraron
como un nuevo espacio de diálogo entre movimientos, organizaciones
sociales, académicos y gestores públicos invitados. La organización de los
mismos ha sido liderada por la Articulación Nacional de Agroecología
(ANA), un movimiento-red creado en 2002, que se ha convertido en una
de las expresiones contemporáneas más prominentes de las articulaciones
sociales que se iniciaron en los años 1980.
La ANA ha intentado reforzar, también, el diálogo entre las redes de
agroecología y un conjunto más amplio de actores de la sociedad civil, sobre
todo a partir de 2011, con la realización, en Salvador-BA, del Encuentro
Nacional de Diálogos y Convergencias: Por otro Modelo de Desarrollo.
Participaron en la organización del evento el Foro Brasileño de Economía
Solidaria (FBES), la Red Brasileña de Justicia Ambiental (RBJA), la
Red Alerta contra el Desierto Verde (RADV), la Asociación Brasileña
de Postgrado en Salud Colectiva (ABRASCO), la Asociación Brasileña
de Agroecología (ABA), el Foro Brasileño de Soberanía y de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (FBSSAN), la Marcha Mundial de Mujeres
(MMM) y la Articulación de Mujeres Brasileñas (AMB).
En el campo de los debates académicos, en 2004 se creó la Asociación
Brasileña de Agroecología (ABA), que se estructura como una asociación
científica y que actualmente es responsable por la organización bianual de
los Congresos Brasileños de Agroecología (CBAs), los cuales han reunido en
sus diferentes ediciones algunos miles de participantes. La ABA también se
hace cargo de la publicación de la Revista Brasileña de Agroecología (RBA)
y de los Cuadernos de Agroecología. La definición de la agroecología como
ciencia, movimiento y práctica fue incorporada, en el período más reciente,
a las definiciones institucionales de esta entidad.

| 94 |
 Llama atención en toda esa trayectoria la emergencia, en el universo
de actuación de las organizaciones sociales anteriormente mencionadas,
de una diversidad de expresiones de la agroecología. Consideradas en sus
diferentes matices, esas distintas perspectivas tienen en común una visión
integral de las transformaciones económicas, sociales, ecológicas y culturales
asociadas a la llamada transición a la agroecología, buscando contraponerse,
al menos desde el punto de vista discursivo, a los enfoques propuestos por
algunos sectores ligados a la agricultura orgánica, centrados, ante todo, en
la conversión técnica de los sistemas productivos. Esto no significa, sin
embargo, que la certificación orgánica no sea percibida por muchos de los
actores como una estrategia válida de acceso a los mercados.

4. La incorporación de un enfoque agroecológico a los

instrumentos de políticas públicas
Los caminos que posibilitaron la traducción –o transcodificación
(Lascoumes, 1996)– de la visión de agroecología construida, históricamente,
por las redes de organizaciones sociales en un enfoque capaz de influir en la
formulación e implementación de políticas públicas fueron siendo trazados
por medio de un proceso discontinuo y, en alguna medida, disperso, que
atravesó diferentes arenas y espacios de interacción social. En el caso brasileño,
las políticas en favor de la agroecología avanzaron, principalmente, en el
espacio político e institucional abierto por las políticas de fortalecimiento
de la agricultura familiar. Es importante considerar, sin embargo, las
importantes conexiones establecidas por las ideas agroecológicas con las
políticas sociales y ambientales, así como su influencia en la regulación
del sistema orgánico de producción agropecuaria en Brasil, lo que ya se ha
expuesto anteriormente.
En lo que se refiere específicamente a las políticas de fortalecimiento de
la agricultura familiar, tomamos como referencia el marco analítico propuesto
por Grisa y Schneider (2014), que identifican en Brasil, en períodos y
contextos distintos, tres generaciones o cuadros de intervención que
guiaron los programas y acciones gubernamentales dirigidos a ese segmento
social: (i) la primera generación de políticas públicas surgió a mediados de
la década de 1990, siendo orientada por un referencial agrícola y agrario,

| 95 |
enfatizando, principalmente, la capacidad productiva de la agricultura
familiar y sus potencialidades en la generación de trabajo y renta; (ii) la
segunda generación de instrumentos de intervención gubernamental surge
a finales de los años 1990, marcada por la preocupación con los agricultores
más descapitalizados y en situación de vulnerabilidad social, asumiendo
tonalidades de una política social y asistencial, y; (iii) la tercera generación,
que surge a partir de 2003, tuvo como perspectiva la construcción de
mercados institucionales para la seguridad alimentaria y la sostenibilidad
ambiental.
Ese enfoque contribuye a reforzar un entendimiento de que, al
adentrar el universo de las políticas públicas, las ideas agroecológicas
pasan a interactuar con dispositivos intelectuales y prácticas ya existentes,
enfrentando resistencias, avanzando en muchos casos de forma discontinua
y sufriendo adaptaciones. Por lo tanto, buscaremos explorar las interfaces
establecidas a lo largo del tiempo entre las ideas agroecológicas y un conjunto
heterogéneo de instrumentos de políticas públicas que, aunque muchas
veces no hayan sido estructurados, originalmente, a partir de un enfoque
agroecológico, acabaron siendo construidos y/o movilizados en favor de
la agroecología. Además, en esta sección, discutiremos algunas lecciones
de la experiencia brasileña en lo que se refiere a los desafíos involucrados
en la coordinación y articulación de esos instrumentos en la perspectiva
de la agroecología, por medio de una especie de genealogía, con especial
atención a la Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica
(PNAPO). Prospectaremos, también, potenciales efectos de esas políticas
en el fortalecimiento de modos de vida sostenibles en el contexto de la
agricultura familiar.
Empezamos por destacar que, frente a un cuadro de fuerte éxodo rural
y crisis inflacionaria, la “primera generación” de políticas de desarrollo rural,
simbolizada por el PRONAF, se dirigió, fundamentalmente, a poner en relieve
la contribución socioeconómica de la agricultura familiar, su capacidad para
absorber mano de obra y abastecer el mercado interior (Grisa y Schneider,
2014; Mielitz, 2011), a pesar de la creciente repercusión de los debates
sobre un concepto más amplio de sostenibilidad en Brasil (véase Conferencia
Río 92). En ese mismo sentido, llama especial atención el hecho de que las

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políticas de desarrollo rural forjadas en los años 1990 no hayan incorporado
de manera más expresiva a los importantes acúmulos generados en el marco
del Programa Piloto para la Protección de los Bosques Tropicales de Brasil
(PPG7) y, particularmente, por el Subprograma Proyectos Demostrativos
(PDA), que tenían como foco la conservación y manejo de la biodiversidad
y el desarrollo de las actividades sostenibles en los bosques tropicales
brasileños.

Cuadro 2. Programas públicos pioneros para el manejo sustentable de la biodiversidad

El PPG7 tenía como foco el manejo de la biodiversidad y el desarrollo de actividades sostenibles
en los bosques tropicales brasileños, contando con fuerte apoyo de la cooperación internacional,
sobre todo alemana. Tuvo resultados bastante significativos en lo que se refiere a la creación de
unidades de conservación, el establecimiento de corredores ecológicos, demarcación de tierras
indígenas e implantación de reservas extractivas en los biomas Amazonia y Mata Atlántica.
Ya el PDA tenía como objetivo contribuir a la experimentación, adaptación y diseminación de
enfoques innovadores de desarrollo sostenible de los biomas Amazonia y Mata Atlántica, siendo
implementado por organizaciones comunitarias y ONG’s, pero también, eventualmente, por
gobiernos municipales. De esa manera, posibilitó un ejercicio extremadamente rico de participación
de redes de organizaciones de la sociedad civil, a ejemplo del Grupo de Trabajo Amazónico (GTA),
de la Red Mata Atlántica y de las organizaciones vinculadas a la ya mencionada Red PTA.
El programa operaba por medio de convocatorias públicas, abarcando, en su ámbito, el
financiamiento a actividades dirigidas al manejo forestal, capacitación, fortalecimiento de las
organizaciones sociales, procesamiento de productos de la sociobiodiversidad, entre otras.
Las propuestas, una vez examinadas en su mérito técnico, eran aprobadas, o no, por un comité
técnico paritario, con representación tanto del gobierno como de la sociedad civil. El PDA
mantuvo su continuidad por aproximadamente quince años (1995-2016), habiendo financiado,
a lo largo de ese período, 706 proyectos, con un valor total de 114,7 millones de euros.
Aunque las referencias específicas a la agroecología eran bastante puntuales, predominando un
discurso más amplio en torno al desarrollo sostenible, el contenido del programa y su formato de
implementación extremadamente flexible y adaptable encontraron una gran adherencia junto a las
redes agroecológicas, fortaleciendo no sólo las experiencias locales, sino también la articulación en
red de estas iniciativas.
En lo que se refiere específicamente a las políticas públicas, el PDA sirvió como referencia
para programas y acciones gubernamentales a nivel de los municipios y estados, impulsando
también la creación del Programa de Desarrollo Socioambiental de la Producción Familiar Rural
(PROAMBIENTE). Este programa tenía como foco la región Norte del país, habiendo sido
construido con fuerte participación de los movimientos sociales. Su diseño de implementación
ya incorporaba una crítica a los formatos de financiamiento viabilizados por medio del Fondo
Constitucional de Financiamiento del Norte (FNO), y posteriormente por el PRONAF,
buscando articular en una misma herramienta de intervención un abanico de acciones incluyendo:
planificación territorial, asistencia técnica y extensión rural, certificación y pago de servicios
ambientales, entre otras (Mattos, 2011: 733-735). El programa pasó, sin embargo, por un proceso

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de fragilización hasta ser extinguido, en virtud de la falta no sólo de recursos financieros, sino
también de apoyo institucional.

Conformado al margen de esas experiencias, el PRONAF se

institucionalizó a mediados de los años 1990 como la más importante de
las políticas dirigidas a la agricultura familiar, manteniendo esa posición en
las décadas siguientes. A lo largo de su historia, el programa consolidó una
estructura orientada a la financiación, con tasas de interés y condiciones
diferenciadas de pago, de operaciones de crédito de costeo e inversión
desarrolladas en el ámbito de la agricultura familiar, con significativo
incremento del volumen total de recursos a partir de 2003.
A través de una breve cronología, es posible verificar como el programa
fue expandiendo, con el tiempo, sus líneas de actuación e incorporando
una serie de innovaciones resultantes, en buena medida, de las demandas
presentadas por diferentes grupos sociales. En el momento de su creación,
en 1995, por ejemplo, el PRONAF se concentraba, fundamentalmente,
en el financiamiento de la producción agrícola, por medio de operaciones
de costeo de la cosecha y actividades de procesamiento y de inversión en
insumos, maquinaria y equipos agrícolas. En 1996, pasó a contemplar, en
el marco del llamado PRONAF Infraestructura, recursos destinados a la
implantación de infraestructuras y servicios básicos municipales, así como
a la capacitación de agricultores, consejeros municipales y equipos técnicos
responsables por los llamados Planes Municipales de Desarrollo Rural
(PMDRs). En 1997, se verifica la creación del llamado “Pronafinho”, una
línea especial de costeo dirigida a los agricultores menos capitalizados,
marcando la emergencia de una segunda generación de políticas orientadas
a la agricultura familiar, influenciadas por una perspectiva socioasistencial.
Aunque el PRONAF haya tratado de responder a las demandas sociales
y tuviera como uno de sus objetivos generales la promoción del desarrollo
sostenible, buscando, sobre todo a través del PRONAF Infraestructura y
Servicios, asumir los contornos de una política de desarrollo rural, no pudo
afirmarse como una herramienta capaz de impulsar un modelo técnico-
productivo orientado a la promoción de sistemas productivos de base
ecológica. Sin embargo, principalmente a partir del primer gobierno de Lula

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y particularmente desde el Plan Cosecha 2003/2004, se puede identificar
varias iniciativas y esfuerzos de incorporación al PRONAF de líneas
específicas que pretendían financiar actividades dirigidas a la promoción
de la agroecología y de la agricultura orgánica y al manejo sostenible de los
agroecosistemas, a ejemplo del PRONAF Semiarido, PRONAF Forestal,
PRONAF Agroecología (2005/2006), PRONAF Eco (2007/2008) y
PRONAF Sistémico (2008/2009).
Pero es importante señalar que esas líneas de crédito diferenciadas
han sido accedidas por un número muy reducido de agricultores familiares
y, sobre todo, muy poco promovidas por las instituciones de ATER y los
bancos públicos (Sambuiche y Oliveira, 2011). El programa presentó,
también, en el curso de su historia, una serie de limitaciones en el sentido
de incorporar los segmentos más empobrecidos de la agricultura familiar
y desconcentrar la aplicación de recursos –aproximadamente 50%
concentrados en la región Sur del país (Grisa, 2017). La mayoría de los
proyectos continuaron, a lo largo de los gobiernos FHC, Lula y Rousseff,
a financiar commodities tradicionales, principalmente el maíz, la soja,
el café y el tabaco, producidas sobre la base de las llamadas tecnologías
modernas diseminadas a partir de la Revolución Verde (Grisa, 2017). Las
dificultades enfrentadas por el PRONAF en la atención a los segmentos
más vulnerables de la agricultura familiar contribuyeron, en buena medida,
a que los movimientos sociales pasaran a cuestionar, aunque con sesgos
y énfasis distintos, la estructura general del programa, su orientación
productivista y sus limitaciones en el sentido de adecuarse a las múltiples
realidades vivenciadas por la agricultura familiar.
A pesar de ese escenario conflictivo y controvertido, con el inicio del
primer gobierno Lula, se verifica la conformación de un ambiente político
e institucional más favorable a la circulación de las ideas agroecológicas.
Se destaca, en este nuevo contexto: (a) la centralidad adquirida por las
cuestiones relacionadas con la lucha contra el hambre y la SAN, con
el lanzamiento del Programa Hambre Cero; (b) el fortalecimiento de
espacios institucionales de interlocución Estado-sociedad civil, en que
se destacan los Consejos y las Conferencias Nacionales, contemplando
también, como apuntan Pires y Vaz (2014), una gran diversidad de

| 99 |
grupos de trabajo, comités consultivos, mesas de negociación y reuniones;
(c) una nueva generación de instrumentos de políticas públicas dirigidos a
la agricultura familiar.
El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(CONSEA), se constituyó como un espacio estratégico de elaboración
de un nuevo referencial de política pública orientado por los principios de
Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SSAN). Ese foro amplió,
en su actuación, las posibilidades de articulación práctica y discursiva
entre “el fortalecimiento de la agricultura familiar”, “el Derecho Humano
a una Alimentación Sana y Adecuada” y la “Agroecología”. El Consejo de
Desarrollo Rural Sostenible, estructurado en 1999 y reformulado en 2003,
también se ha fortalecido como un espacio de diálogo en torno al tema de la
agroecología, llegando a crear un comité específico referente a esa temática.
Los debates en esos espacios favorecieron la alineación de actores y la
agregación de posiciones difusas en el ámbito de las redes de acción pública
con actuación en el campo de la agroecología, lo que posibilitó la interacción
entre recursos intelectuales y prácticos, y categorías de conocimiento y
de intervención pertenecientes a sectores distintos (Lascoumes, 1996).
En el caso del CONSEA, los diálogos establecidos con las áreas de salud,
nutrición, asistencia social, economía solidaria, entre otras, fortalecieron el
carácter intersectorial, no sólo de la SAN, sino también de la agroecología,
perspectiva esta que se incorporaría al diseño de la PNAPO.
Sin embargo, algunos de los instrumentos de política pública orientados
al fortalecimiento de la agricultura familiar creados a partir de 2003, a
ejemplo del Programa de Garantía de Precios de la Agricultura Familiar
(PGPAF) y del Seguro de la Agricultura Familiar (SEAF), representaron,
fundamentalmente, un simple perfeccionamiento del PRONAF y, por lo
tanto, no generaron cambios importantes en la perspectiva de la agroecología.
Pero hubo otros instrumentos que produjeron inflexiones significativas,
rompiendo con un referencial meramente productivista o socioasistencial
e incorporando, de diferentes maneras, el abordaje propuesto por la
agroecología.
En 2003, bajo presión de los movimientos sociales del campo, se creó la
Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT), vinculada al MDA, que pretendía

| 100 |
potenciar un enfoque transversal, participativo y supra municipal en las
políticas de desarrollo rural. También se crearon, aún en 2003, el Programa
de Apoyo a la Infraestructura en los Territorios Rurales (PROINF) y el
Programa Nacional de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales
(PRONAT), con el objetivo de articular políticas públicas y orientar la
elaboración de proyectos de infraestructura y servicios en el ámbito de los
territorios rurales. Se instituyeron espacios de participación a nivel territorial,
por ejemplo, los Colegiados Territoriales, que lograron, en territorios
donde existían demandas en esa dirección, formular algunas propuestas de
promoción de la agroecología (infraestructuras de comercialización para
ferias y cooperativas, capacitación, procesamiento de productos, entre otras
acciones). Sin embargo, las modalidades establecidas de financiamiento de
esas acciones no llegaron a responder a las verdaderas prioridades de los
territorios en la promoción de una agricultura sostenible: acceso a la tierra y
al agua, regularización agraria y regulación de la utilización de los recursos
naturales.
Ese mismo año, el Departamento de Asistencia Técnica y Extensión
Rural (DATER), fue transferido al MDA, quedando bajo la responsabilidad
de la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF). A partir de ahí, se inició
el proceso de elaboración de la Política Nacional de Asistencia Técnica y
Extensión Rural (PNATER), que entró en vigor en 2004. La PNATER pasó
a refrendar las acciones del gobierno federal en el área de asistencia técnica y
extensión rural, como un servicio exclusivamente destinado a la agricultura
familiar y a los agricultores atendidos por las políticas de Reforma Agraria.
Se determinó, también, que sus acciones deberían estar ancladas en un
abordaje interdisciplinario y multidisciplinario, estimulando la adopción de
metodologías participativas y de “un paradigma tecnológico basado en los
principios de la agroecología” (BRASIL/MDA, 2004: 7).
La implantación de la nueva política de ATER tuvo como marca
importante la incorporación al Sistema Nacional de ATER de un conjunto
bastante significativo de organizaciones no gubernamentales que pasaron a
acceder a recursos federales para la implantación de programas y acciones
volcados, en muchos casos, a la promoción de la agroecología. En lo que
se refiere específicamente a las instituciones públicas de ATER, cuya gran

| 101 |
mayoría está bajo la coordinación de los gobiernos de los estados, ese cambio
de paradigma enfrentó una serie de obstáculos en lo que concierne no sólo
a su estructura normativa y formas de instrumentación, como también a su
capacidad de transformar las rutinas, procedimientos y convenciones que
sostienen la ATER como una acción pública.
Cabe señalar aquí que las relaciones entre investigación y ATER
constituyeron, a lo largo de toda esa trayectoria, un desafío importante
a ser enfrentado por el MDA. La Empresa Brasileña de Investigación
Agropecuaria (EMBRAPA) presentó, durante todo su curso como
institución, una serie de límites para incorporar de forma más amplia un
enfoque de la agricultura y del desarrollo rural más próximo a la agroecología.
Postura esa que no llega a sorprender, ya que, estando vinculada al MAPA,
EMBRAPA históricamente priorizó en sus agendas de investigación el
desarrollo de las cadenas productivas del agronegocio. Por otro lado, la
creciente relevancia asumida por las políticas de fortalecimiento de la
agricultura familiar acabó por producir nuevas demandas de investigación,
desafiando a la institución a ampliar su actuación junto a ese segmento y a
repensar tanto el foco de sus actividades de investigación como también sus
perspectivas metodológicas.
El MDA, a su vez, lanzó una serie de dispositivos buscando estrechar
sus relaciones no sólo con EMBRAPA, sino con las Organizaciones
de Investigación Agropecuaria de los Estados (OEPAs). El ministerio
también contribuyó, en colaboración con otros órganos públicos y con
diferentes organizaciones de la sociedad civil, en la construcción del Marco
Referencial en Agroecología, lanzado en 2006, que trató de dar consistencia
al proceso de institucionalización de la agroecología en el ámbito de la
EMBRAPA. El texto busca hacer una diferenciación entre la agroecología
como un referencial teórico, basado en un enfoque sistémico, y las diversas
“agriculturas ecológicas” empíricamente existentes. Los principios de la
agroecología ganan significado concreto, en los términos establecidos por
el documento, por medio de su aplicación en las más distintas realidades
locales: “la agroecología es considerada una disciplina científica que
trasciende los límites de la propia ciencia, al pretender tratar cuestiones
no incorporadas por la ciencia clásica (relaciones sociales de producción,

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equidad, producción para el autoconsumo, calidad de vida, sostenibilidad)”
(EMBRAPA, 2006:41). La construcción de ese Marco Referencial
contribuyó a fortalecer la red de investigadores de EMBRAPA dedicados
a la agroecología, así como a la creación del Macroprograma 6 titulado
“Apoyo al Desarrollo de la Agricultura Familiar y la Sostenibilidad del Medio
Rural”, que busca estimular la estructuración de una cartera de proyectos
orientados a esa temática a nivel nacional. En el esfuerzo por estrechar las
relaciones entre ATER e investigación agrícola, el MDA también estableció
a lo largo de los años una serie de acuerdos de cooperación con EMBRAPA,
repasando recursos directamente a la institución y lanzando, a través del
Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), diversas
convocatorias de investigación.
En lo que se refiere específicamente a las políticas de ATER, se ha
formulado en 2010 un nuevo instrumento jurídico (Ley 12.188/2010), que
pasó a orientar la contratación de esos servicios a través de convocatorias
públicas, con dispensa de licitación. En ese nuevo formato, pasaron a ser
definidos a priori ítens como área de actuación, número de agricultores
atendidos, metodología utilizada y productos a ser presentados por los
prestadores de servicios de ATER, haciendo más rígido, en muchos aspectos,
el diseño e implementación de los proyectos (Diesel et al., 2015; Weid,
2011). Al mismo tiempo, aunque su formulación incluya la “adopción de los
principios de la agricultura de base ecológica como enfoque preferencial para
el desarrollo de sistemas de producción sostenibles”, la nueva ley no utiliza
la expresión agroecología, lo que señala cierta resistencia a la incorporación
de ese enfoque.
Posteriormente, el MDA pasó a lanzar convocatorias públicas dirigidas
específicamente a la “Agricultura Sostenible” (ATER Sostenibilidad), y a la
“Agroecología”. A modo de ejemplo, sólo durante el horizonte de tiempo del
I PLANAPO (2013-2015), esas convocatorias hicieron posible atender a
un universo de 112.800 familias. Sin embargo, la diseminación del enfoque
agroecológico en el conjunto del Sistema Nacional de ATER, aspiración
original del PNATER, parece haber quedado, en alguna medida, en segundo
plano.

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 En 2010, el Departamento de ATER (DATER) publicó un edicto
para apoyar la estructuración de Núcleos de Investigación y Extensión en
Agroecología (NEAs), buscando ampliar la producción científica en el
campo de la agroecología, por medio de acciones articuladas dirigidas a la
enseñanza, la investigación y la extensión junto a los agricultores familiares
y calificando la formación de profesores, investigadores, estudiantes y
profesionales de ATER. A partir de 2012, los NEAs pasaron a ser titulados
de Núcleos de Estudio en Agroecología y Producción Orgánica, siendo
apoyados por medio de edictos del CNPq, que recibe aportes financieros
de diferentes ministerios. En 2013 fue creada, también en el ámbito del
DATER, una Coordinación de Innovación y Sostenibilidad de la Agricultura
Familiar, responsable de la construcción de un plan específico en esa área.
Otra innovación importante en ese período fue la creación de
programas públicos orientados a la adquisición y distribución de
alimentos provenientes de la agricultura familiar, con destaque para
el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), instituido en 2003,
y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE), que
pasó a ser orientado, a partir de 2009, por una nueva legislación.
El PAA instituye mecanismos simplificados de adquisición, por el Gobierno
Federal, de alimentos de la agricultura familiar que son destinados a personas
en situación de vulnerabilidad social, instituciones públicas de alimentación,
nutrición, socioasistenciales y escuelas de la red pública o filantrópica,
así como a la formación de stocks públicos. El PAA constituyó un vínculo
importante entre la política agrícola y las políticas sociales dirigidas a la
garantía de la SAN. Asimismo, contribuye a promover la diversidad de los
sistemas productivos en la medida en que posibilita la articulación entre los
distintos sistemas productivos de la agricultura familiar y la demanda oriunda
del mercado institucional, llegando a adquirir, en 2012, 380 diferentes ítens
de alimentos. Otro aspecto favorable del reglamento que orienta el PAA
es que permite la adquisición de alimentos orgánicos/agroecológicos con
precios hasta un 30% superior a los de los productos convencionales. El
diseño del programa posibilita, además, la compra y distribución de semillas
criollas o varietales (no transgénicas), lo que potenció importantes acciones
dirigidas al rescate, multiplicación y oferta de eses materiales. Sin embargo,
el porcentaje de alimentos certificados adquiridos a través del PAA no

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asumió, dimensiones muy expresivas, representando, en 2012 (año en que
el PAA presentó su mejor desempeño), cerca del 2% del volumen total de
adquisiciones (Porto, 2016).
El PNAE, a su vez, tiene como objetivo garantizar la alimentación de
estudiantes de la red pública o filantrópica de enseñanza durante el período
lectivo. Su reglamento busca priorizar la compra de alimentos orgánicos o
agroecológicos (con sobreprecio de hasta un 30%), así como los producidos
en el municipio o región en que están ubicadas las instituciones demandantes.
Del mismo modo que ocurre con el PAA, la garantía de comercialización
ofrecida por el PNAE a los agricultores contribuye a la diversificación de
los sistemas productivos familiares, ampliando así las posibilidades de
aplicación de principios y prácticas agroecológicas.
El Programa Un Millón de Cisternas Rurales (P1MC), creado en
2003, y el Programa Una Tierra y Dos Aguas (P1+2), constituido en 2007,
también son ejemplos emblemáticos de la interlocución entre sociedad civil
organizada y el Estado en la construcción y operacionalización de políticas
públicas. Esos dos programas pueden ser considerados como uno de los
resultados de la consolidación de la propuesta de convivencia con el semiárido
que, en oposición a las tradicionales políticas de lucha contra la sequía, fue
construida a lo largo de los años por un amplio conjunto de organizaciones
de la sociedad civil que se congregan en la Articulación Semiárido Brasileña
(ASA). Además de las diferentes esferas estatales involucradas en la
implantación de esas políticas públicas, se destaca la importancia de la ASA
en el proceso de movilización social e implementación de esos instrumentos
junto a las comunidades rurales del semiárido brasileño.
El P1MC fue creado para garantizar el acceso al agua de calidad para el
consumo de las familias rurales por medio de la construcción de cisternas
de placas de hierro-cemento, con capacidad de almacenamiento de 16 mil
litros de agua de lluvia. El P1+2 busca fortalecer los efectos del P1MC y la
autonomía generada, añadiendo a los domicilios con cisternas construidas
para el abastecimiento humano una “segunda agua (+2)” destinada a la
producción agrícola y al abastecimiento animal. Al integrar el Programa de
Formación y Movilización Social para la Convivencia con el Semiárido de la
ASA, ambos programas posibilitan a las familias desarrollar varias iniciativas

| 105 |
de manejo y gestión con vistas a potenciar el aumento y la estabilización
de la oferta hídrica en los sistemas productivos a partir de un enfoque
agroecológico, a ejemplo de los bancos de semillas, sistemas agroforestales
y de los huertos productivos. Una de las innovaciones importantes es el
hecho de que los procesos de movilización, formación y organización son
considerados como parte integrante de las tecnologías sociales diseminadas
por los dos programas.
En el período más reciente, la formulación de la Política Nacional
de Agroecología y Producción Orgánica (PNAPO) –instituida a través
del Decreto 7.794/2012 y de los Planos Nacionales de Agroecología
y Producción Orgánica (PLANAPOS), 2013-2015 y 2016-2019–
desencadenó todo un esfuerzo de articulación y construcción de
convergencias entre organizaciones sociales y gestores públicos con
intervenciones tanto en el campo de la agroecología como en el universo
de la agricultura orgánica. No cabe aquí detallar los múltiples procesos que
posibilitaron que el tema de la agroecología ganara visibilidad en la agenda
política del primer gobierno Dilma Rousseff, resultando en la formulación
de una Política Nacional y contando con el soporte tanto de la Secretaría de
Gobierno de la Presidencia de la República (SG-PR), como de diferentes
ministerios. Sin embargo, hay que reconocer que el protagonismo de
los movimientos de mujeres organizados en la Marcha de las Margaridas
fue, sin duda, un componente fundamental.
Del punto de vista político-operacional, frente a los compromisos
asumidos en ocasión de la Marcha de las Margaridas, la Presidencia de
la República designó al Ministerio del Medio Ambiente (MMA), como
órgano responsable por la coordinación del proceso de construcción de
la nueva política y se constituyó en seguida un grupo interministerial
para tratar de ese tema, con estrecho acompañamiento de la Secretaría
General de la Presidencia de la República (SG-PR). Si bien la densidad
social conquistada por la agroecología haya repercutido en un escenario
político e institucional favorable y permitido que ese proceso ganara gran
dinamismo, es importante llevar en consideración también la relativa
visibilidad alcanzada por la agricultura orgánica en las acciones del MAPA.
Como observa Moura (2016), desde el segundo mandato del Presidente

| 106 |
Lula, ya estaba en construcción, en el ámbito de la Comisión Nacional
de Producción Orgánica (CNPOrg), involucrando las Comisiones de
Producción Orgánica en los estados (CPOrgs-UF), la formulación de
una política más amplia, dirigida a la producción orgánica. La ventana de
oportunidades abierta con la PNAPO fue considerada un posible camino
para que esta propuesta pudiese avanzar. El esfuerzo de mediación por parte
del MMA en la intención de aproximar redes y movimientos del campo de
la agroecología y organizaciones relacionadas con la agricultura orgánica fue
bien recibido y posibilitó que esas iniciativas convergieran.
En el campo de las organizaciones de la sociedad civil, la construcción de
la PNAPO fue un momento importante de sistematización, no únicamente
de la concepción compartida de agroecología, pero de una amplia agenda
de políticas públicas en las más diferentes áreas. La Articulación Nacional
de Agroecología (ANA) desempeñó un papel fundamental en el sentido
de articular un proceso de diálogo entre las diferentes organizaciones,
contando con el soporte financiero del Gobierno Federal para la realización
de encuentros en las diferentes regiones del país y de un seminario a nivel
nacional. Ese debate movilizó aproximadamente 300 personas y 133
organizaciones, incluyendo representantes de los movimientos sociales,
ONG’s, redes regionales y estaduales de agroecología y profesionales
vinculados a universidades y órganos gubernamentales de investigación
y extensión. El objetivo general de la PNAPO aparece en el documento
producido por las organizaciones sociales en los siguientes términos:

Promover la agroecología y la producción orgánica como forma

de ampliar, fortalecer y consolidar la agricultura familiar
campesina y pueblos y comunidades tradicionales, en los campos,
bosques y ciudades, potencializando sus capacidades de cumplir
con múltiples funciones de interés público en la producción
soberana, en cantidad, calidad y diversidad, de alimentos y
demás productos de la sociobiodiversidad; en la conservación
del patrimonio cultural y natural; en la dinamización de redes
locales de economía solidaria; en la construcción de relaciones
sociales justas entre hombres y mujeres y entre generaciones y en
el reconocimiento de la diversidad étnica; contribuyendo para la
construcción de una sociedad sostenible, igualitaria y democrática
(ANA, 2012, p. 3).

| 107 |
 El documento, en su concepción general, busca demarcar políticamente
la propuesta defendida por las organizaciones sociales. En el íten referente
a las premisas de la ANA para la elaboración de la PNAPO, el texto destaca
que la nueva política, “en sus concepciones, instrumentos, mecanismos
de gestión y control social, debe estar orientada al fortalecimiento de
una alternativa sostenible a los patrones actualmente dominantes en la
organización socioeconómica, técnica y ecológica del desarrollo rural
brasileño” (ANA, 2012: 2). En esa misma sección refuerza que: “la PNAPO
no es reductible a una mera política ambiental, ni a la promoción de un
conjunto de técnicas o buenas prácticas”, “no se restringe a la promoción de
nichos de mercado de pocos agricultores/as para pocos/as consumidores/
as”, “tampoco puede reducirse a acciones compensatorias destinadas a pobres
rurales desvinculados de los grandes mercados” (ANA, 2012: 2-3). La línea
divisoria establecida por los actores sociales ligados al campo agroecológico
entre la agroecología y la agricultura orgánica también aparece explicitada
en el documento. Sin embargo, es interesante percibir que esas diferencias
consiguieron ser superadas, en buena medida, en la construcción del Plano,
en un ambiente de respeto a las diferentes identidades.
El PLANAPO, a su vez, previó en su primera fase un total de 125
acciones y una inversión de R$ 8,8 billones (2,75 billones de US$) en
iniciativas de promoción de la agroecología, subdivididas en cuatro objetivos
estratégicos: a) producción, b) uso y conservación de los recursos naturales,
c) conocimientos, d) comercialización y consumo. Sin embargo, temas
relacionados a la Reforma Agraria y derechos territoriales, que aparecen de
forma destacada en el documento coordinado por la ANA, no ganaron un
lugar central en el I PLANAPO.
A pesar del gran volumen de recursos, el I PLANAPO consistió,
básicamente, en la coordinación de programas que ya existían en varios
ministerios, incluyendo el MDA y MAPA. Así, la principal innovación fue la
creación de una nueva estructura de gobernanza, compuesta por dos espacios:
(a) la Cámara Interministerial de Agroecología y Producción Orgánica
(CIAPO), abarcando una decena de órganos gubernamentales y coordinada
por el MDA (véase figura 04); y (b) la Comisión Nacional de Agroecología
y Producción Orgánica (CNAPO), órgano de composición paritaria entre

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gobierno y sociedad civil, donde están los principales movimientos sociales
rurales y agroecológicos, representantes de la agricultura orgánica, así como
las asociaciones de investigadores y extensionistas rurales, con la notable
ausencia de los sectores de la agricultura empresarial (véase figura 05).

Figura 04: Estructura de la CIAPO

Elaboración: Brasil/CIAPO.

Figura 05: Estructura de la CNAPO

Elaboración: Brasil/CIAPO.

| 109 |
 La Secretaria de Gobierno de la Presidencia de la República (SG-
PR) es responsable por la Secretaría Ejecutiva de la CNAPO. Entre
los avances resultantes de la PNAPO cabe mencionar: la articulación
entre los diferentes movimientos y organizaciones sociales, y entre
productores orgánicos y agroecológicos; el involucramiento de un número
creciente de ministerios; el fortalecimiento del programa Ecoforte;
y el ejercicio de monitoreo de los programas y acciones de políticas
públicas desarrollado a través de la CNAPO, enfocado, hasta el presente
momento, sobre todo en el cumplimiento de las metas físicas de los
diferentes programas. Por otro lado, los intentos de institucionalizar el
Programa Nacional de Reducción del Uso de Agrotóxicos (PRONARA)
han encontrado innumerables resistencias protagonizadas por actores
gubernamentales y no gubernamentales.
A partir de los elementos anteriormente presentados cabe reflexionar
acerca de los desafíos relacionados con la coordinación y articulación de ese
amplio conjunto de programas y acciones de políticas públicas movilizados
a través de la PNAPO en favor de la promoción de la agroecología. La
PNAPO buscó adoptar una perspectiva intersectorial, movilizando, además,
un conjunto diferenciado de organizaciones sociales e instituciones. Los
riesgos asociados a la fragmentación de esa intervención están fuertemente
presentes, aun cuando consideramos, de una forma más restricta, el mix de
políticas públicas direccionadas específicamente a la agricultura familiar.
Como ya fue observado, muchos de esos instrumentos de política pública
no fueron pensados, originalmente, como herramientas de promoción de la
agroecología. El ajuste de esos dispositivos con base en un nuevo enfoque
demanda, necesariamente, una serie de modificaciones, tanto del punto de
vista normativo como en lo que se refiere a sus formas de implementación.
Otro aspecto a ser mencionado está relacionado a la arquitectura
institucional compuesta por la CIAPO y por la CNAPO. Si por un lado
hubo una fuerte presencia de la sociedad civil en la construcción de
la política, lo que efectivamente se verificó en la construcción de los
PLANAPO’s I y II, así como una gran disposición por parte de los gestores
públicos en el sentido de dialogar con las organizaciones sociales, por otro,
es importante recordar que la CIAPO cuenta con la participación de varios

| 110 |
ministerios con envolvimientos y niveles de interés muy diferentes en lo
que dice respecto a la agroecología y a la producción orgánica. El perfil
de los gestores que participan de la CIAPO y de la CNAPO también es
bastante diferenciado, inclusive en términos de su poder de decisión. Sin
embargo, cabe valorizar las conexiones establecidas a través de la CIAPO
y de la CNAPO en el contexto de construcción de la Política Nacional,
posibilitando que las ideas agroecológicas alcanzaran sectores del Estado
que estaban muy distantes de esa discusión. El I PLANAPO fue implantado
en un momento en que las acciones que integran el Plan Nacional Plurianual
(PPA) 2012-2015 ya habían sido encaminadas, inclusive del punto de vista
de su programación presupuestaria. El II PLANAPO fue capaz de lograr un
mejor ajuste en relación al PPA. Pero la propuesta presentada por la ANA
de creación de un Fondo Nacional de Apoyo y Fomento a la Agroecología
y Producción Orgánica no alcanzó avances significativos y la PNAPO
continúa dependiendo de un esfuerzo de articulación de recursos que hoy
se encuentran distribuidos en varios ministerios.
En lo que concierne a los procesos de formulación e implementación de
políticas públicas en la esfera federal, la existencia de una Política Nacional,
considerada por el centro del gobierno Rousseff como de gran relevancia,
modifica el escenario más general en que se sitúan la agroecología y la
producción orgánica. Al mismo tiempo, hay que reconocer que la PNAPO
ha presentado una serie de limitaciones en el sentido de regular las prácticas
asociadas al agronegocio, las cuales son nítidamente perjudiciales al
desarrollo de la agroecología, como en el caso emblemático del Programa
Nacional para la Reducción de Agrotóxicos (PRONARA), propuesto en el
ámbito de la CNAPO, que, hasta el presente momento, no se concretizó.
Pero las posibilidades de articulación de los diferentes instrumentos
de políticas públicas coordinados por la PNAPO no quedan limitadas a la
esfera federal. El cuadro que sigue tiene como objetivo ilustrar los efectos de
las interfaces establecidas entre actores sociales, en movimiento, y políticas
públicas en una escala territorial. El territorio en cuestión se ubica en la
región Agreste de la Borborema, en el estado de Paraíba, donde una red de
agroecología ha logrado articular un conjunto diversificado de instrumentos
de políticas públicas orientados a la promoción de la sustentabilidad de la
agricultura familiar.

| 111 |
5. El territorio del Agreste de la Borborema: las redes de
agroecología y sus interfaces con las políticas públicas
La experiencia desarrollada por las organizaciones sociales vinculadas
al Polo Sindical de la Borborema, en el Agreste de Paraíba, es bastante
ilustrativa de los resultados positivos generados por un proceso continuo
de movilización y articulación de políticas públicas y de dispositivos de
acción colectiva, con fuerte participación de los agricultores. Los diferentes
programas y acciones que integran la PNAPO no aparecen aquí como
elementos inductores de un proceso de transición a la agroecología, sino
como componentes de un mix de instrumentos de acción gubernamental,
seleccionados y activados de forma creativa por los agricultores familiares,
sus organizaciones y entidades de asesoría, generando un proceso
colectivo de ampliación de capacidades y niveles crecientes de resiliencia y
sostenibilidad.
La construcción de la red de Agroecología del Agreste de la Borborema
remonta a la década de 1980, aunque sus raíces estén ancladas en una
trayectoria social más larga, marcada por la ascensión y declinación de
actividades productivas orientadas hacia el mercado y por procesos cíclicos
de campesinización y recampesinización (Piraux y Miranda, 2010). La
región se caracteriza históricamente por altos niveles de pobreza y por una
significativa concentración de establecimientos agrícolas de base familiar,
estando situada en una zona de transición entre el litoral húmedo y el sertão
(región más seca del Nordeste).
El Polo Sindical de la Borborema articula actualmente a catorce
Sindicatos de Trabajadores y Trabajadoras Rurales de alcance municipal,
150 organizaciones de base comunitaria, una asociación regional de
agricultores agroecológicos y un activo movimiento de mujeres agricultoras.
Esas organizaciones integran un universo aproximado de 5.000 familias, en
catorce municipios (véase mapa 2).
Desde 1993, los sindicatos de la región pasaron a actuar en asociación
con una organización no gubernamental de asesoría en el campo de la
agroecología, la AS-PTA. A partir de esa aproximación, incorporaron, en
un movimiento de renovación de su actuación sindical, la agroecología
como un referencial de análisis de la realidad de la agricultura familiar y eje

| 112 |
estructurador de una serie de procesos de innovación en las prácticas de
manejo de los agroecosistemas.
En ese proceso se constituyeron redes de agricultores(as)-
experimentadores(as) que pasan a trabajar en un amplio conjunto de
temáticas, orientadas por una estrategia que busca la estructuración de
sistemas productivos altamente diversificados, con una creciente autonomía,
particularmente en relación a los mercados de insumos. Una de las primeras
acciones emblemáticas en la Borborema fue la lucha por el reconocimiento
público de las semillas criollas, producidas y conservadas por los agricultores.
La iniciativa partió de las bases comunitarias, con el apoyo de la AS-PTA y de
los Sindicatos de Trabajadores Rurales, que actuaban en los municipios en la
estructuración de fondos rotativos que posibilitaban el acceso a varios tipos
de recursos: estiércol para la papa, palma forrajera, cisternas para almacenar
agua y variedades locales, principalmente de maíz y frijoles. Otra acción
relevante por parte de esos actores fue la revitalización de los Bancos de
Semillas Comunitarias (BSCs) y su constitución en una red de intercambios
locales, lo que representó una alternativa a la distribución pública de semillas
híbridas, que no eran de interés ni de los productores ni de los consumidores.
Progresivamente, por medio de la Articulación del Semiárido Paraibano, el
movimiento logró que en 1999 se votara una Ley de Semillas del Estado de
Paraíba, que atribuye a los materiales genéticos almacenados por los BSCs el
valor de semilla, y no de granos, y autoriza su distribución por la propia red
o a través de los servicios públicos de extensión.

| 113 |
 Mapa 2: Mapa con los municipios del Polo Sindical de la Borborema.

Elaboración: AS-PTA

A lo largo de su trayectoria, la red fue capaz de movilizar un amplio

conjunto de políticas públicas que fueron siendo interpretadas, seleccionadas
y adaptadas con base en los conocimientos y estrategias de acción que iban
siendo construidas por los agricultores(as) en su dinámica de organización.
En ese mismo proceso, el Polo se fortalecía como un actor colectivo, buscando
introducir nuevas referencias para la construcción e implementación de
políticas públicas dirigidas al semiárido brasileño, traducidas, en buena
medida, por la idea de la convivencia con el semiárido. Este concepto, que
se alimenta de las experiencias vividas por las comunidades rurales en la
lucha por el acceso al agua, representa una ruptura con los tradicionales
enfoques de políticas públicas que orientaron la intervención del Estado en
la región. Los programas públicos para la implantación de infraestructuras
para la captación y almacenamiento de agua de las lluvias (P1MC y P1+2)
constituyeron en la Borborema una especie de gatillo capaz de desencadenar
otros procesos de innovación sociotécnica, utilizando no sólo recursos
provenientes de las políticas públicas y de la cooperación internacional para
el desarrollo, pero movilizando capacidades endógenas de la región.
Hasta 2016, ya habían sido implantadas en el área de actuación del
Polo Sindical 8,403 cisternas para el almacenamiento de agua para el

| 114 |
consumo humano y 1,360 otras tecnologías dirigidas a la captación de
agua para la producción. El acceso al agua permitió a las familias ampliar
su capacidad de producción, dinamizando los huertos productivos,
manejados principalmente por las mujeres, fortaleciendo la participación
de los agricultores, incluso de los jóvenes, en las ferias de productos
agroecológicos –éstas implicaban en 2015 más de 100 familias agricultoras–
y activando la comercialización de alimentos a través del PAA por más
de 80 familias. En el caso de las semillas, el PAA fue utilizado, también,
como un mecanismo de fortalecimiento de los bancos comunitarios, que
organizaban, en 2016, un universo aproximado de 950 familias, posibilitando
la conservación, mejoramiento y almacenamiento de un amplio conjunto
de variedades criollas además diferentes tipos de forrajeras. La capacidad
de producción y almacenamiento de forraje para los animales, tornando
los sistemas productivos más resilientes, particularmente en el período de
la sequía, también fue ampliada a través del financiamiento de máquinas
motoensiladoras utilizadas colectivamente por los agricultores. Los desafíos
técnicos y sociales surgidos de todo ese proceso potenciaron la interacción
con la investigación pública, estimulando alianzas tanto con la EMBRAPA
como con las universidades. También sirvieron como incentivo para nuevas
inversiones, financiadas a través de Fondos Rotativos Solidarios (FRS).
Llama la atención, en esa trayectoria, el proceso continuo de aprendizaje
y de construcción de sinergias entre dinámicas de organización social y
políticas públicas en favor de la agroecología.

6. Consideraciones finales
En esta parte final del texto buscamos organizar algunos apuntes
sobre los posibles aprendizajes relacionados a la experiencia brasileña de
construcción de políticas públicas en favor de la agroecología.
La larga trayectoria de interacciones establecidas entre movimientos
sociales y redes de articulación de la sociedad civil con el poder público resultó
en una pluralidad de procesos de incorporación de la agroecología como un
enfoque para las políticas públicas. Esas iniciativas de institucionalización
culminaron en 2012 con la construcción del I PLANAPO. Es importante
destacar la relevancia asumida por foros y arenas de participación social

| 115 |
en la formación de un movimiento de crítica y contestación de los efectos
generados por la modernización de la agricultura y en la producción de un
enfoque alternativo. Esos espacios de participación fueron fundamentales
en la alineación de los diferentes actores, no sólo en el ámbito de las redes de
agroecología, sino de éstas con las organizaciones vinculadas al universo de
la agricultura orgánica.
El abordaje propuesto por la agroecología avanzó en las posibilidades
abiertas por el reconocimiento de la importancia de la agricultura familiar
y por la implementación de un conjunto diversificado de políticas
públicas orientadas a este sector. Sin embargo, es posible identificar
complementariedades, pero también discontinuidades entre el enfoque
adoptado por las políticas de fortalecimiento de la agricultura familiar y el
abordaje propuesto por la agroecología, resultantes, entre otros factores,
de las fuertes conexiones establecidas por determinados segmentos de la
agricultura familiar brasileña con las cadenas globales de commodities. Cabe
observar, al mismo tiempo, que el poder de influencia del agronegocio, que se
manifiesta en términos políticos, económicos, mediáticos y territoriales, se
presenta como un obstáculo a la implantación de una política de promoción
de la agroecología capaz de reorientar, de una forma más profunda, las
políticas de desarrollo rural, avanzando más allá de una “política de nicho”.
El debate en torno a la agroecología tiende a los límites políticos,
institucionales y prácticos de coexistencia entre las dos agriculturas
(agronegocio y agricultura familiar). Con la PNAPO, la agroecología se
afirma como un enfoque intersectorial e innovador, al buscar reorientar
un conjunto heterogéneo de instrumentos de política pública, si bien que,
en ese movimiento, acaba enfrentando una serie de desafíos relacionados
a la adecuación, articulación y coordinación del conjunto diversificado
de programas y acciones incorporados a esa política. Sin embargo, como
evidencia el estudio de caso de la región del Agreste de la Borborema,
avances importantes vienen siendo conquistados en la escala territorial.
Para finalizar, quisiéramos reforzar, una vez más, que la trayectoria
descrita a lo largo del texto sólo puede ser comprendida si consideramos
la intensa participación de las organizaciones de la sociedad civil en los
procesos de formulación e implementación de políticas públicas. A pesar

| 116 |
de ese ambiente de gran movilización social, observamos, sobre todo en el
transcurso del año 2016, una creciente desestructuración de las políticas
públicas orientadas a la agricultura familiar y de las políticas sociales en
general. Esos retrocesos se deben no sólo a la crisis fiscal del Estado, sino
a las rupturas en el sistema político brasileño. En este sentido, una de las
lecciones del caso brasileño en su experiencia más reciente se encuentra
también relacionada con la fragilidad de los procesos sectoriales de
innovación en políticas públicas frente a los cambios de escenario ocurridos
en un contexto económico y político más amplio.

Agradecimientos:
El presente estudio se realizó en asociación con los siguientes proyectos:
Agroecología, políticas públicas y transiciones sociotécnicas: ampliación de
escala de redes territoriales orientadas a la promoción de una agricultura
de base ecológica, que  contó con lo apoyo financiero del CNPq y de la
FAPERJ; Evaluación del Plan Nacional de Agroecología y Producción Orgánica
(Planapo), instituido en cooperación técnico-científica e institucional entre
el Instituto de Investigación Aplicada - IPEA, la Fundación Universidad de
Brasilia - UnB, a través del Centro de Estudios Avanzados de Gobierno y
Administración Pública - CEAG de la UnB, Embrapa Cerrados y SG/PR;
Normatizar em nome de qual desenvolvimento? A construção dos mecanismos
de regulação nos novos mercados alimentares, financiado pelo CNPq  ; así
como con el proyecto Alianza por la Agroecología, cofinanciado por la Unión
Europea <http://alianzaagroecologia.redelivre.org.br/>.

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| 121 |
| 122 |
Design: Carol Niemeyer
 Las Políticas de Fomento
a la Agroecología en Chile

Hugo Martínez Torres, Mina Namdar-Iraní,

Constanza Saa Isamit

Introducción
Este articulo busca describir y analizar cómo la agroecología ha sido
abordada (o no) por las políticas públicas en Chile en las últimas dos ó
tres décadas. Para ello, el texto se ha estructurado en cuatro secciones: la
primera entrega elementos de reflexión que fundamentan la definición de
“agroecología” que se ha decidido adoptar en el trabajo; se continúa, en la
segunda sección, con una descripción de la trayectoria y tendencias de las
políticas agrícolas y de gestión ambiental en el país, lo cual proporciona el
contexto y marco que permite entender mejor los programas e instrumentos
de fomento a la agroecología que se analizan en la tercera parte. La última
sección culmina con una discusión y conclusiones sobre el espacio que tiene
y podrá tener la agroecología en Chile.

1. Agroecología, principios agroecológicos y agricultura

sustentable

1.1 Contexto demográfico pre y post Revolución Verde

Es importante contextualizar en términos generales la demografía
y comercio durante las etapas pre y post Revolución Verde, para situar la
mirada agroecológica en el entorno económico correspondiente. Hasta
el año 1930 había en Chile más población rural que urbana (50,6% de
población rural), mientras que, en contraste, según el Censo de 2002 la

| 123 |
población de Chile que vivía en el campo era de sólo un 13,4%. Estimando en
términos absolutos, la población rural de Chile disminuyó sólo de 2.169.000
a 2.026.000, sin embargo, la gente que estaba vinculada a la producción
silvoagropecuaria versus los consumidores de alimentos, evidentemente
disminuyó drásticamente, realidad que se presentó en toda Latinoamérica
y en el mundo en general. A nivel planetario la población rural correspondía
al 66,4% en el año 1960, y en el año 2015 la proporción ha bajado al 46,1%1.
Más allá del rol que haya jugado la Revolución Verde en cuanto a la
alimentación en el mundo, se podría deducir de estas cifras globales un
aumento en la escala de producción de la agricultura en su producción
primaria, y un proceso de mayor especialización en otras labores ajenas a
lo agrícola y a lo rural en el mundo en general. En Latinoamérica, además,
existe un aumento en el llamado Empleo Rural no Agrícola (ERNA), en
el que cada vez más gente sale de la producción primaria agrícola para
ejercer otras labores en el área rural, lo que redunda en que cada vez menos
población trabaje en producción primaria de alimentos (Dirven, 2011). Más
allá de que este contexto como paradigma sea bueno o malo, lo concreto es
que resulta ser una realidad negativa para el medio ambiente, en la medida
que se presionan más los recursos naturales, se utilizan más agroquímicos; y
positiva en cuanto a que el monocultivo con economías de escala ha podido
hacerse cargo de ofrecer más alimentos a la población que se aleja del campo
y se va especializando en otros sectores de la economía.
Otro elemento de contexto que evidencia la especialización -que en
agricultura tiende a manifestarse en el monocultivo- es el comercio mundial
de alimentos, que además en el caso de Chile es más relevante que en el
promedio de países. El aumento en el comercio entre países implica que
estos van concentrando su economía en la producción de bienes en los que
son más competitivos a nivel global, en detrimento de otros productos en
los que a largo plazo les convendría importarlos desde otros países. En Chile,
entre los años 1997 y 2007, que corresponde a un período muy relevante en
la apertura de la economía, la superficie cultivada de cereales disminuyó en
un 26%, mientras que la superficie de frutales y viñas se incrementó en 45%2.

1 
http://datos.bancomundial.org/indicator/SP.RUR.TOTL
2 
Según datos de los Censos Agropecuarios de los años 1997 y 2007.

| 124 |
1.2 Agroecología y agricultura sustentable
Es fácil encontrar en la literatura definiciones de agricultura ecológica
(que con frecuencia se homologa a la orgánica o biológica), de agricultura
de precisión, agricultura sustentable, entre otras, pero definiciones de
agricultura, a secas, sin adjetivo, no se obtienen con facilidad. Sebillotte
(1974), entrega una definición de agricultura bastante técnica, en el marco de
la descripción de las tareas del agrónomo: “la agricultura consiste en obtener
una producción de una serie de plantas y animales, sobre una superficie en el
seno de un medio natural y socioeconómico dado, por lo tanto, en un marco
de restricciones, poniendo en obra a factores de producción.” Este concepto
de agricultura, aun siendo de la época de la Revolución Verde, se basa en el
“medio natural y socioeconómico”.
A su vez, Margalef plantea que la ecología se tiende a definir como el
estudio de las relaciones de un organismo con su ambiente inorgánico u
orgánico. Menciona que Haeckel se refería particularmente al estudio de las
relaciones de tipo positivo (amistoso), y de tipo negativo (enemigos), de un
ser vivo con las plantas y los animales con los que convive: “(en) la biología
de los ecosistemas el nivel de referencia por tanto no es el conjunto de
átomos ni de moléculas ni el de células, sino el nivel de organización cuyos
elementos constitutivos esenciales son los individuos de distintas especies”
(Margalef, 1974).
Entonces, la agroecología podría entenderse como el estudio de la
ecología, pero con una intencionalidad productiva e incorporación del
carácter socioeconómico al entorno.
En efecto, Hecht (1999), plantea que “la agroecología a menudo
incorpora ideas sobre un enfoque de la agricultura más ligado al medio
ambiente y más sensible socialmente; centrada no sólo en la producción,
sino también en la sostenibilidad ecológica del sistema de producción”. Sería
entonces una agricultura con visión ecológica (muy basada en la teoría de
sistemas), y con una perspectiva social.
Susana Hecht, en la publicación citada, realiza un interesante recorrido
de la mirada sistémica en la agricultura, partiendo desde lo que se conoce
(y se ha redescubierto) de los sistemas agrícolas prehispánicos, los que
se habrían ido quebrando, en un primer momento por el colonialismo, la

| 125 |
esclavitud, y posteriormente con la llegada de la Revolución Verde. Desde
que se observó que, si bien la tecnología desarrollada durante la Revolución
Verde incrementó los rendimientos productivos, ésta no habría sido capaz
de resolver los problemas de desigualdad económica y hambrunas en los
países del tercer mundo, sumado luego a los impactos ambientales que
se fueron haciendo evidentes (suelos erosionados, contaminación con
agroquímicos); habría entonces comenzado a resurgir la mirada sistémica,
entendiendo la agricultura con un enfoque de sustentabilidad.
El Ministerio de Agricultura de Francia, con la publicación en 2013
del “Proyecto agroecológico para Francia” y de la promulgación, al año
siguiente, de la “Ley del Futuro para la Agricultura, la Alimentación y el
Bosque (Ley N° 2014-1130), incorpora formalmente la agroecología en
sus políticas agrícolas. Concibe entonces la agroecología como un sistema
integrado de los recursos y mecanismos de la naturaleza, con el objetivo
de producción agrícola. Combina las dimensiones ecológicas, económicas
y sociales y apunta a sacar un mejor provecho de las interacciones entre
vegetales, animales, humanos y el medio ambiente.
Los principios clave de la política de agroecología francesa son:
Aumentar la biodiversidad funcional de los agroecosistemas, reforzar las
regulaciones biológicas, y cerrar los grandes ciclos (carbono, nitrógeno,
fósforo, etc.). Si bien la agroecología se entiende más vinculada a pequeñas
superficies con policultivos en los que tiende a reciclarse la energía del sistema
(combinación de diferentes estratos, reciclaje de nutrientes, entre otros), la
mirada del Ministerio de Agricultura de Francia, al referirse al cierre de los
grandes ciclos, abre la mirada a compatibilizar la agricultura especializada
y de gran escala al concepto agroecológico cuando se mira como un todo
(Guillou, 2013; Griffon, 2013; Ministere de l’Agriculture, 2013).
Dentro de las ideas de política agrícola para Chile que se han levantado
en la última década, se propone avanzar hacia una agricultura de ciclos
cerrados, en la que distingue un “ciclo menor”, que se refiere a un nivel predial,
en el que se tiende a reciclar la energía dentro del sistema de producción
minimizando el uso de insumos externos; un “ciclo medio”, que se cierra a
nivel del sector agropecuario, incorporando el paso de estiércol, guanos y
forrajes entre sistemas ganaderos y agrícolas; y un “ciclo mayor”, en el que
se incluye el uso de biosólidos en la agricultura, la captura de carbono en los
| 126 |
sumideros (agrícolas y forestales), entre otros (Martínez, 2010).
En la política agrícola chilena en general se viene usando el concepto
de agricultura sustentable asociado a los aspectos agroambientales
considerados por la OCDE. Martínez (2010), los sistematiza clasificándolos
en dos objetivos: uso sustentable de los recursos naturales (suelo, agua,
aire, biodiversidad), y la minimización de las externalidades negativas
(contaminación de aguas, aire, biodiversidad y consumidores). La agricultura
sustentable entonces, como se ha entendido en la política agrícola de Chile,
incluye elementos de evidente beneficio productivo y de uso sustentable
de los recursos naturales, pero que no van necesariamente en la línea de
acercarse a lo natural y patrimonial, como el caso del uso eficiente del agua
a través de riego tecnificado, o la mejora de la productividad de los suelos
agrícolas a través de la adición de fertilizantes químicos, entre otros.
La agricultura orgánica, a diferencia de la agroecología que se entiende
como un enfoque científico, que tiene una bajada directamente normativa.
Si bien el espíritu de ésta es el uso de tecnologías “naturales”, como la
prohibición de OGM’s y el no uso de ciertos insumos químicos de carácter
más industrial, en general no incluye la mirada social y cultural. Por estar
también la agricultura orgánica normada en cuerpos legales, opera en la
lógica del todo o nada (cumple o no cumple), más que en ejes y criterios
científicos que permitan una mirada más flexible, y por tanto más fértil para
aplicar políticas con la necesaria gradualidad, pensando más que en una
norma, en un enfoque de sistemas agropecuarios sustentables.
Para el presente artículo se busca analizar los esfuerzos de la política
pública por ir más allá del concepto “agricultura sustentable”, esto porque se
considera un estándar muy amplio, dentro del que caben muchas prácticas
cuya finalidad principal es la rentabilidad económica del sistema. Se opta
entonces por trabajar en la línea trazada entre la Revolución Verde y la
agroecología, y sobre ella observar avances y retrocesos.
Desde la situación de una agricultura del tipo Revolución Verde, los
autores consideran que una transición hacia la agroecología podría resumirse
en tres ejes: protección de la biodiversidad, esto es conectar nuevamente
la producción agrícola con los ciclos biológicos y el entorno; eficiencia
energética, entendida como buena utilización de la energía interna del

| 127 |
sistema agrícola, evitando la adición de insumos externos y cerrando los ciclos
del carbono y nitrógeno, entre otros; y reconocimiento de las tecnologías
tradicionales y patrimoniales, que se refiere a la utilización de técnicas,
variedades y factores de producción provenientes del conocimiento
tradicional. Para el presente capítulo entonces, entenderemos un avance
hacia lo agroecológico desde los tres ejes mencionados: herramientas e
instrumentos que promuevan la protección de la biodiversidad, la eficiencia
energética, y/o el rescate y uso de tecnologías tradicionales. Bajo este
planteamiento, se incluirán en el análisis los instrumentos que promuevan
el avance en al menos uno de los tres ejes, y que a la vez no redunden en un
retroceso en ninguno de los tres (criterio de Pareto)3.
Conscientes de que prácticas relevantes para la agricultura sustentable,
como las tecnologías de riego y la fertilidad de los suelos con aplicaciones de
fertilizantes minerales o sintéticos, o el uso de semillas híbridas resistentes a
enfermedades quedarán fuera de esta clasificación de aportes a la transición
hacia la agroecología, se optó por esta definición para observar con más
detalle las tendencias específicas de la política agrícola de Chile, así como
los criterios que habría detrás de las decisiones en temas agroambientales.

2.Trayectoria, realidad y tendencias de la gestión ambiental

en Chile
Previo a analizar los instrumentos que operan en la actualidad en el país y
que contribuyen a la agroecología, es importante dar una mirada a los enfoques
de la política agrícola, y como se insertan en la política ambiental del país.
Para ello, se hará una breve caracterización de la actual política agrícola
y el nuevo paradigma que enfrenta, para continuar con la evolución general
de la gestión ambiental vinculada al sector silvoagropecuario.

3 
Según el óptimo de Pareto, la máxima prosperidad común se obtiene cuando ninguna persona puede aumentar
su bienestar en un intercambio sin perjudicar a otra. O, lo que es lo mismo, si crece la utilidad de un individuo,
sin que disminuya la utilidad de otro, aumenta el bienestar social de los individuos. Aplicado al presente caso
serían Paretianas las medidas que mejoran el sistema en al menos uno de los tres ejes considerados, y a la vez
no constituyen un retroceso en ninguno de los tres. Por ejemplo, disminuir el uso de agroquímicos usando
semillas transgénicas resistentes a enfermedades, si bien se minimiza el uso de plaguicidas, significa a la vez un
retroceso en el eje de conocimiento tradicional, por lo que no sería considerada una práctica que avance hacia
un sistema agroecológico.

| 128 |
2.1. Las políticas agrícolas en Chile
En términos económicos, el sector silvoagropecuario ha mostrado
un relativo buen desempeño, lo cual significa que la política agrícola ha
funcionado razonablemente bien: prueba de ello ha sido el sostenido
incremento de la productividad de la tierra (entre 10% a 50% de incremento
en la década 2005-2015 en los rendimientos de cereales, raps-Brassica
napus, remolacha, tomate industrial) y del trabajo (el producto por persona
ocupada en la agricultura ha crecido 2,2 veces en el periodo 1996-2014),
la diversificación de rubros productivos, el desarrollo exportador (desde
US$ 1.600 millones en 1990 a US$ 14.690 millones en 2015) y la capacidad
del sector agrícola de insertarse en la economía mundial, en un esquema de
apertura comercial que casi no tiene precedentes en el mundo.
Si bien este proceso ha generado una concentración de la tierra y
disminución del número de explotaciones (sobre un total de 300 mil
explotaciones, aquellas de más de 1.000 has manejan el 83% de la superficie
constituyendo sólo el 1,1% de las explotaciones), estos resultados también
han tenido un impacto social, como lo denota la disminución de la pobreza
rural: en el periodo 2006-2013, la proporción de hogares rurales en situación
de extrema pobreza y pobreza por ingresos disminuyó desde el 23,5% a
8,3% y desde un 49,1% a 25,4%, respectivamente; asimismo, los hogares en
situación de pobreza multidimensional pasó de 39,5% a 31,1% entre 2009 y
2013 (MIDESO, 2014).
La política agrícola chilena –en concordancia con la estrategia del país-
busca contribuir a dos grandes objetivos: por una parte, reducir la desigualdad
y por otra, agregar valor a los bienes y servicios del sector, con una clara
orientación exportadora. Para ello, combina un conjunto de regulaciones
y bienes públicos (sanitarios, comerciales, ambientales, laborales, otros),
diversas líneas de crédito de instituciones públicas (INDAP y BancoEstado),
junto a un paquete de subsidios públicos transferidos a los agricultores y
agroindustrias, que buscan el mejoramiento de la competitividad sectorial.
El apoyo a los productores es bajo en comparación con los países miembros
de la OCDE, con una Estimación de Apoyo al Productor (EAP) promedio4

4 
Estimación de Apoyo al Productor: monto de los subsidios como fracción de los ingresos agrícolas brutos

| 129 |
 de 3% en 2013-2015, cifra similar a las estimaciones realizadas para Australia,
Nueva Zelanda y Brasil, y muy inferior al promedio de 18% que exhiben los
países de la OCDE (OCDE, 2016). Buscando responder a su objetivo de
reducción de la desigualdad, la mayor parte de estos recursos (75%), se focaliza
hacia la Agricultura Familiar Campesina, segmento que agrupa más de 265 mil
explotaciones (de un total de 300 mil). Estos incentivos no están acoplados a
la producción y se asignan a través de fondos competitivos y/o de ventanillas
que hacen posible la operación de una amplia diversidad de programas e
instrumentos de fomento, muchos de los cuales se ejecutan a través de organismos
privados (esquemas tercerizados). Estos programas, que entregan incentivos
para la inversión y para el desarrollo de capacidades, han sido evaluados en forma
continua y han logrado contar con la continuidad y estabilidad indispensables
para hacer perfeccionamientos sucesivos (Véase www.dipres.cl.
Más precisamente, la política agrícola chilena, puede ser descrita de
acuerdo a seis grandes ejes temáticos5:
• Fomento de la Agricultura Familiar Campesina (AFC)
• Agregación de valor
• Desarrollo de mercados
• Desarrollo de una agricultura sustentable
• Gestión de riesgos y estabilización
• Modernización de la institucionalidad
Cada uno de estos ejes se enfrenta a un escenario con cambios globales muy
rápidos y profundos que obliga a colocar énfasis y velocidades diferenciadas
en su desarrollo (ODEPA, 2016). Es así que la demanda por más y mejores
alimentos, por parte de consumidores cada vez más informados y exigentes,
coloca como eje articulador de toda la cadena los atributos de funcionalidad,
diferenciación, calidad e inocuidad de los alimentos. Además, aspectos
intangibles tales como las condiciones laborales, los impactos ambientales
o la identidad cultural se han convertido en factores cada vez más relevantes
en la diferenciación y competitividad de los productos agrícolas. Adicional
a estas condiciones de mercado, el sector también tiene que hacer frente a

5 
Corresponde al Programa del Ministerio de Agricultura, periodo 2014-2018, el cual se sustenta –con las
actualizaciones y énfasis correspondientes- en la Política de Estado para la Agricultura Chilena (MINAGRI, 2000).

| 130 |
recursos naturales crecientemente limitados –en Chile, especialmente el
agua que la agricultura debe compartir con los demás sectores productivos–
y las múltiples incertidumbres resultantes del cambio climático. Ello implica
que ya no es suficiente el cuidado por el medio ambiente sino también un
uso más eficiente de dichos recursos naturales, cada vez más escasos, y la
incorporación de estrategias que ayuden a la adaptación al cambio climático.
Es en este contexto que el desarrollo de una agricultura más sustentable,
o que se base en principios agroecológicos cobra crecientemente mayor
pertinencia y adhesión, como se explicará en los siguientes capítulos.

2.2. Las etapas de la gestión ambiental vinculada al sector silvoagropecuario

El tema medioambiental surge con fuerza en Chile con el retorno de
la democracia, en la década de los 90, y va adquiriendo mayor dinamismo
en la medida que el país se inserta en el proceso de globalización, tanto por
la comparación con países pares y referentes, como por los estándares, de
productos y procesos, que demandan las economías desarrolladas que compran
los productos nacionales (ver cuadro 3).
En este contexto general, a partir del año 90, se distinguen cuatro etapas
en la gestión ambiental silvoagropecuaria del Ministerio de Agricultura (ver
Tabla A).
El periodo 1990-1994, de preparación e instalación, corresponde a un
periodo de profusa actividad, que responde más a los urgentes requerimientos
ambientales postergados por décadas, que a una política ambiental sectorial
explícita.
En paralelo a esta dinámica de acción, se desarrolla un proceso más
reflexivo a partir de la creación, en 1990, del Sistema Medio Ambiental
del Sector Silvoagropecuario (SMASS), concebido como una instancia
de reflexión, análisis, coordinación y formulación de políticas en materia
ambiental.
El segundo periodo, de ordenamiento y consolidación, se inicia en 1995,
una vez promulgada la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, y
a nivel sectorial, con la publicación del Marco General de la Política Ambiental
por el SMASS. A partir de esa fecha y hasta el año 2000, se ordenan e intensifican

| 131 |
las acciones ambientales del Ministerio, en torno a tres ejes: la protección de
los recursos naturales, las herramientas de intervención y la regulación de
actividades de potencial impacto.
El tercer periodo (2000 a 2009) coloca el binomio “Productividad-
Protección ambiental” como factor de competitividad. Subraya entonces
que calidad y sustentabilidad representan una de las cinco tendencias de la
agricultura mundial que el país debe considerar al proyectar su gestión, y en
este contexto indica la necesidad de cuidar el patrimonio natural, no sólo en
términos de su capacidad de producción, sino también en su condición de
sustrato de recursos limpios, capaces de generar productos también limpios.
Este enfoque se profundiza aún más a partir del año 2003, donde se busca
vincular el énfasis productivo en la política agrícola con la protección ambiental
como factor de competitividad en los mercados internacionales.
Desde ese momento, la política ambiental silvoagropecuaria descansa
mucho más en el fomento e incentivo ambiental que en la regulación y
normas. Se busca avanzar en establecer sistemas que permitan focalizar
las acciones regulatorias en aquellos temas críticos y no internalizados por
el sector productivo, dejando aquellos temas ya internalizados bajo una
supervisión efectiva, pero de baja intensidad. En este contexto, a final del año
2003 se elabora una nueva agenda ambiental, la cual se estructura en torno
a tres objetivos: la protección de ecosistemas, especies, y recursos naturales;
el fomento de la agricultura limpia; y la promoción de negocios verdes. Es
también en este periodo, que se pone en marcha del programa oficial de
Trazabilidad (2004), y se promulgan la Ley de Agricultura Orgánica (2006)
y la Ley sobre la recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal (2008).

Cuadro 3. La evolución del enfoque ambiental en Chile

Al inicio de la década de los 90, Chile presentaba grandes deficiencias en materia ambiental. Aun
cuando existían mandatos constitucionales desde 1980 y se habían impulsado algunos programas
de relevancia -tales como las áreas protegidas, los estudios para la descontaminación de Santiago
y la creación de la Comisión Nacional de Ecología- existía una escasa internalización del tema por
parte de la sociedad y una prioridad política casi inexistente. En la práctica, el interés ambiental era
manifestado por grupos “elite” y no era una herramienta de apoyo al proceso de toma de decisiones
en los diferentes estamentos de la sociedad chilena.
En este contexto, los problemas ambientales se dividían básicamente en tres temáticas generales:
el manejo deficiente de los recursos naturales; la contaminación del aire, del agua y por residuos

| 132 |
sólidos; y la administración inadecuada del espacio territorial.
En 1990, el desarrollo sustentable se convierte en un objetivo general explícito en la política
gubernamental. Durante estos veintiséis años de gestión, el país ha tenido grandes avances en
materia ambiental. Los más importantes -por su carácter fundacional- corresponden a la formación,
en 1990, de la institucionalidad ambiental, que creó administrativamente la Comisión Nacional
del Medio Ambiente y la Comisión Especial para Descontaminar la Región Metropolitana;
y la promulgación, en marzo 1994 de la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente
(LBGMA). La creación, en 2010, del Ministerio del Medio Ambiente junto con el Servicio de
Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente es otro hito de gran relevancia
en materia de política ambiental.
En el año 2006 se llevó a cabo por parte de la OCDE una evaluación y recomendaciones acerca
de la política ambiental de Chile, previo a que el país se incorporara como país miembro. Diez
años después, en 2016, se llevó a cabo una evaluación del desempeño ambiental por la misma
organización, donde se menciona que: “Un crecimiento económico sostenido e inversiones en
infraestructura y servicios relacionados con el medio ambiente ayudaron a mejorar el bienestar de
la población chilena durante los últimos 15 años, aunque la desigualdad de los ingresos es aún la
más alta entre los países miembros de la OCDE. Sin embargo, el consumo de energía y materiales,
las emisiones de gases de efecto invernadero y la generación de residuos continuaron su curso
alcista de la mano del crecimiento económico. Entre los miembros de la OCDE, Chile tiene una de
las economías más intensivas en el uso de recursos, lo que refleja el papel clave que desempeñan la
extracción y la fundición de cobre, la agricultura, la silvicultura y la pesca” (CEPAL, OCDE, 2016).
En síntesis, la evaluación destaca avances en materia medioambiental, pero indica que restan
muchas cosas por hacer y profundizar, destacando los siguientes aspectos:
• Las reformas institucionales y normativas aún no han alcanzado los resultados ambientales
deseados
• Es preciso aplicar más rigurosamente la normativa ambiental
• El sistema tributario se hace más verde
• Se han efectuado inversiones en la infraestructura relacionada con el medio ambiente, pero
quedan por satisfacer cuantiosas necesidades
• Crecen los mercados verdes y mejora la capacidad de innovación medioambiental
• Chile necesita una política climática sólida y congruente
• La política sobre diversidad biológica está avanzada, pero la gestión eficaz de las áreas
protegidas plantea retos
Fuente: Elaboración propia en base a MINAGRI, 2006 y CEPAL, OCDE, 2016

La actual etapa, que se inicia en el 2010, se sustenta en una mirada más

sistémica e intersectorial. Es así que toman relevancia los temas patrimoniales,
culturales y territoriales dentro de la óptica medioambiental. Lo demuestra,
a nivel país, la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica (2014),6 la

6 
Desde esta fecha, el Ministerio de Medio Ambiente realiza en forma obligatoria una Evaluación Ambiental
Estratégica de los instrumentos de planificación territorial. Las políticas de recursos naturales, proyectos de
Ley y otros instrumentos que tengan relación con impactos ambientales, pueden someterse voluntariamente
a esta Evaluación Estratégica.

| 133 |
elaboración de una Política de Desarrollo Rural (2016) y el registro de 24
productos con Sello de Origen (Denominación de Origen, Indicaciones
Geográficas, Marcas de Certificación y Marcas Colectivas). El fenómeno del
cambio climático, así como los compromisos internacionales derivados del
tema, han incentivado esta mirada multisectorial, con la que ya se han formulado
distintos planes de adaptación analizados entre los distintos ministerios, entre
ellos el Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector Silvoagropecuario
(2013). A nivel sectorial, constituyen los hitos de esta etapa la modificación
de la Ley “Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los
Suelos Agropecuarios” (2010), y de la Ley de Agricultura Orgánica, que permite
a los pequeños agricultores ecológicos con sistemas propios y alternativos de
certificación comercializar sus productos orgánicos en cualquier punto de venta
(2015), la elaboración del Protocolo de Agricultura Sustentable que entrega un
marco conceptual claro y recomendaciones de buenas prácticas aplicables al
sector (2015), y la creación del Sello Manos Campesinas que busca diferenciar
los principales atributos de la producción campesina (2015).

Tabla A. Evolución e hitos institucionales y legales de la gestión ambiental (1990-2016)

ETAPA – PERIO- OBJETIVOS Y CA- HITOS PAIS HITOS
DO RACTERISTICAS MINISTERIO DE
AGRICULTURA
Etapa 1 Acciones para 1990: Creación de la 1990: Creación
(1990-1994): responder a urgentes Comisión Nacional de del Sistema Medio
Urgencia y requerimientos Medio Ambiente Ambiental del Sector
definición de ambientales 1994: Promulgación de Silvoagropecuario
estrategia postergados la Ley 19.300 de Bases (SMASS)
Formulación de Generales del Medio
políticas ambientales Ambiente
Etapa 2 Acciones en torno a 1995 – 1997 : 1995: Publicación del
(1995-1999): 3 ejes: Implementación del Marco General de la
Enfoque de Protección de los Sistema de Evaluación Política Ambiental
protección recursos naturales de Impacto Ambiental 1998: Prohibición
Herramientas de (1995: Voluntaria; 1997: quemas agrícolas en
intervención Obligatoria) RM durante otoño e
Regulación de invierno
actividades de 1999: Ley “Sistema
potencial impacto de Incentivos para
la Recuperación de
Suelos Degradados”

| 134 |
Etapa 3 Se busca posicionar 2001: Aprobación de la 2001: Creación de la
(2000-2009): el binomio Política de Nacional de Comisión de Buenas
Enfoque de productividad- Fomento a la Producción Prácticas Agrícolas
binomio protección ambiental Limpia 2002: Puesta en
productividad- como un factor de 2003 - 2005: Aprobación marcha del sistema
protección competitividad; por CONAMA de Reconocimiento
ambiental Acciones en torno a de la Estrategia de a los aplicadores de
como factor de 3 ejes: Conservación de Plaguicidas
competitividad Protección de Biodiversidad (2003) y 2003: Elaboración
ecosistemas, especies de su aplicación a través de una nueva agenda
y recursos naturales del Plan de Acción País ambiental
Fomento de la (2005) 2004: Puesta en
agricultura limpia 2004: Homologación marcha del programa
Promoción de del sistema nacional de oficial de Trazabilidad
negocios verdes certificación forestal 2006: Ley Agricultura
CERTFOR con el sistema Orgánica
internacional PEFC 2008: Ley sobre la
2005: Ley de recuperación del
Denominación de Bosque Nativo y
Origen e Indicaciones Fomento Forestal
Geográficas
Etapa 4 Se sustenta en una 2010: Creación del 2010: Modificación
(2010-Hoy): mirada más sistémica Ministerio del Medio de la ley “sistema
Enfoque e intersectorial. Ambiente de incentivos para
multisectorial y Toman relevancia los Desde 2010: Vigencia de la sustentabilidad
rescate patrimonial temas patrimoniales, Normas Secundarias de agroambiental de los
culturales y calidad de aguas suelos agropecuarios”
territoriales Desde 2013: Planes de 2013: Plan de
dentro de la óptica Adaptación al Cambio Adaptación al
medioambiental. Climático Cambio Climático
2014: Evaluación del Sector
Ambiental Estratégica Silvoagropecuario
2016: Política de 2015: Modificación
Desarrollo Rural de la Ley Agricultura
Orgánica
2015. Elaboración
del Protocolo
de Agricultura
Sustentable
2015: Creación Sello
Manos Campesinas
Fuente: Elaboración propia

| 135 |
3. Políticas y programas de fomento a la agroecología en Chile

3.1. Marco institucional chileno para el fomento de la agroecología

En el sector público, diversas son las carteras ministeriales e
instituciones dependientes que han venido incorporando en su quehacer
acciones que contribuyen de una u otra forma a la agricultura sustentable en
general y a la agroecología, en particular, tanto desde el diseño de políticas
y marcos regulatorios, como desde el fomento productivo, la innovación,
la investigación, y la promoción, entre otras acciones. Sin embargo, es
importante señalar que el accionar de estas instituciones no obedece a
ningún marco de política pública integrador, no obstante, la existencia de
espacios de coordinación que reúnen a varias de estas instituciones.
En este contexto, vale la pena un pequeño barrido descriptivo de las
principales instituciones públicas vinculadas directa o indirectamente con
el sector silvoagropecuario, y que han establecido acciones en materia de
agroecología:

(i) El Ministerio de Agricultura y sus servicios dependientes, principalmente,

la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA), el Servicio Agrícola
y Ganadero (SAG), el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), la
Corporación Nacional Forestal (CONAF), el Instituto Forestal (INFOR),
el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) y la Fundación
para la Innovación Agraria (FIA). Todos ellos contribuyen a la definición de
políticas agrícolas, al fortalecimiento del patrimonio sanitario, a la definición
e implementación de acciones que contribuyan a la adaptación al cambio
climático, a la protección y uso de manera sustentable de los recursos
naturales, al fomento de energías renovables y de la eficiencia energética,
entre otras.

(ii) El Ministerio de Economía como el encargado de promover la

modernización y competitividad del país, a través de diversas instituciones
dependientes, iniciativas, programas y proyectos de fomento. Entre las
instituciones de importancia en materia de sustentabilidad agroambiental
se encuentran la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO)
y sus consejos dependientes como el Consejo de Producción Limpia y el

| 136 |
Consejo de Responsabilidad Social para el Desarrollo Sostenible.

(iii) El Ministerio de Medio Ambiente encargado de colaborar con la

Presidenta de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y
programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación
de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables e hídricos,
promoviendo el desarrollo sustentable, la integridad de la política ambiental
y su regulación normativa. Sus principales instrumentos corresponden al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), al que se someten
los proyectos de inversión de dimensiones industriales; y las Normas
Secundarias de Calidad de Aguas Continentales, que definen un estándar
máximo de contenido de contaminantes sobre un curso de agua, y cuando
es superado se desarrollan planes de descontaminación que pueden ser de
cumplimiento obligatorio. Este último es un instrumento adecuado para
controlar la contaminación difusa en las aguas, parte de la cual provendría
de actividades silvoagropecuarias.

(iv) El Ministerio de Energía como el órgano encargado de elaborar y

coordinar los distintos planes, políticas y normas para el desarrollo del sector
energético del país, a través de sus servicios dependientes como lo son la
Agencia Chilena de Eficiencia Energética (ACHEE) y el Centro Nacional
para la innovación y Fomento de las Energías Renovables (CIFES).

(v) El Ministerio de Desarrollo Social a través de la Corporación Nacional de

Desarrollo Indígena (CONADI) cuyos objetivos estratégicos relacionados
al sector rural son reducir el déficit de activos productivos (tierras y aguas)
en el mundo indígena rural, perfeccionando la política de tierras y aguas
mediante la incorporación de instrumentos de apoyo a la formación de capital
humano y emprendimiento productivo; y aumentar las oportunidades para
el desarrollo integral de familias, comunidades y organizaciones indígenas
rurales, mediante la implementación de instrumentos y/o subsidios que
fomenten la producción, acceso a mercados y cadenas de valor, como el
desarrollo sociocultural y organizacional.

| 137 |
3.2. Principales programas de fomento a la agroecología
A continuación, se presenta una síntesis de las actuales políticas,
programas e instrumentos públicos chilenos orientados a la promoción de la
agroecología, entendiendo por ella y de acuerdo a lo señalado en la sección
1.2, a aquellos que contribuyen al avance en uno o varios de los tres ejes
definidos: protección de la biodiversidad, eficiencia energética, y/o rescate,
y uso de tecnologías tradicionales.
La tabla B presenta un listado de programas o instrumentos, indicando
la institución ejecutora y la cobertura y presupuesto alcanzados, ambos
datos referidos al año 2015. Asimismo, cada programa o instrumento
es clasificado según el tipo de apoyo que brinda (acceso y apoyo al uso
sustentable de recursos; gestión del conocimiento; financiamiento; y
mercado-certificación), según si la motivación, al momento de su creación,
fue el enfoque agroecológico (coloreado con verde) o éste fue incorporado
posteriormente (coloreado azul) y según el(los) eje(s) al cual apunta (B:
protección de la biodiversidad; E: eficiencia energética; y T: rescate y uso de
tecnologías tradicionales).
Como se observa en el cuadro 4, la plataforma de programas e
instrumentos públicos que hoy fomenta la agroecología en el país, está
compuesta por un total de 18 iniciativas ejecutadas por cuatro carteras
de gobierno: el Ministerio de Agricultura, a través del INDAP, de la FIA,
del INIA, de CONAF y del SAG; el Ministerio de Economía, a través de
CORFO; el Ministerio de Desarrollo Social a través de la CONADI; y el
Ministerio de Medio Ambiente a través de su Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental y sus Normas Secundarias de Calidad de Aguas. Se
trata, en su mayoría, de instrumentos de fomento productivo que brindan
asistencia técnica y subsidios a la inversión predial; la excepción a ello la
constituye la Ley de Producción Orgánica (SAG-MINAGRI) y las Normas
Secundarias de Calidad de Aguas (Ministerio de Medio Ambiente) que
cumplen un rol regulatorio y fiscalizador, respectivamente, y el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental gestionado también por el Ministerio de
Medio Ambiente que fue diseñado con el objeto de evaluar los impactos
de los proyectos de inversión de dimensiones industriales sobre el medio
ambiente y los recursos naturales. Como se menciona al principio de

| 138 |
este punto, estos instrumentos no operan bajo una supra coordinación
institucional.
Cuadro 4 : Ley 20.089 que crea el Sistema Nacional de Certificación
de Productos Orgánicos Agrícolas

• Año de publicación en el Diario Oficial: 2006.

• Objetivo: crear el Sistema Nacional de Certificación de Productos Orgánicos Agrícolas,
cuyo propósito es asegurar y certificar que los productos orgánicos sean producidos,
elaborados, envasados y manejados de acuerdo con las normas de esta Ley y su
Reglamento.
• Organismo fiscalizador: Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) del Ministerio de
Agricultura.
• Principios:
o Adscripción voluntaria, sin embargo, sólo aquellos que adscriben al Sistema y
cumplen con la normativa vigente tendrán el derecho de utilizar en la rotulación,
identificación o denominación de los productos que manejan, las expresiones
“productos orgánicos” o sus equivalentes “biológico” o “ecológico”.
o La certificación orgánica chilena contempla dos sistemas, ambos directamente
fiscalizados por el SAG:
- Sistema de certificación de tercera parte, llevada a cabo por empresas
certificadoras nacionales o internacionales.
- Sistema de certificación de primera parte, llevada a cabo por las propias
organizaciones de productores.
• Superficie certificada: alrededor de 100.000 has. de las cuales cerca de 20.000 has.
son cultivos certificados (uva vinífera, frutales, berries, entre otros) y 80.000 has. son
superficie certificada para la recolección de productos silvestres. Esta superficie es
manejada por cerca de 600 agricultores (cifras a junio de 2015).
• Destino y valor de la producción: fundamentalmente la exportación a Estados
Unidos, Canadá, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Japón Italia y Australia; el valor de
exportación es cercano a los USD 200 millones (cifras a junio de 2015).

Fuente: www.sag.gob.cl; Panorama de la agricultura

La clasificación de los programas e instrumentos según el propósito

perseguido en su diseño, muestra que, de las 18 iniciativas identificadas, 10
apuntaron en su génesis a contribuir al menos a uno de los ejes agroecológicos
(protección de la biodiversidad, eficiencia energética y/o rescate y uso de
tecnologías tradicionales, proporción muy importante si se consideran la
cobertura alcanzada y el presupuesto asignado en el año 2015 (ver cuadro
3). Sin embargo, un análisis más detallado muestra que solo una de ellas, la

| 139 |
Ley de Producción Orgánica, apunta en simultáneo a los tres ejes definidos,
deduciéndose de ello una intención clara hacia la promoción de sistemas
de producción agroecológica; mientras que todos los otros sólo se dirigen
a uno de los ejes, quedando en evidencia que si bien fueron diseñados con
el fin de contribuir a una agricultura sustentable, su enfoque es parcial y el
fomento más sistémico de la agroecología no necesariamente estaba dentro
de los objetivos perseguidos. Por su parte, al revisar los ocho instrumentos
que incorporaron elementos agroecológicos, no en su diseño inicial, sino
en ajustes posteriores, se observa que la mayoría de ellos (seis de ocho)
integraron medidas que apuntan en simultáneo a los tres ejes definidos, lo
que siguiendo la misma línea argumentativa anterior puede interpretarse
como una intención clara de promover la agroecología a través de ellos.
Todos los programas señalados anteriormente, con excepción de los
GTT (Grupos de Transferencia Tecnológica) de INIA, son ejecutados por
el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) que focaliza su accionar
en la Agricultura Familiar Campesina (AFC). Esta institución ha definido
para el periodo 2014-2018 el fomento de la agricultura sustentable como
uno de sus ejes estratégicos y en el marco de ello comienza a incorporar,
de manera progresiva y transversal, prácticas y manejos agroecológicos en
sus programas de asistencia técnica y subsidios a la inversión. Lo anterior se
traduce en la definición e implementación, en conjunto con los agricultores,
de líneas de acción específicas de agroecología en los planes de intervención
anuales y de mediano plazo de los programas de asesorías técnicas, entre
otras acciones (ver cuadros 5 y 6).

| 140 |
 Cuadro 5 Las iniciativas de INDAP para el fomento de la agroecología

El Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), ha definido como uno de sus lineamientos

estratégicos para el periodo 2014–2018 el fomento de una agricultura sustentable en el marco de
lo cual la agroecología ha sido considerada como una vía viable y pertinente para el desarrollo de
la AFC. Estas definiciones obedecen a una demanda cada vez más sentida de los usuarios/as del
Instituto quienes buscan apoyo técnico específico para el desarrollo de este tipo de agricultura.
Algunos de los avances en esta materia son:
• Definición e implementación de líneas específicas para el fomento de la agroecología en los
Planes de Mediano Plazo y Planes de Trabajo Anuales, tanto en materia de asistencia técnica
como de subsidios a la inversión.
• Publicación del Manual de Producción Agroecológica dirigido a los equipos de
extensionistas (http://www.indap.gob.cl/biblioteca/series-indap.
• Publicación de la Guía técnica para la planificación e implementación de prácticas
productivas que favorecen la conservación de la biodiversidad (http://www.indap.gob.
cl/biblioteca/series-indap/!k/n%C2%BA5-gu%C3%ADa-t%C3%A9cnica-para-la-
planificaci%C3%B3n-e-implementaci%C3%B3n-de-pr%C3%A1cticas-productivas-que-
favorecen-la-conservaci%C3%B3n-de-la-biodiversidad).
• Publicación de la guía Sustentabilidad Agroambiental: Lineamientos conceptuales y
operativos para la construcción de planes de mediano plazo (http://www.indap.gob.cl/
biblioteca/series-indap/!k/sustentabilidad-agroambiental-lineamientos-conceptuales-y-
operativos-para-la-construcci%C3%B3n-de-planes-de-mediano-plazo)
• Conformación del Comité de Agroecología integrado por representantes de las
organizaciones campesinas de representación nacional e INDAP, y cuyo objetivo es
promover la agroecología en la AFC mediante la acción de fomento del Instituto.
• Actividades de sensibilización y difusión (http://www.indap.gob.cl/biblioteca/series-
indap/!k/seminario-de-agroecolog%C3%ADa-fortalecimiento-de-la-agricultura-familiar-
campesina-e-ind%C3%ADgena-bajos-condiciones-agroecol%C3%B3gicos).

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 6. Los productores “agroecológicos” usuarios de de INDAP (Catastro parcial, 2016)

De acuerdo a resultados de la encuesta levantada por la Unidad Medioambiental del INDAP en

2016 y contestada por 90 de los cerca de 600 equipos técnicos existentes a nivel nacional, existiría un
sub universo, aproximado, de 1,026 usuarios/as de la Institución que se reconocen agroecológicos
o tienen certificación orgánica. Esta cifra representa cerca del 1% del universo total de usuarios
del INDAP y estaría distribuido a lo largo de todo el país, con excepción de dos regiones del norte
desértico, dos del extremo austral del país y de la región metropolitana:

| 141 |
 Distribución de los usuarios “agroecológicos” de INDAP (autodeclaración)

Las principales prácticas utilizadas por estos agricultores/as y que los hacen considerarse
agroecológicos, son:
- Elaboran y/o aplican bio-insumos
- No aplican agroquímicos
- Incorporan rastrojos al suelo
- Hacen rotación de cultivos (leguminosas)
- Utilizan menos maquinaria que la agricultura convencional
- Conservan sus propias semillas y hacen intercambios de ellas con otros agricultores.

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Unidad Ambiental de INDAP.

En el caso de los GTT de INIA-MINAGRI, otro de los instrumentos que

fue ajustado para abordar temas de agroecología en sus tres ejes definidos,
fue diseñado para hacer transferencia tecnológica de manera participativa
y más horizontal, agrupando a agricultores con intereses comunes que a
través de días de campo y visitas a terreno, conocen y adoptan innovaciones
tecnológicas específicas. El instrumento es lo suficientemente flexible para
abarcar nuevas temáticas y en este caso, se han implementado GTT de
extensionistas (el objeto receptor del conocimiento es el extensionista quien
lo transmite a sus agricultores) cuyo objetivo central ha sido la entrega de
conocimientos, prácticas e innovaciones en agricultura sustentable, en
general, y en sistemas agroecológicos, en particular.
De manera complementaria, los ministerios y servicios se articulan en una
serie de instancias de coordinación que pueden incluir al sector privado, a la
academia y a otros actores relevantes. Dentro de estas instancias y en el marco
de la promoción de la agroecología y la agricultura orgánica, cabe destacar:

| 142 |
• Comisión Nacional de Agricultura Orgánica (CNAO), coordinada
por ODEPA y cuyo objetivo es asesorar al Ministro de Agricultura
en la formulación, elaboración e implementación de políticas
de producción, promoción y comercialización de la producción
orgánica. La Comisión trabaja mediante grupos temáticos que
abordan: Grupo 1: normativa e Institucionalidad (coordina SAG);
Grupo 2: información y difusión (coordina ODEPA); Grupo 3:
investigación, desarrollo e innovación (coordina FIA e INIA);
Grupo 4: fomento productivo, asociatividad y desarrollo del mercado
interno (coordinan INDAP y CORFO); y, Grupo 5: desarrollo de
mercados externos (coordinan ProChile y ODEPA).
• Mesa Público Privada sobre Recursos Genéticos para la
Alimentación y la Agricultura, también coordinada por ODEPA,
que tiene como objetivo identificar las acciones prioritarias a
impulsar y desarrollar que propendan a la protección y valoración
del patrimonio agrícola. Entre sus líneas de acción prioritarias
están las siguientes: (i) inventarios, caracterización y factores de
amenaza; (ii) conservación, utilización sustentable y valoración; y
(iii) políticas, institucionalidad y creación de capacidad.
• Comité de Agroecología coordinado por INDAP y que reúne a
organizaciones campesinas de representación nacional. La creación
de la Mesa surge en respuesta a una demanda de las organizaciones
campesinas que buscan un apoyo explícito de INDAP en el fomento
de la producción agroecológica del país. El objetivo de la Mesa es
generar un espacio de discusión y análisis conjunto que apunte a
promover y desarrollar la agroecología en la agricultura familiar
campesina de Chile, mediante proyectos y/o programas específicos.
• Comité Técnico Ministerial de Cambio Climático, Ministerio de
Agricultura. Coordinado por la Oficina de Estudios y Políticas
Agrarias (ODEPA), reúne a los distintos servicios del Ministerio
y coordina las líneas de trabajo en mitigación, adaptación y
posición para negociaciones internacionales. A su vez, el Ministro
de Agricultura participa en el Consejo de Ministros para la
Sustentabilidad y el Cambio Climático, que coordina el Ministerio
de Medio Ambiente y el de Relaciones Exteriores, en el que se
define la posición nacional para la Conferencia de las Partes.

| 143 |
 Cuadro 7: Otras iniciativas publicas

Es importante señalar la existencia de otras iniciativas públicas, todas financiadas por el

Global Environment Facility (GEF):
- Proyecto Comunidades Mediterráneas Sostenibles (MMA y PNUD), cuyo propósito es
contribuir a la conservación de la biodiversidad, la captura de carbono y la recuperación de suelos
degradados en la Ecorregión Mediterránea, mediante la asociatividad de las comunidades locales
y el desarrollo productivo basado en los servicios ecosistémicos, la innovación y la adopción de
mejores prácticas a escala de paisaje. En fase de implementación.
- Proyecto Establecimiento de una Red de Sitios SIPAN (INDAP, ODEPA y FAO),
cuyo propósito es conservar la agrobiodiversidad en Chile a través del establecimiento de Sitios
Importantes del Patrimonio Agrícola Nacional (SIPAN) en las macrozonas Alto Andino y
Precordillera Pehuenche. En fase de diseño.
- Proyecto Promoviendo el Desarrollo de la Energía a Biogás en Pequeñas y Medianas
Agroindustria del Sector Lechero (Ministerio de Energía y ONUDI). Su propósito es reducir
las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), promoviendo la inversión y el desarrollo del
mercado de tecnologías de energía a biogás en PYMES del sector lechero, al mismo tiempo de
aumentar la generación de Energías Renovables No Convencionales (ERNC) a fin de potenciar la
economía local mediante la creación de una nueva industria local sustentable.

Fuente: Elaboración propia

Tabla B : Programas e instrumentos que fomentan

la agroecología en Chile
Propósito del Programa/Instrumento Ejes de la Agroecología a los cuales
apunta
Programas e instrumentos cuyo propósi to es
la promoción de sistemas agroecológicos de B Biodiversidad
producción
Programas e instrumentos que han incorporado
dentro de sus objetivos la promoción y fomento E Energía
de la producción agroecológica
T Tecnologías tradicionales

| 144 |
 Tipo de instrumento

Cobertura
total del
Presupuesto
programa
total del pro-
Institución Programa/Instrumento Objetivo (Produc-

mento
grama
tores) Año
(millones de $)
agroecológico

2015
Año de creación

Ejes Agroecológico
ble de recursos
Financiamiento

Ejes de la Agroecología
Mercado -Certificación

Gestión del conocimiento

Propósito del programa/instru-

Año de incorporación del enfoque

Acceso y apoyo al uso sustenta-

Programa Sistema de Incentivos Subprograma establecimiento de cobertura vegetal en

para la Sustentabilidad Agroam- suelos descubiertos o con cobertura deteriorada.
E biental de los Suelos Agropecua- Subprograma empleo de métodos orientados a evitar la 17.500 5.086 x x 1999 2010
rios (SIRSD-S) para la agricultura pérdida y erosión de los suelos, favoreciendo su conserva-
familiar campesina ción.

Fortalecer los sistemas productivos de los agriculto-

Programa de Desarrollo Local
BET res más vulnerables y sus actividades conexas, para 80.000 38.769 x x 1996 2016
(PRODESAL)
aumentar sus ingresos y mejorar su calidad de vida.
Apoyar pequeños productores agrícolas de familias
indígenas a fortalecer sus actividades silvoagropecua-
Programa de Desarrollo Territorial
BET rias y actividades conexas respetando su cosmovisión 35.500 20.340 x x 2010 2016
Indígena (PDTI)
INDAP – MINAGRI y procurando aumentar sus ingresos y mejorar su ca-
lidad de vida.
Apoyar a las familias rurales de Coquimbo para for-
Programa Agropecuario para el
talecer sus actividades silvoagropecuarias y asociadas,
Desarrollo Integral de los Peque-
BET entregando asesoría técnica y fondos de inversión, 2.500 1.155 x x 2009 2016
ños Campesinos del Secano de la
para aumentar sus ingresos y mejorar su calidad de
Región de Coquimbo (PADIS)
vida.
Contribuir a mejorar de forma sostenible el nivel de
competitividad del negocio o sistema productivo de-
Programa de Asesoría Técnica
BET sarrollando las capacidades de los usuarios, por medio 12.500 9.752 x 2003 2016
(SAT)
de acciones de transferencia técnica, asesoría en ges-
tión y la articulación con otros programas de fomento.
 Tipo de instrumento

Cobertura
total del
Presupuesto
programa
total del pro-
Institución Programa/Instrumento Objetivo (Produc-

mento
grama
tores) Año
(millones de $)
agroecológico

2015
Año de creación

Ejes Agroecológico
ble de recursos
Financiamiento

Ejes de la Agroecología
Mercado -Certificación

Gestión del conocimiento

Propósito del programa/instru-

Año de incorporación del enfoque

Acceso y apoyo al uso sustenta-

Concurso Especial–Sustentabilidad Ambiental.
Cofinanciar la ejecución de proyectos de inversión
Programa de Desarrollo de Inver- productiva, orientados a modernizar los procesos
BET 9.400 9.526 x 2008 2016
siones (PDI ) productivos de las empresas de la agricultura familiar,
para hacerlas más competitivas en el mercado y sus-
tentables en el tiempo.
INDAP-MINAGRI
Busca diferenciar y potenciar los productos y servi-
cios generados por la agricultura familiar campesina,
asegurándole al consumidor el origen a través del
T Sello Manos Campesinas 120 87 x 2015
reconocimiento de ciertas características y atributos
propios de los procesos productivos y el “saber hacer”
en la producción campesina.
Proteger, recuperar y mejorar los bosques nativos,
1.500 pro-
con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la
ductores
CONAF – MINAGRI B Ley de Bosque nativo política ambiental e impulsar el progreso social y eco- 2.238 x 2008
50 a 60 mil
nómico de las comunidades rurales en equilibrio con
has.
la protección del medio ambiente.
Administra el Sistema Nacional de Certificación de
Productos Orgánicos Agrícolas, que establece las con-
BET Ley de Producción Orgánica no aplica x 2006
diciones para la comercialización de productos bajo la
denominación de orgánico o sus equivalentes.
SAG-MINAGRI Programa Sistema de Incentivos Subprograma establecimiento de cobertura vegetal en
para la Sustentabilidad Agroam- suelos descubiertos o con cobertura deteriorada.
2.600 produc-
E biental de los Suelos Agropecua- Subprograma empleo de métodos orientados a evitar la 3.190 x x 1999 2010
tores
rios (SIRSD-S) para la Mediana y pérdida y erosión de los suelos, favoreciendo su conserva-
Gran Agricultura ción.
 Tipo de instrumento

Cobertura
total del
Presupuesto
programa
total del pro-
Institución Programa/Instrumento Objetivo (Produc-

mento
grama
tores) Año
(millones de $)
agroecológico

2015
Año de creación

Ejes Agroecológico
ble de recursos
Financiamiento

Ejes de la Agroecología
Mercado -Certificación

Gestión del conocimiento

Propósito del programa/instru-

Año de incorporación del enfoque

Acceso y apoyo al uso sustenta-

Proyectos de innovación orientados a la identifica-

Proyectos de Valorización del Pa- 24 y 14
ción y/o valorización de productos con identidad te- Máximo US$ 91
FIA – MINAGRI T trimonio Agrario y Agroalimen- proyectos/ x x 2014
rritorial, que contribuyan a mejorar la competitividad mil/Proyecto
tario 2014 y 2015
de la Agricultura Familiar Campesina.
Incorporar tecnologías para el autoabastecimiento
Proyectos de Innovación en Ener-
energético en base ERNC en el sector agroalimenta-
gías Renovables No Convenciona- 16 proyectos 1.000 (aprox.)
E rio y forestal, de modo de mejorar la gestión energéti- x x 2014
les para el Sector Agroalimentario 2014 en total 2014
ca de las empresas del sector y favorecer su competiti-
y Forestal
vidad y/o rentabilidad.
Proveer herramientas a los participantes para ana-
lizar y mejorar la sustentabilidad económica, social
y ambiental de sus operaciones agrícolas. La meto-
56 GTT
dología establece la formación de grupos de 10 a 15
Grupos de Transferencia Tecnoló- beneficiando
participantes que comparten características similares
INIA-MINAGRI BET gica (GTT) para Extensionistas en a más de 700 s/i x 1982 2016
que acuerdan reunirse periódicamente bajo la coor-
Agricultura Sustentable participantes,
dinación de expertos del INIA. Así, estos grupos re-
aprox.
ciben conocimientos técnicos y económicos a través
de múltiples actividades (cursos, talleres, seminarios,
días de campo), para alcanzar sus objetivos.
Aumentar las dimensiones económica, cultural, am-
biental y política del bienestar de las familias, comuni-
dades y organizaciones indígenas, mediante la elabo-
CONADI – MIDESO T Fondo de Desarrollo Indígena s/i s/i x x s/i s/i
ración, implementación y evaluación de programas y
proyectos especiales (pertinencia cultural, identitaria
y de género)
 Tipo de instrumento

Cobertura
total del
Presupuesto
programa
total del pro-
Institución Programa/Instrumento Objetivo (Produc-

mento
grama
tores) Año
(millones de $)
agroecológico

2015
Año de creación

Ejes Agroecológico
ble de recursos
Financiamiento

Ejes de la Agroecología
Mercado -Certificación

Gestión del conocimiento

Propósito del programa/instru-

Año de incorporación del enfoque

37 APL Acceso y apoyo al uso sustenta-

firmados con
cerca de 4.000
Convenio voluntario entre una asociación empresa- productores
Acuerdos de Producción Limpia rial y el sector público, cuyo objetivo es mejorar las agrícolas y 140
E - Comité de Producción Limpia condiciones productivas y ambientales a través de la empresas (presupuesto x x 1999
(CPL) implementación de metas y acciones específicas en un en todo el 2015)
CORFO CPL – MINE- plazo determinado. periodo de
CON aplicación
del programa
(desde1999)
Acuerdos para la Gestión de Cuen- Convenio entre empresas, organizaciones interesadas
E cas - Comité de Producción Lim- y el sector público, para fomentar la producción lim- s/i s/i x x 2016
pia (CPL) pia en territorios determinados.
Evalúa los impactos de los proyectos de inversión de
Sistema de Evaluación de Impacto dimensiones industriales sobre el medio ambiente y
B No aplica X 1995
Ambiental (SEIA) los recursos naturales; se someten al SEIA proyectos
pecuarios y forestales de grandes dimensiones.
Ministerio de Medio Definen un estándar máximo de contenido de con-
Ambiente taminantes sobre un curso de agua, y cuando es su-
Normas Secundarias de Calidad perado se desarrollan planes de descontaminación
B No aplica X 2010
de Aguas Continentales que pueden ser de cumplimiento obligatorio; es un
instrumento adecuado para controlar la contamina-
ción difusa.
Fuente: Elaboración propia
4. Discusión y conclusiones
Como se muestra en la tabla B, la incorporación de enfoques
ambientales en la política agrícola de Chile es paulatina desde los años
90. En una primera etapa busca hacerse cargo de pasivos ambientales,
como la degradación de suelos, y posteriormente se perfilan a mejorar el
posicionamiento competitivo de la agricultura a través de una agricultura
“más verde”. El enfoque asociado a estas dos primeras etapas es claramente la
mejora de la rentabilidad de los sistemas de producción, ya sea con recursos
naturales más productivos, o con mejor acceso o posicionamiento en los
mercados (todo esto muy asociado a la apertura económica y estrategia
exportadora). Por cierto, que esas líneas de trabajo contribuyeron, y siguen
contribuyendo a una agricultura sustentable, sin embargo, no se diseñaron
en una lógica anti Revolución Verde ni tampoco con un enfoque sistémico,
y, por tanto, no responden “estrictu senso” a una lógica de transición de la
agricultura hacia la agroecología.
En Chile, la agroecología se ha entendido muy asociada a la agricultura
orgánica, de hecho, las instituciones que promovieron esta forma de
producción en los años 80 y 90 del sigloXX, se encontraban muy asociadas a
organizaciones de productores orgánicos y a empresas certificadoras. Eso se
entendió así también en el desarrollo de la normativa de agricultura orgánica,
la que por cierto era coherente con el desarrollo del binomio productividad-
protección ambiental, pero también incorpora un claro objetivo asociado a
la inocuidad-salud humana.
En la última década han surgido algunos instrumentos que contribuyen
de manera más directa a lo que sería una transición a la agroecología, y se
asocian, más que a una conciencia agroecológica de los diseñadores de
políticas, a la revalorización de los valores campesinos e indígenas, lo que
no siempre va asociado a una mirada de sustento de la biodiversidad. Esto
en parte porque en la geografía chilena los cultivos asociados (cultivos
entrehileras, y silvopastoreo), no son una práctica común, más allá de la
rotación en el tiempo de los potreros; ni en la agricultura tradicional ni en

| 149 |
la asociada a la Revolución Verde; y prima el monocultivo7 en la mayoría de
las explotaciones, normalmente con paquetes tecnológicos tipo Revolución
Verde. Por ejemplo, los pequeños productores maiceros de la zona central
del país, que producen grano para el mercado, tienden a usar semillas
híbridas para la producción, y adicionan importantes cantidades de urea
como fuente de nitrógeno.
En resumen, si bien hay en los últimos años la aparición de instrumentos
que fomentan lo tradicional y patrimonial, su razón de ser tiene más relación
con la valorización cultural que con la agroecología, que en Chile no parecen
estar claramente vinculados, como sí posiblemente lo están en otros países
de la Región.
Otro elemento relevante de la política agrícola chilena es el enfoque
instrumental hacia la demanda de los productores y de sus organizaciones.
En el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), dominan los
instrumentos de enfoque flexible, en los que se financian inversiones y
asistencia técnica en factores de producción y sistemas tecnológicos que se
resuelven según el requerimiento de los beneficiarios. Esto es, un mismo
instrumento puede financiar la implementación de una compostera como
la compra de maquinaria para aplicar plaguicidas. Esto se traduce en
examinar cuáles instrumentos serian importantes para poder utilizarse
en una transición hacia la agroecología -y de hecho han sido útiles en ese
sentido para algunos grupos de agricultores y algunas comunas del país-
pero no tienen un enfoque agroecológico “duro” desde la oferta. En otras
palabras, estos instrumentos permiten (pero no obligan) instalar prácticas
agroecológicas.

4.1. Los ejes conductores en la actual política de agricultura sustentable

Como ya se señaló (Tabla A), los objetivos de la política agroambiental
en los años 90 eran de reparación de parte del pasivo ambiental sobre
recursos naturales generado hasta los años 80. Luego el eje conductor
de las decisiones de política se trasladó hacia la apuesta de hacer una

Entendiendo monocultivo como una única especie en el potrero, es decir lo contrario del cultivo asociado.
7 

No implica que la explotación o sistema productivo no pueda tener más potreros, cada uno con especies
distintas.

| 150 |
agricultura más sustentable y más competitiva, respondiendo a los nuevos
requerimientos de sustentabilidad exigidos por los mercados de los países
desarrollados. Este último eje conductor sigue vigente en los instrumentos
de política sectorial actual, tanto para la agricultura de tipo empresarial, que
realiza adaptaciones en su gestión básicamente para mejorar el acceso a
los mercados de sus productos de exportación; como para la Agricultura
Familiar Campesina, donde responde a una estrategia que busca a veces
sumarse a la apuesta exportadora o acceder a cadenas de mercado interno
más lucrativas, pero también puede inscribirse en la voluntad de volver a
sistemas de producción con ciclos más cerrados.
En los últimos años, la mirada holística multisectorial ha dominado
el desarrollo de instrumentos en la política ambiental chilena, y también
particularmente en la estrategia agroambiental. Esa lógica multisectorial
se ha articulado en dos ejes conductores principales: La mitigación y
adaptación al cambio climático, para el sector silvoagropecuario en general;
y la valorización de los productos, técnicas y conocimientos tradicionales en
el segmento de la Agricultura Familiar Campesina.
Las líneas de trabajo asociadas al eje conductor de cambio climático se
refieren principalmente a dos objetivos: por una parte el uso eficiente de los
recursos hídricos, instrumento que no aporta a la agroecología; y por otra la
incorporación y mantención de materia orgánica en el manejo de los suelos,
línea de trabajo del Programa Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad
Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S), que sí se incluye en
el eje de eficiencia energética de agroecología.
En lo referente a valorización de los sistemas de producción campesinos
y los productos tradicionales hay tres instrumentos específicos que se
incluyen en los que promueven la agroecología: Sello Manos Campesinas
(INDAP, creado en 2015), Valorización del Patrimonio Agrario (FIA,
creado en 2014), y el Fondo de Desarrollo Indígena (CONADI).
Si bien una parte importante de los instrumentos vigentes aporta a la
agroecología, no es el enfoque agroecológico el que explica su desarrollo,
sino que los temas de cambio climático, la valorización del patrimonio
campesino, y el acceso y posicionamiento en los mercados, estarían al origen
de su presencia en la política agroambiental actual. Sí cabe mencionar que la

| 151 |
actual administración del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP),
está claramente empujando la incorporación de la mirada agroecológica en
el fomento, a través de un direccionamiento explícito de los instrumentos
genéricos de asesorías técnicas e inversiones prediales hacía la instalación de
prácticas o sistemas agroecológicos, los que ya tendrían un nivel de adopción
interesante en el segmento más pequeño de agricultores.

4.2. Mirada de futuro, ¿Transición hacia la agroecología?

En la política silvoagropecuaria de Chile la agroecología ha sido
promovida en los últimos años como una alternativa para el segmento de
productores más pequeños. Instrumentos de la Fundación para la Innovación
Agraria (FIA), y principalmente de INDAP, se orientan en ese sentido.
Estos agricultores podrán comercializar sus productos en ferias locales y
agroecológicas que se están desarrollando crecientemente, respondiendo a
un consumo cada vez más responsable de un segmento de consumidores
nacionales. Sin embargo, es importante reconocer que existen elementos
en la agricultura chilena y probablemente en la agricultura del siglo XXI
en general, que dificultan y -tal vez- ponen en cuestión el desarrollo de la
agroecología “purista” para la agricultura en su conjunto. Estos elementos
tienen relación con:
i. Enfoque agro exportador y de sustitución de importaciones. La
agricultura chilena está globalizada, ya sea está destinada a la exportación,
o debe competir con productos importados principalmente desde los
países de la Región. Este elemento dificulta pensar en una reversión de
la genética productiva actual hacia una de tipo tradicional, así como en
la no adición de insumos (artificiales o naturales) provenientes desde
fuera de la explotación, ambas prácticas redundando en una baja de
rendimientos. Así también, las mismas exigencias fitosanitarias para la
exportación incluyen el uso de agroquímicos (incluso la fumigación
con bromuro de metilo), para cumplir con los estándares de control de
plagas cuarentenarias. A excepción del segmento mencionado de los
agricultores más pequeños, la competitividad del resto de la agricultura
campesina y de los agricultores empresariales descansa en paquetes
tecnológicos de la Revolución Verde.

| 152 |
ii. Especialización de la producción y economías de escala. A nivel
global, la necesidad de abastecer de alimentos a un número cada vez
mayor de población alejada de la producción primaria de alimentos,
ha derivado en especialización (monocultivo) y economías de escala
(mecanización). Independientemente de los problemas de distribución
de alimentos u otros que puedan explicar la persistencia del hambre
en regiones del planeta, lo cierto es que esta lógica estructural de la
producción no parece ser fácil de revertir.
iii. Eficacia de las políticas agroambientales. El objetivo de las políticas
agroambientales es eliminar o al menos minimizar el daño que la
producción sectorial le hace al planeta. Al respecto, se debe reconocer
que -si bien no es excluyente- es probablemente más eficaz disminuir el
uso de plaguicidas por parte de la agricultura empresarial (8,3 millones
de hectáreas en Chile), que promover la reconversión a lo agroecológico
de todos los agricultores de segmento de menor tamaño (1,1 millones
de hectáreas).
En resumen, para el segmento de agricultores de menor tamaño es
claramente posible y conveniente promover y apoyar la instalación de
sistemas productivos agroecológicos, como una de las líneas de acción que
INDAP ha definido en el marco de su lineamiento estratégico asociado a
la promoción de una agricultura más sustentable. Sin embargo, pensar en
una transición hacia la agroecología del sector agropecuario en su conjunto,
parece muy difícil y no necesariamente conveniente bajo un enfoque muy
purista.
En efecto, ignorar los avances tecnológicos en cuanto a mecanización y
genética podría limitar de sobremanera abordar los desafíos del mundo actual,
más allá de que resulta efectivamente necesario revalorizar los conocimientos
y variedades tradicionales, tanto para la aplicación en agroecología en
pequeños productores como para contribuir al mejoramiento técnico de la
agricultura en su conjunto.
Sí resulta positivo y necesario para la agricultura en general el cierre de
los grandes ciclos de carbono, nitrógeno y fósforo, propuesto en la política
de agroecología francesa, que conceptualmente incluiría las estrategias

| 153 |
de mitigación de gases efecto invernadero en todo el ciclo de producción
y mercadeo; así se podría satisfacer globalmente parte de los principios
agroecológicos que se promueven para pequeñas unidades. Inversiones en
reciclaje, valorización de residuos de la cadena productiva (guano, purines),
y líneas de trabajo en eficiencia energética y en la aplicación de fertilizantes,
contribuirían a imprimirle parte de la mirada agroecológica a los grandes
sistemas de monocultivo con sus encadenamientos productivos.
Es así que junto con avanzar hacia una agricultura de ciclos cerrados en
el “ciclo menor” (que se refiere a un nivel predial) en las pequeñas unidades
de producción, se debe actuar -vía incentivos y normativas- también en el
“ciclo medio”, que se cierra a nivel del sector agropecuario, incorporando el
paso de estiércol, guanos y forrajes entre sistemas ganaderos y agrícolas; y
en el “ciclo mayor”, en el que se incluye el uso de biosólidos en la agricultura,
la captura de carbono en los sumideros (agrícolas y forestales), generación
con biodigestores (en base a excrementos y purines bovinos y porcinos),
entre otros.
Parece conveniente, entonces, incentivar la agroecología en la
Agricultura Familiar Campesina y promover, a través de normativa y
desarrollo tecnológico una agricultura sustentable en las explotaciones
empresariales.

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| 156 |
 Políticas de apoyo a la agroecología
en Costa Rica

Fernando Sáenz-Segura, Jean François Le Coq, Muriel Bonin

1. Introducción
El sector agropecuario costarricense ha pasado por diferentes
transiciones en su estructura productiva, determinados por contextos
internacionales que terminan definiendo las políticas públicas que
direccionan estas transiciones. Así, por ejemplo, se han visto desarrollar,
y luego casi desaparecer, sistemas de autoconsumo y comercialización de
excedentes, o bien momentos de auge y estabilización de sistemas basados
en la agroexportación tradicional, tales como el café, banano, carne y azúcar.
Más recientemente, la apertura comercial y la globalización han traído
a diferentes sectores un “boom”, que tienen su auge y luego decaen por
cambios en los mercados internacionales (palmito, ornamentales, melón,
entre otros).
Actualmente, existe en el país una gran diversidad de modelos de
producción agropecuaria, que muestran a su vez diferentes formas de
tenencia de la tierra, sistemas de producción, y estrategias de articulación
al mercado (Valenciano-Salazar, J.A.; F. Sáenz Segura, J.F. Le Coq, Zárate-
Montero, 2015). Dentro de esta diversidad existen tipos de agricultura que
han sido menos visibles a los ojos de la sociedad, y hasta hace poco ausentes de
las agendas de la política pública sectorial, tales como la agricultura familiar,
la agricultura orgánica, la llamada agricultura sostenible, y finalmente la
agroecología.
Inicialmente, la agroecología se ha planteado como un modelo de
producción contestatario a la Revolución Verde. El concepto comenzó a

| 157 |
usarse desde la década de los 70s. Ya desde la Segunda Edición de Agroecología
(Altieri, 1995), la agroecología se define muy normativamente como una
ciencia que aborda la agricultura, desde una perspectiva más integral en
términos sociales y ambientales. Dicho abordaje se hace más allá de una
visión productivista, de la que clásicamente se enseñaba en las escuelas de
agronomía alrededor del mundo, y se amplía hacia una preocupación por
la sostenibilidad de dichos sistemas de producción. En ese sentido, se le ha
llamado una definición normativa, porque comenzó a incorporar una serie
de reglas, indicadores, requisitos, en una especie de protocolo, que comenzó
a sistematizar esas preocupaciones de sostenibilidad ambiental y social, y
superando el mero sistema de producción per se (Altieri, 1995).
El presente estudio sintetiza la evolución que ha tenido la agroecología
en Costa Rica y las diferentes políticas públicas que han influido en este tipo
de producción alternativa. Este caso-país se enmarca dentro de un estudio
regional titulado “Políticas de agroecología y producción orgánica en
América Latina y en el Caribe”, el cual fue definido en el seno de la Red PP-
AL posterior a la realización del estudio regional sobre agricultura Familiar,
como tema a elaborar para el período 2016-2017.
El objetivo de este estudio regional es hacer un análisis comparativo
entre diferentes países latinoamericanos, en relación a cómo las políticas
públicas han promovido (o no) dos formas alternativas de agricultura,
llámense la agroecología y la agricultura orgánica. En ese sentido la pregunta
central de investigación es ¿cómo esas políticas públicas han influido (o no)
en el desarrollo rural y la transición agro-ecológica de las unidades
productivas?
El estudio se centra en analizar los procesos de emergencia e
institucionalización de las políticas públicas que contribuyen en el apoyo
y la promoción de una agricultura de base agroecológica y orgánica en
América Latina y en el Caribe. En esa dirección, interesa abordar tres
grandes temas: 1) Identificar y analizar la trayectoria de las políticas públicas
(en promover o no la agroecología), los instrumentos que se implementan;
2) los conceptos e interpretaciones que se hacen de estas formas alternas de
agricultura; y, 3) los procesos sociales y los actores involucrados. También
interesan aquellos instrumentos de política que, sin ser específicamente

| 158 |
de apoyo a la agroecología, están contribuyendo con una agricultura más
sostenible, alimentos más sanos, agroecosistemas más preservados, mayor
producción y mejor distribución de valor agregado, mercados más justos,
más y mejores oportunidades de trabajo, mayor capital institucional a nivel
de territorios, conocimientos más socializados, y dinámicas de innovación
técnica y socio-organizativa basadas en recursos locales.
El resto del documento se organiza de la siguiente forma: la segunda
sección establece el objetivo de este estudio, seguido por la metodología de
análisis, en la tercera sección. En la cuarta sección se hace un recuento de la
evolución de las políticas públicas, que marcaron diferentes momentos en
las agendas agropecuarias y ambientales. En la quinta sección se presentan
algunas cifras que revelan el estado general del sector agropecuario en el país
y de las diferentes formas de agricultura. En la sexta sección se hace una
revisión detallada de como el cambio estructural que afecto fuertemente
al sector agropecuario, fue delineando paulatinamente en una agenda
agroambiental relativamente consolidada, y sus instrumentos de apoyo. Se
concluye en la séptima sección.

2. Objetivo del estudio en el caso de Costa Rica

Para empezar a abordar la anterior pregunta de investigación y poder
plantear una hipótesis, en el caso costarricense, se parte del antagonismo
planteado por (Toledo, 2012), en el cual la agroecología y los agronegocios
industrializados son exponentes de dos visiones de mundo diferentes,
contradictorias, y mutuamente excluyentes (ver Cuadro 1, pag 21).
Sin embargo, más allá de esta visión dicotómica entre dos modelos,
recuperamos la idea de que existe una gradiente de tipos de modelos
de agricultura, según diversos criterios técnicos y sociales, tal y como lo
indicamos en el estudio de (Valenciano-Salazar, J.A.; F. Sáenz Segura, J.F.
Le Coq, Zárate-Montero, 2015). El analizar como la agroecología se ha
venido desarrollando dentro de esta diversidad de estilos de producción,
y que a su vez involucran diferentes tipos de actores, permite entonces un
mejor entendimiento de la elaboración y gestión de las políticas públicas
agroambientales, y del público meta al cual van dirigidas.

| 159 |
 La pregunta central de investigación para este caso de estudio es: ¿cuál
ha sido la evolución de la agroecología y la agricultura orgánica en Costa
Rica producto de una trayectoria de un conjunto de políticas e instrumentos
de política pública? En este sentido, el estudio se focaliza en analizar el
vínculo entre estas políticas públicas y sus instrumentos, con las dinámicas
sociales alrededor de los diferentes modelos de producción. Particularmente
nos interesa identificar, por un lado, los factores externos, o de contexto, que
propiciaron la formulación de políticas públicas agroambientales, y, por
otro lado, el papel desempeñado por diferentes actores, o grupos de actores
(movimientos sociales), y su capacidad de incidencia en la formulación de
dichas políticas.

3. Metodología
En este estudio, los contextos productivo, histórico y político de los
sectores agropecuario y ambiental se tratan desde una perspectiva de la
evolución político-institucional, en donde a partir de cierto punto surge y
se desarrolla una agenda agroambiental. Para abordar metodológicamente
estos contextos se hizo uso de una mezcla de fuentes de información
secundaria y primaria. El abordaje fue cualitativo, descriptivo analítico, con
el objetivo de ofrecer una primera revisión del tema de investigación, en
función de la pregunta de investigación planteada.
Se inició con una revisión de información secundaria, de la cual se
seleccionaron 31 documentos diversos (leyes y reglamentos, documentos
oficiales de ministerios involucrados, tesis de investigación, reportes
de proyectos, boletines técnicos, etc.). Se utilizó además información
proveniente del Censo Agropecuario 2014 (CENAGRO 2014).
Posteriormente se realizaron una serie de entrevistas a actores claves,
utilizando una guía de entrevista única, bajo la cual se pidió la opinión
de los entrevistados en tres grandes temas: 1) la concepción del término
agroecología y otras formas de agricultura alternativa; 2) la participación
propia y de otros actores en los procesos de formulación y diseño de
políticas públicas; y, 3) la implementación y evaluación dichas políticas. Se
realizaron siete entrevistas a representantes del Ministerio de Agricultura y
Ganadería (MAG), específicamente al actual encargado del Programa de

| 160 |
Agricultura Sostenible; al ex-gerente del Programa de Agricultura Orgánica,
representantes de agencias certificadoras (Dir. Ecológica), representantes
de productores orgánicos y agroecológicos (red COPROALDE, MAOCO,
ANAO), y representantes de la academia (Universidad Estatal a Distancia-
UNED).
El análisis del proceso de políticas públicas a partir de la información
obtenida tuvo las siguientes cuatro fases:
1. Línea de tiempo: reconstrucción en el tiempo de la dinámica
institucional y del proceso de políticas públicas, en relación con los
eventos de los contextos nacionales e internacionales.
2. Análisis del discurso: caracterización de los conceptos de
agroecología y agricultura orgánica según las diferentes
interpretaciones de los actores involucrados.
3. Matriz de políticas públicas: inventario de los principales
instrumentos de política que actualmente operan y contribuyen a
la transición agroecológica.
4. Evaluación cualitativa: percepción sobre resultados de los
instrumentos actuales por parte de diferentes actores.
De esta forma se elaboró el vínculo entre las políticas y sus instrumentos,
con las diferentes dinámicas sociales alrededor de los diferentes modelos de
producción.

4. Evolución del marco de políticas agrícolas y ambientales de

Costa Rica
A lo largo de la historia, Costa Rica conoció una transición de una
estructura productiva de autoconsumo y comercialización de excedentes, a
un sistema agroexportador, principalmente dependiente de la exportación
de café, banano, carne y azúcar. Este sistema de agro exportación,
inicialmente ligado al café, comenzó a sentar las estructuras capitalistas
en el país, a la vez que modificó el paisaje en las fincas del Valle Central,
que se ligaron a un monocultivo exportador. Este período conocido como
liberal (de 1821 a 1948), se caracterizó por una economía abierta y basada
en producción primaria, que tenía como objetivo la generación de divisas

| 161 |
con la exportación de bienes agrícolas semiprocesados, para poder adquirir
bienes industrializados terminados. En este periodo se comienza a instaurar
la institucionalidad pública del sector agropecuario, y se considera que la
implementación de la primera Ley de Aguas (L-1634 Sistema Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, SNAA, de 1942), fue la primera legislación
ambiental en la historia de Costa Rica (Valenciano-Salazar, J.A.; F. Sáenz
Segura, J.F. Le Coq, Zárate-Montero, 2015) (Chaves Moreira y Sáenz
Segura, 2014) (Alonso-Ubieta S., Saenz-Segura, F., Le Coq, 2011).
Desde el punto de vista ambiental, los recursos naturales fueron
considerados en este período como abundantes e inagotables. La tierra se
manejaba bajo un concepto de frontera agrícola, en donde el bosque era
talado, para dar paso a la colonización, la siembra de cultivos y pasturas
para el ganado. Popularmente, a esta dinámica se le conocía como
“hacer o limpiar la finca”. El agua era un recurso del cual se hacía uso y
disposición, sin mayores preocupaciones en cuanto a su agotamiento o
contaminación.
De 1949 a 1980 el país sustituye el modelo de economía “abierta”, por el
de Industrialización por Sustitución de Importaciones”, el cual era un modelo
de economía “cerrada” y de fuerte intervención estatal. Bajo este modelo se
buscaba una autosuficiencia industrial, una modernización educativa y de
salud pública, una construcción y urbanización de una clase media. Estos
fuertes cambios significaron un primer paso en la desruralización del país y
en la modernización del sector agropecuario, el cual fue llamado a proveer
los alimentos necesarios para una clase media creciente y no rural. Dado este
último objetivo, este fue un período en donde se consolidó la institucionalidad
formal del sector agropecuario y la diversificación de la oferta agropecuaria.
Producto de este estilo de desarrollo, la frontera agrícola se expandió y el país
se comenzó a deforestar rápidamente, hasta casi solo quedar los existentes
parques nacionales como áreas con cobertura forestal (21% de cobertura
forestal en 1987). Los sistemas de producción de los principales cultivos se
derivaron del paradigma de la Revolución Verde, los cuales fueron intensivos
en agroquímicos. En este período es cuando el país comienza a construir la
deshonrosa reputación de ser uno de los mayores usuarios de ingredientes
activos químicos per cápita del mundo. Adicionalmente, el agua y el suelo

| 162 |
se asumían como recursos que se podían contaminar y sobre explotar
indefinidamente.
De 1980 en adelante se dio un cambio total de paradigma sobre el papel
del Estado en la economía, pues, la crisis de la deuda externa y la consecuente
inestabilidad económica obligaron al país a adoptar los llamados Programas
de Ajuste Estructural, los cuales se diseñaron por organismos internacionales
como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Estas políticas de ajuste estructural causaron cambios profundos en el
sector agropecuario, pues se desmontaron buena parte de los sistemas de
apoyo a la comercialización, crédito y seguros que apoyaban sobre todo a la
pequeña agricultura, y se estimuló fuertemente una diversificación agrícola
exportable, bajo una visión de agronegocios (Chaves Moreira y Sáenz
Segura, 2014). Excepción fueron los servicios de extensión agropecuaria,
los cuales, aunque no se eliminaron, si sufrieron cortes presupuestarios y
reducción fuerte de personal.
En este período es también donde se hace una apuesta país hacia la
conservación y el desarrollo sostenible. Esta apuesta país fue ampliamente
influenciada por una preocupación a nivel internacional por el ambiente,
que se tradujo en una serie de trabajos científicos y cumbres internacionales
(Comisión Brundtland, Cumbres de Río, Kyoto, etc.). Los debates
generados en estos medios internacionales ocasionaron en el país, el diseño
e implementación de una serie de políticas públicas que introdujeron
cambios en el sector agropecuario, y provocaron además el surgimiento y
paulatina consolidación del sector ambiental.
Para 1994 se crea por decreto ejecutivo el Programa Nacional de
Agricultura Orgánica (PNAO), adscrito a la Dirección de Programas
Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), con el
mandato de impulsar la producción orgánica en Costa Rica. Posteriormente,
vinieron la Ley Nº 7779 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo (30
de mayo de 1998) y la Ley Forestal N° 7575 (16/ de abril de 1996). De
esta última, el Programa Pago por Servicios Ambientales (PPSA), es el
instrumento de política pública de mayor reconocimiento internacional.
Posterior a esta experiencia, se desarrollaron otros instrumentos como
los corredores biológicos, la promoción de reservas y zonas de protección

| 163 |
privados, y arreglos institucionales de involucramiento y uso de las zonas de
protección por parte de comunidades vecinas.
Es en este último período de fuerte cambio estructural en el que surgen
preocupaciones agroambientales, que a su vez dan orígenes a movimientos
sociales diversos y sus respectivas tensiones con el Estado, lo que
paulatinamente van dando origen a la agroecología y la agricultura orgánica
como práctica cultural, como actividad comercial y como movimiento. Esta
evolución se abordará con más detalle en la sexta sección.

5. Breve estado del sector agropecuario y de la agroecología

en particular
Es importante indicar que la mayoría de la evolución del marco de
políticas agrícolas y ambientales descrito en la sección anterior, se dio bajo
un contexto de ausencia de información sistemática sobre el estado del
sector agropecuario. El último censo agropecuario se realizó en el año 2014
y anteriormente el último había sido en 1984. Así, pasaron 30 años en donde
se tomaron decisiones importantes que afectaron al sector agropecuario,
sin tener información censal sobre el status del mismo. En esta sección se
presentan cifras muy generales del estado del sector agropecuario, según el
último censo del año 2014.

5.1. El sector agropecuario en cifras

La información extraída del Censo Nacional Agropecuario
(CENAGRO, 2014), indican que en el país existen 93,017 fincas, las cuales
suman un total de 2, 406,418,4 has. En 1984 había 101,938 fincas (3, 070,300
has), lo que significa que se dio una reducción del 8,7% en número de fincas,
implicando además una reducción del 21.6% en el número de hectáreas.
Aun así, la extensión en número de hectáreas al 2014 cubre el 47.1% de la
superficie total del país, lo que sugiere que es un sector muy presente en
términos paisajísticos y geográficos
El 76% de esas fincas comprende una propiedad y en el 86% de los
casos, esa propiedad está a nombre de una persona física (91.2% tenencia
propia). Más preocupante es que la edad promedio del productor es de

| 164 |
53,9 años, lo que tiene serias implicaciones de corto plazo en cuanto a
relevos generacionales. Los principales usos de la tierra se distribuyen así:
Ganadería (28.5%), café (24.3%), frutas (12.3%), granos básicos (8.4%),
hortalizas (4.8%), y otros (21.7%).1 A pesar de presentar un uso de la tierra
muy diversificado, el porcentaje de participación del sector agropecuario
en el Producto Interno Bruto no sobrepasa el 9% y ha venido reduciéndose
desde el año 2000 (medido a valores constantes, año 1991).
Finalmente, solo un 20% de las fincas con un cultivo utiliza algún
sistema de riego, lo que significa que los sistemas de producción son
altamente dependientes del agua de lluvia. Por otro lado, únicamente el 5.2%
de todas las fincas utiliza ambientes protegidos, mientras que el 82% de las
fincas utilizan fertilizantes y el 90% plaguicidas. Es de suponer entonces, que
únicamente el 10% de las explotaciones podrían ser de agricultura orgánica,
o de agroecología. Si bien es cierto el CENAGRO 2014 incluyó bajo la
variable “fertilizante” las subvariables “químico, orgánico, y combinado”,
estas permiten únicamente saber cuántos productores utilizan qué tipos
de fertilizantes, o sus combinaciones, pero nada más. No son datos que
permitan tener un conocimiento a profundidad del estado de la agricultura
alternativa (agroecológica y orgánica).

5.2. La agroecología en cifras

Efectivamente, el país no cuenta con registros sistemáticos sobre
producción agroecológica, ni mucho menos sobre su impacto en la
economía del país. Tampoco existen estudios completos sobre el impacto
de este tipo de agricultura sobre las economías locales en los territorios en
donde se desarrolla, o bien el efecto sobre la salud de los habitantes y sobre
las capacidades para suplir alimentos para el país.
Dada las anteriores limitantes, queda tratar de aproximar algunas
cifras de tipos de agricultura que refieran un poco a algunos elementos de
sostenibilidad, y/o agroecología. Uno de los tipos de productos que más
ayudan a esta aproximación son aquellos con algún tipo de certificación y que
van mayoritariamente a los mercados internacionales. GLOBALGAP, Fair

1 
Arboles forestales, caña de azúcar, manejo y protección de bosque, natural, ornamentales, palma aceitera,
pastos, raíces y tubérculos, turismo rural, otras actividades agrícolas, otras actividades pecuarias, otros usos
de la tierra.
| 165 |
Trade y RainForest Alliance son los tres tipos de certificaciones más comunes
en los productos de agroexportación de Costa Rica. En ese sentido, los datos
que se muestran a continuación reflejan únicamente la producción agrícola
certificada, la cual incorpora elementos que garantizan al consumidor final
una producción socialmente responsable y ambientalmente más amigable,
pero no significa que se trate de producción agroecológica.
Según registros del MAG, para el año 2014 había mayoritariamente 12
productos certificados (ver Gráfico 6, por superficie certificada), en donde
los cuatro primeros en importancia son banano y similares (55%), piña
(16%), café (9%), y caña de azúcar (6%). Este resultado es esperable, pues los
primeros tres cultivos son los más importantes en mercados internacionales,
los cuales son mercados dinámicos y altamente exigentes en cumplir con
una serie de estándares sociales y ambientales. De ahí la importancia de las
certificaciones.
Cabe destacar que la actividad bananera supera por mucho a los demás
en áreas certificadas, pues fue el sector que tomó la iniciativa en “limpiar”
la mala reputación que tuvieron en el pasado, en cuestiones ambientales y
sociales. En el caso de la piña, se ha desarrollado con fuerza en los últimos
años y también ha integrado certificaciones a su proceso productivo, con
el fin de mantener su posicionamiento en aquellos mercados demandantes
de garantías ambientales y sociales (Mora-Vega et al.,2012a, 2012b). En
tercer lugar, se encuentra el café, en el cual se adoptaron las certificaciones
como repuesta a la crisis de precios bajos (inicios de los años 90’s y luego
de los años 2000), como mecanismo para dar un mayor valor agregado a
la producción de café. En el caso de la caña de azúcar, si bien la producción
se destina mayoritariamente al mercado local, es un sector que también
ha mostrado cierta preocupación por adquirir una imagen industrial más
amigable con el ambiente, por lo que no es extraño que presenten áreas
de cultivo certificadas. Llama la atención que únicamente arroz (1%), y
hortalizas y frutales (4%) son los únicos sectores certificados, los cuales
están vinculados directamente con la seguridad alimentaria.

| 166 |
 Gráfico 6: Hectáreas certificadas por cultivo, 2014

Fuente: MAG, 2014

Con respecto a la producción orgánica nacional, el 69% del total

producido se orienta a la exportación (IBS Soluciones Verdes, 2013),
en donde el principal destino son los Países Bajos y Estados Unidos de
América. Según datos de la Promotora de Comercio Exterior de Costa
Rica (PROCOMER), para el período 2008-20162 se exportó un total de
174,744 toneladas de producto, por un valor FOB de US$ 108,783.769,
distribuido en 29 partidas arancelarias, que comprenden en su mayoría
productos agroindustrializados. De ese total exportado, el 80% es puré de
banano con y sin ácido ascórbico, certificado como orgánico (58% y 25%,
respectivamente), y el 9% es piña fresca, certificada tanto como orgánica.
En el país hay 26 empresas registradas como exportadoras de productos
orgánicos.
Sin embargo, esa cantidad exportada de producción orgánica sufrió una
importante contracción entre los años 2008 y 2011, pues pasó de 58,413
toneladas a solo 2,903 toneladas, lo que significó una reducción del 95% (ver
Gráfico 2). Seguidamente, la cantidad exportada ha presentado altibajos
entre los años 2011 y 2015, pero siempre manteniéndose por debajo de las
10,000 toneladas, hasta llegar a las 13,679 toneladas en el 2016 (un 77%
menos de lo que se exportó en el año 2008). Es difícil precisar las causas

2  Los datos del 2016 son preliminares

| 167 |
de esta contracción de las exportaciones de productos orgánicos, pero
posiblemente los efectos de la crisis económica y financiera de 2007 y 2008
que afectaron fuertemente los mercados metas, fueron causa importante
de esta contracción tan severa de la exportación nacional de productos
orgánicos.
Por otro lado, la producción de frutas y hortalizas orgánicas se mercadean
enteramente en el mercado nacional, el cual se distribuye en diferentes tipos
de mercados (ver Gráfico 7). Se puede decir que la agricultura orgánica es
una agricultura de nicho y de circuito corto, pues va mayoritariamente a
ferias de agricultura orgánica (35%), o bien va hacia agentes ubicados en los
tractos finales de la cadena, concentrándose en minorista o clientes finales.
Únicamente un 20% pasa por intermediarios, contrario con lo que sucede
con muchos productos hortícolas de producción convencional. La calidad
de la reglamentación nacional y el esfuerzo de las familias productoras
han permitido que la producción orgánica costarricense sea reconocida y
buscada a nivel internacional.

Gráfico 7: Cantidad de productos orgánicos exportados en toneladas (2008-2016)

Fuente: elaboración propia con datos de PROCOMER (datos preliminares para el 2016)

| 168 |
 Para efectos del MAG, se denomina “producción sostenible” cualquier
tipo de producción orgánica o no, que incorpore prácticas amigables con
el ambiente. En ese sentido la producción certificada orgánica representa
unas 9,570 has. Para el MAG, la producción que incorpora algún tipo de
tecnología sostenible suma un total de 116,470 has., al 2015.

Gráfico 8: Distribución de la comercialización de los productos orgánicos en Costa Rica

Fuente: MAG, 2014

6. El cambio estructural y la agroecología

6.1. Evolución de las políticas, movimientos y tensiones

Tal y como se introdujo en la cuarta sección, hasta aproximadamente
el año 2003, el sector agropecuario fue marginalizado de muchas políticas
públicas importantes en ese momento. El cambio estructural de la década
de los años 80’s vino bajo una gran presión internacional por restructurar
el Estado y la economía del país. Esto implicó el fin del llamado “Estado
Benefactor” para el sector agropecuario, por lo que se adoptó un único
paradigma de sesgo agroexportador. De igual forma, otras acciones más
relacionadas con la conservación de suelos, la utilización de fertilizantes no
químicos, la agricultura orgánica, y la recuperación de prácticas culturales,
las certificaciones y los sellos, también respondieron más a corrientes

| 169 |
de influencia internacional público-privadas, que a políticas de Estado.
El fin era mejorar el posicionamiento de los productos en los mercados
internacionales y darle al país una imagen de “país verde”(Chaves Moreira y
Sáenz Segura, 2014).
Estos cambios en las políticas públicas del país generaron una serie de
tensiones dentro del sector agrícola, entre el nuevo y dinámico sector agro-
exportador y la llamada “pequeña agricultura”, la cual resintió la pérdida del
soporte Estatal. También se dieron tensiones entre el sector agropecuario
y el sector ambiental, en donde el primero se vio “culpabilizado” por la
degradación ambiental. Esta estrategia de confrontación seguida por
diferentes gremios del sector agropecuario, hace que el sector llegue tarde
a la discusión del problema ambiental de forma proactiva, por lo que tuvo
una baja capacidad de incidencia en la formulación e implementación de
las nuevas políticas públicas ambientales (Le Coq, J.F., Alonso-Ubieta, S.,
Saenz-Segura F., Pesche, 2010).
Paradójicamente y con más anterioridad, se da de forma paralela la
introducción y desarrollo de la agricultura orgánica en Costa Rica. Este
proceso inició con una preocupación particular de Coopebrisas R.L., bajo
el liderazgo de Henry Guerreo, J.J. Paniagua, y la comunidad del cantón
de Zarcero, en cuanto al excesivo uso de plaguicidas en la producción
hortícola en el cantón. De esta preocupación de base social, surge la
iniciativa de solicitar ayuda a la Agencia de Cooperación Japonesa ( JICA),
lo cual se concreta con la llegada del cooperante japonés Shogo Sasaki
en 1988, quien inicia todo un trabajo de capacitación con productores
de Zarcero sobre técnicas de producción de agricultura orgánica.
Posteriormente, la actividad de cooperación evolucionó hacia el proyecto
JICA, “Proyecto de Agricultura Orgánica (PAO)”, el cual impulsó
actividades de investigación, transferencia tecnológica y concientización
sobre la agricultura orgánica, con el apoyo de la Estación Experimental
Fabio Baudrit, de la Universidad de Costa Rica. Este proyecto se extendió
por casi una década, lo cual aumentó la capacidad técnica en agricultura
orgánica entre muchos de los actores sociales, quienes posteriormente
consolidaron la agenda agroecológica en el país. Adicionalmente, por el
año 1988 se forma la Red COPROALDE con una lógica de movimiento

| 170 |
social en favor de una visión integral de la agricultura, en oposición con
el paradigma del agronegocio.
A partir del año 2000 se dan una serie de hechos a nivel internacional
y nacional que impulsan aún más la agenda agroecológica. En la siguiente
línea de tiempo, se hace una reconstrucción de la dinámica institucional y
del proceso de políticas públicas más relevantes en ese período (ver Figura
1). De esta forma, se inicia con un contexto internacional que fuertemente
condicionaba la política agroambiental del país, principalmente por la agenda
planetaria sobre Cambio Climático y sus respectivas cumbres mundiales,
y el auge de las certificaciones socio-ambientales para garantizar el acceso
a mercados especializados dinámicos. Esto orientó la política comercial y
productiva hacia un esfuerzo por mostrar una oferta agroexportable amigable
con el ambiente, y bajo el resguardo de estándares sociales consolidados en
el país desde la Constitución de 1949.
Es a partir del año 2003 que se comienza a dar una mayor interrelación
entre los sectores ambiental y agropecuario con el fin de ir integrando
políticas relativamente comunes. Así se inició con la implementación de
la llamada Agenda de Cooperación Conjunta MAG-MINAE, que derivó
en una llamada Agenda Agroambiental, que tenía por lema “Conservar
Produciendo y Producir Conservando”, lo cual marca un hito en materia
agroambiental nacional y regional.
Esta agenda fue la base de la llamada Estrategia Regional Agroambiental
y de Salud (ERAS), y fue un primer esfuerzo para vincular los sectores
agropecuario, forestal, ambiental y de salud pública, bajo una llamada visión
de “desarrollo rural sostenible”, y que tenía como paradigma el combate
a la pobreza por medio de políticas públicas integradas en favor de la
agroexportación (Alonso-Ubieta S., Saenz-Segura, F., Le Coq, 2011).

| 171 |
 Figura 6: Línea de tiempo integración agroecología /orgánica/ sostenible

Fuente: elaboración propia, 2016

Es claro que este tipo de políticas se derivaron a su vez de políticas

internacionales inspiradas en el Consenso de Washington, que veían la
agroexportación (y la automaticidad de mercados), como el único motor
de desarrollo en territorios rurales. La única diferencia, es que a inicios
de la década del 2000 se le quería dar una imagen verde a este paradigma
agroexportador. En este contexto surge la Ley N°8408 (24 de enero de 2003),
que da origen al Programa de Fomento de la Producción Agropecuaria
Sostenible (PFPAS), a partir del año 2005, que fue un contrato de préstamo
entre el Estado Costarricense y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), para la introducción de tecnologías y sistemas de producción
innovadores y sostenibles.
La Agenda Agroambiental contaba con cinco ejes temáticos de
acción, de los cuales dos eran de gestión institucional y uso de los recursos
(“Planificación y Coordinación en la Gestión Agropecuaria Ambiental”
y “Ordenamiento, Planificación y Gestión Territorial bajo un enfoque
ecosistémico”); uno de conservación (“Protección y Conservación de
la Biodiversidad. Conocer, salvar y usar”); y dos de visión integral de
los sectores (“Diversificación de Sistemas Productivos Competitivos y
Sostenibles” y “Valoración Multifuncional de los Ecosistemas”).

| 172 |
 Los dos últimos ejes anteriormente mencionados fueron los que
pusieron sobre la mesa temas novedosos en ese momento, tales como
ecoturismo, certificaciones, bioseguridad, agrocadenas más integradas y
más sostenibles, incorporación de visión multifuncional de los ecosistemas,
recursos filogenéticos, conservación del suelo, agricultura bajo ambiente
controlado, y una llamada “agricultura alternativa”.
Posteriormente, en el año 2005 se implementa la Estrategia Agro21,
la cual buscó combatir problemas de competitividad y posicionamiento en
los mercados de diferentes agrocadenas estratégicas para el país, pero que
mostraban desarrollos diferenciados. Sin embargo, esta fue una propuesta
más orientada, de nuevo, a impulsar el desarrollo de zonas rurales, bajo un
enfoque de mercado tendiente a aprovechar los tratados de libre comercio
que el país comenzó a implementar. En esta estrategia únicamente se hace
una leve mención a potenciar una “producción sostenible con calidad”.
Todas estas iniciativas de política pública posteriores al 2003 tienen
un contexto favorable a nivel de América Central, con el lanzamiento de la
Política Agrícola Centroamericana 2008-2017. Una agricultura competitiva
e integrada para el mundo global (PACA), la cual igual impulsaba una agenda
de competitividad y de desarrollo, con ciertas preocupaciones ambientales
y de conservación. Todas estas presiones internacionales jugaron un
papel importante en la formulación e implementación de estas iniciativas
locales, tales como la Agenda de Cooperación Conjunta, la Agenda de
Cooperación Técnica “Conservar Produciendo y Producir Conservando”,
el Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregón 2007-2011
(PND), la iniciativa Paz con la Naturaleza (IPN), lanzada en el 2008 por la
Administración Arias -Sánchez, y el Plan Nacional de Alimentos (PNA),
lanzado hacia el período 2009-2010 (Alonso-Ubieta S., Saenz-Segura, F.,
Le Coq, 2011).
De forma paralela, entre los años 2000 y 2006 se consolidan dos
importantes organizaciones promotoras de la agricultura orgánica (con
el apoyo de la ONG HIVOS): el Movimiento de Agricultura Orgánica
Costarricense (MAOCO) y la Asociación Nacional de Agricultura Orgánica
(ANAO), algunos de cuyos miembros ya habían tenido una primera
experiencia con el proceso iniciado con JICA casi dieciocho años atrás. El

| 173 |
caso de MAOCO surge bajo un gran estímulo del Programa Nacional de
Agricultura Orgánica (PNAO), adscrito al MAG y con amplia dinámica
desde 1999.
El año 2006 queda marcado por el proceso de negociación y firma
del llamado Tratado de Libre Comercio entre América Central y Estados
Unidos (TLCAN-DR). Esto derivó en una fuerte polarización social, pues el
Tratado implicó, entre otras cosas, la consolidación de la globalización de la
agricultura y el sesgo agroexportador. La lucha contra el TLCAN-DR fue la
última que protagonizaron los gremios representantes de grupos campesinos,
pequeños agricultores y ambientalistas, entre los que se contaban los grupos
de agricultura orgánica y agroambiental. En el caso de Costa Rica, el TLCAN-
DR duró tres años en ser aprobado por la Asamblea Legislativa, bajo fuertes
negociaciones y pugnas entre diferentes actores sociales.
En el contexto de lucha contra el TLCAN-DR y después de un año
de periplos en la Asamblea Legislativa, el sector de agricultura orgánica,
liderado por MAOCO y el PNAO, lograron que el 16 de agosto del 2007
se aprobara la Ley N° 8591, “Ley Para el Desarrollo, Promoción y Fomento
de la Actividad Agropecuaria Orgánica en Costa Rica”. Este hito fue
considerado como una gran victoria de incidencia política por parte de estos
movimientos sociales.
La Ley N° 8591 abarca las siguientes cuatro áreas:
1. Reconocimiento del papel importante de la agricultura orgánica a
nivel nacional
2. Apoyo a la agricultura orgánica desde la educación, la investigación
y la extensión
3. Fomento de la agricultura orgánica por medio de incentivos
4. Protección de la agricultura orgánica frente a amenazas
Además, la ley implica una serie de mandatos tales como: 1) el desarrollo,
promoción, fomento y gestión de la actividad; 2) beneficio de salud humana,
animal y vegetal, cuidado de suelo, recurso hídrico y biodiversidad; 3)
beneficio especial de personas micro, pequeñas y medianas productoras; 4)
equidad de género, diversidad cultural, reparto de la riqueza, protección del
ambiente.

| 174 |
 Por otra parte, el gobierno de esa época fue promulgando políticas
públicas en la dirección que creía más apropiada, tales como la iniciativa
“Paz con la Naturaleza” y la Declaratoria Nacional de Carbono Neutralidad
para el año 2022. De estas iniciativas surgieron dos instrumentos de política
pública: el Reconocimiento por Beneficios Ambientales (RBA) y su
variante orgánica RBAO, la cual esta última se ampara bajo Ley N° 8591
para recibir recursos financieros. Sin embargo, estos instrumentos han sido
interpretados por algunos grupos ambientalistas como instrumentos de
política ajenos al logro de la Ley N° 8591, por lo que se han convertido en una
nueva fuente de conflicto. Adicionalmente, el país ha impulsado una serie de
iniciativas como la valoración de servicios ecosistémicos, la producción baja
en emisiones, las llamadas Normas Ambientalmente Aceptadas (NAMAS)
para café y ganadería, la estrategia de cambio climático, el Programa Bandera
Azul Ecológica, el Plan Nacional de Gastronomía Saludable y Sostenible,
y la REDD+. En el caso del sector cafetalero, a raíz de la crisis de precios
internacionales y el subsecuente cambio estructural del sector, varios
proyectos de investigación se centraron en analizar y promover cambios en
los sistemas de producción adoptados, algunos totalmente orgánicos y otros
más intermedios.

6.2. Políticas e instrumentos disponibles a favor de la agroecología

La tabla 6 resume los principales instrumentos de política pública que
se originaron principalmente hacia el final del período de tiempo descrito
en la sección anterior. En este cuadro mostramos las principales cuatro
características que determinan a cada instrumento.
En el caso de la Ley de Manejo y Conservación de Suelos (N° 29782), y la
ley de Protección Fitosanitaria y sus reformas (N° 7664), del cual se deriva el
reglamento Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente
Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola (Nº
33495), son instrumentos que clasificamos como regulatorios, pues tiene un
carácter coercitivo de ley. En otras palabras, son instrumentos que especifican
cuáles prácticas agrícolas se pueden implementar y cuáles agroquímicos se
pueden utilizar, y cuáles no. El desacato o violación de estas regulaciones
implican sanciones previstas en la ley. Sin embargo, no agregan nada más.

| 175 |
 La Ley para el Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad
Agropecuaria Orgánica en Costa Rica (N°8591), si bien tiene un carácter
regulatorio para delimitar bien que es agricultura orgánica y qué no lo es,
también tiene un carácter de generación de conocimiento, a partir de un
aprendizaje de manejo cultural de suelos y plagas.
En el caso de las certificaciones, si bien tienen un cierto carácter
coercitivo, en realidad son voluntarias, y dicho carácter coercitivo reside
en el hecho de que, si no se cumplen, se pierde el derecho a usar el sello
de certificación. Sin embargo, el principal carácter de las certificaciones
reside en el acceso a mercados dinámicos especializados, o de nicho. Dicho
acceso está en función de una garantía de que las características intrínsecas y
extrínsecas del producto, así como las consecuencias sociales y ambientales
de la producción del mismo, están acorde con ciertos estándares de
protección, tanto para el que consume (mercado meta), como para los que
están involucrados en el proceso de producción (trabajadores), y el entorno
donde se da (ambiente). El perder la certificación es perder el acceso a estos
mercados especializados.

| 176 |
 Tabla 6: Principales instrumentos de política pública
Instrumentos Regulación y/o Generación del Financiero Acceso a
normativa (publica conocimiento (pago condicional) mercados
o privadas)
Ley de Manejo y X
Conservación de Suelos
Reglamento de Uso y X
Control de Plaguicidas
Reconocimiento de X X
Beneficios Ambientales
(RBA)
Reconocimiento de X X
Beneficios Ambientales
a la agricultura orgánica
(RBAO)
Valoración de Servicios X X
Ecosistémicos y
Agricultura Familiar (SE/
AF) (proyecto piloto)
Certificaciones Públicas/ X X
Privadas
Acciones de mitigación X
nacionalmente adecuadas
(NAMAS)
Programa Bandera Azul X X
Ecológica
Fuente: elaboración propia, 2016

En el caso de la agricultura orgánica, las certificaciones juegan un papel

muy importante. En ese sentido, existen dos tipos de certificaciones según
la Ley Nº 8591, artículo 5:

1) Certificación de tercera parte: sistema de certificación de productos

orgánicos, en el cual, necesariamente, debe haber un proceso de verificación
que involucre la participación de un organismo de certificación considerado
tercera parte independiente. Este organismo deberá estar acreditado bajo
los parámetros de normas ISO, o de otras normas equivalentes, avaladas por
un sistema internacional de certificaciones, para dar fe de que la producción
se realiza bajo las regulaciones de producción orgánica, oficialmente
reconocidas por un país o una región.

| 177 |
 2) Sistemas de certificación participativa: sistemas desarrollados
mediante una relación directa entre la persona o las personas productoras
orgánicas, y la persona o las personas consumidoras, quienes, entre sí,
garantizan el origen y la condición de los productos orgánicos destinados al
mercado nacional. Estos sistemas deberán basarse en la normativa nacional
para productos orgánicos, y podrán aplicar otras normas y principios
construidos por los llamados Grupos de Personas Productoras Orgánicas
Organizadas (GPO), los cuales están registrados ante el Órgano de
Control del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y que no contradigan
las disposiciones nacionales. En este tipo de certificación, también podrán
participar otros actores sociales que avalen y respalden al GPO y el sistema
de certificación participativa.
Por otra parte, existen un grupo de instrumentos cuya principal
característica es la generación de conocimientos entre los implementadores
mismos. Esto significa que el productor que adopte los estándares o
requerimientos especificados en cada instrumento, desarrolla su propio
proceso de aprendizaje, pues implica hacer cambios o innovaciones en su finca
y procesos de producción. Algunos de ellos implican un pago compensatorio
por esos cambios o innovaciones, o bien crean un imagen que diferencian los
productos o las fincas (Bandera Azul ecologica – galardón agropecuario).3
En el caso específico de los Reconocimientos de Beneficios Ambientales,
y su variante orgánica Reconocimientos de Beneficios Ambientales a la
Agricultura orgánica (RBA y RBAO), los impulsa el Ministerio de Agricultura
y Ganadería, y van dirigidos a micro, pequeños y medianos productores
orgánicos, en el marco de la ley N° 8591 “Desarrollo Promoción y Fomento
de la Actividad Agropecuaria Orgánica”, y en el marco de Ley N° 8408
“Inversiones con efecto ambiental positivo”. Es así que entre el MAG y los
productores interesados en el programa se firma un contrato, que establece
las obligaciones y derechos de cada parte, especialmente cuando se trata de
organizaciones.
Según la normativa para la aplicación y asignación de los RBA/RBAO,
los productores que apliquen para estos reconocimientos deben de hacer
cambios o inversiones en sus fincas de la siguiente naturaleza:
3 
http://banderaazulecologica.org/cambio-climatico-agropecuario/656

| 178 |
 1. Realizar inversiones directamente en sus sistemas productivos para
mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero.
2. Realizar inversiones para adaptar sus sistemas productivos a los
efectos del cambio climático.
3. Realizar inversiones directamente en sus sistemas productivos que
permitan la aplicación de buenas prácticas agropecuarias.
4. Realizar inversiones que permitan mejorar la sostenibilidad y
competitividad del sistema productivo y proteger los recursos naturales.

El programa propone que sean los productores quienes ya sea desde

su propia iniciativa, o bien buscando asesoría hagan cambios sustantivos
en sus sistemas de producción, de tal forma que aumenten sus ingresos y
mejoren la calidad de vida de sus familias. Se trata de una autogestión que
fomente la competitividad de dichos sistemas de producción, sobre una
base económica y ambientalmente sostenible.
Una vez demostrado ante los administrados de los RBA/RBAO,
que dichas inversiones cumplen con lo anteriormente especificado,
los productores recibirán un incentivo económico, el cual varía entre
el 20 y 30% del equivalente del valor de las inversiones realizadas.
Dichos reconocimientos económicos se hacen por medio de un cálculo
matemático, sustentado en el artículo 28 del reglamento de la Ley Nº 8591,
y contractualmente se establece como un incentivo económico por tres
años. La fórmula que se especifica de la siguiente manera:

RBA= (AC)*((VSA*0,6) +(VENC*0,4)) *VI+US$100

En donde:
AC: Área certificada por productor
VSA: Valor relativo del Servicio Ambiental
VENC: Valor relativo del Esfuerzo para No Contaminar
VI: Valor I
Valor I= (TFP – ((US$ 100*PS))/∑(AC*((VSA*0,6)+(VENC*0,4))
TFP: Total de Fondos Presupuestados

| 179 |
 PS: Total de Productores Solicitantes
US$100: Monto base constante por productor

Existen cuatro tipos de inversiones (individual/colectivo) de corto

plazo y de largo plazo, las cuales se implementan y se adaptan según las
condiciones particulares de cada finca y sistemas de producción.

7. Actores y conceptos
Actualmente existen en el país un variado grupo de actores públicos
y privados, que han tenido una participación clave en incidir, diseñar e
implementar diferentes políticas e instrumentos, que han promovido las
diferentes expresiones de esa agricultura alterna y ambientalmente amigable.
Los actores más relevantes son:

DFPAO
El Departamento de Fomento a la Producción Agropecuaria Orgánica
del MAG todavia no se ha creado a pesar que la Ley N° 8591 y su reglamento
35242 así lo estipulan claramente. Este departamento debería de estar
adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería, y sería el encargado de
la coordinación de actividades claves para la ejecución de la Ley Para el
Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica en
Costa Rica, N°8591. Sin embrago, ha sido el Departamento de Producción
Sostenible del MAG que ha tomado el liderazgo en la acción estatal sobre
estas formas de agricultura.
MAOCO
“El Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense (MAOCO), es
un espacio de concertación, intercambio y encuentro entre diferentes actores
comprometidos con el desarrollo de la agricultura orgánica costarricense4.
El Movimiento está conformado por asociaciones de productores y
productoras orgánicas de todo el país, organizaciones no gubernamentales

4 
htt p s : / / w w w. f aceb o ok .co m / E l-Mov i m i ento - d e -A g r i c u l t u ra- O rgán i c a- Co star r i cense -
MAOCO-160938763954432/info/?tab=page_info

| 180 |
que apoyan al sector, y entidades estatales ligadas a la producción orgánica.
Ha desarrollado diversas experiencias de producción, investigación,
capacitación, certificación, promoción y comercialización de productos
orgánicos, lo que ha dado como resultado una variedad de experiencias
desarrolladas, familias capacitadas y sistemas productivos eficientes que
van desde fincas en transición orgánica, hasta sistemas agroecológicos
consolidados. Este trabajo se ha impulsado a partir de la definición de
Estrategias Regionales de Agricultura Orgánica en las cuales se ha visualizado
el desarrollo del sector a mediano y largo plazo, y desde las que se estructura
el trabajo del Movimiento.
Buena parte del auge de la producción y venta de productos orgánicos
en Costa Rica se debe a que MAOCO emprende actividades de fomento
de este tipo de producción, amparado en los recursos legales que la Ley
N° 8591 ya prevé. Las principales áreas de trabajo de MAOCO incluyen
el fortalecimiento de la capacidad productiva, fomento de la producción
de semillas criollas, mercados locales, sistemas de garantía, promoción
de la producción y consumo orgánico, gestión política y fortalecimiento
institucional”.
MAOCO y su asociación (ASOMAOCO), se consideran los
promotores de la Ley de agricultura orgánica N° 8591. Durante el mes de
marzo de 2017, y con la ayuda del MAG, lograron coordinar con el Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE), que es el principal operador de telefonía
celular en el país, la creación de “Cr Orgánico”. Esto es una aplicación para
teléfonos celulares que permite a los consumidores de productos orgánicos
ubicar productores sin necesidad de intermediarios. Este es un ejemplo de la
promoción de un mercado de circuito corto usando la tecnología celular. Es
de esperar que este instrumento tecnológico ayude a terminar de consolidar
los mercados ya existentes de productores orgánicos, a promover el consumo
de estos productos, y a atender nuevas demandas.

ANAO
La Asociación Nacional de Agricultura Orgánica (ANAO), fue
fundada en 1992 con el objeto de promover la agricultura orgánica en
Costa Rica, capacitar a productores en el tema y apoyar en los procesos

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de comercialización de productos orgánicos, especialmente mejorando el
acceso de los productores a la certificación internacionalmente reconocida5.
Tiene también por fin promover la producción y el consumo de alimentos
orgánicos en Costa Rica. ANAO indica en su sitio web “Fuimos fundadores
de la primera y única agencia certificadora nacional Eco-LOGICA, y
estamos especialmente interesados en apoyar, desde nuestra perspectiva,
para que los mercados orgánicos se desarrollen de manera sostenible para
los agricultores y consumidores”.

Red COPROALDE
La Red COPROALDE se creó en 1988 y se compone de organizaciones
campesinas, organizaciones indígenas y ONG’s, que la coordinan, tanto en
conjunto, como bilateralmente. COPROALDE trabaja en el Desarrollo Rural
Alternativo, cuya propuesta aborda la Producción Sostenible integrando
su perspectiva política en: Agroecología, agroecoturismo, manejo de la
biodiversidad y artesanía6. Promueve entre sus miembros y hacia lo externo,
intercambio, reflexión, debate, diálogo y elaboración de propuestas; favorece
relaciones sinérgicas entre actores, y genera acciones de incidencia política
como: propuestas y acciones para modificar las condiciones políticas que
le desfavorecen. Además, dinamiza la circulación horizontal de saberes y
estimula las capacidades de los sujetos rurales alternativos.
Los objetivos de la red son:
1. Promover la agricultura sostenible, a través de la metodología de
campesino a campesino, con enfoque a soberanía y seguridad alimentaria y
equidad de género.
2. Incidir en la política pública en favor de la agricultura sostenible y
acceso a mercados locales a nivel municipal y nacional.
3. Controlar y facilitar el acceso a los recursos, como por ejemplo
semillas, mercados locales, tierra.
4. Desarrollar mercados locales campesinos e indígenas, y la
metodología de certificación participativa.

5 
http://productosorganicoscostarica.com/
6 
http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=28745&entidad=Agentes&html=1

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 5. Hacer conciencia y promoción entre consumidores.
6. Fortalecer MAELA CA y Caribe.

Agencias Certificadoras
Las agencias certificadoras son las instancias encargadas de verificar
que los productos llevados a los mercados cumplen con las normativas de
la agricultura orgánica. Ellas garantizan a los compradores y consumidores
que se han cumplido los requisitos legales y técnicos para que el
producto sea sano y saludable. Anteriormente, las agencias certificadoras
internacionales tomaban contacto con los productores interesados en
la certificación. Las primeras experiencias en la región se hicieron con
las agencias certificadoras de Estados Unidos (OCIA, por ejemplo) y
Europa (BCS-okö garantie y ECOCERT), que tenían reconocimiento en
los mercados estadounidense y europeo, respectivamente. Esas agencias
enviaban sus propios inspectores para la certificación, lo cual significaba
un costo muy alto para las organizaciones de productores y para los
productores individuales.
La creación de agencias nacionales (tal como Ecológica creada en
1997), cambió el proceso de certificación y progresivamente lograron ser
reconocidas en países de la Unión Europea y en Estados Unidos de América.
En el caso de Costa Rica, el Estado, por medio de la oficina de acreditación,
puede brindar respaldo legal a las agencias inscritas. En ese caso, el
reconocimiento como “tercer país” significa que los productos orgánicos
certificados por agencias registradas en Costa Rica son, reconocidas en los
mercados de la Unión Europea, avalados previamente por la oficina encargada
de la acreditación. Los trámites detrás de este mecanismo han sido lentos,
pero si han facilitado el ingreso de los productos costarricenses a los países
europeos. También, estas agencias certificadoras locales desempeñan un
papel importante en la construcción de normas para el mercado nacional7.
Las entrevistas realizadas en el marco de este estudio revelaron que
todos estos actores tienen sus propias visiones y concepciones sobre la
agroecología y sobre la agricultura orgánica. Otro hecho interesante, es

7 
http://webiica.iica.ac.cr/comuniica/n_17/art.asp?art=6

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que a pesar de que los actores privados son varios y comparten mucho del
accionar que tienen, en realidad coordinan poco, o nada, sus actividades.
De hecho, estos actores no acostumbran a actuar como un solo colectivo y
ejercer así un mayor poder de incidencia en la formulación y diseño de la
política pública. Tampoco han tenido éxito en fortalecer aún más actividades
que ya están contempladas en la ley de agricultura orgánica.
Tomando tres de los actores más importantes (MAOCO,
COPROALDE, y el Departamento de Producción Sostenible del MAG),
se aprecian diferencias en la visión del sector, la población meta y la
institucionalidad (ver tabla 7).
En el caso de MAOCO no ven mayor diferencia entre la agroecología
y la agricultura orgánica, en el entendido de que se trata de un sistema
de producción libre de agroquímicos y lo definen como un “sistema de
producción de pequeña escala sobre todo que ha eliminado completamente
los agroquímicos y que trata de “copiar” los sistemas naturales de producción,
usando controles biológicos”. También lo ven como un movimiento social.
COPROALDE por su parte, tiene una conceptualización de la agroecología
y la agricultura orgánica muy similar a la de MAOCO, igualmente dirigida
a pequeños productores, pero incorporando fuertemente una dimensión
cultural y social, por lo que lo ven como un movimiento social más integral.

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 Tabla 7: Diferentes concepciones desde los actores

Fuente: Elaboración propia, 2016

Contrastan fuertemente estas visiones con la del MAG, representado

por el Departamento de Producción Sostenible, en donde ven a la
agroecología y la agricultura orgánica como variantes de lo que ellos llaman
“producción sostenible”. Ésta categoría, resulta ser muy amplia con relación
a las dos otras, pues, pueden entrar productores pequeños y medianos, que
se ajusten únicamente a los protocolos existentes para el RBA y RBAO. Esto
ha causado conflictos entre estos actores, pues los primeros les reclaman al
MAG la amplitud de criterios bajo esa “producción sostenible” que se aparta
de los objetivos iniciales de la agroecología y la producción orgánica. A nivel
institucional MAOCO y COPROALDE se ven como movimientos sociales
de incidencia política que trabajaron conjuntamente en la consecución
de la Ley Nº 8591. Sin embargo, ambos grupos evidenciaron luego varias
divergencias en su visión de la agroecología, por lo que coordinan poco o
nada sus actividades y funcionan más como grupos independientes uno
del otro, lo que limita su capacidad de incidencia e influencia sobre el
Departamento de Producción Sostenible del MAG.

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8. Conclusiones y recomendaciones
La evolución de la agroecología y la agricultura orgánica en Costa Rica
ha sido producto de un conjunto de políticas e instrumentos y de iniciativas
de grupos de productores y actores locales con apoyo de la cooperación
internacional, que han tenido trayectorias diferentes y hasta antagónicas.
Para empezar, la conjunción de fuerzas y presiones internacionales por
ejecutar una reforma del Estado, y un cambio estructural que afectó a muchos
sectores de la economía, especialmente el agropecuario, derivó también en
una especie de “agenda verde”, y que paulatinamente fue definiendo una
agenda agroambiental. Esta nueva agenda ambiental respondió también más
a corrientes de influencia internacional público-privadas, que a políticas de
Estado.
Aún cuando la agricultura orgánica tuvo un origen temprano
desde la década de los años 80’s, e independiente de las demás fuerzas
que institucionalizaron la agenda agroambiental, los movimientos que
adversaban la agroexportación como objeto único de política pública, no
supieron aprovechar esta naciente experiencia, para preparar un mejor
posicionamiento de una “nueva pequeña agricultura” ante la sociedad. Por el
contrario, se optó por una estrategia de resistencia que los hizo “llegar tarde”
al debate público ambiental.
Hay una cierta diferenciación en el uso de los diferentes conceptos
sobre agroecología y agricultura orgánica, por parte de diferentes actores.
Agroecología, agricultura orgánica y agricultura sostenible parecen ser
sinónimos para algunos actores y conceptos diferentes para otros. Esto
revela diferentes visiones de la agricultura y sus propósitos que se aleja
del antagonismo dicotómico que planteaba Toledo (2012). Esta situación
podría explicarse por el hecho de que tanto MAOCO, ANAO y la Red
COPROALDE surgen como movimientos independientes entre sí, en un
contexto en donde el tipo de agricultura que defendía era marginal para la
política agropecuaria de entonces. En otras palabras, estos movimientos
surgen sin un discurso articulado entre sí para enfrentar esa marginación.
Esta diversidad de visiones (y antagonismos) produce una
fragmentación conceptual y práctica sobre la agroecología entre actores, por
lo que sus relaciones se vuelven poco o mal coordinadas, y a la vez antagónica

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entre ellos y el Gobierno. Esta fragmentación de visiones también dificulta
la implementación de los instrumentos de apoyo existentes y limita las
potencialidades que estos tipos de agricultura alternativa tienen. Hay
una tendencia desde el gobierno de querer posicionarse como un actor
dominante, cuando en realidad ha estado en pugna/colaboración con otros
actores dentro y fuera del país.
En general, en Costa Rica la política pública en este tema se ha
mostrado ambivalente, pues mientras se daban pasos pioneros en cuestiones
ambientales, tales con la definición de áreas protegidas, el programa de
pago para servicios ambientales, la creación de corredores biológicos y el
involucramiento activo sobre la agenda del cambio climático, por otro lado,
la agenda agrícola integraba muy lentamente los retos ambientales.
Existe una agenda agroambiental que se ha desarrollado bastante
con la implementación por un lado de una amplia gama de instrumentos
tanto regulatorios y normativos público/privados, como aquellos basados
enincentivos económicos (RBAs) o cognitivos, y por otro lado, con la
consolidación de movimientos sociales para la promoción y desarrollo
de este tipo de agricultura. Esto ha permitido la práctica de un tipo
de agricultura más sostenible y comercialmente viable. Sin embargo,
también existe un potencial no aprovechado en la agricultura orgánica,
que, aunque está legalmente sustentado por la Ley para el Desarrollo,
Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, no termina
por desarrollarse y visibilizarse socialmente de forma más amplia. En este
sentido, falta una mayor visualización y posicionamiento de este tipo de
agricultura alternativa ante el resto de la sociedad civil como una fuente de
alimentos sanos, ambientalmente limpios, así como al interiordel mismo
sector agropecuario, que sigue dominado por actores que defienden una
agricultura convencional enfocada a monocultivos y con un alto uso de
agroquímicos.
En la práctica se requiere una acción pública del Estado que haga más
efectiva lo que ya la Ley Nº 8591 de fomento de la agricultura orgánica
prevee, superándose así la actual y confusa confrontación entre productores
orgánicos y técnicos gubernamentales que promueven una llamada
“agricultura sostenible”. Superar este estado de inacción y confrontación

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es crucial para un mejor desarrollo y promoción de una agricultura
ambientalmente más amigable con un enfoque social orientado al soporte
de la pequeña y mediana agricultura familiar.

9. Bibliografía
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Políticas Públicas Ambientales y Agrícolas en Costa Rica : Una revisión de 1910 al 2008 .
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de una certificación socio-ambiental en Costa Rica: El caso de Rainforest Alliance
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Rica: Desafíos y políticas públicas para la agricultura familiar. In Políticas públicas y
agriculturas familiares en América Latina y el Caribe: Nuevas perspectivas (p. 402).

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 Políticas públicas y transición hacia
la agricultura sostenible sobre bases
agroecológicas en Cuba

Luis L. Vázquez; Jacques Marzin y Niurlys González

1. Introducción
En los últimos 58 años varios acontecimientos han tenido una gran
repercusión socioeconómica en Cuba, principalmente los siguientes: (1)
el triunfo de la Revolución Cubana en 1959; (2) el bloqueo económico
impuesto por el gobierno de los Estados Unidos desde principios de 1962; y
(3) el derrumbe del campo socialista de Europa del Este a principios de los
años noventa.
Particularmente la producción agropecuaria se ha realizado mediante
enfoques tecnológicos contrastantes, que han caracterizado dos periodos
en la mayoría de las tierras agrícolas del país: (1) auge de la agricultura
convencional, bajo la influencia del paradigma de la Revolución Verde,
desde los años 60’s hasta finales de los 80’s, que condujo a la subvención
de energía, insumos y equipos importados (Funes-Monzote, 2009; Nova,
2001); (2) transición acelerada hacia la agricultura sostenible sobre bases
agroecológicas desde principios de los 90’s, como una necesidad imperiosa,
debido a la desaparición repentina de las importaciones de energía, insumos
y equipos del antiguo campo socialista, que colapsó el modelo de agricultura
convencional, altamente dependiente de estos (Funes, 2001).
Cabe notar que el cambio de modelo productivo correspondió con
evoluciones en las formas de producción priorizadas: marginalización de
las formas privadas de producción en la primera fase, lo que de manera

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paradójica, les ha permitido conservar saberes ancestrales de producción
con un bajo nivel de insumos; reducción de la forma de producción estatal
en la segunda fase, a favor de un sector cooperativista diversificado (Marzin
et al, 2014).
El Período Especial, que marcó la década de los 90’s, fue una etapa
de privación, pero también de innovación en agricultura sostenible y en
la reorganización de la producción, para la obtención de alimentos de
manera más autónoma. En este período se dieron los primeros pasos hacia
la transformación de la producción agropecuaria, promovida por el Grupo
Gestor de la Asociación Cubana de Agricultura Orgánica (ACAO) y varios
programas del Ministerio de la Agricultura (MINAG), que generalizaron la
producción y uso de medios biológicos y abonos orgánicos, la producción
de hortalizas en las ciudades (agricultura urbana), la tracción animal y los
policultivos, entre otros (Rosset y Altieri, 1994).
De acuerdo a las evidencias documentales, la Asociación Nacional
de Agricultores Pequeños (ANAP), como coordinadora del Movimiento
Agroecológico de Campesino a Campesino (MACaC) y el Instituto de
Investigaciones Fundamentales en Agricultura Tropical (INIFAT), como
rector del Programa Nacional de Agricultura Urbana, Suburbana y Familiar,
han sido protagonistas en la generalización de la agroecología en el país,
evidenciada en la diversidad y novedad de las innovaciones tecnológicas
realizadas, el alcance logrado por estos tipos de sistemas de producción y
cultivo, los resultados productivos y su contribución ecosocial.
Para el MACaC de la ANAP, la agroecología ofrece a Cuba
sostenibilidad, soberanía y seguridad alimentarias, al asegurar: (a) mayor
resiliencia frente a los embates climáticos tan comunes en la isla (huracanes,
sequías, inundaciones, etcétera); (b) restauración de los suelos degradados
por efecto del uso intensivo de agroquímicos; (c) alimentos sanos (mínimo
de daño contra la salud); (d) mayor productividad; (e) ahorro en divisas,
insumos e inversiones (Machín et al, 2010).
Según Rodríguez-Nodals (2012), para el Programa de Agricultura
Urbana, Suburbana y Familiar, la agroecología es definida como la producción
de alimentos sobre la base del cultivo de hortalizas, frutales, forrajes, plantas
ornamentales, medicinales, aromáticas y forestales, así como la cría de

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animales (cabras, conejos, cuyes, caracoles, ranas, peces) dentro y muy
próximo a los límites de las ciudades. Incluye tratamiento y reciclaje de basura
y aguas utilizadas, servicios, procesamiento agroindustrial. Comprende el
mercadeo, distribución y consumo en áreas urbanas para beneficio de la
población de bajos ingresos a través de la mejora de la nutrición y el empleo,
incorporando tecnologías y manejo ambiental.
Los desafíos de la agricultura cubana en el 2017 son múltiples:
aumentar la producción y la productividad del trabajo en la agricultura, para
baratear el costo de la alimentación para la población; reducir el costo de
la importación de alimentos, creciente con el pico del turismo; y asumir el
desafío del cambio climático con métodos de producción que valoricen lo
aprendido de los dos periodos antes citados.
En el presente capitulo se ofrece, en apretada síntesis, un análisis
de las políticas públicas que se relacionan con la agroecología en el país,
los principales factores y actores, así como una valoración de impactos
logrados y los desafíos futuros. Para su realización fue necesario realizar una
compilación de documentos sobre políticas agrarias y medioambientales
(legales, procedimientos, metodologías, manuales, publicaciones
científicas), para posteriormente analizarlos bajo una percepción histórica
(línea del tiempo, contexto, factores) y agroecológica (científica, tecnológica,
social). Por ello, una parte de la información que se ofrece corresponde a
citas textuales seleccionadas e insertadas, otras son síntesis compiladas de
varios documentos y en algunos casos interpretaciones de los autores.

2. Apropiación conceptual de la agroecología en Cuba

Aunque no se ha propiciado ningún espacio para consensuar una
conceptualización nacional sobre agroecología, se ha generalizado la
definición de la Sociedad Científica Latinoamericana de Agroecología
(SOCLA), que según Altieri (2010), la agroecología provee un enfoque
amplio, que permite entender la acción agrícola en términos holísticos,
planteando que la problemática contemporánea de la producción ha
evolucionado de una dimensión meramente técnica a una de dimensiones
múltiples: sociales, económicas, políticas y ecosistémicas.

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 Según interpretamos en el estudio de diversos documentos analizados,
la apropiación de la base teórica sobre agroecología y agricultura sostenible
en el país aun es insuficiente, principalmente por varios factores que
consideramos justifican esta situación: (1) la necesidad en las soluciones
prácticas y rápidas, que postergan el estudio de cuestiones teóricas;
(2) el bajo acceso a fuentes de información internacional; (3) la baja
capacidad económica para editar y distribuir materiales impresos, así como
revisar información en soporte digital; (4) la persistencia del paradigma
del productivismo de la agricultura convencional en diversos actores
relevantes de los ámbitos académicos, empresariales y políticos, que siguen
considerando la intensificación convencional como única opción para
resolver las necesidades inmediatas de alimentos.
Sin embargo, es común observar en actores vinculados directamente
con la producción agropecuaria, principalmente en el sector campesino y de
la agricultura urbana, relacionar la agroecología y agricultura sostenible con
las llamadas “prácticas” agroecológicas, principalmente las siguientes: (1) la
sustitución de insumos químicos por biológicos, principalmente plaguicidas
y fertilizantes; (2) las diferentes medidas de conservación y manejo del
suelo, como la rotación de cultivos, el laboreo de conservación, entre otras;
(3) diversificación e integración de especies productivas, principalmente
los policultivos; (4) integración de barreras vivas, plantas repelentes y otras
prácticas con la vegetación no cultivada; (5) el modelo de fincas, establecido
desde la agricultura tradicional campesina; (6) equidad de género; (7)
calidad de los alimentos, alimentos inocuos; (8) adaptación al cambio
climático; (9) desarrollo local; (10) soberanía alimentaria, entre otros
criterios que denotan una alta apropiación de los principios y dimensiones
de la agroecología, consensuados en la región de América Latina y el Caribe
por Altieri (2010), Toledo (2012), entre otros.
Se aprecia que la apropiación de la agroecología en Cuba ha sucedido
como un proceso continuo, que ha dependido de diversos factores, la
mayoría referidos más adelante; no obstante, un análisis en el tiempo de
los documentos consultados, evidencian desde los años noventa del pasado
siglo una dinámica progresiva en las políticas, investigaciones, innovación
tecnológica, adopción por los agricultores y socialización.

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 Se ha consolidado la producción descentralizada de controladores
biológicos de plagas, mediante una red de más de 200 laboratorios y varias
plantas industriales, que pertenecen a las formas productivas (empresas y
cooperativas) para producir y utilizar directamente por los agricultores
más de 12 tipos de bioproductos (entomófagos, entomopatógenos,
entomonematodos, antagonistas de fitopatógenos, nematodopatógenos),
que se integran a programas de manejo de plagas (Pérez y Vázquez, 2001), y
en cantidades que sobrepasan anualmente 1,300 toneladas de bioplaguicidas,
15 mil millones de entomófagos (Trichogramma), y 900 mil nematodos
entomopatógenos, que se aplican en más de 1,5 millones de hectáreas
anualmente (CNSV-Minag, 2016). Un compendio de manejo agroecológico
de plagas, editado recientemente, ilustra las innovaciones realizadas para
adoptar el enfoque agroecológico en la producción agropecuaria (Vázquez,
2014).
La producción artesanal de abonos orgánicos por los propios agricultores
y en los 168 centros municipales existentes, principalmente de humus
de lombriz y compost, ha alcanzado seis y quince millones de toneladas
respectivamente, que se utiliza para la agricultura urbana, suburbana, fincas
de campesinos y pequeñas áreas de autoconsumo, entre otras (Martínez y
García, 2016).
Se han desarrollado 22 productos biofertilizantes, de los cuales seis
han sido más demandados, cuya producción ha aumentado desde 1998,
en que se llegó a producir 337,000 litros de inoculantes bacterianos en
el país, producción que se redujo por cierre de algunas instalaciones,
recuperándose posteriormente. En los años 2003-2013 las áreas tratadas
con biofertilizantes fueron de 762,387 has (Gómez y Martínez-Viera,
2016). Se utilizan también los microorganismos nativos, con muy buenas
experiencias en elaboración artesanal en la propia finca, así como ha crecido
la tecnología de biodigestores, con más de 800 plantas de biogás, instaladas
principalmente para tratar residuales en la producción porcina del sector
campesino (Blanco et al., 2016).
Para enfrentar las nuevas condiciones del periodo especial, se planteó
la necesidad de desarrollar una política de incremento del uso de animales
de trabajo, especialmente de los bueyes, y a la vez contar con una gama de

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implementos adecuados para las labores a realizar. Ha sido amplio el plan
de desarrollo y construcción de nuevos implementos y máquinas tirados
por bueyes, así como la habilitación de herrerías y talleres de fabricación de
arreos y otros insumos para estas tecnologías, que en el período 1990-1997
la cantidad de implementos creció en 2,34 veces y la de herrerías en 4,95
veces (Rios y Cárdenas, 2016).
La base para la producción nacional de semillas esta en el Programa
Nacional de los Recursos Genéticos, que funciona bajo la guía de la
Dirección de Semillas del Ministerio de la Agricultura (MINAG), a través
de un Grupo Nacional y a este tributan catorce centros pertenecientes varios
ministerios, quienes custodian las colecciones de Recursos Fitogenéticos
para la Alimentación y la Agricultura (RFAA), que atesoran 17,127 muestras
o accesiones de 844 especies, además de desarrollar programas de obtención
de nuevas variedades (Fernández y Fundora, 2016).
Según Montes (2004), el sistema de semillas cubano hizo crisis junto
con el sector agrícola general a partir de 1990. El tipo de semillas que se
había producido en el periodo anterior perdió vigencia en las nuevas
condiciones, además de la imposibilidad de sostener el tipo de investigación
de laboratorio debido a sus altos costos. El concepto de semilla mejorada en
términos absolutos, además de no poder realizarse por escasez de recursos,
no atiende a la realidad cubana actual de una agricultura local de bajos
insumos.
A partir del desarrollo de la agricultura urbana, se estableció un sistema
de abastecimiento de semillas, a través de la Red de fincas municipales
de semillas (para la semilla sexual), bajo el control y asistencia técnica
del Grupo Nacional de Agricultura Urbana y Suburbana, para lo cual se
han creado las condiciones de aseguramiento de semilla original y básica,
capacitación de los productores e infraestructura mínima imprescindible
para producir, cosechar y beneficiar la semilla. La distribución de las
semillas a los agricultores se realiza a través de la citada Red, con el apoyo
de los Consultorios Tienda Agropecuario (CTA), distribuidos por todas las
provincias del país, lo que indica que existe una considerable dispersión de
semillas producidas en condiciones agroecológicas (Fernández y Fundora,
2016).

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 En este contexto surgió el Fitomejoramiento Participativo, una poderosa
herramienta que ha tenido importantísimos resultados e impactos, al dar el
paso en el campo fitogenético que el sistema de semillas cubano requiere
para jugar un papel en la crisis agrícola: el paso fue iniciar la construcción de
un sistema de semillas alternativo, adecuado a las nuevas condiciones rurales
del país y capaz de producir semillas adaptadas a los agrosistemas locales.
El programa ha generado considerables impactos ambientales al aumentar
de manera significativa la agrobiodiversidad en las zonas en donde opera
y ha permitido incrementar la productividad de los pequeños productores
rurales, gracias a la difusión de variedades adaptadas a los agrosistemas
locales (Montes, 2004).
La rotación de cultivos y los policultivos son prácticas que se han
desarrollado, de las cuales existen diversidad de sistemas (Leyva et al.,
2016), de la misma forma se han realizado innovaciones para complejizar
los sistemas de cultivo, practicas que se han incrementado por la necesidad
a la adaptación al cambio climático.
En la actualidad este Programa de la Agricultura Urbana y Sub-Urbana
ocupa 12,588.91 km2 del territorio nacional, que significa el 14% del área
agrícola del país. Comprende la totalidad del territorio de la provincia de La
Habana, unos diez km a la redonda de las restantes capitales, provinciales
y de la ciudad de Manzanillo; unos cinco km alrededor de las cabeceras
municipales; entre uno-dos km en torno a poblados de más de 1,000
habitantes que no son cabeceras municipales. Ha generado más de 300
mil empleos, entre ellos para 66,055 mujeres y 78,312 jóvenes; emplea a
44,500 técnicos medios, 10,112 universitarios y se desarrollan más de 4,000
círculos de interés con alumnos de las escuelas primarias, constituidos por
unos 20,000 niños (Companioni et al. 2016).
El programa de Fincas Forestales Integrales (FFI), conformado por
1,365 fincas, que poseen una superficie media de 46,7 ha, estructurada
en bosque de producción y de protección, alrededor de una hectárea
de agricultura, integrándose árboles frutales y el silvopastoreo (ganado
vacuno, equinos, ovinos, caprinos y aves) (Calzadilla et al. 2016). Debido
a que en Cuba aún no existe mercado orgánico certificado para consumo
de la población, como es usual en otros países, se exportan algunos

| 195 |
rubros por esta vía; no obstante, muchísimas hortalizas y frutos, entre
otros productos frescos que son comercializados en los mercados del
país, principalmente en la agricultura urbana, son de hecho orgánicos,
porque no reciben ningún tipo de producto químico para la nutrición y
la sanidad de cultivos. La mayoría de la población cubana no tiene cultura
de consumir productos orgánicos, pero entiende lo que significa y cómo
se obtienen.
Actualmente se están creando las bases para establecer procesos de
certificación de productos orgánicos, mediante el proyecto “Apoyo a una
Agricultura Sostenible en Cuba”, quienes están organizando un Sistema
Participativo de Garantía (SPG) cubano, que permita a los productores y
productoras acceder a un sello de garantía de forma voluntaria (Gavilanes
et al, 2015). Igualmente se ha establecido la Norma Cubana 500-2010
“Directrices para la producción y elaboración de alimentos por métodos
orgánicos, conforme a los requisitos de la normativa internacional y
nacional”, que tiene incorporados los principales avances de la innovación
tecnológica en el campo de la agroecología en las condiciones de Cuba.
En el presente estudio se ha aprendido que la agroecología,
sostenibilidad, soberanía, resiliencia y otros términos relacionados con una
agricultura diferente a la convencional, no son usualmente mencionados
en la mayoría de las políticas públicas y sus herramientas; sin embargo,
están implícitos en sus enfoques y decisiones. Por otra parte, en algunas se
menciona la sostenibilidad, pero no resulta evidente en el enfoque ni en las
decisiones que establecen. Recientemente en la región de América Latina
y el Caribe se ha dimensionado la agroecología como ciencia, tecnología
y sociedad (Toledo, 2012). En Cuba estas dimensiones han estado muy
relacionadas, como se evidencia en los libros “Transformando el Campo
Cubano” (Funes et al, 2001), “Revolución Agroecológica” (Machin et al.,
2010) y “Avances de la Agroecología en Cuba” (Funes y Vázquez, 2016).

3. Políticas y factores en el sector agropecuario y sus

consecuencias (o no) sobre el desarrollo de la agroecología.
La mayoría de las políticas públicas que se relacionan con el sector
agropecuario en Cuba, han concebido en sus propósitos la transición hacia

| 196 |
sistemas con atributos de la sostenibilidad, principalmente como respuesta
a efectos negativos de factores socioeconómicos externos, como el bloqueo
económico y financiero de los Estados Unidos desde 1962 y el derrumbe del
campo socialista de Europa del Este desde 1990, ambos mantenidos hasta
la actualidad; pero, como se mencionó antes en la conceptualización, estos
términos no siempre se manejan en dichos documentos.
Por otra parte, la implementación de estas políticas ha tenido influencias
diversas, entre ellas las relacionadas con la percepción tecnológica de los
actores claves involucrados, con predominio de los que han considerado
que esta transición es solamente posible mediante modelos de agricultura
convencional; en cambio, unos pocos han estado convencidos de que la única
forma es adoptar la agroecología como base para lograrlo. Esta dicotomía
en la percepción tecnológica de decisores, que también se expresa en
investigadores, profesores, especialistas, técnicos y agricultores, constituye
uno de los principales factores restrictivos de la agroecología en al país.
Para un mejor estudio de estas políticas, se han agrupado en los
tipos siguientes: (a) tenencia y explotación de las tierras; (b) creación de
organizaciones y movimientos de agricultores; (c) protección del medio
ambiente; (d) conservación y manejo de recursos naturales; (e) alimentación
y comercialización; (f) creación de instituciones de investigación y
desarrollo. Una síntesis de las mismas y de los principales factores que han
contribuido a su promulgación se ofrece a continuación.

3.1. Tenencia y explotación de las tierras

El acceso estable a los factores de producción es un elemento
importante de la sostenibilidad, principalmente a la tierra, cualquiera
que sea la forma de acceso a ésta. Por eso, se presenta la evolución de las
principales políticas desde 1959. Estas han estado relacionadas con cuatro
procesos trascendentales (Valdés Paz, 1997): el primero, con posterioridad
al triunfo de la Revolución Cubana en 1959, con la nacionalización de tierras
pertenecientes a grandes latifundios propiedad de cubanos y extranjeros,
mediante dos leyes de Reforma Agraria; inmediatamente comenzó, como
segundo proceso, la estatalización de tierras nacionalizadas, al crearse las
Granjas del Pueblo y posteriormente las Empresas Estatales, que se prolongó

| 197 |
hasta finales de los ochenta; paralelamente a este proceso comenzó el
tercero, a finales de los años sesenta, que concebía la cooperativización como
organización colectiva de entidades productivas y, también paralelamente
con este; se inició el cuarto proceso desde principios de los años noventa y
hasta el 2016, con la diversificación en la administración y decisiones sobre el
uso de las tierras (Cuadro 8 y Tabla 8 a seguir).

Cuadro 8. Cronología de las políticas públicas y herramientas sobre tenencia y explotación de las
tierras promulgadas e implementadas en Cuba. 1959-2016. (Realización propia)

3.1.1. Nacionalización
La aparición de grandes latifundios levantados sobre las ruinas y el
despojo de cientos de familias campesinas luego de la última guerra por la
independencia (1895-1898), de la primera intervención norteamericana
(1898-1902), y del establecimiento de la república neocolonial (1902-
1958), fue la característica fundamental de la estructura agraria durante la
primera mitad del siglo XX, con sus apéndices: campesinos no propietarios
de la tierra y un numeroso ejército de asalariados rurales (Le Riverend,
1999).
En 1958 solo un 9.4 % de los poseedores de tierra eran propietarios
del 73.3% de las mismas (Nova, 2001), el 85% de los campesinos pagaban

| 198 |
renta, existían más de cuatro millones de hectáreas sin cultivar, había 200
mil familias sin tierra, altos índices de analfabetismo, mortalidad infantil
e insalubridad en el país; de una población de algo más de seis millones
de habitantes, había 600,000 desempleados y más de 500,000 obreros del
campo subempleados, que solo trabajaban cuatro meses al año; más de
la mitad de las mejores tierras agrícolas estaban en poder de propietarios
extranjeros (Castro, 1975; citado por Funes 2001).
Con el triunfo de la Revolución Cubana de 1959, se promulgan la
Primera y Segunda Ley de Reforma Agraria, entregándole la tierra a quienes
la trabajan (100 mil campesinos) y eliminando el latifundio, foráneo y
criollo, pasando a manos del Estado el 70 % de las tierras del país (Nova,
2001).
En febrero de 1959, en la clausura del I Congreso Campesino, se
planteó que: “Para mantener el consumo, para mantener la riqueza, para hacer
la Reforma Agraria, no es posible repartir la tierra en un millón de pedacitos”,
constituyendo esta la estrategia que abrió el camino hacia la producción
especializada convencional en grandes empresas estatales.

3.1.2. Estatalización.
La administración de las tierras por el Estado se inició con la creación
de las Granjas del Pueblo en 1961, que agrupaban las tierras nacionalizadas,
junto con las granjas cañeras y las fincas estatales. Las Granjas del Pueblo
vinieron a ocupar inicialmente las tierras de los antiguos latifundios
ganaderos y en 1962 también habían sido creadas 300 Granjas constituidas
en los antiguos latifundios arroceros. Estas nuevas formas de administración
de las tierras comenzaron a ser financiadas y controladas por el presupuesto
estatal, cuya organización comenzaba a responder a los requerimientos de
una economía socialista.
El paradigma principal que inspiró el desarrollo rural cubano se basaba
en los principios de la Revolución Verde y en las políticas económicas
adoptadas por el campo socialista, que en el caso particular de la isla le
asignaban el papel de productor especializado de azúcar y cítricos para el
mercado del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), del que Cuba
formó parte oficialmente desde 1973 (Kormnov, 1979).

| 199 |
 De esta forma, el modelo agrícola cubano dominante se caracterizaba
por el predominio de la empresa estatal de grandes escalas de producción
(“gigantismo”) y elevada centralización; basado en una agricultura industrial
especializada y generalmente en monocultivo, altamente consumidora de
insumos, con una importante dotación de inversión y equipamiento por
hectárea, pero a la vez con una alta dependencia externa. En la década de
los ochenta, particularmente en la segunda mitad, este modelo comenzó a
mostrar signos de agotamiento, donde un grupo de indicadores económicos
y ambientales globales reflejaban la realidad de la problemática (Nova,
2006).
Cuando las relaciones comerciales con los países del Este Europeo se
derrumbaron y los Estados Unidos recrudecieron el bloqueo económico,
Cuba se sumergió en una crisis económica; en 1991 el gobierno declaró
el “Período Especial en tiempo de paz”, que básicamente puso al país
en un programa austero. Hubo una reducción inmediata del 53 % en las
importaciones de petróleo, que no solo afectó su disponibilidad para la
economía, sino que también redujo a cero el intercambio internacional que
Cuba había logrado anteriormente con la reexportación de este producto.
Las importaciones de trigo y otros granos para el consumo humano se
redujeron en más del 50%, mientras otros alimentos disminuyeron aún
más. La agricultura cubana se enfrentó a una caída de más del 80% de
disponibilidad de fertilizantes y plaguicidas, así como más del 50% de
combustible y otras fuentes de energía producidas a partir del petróleo
(Rosset y Bourque, 2001).
Como consecuencia de esta crisis económica y financiera, se deprimió
significativamente la producción agropecuaria convencional en las grandes
empresas estatales especializadas, que alcanzaban alrededor del 80% de las
tierras, convirtiéndose en entidades insostenibles, todo lo cual fue el factor
decisivo para fortalecer las políticas de cooperativización y diversificación,
consideradas como un paso trascendental en la reconversión hacia la
sostenibilidad.

3.1.3. Cooperativización
Con la promulgación de la primera y segunda “versión” de las Leyes

| 200 |
de Reforma Agraria, en 1959 y 1963 respectivamente, se organizaron
las cooperativas del sector campesino (ver anexo 1) para acompañar la
agricultura familiar de pequeña escala, que nunca ha sido mayoritaria en Cuba
(Marzin et al, 2014). Este proceso de cooperativización buscaba acompañar
la socialización de la economía, con la perspectiva de la desaparición
paulatina del único sector productivo que tenía la propiedad de sus factores
de producción (Rodríguez, 1965). El proceso de cooperativización (Tabla
8), ha concernido primero al sector privado (Cooperativas de Crédito y
Servicios-CCS en 1963 y Cooperativas de Producción Agropecuaria-CPA
en 1976). Con el periodo especial vino la necesidad de descentralizar las
entonces empresas estatales, que condujo a la creación de las Unidades
Básicas de Producción Cooperativa-UBPC en 1993.

Tabla 8. Formas de tenencia de la tierra en Cuba. (Traducido de Marzin, 2013).

Granja Usufruc- Unidad Coope- Coope- Agricultor
Estatal tuario Básica de rativa de rativa de Indepen-
Producción Producción Crédito y diente
Coopera- Agropecua- Servicios
tiva ria (CCS)
(UBPC) (CPA)
Propiedad Estado Estado, en- Estado, en- Privada Privada Privada
de la tierra tregado en tregado en colectiva, individual, individual,
sufructo usufructo de los coo- de un coo- del agricul-
gratuito gratuito perativistas perativista tor
Propiedad Estado Individual: Colectiva, Privada Privada Privada
de los otros del usu- de los coo- colectiva, colectiva, individual,
factores de fructuario perativistas cooperati- de los coo- del agricul-
producción vistas perativistas tor
29 % (con
% SAU 30 % 5% 21 % 8% la integra- 2%
2016 ción de
nuevos
usufructua-
rios)

3.1.4. Diversificación
La diversificación de la producción agropecuaria, proceso iniciado
como consecuencia del periodo especial de principios de los noventa

| 201 |
y de las consecuencias negativas del monocultivo de la agricultura
convencional intensiva de los ochenta, ha tenido diversos impactos
y enseñanzas, ya que además de reducir el tamaño de las entidades
productivas (fraccionar las grandes empresas estatales en cooperativas), se
valoriza el modelo de fincas dentro de estas cooperativas, contribuyendo
a una mayor diversidad de personas que administran las tierras.
De esta forma, las decisiones colectivas e individuales en las cooperativas
y en los finqueros respectivamente, sean estos propietarios, usufructuarios
o cooperativistas administradores, ha contribuido a la diversificación de
las especies productivas, la integración agricultura, ganadería y forestería,
la adopción del enfoque agroecológico, mayor beneficio a la alimentación
local, entre otros cambios que contribuyen a la transición hacia la
agricultura sostenible. A esta diversificación también tributaron resultados
científico-técnicos obtenidos en décadas anteriores, así como las políticas
sobre innovación integrando centros de investigación, técnicos locales
y agricultores, así como la demanda social del autoabastecimiento en
alimentos.
La experiencia de Cuba durante los años 90, ante una crisis alimentaria,
en que la ayuda internacional estuvo escasamente disponible, el país se vio
obligado a recurrir a sus propios recursos naturales y humanos, a conjugar
viejos y nuevos métodos para impulsar la producción de los alimentos
básicos, sin depender de las importaciones; no resultó fácil, pero de diversas
maneras el pueblo y el gobierno cubanos estaban singularmente preparados
para enfrentar este reto; la población, educada y enérgica, puso en la tarea
su dinamismo e ingenio, en tanto el gobierno mantuvo su compromiso de
alimentar a todos y a la vez mantener el apoyo a la ciencia y la tecnología del
país (Rosset y Altieri, 1994).
También en este periodo surgieron importantes programas especiales,
como el Programa de Agricultura Urbana y el Programa de Arroz Popular
(Socorro et al., 2001), entre otros, que tenían como objetivo contribuir al
autoabastecimiento local en la producción de alimentos; programas que
apuntaban a una mayor descentralización de la producción de alimentos y
hacia la soberanía alimentaria de los territorios del país.
Por otra parte, la legislación sobre políticas públicas ha sido prolífera

| 202 |
con posterioridad a los años noventa, siendo trascendentales los procesos
de entrega en usufructo de tierras ociosas de las Empresas Estatales de 1.9
millones de hectáreas, ósea 31% del área cultivable del país, a través de los
Decretos Leyes 259 y 300 de 2008 y 2012 respectivamente; consolidando
de esta forma el proceso de descentralización en la administración de las
tierras.
Al concluir el 2016 la utilización de las tierras agrícolas en el país
muestra una distribución muy contrastante con los años sesenta y finales
de los ochenta (Figura 7), pues el Estado ha pasado de manejar alrededor
del 80% de las tierras en esos años, al 28,49% (1,4 millones de hectáreas)
actualmente. También las CCS y otros agricultores pequeños han aumentado
la superficie que manejan al 38,66%. De esta forma, el sector cooperativo
en su conjunto, donde hay mayores posibilidades para transitar hacia la
sostenibilidad, ocupa alrededor del 70% de las áreas agrícolas cultivadas,
que representan 3,5 millones de hectáreas.

Figura 7. Dinámica de cambios en la administración de las tierras en Cuba. 1959-2016.

Fuente: Autores, en base a datos de ONEI, MINAG

3.2. Organizaciones y movimientos de agricultores

Durante los últimos 57 años, han surgido diferentes organizaciones
y movimientos sociales, para apoyar el proceso de transformación de la
agricultura del país, principalmente desde principios de los años noventa
(Tabla 9).

| 203 |
Tabla 9. Cronología de la creación de organizaciones y movimientos sociales relacionados con el
sector agropecuario en Cuba. 1959-2017 (Autores a partir de datos revisados)
Período Políticas y herramientas
Resolución No. 247 Creación de la Asociación Nacional de Agricultores
1959-1969
Pequeños (ANAP)(1961)
Movimiento del Fórum de Ciencia y Técnica (1981)
1980-1989
Asociación Cubana de Técnicos Agropecuarios y Forestales (ACTAF)(1987)
Programa de Desarrollo Sostenible del Consejo de Iglesias de Cuba (PDS-
CIC)(1991)
Grupo Gestor de la Asociación Cubana de Agricultura Orgánica (ACAO)
(1992)
1990-1999 Asociación Cubana de Producción Animal (ACPA)(1974)
Fundación Antonio Núñez Jiménez de la Naturaleza y el Hombre (FANJNH)
(1994)
Proyecto Comunitario de Conservación de Alimentos (1995)
Movimiento Agroecológico Campesino a Campesino (MACaC)(1997)

La Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), es

una organización que representa los intereses sociales y económicos del
campesinado cubano; cuenta hoy con más de 380,000 socios y de 3,300
asociaciones de base. Entre los asociados de la ANAP y sus familiares,
integran un importante sector poblacional con más de un millón de personas
(Roque, 2016).
En 1994, en pleno inicio e impactos del periodo especial, se inició la
recuperación del sector campesino, proceso que se caracterizó por una alta
intensidad de innovación campesina, que se convirtió en una línea estratégica
del país. Este proceso condujo a que en 1997 comenzara en la provincia
de Villa Clara y posteriormente en 2001 en Sancti Spiritus y Cienfuegos,
la aplicación experimental de la metodología de campesino a campesino,
que había sido observada por Chirino en Nicaragua, que se convirtió en
un proyecto de la ANAP y que posteriormente el entonces presidente
Lugo Fontes lo oficializó en un movimiento con una visión integral que
se generalizó en el resto del país como Movimiento Agroecológico de
Campesino a Campesino (MACaC) de la ANAP (Braulio Machín,
comunicación personal, 2016).

| 204 |
 La Asociación Cubana de Técnicos Agropecuarios y Forestales
(ACTAF), creada el 2 de febrero de 1987, es una entidad con personalidad
jurídica, con la misión de potenciar la gestión del conocimiento articulando
a técnicos, profesionales y otros actores que contribuyan al desarrollo
agropecuario y forestal sostenible sobre bases agroecológicas. Cuenta con
quince filiales provinciales y otra en el Municipio Especial Isla de la Juventud,
cada una dirigida por un presidente, al igual que en todos los municipios del
país. Al cierre del 2014 la integraban 25,902 afiliados, de ellos 40% mujeres.
La Asociación Cubana de Producción Animal (ACPA), es fundada en
1974 como organización no gubernamental, con la misión de contribuir
con sus acciones, experiencias y recursos, al desarrollo humano,  técnico-
productivo sostenible en la esfera de la producción e industria animal.
Cuenta con más de 32,000 socios individuales, más de 2,400 órganos de
base y más de 3,000 socios institucionales, distribuidos en las quince filiales

3.3. Protección del medio ambiente

Por su importancia, las políticas sobre medio ambiente que se analizan
a continuación son las de carácter general para todos los sectores del país,
ya que, por su alta relación con el sector agropecuario, las políticas públicas
específicas sobre conservación y manejo de recursos naturales se abordan en
el acápite siguiente.
Las políticas públicas generales sobre medio ambiente han estado
presentes desde 1959, y se han ido fortaleciendo mediante actualizaciones
posteriores, hasta la actualidad en que se ha logrado una elevada
institucionalización de las mismas (Tabla 10).

| 205 |
Tabla 10. Cronología de las políticas públicas y herramientas sobre medio ambiente promulgadas
e implementadas en Cuba. 1959-2016 (autores en base a documentos revisados).
Período Políticas y herramientas
1959-1969 Comisión Nacional de Protección del Medio Ambiente y Conservación de los
Recursos Naturales (COMARNA)(1976)
1980-1989 Ley 33. Protección del Medio Ambiente y el Uso Racional de los Recursos
Naturales (1981)
Programa Nacional de Lucha contra la Desertificación y la Sequía (1990)
Constitución de la República de Cuba. Modificación del Artículo No. 27 sobre
protección del medio ambiente (1992)
1990-1999
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA)(1994)
Ley No 81. Nueva Ley de Medio Ambiente (1997)
Estrategia Ambiental Nacional (1997)
2010-2016 Diversidad Biológica 2016-2020 (2016)
2017 Tarea vida (cambio climático)(2017)

Muy significativo fue que, apenas concluida la Cumbre de Río en el año

1992 y tomando como base los compromisos contraídos por el país, Cuba
modificó el Artículo 27 de la Constitución de la República, el cual establece
expresamente que: “El Estado protege el medio ambiente y los recursos
naturales del país. Reconoce su estrecha vinculación con el desarrollo
económico y social sostenible para hacer más racional la vida humana y
asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridad de las generaciones
actuales y futuras. Corresponde a los órganos competentes aplicar esta
política…”
En 1976 y por Acuerdo del Consejo de Ministros, se crea la Comisión
Nacional de Protección del Medio Ambiente y Conservación de los
Recursos Naturales (COMARNA), integrada por los órganos, organismos
e instituciones más directamente vinculadas con la protección del medio
ambiente y el uso racional de los recursos naturales. El 10 de enero de 1981,
la Asamblea Nacional del Poder Popular aprobó la Ley Nº 33, de Protección
del Medio Ambiente y el Uso Racional de los Recursos Naturales, que
estableció los principios básicos en este campo y lo convirtió en un sistema
nacional.

| 206 |
 En 1994, se crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente
(CITMA), que antes se nombraba Academia de Ciencias de Cuba (ACC),
es un organismo de la Administración Central del Estado, que se encarga
de proponer la política ambiental y dirigir su ejecución sobre la base de la
coordinación y control de la gestión ambiental del país.
Posteriormente, en 1997, la Asamblea Nacional del Poder Popular
aprobó la Ley Nº 81 del medio ambiente, que ha servido de base a importantes
legislaciones complementarias, normas y otros instrumentos de la gestión
ambiental, lo que incluye los elementos regulatorios y de supervisión estatal.
En general, el conjunto de normativas para aplicar las políticas de
protección ambiental, se ha ido consolidando a través de: Ley de Protección
del Medio Ambiente y Uso Racional de los Recursos Naturales (1997);
Ley Forestal (1998); Decreto-Ley 190/99 referido a la seguridad biológica;
Decreto-Ley 200/99 de las Contravenciones del medio ambiente; Decreto-
Ley 201/99 del Sistema Nacional de Áreas Protegidas; Decreto-Ley
212/2000 que regula lo concerniente a la gestión de las zonas costeras y la
Estrategia Ambiental para todos los organismos el estado desde 1999.

3.4. Conservación y manejo de recursos naturales

Las políticas públicas y sus herramientas sobre conservación y manejo
de recursos naturales (Tabla 11), principalmente suelo, agua y biodiversidad,
constituyen una base del enfoque de sostenibilidad relacionado con el
medioambiente para el sector agropecuario del país.

Tabla 11. Cronología de las políticas públicas y herramientas sobre conservación y manejo de
recursos naturales promulgadas e implementadas en Cuba. 1959-2016. (Construida por autores
en base a documentos revisados).
Período Políticas y herramientas
Antes de 1959- Programa Nacional de Producción de Medios Biológicos para el control de
1993 plagas agrícolas (1982, 1988, 1993). Para el control del borer de la caña de
azúcar se estableció antes de 1959 y continuó con posterioridad.
1959-1969 Ley Nº 1279. Registro del ganado mayor y de razas puras (1974)
Decreto Ley Nº 110. Reglamento para la protección sanitaria del ganado
porcino (1982)
1980-1989
Resolución Nº 277. Medidas para detener la degradación de los suelos por
salinización (1986)

| 207 |
 Resolución Nº 366. Reglamento para la importación de plantas, productos de
origen vegetal y otros susceptibles a causar perjuicios al estado fitosanitario del
país (1990)
Frente Nacional de Tracción Animal (1990)
Resolución Nº 225. Determina las especies forestales cuya tala está prohibida
(1991)
Decreto Nº 175. Regulaciones sobre la calidad de la semilla y sus contravenciones
(1992)
Decreto Nº 176. Protección de la apicultura, sus recursos melíferos y
contravenciones (1992)
Decreto Nº 179. Protección, Uso y Conservación de los Suelos y sus
Contravenciones (1993). Pago de prácticas de conservación como servicio
1990-1999 ambiental
Decreto-Ley Nº. 136. Del Patrimonio Forestal y la Fauna Silvestre (1993).
Pago de prácticas de conservación como servicio ambiental.
Decreto Ley No 138. Aguas Terrestres (1993, 2017)
Decreto Ley Nº 137. Medicina veterinaria (1993)
Decreto Nº 180. Contravenciones de las regulaciones sobre patrimonio forestal
y la fauna silvestre (1993)
Decreto-Ley Nº 153. Regulaciones de la sanidad vegetal (1994)
Resolución Nº 110. Exigencias sobre suelos en proyectos de inversiones (1996)
Resolución Nº 528. Medidas para atenuar o detener la degradación de los
suelos por el uso incorrecto del fuego (1998)
Ley Nº 85. Ley Forestal (1998)
Programa Nacional de Mejoramiento y Conservación de Suelos (2001)
2000-2009 Programa Nacional de Abonos Orgánicos y Biofertilizantes (1991, 2003).
Registro de plaguicidas (2007)
2010-2016 Programa de polígonos demostrativos de conservación del suelo, el agua y el
bosque (2010)
Metas Diversidad Biológica (2016)

Uno de los programas pioneros en la conservación de la biodiversidad

fue el de control biológico del bórer de la caña de azúcar, principal cultivo
agrícola del país, establecido desde principios de los años cincuenta. Este
programa concebía la sustitución de los plaguicidas químicos por agentes
de control biológico integrados. F fue reforzado en 1982 por el Ministerio
del Azúcar y ampliado en 1988 por el Ministerio de la Agricultura a toda

| 208 |
la producción agropecuaria. Fue de nuevo reforzado en 1993 como una
necesidad frente a la crisis económica.
Sobre conservación y mejoramiento de suelos, las investigaciones y
servicios analíticos fueron iniciadas desde los años sesenta, mientras que
las políticas han sido proliferas desde principios de los años noventa, al ser
evidentes los afectos degradativos de la agricultura convencional que se
había practicado en las mejores tierras del país.
De gran contribución a la conservación de los recursos naturales han
sido los campesinos, quienes con posterioridad a las Leyes de Reforma
Agraria de 1959 y 1963, fueron portadores de conocimientos ancestrales
que fueron preservados, principalmente la tracción animal, la diversificación
de cultivos y animales, la rotación de cultivos, la integración de arboledas,
además del modo de vida en fincas y su capacidad de resistencia; es decir,
cuando posteriormente se implementó la Revolución Verde a finales de
los años sesenta, el campesino cubano mantuvo y conservo las prácticas
tradicionales, mismas que fueron posteriormente rescatadas como una
necesidad del periodo especial de los años noventa (Braulio Machín,
comunicación personal, 2016).

3.5. Alimentación y comercialización

Una de las problemáticas en la cuestión agroalimentaria a resolver
en Cuba ha sido la erradicación de la alta dependencia externa, esta
preocupación se manifiesta de acuerdo con el Partido Comunista de Cuba
(2011), en la política agroindustrial de los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución, donde se expone en el
lineamiento 177 la necesidad de revertir la situación actual del país como
importador neto de alimentos (Marzin, 2011).
Prácticamente todas las políticas públicas del sector agropecuario han
estado concebidas para lograr este propósito; por otra parte, varias han
abordado aspectos relacionados con la nutrición, la inocuidad, entre otras,
incluyendo una incursión inicial sobre producciones orgánicas (Tabla 12).

| 209 |
Tabla 12. Cronología de las políticas públicas y herramientas sobre alimentación promulgadas e
implementadas en Cuba. 1959-2016 (autores en base a documentos revisados).
Período Políticas y herramientas
1980-1989 Decreto-Ley Nº 54. Disposiciones Sanitarias Básicas sobre producción e
importación de alimentos (1982)
Ley 41. Salud Pública. Articulo Nº 66. Estado nutricional de la población, el
control sanitario de los alimentos y bebidas de consumo, y regulaciones en
materia dietética (1983)
1990-1999 Programa Nacional de Acción para la Nutrición (PNAN)(1990)
Mercado Libre Agropecuario (1994)
Resolución Ministerial del MINSAP Nº 64. Regula la circulación y
comercialización de alimentos en el territorio nacional mediante la inscripción
en el Registro Sanitario (1997)
2000-2009 Resolución Ministerial del MINSAP Nº 338. Crea el Buró Regulatorio para
la Protección de la Salud relacionadas con la calidad de la producción, el
almacenamiento, transporte, distribución, elaboración y comercialización de
los alimentos, aditivos alimentarios, el material de envase, y las materias primas
(2005)
2010-2017 Producción orgánica. Norma cubana y Sistema Participativo de garantías
(2010)

Históricamente, los alimentos ocuparon un lugar notable en las

importaciones cubanas. Según informe reciente de FAO (2017), Cuba
dedica 1,734 millones de US dólares para la importación de alimentos. Esto
constituye entre 15 y 19% del total de las importaciones del país. El sector
agropecuario, que cuenta con cerca de un millón de trabajadores (20% del
total de cinco millones de cubanos empleados), solamente aporta al PIB un
3,6%. Lograr la autosoficiencia alimentaria en Cuba sigue siendo un reto.
También ha existido una dinámica de políticas y herramientas diversas
relacionadas con la comercialización y los mercados de productos agrícolas,
incluyendo el tributo a la industria, las cuales han experimentado aciertos
y desaciertos; pero, aún no han logrado que exista una correspondencia
racional entre: producción obtenida y ofertada, diversidad producida y
diversidad ofertada, momento de cosecha y tiempo de venta, costo de
producción y precio de venta a la población, entre otros aspectos que han
resultado de gran complejidad.
Uno de los mayores aciertos en estas políticas es la protección de

| 210 |
la alimentación a niños, ancianos y personas que padecen determinadas
enfermedades con requisitos nutricionales, así como de escuelas, círculos
infantiles, hogares de ancianos y hospitales, que han sido muy valorizadas por
la población. De hecho, la soberanía y seguridad alimentaria constituye un
tema poco abordado en el contexto cubano; sin embargo, resulta evidente la
necesidad de analizarlo en toda su dimensión, toda vez que bajo las condiciones
de Cuba este tema se muestra complejo. Las políticas de soberanía y seguridad
alimentaria se sitúan en un marco de relaciones diferentes a las de otros
países, pues predomina el poder del Estado, con una economía centralizada
en vía de descentralización, y la lógica del mercado en ocasiones no decide el
funcionamiento del sistema alimentario (Gamboa et al, 2013).
La cuestión agroalimentaria no debe centrarse solo en los cambios de
estructura, pues las decisiones tomadas en la agricultura cubana por parte de
los agentes y diseñadores está muy influenciada por las entradas al sistema
como los cambios en la estructura y tenencia de la tierra, nivel de producción
y servicios, modelo tecnológico, entre otros, y en menor medida por el nivel
de desarrollo agrario, eficiencia y desarrollo organizativo que constituyen las
salidas del sistema agrario (Valdés, 2010; citado por Gamboa et al, 2013).

3.6. Creación de instituciones de investigación y desarrollo

En Cuba existe tradición en el establecimiento de entidades de
investigación y desarrollo para el sector agropecuario, pues desde principios del
siglo pasado se creó la Estación Experimental Agronómica en Santiago de Las
Vegas, La Habana, y posteriormente estaciones experimentales sobre tabaco,
caña de azúcar, entre otras; siendo muy prolifera la creación de institutos de
investigaciones en las décadas de los sesenta y setenta (Tabla 13).

| 211 |
 Tabla 13. Cronología de la creación de instituciones de investigación y desarrollo en el sector
agropecuario de Cuba. 1959-2016 (por autores en base a documentos revisados).
Período Políticas y herramientas
Antes de 1959 Estación Experimental Agronómica de Santiago de Las Vegas (1905),
Instituto de Investigaciones Fundamentales de la Agricultura Tropical
(INIFAT) (1975)
Estación Experimental de Pastos y Forrajes Indio Hatuey (EEPFIH) (1962)
Instituto de Investigaciones de la Caña de Azúcar (INCA) (1964)
Dirección de Suelos (poco después Dirección General de Suelos y
Fertilizantes, DGSF) (1964); Instituto de Investigaciones de Agroquímica
y Mejoramiento de los Suelos (IIAMS) (1970); Instituto de Suelos (1965,
1987)
1959-1969 Instituto de Medicina Veterinaria (IMV) (1961, 1967); Empresa Cubana
de Productos Veterinarios (Cubavet) (1976); Grupo Empresarial Labiofam
(1976)
Instituto Nacional de Desarrollo y Aprovechamiento Forestal (INDAF)
(1967); Centro de Investigación y Capacitación Forestales (CICF) (1969);
Instituto de Investigaciones Agroforestales (IIAF) (1975)
Grupo Apícola Nacional (1968); Empresa Cubana de Apicultura (1976);
Estación Experimental Apícola (1982)
Centro Nacional Fitosanitario (1967). Sistema Estatal de Sanidad Vegetal
(1973); Instituto de Investigaciones de Sanidad Vegetal (INISAV) (1975)
Estación de Pruebas de Máquinas Agrícolas (EPMA), Centro de Mecanización
Agropecuaria (1974); Instituto de Investigaciones de Mecanización
Agropecuaria (IIMA) (1976)
Instituto de Investigaciones de Riego y Drenaje (IIRD) (1975)
Instituto de Investigaciones de Cítricos y Frutales (IICF), Instituto de
Investigaciones de Fruticultura Tropical (IIFT) (1975)
Combinado Avícola Nacional (CAN) (1964); Instituto de Investigaciones
1970-1979 Avícolas (IIA)(1975); Dirección Principal Avícola, Dirección Principal de
Piensos (1977); Unión de Empresas Combinado Avícola Nacional (UECAN)
(1984); Unión de Empresas Combinado Avícola Nacional (1987)
Estación Experimental Hortícola Liliana Dimitrova (1972); Instituto de
Investigaciones Hortícolas Liliana Dimitrova (IIHLD) (1975).
Combinado Porcino Nacional (1968); Instituto de Investigaciones Porcinas
(IIP) (1975)
Instituto de Investigaciones del Tabaco (IIT) (1975)
Centro de Investigaciones de Semillas Agámicas (CEMSA); Instituto de
Investigaciones de Viandas Tropicales (INIVIT) (1975)
1990-1999 Centro Nacional de Bioseguridad (1993)
2000-2010 Instituto de Nutrición e Higiene de los Alimentos (2004)

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 En otros ministerios también se crearon centros de investigaciones
agropecuarias, como son: Instituto de Ciencia Animal (ICA), Instituto
Nacional de Ciencias Agrícolas (INCA), Centro Nacional de Sanidad
Agropecuaria (CENSA), Instituto de Investigaciones Agropecuarias Jorge
Dimitrov, entre otros en las universidades.
Las ciencias agropecuarias cubanas han acumulado resultados
y experiencias, tanto en agricultura convencional como sostenible.
Precisamente, investigaciones realizadas por muchas de estas instituciones,
evidenciaron los efectos colaterales, ineficiencia e insostenibilidad de la
agricultura convencional que se practicaba en las empresas estatales, desde
la década del 70, lo que condujo a que desde este periodo el gobierno
implementara algunos cambios conducentes a una agricultura más racional y
acorde con nuestra realidad. Se destaca desde entonces la creación del sistema
estatal de protección de plantas en 1974 y el programa nacional de control
biológico en 1988, para reducir el excesivo uso de plaguicidas químicos y sus
efectos colaterales en la resistencia de plagas a diversas moléculas.
Los centros de investigación orientaron sus objetivos y estrategias hacia
nuevos programas de trabajo, sobre bases más racionales y sostenibles. En
este período repercute en el país la crisis mundial de la energía y los precios
imperantes de los combustibles, fertilizantes, concentrados, plaguicidas,
las manufacturas y otros influyeron negativamente en nuestra economía
agrícola. En los años de la década del 80’s se incrementan la investigación,
extensión y desarrollo en cuanto a las técnicas de sustitución de insumos
(Funes, 1997).
La agroecología está integrada en la formación profesional en el diseño
de varias carreras, a través de la asignatura de agroecología en las carreras
de agronomía y forestal, y se está integrando en las nuevas carreras de
ingeniería agrícola y procesos agroindustriales, esta última como catedra de
la UNESCO en educación a distancia. Nunca se pensó en abrir una carrera
de agroecología, porque no se logran las habilidades y no se transita por el
conocimiento básico agronómico, como por ejemplo de suelos, fitotecnia,
genética y otros. La agroecología está en el perfil del estudiante y en la política
de formación y orientación vocacional de la educación superior de Cuba
(Pedro Pablo del Pozo, comunicación personal, 2016).

| 213 |
 Estas instituciones de investigación y formación profesional, de
conjunto con las entidades de servicio del Ministerio de la Agricultura en
todo el país, el acompañamiento de organizaciones como ANAP, ACPA
y ACTA, así como el apoyo de proyectos de organismos internacionales
y otros donantes, lograron la adecuación, introducción y generalización
de nuevas tecnologías, apropiadas para la nueva agricultura que se estaba
construyendo desde el Periodo Especial.
Pero, este flujo de tecnologías mantuvo el mismo enfoque verticalista
de la transferencia de tecnologías, basado en la capacitación. Como
expresara Ríos-Labrada (2016), para la introducción de nuevas variedades
las mejores eran seleccionadas y aprobadas por un grupo de personas
expertas nacionales, se diseminaban en las empresas de producción, para ser
cultivadas siguiendo las directivas centralizadas.
De manera general este modelo de innovación y transferencia
de tecnologías se ha mantenido; aunque, la mayoría de los centros de
investigación lograron una mayor vinculación con los agricultores,
principalmente para probar las nuevas tecnologías en sus áreas de producción
o realizar demostraciones y/o capacitaciones para implementarlas, mientras
que algunos centros avanzaron hacia modelos de innovación participativa,
que han contribuido a una mayor apropiación y adaptación de tecnologías
y han establecido modelos sostenibles de innovación, como es el caso del
Fitomejoramiento Participativo (FP) y el Programa de Innovación Agrícola
Local (PIAL), creado y generalizado en el país por el INCA (Instituto
Nacional de Ciencias Agrícolas).

4. Actores e implementación de las políticas públicas en

agroecología
Se reconoce como pioneros en la promulgación del enfoque
agroecológico de la agricultura en el país a un grupo de profesores e
investigadores, conscientes de la necesidad de promover las alternativas para
el cambio de la agricultura convencional, quienes integrados al Grupo Gestor
de la Asociación Cubana de Agricultura Orgánica (ACAO), se unieron
para discutir las ideas agroecológicas en el entonces Instituto Superior de
Ciencias Agropecuarias de La Habana (ISCAH), hoy Universidad Agraria

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de La Habana (UNAH), y de esta manera se convoca al Primer Encuentro
Nacional de Agricultura Orgánica, el cual se celebró en mayo de 1993 en el
Instituto Nacional de Ciencias Agrícolas (INCA); a partir de ese momento
se llevó a cabo una labor de desarrollo de conciencia a través de talleres, días
de campo, charlas en universidades y centros de investigación, conferencias,
eventos y reuniones participativas con productores, así como mediante la
rotación de bibliotecas agroecológicas (Funes, 2001).
Una expresión de la contribución de las políticas públicas a la adopción
de la agroecología puede observarse en los territorios agrícolas del país,
donde se han propiciado condiciones para una mayor articulación de
actores relacionados con la producción agropecuaria (Figura 8), y actúan
organizaciones líderes en agroecología como ANAP, ACTAF y ACPA,
que han logrado una elevada colaboración y coherencia en actividades de
capacitación e intercambio, articuladas con entidades del Consejo de la
Administración Municipal, sedes universitarias, estaciones experimentales,
así como formas productivas, entre otras, donde los especialistas y técnicos
que las integran muestran una percepción cognitiva y afectiva sobre la
agroecología, constituyendo una fortaleza como base para la transición
hacia la agricultura sostenible.

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Figura 8. Articulación de agricultores con entidades locales en territorios de Cuba (por autores en
base a documentos revisados)

Los servicios técnicos agropecuarios, constituyen una gran fortaleza

para la agricultura, pues cuentan con un capital humano formado y de
experiencia, así como disponen de técnicas analíticas consolidadas, entre
otros aspectos positivos; pero, se han desvalorizado como consecuencia de
las limitaciones económicas del Periodo Especial, la alta verticalidad en su
funcionamiento y la falta de integración en los diferentes niveles (Vázquez y
Fernández, 2016).
Sin embargo, no se ha implantado en la agricultura cubana una
concepción integral de desarrollo ni un enfoque holístico, que permita
articular los éxitos locales obtenidos en un esfuerzo único y coherente a
nivel nacional. Los centros de investigación que intervienen en el campo
agropecuario, no se ponen de acuerdo en relación con el camino a seguir
y hay resistencias académicas y campesinas contra la agricultura orgánica
o agroecológica (Montes, 2004). Por otra parte, la enseñanza de la
agroecología para la formación de técnicos y profesionales agrónomos, que
se ha fortalecido, no es sistémica en la mayoría de los currículos académicos,
sino que se limita a una cátedra o asignaturas prácticas, predominando en
las asignaturas básicas el enfoque analítico, además de ser insuficiente la

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enseñanza del enfoque sistémico, la comunicación social y la innovación en
la gestión agraria.
La investigación básica y fundamental orientada en las ciencias
agropecuarias, mantiene con mayor protagonismo la producción
convencional, reforzada por el enfoque del producto, la sustitución de
insumos y los paradigmas de la biología molecular y la ingeniería genética.
A pesar de los impactos positivos y experiencias de los procesos
de innovación participativa, generados y consolidados alrededor del
movimiento del Fórum de Ciencia y Técnica del Consejo de Estado, el
MACaC de la ANAP y el Programa de Innovación Agrícola Local (PIAL)
del INCA, este tipo de innovación con participación de agricultores no
es suficientemente reconocido por algunos círculos científicos, que se
mantienen aferrados a la investigación formal y generalizan las nuevas
tecnologías mediante el enfoque clásico transferencista.
Según expresó Montes (2004), hay que vencer las resistencias en
los ámbitos académicos y políticos contra los métodos participativos de
investigación rural. Para ello se requiere que la participación de agricultores
sea un elemento de política sectorial y no sólo una iniciativa “heroica” de
grupos aislados de investigadores.
Una incidencia internacional, que también se está promoviendo en Cuba,
es el enfoque de Sostenibilidad Intensiva, que se argumenta científicamente
bajo la Agricultura de Conservación, pero constituye un camuflaje para las
tecnologías convencionales. Esta nueva propuesta, que crece en promotores,
constituye una portada de las transnacionales de tecnologías e insumos
y se contrapone al enfoque de transición agroecológica hacia sistemas
sostenibles para la soberanía tecnológica, alimentaria y energética. Si bien
tiene impactos a corto plazo sobre la productividad, genera los mismos
efectos negativos que la agricultura convencional.
Las UBPC (Unidades Básicas de Producción Cooperativa), creadas
a partir de los cambios legislativos ocurridos en 1993, son empresas
cooperativas con control estatal y a juicio de los expertos no acaban de
despegar, porque aún basan sus modelos tecnológicos en el paradigma
agrícola anterior, especialmente en lo relacionado con el control
administrativo del Estado sobre ellas (Castellón, 2001).

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 Debe mencionarse el apoyo en colaboración y apoyo internacional
recibido en educación, investigación y divulgación agroecológicas por parte
de diversas organizaciones, entre las cuales citaremos a la FAO, Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Federación Internacional
de Movimientos de Agricultura Orgánica (IFOAM), Movimiento
Agroecológico Latinoamericano (MAELA), Vía Campesina, Consorcio
Latinoamericano para el Desarrollo (CLADES), FOOD FIRST, AIAB,
Pan para el Mundo (PPM), OXFAM, HIVOS, CERAI, CEDECO (Funes,
2001), y Sociedad Científica Latinoamericana de Agroecología (SOCLA),
entre otras.

5. Impactos de las políticas públicas del sector agropecuario

En la segunda mitad de los años sesenta, la economía cubana alcanzó
adecuados niveles de desarrollo, con ritmo de crecimiento medio anual del
Producto Interno Bruto (PIB) por habitante superior al 2,5%; los esfuerzos
de todos estos años precedentes permitieron el establecimiento de
capacidades industriales, el montaje de una infraestructura base, carreteras,
aeropuertos, puertos y puentes, y la calificación de los recursos humanos,
pilares en que se ha basado el desenvolvimiento económico del país (Nieto
y Delgado, 2001).
Como resultado de la implementación del enfoque convencional
en la producción agropecuaria por las granjas y empresas estatales, entre
1960 y 1990 la agricultura cubana empleaba tecnologías intensivas,
especializadas y dependientes de altos insumos externos. Este modelo
industrial permitió aumentar la productividad de la tierra y del trabajo; sin
embargo, resultó ineficiente, en términos biológicos y económicos, y nocivo
al medioambiente. La propia dependencia externa, la artificialización de los
procesos productivos, a través de tecnologías costosas basadas en subsidios,
así como la débil conexión entre los factores biofísicos, organizativos y
socioeconómicos, le confirieron al modelo una alta vulnerabilidad (Funes-
Monzote, 2009).
Durante la década de los ochenta, la intensidad del uso de fertilizantes
alcanzó niveles comparables con los de países europeos; a comienzos de los
años setenta la densidad de tractores llegó a ser aproximadamente de uno por

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cada 50 hectáreas, similar a la de los países más desarrollados; la intensidad
de la fuerza de trabajo descendió a casi la mitad entre 1960 y 1975, para
llegar, a finales de los ochenta, a valores solo ligeramente inferiores a los
europeos, es decir, alrededor de cinco hectáreas por trabajador; asimismo,
la proporción de tierras irrigadas para la agricultura se duplicó entre 1960
y 1985, siendo más del doble que en Estados Unidos, América Central, el
Caribe y Europa (Funes-Monzote, 2009).
Según Rosset (1997), posterior al año 1959 y antes del Período
Especial o de crisis económica, los incrementos registrados en la producción
nacional de alimentos son meritorios; no obstante, a finales de los años 80
se observa un decrecimiento de los rendimientos y de otros indicadores
de eficiencia en un grupo importante de producciones agropecuarias,
basadas en un modelo de desarrollo intensivo, con altos insumos y una
elevada dependencia externa (principalmente maquinaria, combustibles y
productos agroquímicos) para sostener sus producciones; esta cuestión
también ocurrió en otros países que aplicaron el mismo modelo productivo.
Incluso, el empleo de tecnologías costosas y de altos insumos no
alcanzó las expectativas y tuvo impactos ambientales negativos reportados
por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA) en
1997. Entre los fundamentales se mencionan: reducción de la biodiversidad,
contaminación de las aguas subterráneas, erosión de los suelos y
deforestación. La aplicación de este modelo agrícola también derivó en
serias consecuencias socioeconómicas, como la migración a gran escala de
la población rural hacia las ciudades, que ocasionó la pérdida de muchos
agricultores experimentados y, con ellos, sus conocimientos y tradiciones.
A pesar de la alta calidad de la infraestructura instalada y de los crecientes
niveles de capital, fertilizantes y concentrados disponibles, desde mediados
de los años ochenta la productividad de la tierra había comenzado a declinar
(Nova, 2006), fenómeno que fue objeto de discusión durante la formulación
de un Programa Alimentario Nacional (Monzote et al., 2001).
La degradación de los suelos, que se había iniciado como consecuencia
del monocultivo desde los años cincuenta y que se incrementó con el modelo
de agricultura convencional en las grandes empresas especializadas desde
los sesenta hasta principios de los noventa, se expresa en que el 65% del

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total de los suelos de Cuba presentan afectaciones por diferentes procesos
degradativos y alrededor de un 76,8% posee factores limitantes para producir
alimentos y más del 40% presentan afectaciones por erosión, entre otros.
Las formas cooperativas existentes hasta entonces, las CPA y CCS,
se encontraban mejor preparadas que la empresa estatal para trabajar y
funcionar bajo condiciones tensas de limitaciones de recursos, pues en el año
1992, el 85% de las CPA eran rentables, debido a que su escala productiva
era menor; también porque se ejercía el derecho de propiedad respecto
a sus decisiones y resultados; además, las CPA hacían un uso eficiente de
los limitados recursos materiales y fuerza de trabajo, así como un mejor
aprovechamiento y conservación de los recursos naturales. Sin embargo, en
2009 las CCS y los campesinos privados presentan como promedio mejores
resultados productivos y económicos que las CPA, pues lograron producir
el 56% de leche (las empresas estatales producían el 15%), disponían de más
del 55% de las vacas en ordeño y de más del 50% del ganado vacuno existente,
y poseían, estimándose que sus resultados productivos, por lo general, son
los más eficientes. Las de mayor eficiencia son las CCS y fincas privadas, que
en los últimos años han producido 57% del total de alimentos agropecuarios
del país, con solo 24,4% de la tierra cultivable, en tanto registran solo el 3,7
y 1,7% respectivamente de la tierra ociosa (Nova 2016).
El programa de agricultura urbana, que cuenta con 28 subprogramas
dirigidos a asegurar la diversificación y la sostenibilidad (ejemplo: abono
orgánico, semillas, hortalizas y condimento frescos, frutales, arroz, etc.), se
realiza sobre la base de prácticas orgánicas, con un uso racional de recursos
locales, logrando un crecimiento acelerado de la producción de hortalizas,
de 480 mil toneladas en 1994 a más de 4.2 millones de toneladas en 2006,
avanzándose de manera sostenida hasta la cifra de 1,352,000 toneladas en
2010 sólo en organopónicos, huertos intensivos y cultivos semiprotegidos,
sin incluir otras producciones como microhuertos, parcelas, patios, fincas y
otros cuyas (Companioni et al. 2016).

6. Desafíos para la agricultura del futuro

La continuidad hacia la agricultura del futuro en Cuba, debe partir de
las lecciones aprendidas durante más de cincuenta años de experiencias, de

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la base disponible en la mayoría de las políticas públicas y de las capacidades
humanas e institucionales creadas.
El primer desafío para la agricultura del futuro en Cuba es lograr la
soberanía alimentaria. La alimentación es cara para la población, haciendo
que para las familias que no tienen acceso a recursos en divisas, esta
constituya aproximadamente el 80% de los gastos del presupuesto familiar.
Por supuesto, el país sigue dependiendo de las importaciones para alimentar
a la población y el creciente flujo de turistas; por otra parte, la población
activa en la producción agropecuaria decrece y envejece, siendo esta poco
atractiva para atraer a jóvenes.
Aún resulta insuficiente la cantidad, calidad y variedad de alimentos
producidos para satisfacer la demanda nacional de un país como Cuba,
que tiene el imperativo de reducir las importaciones. Se hace necesario
además producir estos alimentos con alta eficiencia y mínima utilización
de insumos externos. A estos problemas se suman las dificultades con las
cadenas productivas y los mecanismos de comercialización. Una parte
considerable de los alimentos que se producen se desperdicia debido a los aún
deficientes mecanismos de transportación, conservación, procesamiento y
almacenamiento (Funes-Monzote, 2009).
Transitar hacia una agricultura con enfoque de sostenibilidad, requiere
de una gestión inclusiva, que se nutra de investigaciones, experiencias
y validaciones contextuales, para disponer de programas y proyectos
robustos, que cuando sean generalizados garanticen su eficiencia y
perdurabilidad.
Sobre este particular punto es importante considerar que, en la reciente
actualización de la política económica y social, en el Lineamiento 156 se
proyectó: “Desarrollar una agricultura sostenible empleando una gestión
integrada de ciencia, tecnología y medio ambiente, aprovechando y fortaleciendo
las capacidades disponibles en el país, además que reconozca las diversas escalas
productivas” (PCC, 2017).
Un gran desafío para alcanzar la producción sostenible de alimentos
en Cuba es lograr una revolución en las ciencias agropecuarias, pues se
ha demostrado que la existencia de quince o más centros de investigación
en el propio Ministerio de Agricultura es insostenible, ya que además de

| 221 |
encarecer la ciencia, reduce las posibilidades de sinergias en la utilización
de equipos costosos y el ahorro de energías, para citar dos ejemplos;
además de mantener el verticalismo tecnológico, que es contradictorio
con la producción sostenible, ya que las tecnologías generadas por estos
centros se transfieren o “disparan” hacia los agricultores, con un mínimo
de posibilidades de interacción con los restantes institutos, para reducir las
incompatibilidades tecnológicas desde que se generan las tecnologías.
Algunas personas consideran como un gran logro de la agricultura
cubana disponer de tal diversidad y cantidad de centros de investigación,
incluso expresan que esto es superior a otros países, donde las investigaciones
agropecuarias están concentradas en una sola institución; sin embargo, los
avances de las ciencias agropecuarias en el Mundo, sugieren la integración
de disciplinas como estrategia más poderosa para los desafíos que significan
la globalización neoliberal, el cambio climático y la transición hacia la
soberanía alimentaria con sostenibilidad y resiliencia.
El enfoque de obtener grandes volúmenes de producción de varios
rubros en una o dos épocas del año, en grandes extensiones de tierra,
independientemente de los costos económicos, energéticos y ambientales,
que ha sido característico de la agricultura convencional en las grandes
empresas especializadas, significa una solución parcial e insostenible, que
además de degradar recursos naturales, aumenta la vulnerabilidad ante
el cambio climático y limita la transición hacia la soberanía alimentaria.
Precisamente, un gran desafío para las políticas públicas en agricultura está
relacionado con la necesidad de lograr eficiencia productiva, económica,
energética, ecológica y social del proceso de producción, transformación y
comercialización de alimentos, indicadores que no han sido suficientemente
considerados en la valoración de la producción agropecuaria en el país.
Cuando se produjo el denominado Periodo Especial, en el cual se
cortó rápidamente el suministro de equipos, maquinarias y agroquímicos
desde los antiguos países socialistas de Europa del Este, se propiciaron
poderosos procesos de innovación participativa descentralizada, en el
que se involucraron agricultores, técnicos e investigadores, entre otros
actores, para recuperar prácticas tradicionales, generar e introducir nuevas
tecnologías de productos, equipos y procesos, de manera que se garantizara

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la producción de alimentos. Esta valiosa experiencia, que ha sido impulsada
por el movimiento del Fórum de Ciencia y Técnica, es valorizada en todo el
país; pero, para lograr la agricultura del futuro debe ser institucionalizada,
de manera que se convierta en un sistema coherente y articulado, cuyos
impactos estimados en la soberanía tecnológica, energética y alimentaria
son incalculables, si se comparan con las limitaciones del verticalismo
tecnológico, que muestra síntomas de recuperación.
En los últimos años se están consolidando las nuevas políticas de
descentralización de las funciones del Estado y el fortalecimiento de
las estructuras locales alrededor de los Consejos de la Administración
Provincial (CAP) y Municipal (CAM), con un enfoque de Desarrollo
Local, en lo cual se integra la producción agropecuaria, principalmente a
través del Programa de Agricultura Urbana, Suburbana y Familiar, todo lo
cual se considera un proceso que es básico para transitar hacia la soberanía
tecnológica, energética y alimentaria.
A tono con lo anterior, también en la actualización de la política
económica y social, el lineamiento 17 expresa: “Impulsar el desarrollo de
los territorios a partir de la estrategia del país, de modo que se fortalezcan los
municipios como instancia fundamental, con la autonomía necesaria, sustentables,
con una sólida base económico-productiva, y se reduzcan las principales
desproporciones entre estos, aprovechando sus potencialidades. Elaborar el marco
jurídico correspondiente” (PCC, 2017).
Bajo esta perspectiva, existe un gran desafío respecto a la necesidad de
una articulación eficaz de la diversidad de entidades de servicios técnicos
(suelos, sanidad vegetal, veterinaria, recursos hidráulicos, meteorología,
proveedores de insumos, sedes universitarias, estaciones experimentales,
entre otras), que existen en los municipios, independientemente de los
organismos centrales a que pertenecen, de manera que la contribución a
la producción agropecuaria sostenible y resiliente al cambio climático sea
coherente, cooperada y eficiente en el orden del aprovechamiento de los
recursos naturales, físicos y humanos.
Es bien conocido que la estrategia de sustitución de importaciones
genera el encadenamiento productivo, que conduce al mismo enfoque lineal

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que ha caracterizado a la agricultura convencional; es decir: aseguramiento
en equipos e insumos -producción especializada-transportación y
comercialización centralizada, que contribuye a incrementar la degradación
de los recursos naturales y la subvención de la eficiencia, convirtiendo los
territorios agrícolas en dependientes y más vulnerables.
En cambio, la estrategia de autonomía productiva y de comercialización
de los territorios, que es promovida por la agricultura sostenible, favorece las
redes de valores porque fortalece el valor colectivo agregado a dicho nivel,
a la vez que es menos degradante a los recursos naturales y más eficiente,
constituyendo la base para una agricultura resiliente.
Evidentemente todos los territorios agrícolas no son iguales desde el
punto de vista biofísico y socioeconómico, también son muy diferentes
las formas productivas y dentro de estas las fincas que integran, porque en
esto influyen factores humanos, principalmente la percepción de directivos,
técnicos y agricultores. Sin embargo, la planificación económica, productiva
y tecnológica generalmente considera otros criterios, principalmente
tipos de rubros productivos, destino de las producciones, tipos de formas
productivas, extensión de las áreas, entre otros.
Una mirada a este asunto en el país, evidencia contrastes en recursos
físicos para la producción agropecuaria, al estar más favorecidas las formas
productivas que mantienen el enfoque de agricultura convencional, en
contraste con las que han transitado hacia la producción sostenible, todo lo
cual constituye un gran reto para las políticas agrícolas, por la necesidad de
considerar nuevos criterios, principalmente con base de sostenibilidad.
Aunque la intensificación de la producción agropecuaria mediante
equipos, implementos y tecnologías convencionales (retractorización), que
está aconteciendo recientemente en los territorios agrícolas para resolver la
demanda de alimentos, pudiera entenderse como la mejor solución, por el
efecto deslumbrante de los grandes volúmenes de producción que se podrían
observar; pero, no resulta sostenible porque incrementa la degradación
de los recursos naturales, principalmente suelo, agua y biodiversidad, no
lográndose eficiencia y aumentando la vulnerabilidad ante sequía y ciclones
tropicales, entre otras externalidades negativas.

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 Efectivamente, la demanda de alimentos requiere el aumento de
la producción y debido a la escasez de mano de obra se necesita de la
mecanización; sin embargo, después que colapsó el modelo de agricultura
convencional a principios de los 90’s, la mecanización agropecuaria ha
tenido un gran desarrollo en maquinarias apropiadas, principalmente para
la agricultura orgánica y por la necesidad de hacer más atractivo el trabajo
agrícola, entre otras razones. Este es un gran reto para los inversionistas y
tecnólogos, porque en el país no existe mucha experiencia en maquinarias
para la pequeña y mediana escala.
En este sentido, la agricultura cubana está necesitada de definir lo que
considera sostenibilidad y en función de ello implementar las tecnologías
apropiadas, en que se armonice la necesidad de satisfacer la demanda de
alimentos con la conservación del suelo, agua y otros recursos naturales, tal
y como establecen, según PCC (2017), los lineamientos 157: “Priorizar la
conservación, protección y mejoramiento de los recursos naturales, entre ellos, el
suelo, el agua y los recursos zoo y fitogenéticos”; y 158: “Sostener y desarrollar
investigaciones integrales para proteger, conservar y rehabilitar el medio ambiente,
evaluar impactos económicos y sociales de eventos extremos, y adecuar la política
ambiental a las proyecciones del entorno económico y social”.
Atención especial es para el tema del agua, en un país insular como
Cuba, con limitadas reservas de este recurso natural y ubicada en el Caribe,
una subregión expuesta a sequías, donde la población en general y el sector
agropecuario en particular, tienen una percepción reducida para la gestión
del problema, al considerar como solución un enfoque de enfrentamiento,
basado principalmente en garantizar el suministro de agua, establecer medidas
de ahorro y buscar variedades y razas tolerantes, entre otras relacionadas con
el enfoque convencional del factor limitante, que conllevan a un ciclo vicioso
en la adaptación al cambio climático.
Diversos estudios agronómicos, económicos y sociales realizados
en el país, han demostrado que existen grandes oportunidades para el
desarrollo a mayor escala de sistemas agrícolas sostenibles que combinan la
factibilidad técnica, la viabilidad económica, la sustentabilidad ecológica y
la aceptación social (Funes et al., 2001); también es cierto que se necesitan
estrategias políticas más concretas con el fin de incentivar aquellas formas

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de producción que combinen estos elementos y así contribuir de manera
sustancial al sector agrario cubano (Funes-Monzote, 2009).
El nuevo modelo agrícola productivo a desencadenar, sustentado en la
UBPC, CPA, CCS, la empresa estatal y el sector privado, es decir un modelo
diversificado en cuanto a sus formas de propiedad y tenencia de la tierra,
requiere para su consolidación de un modelo totalmente nuevo de gestión
económica, para lograr la realización de la propiedad y con ello destrabar las
fuerzas productivas, donde el territorio constituye el escenario fundamental
(Nova, 2016).
Cuba no está exenta de la influencia y efectos de la política neoliberal,
a pesar del control interno por parte del Estado, ya que el mercado mundial
de productos agropecuarios se ha visto afectado en varias ocasiones por la
oscilación de los precios, a lo cual se unen las subvenciones que reciben los
agricultores de los países centrales por sus productos, situación que hace
poco competitivos a las producciones obtenidas en las regiones de bajo
desarrollo y periféricas (Gamboa et al, 2013).
Las diferentes medidas llevadas a cabo a partir de 2008, parecen
mantener en gran medida la línea de la sustitución de alimentos importados
basándose en la agricultura familiar sostenible, con estructuras agrarias y
de mercado cada vez más flexibles y descentralizadas. Así lo muestran, en
teoría, el conocido Decreto Ley Nº 259 de entregas de tierras en usufructo
de 2008 y su versión más reciente el Decreto Ley Nº 300 de 2012. Sin
embargo, ¿requerirá Cuba un nuevo shock externo para promover una
conversión completa hacia la agricultura sostenible? Con la entrada
directa de divisas y petróleo, ¿se abandonará el modelo de “desarrollo
mirando hacia dentro”? La cuestión estriba en la complementariedad entre
producción nacional de alimentos y la potencialidad que presenta la isla en
las exportaciones tanto de productos tradicionales como no tradicionales.
En el nuevo contexto global y nacional, ¿podría Cuba conjugar ambos
tipos de agricultura? La evolución del sector agropecuario cubano es,
en este sentido, un laboratorio al que debemos mirar atentamente en los
próximos años (Botella, 2015).
Una amenaza a la producción agropecuaria ha sido identificada por el
CITMA (2017), quienes han determinado que el cambio climático viene

| 226 |
agravando y agravará en el futuro, los problemas ambientales (degradación
de los suelos, afectaciones a la cobertura forestal, contaminación, pérdida
de la diversidad biológica y carencia de agua), acumulados en el país,
convirtiéndose paulatinamente en un factor determinante del desarrollo
sostenible. En el caso de la agricultura se proyecta que continúen las
afectaciones en la reducción de los rendimientos potenciales de algunos
cultivos (papa, arroz y tabaco), debido a los cambios en la duración total
de los ciclos y la reducción de las áreas agrícolas, por déficit de agua para
el regadío, la salinización y la degradación de los suelos; lo que conllevaría
a disminuciones en la producción agrícola y la crianza de animales, de no
tomarse las medidas de adaptación específicas de carácter organizativo y
tecnológico.
Muchos son los desafíos para continuar la reconversión hacia la
producción agropecuaria sostenible, conquistada con la Primera Ley de
Reforma Agraria en 1959 e interrumpida por la agricultura convencional
tipo “Revolución Verde” implementada hasta finales de los ochenta; pero,
grandes son las capacidades humanas creadas en el país por el Gobierno
Revolucionario y las experiencias del Periodo Especial, que sin dudas
constituyen una base sólida para que la agricultura del futuro en Cuba
sea soberana, resiliente y sostenible, como respuesta nacional ante la
globalización neoliberal, que conlleva al hambre, la desnutrición, los precios
injustos y la colonización tecnológica.

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Anexo. Las formas cooperativas en Cuba

Primero se crearon las Cooperativas de Crédito y Servicios (CCS),
poco después de la segunda Reforma Agraria en 1963, para facilitar la
organización de los agricultores beneficiarios y con el objetivo de socializar
la tramitación de los principales servicios para la producción. En las
CCS cada familia tiene su propia finca, que trabaja de forma individual,
pues los agricultores son propietarios de sus tierras, cultivan de manera
independiente, pero se unen para la compra de ciertos equipos, así como
para la comercialización de algunos de sus productos.
En el Primer Congreso del Partido Comunista Cubano (PCC), en
1976, se crean las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA), en
que los agricultores privados unieron sus tierras, así como otros medios de
producción, convirtiéndose de propiedad privada individual a colectiva,
de la misma forma que la organización del trabajo. En estas cooperativas se
forjaron valores como el colectivismo y la cooperación, en apogeo dentro
del movimiento campesino cubano.
El derrumbe del campo socialista a principios de los años noventa,
constituyó el detonante que, ante un modelo agrícola agotado, propició
la crisis económica del sector agropecuario cubano y de la economía en
su conjunto; a la vez afloró que las formas cooperativas existentes hasta
entonces, las CPA y CCS, se encontraban mejor preparadas que la empresa
estatal para trabajar y funcionar bajo condiciones tensas de limitaciones de
recursos, pues en el año 1992, el 85% de las CPA eran rentables, debido a
que su escala productiva era menor; también porque se ejercía el derecho
de propiedad respecto a sus decisiones y resultados; además, las CPA hacían
un uso eficiente de los limitados recursos materiales y fuerza de trabajo, así

| 231 |
como un mejor aprovechamiento y conservación de los recursos naturales
(Nova, 2001, 2016).
En este periodo surge una nueva forma de cooperativa, a partir de
tierras administradas por el Estado, las Unidades Básicas de Producción
Cooperativa (UBPC), que se constituyeron a partir de la subdivisión
de empresas estatales especializadas, inicialmente del sector cañero, que
poseían grandes extensiones de tierra y un alto nivel de recursos por área. A
los colectivos de trabajadores que laboraban en esas empresas estatales, les
fueron entregadas áreas de tierra bajo condiciones de usufructo indefinido,
sin pago de renta hasta el presente y le fueron vendidos el resto de los
medios de producción en condiciones de créditos blandos y un período de
gracia establecido. Las UBPC nacen así con una importante deuda en una
situación financiera extremadamente difícil, dentro del contexto de crisis
económica del país (Nova, 2001, 2016).

| 232 |
 Políticas a favor de la producción
orgánica y agroecología en El Salvador

Wilfredo Moran

Introducción
Con 21,000 kms², El Salvador es un país pequeño en cuanto a extensión
territorial y con una alta densidad poblacional (294 hab./km²). Es el tercer
país más habitado de Centroamérica, con una población total superior a los
6 millones, de la que el 37,5% vive en zonas rurales. El 65% de la superficie
del país está en zonas de laderas, con una pendiente mayor al 15%. El 36,5%
de la población de El Salvador se encuentra en los umbrales de la pobreza,
con un 33% considerado como de pobreza extrema y un 67% como de
pobreza relativa. El 43,2% de la pobreza total se halla localizada en zonas
rurales (FAO, 2012).
En este contexto, el cuarto censo agropecuario del país (2007-2008)
registra a 395,588 productores y productoras, de los cuales un 18% son
comerciales y grandes. Mientras que 325,044 explotaciones (82%), figuran
como pequeños productores y productoras, cuya superficie de cultivo es
menor a tres hectáreas. Al mismo tiempo, la Encuesta Nacional de Hogares
de Propósitos Múltiples (EHPM) de 2010, afirma que el 87% del total de las
explotaciones tiene un tamaño inferior a dos manzanas (equivalente a 1.4
hectáreas). El 9% de los productores poseen el 72% de la superficie, mientras
que el 91% restante tiene el 28% de la superficie cultivable.
La gran mayoría de productores y productoras pertenece a la agricultura
de subsistencia. Estas ocupan el 29% de la superficie total cultivable o
dedicada a la producción agrícola y contribuyen con aproximadamente el
70% de la producción nacional de granos básicos (CENTA, 2011).

| 233 |
 La Agricultura Familiar en El Salvador tiene un importante y
excepcional papel en relación a los medios de vida de las familias campesinas,
por su capacidad para garantizar la Seguridad Alimentaria y Nutricional, la
generación de ingresos, la conservación del medio ambiente y el equilibrio
demográfico. La Agricultura Familiar es la base sobre la cual descansa el
equilibrio entre naturaleza, sociedad, economía, estabilidad política y
sostenibilidad social (FAO, 2012).
El sector de la Agricultura Familiar se caracteriza también por un
acceso limitado a los recursos, que determinan su escasa productividad,
y el acceso a otros servicios básicos, como la salud. En estas familias se
observan también múltiples estrategias para la generación de ingresos, que
no siempre se ajustan a actividades agropecuarias. Se trata, en definitiva,
de unidades de producción con limitado acceso al mercado y, a menudo,
relacionadas con la pobreza.
Desde el punto de vista climático, y según el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, en El Salvador, se ha pasado de tener un
evento extremo por década, en los años 60 y 70, a ocho, en los años 2000, lo
que ha tenido un impacto enorme en la agricultura. Los eventos extremos de
precipitaciones han aumentado y con éstos los riesgos de sequías, erosión,
inundaciones y derrumbes. Las medidas de adaptación al cambio climático
en el país son ineludibles por ser un país con alto grado de vulnerabilidad.
En este contexto las organizaciones sociales han visibilizado la agroecología
como una opción viable para hacer frente a la degradación, al cambio
climático y a la marginación que por muchos años estuvo sometida la
Agricultura Familiar, lo que ha llevado a este sector a emprender una serie
de acciones y elaborar propuestas destinadas a institucionalizar la vigencia
del nuevo paradigma.
En El Salvador, la agroecología “ya” tiene su expresión en numerosas
iniciativas que requieren de acciones de políticas públicas que faciliten su
escalamiento en el ámbito territorial y nacional; una política que responda a
los intereses de los sectores campesinos, de los habitantes del área rural y de
la sociedad en general. Para contribuir al desarrollo de la agroecología y hacer
frente a estos desafíos el Grupo de Diálogo Rural ha formulado una propuesta
lineamientos de “Política para Fomentar la Agroecología en El Salvador”. En

| 234 |
este mismo marco de trabajo se ha concluido un Mapeo de Experiencias
de Agroecología en El Salvador que da cuenta de las potencialidades y
limitaciones de estas experiencias agroecológicas en el país, y que han
servido de referentes en la elaboración de la propuesta de los lineamientos
de política. En el proceso de formulación participaron directamente
en entrevistas, talleres de consulta y grupos focales, organizaciones de
productores y productoras, cooperativas, organizaciones de mujeres, jóvenes
y representantes de comunidades indígenas; delegados de universidades,
organismos no gubernamentales y centros de pensamiento; instituciones de
gobierno central como el Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio
de Gobernación y Desarrollo Territorial, y el Centro Nacional de Tecnología
Agropecuaria.
La apuesta nacional de mitigación basada en adaptación implica la
transformación a gran escala del paisaje rural, así como la restauración y
conservación inclusiva de los ecosistemas, por lo que el alcance y los esfuerzos
sociales y políticos son mucho más amplios que el enfoque anterior, pero
también se amplían los cobeneficios (conservación de la biodiversidad,
aumento de la agrodiversidad, control de la erosión, formación del suelo,
retención de humedad del suelo y regulación hídrica, entre otros), lo que
incide directamente en el fortalecimiento de la capacidad productiva, la
seguridad alimentaria y en general, en los medios de vida (PRISMA, 2014).
La modernización de la agricultura en el marco del modelo de la
Revolución Verde en El Salvador, lejos de resolver los problemas del área
rural, ha generado una crisis expresada en el creciente deterioro de los
recursos naturales y vulnerabilidad frente al cambio climático, pobreza
rural, migración, inviabilidad social y económica de los medios de vida de
la agricultura familiar campesina, y la pérdida de soberanía alimentaria.
El panorama antes mencionado, amerita una respuesta diferente, que
permita iniciar un proceso de transición de la agricultura convencional a la
agroecología.

1. Contexto general
Durante los últimos años, Centroamérica pasó a ser una de las regiones
más vulnerables a la variabilidad y cambio climático, tanto por su ubicación

| 235 |
geográfica, como por los severos niveles de degradación de los recursos
naturales, particularmente suelos y bosques. Las sequías e inundaciones
provocadas por precipitaciones excesivas ocurren con mayor frecuencia e
intensidad, generando impactos considerables en la producción agropecuaria
en general, y en la seguridad alimentaria en particular, especialmente en el
denominado Corredor Seco Centroamericano. Estos problemas se vuelven
críticos en la vertiente del Pacífico, donde se concentran los principales
núcleos de población y los centros económicos más relevantes de la región.
Este contexto plantea fuertes y complejos desafíos, frente a los cuales se
requieren abordajes y marcos estratégicos capaces de integrar los desafíos del
cambio climático, con marcos de gestión del desarrollo a escalas significativas,
que de manera simultánea apoyen la producción agropecuaria y la seguridad
alimentaria, la generación de ingresos y el fortalecimiento de medios de vida
locales, el manejo del agua, la conservación de suelos y la restauración de
áreas degradadas, entre otros. Asimismo, dichos abordajes cada vez más,
deben responder a la complejidad de las dinámicas socioeconómicas y
estructuras institucionales que inciden en las condiciones de uso y manejo
de los recursos naturales, así como en su gobernanza a distintas escalas.
La economía salvadoreña se transformó durante las últimas décadas.
Lejos de ser un proceso agotado, dicha transformación se amplía y
profundiza a través del auge de sectores como la maquila, el turismo y los
servicios logísticos. Esto está reconfigurando el rol de los territorios, dando
paso a nuevas dinámicas con claras implicaciones para los medios de vida
y los derechos de comunidades rurales pobres, en un contexto de alta
vulnerabilidad a los impactos del cambio climático y de una institucionalidad
pública nacional debilitada y fragmentada.
A pesar de la importancia de la agricultura para la economía nacional1,
en la década de los noventa, el sector agropecuario fue prácticamente
desmantelado, producto principalmente de las reformas neoliberales, que
marcaron un punto de inflexión en la política económica salvadoreña con
un claro sesgo anti-agroexportador y de fomento al sector terciario.
Las políticas implementadas en El Salvador a partir de la década de los

1 
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el año 2014, el sector
agropecuario salvadoreño representó el 11% del producto interno bruto (PIB) del país.

| 236 |
noventa, impactaron negativamente la agricultura, restándole capacidad
de atender la demanda interna de bienes agrícolas y creando un alto grado
de dependencia a las importaciones y una alarmante vulnerabilidad ante
cambios en los patrones de precios y producción internacionales. Desde
entonces, la inversión pública en el sector agrícola ha sido baja, en la última
década se ha mantenido entre un margen de 1.5 y 2% del presupuesto
general de la nación (UCA, 2012). Con el Plan de Agricultura Familiar
(PAF)2 implementado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería a partir
de 2011, se ha aumentado la inversión, pasando de $48.6 en 2009 a $73.7
millones en 2016.

2. Proceso de desarrollo de las políticas relativas a la

agroecología y producción orgánica
Entre la diversidad de modalidades de agricultura alternativa a
la agricultura convencional, están: agroecología, agricultura orgánica,
agricultura sinérgica, permacultura, agricultura sintrópica, agricultura
sostenible, agricultura ecológica, agricultura natural, agricultura de
conservación y agroforestería sucesional, entre otras. En El Salvador las
modalidades más difundidas son la agricultura orgánica y la agroecología
(PRISMA, 2016).

2.1. Arranque de producción orgánica y Política de Agricultura Orgánica

Las primeras experiencias de producción orgánica en el país se iniciaron
a finales de los años ochenta y principios de los noventa, como producto de
la situación socioeconómica y en el marco del proceso de finalización de la
guerra y posterior firma de los Acuerdos de Paz en 1992. Durante ese periodo
la cooperación internacional fue determinante para la introducir/fomentar la
agricultura orgánica, aportando recursos financieros y técnicos manejados a
través de ONG’s, cuyos beneficiarios principales eran pequeños productores
caracterizados por vivir en pobreza, carentes de capital de trabajo, sin acceso
al crédito, y por tanto con un modelo de producción de bajo a nulo uso de
insumos. Estas organizaciones también apoyaron a pequeños y medianos

2 
El PAF beneficia con insumos agrícolas, asistencia técnica y créditos a más de 390 mil familias salvadoreñas.

| 237 |
productores con visión empresarial tratando de asociarlos para incursionar en
mercados internacionales. De igual manera apoyaron aquellos productores
que iniciaban proyectos “amigables” con la naturaleza como una alternativa
económica viable. A continuación, los hitos y actores más relevantes en el
desarrollo de la producción orgánica en El Salvador:
• Pequeños productores localizados en las zonas de guerra inician la
ejecución de proyectos “amigables” con la naturaleza con el apoyo
de ONG’s.
• La firma de los Acuerdos de Paz, la crisis de precios del café de 1992 y el
abandono de los cafetales durante la guerra, propiciaron que las
fincas estuvieran listas para el inicio de la agricultura orgánica con
fines comerciales.
• En 1992, organizaciones como CLUSA dan un giro en su accionar
incursionando en la producción orgánica, formalizando ese año
una alianza con la Unión de Cooperativas de la Reforma Agraria
Productoras, Beneficiadoras y Exportadoras (UCRAPROBEX),
lográndose la certificación de la primera finca de café, y exportando
el primer lote de café orgánico certificado. Luego se promovieron
alianzas con productores y exportadores privados y cooperativas,
en cultivos como ajonjolí, marañón, cacao y hortalizas.
• Con el mismo enfoque, SALVANATURA, con apoyo de GTZ,
agrupa y apoya a productores en el manejo de sus cultivos, con
certificación y exportación, a través de BIO FACH.
• El proyecto de Café y Biodiversidad financiando por el Banco
Mundial a través del GEF, propició un enfoque que combinaba
prácticas de Agricultura Orgánica con prácticas de agricultura
convencional.
• En 1996 un representante del Movimiento de Agricultura
Orgánica de El Salvador, ocupa la vicepresidencia de Organic Crop
Improvement Association (OCIA).
• Este período propicia otras iniciativas interesantes y nacen tres
empresas productoras de insumos orgánicos con fines comerciales:
Agro Inagor, Industrias HUISIL y BIOTEC, las que recibieron
reconocimiento internacional.

| 238 |
• El país ha tenido presencia de Organizaciones de Certificación de
Estados Unidos y de la Unión Europea por medio de: Organic Crop
Improvement Association - OCIA; BCS Okö Garantie y Naturland
de Alemania, y en los últimos años, Bio Latina. También se han
otorgado algunos sellos de Comercio Justo de origen europeo.
• La Dirección General de Agronegocios (DGA) del MAG fomenta
el mercadeo de productos orgánicos y la Dirección General
de Sanidad Vegetal y Animal (DGSVA), desempeña un rol de
contraloría de toda la cadena orgánica. En esta última se creó la
Unidad de Acreditación.
• La Fundación CORDES tiene como prioridad en su programa
agropecuario el desarrollo de la Agricultura Orgánica y de sus
procesos de transformación, aumentando la gama de productos
incluyendo la caña, los productos lácteos e insumos microbiológicos.
• CLUSA, NOBS, REDES, FUNDESYRAM y una diversidad
de ONG’s han impulsado por años proyectos de producción y
comercialización de cultivos orgánicos.
• Las Asociaciones de Desarrollo Económico Local (ADEL),
organizaciones de raíces comunales, constituidas después de
los Acuerdos de Paz han enfatizado la producción orgánica,
principalmente al nivel de la seguridad alimentaria.
• En el año 2004, gracias a los esfuerzos de varias ONG’s se oficializa el
“Reglamento para la Producción, Procesamiento y Certificación de
Productos Orgánicos”. Asimismo, se crea un marco de apoyo en el
Ministerio de Agricultura y Ganadería, y se conforma la Comisión
Nacional de Agricultura Orgánica (CNAO), como un organismo
de carácter asesor del Ministerio, en todo lo relacionado con la
agricultura orgánica nacional. También se estableció la Unidad de
Registro, Control y Acreditación de la Agricultura Orgánica. No
obstante, lo anterior, las instancias establecidas han operado con muy
bajo perfil. Los acuerdos ministeriales relacionados con la Agricultura
Orgánica están más dirigidos a regular las autoridades que estarán al
frente de este subsector y dejan de un lado aspectos relevantes para la
aplicación de la norma (Franco y Parada, 2006).

| 239 |
 • En 2006 se aglutina el Movimiento de Agricultura Orgánica de
El Salvador, (MAOES)3, el cual tiene como objetivo  fomentar
la agricultura orgánica como una estrategia de transformación y
desarrollo integral de los productores agropecuarios salvadoreños.
• Se establece la Política de Agricultura Orgánica de El Salvador en
el año 2008.

2.2. Adaptación al cambio climático y propuesta de política de Agroecología

• A partir de 2009 el cambio de gobierno da un giro hacia una serie
de políticas públicas orientadas a solventar la crisis económica y la
inseguridad alimentaria en los sectores vulnerables, priorizando las
zonas rurales y la agricultura familiar, sobre todo la de subsistencia,
conduciendo a la elaboración del Programa de Agricultura Familiar.
• Al mismo tiempo cobra relevancia la consideración de que la
crítica degradación ambiental del país en el contexto del cambio
climático es una seria limitante para cualquier política que pretenda
mejorar las condiciones de vida rurales y promover el desarrollo
productivo de largo plazo. Revertir la degradación ambiental y
reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático, privilegiando
la restauración de ecosistemas y la adaptación, se convierte en el
objetivo central de las políticas ambientales.
• En esa línea el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
actualizó la Política Nacional de Medio Ambiente (PNMA) en
2012, dentro de la cual cobra relevancia la problemática ambiental
de los territorios rurales. El MARN evidencia que la agricultura y la
ganadería representan el principal uso del suelo del país (tres cuartas
de la superficie del territorio nacional) (MARN, 2012). Uno de los
objetivos de la PNMA es reducir la vulnerabilidad frente al cambio
climático, mediante una agricultura resiliente al clima y amigable
con la biodiversidad, la cual se propone la transformación gradual,

3 
El MAOES es un espacio permanente de coordinación y consulta a nivel nacional, abierto al diálogo y la
integración de nuevos miembros. Está organizado en estructuras locales de coordinación llamadas Comités
Zonales, conformadas por organizaciones de productores y ONG´s con presencia en una zona geográfica
determinada.

| 240 |
 pero radical de las prácticas agrícolas, incluyendo medidas de
conservación de suelos y agua para adaptarse mejor a condiciones
extremas de lluvia y de sequía. La Política considera que esta
transformación de la agricultura es necesaria para la restauración y
conservación inclusiva de ecosistemas.
• La Estrategia Nacional de Recursos Hídricos publicada en 2013,
presenta un diagnóstico completo de la situación del agua en El
Salvador. Entre otras cosas recomienda masificar el uso de sistemas
agroforestales que retienen humedad en el suelo, enfatizando
la necesidad de esta práctica en la producción de granos básicos.
Recomienda también masificar el uso sistemas agroforestales.
• Estrategia Nacional de Biodiversidad 2013. Ésta estrategia le da
prioridad “especial” a la biodiversidad del suelo por su importancia
para la agricultura, destacando la importancia de la materia orgánica
en el mismo para conservar la humedad. La estrategia enfatiza
la importancia de la transformación de prácticas agropecuarias
para protección del suelo. Asimismo, busca promover las buenas
prácticas en la caficultura, los cultivos de caña, granos básicos y en
la ganadería. Dicha estrategia recomienda masificar los sistemas
agroforestales, para resistir mejor los períodos de sequía y de lluvias
extremas, afirmando que es “urgente” hacerlo4.
• El Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes
(PREP), es un programa que incluye como parte de sus tres líneas
de acción el desarrollo de una agricultura resiliente al clima y
amigable con la biodiversidad, planteándose para ello : la promoción
masiva de la agricultura sostenible, la promoción de prácticas de
agricultura alternativas en las zonas de influencia del programa, la
agroforestería, agricultura orgánica y la agroecología como formas
de producción. El PREP, busca la transición hacia una agricultura
más sostenible y resiliente ante el cambio o variabilidad climática y
la transformación de paisajes y territorios completos.

4 
MARN, 2013. Estrategia Nacional Biodiversidad.

| 241 |
 Como puede evidenciarse de la secuencia anterior, ha habido un avance
en el entendimiento de la necesidad de un cambio de paradigma respecto a
la agricultura; sin embargo, la institucionalidad pública de investigación y
extensión agropecuaria no está en sintonía con la nueva visión agroecológica
(PRISMA, 2016). El Programa de Agricultura Familiar promueve el uso de
fertilizantes y agroquímicos, pero no consideró el rediseño de las fincas o
parcelas como un eje fundamental del programa. Por otra parte, el CENTA,
principal centro de investigación agrícola del país, carece de suficientes
recursos humanos, equipo y materiales para la investigación que le permitan
trabajar con las comunidades y promover la investigación participativa
en el marco de un diálogo de saberes, careciendo además de una visión
estratégica que responda a la agroecología. En años recientes el CENTA ha
ejecutado proyectos de fomento del uso de abonos orgánicos y de cobertura
vegetal, promoviendo la producción hortícola sin agroquímicos en algunos
municipios del oriente del país, con el apoyo de la cooperación japonesa
( JICA), y en los últimos años han sido capacitados técnicos en agroecología
con el apoyo de la cooperación de México. Sin embargo, hace falta un
proceso mucho más audaz en el campo de la agroecología. Es importante
destacar que un buen número de extensionistas de la institución conocen y
difunden prácticas de agricultura sostenible vinculadas al manejo de suelo,
agua, y abonos orgánicos, de manera que existe potencial para iniciar un
proceso de reconversión hacia la agroecología que irradie al quehacer de
toda la institución, y logre articularse a las iniciativas territoriales que ya
promueven la agroecología.
Los espacios formales de educación técnica y universitaria, con la
excepción de la Universidad Luterana Salvadoreña, han tenido pocos
avances en el desarrollo de profesionales especializados en agroecología.
Debido a que la actividad agrícola es uno de los rubros elementales de
la economía nacional, es importante contar con instrumentos que permitan
incentivar nuevas estrategias para lograr la sustentabilidad, una mayor
resiliencia y soberanía alimentaria. Para ello se necesita contar con una Ley
de Fomento de la Agroecología, coherente con el marco jurídico nacional y
los convenios internacionales vigentes.

| 242 |
 Para contribuir a llenar el vacío de instrumentos favorables al nuevo
paradigma agroecológico, el Grupo de Diálogo Rural (GDR) y el Comité
Nacional de Agricultura Familiar (CNAF), han formulado en forma
participativa una propuesta de “Lineamientos de Política para Fomentar la
Agroecología en El Salvador”, la cuál fue presentada a mediados de 2016, al
Sr. Ministro de Agricultura y Ganadería, Lic. Orestes Ortez, quien manifestó
que la propuesta era muy oportuna. La propuesta fue revisada por la Oficina
de Planificación de la Política Sectorial (OPPS) del Ministerio de Agricultura
y será discutida en el marco del Consejo Nacional Agropecuario.

2. Conceptos utilizados en el país.

Los diversos tipos de agricultura ecológica comparten ciertos objetivos
comunes como: reducir o eliminar el uso de agroquímicos y reducir
el deterioro de los ecosistemas. En el caso salvadoreño los conceptos
prevalecientes hasta el momento han sido el de Agricultura Orgánica (AO),
Agroecología y en menor grado la Permacultura.
Según el Reglamento para la producción, procesamiento y certificación
de productos orgánicos de octubre 2004, que es la normativa nacional por
Decreto Ejecutivo del Ministerio de Agricultura y Ganadería, actualmente
en vigencia, agricultura orgánica es “el método de producción agropecuaria
que se basa en la salud, nutrición, conservación y mejoramiento de suelos;
en el uso apropiado de la energía, el agua, la diversidad vegetal y animal
y en la aplicación de técnicas e ingredientes que benefician al ambiente y
contribuyen al desarrollo sostenible, prescindiendo del uso de insumos de
síntesis química artificial. También se conoce como agricultura biológica ó
ecológica”. El concepto manejado en El Salvador tiene como referencia las
normas establecidas por IFOAM y el Codex Alimentarius, las cuales rigen
los principios y normas de certificación que hay en el mundo (Franco y
Parada, 2006).
En la política actual de Agricultura Orgánica (AO), “se considera
a la agricultura orgánica como un rubro más, y no como un modelo de
desarrollo de la agricultura en el sentido amplio de su finalidad, este aspecto,
posiblemente es una de las barreras por la cual la política actual no tiene
visibilidad, además no cuenta con una estrategia de desarrollo sostenible,

| 243 |
desde el punto de vista de la economía campesina, la salud de la población,
el rescate ancestral de la agricultura, la soberanía alimentaria y la protección
del medio ambiente, que son elementos evidenciados por productoras y
productores que trabajan la agroecología y la agricultura orgánica orientados
a la sostenibilidad de la finca o la parcela” (Marín, 2016).5 También hace
notar que la política de AO actual está a favor de un grupo pequeño de
productores dedicado a la exportación.
Según el Centro Salvadoreño de Tecnología Apropiada (CESTA),
la agroecología se define como “la aplicación de un conjunto de métodos
y técnicas para el aprovechamiento optimo de los recursos naturales, en
la producción de plantas y animales, además permite la conservación,
productividad y rescate cultural de las poblaciones indígenas y campesinas.
La agroecología cambia el enfoque, mira a la naturaleza como un todo, con
sus ciclos dinámicos y característicos de cada lugar”. Hay una coincidencia en
la mayoría de los actores de la sociedad civil que promueven la agroecología
considerando que su objetivo no es dominar, ni abusar de la naturaleza, que no
se trata de buscar la máxima ganancia económica de forma rápida, a costa de
la sobreexplotación, si no de la forma de producción que respeta la persona, la
biodiversidad, el agua, el aire y los suelos, necesarios para el buen vivir6.
Aunque el término “agroecología” se usa con frecuencia, se mencionan
sus ventajas y se alude a sus características, no se lo define. En general hay
coincidencia en que la agroecología incorpora a la agricultura sustentable
pero va más allá, integrando aspectos antropológicos, sociales, económicos
(ej. ciclos cortos de comercialización), aspectos ecológicos como el manejo
de la biodiversidad y aspectos políticos asociados principalmente a la
resistencia/defensa de los territorios.
Según Adalberto Blanco7 (FECORACEN), en el caso salvadoreño,
no hay un concepto en uso, pues en la mayoría de los casos se aplica el
término agroecología, sin mayores criterios. Algunas organizaciones como

5 
Ingeniera Agrónomo y Maestra en Gestión Ambiental. Actualmente Coordinadora Nacional en El Salvador
del Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de Incidencia en Políticas Públicas de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SAN), de los pequeños productores de producción agroecológica y orgánica de
2014 a 2017, CLUSA El Salvador-UNAG, financiado por la Unión Europea.
6 
http://www.cesta-foe.org.sv/areas-de-trabajo/agroecologia.html
7 
Adalberto Blanco, comunicación personal.

| 244 |
Bálsamo y FECORACEN comparten con La Vía Campesina los principios
agroecológicos con sus respectivas prácticas. En coherencia con lo anterior
Rosset y Martínez (2016), expresan que: “en La Vía Campesina, no
queremos decir que un nombre es mejor que otro. Preferimos especificar
los principios que defendemos”.
La difusión del concepto de Permacultura, aunque está presente, es
de mucha menor difusión en cuanto a cobertura, sin embargo, en términos
conceptuales es de alta fidelidad al concepto original acuñado por Bill
Mollison donde “la Permacultura es la ciencia del mejor posicionamiento
relativo de los componentes en un plan o un modelo para incrementar los
recursos, conservar o crear energía y reducir o eliminar la contaminación
y los residuos. Es un estudio interdisciplinario que se basa en la riqueza de
información, que atraviesa todas las fronteras y está siempre abierta hacia las
tecnologías y las informaciones que le asistan en el proceso de conseguir sus
objetivos. La Permacultura acoge bajo su paraguas tanto la sabiduría antigua
como las modernas tecnologías” (Mollison, 1979).
En relación con los tres conceptos anteriores y su promoción en El
Salvador, los actores prominentes han sido organizaciones de la sociedad
civil, puesto que las instancias gubernamentales han mantenido escaso
protagonismo.

Contenido de la Propuesta de Política de Fomento de la

Agroecología.
Actualmente en El Salvador no hay políticas específicas para el fomento
de la agroecología. Como se mencionó antes solo se tiene una política de
Agricultura Orgánica, pero hasta el momento no ha cobrado vida en la
práctica ya que “lamentablemente ninguna Dirección del Ministerio de
Agricultura se apropió de la institucionalidad, ni de los principales ejes de
acción de la política” (Marín, 2016).
La cooperación internacional y las ONG’s han tenido un rol clave en
la promoción de modelos alternativos de producción agropecuaria. En la
actualidad continúan apoyando proyectos en sus zonas de influencia y están
en la disposición de apoyar iniciativas que generen cambios estructurales en
el sector orgánico.

| 245 |
 El desarrollo de la producción orgánica en El Salvador es una actividad
de desarrollo reciente, producto de iniciativas privadas, principalmente
de productores individuales, o agrupados en cooperativas u otras formas
asociativas, de universidades, de cooperantes internacionales y de
organizaciones no gubernamentales, entre otros, los cuales han llevado a
la actividad al nivel en que actualmente se encuentra. El Estado ha estado
prácticamente ausente en este proceso, la propia dinámica de la actividad
le ha llevado a una etapa de desarrollo que requiere la intervención estatal a
través de la implementación de acciones de carácter macro, que los actuales
protagonistas de la Agricultura Orgánica no pueden suplir, por ejemplo:
un sistema nacional de información, investigación, asistencia técnica,
legislaciones, incentivos, financiamiento, promoción de la actividad,
modificaciones curriculares en el sistema escolar y centros de enseñanza
media y superior, entre otros (Franco y Parada, 2006).
La mayoría de los esfuerzos para impulsar la agroecología y la
producción orgánica han estado dirigidos a la implementación de prácticas
en las fincas y parcelas, sin embargo, no se ha realizado un contundente
proceso de incidencia.
Un factor en contra del avance de los procesos de fomento lo constituye
la comunidad técnica, que, debido a su formación, no considera viable un
nuevo paradigma que evolucione del sesgo agroquímico a una modalidad
más de base biológica y ambiental. A menos que las estructuras encargadas
de la investigación, asistencia técnica, educación superior y rectoría política
establezcan un entorno favorable a la agroecología y producción orgánica, el
sector seguirá siendo dominado por la industria y el comercio de insumos
agroquímicos, que, debido a sus elevados intereses económicos, mantiene
una fuerte capacidad de incidencia política especialmente en el congreso
nacional.
Los factores que han llamado la atención hacia la necesidad de una
nueva modalidad de agricultura han sido los impactos negativos del cambio
del clima (especialmente la seria amenaza a la seguridad alimentaria por
inundaciones o sequías) y la alta tasa de casos de insuficiencia renal crónica en
áreas tradicionalmente caracterizadas por el uso intensivo de agroquímicos
en cultivos como el algodón y la caña de azúcar.

| 246 |
 Como respuesta a las amenazas del cambio climático y los riesgos
para la salud humana, organizaciones de la sociedad civil y del movimiento
cooperativo elaboraron durante el 2016 una propuesta de lineamientos
de política para el fomento de la agroecología. La propuesta tiene como
objetivo: “promover la sustentabilidad de los agroecosistemas, ecosistemas,
la soberanía alimentaria y el desarrollo socioeconómico de la sociedad
salvadoreña, a través del fortalecimiento de la agricultura familiar campesina
de base agroecológica” (CNAF, 2016) .La propuesta es el resultado de
una actuación conjunta de diversas organizaciones campesinas, ONG’s y
cooperantes que están impulsando desde diversas áreas la transformación
de la agricultura familiar hacia modalidades más sostenibles que avancen
a la resiliencia frente al cambio climático, reduzcan la dependencia de
agroquímicos y logren una relación más justa con los mercados. Su estructura
contempla los cinco grupos de lineamientos que siguen:

1. Producción, con el objetivo de mejorar la sustentabilidad de los
agroecosistemas, garantizando la viabilidad y equidad económica de la
agricultura familiar campesina y la soberanía alimentaria.
2. Comercialización y consumo, que pretende que la sociedad salvadoreña
disponga y acceda de la manera más directa, a los alimentos agroecológicos
producidos en el país por la Agricultura Familiar Campesina.
3. Investigación y gestión del conocimiento, para disponer de capacidades
para la generación y socialización del conocimiento de los agroecosistemas
de base agroecológica en los centros de investigación, formación, extensión
y en las redes de campesinos agroecológicos.
4. Gestión de ecosistemas y paisajes, para generar dinámicas
socioinstitucionales para la recuperación y manejo sostenible de paisajes y
ecosistemas.
5. Gestión institucional, que busca disponer de instituciones eficientes y
comprometidas en el desarrollo de la agroecología.

| 247 |
3. Impactos de los esfuerzos para el fomento de la
agroecología y producción orgánica
Es positivo el reconocimiento que el Ministro del MAG durante el
período de 2004 a 2009, hizo al Movimiento de Agricultura Orgánica de
El Salvador (MAOES), contribuyendo sustantivamente con sus aportes
a la construcción de la Política de Agricultura Orgánica. Sin embargo, la
operativización de la Política no fue asumida por la institucionalidad vigente
en ese momento. Otro aspecto positivo de ese momento lo constituyó la
apertura política, desde la cartera de Estado para considerar otra modalidad
de producción de alimentos, como parte del desarrollo del agro salvadoreño,
aunque lamentablemente se orientó más a las tendencias del mercado
internacional (Marín, 2016).
También es muy positivo que el Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales haya reconocido que por ser El Salvador un país donde la
mayoría de la superficie está en manos de productores agropecuarios, para
la restauración de ecosistemas, conservación de los recursos naturales
y reducción de riesgos, es indispensable la implementación de formas de
manejo sustentable, lo que se refleja en el marco de políticas ambientales
actuales (por ejemplo: la Política Nacional de Medio Ambiente y el Plan
Nacional de Cambio Climático). Este hecho contribuyó para que el
MAG, al elaborar su propio marco de políticas para el cambio climático
(la Estrategia de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático del Sector
Agropecuario, Forestal y Acuícola, así como la actualización de la Política
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional), incluyese también la
necesidad de un giro hacia el paradigma orgánico/agroecológico. Otro
impacto positivo asociado a la producción orgánica es el establecimiento de
una línea de crédito específica por parte del Gobierno a través del Banco de
Fomento Agropecuario, que se originó de una propuesta consensuada con
representantes de la Mesa Agropecuaria e Indígena ( J. Peñate, comunicación
personal, 12 diciembre, 2016).
En relación con la propuesta de lineamientos de política para el fomento
de la agroecología, elaborada de manera participativa con la coordinación
del GDR y el CNAF, el mes de junio de 2016 se realizó una presentación al
Sr. Ministro de Agricultura y Ganadería, Lic. Orestes Ortez, quien manifestó

| 248 |
que la propuesta es muy oportuna. La propuesta fue revisada por la Oficina
de Planificación de la Política Sectorial (OPPS), y cuenta con una opinión
positiva por parte de esta dependencia del MAG. Actualmente se mantiene
el diálogo para continuar con el proceso de incidencia. Es importante
mencionar que en 2016, el MAG a través de CENTA ha realizado una serie
de eventos que pueden ser interpretados como señales de apertura a una
nueva forma de hacer agricultura más amigable con el ambiente y con menos
impactos negativos para la salud humana.

3.1. Factores que facilitaron y dificultaron los procesos de construcción política

Entre los factores importantes en relación a los procesos para construir
tanto la propuesta de lineamiento de política de fomento a la agroecología,
como la política de Agricultura Orgánica, está la existencia de un tejido
organizativo que aglutina a representantes del sector de productores,
ONG’s de apoyo, academia y funcionarios del gobierno con interés en el
establecimiento de un marco que favorezca el avance hacia una nueva forma
de agricultura. Otro factor contribuyente a considerar la importancia del
cambio es el entendimiento de que la agroecología y la producción orgánica
representan opciones válidas para la adaptación al cambio climático y para
la disminución de los riesgos asociados con este. Se observan tres factores
complementarios :
• La preocupación por lograr la soberanía y seguridad alimentaria
asociada con el surgimiento de planes de atención a la agricultura
familiar, y el alto costo de los insumos agroquímicos sintéticos.
• La conciencia sobre el efecto dañino que los pesticidas generan en la
sociedad por el aparecimiento de numerosos casos de insuficiencia
renal crónica en zonas de cultivo intensivo de algodón y caña de
azúcar con alto uso de agroquímicos.
• La tendencia a prestar una mayor atención a las especificidades
territoriales, junto con las iniciativas de movimientos sociales para
la defensa de los territorios frente a los efectos de la globalización.
Entre los factores que obstaculizan están los siguientes:

| 249 |
 • La consideración de la agricultura orgánica como un rubro más y
no como un modelo de desarrollo de la agricultura en el sentido
amplio. Marín (2016), considera que este aspecto, posiblemente
es una de las barreras por la cual la política actual de Agricultura
Orgánica no tiene visibilidad, además de que no cuenta con una
estrategia de desarrollo sostenible, desde el punto de vista de la
economía campesina, la salud de la población, el rescate ancestral
de la agricultura, la soberanía alimentaria y la protección del medio
ambiente.
• Los programas de entrega masiva de fertilizantes y semillas
mejoradas.
• La perpetuación del paradigma de la agricultura convencional en
la currícula de escuelas técnicas y universidades, lo que tiene una
fuerte incidencia en los sistemas de asistencia técnica e investigación
tecnológica.
• La dispersión de los actores del movimiento orgánico.
• La elevada capacidad de incidencia del sector empresarial que
comercializa agroquímicos.

3.2. Facilitadores y/o barreras para la implementación

Franco y Parada (2006), afirman que es generalizada la opinión de
que hay un vacío institucional, siendo lo más notorio la ausencia de una
instancia gubernamental que fomente la actividad. Solo en años recientes
el Ministerio de Agricultura a través de CENTA ha incluido en sus planes
un modesto accionar en la dirección de un modelo más amigable con el
ambiente y con menos riesgos para la salud humana.
La desarticulación de los actores del movimiento orgánico también ha
dificultado la implementación de las modestas conquistas logradas, al no
conseguir constituirse en un conglomerado que vigile y exija el cumplimiento
de la política de Agricultura Orgánica.
La carencia de un mercado local que reconozca el valor de la producción
agroecológica u orgánica es un desincentivo para contar con un sector
pujante que pueda consolidarse para tener peso político importante.

| 250 |
 El consumo fuertemente influenciado por las tendencias internacionales
que imponen las grandes empresas agroalimentarias, en detrimento de
los productos de consumo tradicional y endógeno. Hay una tendencia
a la concentración en pocos productos, la mayor parte de las calorías que
en promedio se consumen en el país, proviene de un escaso número de
alimentos (maíz, leguminosas, azúcar, aceites y grasas) (PRISMA, 2016).
Un factor de mucho peso para restringir el desarrollo de la agroecología,
la Agricultura Orgánica y las políticas y regulaciones de soporte es la cultura
de los agroquímicos que permea las diferentes instancias de las instituciones
pública, privadas y hasta de la sociedad civil. El negocio de la industria y
comercio de agroquímicos tiene significativa influencia política, con lo que
ha sido utilizado para generar la percepción de que el modelo convencional
basado en la Revolución Verde es la única opción viable de producción
agropecuaria para la seguridad alimentaria y la generación de ingresos.
La orientación de la política de Agricultura Orgánica a la producción
macro, a la demanda del mercado internacional y la consideración de la
opción orgánica como una alternativa a los bajos precios internacionales, ha
marginalizando la pequeña producción familiar.
Debido a la orientación de la Agricultura Orgánica al mercado
internacional, la certificación de los productos orgánicos se volvió un
requisito indispensable, su costo relativamente alto para los pequeños
productores ha sido un obstáculo; por otra parte, el mercado nacional
todavía no valora la importancia del consumo de productos orgánicos/
agroecológicos y prefiere los de menor precio.
El poco interés de las generaciones rurales jóvenes y más educadas en
las actividades agropecuarias como medio de vida.

4. Limitantes y potencialidades para desarrollo de

agroecología en El Salvador.
En este apartado se presentan algunas reflexiones sobre las limitantes
y potencialidades en torno a la agroecología desde el punto de vista de los
productores y actores entrevistados.

| 251 |
4.1. Limitantes
La agroecología requiere mayor esfuerzo físico (en términos del esfuerzo
físico que implica no ser lo mismo controlar malezas con un herbicida que
hacerlo con un machete o azadón, o elaborar y aplicar bokashi que aplicar
fertilizante químico), además este trabajo extra no es compensado con un
mayor precio por el producto. En este sentido, existe el desafío de encontrar
opciones agroecológicas que no demanden tanto esfuerzo físico y que a la
vez resulten rentables.
Los resultados actuales se basan en experiencia empírica. Se carece de
respaldo técnico-científico que valide las prácticas y estimule el desarrollo
de adecuados insumos agroecológicos. La formación de los técnicos e
investigadores es mayoritariamente convencional, lo que no genera una
actitud favorable hacia el tema y limita su capacidad de dar acompañamiento
técnico a este tipo de procesos; esto también influye en la toma de decisiones
sobre políticas que afectan la vida de las familias rurales.
Falta asistencia y acompañamiento técnico permanente por parte de las
instituciones del gobierno. Por ahora las intervenciones del gobierno central y
local se limitan a acciones puntuales y son mayoritariamente las ONG’s las
que acompañan los procesos agroecológicos.
Riesgo de seguridad alimentaria durante el periodo de transición. Muchos
agricultores deciden no practicar la agroecología por los riesgos que
conlleva la transición, principalmente durante los primeros años en que la
producción tiende a disminuir. La producción disminuye cuando se deja de
utilizar fertilizantes químicos en suelos degradados, sin embargo, a medida
que los suelos se recuperan los rendimientos tienden a aumentar. Por ello,
si se quiere avanzar en la masificación de las buenas prácticas agrícolas,
es necesario compensar las posibles pérdidas, reduciendo los riesgos de
seguridad alimentaria durante el período de transición.
Falta de condiciones suficientes para la comercialización directa.
Los productores agroecológicos no siempre cuentan con espacios e
infraestructura adecuada para la comercialización de sus productos, ni
obtienen precios que reconozcan el trabajo extra de los productores. Por
otra parte, los consumidores desconocen los beneficios del consumo de
productos agroecológicos u orgánicos.

| 252 |
 Falta de estudios de soporte. Estas experiencias necesitan de un mayor
apoyo de la academia, pues faltan investigaciones que den respuesta a las
necesidades de la producción agroecológica. A nivel nacional únicamente la
Universidad Luterana Salvadoreña ofrece una carrera de Agronomía basada
en la agroecología.
Limitada capacidad de inversión. Hay productores que tienen
disponibilidad de tierra y agua, sin embargo, por la falta de visión empresarial
y limitada disponibilidad de mano de obra familiar o capital de inversión, no
están produciendo excedentes para el mercado.
Dependencia de insumos externos a la finca. Si bien la mayoría de
productores entrevistados elaboran insumos orgánicos (compost, bokashi,
biofermentos, foliares etc.), algunos todavía dependen de recursos externos
para su elaboración. Con excepción de las fincas de café, el concepto de
agroforestería para la producción de biomasa in situ para cobertura del suelo,
forraje para el ganado o materia prima para compost, no se ha generalizado.

4.2. Potencialidades
Organización y apoyos institucionales. Existe un importante tejido social
que agrupa a productores y organizaciones con interés en la producción
agroecológica. Incluso están funcionando plataformas multiactores o redes
para el compartimiento de saberes. Por otra parte, hay alcaldías que han
comenzado a interesarse en los procesos agroecológicos, principalmente
en la elaboración de compost y establecimiento de parcelas demostrativas.
Estos esfuerzos, son piezas importantes para el proceso de masificación o
escalamiento de la agroecología.
Interés estatal por apoyar la agroecología. Aunque de manera incipiente, el
CENTA ya ha comenzado a trabajar en el tema de la agroecología, se ha hecho
un esfuerzo importante para utilizar únicamente agroquímicos de etiqueta
verde, así como un abordaje más amigable con el ambiente en las diversas
unidades de investigación. También se ha trabajado en el mejoramiento de
variedades (especialmente de maíz y frijol) mejor adaptadas a los diferentes
nichos agroecológicos. Asimismo, hay proyecciones de comenzar a entregar
insumos agroecológicos como parte de los paquetes agrícolas que se
entregan a pequeños productores al inicio de la temporada agrícola.

| 253 |
 Por su parte el Ministerio de Medio Ambiente a través del Programa
de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP), busca incentivar las
prácticas sostenibles que como la agroecología “garanticen la conservación
de suelos y agua para frenar la erosión y aumentar la retención de humedad
en los suelos para extender el periodo de siembra y aguantar mejor los
periodos de sequía” (MARN, 2012), como parte de las estrategias definidas
para la adaptación al cambio climático.
Iniciativas de comercialización. Existen algunas iniciativas de
comercialización de productos orgánicos y agroecológicos promovidas
por organizaciones sociales y la cooperación internacional. Organizaciones
como REDES y UNES promueven agromercados y ferias agroecológicas,
las cuales tienen un potencial importante para la expansión de la producción
agroecológica y de los cobeneficios que implica para la sociedad. La
iniciativa Canasta Campesina es una experiencia que combina la producción
agrícola orgánica y la comercialización anticipada de productos orgánicos.
Estos esfuerzos resultan claves pues cuando los productores no tienen
oportunidades adecuadas o espacios de comercialización, carecen del
estímulo necesario para ir más allá de la producción para el consumo familiar.
Impulso de la seguridad alimentaria y nutricional. Los esfuerzos de política
pública para seguridad alimentaria y nutricional tienen un buen aliado en la
agroecología y viceversa. Está demostrado que la producción agroecológica
tiene un enorme potencial para mejorar los niveles de nutrición de las
familias a través de la diversificación de la dieta y el rescate de especies con
alto valor nutritivo como el Ujushte (Brosimum alicastrum), el Teberinto
o Moringa (Moringa oleífera) y la Chaya (Cnidoscolus chayamansa), entre
otros.
Interés del gobierno y de la sociedad en la protección y rescate de la
biodiversidad. La comunidad agroecológica tiene también la potencialidad
de su gran contribución a la protección y rescate de la agrobiodiversidad y es
una pieza importante para las políticas ambientales en ese ámbito. Muchos
productores y productoras cuentan con semillas propias y ya se evidencian
acciones en la dirección del establecimiento de bancos o santuarios de
semillas. Además, las ferias o intercambios de semillas son una práctica
bastante difundida en el país. El redescubrimiento de especies nativas

| 254 |
subutilizadas capaces de resistir la variabilidad climática forma parte del
rescate de la cultura campesina impulsado por la agroecología.
Población campesina sensibilizada y con motivación para cambiar el
modelo tradicional de prácticas agrícolas. Existe un sector de productores
que está consciente de la necesidad de abandonar los insumos peligrosos
para la salud humana y ambiental, pero carecen de las facilidades o tiempo
para la elaboración de sus propios abonos orgánicos o biofermentos. Esta
circunstancia tiene el potencial para desarrollar emprendimientos que
produzcan insumos agroecológicos para la venta en sus comunidades, lo que
podría ser una ventana de oportunidad para las organizaciones juveniles.
Siendo que la mayoría de los productores agroecológicos han sido
formados y sensibilizados en el seno de las organizaciones sociales y
productivas, es necesario, fomentar y consolidar la organización de base
comunitaria.

Conclusión
En El Salvador existen experiencias agroecológicas que han sido
apoyadas por diversas organizaciones sociales y gremios de productores y
productoras, pero no se cuenta con un marco institucional lo suficientemente
robusto para ampliar la escala de aplicación de estas prácticas, de modo
que puedan convertirse en una alternativa sostenible para la producción
de alimentos, la restauración de los bienes y servicios ecosistémicos, y la
dinamización productiva de los territorios rurales.
En los últimos años las acciones de política pública han estado
enfocadas a enfrentar un contexto de crisis socioeconómica, que se
expresa en situaciones como la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad
ambiental incrementada por la variabilidad climática, frente a lo cual se han
ido produciendo nuevos enfoques, programas y estrategias de acción, al
mismo tiempo que se han ido impulsando espacios de diálogo de políticas,
mesas técnicas y nuevas investigaciones que también apuntan a la urgente
necesidad de un cambio de paradigma en la agricultura. Esta confluencia
entre la acción de las organizaciones sociales y apertura de las políticas
públicas, permite que existan nuevas oportunidades para que las iniciativas
sociales que apuestan y practican la agroecología sean parte de una amplia

| 255 |
estrategia, que permita avanzar hacia una agricultura familiar agroecológica
como opción de agricultura sostenible (PRISMA, 2016), que responda
adecuadamente al incremento de los procesos de degradación ambiental
que se originan en una combinación de factores antropogénicos, naturales y
del cambio climático, lo cual ha incrementado los niveles de vulnerabilidad.
Según el MARN, es imprescindible tomar medidas correctivas con urgencia,
de lo contrario el deterioro podría alcanzar niveles de irreversibilidad. La
reducción y deterioro de ecosistemas naturales y la pérdida de biodiversidad
se traducen en disminución de la calidad de aire, agua, suelo, dando como
resultado el desmejoramiento en la calidad de la vida humana (GEO, 2007).
El cambio de la agricultura convencional a una Agricultura Familiar
Campesina con base en la agroecología va mucho más allá que una
simple sustitución de técnicas e insumos, es primeramente un cambio
en la mentalidad, en la conciencia, como lo demuestran las experiencias
analizadas en el mapeo realizado en 2016. Además, requiere de un soporte
institucional con base territorial que permita el desarrollo de nuevas
habilidades y la adquisición de otros saberes tecnológicos al alcance de los
agricultores familiares.
Con base a lo anterior se presentan algunas sugerencias que podrían
contribuir al desarrollo de la agroecología en El Salvador:

Desarrollar un sistema territorial, participativo e inclusivo para la promoción y

escalamiento de la agroecología
• Territorializar la gestión de la investigación y asistencia técnica,
de manera que responda mejor a los intereses y particularidades
económicas, ecológicas, sociales y culturales de los territorios. Con
ello se asegura el acompañamiento del proceso y la facilitación
de la capacitación en temas concretos que los productores y
productoras pueden poner en práctica de manera inmediata
En esa misma línea se vuelve importante fomentar y consolidar
la organización de base comunitaria y estimular la creación de
las organizaciones pertinentes donde no existen, ya que como
demuestran los casos analizados estas han sido actores clave en
la transición de la mayoría de los productores agroecológicos

| 256 |
 formados y sensibilizados en el seno de las organizaciones sociales
y productivas. Estas organizaciones también son claves para realizar
acciones de sensibilización sobre la importancia de la agricultura
familiar y el papel de la agroecología para el logro de la soberanía
alimentaria y la adaptación al cambio climático.
• Complementariamente promover la aplicación de metodologías
de aprendizaje horizontal como “campesino a campesino”,
a través del establecimiento de una red de campesinos
innovadores que constituyan las vanguardias de la agroecología,
campesinos que trabajan en las mismas condiciones y enfrentan
los mismos problemas que el resto de la comunidad, y que además
están dispuestos a abrir sus parcelas para mostrar a los demás los
resultados y las lecciones obtenidas.
• Facilitar las condiciones para que los productores puedan
experimentar lo aprendido. Esta facilitación puede tomar diferentes
formas, desde proveer transporte para la obtención de algunos
insumos o materiales, hasta proveer insumos como semillas,
herramientas u otros materiales o equipo que no están al alcance
de la familia campesina. Las familias aprenden haciendo, por lo
cual es necesario que puedan experimentar sin mayor riesgo y
evidenciar por sí mismas la utilidad en sus propias circunstancias
de las alternativas agroecológicas.
• Facilitar las condiciones para fortalecer la participación de los jóvenes
y las mujeres en los procesos organizativos, en el aprendizaje y la
innovación, como actores que aportan con nuevos conocimientos,
habilidades y motivaciones al desarrollo de la agricultura familiar
agroecológica.
• Como parte de una efectiva estrategia de escalamiento o masificación
de las prácticas agroecológicas, se requiere facilitar espacios
donde los productores puedan ver, aprender y probar. Para ello,
las giras o intercambios, los talleres y demostraciones, las escuelas
de campo y las parcelas demostrativas han demostrado ser una
importante herramienta de formación y sensibilización. Asimismo,
es necesario formar y sensibilizar en el tema de la agroecología a

| 257 |
 las autoridades y tomadores de decisión, así como a los técnicos y
futuros profesionales de agronomía.
• Se requiere de esfuerzos adicionales que den continuidad y
estabilidad a los procesos iniciados como parte de los proyectos,
especialmente cuando estos terminan. No volver a comenzar de cero,
sino continuar y consolidar las experiencias o procesos iniciados
previamente. Para ello, los gobiernos locales y organizaciones con
mayor permanencia en los territorios pueden jugar un papel muy
importante.

Investigación y tecnología accesible a los productores y a las características de

los territorios
• Territorializar la investigación tecnológica. La agroecología implica
el rediseño de los agroecosistemas, con una estructura diversificada
y funcional que logre que el sistema funcione sin necesidad de
insumos externos sintéticos u orgánicos. Debido a la diversidad
en los suelos, gradientes de temperatura, disponibilidad hídrica,
preferencias culturales, altitud sobre el nivel del mar, predominancia
de vientos, etc., se vuelve un imperativo territorializar la
investigación tecnológica para la agroecología, esto, además daría la
oportunidad para que los actores del territorio participen desde la
misma planificación de la investigación.
• Enfatizar tecnologías de rápido impacto, que resuelvan problemas
sentidos por las familias, de aplicación sencilla, que demanden
poco esfuerzo, que tengan bajo costo, aceptables culturalmente,
que se hayan probado con éxito y que sea posible conocerlas como
experiencias concretas en las parcelas de sus pares.
• Asegurar la disponibilidad de agua para la producción familiar.
Debido a que la producción de biomasa es fundamental para la
restauración del suelo, alimentar los animales y generar cobertura,
es muy importante contar con agua para la producción de la parcela
o finca durante la estación seca o períodos de sequía. En el contexto
de variabilidad climática y particularmente en el corredor seco es

| 258 |
 un tema crítico que merece especial atención porque permite a
la familia asegurar la producción para su consumo y para vender
o compartir. Un programa que facilite horas de maquinaria para
excavación de reservorios, y facilite la obtención de geomembranas
para la cosecha y almacenamiento de agua lluvia puede hacer una
enorme diferencia para una unidad de producción familiar; además
de lo anterior permitiría la obtención de al menos una cosecha de
tilapias en el año.

Programas de incentivos que aseguren una transición adecuada y la

consolidación del paradigma agroecológico
• Desarrollar programas que apoyen el proceso de transición hacia la
agroecología. El temor al riesgo de perder es uno de las principales
limitantes para el cambio de paradigma; por tanto, sería muy útil
apoyar el proceso de transición con medidas que contribuyan
a mitigar el riesgo de la disminución temporal de la producción
causada por el abandono de agroquímicos en suelos degradados,
con medidas que aseguren el sustento de la familia, por ejemplo un
fondo de garantía o seguro de cosecha, etc.
• Apoyar la comercialización de los productos agroecológicos
producidos por la agricultura familiar. Un buen incentivo para
la consolidación o arraigo del nuevo paradigma es el apoyo a la
comercialización, pues esto implica realizar esfuerzos para que
la sociedad valore el esfuerzo extra que implica la producción
agroecológica. Urge que los consumidores comprendan que estos
productos son benéficos tanto para la salud personal como para la
salud del planeta. Al corto plazo en El Salvador es factible fomentar
la provisión de productos agroecológicos en los programas de
compras públicas pues ya han mostrado ser un buen incentivo para
la producción agroecológica, pero para esto es clave promover la
acción interinstitucional entre las diversas instancias estatales y
a la vez una articulada colaboración con las municipalidades y
mancomunidades para que se puedan abrir espacios que faciliten y
mantengan las ventas de productos agroecológicos a los programas

| 259 |
 y dependencias del Estado (hospitales, escuelas, destacamentos
militares, etc.).
• Considerando que la participación de las mujeres es principalmente
en la comercialización de excedentes de productos, su
empoderamiento en el tema de mercadeo y agregación de valor
puede ser un estímulo para aumentar la producción.

Establecer un marco de políticas que promueva el desarrollo de la agroecología

en El Salvador
• Es necesario avanzar a un marco de políticas que permita
institucionalizar la agroecología como un modelo de agricultura
de alto interés social y económico por todos los beneficios que
esta aporta en términos nutricionales, ambientales y económicos.
Existe un conjunto de políticas que ya han reconocido las ventajas
de las prácticas agroecológicas y están desarrollando acciones
que permiten su fortalecimiento, entre estas, la Política Nacional
de Medio Ambiente, el Plan Nacional de Cambio Climático, La
Estrategia de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático del
Sector Agropecuario, Forestal y Acuícola del MAG, así como la
actualización de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional. Con estos antecedentes es posible avanzar a una
propuesta de política que permita organizar las acciones estatales y
sociales para que sea posible pasar de buenas experiencias dispersas
a un modelo consolidado de agroecología para los territorios rurales
de El Salvador.

Bibliografía
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| 261 |
| 262 |
 Agroecología en México.
Marco de políticas públicas

Juan Pulido Secundino, Gonzalo Chapela y Mendoza

Introducción
En condiciones críticas de orden económico y ambiental, la agroecología
aparece como una respuesta racional de homo sapiens para sobrevivir. No
obstante, la inmensa mayoría de los esfuerzos públicos y de los productores
muestran una realidad contrastante, donde los paquetes tecnológicos,
el monocultivo, el uso intensivo de maquinaria y combustibles fósiles,
fertilizantes sintéticos y agroquímicos tóxicos dominan el escenario. La
revisión del estado de las políticas públicas relacionadas con la agroecología
en México busca contribuir a discernir sobre esa contradicción vital para el
futuro de las generaciones presentes y futuras.
La agroecología tiene definiciones poco precisas que pueden implicar
diversos grados de exigencia. En general, la agroecología implica una
disciplina del conocimiento y también una forma de hacer agricultura, con
características de mínima artificialización del agroecosistema y mínimo
impacto ambiental en cuanto al balance de gases de efecto invernadero,
contaminación por plásticos y agroquímicos, la mínima dependencia de
insumos y factores productivos externos y también implica diversos aspectos
de las relaciones de producción y la cultura.
En México, prácticamente no se identifican políticas dedicadas
específicamente a la agroecología o producción agroecológica, pero sí
se pueden observar elementos que tienden hacia alguno o varios de los
objetivos y prácticas agroecológicas. En las líneas siguientes se hablará
de estos elementos que pueden ser denominados como ambientales o

| 263 |
sustentables y que ocasionalmente coinciden con formas específicas de
agricultura como la permacultura o de esquemas de distinción en el mercado,
como la certificación de la producción orgánica. Hablamos, entonces, de
políticas que inducen o favorecen prácticas agroecológicas, generalmente
reconocidas como sustentables.
Se presenta primero un contexto de la historia, los recursos naturales
y la producción; en un segundo apartado se examinan las políticas públicas
a través de sus instrumentos, procurando hilar un texto que muestra su
evolución; el tercero reseña algunos movimientos y organismos de la
sociedad como parte de la explicación de la transición agroecológica y un
cuarto apartado procura exponer como conclusión algunos de los principales
desafíos para el desarrollo de la agroecología en general y particularmente
de las políticas públicas para ese desarrollo.

1. Historia y trayectoria de los instrumentos y políticas

que han contribuido para el apoyo a la agroecología y a la
producción orgánica

1.1. Contexto productivo, político e histórico en México

México tiene aptitud agropecuaria y silvícola, con condiciones
ecogeográficas muy diversas, desde tierras de llanura en las costas, hasta
tierras de altiplanicie y de montaña; climas de tropical húmedo hasta seco
estepario; variados suelos y condiciones fisiográficas. Asimismo, el país
cuenta con una gran diversidad de recursos naturales (Sarukhán et al., 2009)
y culturales en la que resalta el mestizaje con fuerte influencia de raíces
indígenas1.
Las culturas indígenas prehispánicas aportaron diversos conocimientos
sobre la agricultura, la medicina tradicional y el manejo de recursos naturales,
entre otros aspectos, que coevolucionaron en los diversos ambientes

1 
Según SAGARPA- INEGI (2015), en México, 7 millones 382 mil 785 personas de 3 años y más hablan alguna
lengua indígena, las más habladas son: Náhuatl, Maya y Tzeltal. Indica, además que, independientemente de
hablar o no lengua indígena, hay 24.4 millones de personas de 3 años y más que se auto reconocen indígenas,
cifra que representa 21.5% de la población mexicana en ese rango de edad. Este porcentaje representa tres
veces más al de la población hablante de lengua indígena.

| 264 |
ecogeográficos y que se reconocen hoy como memoria biocultural (Toledo y
Barrera, 2008). Boege (2008), los caracteriza como patrimonio biocultural2.
Más de dos décadas antes de estos autores, Hernández-Xolocotzi (1988),
había hecho énfasis en la necesidad de revalorar los conocimientos
tradicionales para incorporarlos al desarrollo del campo mexicano. Siendo
México lugar de origen de la agricultura, en su diversidad ecogeográfica
y cultural ha aportado al mundo plantas comestibles como el maíz, frijol,
calabaza, jitomate, cacao, aguacate, y diversos tubérculos tropicales, así
como plantas de uso medicinal, fibras, resinas y muchas otras, en sistemas
de policultivos ingeniosos3 con prácticas agroecológicas.
Con la conquista, se introdujeron nuevos cultivos y elementos, como
el trigo, la caña de azúcar, el café, y muchos frutales y hortalizas, así como el
arado y los animales de trabajo, que significaron el acceso a las mejores tierras
productivas de los bajíos, una neta orientación mercantil (Brading, 1980), y
la simplificación de los sistemas productivos, ahora de monocultivo, a la vez
que el sincretismo cultural y tecnológico.
Para comprender el estado actual del país en cuanto a los tipos de
producción agrícola, es necesario hacer un breve recuento de las etapas que
ha transitado la política agraria y agrícola en el último siglo y a la fecha.
Durante el período de las haciendas4, la tierra estuvo acaparada
principalmente para producción mercantil, coexistiendo con la agricultura
practicada por los peones y comunidades indígenas en pequeñas parcelas y
solares de poca capacidad productiva, cedidos temporalmente en usufructo
por los hacendados como parte del salario.
La profunda Reforma Agraria mexicana5 prohijó el auge en la
producción y el desarrollo de instituciones públicas en el campo, con un
impulso modernizador que significó un nuevo desplazamiento de los

2 
Según Cocks (2006), el concepto de bioculturalidad es aplicable tanto a comunidades tradicionales
indígenas como a no indígenas.
3 
Actualmente la milpa maya está en proceso de ser reconocida como sistema inteligente del patrimonio
agrícola mundial (Terán, Silvia y Manuel Rabasa, 2016).
4 
Haciendas: organización económica típica del sistema colonial español basada en latifundios y aplicada en
América desde mediados del Siglo XVII y hasta la emergencia de reformas agrarias, esto es a mediados del
Siglo XX.
5 
La superficie de propiedad social alcanza el 48% (Reyes et al., 2012). Atlas de Propiedad Social y Servicios
Ambientales en México. Cooperación Técnica Registro Agrario Nacional - IICA. México. 157 pp.

| 265 |
sistemas complejos tradicionales y sincréticos que siguieron practicando
de manera marginal los pequeños productores. Esta etapa fue coincidente
con la consolidación del Estado post revolucionario y un auge productivo
propio de la circunstancia de la Guerra y el periodo posterior de expansión
económica.
En este periodo, coexistieron esfuerzos muy importantes para el
desarrollo de la agricultura intensiva que sentó las bases de la Revolución
Verde y, por otro lado, el inicio de estudios sobre el conocimiento
tradicional y los recursos genéticos con trabajos pioneros en etnobotánica.
Corresponde también a este impulso el reconocimiento de la importancia
de la conservación y el manejo cuidadoso de los recursos naturales, que se
reflejaron en la Ley Forestal de 1942 y la Ley de Conservación de Suelo y
Agua, de 1946.
La vía de intensificación productiva avanzó en el marco de la Revolución
Verde, consolidando un modelo de gestión basado en paquetes tecnológicos
estandarizados, controlado por instituciones oficiales, y aplicado mediante
instrumentos de crédito y aseguramiento condicionados a la aplicación de
los paquetes y un servicio nacional de extensionismo.
Este modelo, diseñado y asesorado por universidades estadounidenses
tuvo su epítome en el Plan Puebla. En lo inmediato, este modelo de aplicación
masiva de subsidios generó el incremento sustancial de la productividad por
hectárea en tierras de buena calidad y clima favorable, pero pronto mostró
limitaciones llegando en 1964, a la pérdida de la autosuficiencia en maíz y en
los principales productos.
Los movimientos sociales de fines de los 60’s y la década siguiente fueron
el último impulso agrario y en los ochentas las principales movilizaciones y
organizaciones en el campo se dirigieron hacia la apropiación del proceso
productivo.
Desde la década de 1980-1990, en el contexto de la crisis de
deuda que se extendió por la mayoría de países de la región, el modelo
económico neoliberal desplazó al Estado de su papel rector y promotor,
para intensificar el comercio y dar entrada a las corporaciones nacionales y

| 266 |
transnacionales6. Este proceso complejo, que se puede asociar al desarrollo
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), significó
la terminación de la Reforma Agraria, la reducción de inversiones públicas
y el desmantelamiento institucional y programático previo; ha conllevado
una mucho mayor supeditación de la agricultura a la industria y, con ella,
la profundización de un modelo tecnológico del tipo de la Revolución
Verde, con mecanización, uso de agroquímicos y plásticos y pérdida de
agrobiodiversidad por la expansión de la utilización de semillas híbridas y
transgénicas que sustituyen y minan los recursos genéticos de polinización
libre.
A la par, los conflictos derivados de tan fuertes ajustes, así como un flujo
de información en las crecientes poblaciones urbanas, permitieron algunos
avances en cuanto a las preocupaciones ambientales y en temas de salud, así
como en reivindicaciones de sectores populares rurales que se concretaron
en acuerdos, leyes, instituciones y programas favorables a las agriculturas
campesinas y al cuidado ambiental y de los recursos naturales. Entre
estos, destacan la creación de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y los
acuerdos para el campo, derivados de la movilización social El Campo no
Aguanta Más, relacionado con Vía Campesina y coincidente con el inicio,
en el año 2000, de la alternancia política en el gobierno federal. De manera
tardía, la Ley de Productos Orgánicos (2006), se puede asimilar a este ciclo
de desarrollo de políticas públicas.
En los últimos años está instrumentándose una profunda transformación
del campo al adquirir prioridad absoluta en la política pública la minería y
los energéticos en términos de exploración y explotación de hidrocarburos
convencionales y de esquistos, instalación de campos eólicos y construcción
de embalses para generación de energía hidroeléctrica.
En la figura 9 siguiente se muestran de manera sinóptica los hitos de la
historia reciente de la agricultura y la transición agroecológica y su contexto.

6 
En este aspecto, destacan el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el Tratado de
Libre Comercio con la Unión Europea y el Acuerdo Latinoamericano de Integración (ALADI), así como los
esfuerzo para promover el Acuerdo Comercial Transpacífico

| 267 |
 Figura9 - Historia reciente de la agricultura y la transición agroecológica y su contexto

Fuente: Elaboración propia.

Las tierras y su degradación

En cuanto a recursos naturales y su estado de conservación, México
cuenta con una superficie continental de 195,9 millones de hectáreas de las
cuales 32,3 son agrícolas, 79,5 de ganadería pastoril y 67,5 de bosques, selvas
y otras formaciones forestales7. El 79,7% de la superficie agrícola carece de
riego8.
En México la degradación de las tierras es importante y avanza,
aunque se tiene poca información detallada que permita establecer con qué
velocidad. El estudio de Degradación de las Tierras Causada por el Hombre
(SEMARNAT-CP, 2002), mostró que un 45,2% de la superficie nacional
presentaba algún grado de degradación: pérdida de fertilidad (17%); erosión
hídrica (11,8%); erosión eólica (9,5%), y otras formas de degradación física
(6%). Este estudio enfatiza que un 93% de la degradación tiene como factor
causativo la utilización de malas prácticas de manejo de las tierras.
El estudio de línea base de la desertificación (CONAFOR-UACh,
2013), indica que aproximadamente un 20% de la superficie del país
presenta algún grado de erosión hídrica, y que la cobertura vegetal que

7 
INEGI, 2014. Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie V. Escala 1:250,000.
8 
SAGARPA, 2015. Atlas Agroalimentario. Sistema Nacional de Información Agrícola y Pecuaria, México.

| 268 |
se encuentra deteriorada en algún grado representa el 54%, en tanto que
27% corresponde a la categoría de degradación severa. Señala también que
el 63,2% del país presenta algún grado de degradación edáfica y concluye
que: “cerca de la mitad del país tiene problemas de severos a extremos de
degradación de tierras”.
En otro estudio, Bollo et al. (2014) encontraron que un 50,2% de la
superficie nacional presentaba algún grado de degradación del suelo; 47,9%
presentaba algún nivel de degradación de la cobertura vegetal, de la cual
22,3% correspondió a muy alta, 14,2% alta y 4,3% baja, en tanto que solo
el 0,4% del país mostró modificación antropogénica en menos del 10% con
respecto a la cobertura original.

Biodiversidad
México tiene una gran diversidad de ambientes y nichos de endemismos,
lo que da por resultado 97 ecorregiones terrestres9 con hasta 50 tipos de
vegetación10. Así, es uno de los 17 países megadiversos. En el país se han
descrito alrededor de 100.000 especies de todos los grupos taxonómicos
en más de 200 años de colecta y documentación sistemática y se estima
que esto corresponde a entre el 30 y 50% de las especies que pueden existir
en el país (Martínez-Meyer 2014), aunque existen grupos taxonómicos
prácticamente desconocidos en México. Reúne endemismos, como en
cactáceas, que rebasan el 90% de las especies11. Se estima que la diversidad
de especies de México representa aproximadamente entre 10 y 12% de las
especies conocidas en el mundo (ver tabla 14 y figura 9). Especialmente
importante es su biodiversidad humanizada12 como centro de domesticación
de por lo menos 100 especies cultivadas (Bellon et al. 2009).

9 
INEGI-CONABIO-INE. 2007. Ecorregiones de México nivel IV, escala 1:1,000,000.
10 
INEGI, 2013. Conjunto de datos vectoriales de Uso de Suelo y Vegetación, Escala 1:250 000- Serie V;
Challenger, A. y J. Soberón. 2008. Los ecosistemas terrestres de México., en J. Sarukhán (Coord.) Capital
Natural de México, vol. I: Conocimiento actual de la biodiversidad. CONABIO, México, pp: 87-108.
11 
Hernández, H.M., C Gómez-Hinostrosa, y B. Barbara Goettsch. 2004. Checklist of chihuahan desert
cacataceae. Harvard Papers in Botany 9: 51-68, y CONABIO (2016) Estrategia Nacional sobre Biodiversidad
en México y su Plan de Acción. México.
12 
Perales, H.R., y J.R. Aguirre. 2008. Biodiversidad humanizada, en J. Sarukhán (Coord.) Capital Natural de
México, vol. I: Conocimiento actual de la biodiversidad. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de
la Biodiversidad. México, pp. 565-603.

| 269 |
Tabla 14 - Número de especies reportadas en la literatura y en bases de datos para el mundo y para
México, para hongos y algunos grupos de flora
Grupo Especies Especies reportadas Porcentaje estimado
reportadas. mundo México de endemismo

Hongos 99.000 6.500 Se desconoce

Algas 43.918 ND Se desconoce
Briofitas 20.000 1.585 12%
Plantas vasculares - 23.005 40 – 60 %
Pteridofitas 13.000 1.014 19%
Gimnospermas 1.000 155 Se desconoce
Angiospermas 352.000 21.841 50%
Fuente: Tomado de CONABIO (2016).

La homogenización de los paisajes agrícolas y el uso de tecnología e

insumos agrícolas ha mermado la capacidad de los ecosistemas para regular
las poblaciones de plagas y proveer servicios de polinización, lo cual ha
traído también consecuencias económicas negativas de gran magnitud.
El uso creciente e indiscriminado de herbicidas, plaguicidas
y fertilizantes, así como la especialización productiva basada en el
monocultivo y el consumo desmedido de agua para el riego, ha provocado la
degradación química, física y biológica de los suelos (erosión y disminución
de la fertilidad), la pérdida de diversidad genética de muchos cultivares,
la contaminación del aire y del agua. Por otro lado, el uso de fertilizantes
alcanza los 5.500 millones de toneladas anuales (SIAP, 2013); además de
incrementar las emisiones de gases de efecto invernadero, ha resultado en la
contaminación, eutrofización e hipoxia de suelos y cuerpos de agua más allá
del ámbito local (Power, 2010; Rabalais et al., 2002).

La producción agrícola
El patrón de producción del campo mexicano ha sufrido un profundo
cambio desde la pérdida de suficiencia alimentaria en 1964 y, sobre todo,
desde la firma del tratado de libre comercio en América del Norte (TLCAN),
lo que ha significado exportar productos hortofrutícolas e importar hasta un
40% de los alimentos necesarios para el consumo interno (Chapela, et al.,
2015). Los procesos de urbanización y la importancia cada vez mayor de las

| 270 |
tiendas de autoservicio, que controlan más de la tercera parte del mercado
de productos del campo (León, 2007), hacen dedicar crecientemente la
producción a la elaboración de alimentos pecuarios y a la agroindustria.
En esta forma, 2,1 millones de hectáreas se destinan a cultivos
hortofrutícolas (SAGARPA, 2015) y se importan 12 millones de toneladas
de maíz al año, principalmente del tipo amarillo con destino a la alimentación
animal y a la producción de alta fructosa destinada a la industria refresquera
y otros ramos agroindustriales.
México produce 235 millones de toneladas de productos agrícolas y
19 millones de toneladas de productos pecuarios (SIAP, 2013). La mayor
parte de la producción comercial se lleva a cabo en superficies medianas y
grandes, aunque la participación de las agriculturas familiares (en predios
menores de 5 hectáreas), alcanza un sustancial 36% del abasto nacional
(Chapela et al., 2015). El 58% de la superficie sembrada se dedica al cultivo
de maíz grano blanco, sorgo grano, frijol, café, caña de azúcar y trigo grano
(SAGARPA-INEGI, 2015).
Este patrón productivo está generando un efecto general de
intensificación productiva en las zonas de mayor productividad, mientras
que, en las zonas de productividad marginal, gestionadas generalmente en
pequeñas unidades familiares, la reducción de los márgenes de utilidad,
la migración y otros procesos tienden a degradar tanto la base productiva
como la aplicación de conocimientos y la pérdida de sistemas intensivos de
policultivos con tecnología tradicional.
El 86% de las unidades de producción con actividad agrícola utilizan
algún tipo de tecnología del tipo de Revolución Verde; no obstante, también
va avanzando el uso de técnicas que pueden considerarse sustentables
o ambientales, en la medida que representan ahorros o incrementos
productivos. Entre 2012 y 2014 la labranza de conservación aumentó de
22,2% a 34,3%; la rotación de cultivos pasó de 19,6% a 26,8% y también
creció el uso de elementos de manejo integrado de plagas. En contraste,
los abonos naturales registraron una disminución del 40,4% al 27,5%
(SAGARPA-INEGI, 2015).

| 271 |
 La agricultura protegida ha alcanzado 15.973 hectáreas en 201413 en
25.814 unidades: 65% invernaderos, 10% macrotúneles, 10% microtúnel
y 15% casa sombra, techo sombra o pabellón, en las cuales se producen
principalmente frutillas, jitomate, pepino, pimientos, rosas y otros cultivos
ornamentales, culinarios, forestales y medicinales14. En algunos casos, esta
forma de producción alcanza grados interesantes de sustentabilidad en
algunos aspectos, principalmente el de la reducción de uso de herbicidas y
plaguicidas tóxicos.
Algunos sistemas productivos también han incorporado modelos con
elementos de sustentabilidad. Destacan la producción de café orgánico
bajo sombra y la ganadería silvopastoril intensiva. En el primer caso, los
productores minifundistas organizados lograron ingresar exitosamente a los
mercados mundiales de café certificado, compensando las bajas de precios
y la inestabilidad en el mercado internacional del aromático (Argenis, et
al., 2012)15 y, en el segundo caso, el incremento en productividad ha sido
sustancialmente superior en relación con los sistemas convencionales, tanto
en productividad como en costos (Murgueitio e Ibrahim, 2009).

1.2. Políticas públicas que contribuyen a la transición agroecológica

A continuación, se describen algunos rasgos de las políticas públicas
que han aportado, o que tienen relación con la agroecología y el manejo
sustentable de los recursos naturales.

Los programas en los orígenes

Exploración etnobotánica en los ’40. Al final de la segunda guerra
mundial, la Fundación Rockefeller promovió las bases del “desarrollo
agrícola moderno”, que tomó posteriormente el cauce de la Revolución Verde.
Como primeros pasos, destacan los trabajos de exploración etnobotánica y

13 
A partir del SIAP http://www.sagarpa.gob.mx/quienesomos/datosabiertos/siap/Paginas/superficie_
agricola_protegida.aspx
14 
Información del SIAP: https://www.gob.mx/siap/articulos/en-mexico-existen-25-814-unidades-de-
produccion-de-agricultura-protegida?idiom=es
15 
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2001) El Mercado del Café en México. H. Cámara de
Diputados. México.

| 272 |
la colecta de germoplasma de maíces en México y Mesoamérica (Wellhausen
et al., 1951), que recopilan a la vez un acervo abundante de información
sobre las prácticas y condiciones de producción agrícola.
LCSA- Ley de Conservación de Suelo y Agua de 1946 (DOF, 1946).
Esta ley, de visión conservacionista, fue adoptada por influencia del Servicio
de Conservación de Suelos de Estados Unidos, que entonces enfrentaba los
estragos del fenómeno de degradación masiva de suelos conocido como dust
bowl (Simonian, 1999: 140-143). Esta ley contemplaba diversas acciones
para la conservación de los recursos naturales, incluyendo la formación de
recursos humanos y la formación de la Dirección General de Conservación
de Suelos, que se fue diluyendo en diversas instituciones hasta prácticamente
desaparecer. La LCSA fue derogada en 1996 en el proceso de reforma de la
ley ambiental.

Investigación sobre tecnología tradicional en los 60 a 80

Estos trabajos pioneros dieron base a varias líneas de investigación
sobre tecnología agrícola tradicional desde la Comisión Nacional de las
Dioscóreas, en los años 60 y 70 del siglo pasado y el programa de investigación
en Tecnología Agrícola Tradicional en el Colegio de Postgraduados de
Chapingo con trabajos en Yucatán (Yaxcabá), Chiapas, Tabasco (Nacajuca),
valles centrales de Oaxaca y Guanajuato. Igualmente, dichos trabajos fueron
la base para la línea de investigación de validación de tecnología tradicional
del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, que se mantuvo entre
los finales de la década de los años 70 y mediados de los 80. Estas líneas
de investigación tuvieron algunos aportes modestos a las políticas públicas
como la inclusión de técnicas genéticas de selección masal, la comprensión
del sistema de Roza-Tumba y Quema16 y la inclusión de modalidades de
milpa en los programas públicos (milpa maya, roza, pica – incorpora).
Estos esfuerzos fueron perdiendo fuerza en la medida que se consolidaba
el paradigma de la Revolución Verde y se iba perfilando cada vez más un
enfoque agrícola de tipo industrial (mecanización, fertilizantes químicos,

16 
La RTQ es un sofisticado sistema ancestral de cultivo que consiste en el manejo mimético de la sucesión
regenerativa de ecosistemas forestales con fases de siembra en policultivo (milpa) y varios usos extractivos en
el periodo de descanso o barbecho. Por desconocimiento y prejuicio, se le ha tildado como depredador.

| 273 |
agrotóxicos, etc.) como prioridad de los programas de gobierno.
Sistema Alimentario Mexicano. En 1980, el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM) fue un programa que tuvo por objeto estimular la
producción de alimentos básicos mediante acceso a créditos, extensión y
precios de garantía, entre otras estrategias (Gonzalez, 1981). Después de tres
años fue liquidado en el contexto de la crisis fiscal de esa época (Spalding,
1985).
“A partir de 1983 se crea el Programa Nacional de Alimentación
(Pronal), como una de las medidas de ajuste estructural para disminuir
el gasto público reduciendo significativamente los subsidios relacionados
con el consumo y producción de alimentos” (Barquera et al., 2001).

Ley de Fomento Agropecuario (DOF, 1981). Como parte del impulso

de la Revolución Verde y el Sistema Alimentario Mexicano, procuraba
el fomento de la producción agropecuaria y forestal, con la asignación de
recursos fiscales abundantes y el desarrollo de una red de atención a los
productores en los Distritos de Desarrollo Rural.

Políticas públicas a favor de la agricultura sostenible y sus instrumentos

LDRS - Ley de Desarrollo Rural Sustentable, 2001
La LDRS fue decretada en 2001 (DOF, 2001) y derogó a la Ley de
Fomento Agropecuario de 1981. No cuenta con reglamento. Esta ley
procura un enfoque integral del desarrollo, constreñido tradicionalmente a
la producción agropecuaria y, a la vez, incorpora la perspectiva ambiental.
En el contexto de su generación, proveyó de un marco programático del
que carecía un gobierno novato, emanado de la transición a la alternancia
política, así como un diseño institucional para operarlo.
Se han hecho diversas críticas a esta Ley (Herrera, 2013; Durand-
Alcántara, 2009; Torres-Carral, 2008; Casas et al., 2007), que señalan
cuestiones como la falta de aplicación y otras carencias, junto con aspectos
útiles.
En cuanto a los avances que representa la LDRS en términos de
sustentabilidad se pueden mencionar: la inclusión de los servicios

| 274 |
ambientales y el capital natural como interés público, la prioridad de las
inversiones que conduzcan a la conservación y recuperación del capital
natural, la instrumentación de la lucha contra la desertificación, la regulación
de la carga animal en agostaderos y la aplicación del principio de precaución,
entre otros aspectos.
La LDRS tuvo varios proyectos derivados, entre los que se encuentran
la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, promulgada al calor
de los conflictos de ese sector productivo en la primera mitad de la década de
2000, el proyecto desechado de la Ley de Desarrollo Integral y Sustentable
de la Cafeticultura o la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

LGDFS - Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, 2003

(DOF, 2003)
De acuerdo con Mauricio Limón (2003), entre 1926 y 2003 hubo
ocho leyes forestales, lo que muestra la oscilación de las orientaciones de
política. (DOF, 2003). La ley de 1926 buscaba la protección con vedas y
parques nacionales; las de 1942 y 1947 promovían unidades industriales de
explotación forestal; la de 1960 establecía la empresa paraestatal y la de 1986
otorgaba condiciones para la apropiación de los recursos por las comunidades
campesinas, mientras que la de 1992 procuraba la desregulación y las
condiciones para la expansión de las grandes empresas privadas; la de 1996
procuraba un equilibrio regulatorio y de reivindicación de los dueños de los
recursos forestales, mientras que la ley vigente, de 2003 (DOF, 2016a), está
dedicada a reforzar a la Comisión Nacional Forestal (Chapela, 2017).
La ley vigente establece objetivos propicios a la conservación de los recursos
naturales y también implica una interacción con el entorno agropecuario,
así como algunos mecanismos para la gestión forestal y la regulación de esta
actividad. Actualmente se encuentra en revisión en el Congreso.

El paradigma del Desarrollo Sustentable

Después del Informe del Club de Roma (Meadows, 1972), se dieron
paulatinamente las condiciones para cambios de política pública en algunos
temas sensibles en ese tiempo como la contaminación, especialmente
del aire; de esta corriente son la Ley Federal para Prevenir y Controlar la

| 275 |
Contaminación Ambiental, de 1971; la Ley General de Asentamientos
Humanos de 1976; el Código Sanitario de 1973 (en 1984 sustituido por la
Ley General de Salud) y la Ley de Planeación, de 1983. Como fundamento
constitucional, está la adición a la fracción XVI del artículo 73 del 6 de julio
de 1971 referente a las medidas para prevenir y combatir la contaminación
ambiental (Carmona, 1990); en 1982 se expide la Ley Federal para la
protección al Ambiente y en 1988 la Ley General de Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente, reformulada en 1995 (Ponce-Nava, 2013; DOF,
1995).
Estos esfuerzos precursores tuvieron su asidero institucional primero
en la Secretaría de Salubridad y Asistencia y, en 1976, en la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas, que en 1982 cambió a Secretaría
de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) para ser transformada, en 1988,
en Secretaría de Desarrollo Social; en 1992 se creaban el Instituto Nacional
de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en
sustitución de la subsecretaría de Ecología de la SEDUE. Adicionalmente,
ese mismo año fue constituida la Comisión Nacional para el Conocimiento
y Uso de la Biodiversidad (CONABIO).

LGCC – Ley General de Cambio Climático, 2012

Esta ley deriva de los convenios internacionales en materia de
cambio climático (De Vengoechea, 2012). Busca la generación de
políticas y coordinación de acciones hacia la mitigación y adaptación al
cambio climático (DOF, 2012b). Casi 20% de las emisiones de GEI son
derivadas del uso del suelo y cambio de uso del mismo, conocido como
USCUS (INECC-SEMARNAT, 2014), por lo que la sustentabilidad de la
producción agrícola es un aspecto importante para la reducción y captura
de GEI. Entre las acciones más destacadas en este campo, está la iniciativa
de Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación Forestal
(REDD), que procura alinear las políticas de desarrollo rural para promover
la aplicación de modelos productivos de bajas emisiones que coinciden
generalmente con prácticas que se acercan a la agroecología (Deschamps et
al., 2015). Entre los trabajos para el diseño de una estrategia de REDD, se
han establecido acciones tempranas, en las que se han generado y evaluado

| 276 |
modelos para posteriormente expandir las alternativas más prometedoras
como la milpa sustentable de bajas emisiones, la agricultura de conservación
o los sistemas silvopastoriles intensivos.
Otras acciones en el marco de la LGCC son: la creación del Fondo de
Cambio Climático; la instalación de la Comisión Intersecretarial del Cambio
Climático; la formulación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático,
visión 10-20-40; la aprobación del Impuesto al Carbono para combustibles
fósiles; el Programa Especial de Cambio Climático 2013-2018, la Estrategia
de Mitigación (DOF, 2013); una Iniciativa para la Reducción de Emisiones
(IRE) y el Reglamento del Registro Nacional de Emisiones (SEMARNAT,
2014). De acuerdo a Guzmán-Luna (2012), una ventaja para la aplicación
de esta ley es que ya existen las estructuras que la pueden operar de manera
transversal (CICC, 2013).

LBOGM - Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente

Modificados, 2005
La LBOGM se deriva del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de
la Biotecnología (Protocolo de Bioseguridad) del cual México es suscriptor
(AgroBio México, 2012). Contribuye a la agroecología en la medida en que
incluye precauciones para evitar la pérdida de agrobiodiversidad y efectos
sobre la diversidad silvestre. Es de interés por la presunción de riesgo
para la biodiversidad y la salud humana que implica el uso de organismos
genéticamente modificados (OGM’s) (DOF, 2005a). Cuenta con su
reglamento publicado en 2008 y un protocolo denominado Régimen de
Protección Especial del Maíz. En la aplicación de esta ley están involucradas
diversas dependencias oficiales entre las que destacan SAGARPA,
SEMARNAT y SSA, agrupadas en la Comisión Interinstitucional de
Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (CIBIOGEM).
Aun cuando la LGBOGM señala criterios precautorios sobre la
liberación de los OGM’s en la agricultura, ha habido una fuerte polémica
al respecto, que destaca evidencias sobre afectación a la salud humana y el
efecto erosivo sobre el acervo de biodiversidad de los recursos genéticos
(Acevedo-Gasman et al., 2009; López-Barreto, 2015; Massieu-Trigo, 2009).
A raíz de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, se

| 277 |
desarrolla una batalla en tribunales entre la SAGARPA y las comunidades
respecto del otorgamiento de permisos de siembra de OGM’s, así como una
controversia entre el gobierno federal y el de Yucatán, que decretó al estado
como libre de OGM’s, lo que no es más que un plano de movilizaciones
sociales en defensa del patrimonio biocultural y de la tierra, frente a las
corporaciones semilleras y productoras de agroquímicos asociados con los
OGM’s17.
El caso de Yucatán es de extrema importancia por su carácter
experimental, ya que se ensayan cuestiones como la confrontación
entre derechos comunitarios y una línea de política pro-empresarial que
encuentra límites que pueden escalarse hacia temas tan trascendentes como
la defensa de territorios frente a la minería o la aplicación de la reciente
reforma energética, que tiene aspectos expropiatorios. También es un caso
fundacional muy importante en términos del alcance y definiciones básicas
del Estado mexicano, que tiene un carácter federal declarado, pero una
práctica centralista donde el gobierno nacional tradicionalmente ha dictado
políticas casi de manera exclusiva.

ENMST-Estrategia y Programa Nacional para el Manejo

Sustentable de Tierras 2010 - 2015
La ENMST (SEMARNAT, 2010), fue formulada en el marco de
la Convención de las Naciones Unidas de Combate a la Desertificación
(ONU, 1994), como el plan de acción que dicho tratado obliga a los países
suscriptores. Un lustro más tarde, la Estrategia daría lugar a un Programa
(SEMARNAT, 2015), que establece las acciones, metas y recursos por
aplicar a los objetivos del Programa; la Estrategia fue aprobada por el Sistema
Nacional de Lucha contra la Desertificación y la Sequía(SINADES), órgano
creado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable como la instancia de
coordinación de la Convención, mientras que el Programa no fue procesado
completamente ni se espera que ello suceda en la actual administración.
La ENMST adopta ocho estrategias y una treintena de líneas de acción
que incluyen la sensibilización, educación, monitoreo, investigación, acción

17 
La batalla contra los transgénicos. url: http://horizontal.mx/la-batalla-contra-los-transgenicos/

| 278 |
internacional, convergencia entre convenciones y también la armonización
y mejora de las políticas y el marco normativo.
Entre los aspectos de la ENMST hacia la agroecología, están el
estudio, documentación, validación y aplicación de conocimiento agrícola
tradicional; la innovación científica y tecnológica; la documentación de
buenas prácticas; la difusión y capacitación sobre buenas prácticas, la
asignación de recursos para la divulgación y el fomento de buenas prácticas;
un enfoque preventivo y de carácter integral, bajo un concepto de práctica
sustentable que incluye las tecnologías aplicadas así como en conjunto
de condiciones que hacen viable la aplicación de técnicas sustentables
(organización, acceso a mercados, etc.).
En el contexto de las vísperas de la Conferencia de las Partes de la
Convención de las Naciones Unidas de Biodiversidad (Cancún, diciembre
de 2016), la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad (CONABIO), concluyó un largo proceso para la formulación
de una Estrategia, que fue también resultado de las varias ediciones de los
informes de país a esa Convención, conocidas como El Capital Natural de
México (Sarukhán, 2009; CONABIO, 2009).
Esta Estrategia procura la instrumentación de las tres líneas señaladas
por la Convención: el conocimiento, el uso y el acceso equitativo a los
recursos genéticos y sus beneficios (ONU, 1992). En cuanto a la perspectiva
de uso, la Estrategia procura conciliar los aspectos de desarrollo con
los Objetivos del Desarrollo Sustentable 2030 y con las Metas de Aichi
(PNUMA, 2013); el instrumento correspondiente para el aspecto de acceso
a los recursos genéticos está encuadrado en el Protocolo de Nagoya (ONU,
2010), instrumento vinculante de la propia Convención.

La ENBIOMEX (Estrategia Nacional de Biodiversidad de México),

abarca líneas estratégicas con una perspectiva integral sobre la sistematización
y generación de conocimiento, los saberes tradicionales, la ciencia ciudadana,
el acceso a la información, el conocimiento, la conservación y restauración;
conservación in situ y ex situ, restauración de ecosistemas degradados
(incluyendo sistemas agroforestales y acciones para recuperación de suelos
degradados), aprovechamiento sustentable; cadenas de valor, empresas

| 279 |
sociales, prácticas sustentables en los sistema productivos convencionales,
diversificación de productos y mercados; criterios de conservación y uso
sustentable en programas de gobierno, financiamiento y trámites.
Aunque los temas “biodiversidad” y “desertificación” no han merecido
la misma atención que “cambio climático” y mucho menos que la
modernización agrícola en modelo Revolución Verde, sí va proporcionando
un cuerpo argumental que filtra poco a poco en el discurso y en la formulación
de las políticas públicas.

2. Políticas públicas que fomentan la producción orgánica y la

agroecología
Se puede afirmar que en México no existen políticas públicas
específicamente dedicadas a la agroecología, pero sí hay un interés creciente
por la problemática ambiental, en parte derivada de la multiplicidad de
acuerdos internacionales que establecen compromisos de sustentabilidad;
de la insistencia, desde el sector ambiental, para un enfoque transversal;
de nuevas preferencias del mercado y de la presión de organizaciones de
productores y de organismos civiles vinculados a la problemática ambiental
o del desarrollo, especialmente después de la instalación de la SEMARNAP –
SEMARNAT y de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Podemos reseñar,
como principales políticas relacionadas con este tema, a la agricultura
orgánica, el Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA), el
Programa para el mejoramiento de Maíz y Trigo, MasAgro y el Programa de
Desarrollo Sustentable, PRODERS.

2.1. Instrumentos para la agricultura orgánica

La agricultura orgánica incluye una variedad de modelos productivos
que no necesariamente se ajustan al paradigma de la agroecología; en rigor,
el carácter de orgánico está referido a la supresión del uso de fertilizantes
sintéticos, plaguicidas, herbicidas u hormonas, pero bajo ciertos esquemas
de certificación, se incluyen otros criterios adicionales. En esta categoría
están productos provenientes de invernaderos o cultivados con acolchados
plásticos, con grados altos de artificialización, junto con elementos técnicos
afines a los cánones agroecológicos.

| 280 |
 La producción orgánica y la respectiva ley fomentan y regulan sistemas
de producción más amigables con el medio ambiente y estimulan la
organización de productores para productos específicos. Incluyen empresas
agrícolas y pequeños productores organizados y han constituido una
alternativa ante condiciones de volatilidad de los mercados y bajos precios.
Algunos beneficios de la producción orgánica son la reducción de
contaminación y daños a la salud de los trabajadores agrícolas por el uso
de agrotóxicos y la generación de fuentes de empleo, ya que su adopción
requiere 30% más de mano de obra por hectárea con respecto a la producción
convencional.
Aunque la certificación de producción orgánica tiende a ser
aprovechada por organismos empresariales (Zamilpa et al., 2016), se ha
desarrollado un esquema de certificación participativa, con productores y
academia, que posibilita la inclusión de pequeños productores, gracias a una
mayor flexibilidad y costos accesibles (Maldonado et al., 2013). Es así un
instrumento potencial para enfrentar problemas del campo, especialmente
en agriculturas familiares (Gómez et al., 2010; Gómez-Tovar et al., 2015).
De acuerdo con Rita Schwentesius et al. (2016), la producción orgánica
inició en la década de los 1960’s con la certificación de café en Chiapas y
en los 80 la crisis de precios del aromático impulsó la expansión de la
certificación orgánica a Oaxaca; en tanto, otros productores, principalmente
hortofrutícolas exportadores de Baja California y Michoacán se incorporaron
a esta tendencia. En 1997 se creó la Certificadora Mexicana (CERTIMEX),
que es una de las agencias oficialmente reconocidas para tal propósito
(SAGARPA-SENASICA, 2015). La producción orgánica se ha polarizado
con pequeños productores campesinos en el sur del país y productores
capitalistas con operaciones de escala mayor en el norte y centro del país
(Zamilpa, 2016).
La agricultura orgánica ha tenido un crecimiento constante en los
últimos 20 años, con impactos benéficos en la creación de empleos directos y
en la generación de divisas (Gómez-Cruz et al., 2010) El café es el producto
más importante con aproximadamente el 50%, seguido por las hortalizas, el
aguacate y las hierbas aromáticas.

| 281 |
 “La superficie agrícola de cultivos orgánicos en México registró un
acelerado incremento; en un período de apenas 12 años pasó de 21.265
hectáreas en 1996 a 378.693 hectáreas en 2008 y 512.246 hectáreas en 2012.
Por su parte, el número de productores dedicados a estos cultivos aumentó
casi 10 veces, al pasar de 13.176 a 128.862 productores en 2008 y a 169.570
en 2012” (Impulso Orgánico, A.C.); la producción exportada alcanza un
valor de 141,4 millones de dólares (véase Tabla 15 a seguir y SAGARPA,
2015).
Las proyecciones y antecedentes permiten pronosticar un crecimiento
continuado de la agricultura orgánica, a pesar de los problemas económicos
y otros relacionados con cuestiones como la escasa aplicación de la ley, la
dependencia de las certificadoras y acreditadoras extranjeras, las limitaciones
de la certificación participativa y otras. Ortigoza et al. (2012), plantean una
serie de acciones prioritarias para seguir impulsando la agricultura orgánica
en México entre las que destacan: (1) Fomento para la transición; (2) apoyo
a la certificación orgánica y a los Sistemas Internos de Control; (3) créditos
con tasas preferenciales para el acopio y la comercialización de la producción;
(4) apoyo a la capacitación, asesoría técnica y formación de capital humano
en la agricultura orgánica; (5) programa de conservación y mejoramiento
de los suelos para incidir en la productividad; (6) compras institucionales.
Participación del Estado en la demanda interna; (7) retribución a los
productores orgánicos por los servicios ambientales generados.

Tabla 15: Valores de productos orgánicos certificados exportados

Cultivo Superficie (%) Valor exportación Porcentaje de las
(millones de US$) exportaciones (%)
Café 32.5 38.8 27.5
Maíz 11.7
Aguacate 9 43.1 30.4
Pasto 7
Alfalfa 5.8
Frijol 3.8

| 282 |
 Agave 3.5
Sorgo 2.4
Ajonjolí 2
Plátano 21.4 15.1
Mango 19.2 13.6
Pimiento 18 12.7
Fuente: elaboración propia con datos de SAGARPA (2015)18.

Con rezago respecto del avance en la producción orgánica, en México

se han desarrollado instrumentos jurídicos, regulatorios, de fomento y de
diseño institucional.

LPO - Ley de Productos Orgánicos, 2006

La Ley de Productos Orgánicos (LPO) (DOF, 2006), promulgada
en 2006 y cuyo objetivo central es promover y regular los criterios y/o
requisitos para la producción orgánica en México, es la primera de este tipo,
aun cuando en la práctica la producción orgánica tenía más de dos décadas
en desarrollo. La LPO cuenta con un Reglamento (DOF, 2009), y sus
respectivos Lineamientos para la Operación Orgánica (DOF, 2013b), así
como un Distintivo Nacional de Productos Orgánicos (DOF, 2013a).
El Consejo Nacional de Producción Orgánica (CNPO), desde 2007
está contemplado en la LPO, como “órgano de consulta de la SAGARPA
con carácter incluyente y representativo de los productores y agentes de
la sociedad en materia de productos orgánicos” (CNPO)19. Por otro lado,
el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria
(SENASICA), tiene a su cargo la supervisión de la certificación, con una
norma nacional.
En cuanto al fomento, se puede señalar que en los años subsecuentes de
la promulgación de la LPO existe un concepto de apoyo en los programas
de subsidio de la SAGARPA, principalmente destinado al pago de los gastos
de certificación.

18 
SAGARPA (2015). Atlas agroalimentario.
19 
Consultado el 07-Nov-2016. url: http://www.cnpo.org.mx/presentacion.html

| 283 |
2. 2. Instrumentos de seguridad alimentaria a favor de la transición
agroecológica
La seguridad alimentaria es un objetivo de política ampliamente
aceptado y con un abanico amplio de posibilidades de aplicación en el
desarrollo rural. Una discusión siempre presente en torno a cómo lograr
la seguridad alimentaria está en la soberanía, que entendemos aquí como
grados de autonomía relativa en los órdenes internacional, regional
subnacional, local y familiar. En esa perspectiva, la agroecología tiene un
potencial de aporte por su enfoque y por basarse en un modelo tecnológico
de mínima dependencia de insumos y equipos de origen industrial; en
esa línea, algunos elementos de los programas de fomento al desarrollo y
particularmente de la seguridad alimentaria están ofreciendo un vehículo
para la transición a la agroecología.

PESA - Programa Especial de Seguridad Alimentaria (Proyecto

Estratégico para la Seguridad Alimentaria, a partir de 2008)
El PESA es un programa que inició en México en 2002, como parte de la
iniciativa “América Latina sin Hambre”, que propuso la FAO aprovechando
la experiencia brasileña Fome Zero. Tiene cobertura nacional y es operada
por la SAGARPA en coordinación con la FAO y a través de Agencias de
Desarrollo Rural (ADR) (SAGARPA, 2013c).
En México, el PESA se instala como opción ante los resultados de la
evaluación de la Alianza para el Campo, programa paraguas que mostró
el sesgo fiscal regresivo y los problemas de los pequeños productores
familiares para el acceso a los recursos de los programas (SAGARPA,
2013c). En el diseño del PESA se establece un enfoque territorial, de
tipo integral, así como un abordaje multidisciplinario congruente con lo
anterior, mediante el establecimiento de Agencias de Desarrollo Rural que
actúan sobre los diversos aspectos y necesidades de comunidades en un
territorio específico y no sólo sobre la producción agropecuaria primaria. Su
enfoque es hacia la creación de capacidades persistentes y atención hacia el
desarrollo de mercados locales y el consumo de los alimentos, considerando
a la vez la producción local y el incremento diversificado de los ingresos
familiares (SAGARPA, 2016). El método de intervención se centra en las

| 284 |
unidades familiares, la participación comunitaria y la autogestión y no en
los productores aislados (SAGARPA-FAO, 2014). En sus documentos
el programa PESA enfatiza el enfoque de género, la sustentabilidad y, en
muchos casos, la visión agroecológica (FAO-SAGARPA, 2016).
La estrategia del PESA considera las siguientes etapas y elementos:
(1) impulso al hogar saludable a través de temas nutricionales y de higiene,
estufas ahorradoras de leña, almacenamiento de granos y cisternas para
cosecha de agua; (2) producción de alimentos a través de huertos de traspatio,
gallineros, árboles frutales, milpa, y obras de captación y almacenamiento
de agua a nivel comunitario; (3) generación y diversificación de ingresos
a través de producción intensiva de alto valor para el mercado, cultivos
orgánicos, industrialización de productos agropecuarios o turismo rural,
entre otros (SAGARPA-FAO, 2014). El PESA amplió su cobertura a 24
estados, 862 municipios y a 10.568 localidades, en las cuales opera 262.742
proyectos con 201.858 familias. En el proyecto participan 361 Agencias de
Desarrollo Rural (ADR) y 22 Agencias del Componente de Conservación
y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA) (SAGARPA-FAO, 2014).
El PESA se ha identificado como el esquema más eficaz para intervención
en zonas con escaso desarrollo económico, a pesar de la existencia de vicios
y fallas, como su estructura vertical, el sesgo clientelar, el alto costo de
intervención y la exclusión de comunidades por límites en la capacidad de
cobertura del proyecto.

2.3. Programas para agricultura sostenible y medidas agroambientales

Algunos programas han sido desarrollados al calor de debates
directamente centrados en la sustentabilidad de la agricultura y se dedican
explícitamente, de alguna manera, a conciliar la necesidad de incremento
productivo con las consideraciones ambientales.

COUSSA - Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (2002)

Este programa inició en 2003 como uno de los acuerdos derivados de
la movilización ¡El Campo no Aguanta Más! y fue básicamente concertado
como un esquema de fomento a buenas prácticas de manejo de tierras, que
frenaran y/o revirtieran su degradación. Ha sido operado por la SAGARPA

| 285 |
y la CONAZA (SAGARPA, 2013a). Es de cobertura nacional, aunque
no abarca todos los municipios. Debido a inercias y paradigmas de los
funcionarios a cargo, el COUSSA fue transformándose en un programa
de inversiones en infraestructura, siguiendo la ruta del antiguo programa
de conservación de suelo y agua, contenido en la Ley de 1946. En 2016
esos cambios fueron reflejados en el cambio de nombre del programa para
convertirse en Inversiones para el Aprovechamiento Sustentable de Suelo y
Agua, IPASSA (SAGARPA, 2016).
De ser un programa esencialmente de cambio de prácticas en el manejo
de tierras, basado en la creación de capacidades y la planeación productiva en
parcela, el COUSSA se fue orientando a la transferencia de activos privados,
principalmente para adquisición de insumos, no muy diferente de otros
programas convencionales; cada vez más, posteriormente, fue creciendo
la importancia del financiamiento a la construcción de infraestructura,
adquisición de equipamiento productivo y realización de obras, también
convencionales, de conservación de suelos. Para 2016, el IPASSA apoya
dos tipos de obras: para captación, manejo y almacenamiento de agua y
para el aprovechamiento sustentable de suelo y vegetación (CONAZA,
2016).

Tabla 16 -Cobertura geográfica y beneficiarios del COUSSA 2013-2015

Año Estados Municipios Localidades Beneficiarios
2013 19 153 263 10.238
2014 32 384 721 21.024
2015 32 233 401 8.134
Fuente: CONAZA (2016).

MASAGRO - Modernización Sustentable de la Agricultura

Tradicional (2010)
También en los Acuerdos para el Campo de 2003 (SAGARPA –
organizaciones campesinas), se convino el rescate y mejoramiento de la
agricultura tradicional y la inversión para el aumento de la productividad
de maíz y trigo en regiones de pobreza y marginalidad; en 2011, mediante
acuerdo entre SAGARPA y el CIMMYT, empezó el programa Modernización
Sustentable de la Agricultura Tradicional, MASAGRO, operado por el

| 286 |
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias
(INIFAP) (Hernández, 2014). La meta del MASAGRO es ambiciosa:
“incrementar 85% la producción nacional de maíz y 10% la de trigo en diez
años en condiciones de temporal” (SAGARPA, 2013b).
Muy lejos del enfoque de los trabajos pioneros sobre agricultura
tradicional, MASAGRO instaló doce nodos o hubs20, 43 plataformas de
investigación y 452 módulos demostrativos que desarrollaron, evaluaron,
adaptaron y difundieron prácticas y tecnologías agronómicas sustentables y
arrancó un programa intenso de mejoramiento de maíces y trigos de México
y Centroamérica. En 201521 el incremento del rendimiento de maíz fue
20,5% y en trigo 2,8%; los ingresos en maíz se elevaron 23% y en trigo 4%,
en relación con unidades productivas testigo en las mismas localidades.
MASAGRO replica los métodos y filosofía tradicionales del CIMMYT y
de la Revolución Verde, abocado no a los sistemas productivos ni al complejo
de las unidades de producción de pequeños productores, sino sólo a dos
cultivos, mediante el desarrollo de los también convencionales paquetes
tecnológicos estandarizados. Por otro lado, incorpora algunas prácticas
conservacionistas, como la rotación de cultivos, la incorporación de materia
orgánica y la reducción del uso de agroquímicos. El paradigma de MASAGRO
es la labranza de conservación, que presenta claroscuros, como el uso de
herbicidas y eventualmente, con éstos, semillas transgénicas y, por lo general,
semillas híbridas generadas por corporaciones, que desplazan a las semillas
criollas y las prácticas de selección por los productores, lo que es semejante a
lo que ocurre en otros países de la región, como Argentina, Paraguay o Brasil.
Aunque en 2016 desapareció como Programa, se incorporó como
Estrategia Transversal22 y la perspectiva es operarlo como proyecto estratégico,
mediante lo cual escapa a las disciplinas de las reglas de operación a las que
están sujetos los demás programas.

20 
“hubs” o nodos de innovación.
21 
Información de MasAgro: http://masagro.mx/index.php/es/componentes/masagro-productor (7-ene-
2017)
22 
CIMMYT. 2015. Resultados MasAgro 2014. Enlace VI(25): 14-17; CMDRS. 2016. Propuesta de acuerdo
para integrar a MASAGRO como proyecto estratégico de la SAGARPA. (Presentación PPT). Consejo
Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS).

| 287 |
 Otros programas
El conjunto de programas, subprogramas, componentes y conceptos
de inversión de la complicada trama construida en torno al ejercicio
presupuestal arroja más de 300 modalidades de instrumentos de fomento
de que disponen las dependencias de gobierno para modular el desarrollo
del campo y orientar los enfoques productivos (Chapela y Álvarez, 2007).
Numerosos y arduos esfuerzos se han emprendido a fin de alinear
los programas en sentido ambiental o sustentable. Se pueden mencionar
las disposiciones expresas de concurrencia contenidas en la LDRS y su
instrumento principal, el Programa Especial Concurrente (PEC); la campaña
de “enverdecimiento” de la SAGARPA al ocupar su conducción el anterior
secretario de Medio Ambiente; el programa de transversalidad intentado
por la SEMARNAT durante los sexenios de 2000 a 2012; las propuestas
y acercamientos en el marco de la Convención contra la Desertificación,
de la efímera Dirección General de Conservación de Suelos; los planes de
inversión ensayados por el Corredor Biológico Mesoamericano; los proyectos
estratégicos impulsados por la Alianza México REDD+, entre muchos otros
de carácter nacional o local.
A pesar del limitado alcance obtenido por todas y cada una de dichas
iniciativas, se puede destacar que ha habido paulatinas transformaciones en
la apertura programática y en las características de las reglas de operación
de los programas. Por ejemplo, el principal programa de subsidios a la
producción ganadera, PROGAN, define inversiones para el aumento de
la capacidad forrajera y el auspicio de sistemas silvopastoriles, así como
un menú de prácticas sustentables; el Fideicomiso de Riesgo Compartido
(FIRCO), abrió una línea de financiamiento a proyectos ecológicos; la
Financiera Nacional de Desarrollo incorporó algunos reactivos dedicados
a la sustentabilidad dentro de sus protocolos de selección de proyectos;
en diversos programas de fomento agrícola se incluyen conceptos de
inversión en cuestiones como la biofertilización o el control biológico de
plagas.

| 288 |
2.4. Iniciativas de políticas públicas “congeladas” o en proceso que pueden
contribuir al fomento de la transición agroecológica
En diferentes momentos, algunas iniciativas orientadas a la
sustentabilidad han procurado establecerse como políticas públicas sin
haber logrado su consolidación, por diversos motivos; no obstante, su falta
de aplicación, estas iniciativas dan cuenta de una parte del debate y contienen
un instrumental que puede ser de utilidad en un momento favorable para
ponerlas en práctica.

Legislación para la soberanía alimentaria. LPSSAN

Ley de Planeación para la Soberanía y Seguridad Agroalimentaria
y Nutricional (2005); reforma constitucional en materia de derechos
humanos
La idea de la soberanía alimentaria23 es motivo de debates desde, por
lo menos, la década de los 60’s del siglo pasado. En la línea principal de
discusión que sustenta esta propuesta está el papel de la agricultura familiar
y su carácter multifuncional, así como una convergencia con el paradigma
de la sustentabilidad, de manera que los promotores de la soberanía lo son
también de la sustentabilidad, en términos generales.
Tomando en cuenta que la doctrina económica prevaleciente es contraria
a la idea de la suficiencia o soberanía alimentaria, es un hecho notable que
la LDRS contenga un capítulo dedicado a este propósito y establezca, entre
otras cosas, que debe garantizarse la producción de los principales productos
destinados a la alimentación, considerados básicos por la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable (maíz, trigo, sorgo, arroz, azúcar, frijol, huevo, leche, carne
de bovino, porcino, aves y pescado), así como productos estratégicos que
deben protegerse por su importancia en el desarrollo rural (se incluyó el café
y está en discusión la inclusión de productos forestales).
Con el aliento de la LDRS, propuestas y movilizaciones campesinas que
ganaron una representación importante en el Congreso en el período 2003-

23 
Soberanía alimentaria: la Ley de Desarrollo Rural Sustentable la define como: “libre determinación del país
en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la
producción nacional”

| 289 |
2006, lograron que la legislatura formulara, presentara y aprobara en primera
instancia una ley de esta materia, aunque el gobierno y su coalición legislativa
logró suspenderla en el proceso revisor en el Senado y posteriormente fue
desechada en 201424 (Fox y Haight, 2010; Suárez, 2008).
Este proyecto de ley establece, entre otros aspectos, un papel
preponderante de las agriculturas familiares y un claro enfoque de
sustentabilidad (manejo integral de plagas, reducción de agroquímicos,
desarrollo de tecnologías apropiadas, mejora genética con variedades
de polinización abierta), una orientación de manejo de oferta (supply
management, en inglés), la formación de reservas, el desarrollo de mercados
regionales, la reducción de desperdicios alimentarios y otras disposiciones
principalmente orientadas de manera programática25.
No obstante el desenlace negativo de la Iniciativa de la LPSSAN,
las campañas en torno a la soberanía alimentaria, auspiciadas también
internacionalmente (De Schutter, 2011), hicieron posibles, en 2011, dos
importantes reformas en el contexto de la adecuación de la constitución
mexicana. La primera, es incluir el derecho humano a la alimentación en
el texto y la segunda, establecer el mandato de proveer la alimentación
por medio del desarrollo rural integral y sustentable, en el artículo 27, que
incluye la base de la Reforma Agraria y de las modalidades de la propiedad
(México, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Aunque
existe gran distancia entre el texto constitucional y las políticas específicas,
esta reforma continúa alentando los esfuerzos por, a la vez, instrumentar
los conceptos y medidas que animan esta corriente y también insistir en la
necesidad de un marco jurídico robusto en esta materia.

Ley MST. Ley para el Manejo Sustentable de las Tierras

La creación de la SEMARNAP en 1994, significó la incorporación de
la lucha contra la desertificación, la creación de una dependencia dedicada
a este tema, en nivel de dirección general (tercer nivel jerárquico) y, con

24 
http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_HProcesoLegislativo.php?SID=60fde1f203cb4767b0
51ebbb622f8c1c&Seguimiento=2237791&Asunto=
25 
Cámara de Diputados, 2005. Iniciativa de Ley de Planeación para la Soberanía y Seguridad Agroalimentaria
y Nutricional. Comisión de Agricultura y Ganadería. México.

| 290 |
ello, la revisión de la política de conservación de suelos, extraviada en los
organigramas y programas de los 30 años anteriores. El Programa Sectorial
Forestal y de Suelos 1995-2000 (SEMARNAP, 1995), contempló, entre
otras cosas centrales, la revisión del marco jurídico para dar centralidad
y potencia al tema, en el marco de la Convención de las Naciones Unidas
de Lucha contra la Desertificación. Ya en 1995 fue formulado un primer
proyecto legislativo para esa materia, a la vez que era derogada la Ley de
Conservación de Suelo y Agua, de 1946. En 2005 la Cámara de Diputados
aprobó una iniciativa de Ley para el Manejo Sustentable de las Tierras, que
posteriormente fue desechada por el Senado y en 2009 fue presentada en
ese mismo órgano una nueva iniciativa que no fue dictaminada.
El proyecto de la Ley MST se centra en la instrumentación de la
concurrencia y la armonización de políticas, principalmente a través de la
transferencia masiva de buenas prácticas probadas por los productores y
de la revisión del diseño de los programas y la arquitectura de gobernanza,
para la aplicación del esquema de Contratos de aprovechamiento de tierras,
con los que se ordena y armoniza la aplicación de la batería de programas
para la ejecución de planes de manejo de tierras. Estos planteamientos están
históricamente relacionados con el desarrollo de los planteamientos sobre
desertificación y manejo sustentable de tierras, en un continuo desde 1995,
alineados con los conceptos y líneas de la Estrategia Nacional para el Manejo
Sustentable de Tierras (SEMARNAT, 2010).

LGB – Ley General de Biodiversidad

En vísperas de la celebración de la Conferencia de las Partes de la
Convención sobre la Diversidad Biológica, fue presentada por sorpresa una
iniciativa de Ley General de Biodiversidad26, que suscitó fuertes reacciones
de diversos organismos sociales y grupos académicos, lo que hizo frenar
el proceso legislativo y abrir la discusión al respecto, la cual se encuentra
inconclusa.
En la situación actual, la mayor parte del marco jurídico relacionado
con la Biodiversidad se encuentra en la Ley General del Equilibrio Ecológico
26 
Cámara de Senadores, 2016. Iniciativa por proyecto de Ley General de Biodiversidad. Gaceta, 26/10 2016.
México.

| 291 |
y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y la Ley General de Vida Silvestre
(LGVS), además de aspectos específicos o referencias en otras leyes como
la de Desarrollo Rural Sustentable y la Ley de bioseguridad y Organismos
Genéticamente Modificados (LBOGM).
En la revisión de la iniciativa han surgido contenidos que afectan, o son
contrarios, a los principios agroecológicos, principalmente por la carencia
de referencias y consideraciones respecto de la agrobiodiversidad, que
debería incluir, para efectos de la Ley, la protección de los agroecosistemas,
el fomento de la selección y el manejo de germoplasma de polinización libre,
la protección y fomento de los conocimientos tradicionales, la protección
contra el uso de semillas transgénicas y las controladas por las corporaciones
semilleras, así como la regulación del acceso a los recursos genéticos y la
distribución de beneficios económicos provenientes de éstos, en los
términos del Protocolo de Nagoya (ONU, 2010).

3. Iniciativas de la sociedad civil y la academia en relación con

la agroecología en México

3.1. Movimientos sociales organizados

“El campo no Aguanta Más” y el Acuerdo Nacional para el Campo
(2003)
Este movimiento sintetiza un proceso cuyo origen se puede rastrear en
los finales de los años 70’s, cuando los movimientos sociales posteriores a
1968 se radicalizaron y a la vez incorporaron de manera orgánica a grupos
y agentes ligados a los ámbitos académicos; esta composición de liderazgo
y nuevo discurso propuso el desarrollo de organizaciones de nuevo tipo
(Gordillo, 1988), ante el agotamiento del modelo corporativo de las
organizaciones sujetas al partido oficial.
Este proceso dio lugar a la constitución de la Unión Nacional de
Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA), que a su
vez prohijó directa o indirectamente, nuevas organizaciones especializadas
en servicios financieros, comercialización de granos, forestal, de abasto de
insumos y productores de café. En este proceso, que tuvo lugar entre 1980 y

| 292 |
1995, se incorporó un discurso y prácticas orientadas hacia las preocupaciones
ambientales, el carácter multifuncional de la agricultura, la reivindicación de
la agricultura familiar y los conocimientos tradicionales, entre otros aspectos
críticos al modelo de la Revolución Verde (Chapela, 1998).
El relevo de los mandos federales en 2000 inauguró la alternancia política
en México y con ella un trato hostil a las organizaciones campesinas, así
como un vacío programático en un gobierno sin experiencia en la compleja
gestión del desarrollo rural. El último aspecto fue manejado con cierto éxito
gracias a la LDRS y al proceso de discusión mismo durante 2001, que sirvió
en la formulación del plan de gobierno del régimen entrante.
La relación con las organizaciones campesinas no tuvo igual suerte
y provocó rápidamente la reacción ríspida de cafetaleros, cañeros,
productores de piña, demandantes de tierra y otros que, de manera más
o menos espontánea y desorganizada se manifestaron en defensa de sus
reivindicaciones, a través de 2001 y 2002. En esa coyuntura un grupo de
organizaciones provenientes de la matriz de UNORCA formularon el lema
El campo no Aguanta Más, que logró nuclear a las organizaciones campesinas
más importantes como el Congreso Agrario Permanente, la Central
Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos, UNORCA y otras más,
en torno al cumplimiento de la LDRS, el incremento del presupuesto al
campo, la revisión de los términos de aplicación y contenidos del TLC y la
reivindicación de la demanda agraria pendiente (Suárez, 2005).
La movilización logró establecer acuerdos para el desarrollo de mesas
temáticas con la participación gubernamental del más alto nivel, coordinada
por el secretario de gobernación, dirigentes campesinos y académicos, entre
las que se estableció una mesa de trabajo especializada en la perspectiva
ambiental, que reivindicó los aspectos de conservación de la biodiversidad,
las tierras, el agua, los recursos genéticos, los conocimientos tradicionales y
los agroecosistemas con una perspectiva territorial.
El producto de las mesas de trabajo fue un Acuerdo Nacional para el
Campo con 286 puntos específicos, plazos y recursos comprometidos, que
debía entrar en vigor desde el segundo trimestre de 200327.

27 
Gobierno mexicano – organizaciones campesinas (2003) Acuerdo Nacional para el Campo. Mim. México.

| 293 |
 El Acuerdo ha tenido una aplicación dispar y declinante, en la medida
que ocurrió el reflujo del movimiento y el gobierno adoptó una política de
negociación bilateral con aportaciones particulares y cuotas por organización
en el manejo de recursos públicos y en transferencias financieras directas a
las dirigencias y aparatos administrativo–político de las organizaciones.
Desde entonces, no se ha visto nuevamente la convergencia de las
organizaciones, excepto por un período en que se mantuvo un pequeño
núcleo formado por las organizaciones derivadas de UNORCA y
algunas más, bajo el nombre de Coordinadora Nacional de Organizaciones
Campesinas (CNOC), que sobrevivió hasta 2012, y un intento por reeditar
el movimiento a través de la coalición de cinco organizaciones aglutinadas
bajo la denominación El Campo es de Todos, que no logró convocar a una
coalición capaz de negociar un programa para el campo en la coyuntura de
cambio de gobierno en 2012.
No obstante, sus limitaciones, el Campo no Aguanta Más y los acuerdos
de 2003, son un hito en las políticas públicas en México, que han dejado un
marco programático y conceptual que sigue teniendo vigencia e influencia
en diversos episodios de debate sobre políticas públicas.

Sin maíz no hay país y la lucha contra los transgénicos

De manera simultánea y sucesiva a El Campo no Aguanta Más, una parte
del núcleo de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas
(CNOC), formularon una campaña permanente sin formato de organización,
tomando la figura del Popol Vuh en la célebre novela del guatemalteco
Miguel Ángel Asturias (Hombres de Maíz, 1949). Esta campaña, con una
mayor composición de organismos civiles de activismo, fue impulsada por
la dirección de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de
productos del Campo (ANEC, www.anec.org). Retoma los temas esenciales
del movimiento anterior, aunque centrada en la agricultura familiar en torno
al cultivo de la milpa (http://www.sinmaiznohaypais.org/) y adopta un
perfil del tipo de las organizaciones de activismo como Greenpeace.
La Campaña ha establecido vínculos con otros movimientos y
organizaciones, como la Vía Campesina, el Grupo de Estudios Ambientales
(GEA), El Poder del Consumidor y el Frente por el Derecho a la Alimentación,

| 294 |
por mencionar algunos. En coalición con la UCCS - Unión de Científicos
Comprometidos con la Sociedad (http://www.uccs.mx/), ha sido uno de
los principales promotores de la lucha en contra de la liberación de permisos
de siembra de semillas transgénicas.
El Grupo de Estudios Ambientales (http://www.geaac.org ) es uno de
los organismos civiles con mayor antigüedad en México, siempre orientado
hacia el desarrollo de las comunidades campesinas, el rescate de la cultura
vernácula, el desarrollo tecnológico apropiado, así como temas urbanos,
con un énfasis en los procesos participativos (Marielle, 2012). Ha jugado un
papel importante en el movimiento Sin maíz no hay país y ha llevado a cabo
numerosos proyectos y trabajos de campo en torno al manejo sustentable de
los recursos naturales, la agricultura y el manejo forestal comunitario.
La Unión de Científicos Comprometidos con la Sociedad (UCCS;
http://www.uccs.mx/) es una organización formada por científicos de
campos diversos de las ciencias naturales, sociales y las humanidades, con
una actitud crítica frente a la sociedad y el ambiente. Atienden temas de
agricultura, sustentabilidad, cambio climático, bosques y selvas, entre otros.
Está cercanamente relacionada con la Union of Concerned Scientists, de los
Estados Unidos (http://www.ucsusa.org) y otras organizaciones nacionales
e internacionales (Vandame, 2012).

3.2. Vinculación Academia/Productores

Son diversos los grupos interdisciplinarios que han colaborado en la
transición a la agroecología, desde la década de los 1970’s, hasta la actualidad.
Algunos han hecho aportes en la parte conceptual y metodológica, e
histórica (Astier et al., 2017; Cruz-León et al., 2015; Damián y Toledo, 2016;
Gliessman, 2013; Toledo, 2012), en tanto que otros han tomado la acción
como su forma de contribuir a la difusión del pensamiento agroecológico. Un
factor que ha facilitado la interacción academia–productores es la tradición
de estudios sobre la diversidad socioambiental del país y la persistencia de
conocimientos sobre la agricultura tradicional. Ejemplos de aportaciones en
este sentido se pueden encontrar en Barrera-Bassols et al., 2006; Ortíz et al.,
2005; Pérez y Argueta, 2011; Pulido y Bocco, 2003.

| 295 |
 Actualmente, diversas instituciones de educación superior ofrecen la
carrera de agroecología a nivel profesional y/o posgrado, como: Universidad
Autónoma Chapingo, Colegio de Postgraduados, Universidad Autónoma
Agraria Antonio Narro, Universidad Autónoma de Yucatán y Universidad
Maya. Además, diversas otras instituciones ofrecen carreras y posgrados
muy afines a la agroecología, como manejo sostenible de agroecosistemas,
desarrollo sustentable, ciencias ambientales, ecología, producción
sustentable, sistemas agroalimentarios, recursos naturales, desarrollo local,
etc.

TAT – CSAT – Grupo de estudios sobre Tecnología Agrícola

Tradicional del CSAT
Los estudios en Tecnología Agrícola Tradicional (TAT), que tienen
como referencia a Efraím Hernández Xolocotzi, fueron la base y escuela para
el desarrollo de la agroecología en México. En marzo de 1978, el seminario
celebrado en el Colegio Superior de Agricultura Tropical en Cárdenas,
Tabasco (CSAT), puso al día el estado de esos estudios en las memorias
que, con el título “Los Agroecosistemas con atención especial al estudio de
la Tecnología Agrícola Tradicional (TAT)” (Gliessman, 1978), han sido
referencia para esta corriente.
El grupo de trabajo del CSAT, dentro del programa de Ecología de
ese centro académico, estaba estrechamente vinculado, además de con
Hernández X., con D.H. Jansen, uno de los autores que formularon
el concepto de agroecosistema ( Jansen, 1973). En 1985 el CSAT fue
clausurado, pero persisten los trabajos de investigación y la formación de
investigadores que posteriormente han contribuido en el desarrollo y
práctica de la agroecología en México.

GIRA, AC. – Grupo Interdisciplinario de Tecnología Rural

Apropiada
El GIRA (http://www.gira.org.mx/) es una ONG conformada por
profesionistas comprometidos con la misión de difundir las tecnologías
apropiadas para comunidades rurales. En especial difunden tecnologías
agroecológicas y ecotecnologías como las estufas ahorradoras de leña.

| 296 |
Desde ese grupo se ha diseñado y mejorado el Marco para la Evaluación de
Sistemas de Manejo utilizando Indicadores de Sustentabilidad (MESMIS),
el cual es utilizado ampliamente en diversos países (Astier et al., 2008). Su
trabajo va desde la compilación y análisis de bases de datos hasta el impulso y
participación en movimientos académicos y sociales en torno a la agroecología
y el manejo de los recursos naturales con énfasis en comunidades rurales, tanto
en México como en otros países. Algunos de los fundadores son discípulos
de reconocidos agroecólogos como Miguel Altieri y otros.

Red de Tianguis Orgánicos (http://tianguisorganicos.org.mx/)

Esta red incluye una cincuentena de mercados de productos orgánicos
en varias ciudades del país, basados principalmente en esquemas de
vinculación directa de los productores con los consumidores y certificación
participativa. Sus impulsores también lo son de la Ley de Productos
Orgánicos y sus lineamientos.
Con una diversidad de enfoques, la Red se vincula con iniciativas
organizativas, de mejora productiva, intercambio de conocimientos y tiene
un papel y potencial para ser vía de difusión de producción agroecológica,
más allá de la producción orgánica.

Centros demostrativos no gubernamentales en agroecología y

Eco-tecnologías
En favor del fomento de la agroecología y la producción orgánica,
en México se han desarrollado diversas organizaciones que realizan su
trabajo a través de demostraciones, capacitación y acompañamiento en
proceso organizativos, como Las Cañadas–Bosque de niebla (Huatusco,
Veracruz)28; Alternare, A. C. (Áporo, Michoacán)29; Alternativas y Procesos
de Participación Social, A. C.30 y muchos otros.
Estos organismos frecuentemente comparten perfiles de acción, como
el método de enseñanza “aprender haciendo” o la difusión y capacitación

28 
http://www.bosquedeniebla.com.mx/quicooint.htm
29 
http://www.alternare.org/
30 
www.alternativas.org.mx/hacemos_agua.html

| 297 |
de “campesino a campesino”. En el desarrollo de estos centros se nota una
influencia regional de América central y del Sur, así como el enfoque de
permacultura de Europa. Todos son parte de la construcción de la parte
práctica de la agroecología y hasta el momento han tenido gran aceptación
de los productores y de público en general. Algunas de estas experiencias
están ligadas a procesos organizativos campesinos, como la Sociedad
de Solidaridad Social Zanzekan Tineme, de la región de la Montaña, en
Guerrero, la cooperativa Tosepan Titataniske, en la Sierra Norte de Puebla
y muchos otros.
Se puede mencionar también la existencia de centros demostrativos
y de capacitación de carácter gubernamental, como el de Villadiego,
ubicado en el estado de Guanajuato y auspiciado por el Fondo de Garantía
y Fomento a la Agricultura (FIRA), o el Centro Nacional de Producción
Sostenible, CENAPROS31, orientados a la promoción de prácticas agrícolas
sustentables, especialmente la labranza de conservación, controvertibles
como modelo monocultural intensivo en uso de maquinaria y agroquímicos
(Cervantes, 2017).

4. Desafíos y perspectivas
Cambios y riesgos en la relación con los Estados Unidos
En México la pérdida de la suficiencia alimentaria ha marcado un
derrotero de dependencia alimentaria creciente que se ha decantado al
ritmo de la aplicación de modelos tecnológicos también dependientes de
insumos y equipos; este proceso agudiza la polarización entre la producción
agrícola de corte industrial y las agriculturas familiares. La coyuntura actual
de México frente a Estados Unidos, coloca a México en una perspectiva
que combina la reducción de exportaciones a ese país con el que se ha
alcanzado un 80% del flujo de exportaciones y de donde proviene una de las
fuentes más importantes de divisas, generadas por una enorme población
migrante; ambos flujos vitales están amenazados por las políticas que se ya
se instrumentan.

El CENAPROS, que perteneció al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias

31 

(INIFAP), ya no está vigente.

| 298 |
 Degradación del capital natural y atención marginal a la
sustentabilidad
Otro aspecto importante de mencionar y considerar es el creciente
deterioro de los recursos naturales, tanto en su composición como en su
funcionamiento. La cobertura vegetal, los suelos y las aguas continentales
han sufrido desde décadas un fuerte impacto negativo y consecuentemente
han reducido su capacidad de proveer los servicios ecosistémicos.
La agricultura agroecológica tiene potencial para proveer una
vía de intensificación con alta composición de mano de obra ávida de
oportunidades y con una dependencia mínima de factores productivos
externos a las parcelas, especialmente si se toman medidas para el desarrollo
de mercados regionales.
No obstante lo anterior, son prácticamente inexistentes las políticas
públicas para el fomento de la producción agroecológica, que es
mayormente desconocida, tanto en el mercado de productos como en el
mundo de los productores y de los agentes abocados a la formulación y
ejecución de las políticas públicas y es casi insignificante la superficie bajo
producción en esta modalidad, cuando aún la producción orgánica alcanza
solamente un 1,9% de la superficie agrícola del país, aunque está creciendo
y se espera lo siga haciendo en los próximos años (Gómez-Tovar et al.,
2015).

Inconsistencia de los instrumentos de política pública

Se puede advertir inconsistencia en el desarrollo de instrumentos de
política, que se muestra en la orientación contradictoria de leyes, programas,
composición del presupuesto y diseño institucional.

Crecimiento de la sensibilidad ambiental

Se debe señalar que van permeando elementos de sensibilidad
ambiental y algunos incipientes elementos de avance hacia una producción
sustentable en el discurso y los contenidos de las políticas públicas, así
como en información y preferencias de los consumidores en el mercado,
especialmente entre clases medias y altas (González, 1981). En las

| 299 |
conclusiones de un análisis a la Ley de Fomento Agropecuario, se hizo
referencia a la necesidad de integrar los subsectores agrícola, pecuario y
forestal en un sistema agroecológico para fomentar la producción, es decir,
se tenía la visión de la agricultura como un sistema complejo que debía ser
abordado así y no de manera sectorizada como normalmente se ha hecho
(UNAM, 1981). Años después, se pueden observar algunas iniciativas, no
siempre marginales, para la instrumentación de este tipo de aproximación a
la producción, como son la recuperación de la milpa maya (Terán y Rabasa,
2016) o las acciones tempranas de producción sustentable de bajas emisiones
promovidas por la Alianza M-REDD+ (Cepeda y Amoroso, 2016).
Se puede considerar que, desde la Cumbre de la Tierra (1992), se ha
logrado el desarrollo de toda una generación de políticas, instrumentos e
instituciones que van mucho más delante de su instrumentación, a la vez
que su puesta en práctica ya muestra la necesidad de revisarlas y reformarlas
profundamente, lo que es un desafío general en un contexto de profundo
descrédito de las instituciones públicas, tanto en el campo del poder
Ejecutivo como el Legislativo, mientras que apenas es incipiente el papel
de los órganos jurisdiccionales y los procesos judiciales en la gestión del
desarrollo y la resolución de controversias.

Un marco jurídico robusto, con deficiencias de aplicación

El marco jurídico mexicano es robusto y con abundantes contenidos
orientados a la protección del capital natural; uno de los filones más
interesantes por aprovechar es la mejora del marco de derechos humanos
y, a contrapelo, una de las amenazas más fuertes para la agroecología y
los agroecosistemas, es la reforma energética y el fortalecimiento de la
minería como aspectos prioritarios del interés y utilidad pública, que se
van orientando hacia el despojo de comunidades y destrucción de la base
productiva natural.

Reducción de los márgenes de acción del Estado

Por otro lado, la circunstancia económica que se sigue manteniendo en
un estado de crisis o semicrisis crónica desde 2008, a partir de la baja de
precios petroleros, la desincorporación y desinversión pública en el sector

| 300 |
energético y la corrupción sistémica, han conducido a una situación de
quiebra financiera que se refleja en una reducción presupuestaria drástica,
por ejemplo, de 60% a la Comisión Nacional Forestal o 45% a la Secretaría de
Agricultura32. En estas condiciones, ha tenido lugar el desmantelamiento de
áreas completas de la estructura gubernamental, la cancelación de proyectos
y programas, lo que hace muy difícil la instalación de una nueva política
como la agroecológica: no queda a la vista quién podría llevar adelante una
posible conversión agroecológica ni con cuáles recursos lo haría.

Hegemonía amplia de la agricultura industrial

Un reto que persiste es la inercia en el paradigma de la agricultura
industrial, con sus problemas de dependencia, expulsión de mano de obra y
daños al capital natural. Reconociendo la existencia de resquicios ambientales
y socialmente sensibles, la corriente abrumadoramente dominante es la de
las corporaciones del agronegocio, cada día más abiertamente presentes
y beligerantes hasta el grado de que el gobierno se encuentre litigando en
tribunales en contra de comunidades de Yucatán y Campeche que han
frenado judicialmente la siembra de soya transgénica33 (Echanove, 2016).
Programas con asignaciones sustanciales de presupuesto se orientan
principalmente a la producción empresarial con perfil de Revolución Verde
e incluyen coberturas de precios, agricultura por contrato y otras formas de
subsidios captados en su inmensa mayoría por los productores comerciales
medianos y grandes, o de grupos privilegiados por ser parte de una
estructura partidista. Mientras, programas como el MASAGRO atiende a
productores pequeños con una versión barata de las opciones tecnológicas
de la agricultura comercial industrializada, con el uso de semillas que los
productores no pueden controlar, y paquetes homogéneos de monocultivo
con uso de agroquímicos. Para Turrent et al. (2014), la mayor debilidad de
MASAGRO es “la estrategia de sustituir entre 25 y 50%, de la superficie
ocupada por los maíces nativos y las variedades acriolladas, lo cual se
considera inadecuado para México” ya que con ello tratan de estandarizar

DOF 2016c Presupuesto de Egresos de la Federación 2017

32 

Demanda Colectiva (2016) Quinto informe semestral demanda colectiva maíz. 5 de enero de 2016 http://
33 

demandacolectivamaiz.mx/wp/

| 301 |
con variedades homogéneas en ambientes que por naturaleza son diversos
y es precisamente ahí donde se han generado y adaptado las variedades
nativas.
El CEMDA (2016), además, cuestiona que el MASAGRO (i) omite la
consulta, -conforme al derecho internacional (Convenio 169 de la OIT)-
a los pueblos indígenas; (ii) los datos de rendimientos no incluyen las
condiciones de sitio donde se desarrollaron los ensayos de campo; (iii) el
programa puede desplazar a los maíces nativos; (iv) incurre en conflicto
de interés al promover las semillas de las corporaciones y; (v) genera un
traslape entre las plataformas experimentales de MASAGRO y las regiones
indígenas.

Captura de la agricultura orgánica por sectores de agricultura

industrial
La agricultura orgánica, con aspectos afines a la agroecología, tiende a
incrementarse tanto en superficie como en su importancia económica. Sin
embargo, es importante notar que la certificación se aplica principalmente
para productos de exportación y no para la seguridad alimentaria y, además,
los sistemas de producción orgánica no necesariamente son sistemas
agroecológicos, ya que en algunos casos se trata de sustitución de insumos. En
el contexto mencionado de dominación de los agronegocios, la agricultura
orgánica está siendo absorbida por las grandes corporaciones como una más
de sus opciones comerciales (Zamilpa et al., 2016). Sólo con una definición
muy clara de las condiciones para el desarrollo de una agroecología que
responda a las exigencias de un campo urgido de oportunidades de empleo
y, consecuentemente, de opciones productivas diferentes de las de la
agricultura industrial, así sea de tipo orgánico, se podrá tender hacia una
soberanía alimentaria.
Adicionalmente a lo anterior, un obstáculo para el desarrollo de la
agricultura orgánica y la agroecología, en el corto plazo, puede seguir siendo
el alto precio de los productos orgánicos que por tanto no están al alcance
de la mayoría de la población. A pesar de ello, existe la oportunidad de
contribuir a la adopción de una cultura alimentaria sana sobre todo en las
comunidades tradicionales del medio rural y de una población informada

| 302 |
en el sector urbano. El desarrollo de mercados regionales y la agricultura
periurbana, con posibilidad de contacto directo a través de mercados como
los que está generando la Red de Tianguis Orgánicos puede ser una vía
principal para enfrentar este desafío.
La agroecología se ha desarrollado muy ligada con el quehacer
académico y éste es determinante para la transición agroecológica; sin
embargo, también en este ámbito se resiente la presencia del modelo
dominante de agricultura, en el número de publicaciones, investigadores,
estudiantes o presupuesto, lo cual está a la vez relacionado con la lógica
del financiamiento a la investigación y la de las remuneraciones a los
investigadores que, en el esquema del Sistema Nacional de Investigadores,
dependen del financiamiento para el desarrollo de su actividad. En la
medida que las compañías financian la actividad académica, la investigación,
divulgación y formación de profesionistas reproduce el desequilibrio de
resultados en contra de opciones como la agroecología.

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| 310 |
 Agroecología y Agricultura Orgánica
en Nicaragua. Génesis, institucionalización
y desafíos

Sandrine Fréguin-Gresh1

1. Introducción
A nivel internacional, la agroecología tiene dos ámbitos. Por un lado,
la ciencia de la agroecología se desarrolla a partir de los años 1970’s por
investigadores de varios países, en particular de los EEUU que la definen
como una ciencia que busca incorporar la ecología en la agricultura. Esta
ciencia se desarrolla en reacción a la primera Revolución Verde en los países
en desarrollo, en particular en América Latina. Por el otro lado, la sociedad
también se apropia la noción de agroecología desde inicios de los años
1980’s, en particular desde movimientos sociales de América Latina en
los cuales dos modelos sociales y económicos de producción agropecuaria
se enfrentan: la agricultura campesina y familiar, que mayormente (pero
no únicamente) se dedica a la producción alimenticia en base al trabajo
familiar y la intensificación de la tierra y/o del trabajo; y la agroindustria que
mayormente se dedica a la producción de rubros para la exportación en base
al asalariado y la intensificación en capital financiero.
Nicaragua no se diferencia de esta dinámica global. En un país marcado
por la diversidad de sus condiciones biofísicas y el mantenimiento de una
fuerte bipolarización de su estructura agraria, resultado de una historia

Este capítulo beneficio de aportes y comentarios de varios colegas, entre los cuales: Luis Orlando Valverde
1 

(Movimiento de Agricultura Orgánica de Nicaragua MAONIC), Dennis Salazar y Francisco Salmerón

(Universidad Nacional Agraria de Nicaragua UNA), María Mercedes Patrouilleau (INTA, Argentina), Muriel
Bonin, Eric Sabourin, Bruno Rapidel (CIRAD), así como de Henri Hocdé (consultor independiente).

| 311 |
compleja y conflictiva traducida en una fuerte concentración de la tierra y de
los recursos en mano de pocas, pero poderosas, empresas agroindustriales en
ciertas regiones del país. Estas empresas se dedican a la producción de café,
caña de azúcar, bananos, maní, ajonjolí, palma africana y ganadería bovina
para la exportación, mientras una multitud de pequeñas y medianas fincas
campesinas y familiares combinan producciones de cultivos y animales, pero
con un objetivo más centrado en la producción alimenticia: granos básicos
(maíz, frijoles, sorgo) y ganadería (mayor y menor), y en una menor medida
de rubros de exportación también.
Las bases de las prácticas agroecológicas surgen en el campesinado en los
años 1980’s, a contra corriente del modelo de producción propuesto después
del triunfo de la revolución sandinista y como respuesta ante el fracaso
(ecológico, económico y social) del desarrollo agroindustrial del algodón en
los años 1960-70’s. En los años 1990’s, los promotores de la agroecología van
a diferenciarse de la dinámica entorno a la agricultura orgánica que surge en
un contexto de liberalización y de posconflicto y reconstrucción del sector
agropecuario, pero más bien en los sectores socioeconómicos de mayores
recursos (incluso agroindustriales), que buscan nuevas alternativas para
mercadear sus rubros en estos nuevos nichos de un mercado mundial muy
competitivo y volátil. Después de una década de crecimiento “a escondidas”,
la agroecología se refuerza después de la catástrofe provocada por el huracán
Mitch (1998) y llega a ser considerada como una “solución milagro” de
resiliencia de los productores a las presiones del medio ambiente. Es a partir
de 2007, y a pesar de que Nicaragua es un país con políticas públicas que
no tienen una trayectoria rectilínea, que los conceptos de agroecología
y agricultura orgánica van a institucionalizarse, y que las dos nociones se
juntan otra vez en la agenda política.
Este proceso de institucionalización inicia con la promulgación de
una Norma Técnica Obligatoria Nicaragüense (NTON 11 010-07), que
abarca los dos conceptos en una noción única de agricultura ecológica
(Comité Técnico de Normalización et al. 2007), y define por primera vez
a nivel nacional la agricultura ecológica como “una sistema de producción
agropecuaria de alimentos sanos, que se basa en la salud, nutrición, conservación
y mejoramiento del suelo, en el uso apropiado de la energía, el agua, la diversidad

| 312 |
vegetal y animal, y en la aplicación de técnicas e ingredientes que benefician al
ambiente y contribuyen al desarrollo sostenible, prescindiendo del uso de insumos
de síntesis química, transgénicas y sus derivados”, agregando que “son sinónimos
agricultura biológica o agricultura orgánica”. Luego, y con la emergencia
de un proceso multiactor llevado adelante por las ONG’s y los gremios
militantes de la agroecología y de defensa del campesinado, se reconocen
la agricultura orgánica y la agroecología a nivel nacional como necesidad y
formas alternativas de impulsar a la intensificación sostenible en el sector
agropecuario (es decir a través de la tecnificación y de mejores prácticas).
Es así que el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH 2012-2016),
refiere directamente a la producción orgánica y agroecológica (Gobierno
de Reconciliación y Unidad Nacional 2012). De la misma forma, el Plan
sectorial PRORURAL Incluyente (2010-2014), refiere a la producción
agropecuaria sostenible y a sus procesos de intensificación habilitados
por la Ley de fomento de la agroecología y de la agricultura orgánica, y
promueve con un “enfoque de equidad de género, el desarrollo y consolidación
de la producción y comercialización orgánica y ecológica nacionales a través de
apoyo a los procesos de control interno, la consolidación de la institucionalidad
y el diálogo público‐privado con el movimiento orgánico nacional y su mesa
orgánica” (Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, 2009).
El análisis presentado en este capítulo se basa en un estudio in itinere de
un proceso emergente en cuanto a la institucionalización de la agricultura
orgánica y de la agroecología en Nicaragua. Se basa en una revisión de literatura,
que ha sido completada con entrevistas con una selección de actores clave que
han participado en el proceso de elaboración de la política de fomento de la
agroecología y de la agricultura orgánica. Los hallazgos destacados no son ni
fijos, ni tampoco definitivos, ya que el proceso está en marcha e incierto en su
porvenir, como en sus formas de reapropiación política y social. Sin embargo,
aportan elementos en el debate tanto a nivel nacional que a nivel global, ya
que la génesis de la agroecología (sobre todo) y su introducción en el proceso
político en Nicaragua ilustran una dinámica y una tendencia importante en los
países de América Latina y del Caribe: este debate se ubica en la discusión más
amplia sobre no solamente las vías de intensificación en el sector agropecuario,
sino también los modelos de desarrollo y los cambios en las estructuras de
producción en estos país, en los cuales la agricultura campesina y familiar sigue

| 313 |
teniendo un rol social y económico clave a nivel nacional. Cabe mencionar
que la realización del estudio se enfrentó a una dificultad para distinguir los
discursos “sabios”, militantes, y técnicos refiriéndose a la agroecología, ya que
además en muchas ocasiones se combinan. Además, hay que destacar que no
pretendemos plantear ni aportar una definición de lo que es (o debería de ser)
la agroecología y la agricultura orgánica en Nicaragua, sino que utilizamos los
conceptos como lo manejan la literatura y los entrevistados seleccionados,
tratando de reubicarlos en el proceso sociohistórico de las políticas públicas
rurales en Nicaragua. Por esta razón, el capítulo debe leerse con modestia y
prudencia en las conclusiones destacadas.
En una primera parte, trataremos de presentar la trayectoria
sociohistórica de la introducción y difusión de la agricultura orgánica y de
la agroecología en las políticas públicas de Nicaragua. Después de presentar
el contexto socioproductivo del país, focalizaremos en la diversidad del
entorno de la producción agropecuaria, así como en la estructura agraria, en
particular en cuanto al acceso y la distribución de la tierra. Presentaremos
después una periodización de la historia agraria nacional, tratando de
enfatizar sobre la agricultura orgánica y la agroecología. En una última parte,
discutiremos de las razones por las cuales la política de fomento no se aplica
hoy en día en el país, y de los desafíos existentes para la expansión de estos
tipos de agricultura en el país.

2. Introducción y difusión de la agricultura orgánica y de la

agroecología en las políticas públicas en Nicaragua

2.1. El contexto socioproductivo de Nicaragua: una agricultura marcada por la

diversidad de su entorno y una bipolarización de la producción
En Nicaragua, el sector agropecuario es bastante diverso, en primera
instancia dado a las condiciones biofísicas que varían mucho en el territorio
nacional en cuanto a la altitud, la fertilidad de los suelos, las pendientes, el
clima (tanto temperaturas como lluvia), a los riesgos naturales, etc. (véase
el mapa 3). Así, a nivel nacional, se pueden distinguir siete macroregiones
biofísicas diferentes, que dan lugar a combinaciones diferentes de cultivos y
crianza de animales, así como a tipos de productores diferentes.

| 314 |
 Mapa 3: Propuesta de zonificación biofísica de Nicaragua

Fuente: Fréguin-Gresh y Razafimahefa (2016)

Tabla 17 – Caracterización de las macro regiones biofísicas de Nicaragua

ZONA BIOFISICA Descripción
Planicies de la Costa Atlántica Zona plana a ligeramente ondulada (pendientes <15%) de baja
altitud (<200m) con clima tropical húmedo (2800-3200 mm,
25-26°C) y suelos limitados por su fertilidad posiblemente con
otra limitación
Laderas y Valles del Trópico Zona de laderas, poco a fuertemente ondulada (pendientes
húmedo <30%), de altitud baja (<200m) a mediana (200-400), con
clima tropical subhúmedo (2400-2800 mm, 25,5-26°C) y
suelos limitados por fertilidad.
Valles y Planicies del Trópico Zona plana a ligeramente ondulada (pendientes<15%) de baja
húmedo altitud (200-400m) con clima tropical subhúmedo a húmedo
(1600-2400 mm, 25,5-26°C), con suelos de fertilidad limitada
posiblemente con otra limitación.
Montañas del Norte Zona montañosa quebrada (pendientes > 50%) de altitud
(amortiguamiento de mediana a alta (200-1000m) con clima tropical subhúmedo
BOSAWAS) (<1200mm, 25,5-26°C) y suelos limitados por su fertilidad
agravado por otra limitación.

| 315 |
Montañas del Centro-Norte Zona montañosa ondulada a quebrada (pendientes >30%)
de altitud mediana a alta (400 a >1000m), clima tropical
húmedo de altura (1200-1600mm, 22-22,5°C) con suelos sin
limitación.
Laderas y Valles del Pacifico, Zona de laderas, ondulada a quebrada (pendientes >30%)
Centro y Norte de altitud mediana (200-600m), clima tropical subhúmedo
(1200-2000mm, 23-25°C) con riesgos de canícula acentuada
y suelos sin limitación.
Laderas y mesetas del Trópico Zona hasta fuertemente ondulada (pendientes 30-50%) de
Seco altitud mediana (400 à >1000m), clima tropical subhúmedo
de altura (<1200, 22,5-23°C) con riesgos de canícula benigna
a severa y suelos sin limitación o limitados por otro factor que
la fertilidad.
Planicies y mesetas del Zona de planicie (pendientes <15%) de baja altitud (<200m)
Pacifico con riesgos de inundación, clima tropical subhúmedo (1200-
1600 mm, 23-25°C), riesgos de canícula definida hasta severa,
con suelos sin limitación.
Fuente: Fréguin-Gresh y Razafimahefa (2016)

Históricamente, la producción agropecuaria se ha desarrollado

asentada en las Planicies y Mesetas del Pacifico y luego en las montañas del
Centro Norte. Es en estas regiones, que se han desarrollado en particular
los principales rubros de exportación (caña de azúcar, ajonjolí, ganadería
bovina y café), y también una producción de granos básicos y de ganadería
mayor y menor (véase Tabla 18).

| 316 |
 Tabla 18 : Los principales tipos de explotaciones agropecuarias y sus producciones2
ZONA BIOFISICA Principales sistemas de producción agropecuaria
Planicies de la Costa Atlántica Ganaderos lecheros con SAF en base de café (52% fincas de
la zona). Medianos ganaderos lecheros con otros animales y
frutales (13%). Productores de granos, raíces y tubérculos +
tacotales y boques + otros cultivos (26%). Productores de
raíces y tubérculos, arroz, plátano y frutales + otros cultivos
(7%).
Laderas y Valles del Trópico Ganaderos lecheros con otros animales (50% de las fincas de la
húmedo zona). Productores de SAF en base cacao, musáceas + piña +
raíces y tubérculos y frutales + otros cultivos menores (26%).
Gano-basiqueros con café y cacao + gallos y otros cultivos
menores (13%). Medianos ganaderos lecheros con otros
animales + gallinas (8%).
Valles y Planicies del Trópico Pequeños ganaderos lecheros con aves (35% de las fincas de la
húmedo zona). Productores de SAF en base de cacao con bananos de
exportación + bosque y tacotales (26%). Medianos ganaderos
lecheros con aves, bosque y tacotales + frutales (24%). Grano-
basiqueros con cultivos yuca, musáceas, palma y frutales (7%).
Grandes ganaderos lecheros con otros animales + SAF café,+
musáceas y frutales (5%).
Montañas del Norte Productores de SAF en base de cacao y musáceas + frutales
(amortiguamiento de + cultivo de arroz, raíces y tubérculos + frutas y vegetales
BOSAWAS) (32%de las fincas de la zona). Pequeños ganaderos lecheros
con otros animales, frutales, caña, achiote y bosque (31%).
Gano-basiqueros con pollos (23%). Cafetaleros con SAF
cacao + musáceas y frutales + gallinas (12%).
Montañas del Centro-Norte Gano-basiqueros con frutales y aves (28% de las fincas de la
zona). Cafetaleros en SAF con musáceas y frutales + gallinas
(24%). Ganaderos con cultivo de arroz, raíces y tubérculos,
frutales y otros cultivos diversos (24%)
Laderas y Valles del Pacifico, Cafetaleros en SAF con musáceas y frutales + bosque y tacotales
Centro y Norte + cultivos diversificados (35%). Pequeños ganaderos con otros
animales + frutales (27%). Grano-basiqueros (maíz + frijol
rojo) + aves industriales y bananos de exportación (23%).
Pequeños ganaderos lecheros con bosque, otros animales y
cultivo de arroz (18%). Pequeños ganaderos lecheros con
otros animales + frutales (12%).

2 
La metodología establecida para elaborar esta tipología se basa en análisis estadísticos.

| 317 |
Laderas y mesetas del Trópico Ganaderos con tacotales y bosque + plantaciones de cítricos,
Seco cultivo de frijol negro + otros cultivos diversificados y frutales
(40% de las fincas de la zona). Grano-basiqueros con frutas
(35%). Pequeños ganaderos con bosque y tacotales + otros
animales y cultivos diversos + frutales (19%). Cafetaleros en
SAF con musáceas y frutales + aves y cultivos diversos (5%).
Planicies y mesetas del Pacifico Productores de granos (maíz, sorgo millón, y frijol negro) +
hortalizas + tacotales y bosque (59% de las fincas de la zona).
Pequeños ganaderos con otros animales y frutales (22%).
Medianos ganaderos lecheros con otros animales y frutales
(7%). Plataneros con frutales diversos, piña y jengibre (6%).
Fuente – (Fréguin-Gresh and Razafimahefa 2016)

Sin embargo, es interesante destacar la bipolarización en las estructuras

socioproductivas en el país que surge al analizar las características de estos
sistemas de producción agropecuarios. En Nicaragua, la gran mayoría de las
fincas son de tamaño pequeño a mediano: más de la mitad de ellas son de
menos de 7 hectáreas y ¾ de ellas tienen menos de 35 hectáreas, una situación
que no ha evolucionado mucho en el tiempo. Al lado de estas pequeñas
estructuras de producción, que funcionan en base a su mano de obra
familiar y ocasionalmente con jornaleros agropecuarios, existen unidades de
producción de más de 35 hectareás (lo que es ya relativamente grande para
una finca en Nicaragua), que a pesar de representar únicamente el 15% de
las explotaciones agropecuarias, controlan 74.5% de la tierra del país. En este
contexto, los pequeños y medianos productores campesinos y familiares son
los más numerosos en términos absolutos, pero se enfrentan a una fuerte
desigualdad en la distribución de la tierra. De ser así, de acuerdo a la curva
de Lorenz (véase la Figura 10), 10% de las explotaciones agropecuarias más
grandes del país (generalmente empresas agroindustriales), accede al 63.5%
de la tierra, mientras el 70% de las estructuras de producción más pequeñas
solo acceden al 10% de la tierra. Esta situación no es ajena a las trayectorias
históricosociales de las políticas rurales que han marginado el campesinado
durante siglos (Pérez and Freguin-Gresh, 2015).

| 318 |
Figura 10: Concentración de la tierra agropecuaria según el IV CENAGRO (Curva de Lorentz y
GINI Index)

Fuente: elaboración propia en base al IV CENAGRO

2.2. El peso de la agricultura orgánica y de la agroecología en Nicaragua

Como en la mayoría de los países de América Latina y del Caribe, no
existen datos oficiales que permiten hacer una estimación exacta del número
de productores involucrados en la agroecología, aunque en las estadísticas
nacionales, se puede estimar el número de productores certificados como
orgánicos. Sin embargo, podemos tratar de hacer una estimación básica de
la cantidad de productores agroecológicos dado que el IV Censo General
Agropecuario o IV CENAGRO (INIDE and MAGFOR 2011). El IV
CENGARO aborda el tema de las prácticas agrícolas de las fincas censadas.
De ser así, se puede construir un proxy combinando el número de prácticas
que, según las entrevistas conducidas para el estudio, son consideradas por los
entrevistados como prácticas agroecológicas (por ejemplo la realización de
curvas a nivel, de barreras de retención, la siembra de cultivos de cobertura,
la realización de cercas vivas, la práctica de cero labranza, la realización de
barreras rompevientos, las prácticas post cosecha, la práctica de no quema,
la elaboración de abono orgánico, la rotación de cultivos, la ronda contra
incendio, etc).

| 319 |
 Presentamos los resultados en la Tabla 19 a continuación, según la
cantidad y la combinación de prácticas agroecológicas. Los entrevistados
por su lado estiman el número de productores agroecológicos entre 20,000
y 30,000 en Nicaragua (en un total censado de cerca de 260,000). En
cuanto a la agricultura orgánica, el IV CENAGRO menciona la certificación
orgánica3 y se recopila que 12,160 fincas declaran ser certificadas. Por su lado,
MAONIC identifica en los sectores de café, cacao, ajonjolí, miel, marañón,
hortalizas, frutales, más de 7,400 productores orgánicos (Comisión Nacional
de Coordinación y Gestión del MAONIC 2011). Una posible razón en
cuanto a la diferencia en las estimaciones puede referirse al hecho de que
ciertos productores que no usan productos agroquímicos en sus cultivos por
diferentes razones (entre los cuales económicas) se consideran orgánicos,
sin ser certificados y han podido declararse de esta manera en el Censo.

Tabla 19 – Distribución de las fincas con prácticas agroecológicas a nivel nacional

N° de prácticas agroecológicas N° de fincas % de fincas en el IV CENAGRO
implementadas en las fincas
Sin ninguna practicas 89 400 34%
agroecológicas
1 65 426 25%
2 54 233 21%
3 29 591 11%
4 13 111 5%
5 6 025 2%
6 2 581 1%
7 1 184 0,5%
8 560 0,2%
Más de 9 435 >0,2%
Fuente: elaboración propia en base al IV CENAGRO

El IV CENAGRO no provee información sobre los rubros relacionados con

las prácticas agroecológicas ni tampoco relacionados con la certificación orgánica.
Sin embargo, un informe de MAONIC (2009), permite hacer un balance a nivel
nacional sobre la producción orgánica (únicamente): según este informe, la

3 
Hay que destacar en esta ocasión que a menudo hay una confusión ya que, en la declaración del informante,
la certificación refiere a una producción vendida y que la producción de un mismo rubro puede ser y no ser
orgánica (peor todavía a nivel de finca donde hay una combinación de rubros).

| 320 |
agricultura orgánica y en transición en Nicaragua consta de aproximadamente 39
rubros registrados en las fincas certificadas (aunque no todos se exporten), pero
pocos rubros, y en particular para la exportación, dominan: el café corresponde
a más del 77% del área certificada (9,733 has.), seguido por el cacao con el 11%
(1,222 has.), luego el ajonjolí, con el 9% (918 has.), y en cuarto lugar el marañón,
el cual en pocos años alcanzó el 2% (1,435 has.) del total de la superficie orgánica y
certificada. Sin embargo, otras superficies/rubros son declaradas como certificadas
debido a que ciertas agencias certificadoras aplican un esquema que contempla
toda la finca o el sistema de producción, y no sólo el cultivo meta o con mercado.
La distribución geográfica de los rubros certificados refleja las zonas biofísicas
con mayor importancia productiva para los rubros certificados: las montañas
del Centro-Norte ( Jinotega, Matagalpa, Nueva Segovia); las Laderas, Valles y
Planicies del Trópico húmedo (RAAS y Rio San Juan), así como Planicies de la
Costa Atlántica (RAAN), donde más se producen sistemas agroforestales en base
de café y de cacao (véase Mapa 4).

Mapa 4 – Distribución de los productores de rubros potencialmente certificables orgánicos

Fuente: Elaboración propia en base al IV CENAGRO

| 321 |
 Después de haber presentado la situación actual de la agricultura
orgánica y de la agroecología en el contexto socio-productivo nacional,
trataremos de analizar la trayectoria sociohistórica de la introducción,
difusión e institucionalización de estos conceptos en las políticas públicas
de Nicaragua. Primeramente, es necesario recordar que las políticas públicas
en este país no han seguido una trayectoria rectilínea. Esta situación no es
ajena a la historia nacional, que es bastante compleja. Para poder simplificar
el análisis, hemos tratado a continuación de periodizar la evolución del
contexto agrario y de las políticas asociadas, en particular a partir del siglo
XIX, aunque el énfasis de este capítulo se hace sobre todo en el siglo XX y
más recientemente (véase Figura 11).
Primero, a pesar de la inestabilidad política durante el siglo XIX y hasta
inicios del siglo XX, con guerra civil, golpes de Estado e intervenciones
extranjeras (Estados Unidos o EEUU en sus siglas en español), el periodo
que va de la Independencia de Nicaragua hasta la derrota del movimiento
armado de Augusto Sandino (1821-1934), es clave para comprender la
situación agraria en la actualidad (Merlet 1990). Por un lado, se observa la
transformación de las clases dominantes conformadas por unos hacendados
heredados del periodo colonial y una oligarquía de terratenientes y
comerciantes que crean una nueva burguesía agraria, la cual una vez
consolidada se convierte en una elite política y económica (Paige 1985), y
la profundización de su carácter capitalista; por el otro lado, se mantiene y
se desarrolla una gran masa de “mestizos” que van a expandir la pequeña y
mediana agricultura en los intersticios de las grandes propiedades (Merlet
1990, 2002; IRAM 2000). En este periodo, las políticas públicas agrarias
establecen las condiciones para el desarrollo de haciendas y plantaciones
en paralelo de la introducción de la agroexportación a favor de grandes
terratenientes productores de café y ganadería bovina (sobre todo), y a veces
con inversión extranjera en enclaves productivos.
Se pueden resumir el contenido de las políticas agrarias de la época
de la forma siguiente. De manera general, la estrategia macroeconómica
se basa en una política conservadora que busca desarrollar los cultivos de
exportación y garantizar el bajo costo de la mano de obra con importaciones
elevadas de productos básicos (textiles, alimentos, etc.). Esta situación tiene

| 322 |
como consecuencia la marginalización de la producción de alimentos para el
mercado interno, y el desarrollo de una gran masa de pequeños productores
en las márgenes de las grandes unidades de producción, esencialmente en el
Pacifico y en la menor medida entrado en el interior. Se promulgan leyes para
favorecer la privatización (apropiación individual) de la tierra, en particular
entre 1821 y 1934: i) leyes que buscan acelerar el proceso de privatización
de las tierras del Estado con la “denuncia de las tierras baldías” con requisitos
cada vez más exclusivos a favor de las clases dominantes; ii) leyes que buscan
privatizar las tierras comunales en comunidades indígenas (en particular
en la Costa Atlántica) para asegurar el acceso de grandes terratenientes a
ellas; iii) leyes que buscan a privatizar de los ejidos municipales por medio
de su venta o de su alquiler. Además, se promulgan Leyes de Regulación
y Control de la Mano de Obra (a partir de 1841), justificadas por la
voluntad de luchar contra la vagancia y el ocio con estructuras policíacas de
represión, que tienen como finalidad asegurar mano de obra para las grandes
estructuras de producción. En fin, se implementa una política de desarrollo
de infraestructuras económicas y comunicación (ferrocarril en el Pacifico,
puertos, carreteras, telégrafo, etc.), y financieras (sistema de habilitaciones
o préstamos usureros para instalar plantaciones de rubros de exportación).

| 323 |
 Figura 11 – Síntesis de la trayectoria de las políticas agrarias en Nicaragua

2.3. El “modelo” agroexportador liberal y su colapso llega a una

concientización en cuanto al uso y abuso de agroquímicos (hasta los años
1970’)
El período que va de 1935 a 1979, después de larga época de
estancamiento iniciada en la crisis de los 1930’, se caracteriza por el acceso,
después de un golpe de Estado, y la permanencia en el poder de una familia,
los Somoza, quienes van a controlar el aparato Estatal nicaragüense durante
una dictadura militar de varias décadas. Durante este periodo, se consolida
el carácter agroexportador de la economía nicaragüense, que ha crecido en
paralelo a la dependencia al mercado mundial, hecho posible en particular
por el respaldo de los gobiernos de Estados Unidos (EEUU) a los diferentes
gobiernos sucesivos de los Somoza.
En esta época, mientras la economía es estrechamente vinculada con
las inversiones de EEUU que se concentran en la explotación de los recursos

| 324 |
naturales del país (minería y madera)4 y que resultan en importaciones
masivas (incluso de alimentos), se crea en 1952 un Ministerio de Agricultura
y Ganadería (MAG) para promover el desarrollo de los rubros estratégicos
de exportación (algodón, café y carne sobre todo), con el fin de dinamizar la
balanza comercial del país. Esta dinámica se acompaña del apoyo de fondos
y asistencia técnica de EEUU, y en este contexto, se crea un Servicio Técnico
Agrícola Nacional (STAN), directamente relacionado con el Departamento
estadounidense de Desarrollo Agropecuario (USDA, por sus siglas en
ingles), que se dirige a la difusión de innovaciones agropecuarias. El STAN
acompaña la expansión del sector agroexportador que, en este momento,
se opera en las tierras más fértiles del país en donde, según la macroregión
biofísica considerada, prosperan grandes unidades socioproductivas en
algodón, café, ganadería, y en menor medida caña, y tabaco5. También
se crean varios institutos en el sector bancario (Banco Central) como
productivo, tales como el Instituto Nicaragüense del Café (INCAFE)6,
para promover la producción y la exportación de café y ocuparse de que
las empresas exportadoras -que a menudo son cercanas al poder y/o
directamente relacionado con los intereses de EEUU-, las cuales fijan los
precios, respeten los acuerdos internacionales del café (Craipeau, 1992).
En el sector cafetalero, se crea instituciones y políticas para promover el
incremento de la productividad de café mediante la creación del INCAFE
y del Programa Nacional del Café, este último impulsado por el Banco
Nacional de Nicaragua, en particular para la renovación de los cafetales con
programas de créditos a largo plazos.
Lo más ilustrativo de esta dinámica es la expansión del algodón en las
planicies del Pacífico Noroeste7 (Chinandega, León), en donde se concentran
tierras de las más fértiles de Centro América por ser suelos derivados de
cenizas volcánicas y con un potencial de cultivos alimenticios importante.
4 
Después del ataque de Pearl Harbor en 1941, los EEUU buscan garantizar sus abastecimientos en productos
tropicales estratégicos
5 
En la década de los 1960’ adquieren también importancia como rubros de exportación, la carne refrigerada
alrededor de la cual se genera una ganadería bovina intensiva y el azúcar producido en plantaciones e ingenios
con altos niveles de eficiencia y racionalidad.
6 
Como muchos otros organismos creados durante la dictadura, el INCAFE ve a desaparecer en los años
1980’s.
7 
El ecosistema predominante en esta zona es el de Llanura Tropical Seca y algo de Sabana Tropical. Fue en
sus inicios Bosque Tropical Seco pero la deforestación se dio mucho antes del inicio del cultivo del algodón.

| 325 |
A partir de los 1950’, el algodón se coloca como el principal monocultivo
del país y por esta razón, en muchas ocasiones se refiere a esta época como
al periodo del “boom algodonero”. Este “boom” se mantiene hasta los 1970’,
y el algodón llega a representar el 50% de las exportaciones nacionales en
ese período. El factor fundamental que permite esa bonanza productiva
es una coyuntura favorable de los precios y de la demanda. Con precios
promedio de 25,37 dólares por quintal de 1960 a 1965, el algodón recupera
y sobrepasa sus áreas sembradas de la primera mitad de los años 1950’’s,
cuando su expansión abre una nueva era en la historia económica del país.
Así, la superficie dedicada a la cosecha del rubro aumenta vertiginosamente
de 16.000 hectáreas a 181.500 entre 1950 y 1973. Según datos de la
Comisión Nacional del Algodón y de la Dirección General de Aduana para
el año de 1974, el área sembrada de algodón significa más del 50% del área
de productos dedicados a la exportación, proporción que aumenta a medida
que avanzaba la década de los 1970’, donde el algodón ronda más de 300.000
hectáreas cultivadas. En la década siguiente el cultivo se mantiene, pero ya
no con la supremacía pues empieza a ser desplazado por el café.
El algodón moderniza la economía agropecuaria nicaragüense en
cuanto a ciertos indicadores: la relación salarial con los trabajadores, la
obtención de plusvalía, la mecanización de la agricultura, etc.; y sobre todo la
intensificación de la producción con el uso de agroquímicos. A través de un
acuerdo entre Somoza, la banca nacional e internacional y los fabricantes de
agroquímicos, la producción algodonera se desarrolla junto con un “paquete
tecnológico” completo que incluye créditos para la compra de maquinaria,
equipos y agroquímicos (Larson 1989), mientras en estos tiempos, los
otros rubros no se cultivan con agroquímicos (Gonzalvez 1999). A título de
ejemplo se importan para la producción algodonera en 1973 2,030 quintales
de DDT; 1,300 quintales de Metil Paration; 5,890 de Toxafeno, pesticidas
que actualmente su comercialización a nivel mundial está prohibida (Pratt
and Pérez 1997), y en aquella época son utilizados para combatir las plagas
del algodón. Para ello, el Estado interviene en la producción a finales de
los años cincuenta, impulsando uso de agroquímicos e tecnificación de la
producción para aumentar los rendimientos y así contrarrestar los efectos
desfavorables del clima y de los precios internacionales. Se ofrecen asesores
técnicos (con el apoyo del STAN y de cooperación externa) a disposición

| 326 |
de los productores y el financiamiento se condiciona a la adopción de las
prácticas “modernas” de producción. Mediante el uso de fertilizantes e
insecticidas se elevan los rendimientos del algodón en un promedio de un
45% por encima entre los años 1950 y 1960 (Pratt y Pérez 1997).
El crecimiento del sector agroindustrial, y en particular el sector
algodonero, es en parte responsable del desplazamiento forzado de los
productores campesinos y familiares granobasiqueros hacia tierras menos
productivas del interior, del aumento del número de sin tierra y de la
perpetuación de la pobreza rural (Maldidier y Marchetti 1996). En paralelo
al auge agroexportador, crece el número de campesinos pobres y jornaleros
agrícolas, ambos con poca o sin tierra (IRAM, 2000). En este contexto
de acentuación de la bipolarización de la estructura agraria del país y del
descontento popular, se crea en respuesta a la demanda de los EEUU8 un
Instituto Agrario de Nicaragua (IAN) que organiza desde el Estado la
apertura de la frontera agrícola a la colonización de tierras con programas de
construcción de infraestructura a partir de 1963. Sin embargo, esto permite
sobre todo asegurar la disponibilidad de la mano de obra barata para la
agroindustria (IRAM, 2000).
En 1972, un terremoto de gran amplitud deja la ciudad de Managua
destruida. Con el deterioro de las estructuras económicas y sociales de
Nicaragua durante la dictadura de los Somoza y el aprovechamiento de
los dirigentes de la situación para hacer “negocios en el desastre” (Rueda
Estrada, 2013), se genera una deuda que provoca el colapso de la economía
y de las instituciones públicas. A finales de los 1970’s, el endeudamiento del
país es mayor y el “modelo agroexportador liberal” muestra señales de crisis
(IRAM, 2000): la estructura socioproductiva del país es más que nunca
bipolarizada con un pequeño (pero poderoso) grupo de terratenientes
y agroempresarios que controla la producción para la exportación y una
gran masa de productores campesinos y familiares pobres (Barroso Peña,
2011). Además del mayor costo social y económico de la expansión de la
agroexportación, Nicaragua logra niveles muy elevados de productividad,
pero en base al uso exagerado de insumos agroquímicos importados. Este
modelo de producción intensivo en capital financiero genera una consecuente

8 
En un periodo marcado por la crisis con Cuba después de la invasión de Playa Girón.

| 327 |
demanda de divisas que será una carga muy fuerte a la economía nacional.
Por estas razones, el sector agroexportador entra en crisis de competitividad
a partir de los años 1960’s en Nicaragua como (y por las mismas razones) en
el resto de países centroamericanos9 al momento en que los costos alcanzan
y superan a los precios del mercado. Además, este modelo trae consigo un
fuerte impacto en el medio ambiente.

2.4 El surgimiento de prácticas productivas alternativas a contracorriente del

nuevo modelo de economía planificada mixta (en los 1980’s)
El período que va de 1979 a finales de los 1980’s empieza después de
años de guerrilla que permiten al Frente Sandinista tomar el poder por las
armas, lo que trae cambios políticos, sociales y económicos radicales. La
Revolución Nicaragüense llega en un momento de agotamiento de una
manera de gobernar (la dictadura militar) y de una forma de acumular
(el latifundismo agroexportador) en Nicaragua, y de forma general en
Centroamérica (Figueroa Ibarra, 2005).
La nueva junta revolucionaria establece rápidamente un “modelo de
economía planificada mixta” caracterizado por un fuerte protagonismo
del Estado para impulsar un proceso de transformaciones de la economía
y de la sociedad, paralelamente a la reactivación y estabilización de la
economía y dando preferencia a la mejora de la situación de las clases
populares (Ortega 1986). Siendo una sociedad agraria, el marco de
política se orienta en la transformación de la tenencia de la tierra y de
las condiciones de producción y de vida en el campo para incrementar
los niveles de producción y la productividad, diversificar y aumentar la
producción y las exportaciones. Se inicia al mismo tiempo la organización
desde el Estado de la provisión de crédito, asistencia técnica y servicios
sociales al sector, privilegiándose las formas asociativas de producción,
casi inexistentes antes de 1979. El Estado se convierte entonces en el
principal dueño y empresario del agro nicaragüense, incluso con la
comercialización a través de la Empresa Nicaragüense de Alimentos

9 
Entre 1978 y 1983, la superficie y la producción algodonera de la región centroamericana se redujeron
prácticamente en un 50%, tanto en Centroamérica como en Nicaragua, manteniendo el país el liderazgo y el
peso mayor (50%), tanto en la década de 1970 como de 1980.

| 328 |
Básicos (ENABAS), que busca garantizar el abastecimiento alimentario
básico (Rueda Estrada, 2013).
En 1981, se crea un Ministerio de Desarrollo Agropecuario y
Reforma Agraria (MIDINRA), fusión del MAG y del IAN, que busca
administrar desde el Estado las actividades productivas: las direcciones y
los programas sectoriales se instalan en paralelo al desarrollo de granjas
estatales y cooperativas. Asi, por ejemplo, la institucionalidad en torno a la
producción y comercialización del café se diseña en función de este modelo
con planificación y centralización estatal: se concede la exclusividad de las
compras y ventas de los productos de exportación al Instituto de Comercio
Exterior e Interior (INCEI), bajo control del Ministerio de Comercio y
se crea la Empresa Nicaragüense del Café (ENCAFE), que vuelve a ser la
única exportadora e importadora de café a partir de 197910. Rápidamente, el
MIDINRA se impone como el ente gubernamental encargado del desarrollo
agropecuario en todas sus dimensiones, y aunque existen otras organizaciones
con competencia en la materia (Banco Nacional de Desarrollo, Ministerio
del Trabajo, Ministerio de Planificación y Presupuesto, etc.), es el MIDINRA
que define los lineamientos de la política hacia el sector.
El MIDINRA impulsa en primera instancia una Reforma Agraria,
constituyendo en una primera fase un Área de Propiedad del Pueblo
(APP) y un movimiento cooperativo (IRAM, 2000). Mientras tanto, el
Movimiento Ambientalista Nicaragüense (MAN), que surge a finales de los
1970’s con el objetivo de crear un movimiento ecológico con una amplia
base popular, logra poner en marcha la creación de un Instituto de Recursos
Neturales (IRENA) que recibe fondos internacionales para operar. Esto
permite introducir una agenda ambiental en las políticas dirigidas al sector
agropecuario e iniciar una serie de programas ejemplares para proteger y
restaurar el medio ambiente (ejemplo del Programa de Agricultura y Medio
Ambiente, PAMA).
La Reforma Agraria se realiza en dos fases. La primera fase comienza
con la promulgación de la Ley de Reforma Agraria de 1981 ( Junta de
Gobierno de Reconstrucción Nacional de la Republica de Nicaragua 1981).

La ley No. 380 crea la Corporación Nicaragüense de Empresas de Comercio Exterior (CONIECE), a cuyos
10 

dominios es traspasada la ENCAFE en 1988.

| 329 |
Se caracteriza por el inicio de las confiscaciones y expropiaciones de la
gran propiedad capitalista y por el acceso de los campesinos y trabajadores
agropecuarios proletarios a la tierra reformada bajo el modelo de Cooperativas
de Crédito y Servicios (CSS) y Cooperativas Agrícolas Sandinistas (CAS)
de producción o de Unidades de producción Estatales. Sin embargo, esta
primera fase de Reforma Agraria falta responder a la reivindicación histórica
de tierras individuales del campesinado nicaragüense, lo que genera una
fuerte oposición en el campo (IRAM, 2000; Rueda Estrada, 2013).
Esta primera fase de Reforma Agraria se acompaña de una voluntad de
mantener y aumentar la producción, en particular para la exportación ya que
es necesario buscar divisas para poder financiar las políticas públicas. Es así
que, por ejemplo, en el sector cafetalero, se va a impulsar unos programas
de “modernización” de la producción. Así, a inicios de los años 1980’, se
crea una Comisión Nacional de Renovación de Cafetales (CONARCA),
en reacción a la epidemia de roya anaranjada que afecta los cafetales desde
197611, para operar una renovación genética y modernización tecnológica
a nivel nacional. Esto se traduce por el despale de las plantaciones de
café “tradicional” que se caracterizan por una baja densidad de plantas de
porte alto (900-1,000 cafetos por mz con la variedad Borbón por ej.), y
una gran diversidad y abundancia de sombra (200 árboles por mz) que
incluye muchas variedades de frutales y maderables; que son substituidas
por nuevas plantaciones con altas densidades de variedades de porte bajo
(3,500-4,000 plantas por mz con las variedades de caturra y catuai), y alto
rendimiento (1,6-2,3 toneladas de café pergamino/ha), con sombra regulada
(20-30%), y en algunos casos con densidades de hasta 5,000 plantas por
mz y sin sombra (Oficina Regional para Programas Centroamericanos
1991)12. Estas variedades aparecen en las grandes unidades productivas
(privadas o estatales), las cuales luego permiten su acceso a los productores
individuales más pequeños. Sin embargo, estos cambios introducen una

11 
Entonces, es a partir de este periodo y con las epidemias recurrentes que afectan los cafetales que se va a
empezar a “convivir con la roya”, manteniéndola bajo control agroquímico.
12 
En una valoración sobre ese plan, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), sentenció: “el
programa no alcanzó su objetivo y produjo una serie de alteraciones agroecológicas y edafoclimáticas que
agravan las restricciones tradicionales al cultivo del café (Rocha, 2003).

| 330 |
mayor necesidad de agroquímicos13 (herbicida, fungicida, nematicida
y fertilizantes), lo que aumenta los costos de producción (Rocha, 2003).
Estos costos de producción son aun cubiertos en esta época por los subsidios
con recursos en las unidades estatales y cooperativas, pero no a nivel de los
productores individuales (en las haciendas como en las pequeñas unidades
productivas). Sin embargo, aunque se ha introducido e incrementado
el uso de agroquímicos, los rendimientos no han aumentado, sino que
son ligeramente inferiores respecto de los niveles alcanzados al final de la
dictadura somocista (Bertrand and Rapidel 1999).
En este contexto, dos fenómenos se observan. El primero enfatiza en el
sector estatal y cooperativista que se combina con inversiones en proyectos
agroindustriales, intensivos en capital, empleo de mano de obra asalariada
y uso de tecnologías para la intensificación de la producción. Para sostener
los niveles de rentabilidad en un contexto de crisis (plagas, bajo precios
internacionales), se mantiene un uso elevado de agroquímicos, comparable
a lo que ha caracterizado el modelo anterior. Sin embargo, después de varios
años, y sobre todo por escasez de divisas y compresión de las importaciones14,
se acepta prestar más atención a nuevas prácticas alternativas de producción
(Vilas, 2005), menos costosas y más adaptadas a la conversación de los
recursos naturales (tales como el manejo integrado de plagas y suelos,
las fuentes alternativas de energía, etc.). En este sentido, cabe mencionar
unos programas llevado a cabo desde las organizaciones del Estado por
cooperantes ilustrativos de la dinámica de la época, tales como: el programa
para el Control Integrado de Plagas (CIP) y la creación de un Centro
Nacional de Protección Vegetal (CENAPROVE),) así como la investigación
sobre el CIP, especialmente a través de la Universidad Autónoma de León y
de organismos internacionales que financian programas para la producción
de biogás (Escuela de Agricultura de Rivas), u otros programas para la

13 
También se generaliza el control agroquímico de malezas, plagas y enfermedades, en el contexto de una
agresiva expansión de la industria agroquímica europea y norteamericana en la posguerra (Bertrand y Rapidel,
1999).
14 
La falta de recursos y la importancia económica de las divisas que generan los productos de agroexportación,
han impedido que el gobierno Sandinista pueda formular con libertad política coherentes sobre la producción
agroindustrial y el uso de los plaguicidas. Aún después del triunfo de la Revolución, la importación de
agroquímicos ha representado entre 70 y 80 millones de dólares anuales, nada menos que el 10% de producto
interno bruto y el 25% del ingreso que por exportaciones percibe Nicaragua (Larson, 1989).

| 331 |
elaboración de abonos orgánicos. Sin embargo, es más bien la acción de
los organismos no gubernamentales (ONG’s) que van a catalizar este
cambio de paradigma. Sin embargo, al mismo tiempo, programas del Estado
siguen dirigidos a la promoción de modelos de producción intensivos
en agroquímicos: en 1991, el Consejo Nacional del Café (CONCAFE)
impulsa un nuevo programa para la renovación de los cafetales en la región
interior en donde estós han sufrido de poco mantenimiento durante la
década de los 1980’s. Otra vez, el plan de renovación se basa en un paquete
tecnológico intensivo en capital financiero. Sin embargo, el programa de
renovación de cafetales encuentra dificultades en su ejecución ya que el
acceso al crédito está condicionado a la rígida adopción de un único tipo de
paquete tecnológico, propio de plantaciones de gran escala que margina de
hecho a los medianos y pequeños productores de café, cuyo manejo técnico
es diferente porque tienen recursos de tierra y mano de obra diferentes. Esta
rigidez en la política tecnológica hizo fracasar los programas de renovación
de cafetales del gobierno sandinista.
Por el otro lado, ONG’s (nacionales e internacionales15) apoyadas por
la cooperación técnica externa, promueven prácticas alternativas para el
campesinado y los productores familiares, experimentando con ellos nuevas
técnicas agronómicas. Entre otras, cabe mencionar el Programa Campesino
a Campesino (PCAC) (Holt Giménez, 2008), que es la iniciativa más
conocida y reconocida, que nace como unos intercambios de aprendizaje
entre pequeños productores en Guatemala, México y Nicaragua. En
particular, los productores mexicanos conocedores de prácticas agronómicas
alternativas más respetuosas del medio ambiente y las metodologías de
campesino a campesino visitan los campos nicaragüenses en un contexto
revolucionario y de solidaridad política (Holt Giménez, 2008). Se dirigen
hacia la Unión de Agricultores y Ganaderos (UNAG), uno de los gremios
recién creados y más importantes en el país que mayormente representa el
campesinado y a los pequeños productores.
La UNAG decide implementar este nuevo programa (PCAC), el cual se
apoya en la experimentación campesina y en la transmisión de conocimientos

15 
A fines de 1989 existían más de 70 ONG extranjeras en Nicaragua, y algo menos de 20 nacionales; el
número de ambas se incrementó después de 1979.

| 332 |
horizontales para promover la conservación de los recursos, en particular el
suelo (abonos verdes, compost), pero también la diversificación de cultivos
y las semillas criollas con un objetivo de seguridad alimentaria (maíz, frijol,
arroz, sorgo y frutales) (entrevistas). El PCAC surge en varias macroregiones
del país, en particular en las laderas del Pacifico y en el interior, con
productores individuales no atendidos por el gobierno (entrevistas). Sin
ninguna política pública de apoyo, el PCAC se convierte en un catalizador
del cambio productivo (y social) en el campo. Sin embargo, y a pesar de los
resultados en la conservación del suelo y del agua, de la agrobiodiversidad,
etc., los promotores del PCAC son muy cuestionados por quienes defienden
la agricultura convencional, que siguen imponiéndose como modelo de
producción dominante a nivel nacional (Holt Giménez, 2008).
A mediados de los 1980’s, los conflictos internos y el progreso de
una guerra contra revolucionaria provocan tensiones sociales, políticas y
económicas que afectan fuertemente la actividad productiva, tanto por las
pérdida materiales como por la incorporación de miles de productores y
jornaleros agrícolas a la defensa (Ortega, 1986). Los desajustes económicos
para pagar la deuda heredada de la dictadura, el desajuste entre los precios
y los salarios como efectos de una crisis interna, el intento de paliar a las
dificultades en base a subsidios y la excesiva concentración del gasto
público en cuestiones de defensa son cada vez más difíciles de soportar y
eso impide que la economía se reactive. En síntesis, el contexto del fin de
los años 1980’s es muy adverso: además de la guerra de baja intensidad a
la que Nicaragua es sometida por EEUU a partir de 1982, la revolución
sandinista decide reforzar el modelo de acumulación tradicional basado
en grandes unidades de producción (estatales como cooperativas), que es
fuertemente cuestionado (Figueroa Ibarra, 2005), y tiene cierto temor hacia
el sector productivo individual en el cual no se presta suficiente atención a
las unidades productivas individuales de pequeño y mediano tamaño en las
cuales se opera lentamente pero seguramente un cambio substancial en una
vía alternativa de intensificación agropecuaria para su subsistencia.

| 333 |
2.5. El fortalecimiento de la agroecología y de la agricultura orgánica, con
lógicas diferentes según el grupo socio-productivo (década de los 1990’ hasta
2006)
Un tercer período se inicia con el regreso de gobiernos liberales al
poder16 y es caracterizado por un proceso de pacificación y reconciliación
nacional que se da después que el país ha sufrido los efectos de conflictos
armados durante varias décadas (IRAM, 2000). Esta época es marcada por
un cambio radical en la estrategia política hacia un “modelo de economía de
libre mercado”. El cambio de gobierno trae consigo el final de la guerra y el
levantamiento del embargo de EEUU, y permite que el país se reinserte en el
mercado mundial. En este contexto, las nuevas administraciones continúan
con las políticas estabilizadoras iniciadas por régimen anterior a finales de su
mandato, al mismo tiempo que lanzan nuevos programas de liberalización de
la economía17. De hecho, los esfuerzos se centran en liberalizar el comercio
exterior e interno, privatizar las empresas estatales, reconstruir, en una base
privada, una red de comerciantes y unas cadenas de distribución de bienes y
servicios, reducir el déficit fiscal y la inflación.
Sin embargo, la situación del país es muy difícil: una economía
desarticulada, una infraestructura casi destruida y una sociedad todavía
bipolarizada en varios aspectos (partidarios, socioeconómicos, etc.). Si el
crecimiento económico logra recuperar a partir de la mitad de 1990’s y si
la firma de los Acuerdos de Paz con desmovilizados y excombatientes logra
establecer una estabilidad sociopolítica, Nicaragua sigue marcado por la
extrema pobreza, en particular en el campo. A partir de mediados de 1990’s
la producción agropecuaria comienza a levantarse, después de media década
de recesión. Muchas familias rurales regresen a sus fincas en un campo
pacificado (IRAM, 2000), o se instalan en el interior con la reapertura de
la frontera agrícola que, al mismo tiempo, genera deforestación de gran
amplitud en el interior del país y la Costa Caribe. Sin embargo, el crecimiento

16 
Violeta Barrios de Chamorro, Arnoldo Alemán y Enrique Bolaños, sucesivamente entre 1990 y 2006
17 
La política económica se subordina a la ejecución de los programas financieros con el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y Banco Mundial (BM). El país firmó: i) el Programa Stand By 1991-1993; ii) el Servicio
Reforzado de Ajuste Estructural (ESAF) 1994-1997 y 1997-2000; iii) el Programa Reducción de Pobreza
y Crecimiento Económico (PRGF) 1999-2001 y 2002-2005; y iv) el Servicio para el Crecimiento y Lucha
contra la Pobreza (SCLP) 2007-2010.

| 334 |
del sector agropecuario es más bien vinculado a la recuperación de las
pérdidas sufridas en los 80’s (NITLAPAN, 2001). Las tensiones en el campo
son fuertes y agravadas por la austeridad, así como por la contrareforma
agraria, que afectan fuertemente al campesinado y a los más pobres. A pesar
de la retractación del Estado y del contexto antiintervencionista, el Estado
sigue interviniendo con inversiones en la ampliación de la red de caminos,
pero estas mejoras no disminuyen la vulnerabilidad del campesinado que
sufre tan solo de las fluctuaciones de los precios tanto como de la falta de
crédito (Marin y Pauwels, 2001). Cabe mencionar también que los nuevos
gobiernos eliminan los subsidios a los agroquímicos y reducen drásticamente
el crédito rural. Esta situación caótica para los productores, los obliga a
buscar otras alternativas de producción (Salazar, 2003).
En este contexto, un Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
se vuelve a crear en 1990 con personal y recursos muy restringidos, y con
una reorientación de sus actividades en la regulación y el establecimiento
de normas nacionales. En 1994, el IRENA se convierte en Ministerio del
Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA), lo que marca un punto de
inflexión notable en la gestión y el manejo de los recursos naturales que va a
deber de ser “racional, descentralizada, participativa, responsable y socialmente
equitativa” (Barahona, 2001; Jarquín, 2003). En 1998, el MAG toma bajo su
tutela el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), cambiando de nombre en
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Forestal (MAGFOR).
Por otro lado, la cooperación internacional se hace garante de los
programas públicos en virtud de condicionalidades de democratización, de
descentralización,y de conservación de la naturaleza en las cuales Nicaragua
se tiende a acordar en muchas ocasiones como requisito para acceder a
fondos para el desarrollo de proyectos. Es por esa razón que Nicaragua va
a actualizar su marco de políticas, en particular en cuanto a los aspectos
ambientales, por lo que que se desarrolla el Plan de Acción Ambiental para
Nicaragua (PAA-NIC)18, conteniendo una serie de recomendaciones que
permiten llenar los vacíos del marco regulatorio en los temas ambientales. A
partir del mismo, se promulga la Ley General del Medio Ambiente y Recursos

18 
El Plan es oficializado en 1993 y que hasta la fecha se considera prioritario en la elaboración de la
planificación ambiental en el país

| 335 |
Naturales (Ley Nº 217 de 1996), que establece el marco de política para la
protección ambiental en varios de sus usos. La política busca promover un
modelo de desarrollo sostenible balanceado entre el crecimiento económico
y la protección de los recursos naturales, según una gestión que se pretende
más eficaz, descentralizada y participativa (Urbina, 2005). Mientras hasta
los años de 1980, la dimensión ambiental del desarrollo agropecuario es
marginal y a menudo declarativa en la formulación de políticas, el giro se
opera con el planteamiento de esta Ley y de la Política Sectorial Agropecuaria
y Forestal que plantea el objetivo de tener una agricultura que se armonice
con el medio ambiente (Urbina, 2005). Sin embargo, al terminar este
periodo, y con la promulgación del Plan Nacional de Desarrollo y del primer
Plan Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL 2005-2007),
la atención se vuelve a centrar en la recuperación del sector agropecuario
que se ha deteriorado mucho, pero que sigue siendo clave para la economía
nacional tanto para generar divisas como para estimular el crecimiento
económico nacional. Esto hace que los aspectos ambientales (y sociales)
vuelvan a ser en gran parte descuidados. Además, de hecho, hay muy poca
presencia de los organismos del Estado (MAG, INTA, MARENA, etc.) en
el campo, que sufren de la baja drástica de su personal y de sus presupuestos.
Sin embargo, es en este contexto que se va estimular el debate sobre la
agroecología en el país a partir de una reflexión sobre el deterioro ambiental
y salud ligada a la producción algodonera (entrevistas). Al mismo tiempo,
el huracán Mitch, una catástrofe que golpea Centroamérica en 1998 y
que provoca un daño de US$6.7 billones, equivalente al 13% del PIB de
la región, abre la discusión sobre el rol de las prácticas ecológicas en la
agricultura en la mitigación de los daños sufridos hacia los productores por
el huracán (Holt Giménez, 2008). Además, el sector campesino y de los
pequeños productores se va a beneficiar de proyectos de asistencia técnica
de ONG’s y gremios con financiamiento externo, basado en la filosofía de la
agroecología19 (promoción de la conservación de suelos, manejo integrado
de plagas, combinada con otras áreas de trabajo tales como la diversificación
de cultivos, la transformación, la comercialización, la organización de
19 
Los enfoques son los siguientes: la promoción de una transición gradual hacia una agricultura de bajos
insumos en combinación con tecnologías regenerativas; la promoción de una combinación de prácticas
ecológicas y convencionales en un mismo cultivo; y la promoción de un manejo integrado de plagas.

| 336 |
productores, los derechos humanos, etc.). Cabe mencionar que la dinámica
asociada al surgimiento de la agroecología se basa en la preocupación de
organizaciones e individuos, a menudos militantes y defensores del legado
de la revolución sandinista y del campesinado, que va más allá de lo ambiental
e incluye dimensiones sociales (de género en particular) y de promoción del
bienestar campesino (entrevistas). Hay que señalar también que se introduce
en este momento en la currícula de los centros de educación superior los
conocimientos agroecológicos y empresariales, así como las tecnologías
apropiadas que requiere este tipo de producción20.
Por el otro lado, iniciativas de promoción de la agricultura orgánica
que han surgido de forma limitada en los 80’s empiezan a difundirse en el
país, en particular con intervenciones de certificadoras internacionales. En
paralelo o a veces vinculado al movimiento orgánico, aparece en Nicaragua
la certificación en comercio justo. Paradójicamente, es sobre todo el sector
agroexportador que se va a beneficiar de esta dinámica. Es preciso mencionar
que en esta época, la estructura agraria de Nicaragua es la de un “capitalismo
disforme” (Rueda Estrada, 2013), pues en el interior y en particular
en la región Centro-Norte, existe un importante grupo de pequeños y
medianos productores, a veces con lógica empresarial, establecidos a nivel
nacional, conectados al mercado internacional, puesto que se dedican
en la agroexportación en particular de café (entrevistas). Y justamente, la
certificación orgánica se centra en estos años en varios rubros de exportación
(entre los cuales el café, pero también cacao, miel, marañón, ajonjolí, carne,
por mencionar los principales), como unarespuesta a la demanda europea y
de EEUU, y en menor medida para el mercado nacional21. En este contexto
que el café es el primer rubro que ha sido certificado como orgánico. Así,
la producción orgánica surge como una alternativa para relevar al sector
cafetalero en un nuevo contexto político y económico (entrevistas),
siendo que había sufrido un gran deterioro durante la guerra, ya que en
la región Centro-Norte se encuentra con mayor intensidad la actividad
20 
A finales de los 90’s se inicia la carrera de agroecología en la Universidad Nacional Autónoma de León
(UNAN-León) y la reforma curricular en la Universidad Nacional Agraria (UNA), incluyendo en su diseño
curricular aspectos que son fundamentales para impulsar la agricultura orgánica.
21 
Asimismo, ha dado inicio la comercialización de productos orgánicos en supermercados a nivel nacional,
incluso con acciones del gobierno que promueve la agricultura orgánica como una alternativa para incrementar
los ingresos a los productores (Salazar, 2003).

| 337 |
contrarrevolucionaria como consecuencia de las políticas de los 1980’s
(Rueda Estrada, 2013).
En este momento entonces, se expende la certificación orgánica,
pero con una óptica muy diferente de la visión de la agroecología en
varios aspectos: con la disminución de la ayuda solidaria vinculada a la
década de la revolución de los 1980’s, la agricultura orgánica es vista por
los defensores de la agroecología como una oportunidad mercantil, para
vender mejor únicamente, pero sin los compromisos de la filosofía de
la agroecología. Sin embargo, cabe mencionar que una gran parte de los
nuevos productores certificados orgánicos van a ser pequeños y medianos
productores que han sido “olvidados” de las acciones gubernamentales
de la década anterior (entrevista). Además, cabe señalar que los
primeros certificadores que operan en Nicaragua son marcados por sus
alianzas partidarias (a los revolucionarios o al contrario, a los contra-
revolucionarios) (entrevistas).
Es así que una gran parte del movimiento de desarrollo de la agricultura
orgánica responde más bien tanto a una lógica mercantil y a veces política,
que a una lógica de conservación ambiental, aunque una necesidad de
realizar cambios en las prácticas productivas, al menos de una forma parcial,
acompaña la certificación orgánica22 (entrevistas). En muchos casos empresas
agroexportadoras (haciendas cafetaleras en particular23) y cooperativas24
son quienes van a poderse beneficiar de los sellos a nivel colectivo de la
certificación orgánica, observando las oportunidades de rentabilidad se
incorporar en la dinámica (con costos de transacción inferiores al coste
de incorporación de productores dispersos y con niveles de producción
reducidos. Además, y como en todos los países centroamericanos, a
excepción de Costa Rica donde se brinda mayor apoyo a la investigación en
la agricultura orgánica, el gobierno brinda un apoyo limitado a la producción
orgánica y su crecimiento se ha basado en los recursos de los productores,
22 
Varios entrevistados han mencionado esta diferencia, considerando que, a contrario del movimiento
agroecológico, la agricultura orgánica constituye “solo una sustitución de insumo por una botella verde, con
una certificadora que solo averigua la lista de los requisitos, sin mucho ética ni equidad” (entrevista).
23 
A título de ilustración se puede mencionar el proyecto de producción de café orgánico en haciendas del
Mombacho (Granada), que luego se extiende a otras fincas de café de tamaño más reducido (entrevistas).
24 
Varias cooperativas tales como CECOCAFE. PRODECOOP, SOPEXA en Jinotega COSATIN en Boaco
se conforman en esta época y benefician de certificación (entrevista).

| 338 |
respaldados por financiamiento de agencias para el desarrollo de Europa y
EEUU (Salazar, 2003).
A manera de conclusión, la toma en consideración a nivel nacional en
la década de los 90’s de la agroecología y de la agricultura orgánica en esta
década, con lógicas diferentes, se opera en paralelo. Sin embargo, y sobre todo
después del huracán Mitch, estas dinámicas van a coincidir en una agenda
política única que va a ser llevada adelante por equipos nicaragüenses de
varias naturalezas (ONG’s, gremios, academia, productores y cooperativas),
con respaldo de la cooperación externa. Estos grupos permiten el
reconocimiento y el fortalecimiento de la agroecología y de la agricultura
orgánica, y logran organizarse hacia un solo proceso de institucionalización.
Así, se crean:
• el Servicio de Información Mesoamericano sobre Agricultura
Sostenible (SIMAS, 1992), que: disemina experiencias exitosas de
agricultura alternativa; propicia intercambios de experiencias entre
organizaciones; conforma comisiones de trabajo en varios temas.
• un Grupo de Promoción de la Agricultura Ecológica (GPAE, 1994),
como instancia de coordinación (MAONIC, 2009).
• un Comité Nacional de Manejo Integrado de Plagas (CN-MIP), que
se fortalece mediante un acuerdo ministerial y promueve el manejo
integral de plagas a nivel nacional con un enfoque agroecológico.
• una Comisión Nacional de Agricultura Orgánica, de la Red Nacional
de Agricultura Orgánica (RENOTA).
En 2003, se promulga una primera Norma Técnica para la producción
orgánica (NTON, 2003), que trae como corolario la fiscalización y registro
de organismos de certificación internacionales para miel, café ajonjolí,
cacao y maní principalmente. Sin embargo, la academia y el grupo de
organizaciones defensores de la agroecología se demarcan de esta iniciativa
que, para ellos, solo propone listas de requisitos, y no la filosofía y la
promoción de las prácticas ecológicas (entrevistas). Luego, en 2004, se inicia
un proceso de institucionalización por primera vez con la firma entre varias
organizaciones de defensa de la agroecología y de la agricultura orgánica con

| 339 |
la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA)25. En esta lógica, se inicia
un proyecto (2005-2007) en el Instituto Interamericano de Cooperación
para la Agricultura (IICA), en el marco del cual se desarrolla un proceso de
consulta amplia y a nivel territorial que tiene como objetivo crear la estrategia
nacional de la producción orgánica en Nicaragua, centrado en particular
en siete rubros (ajonjolí, miel, hortalizas, marañón, ganadería, cacao). Sin
embargo, los entrevistados del estudio lamentan la falta de socialización de
los resultados de este proyecto, que, marca un punto de inflexión importante
para el periodo siguiente.

2.6. La introducción de la agroecología y de la agricultura orgánica en la

agenda política, llevado adelante por ONG’s y gremios (2006-2011)
Un cuarto periodo (después de las elecciones de 2006) comienza
con el regreso de los sandinistas al poder. Otra vez, se da un nuevo giro
radical en la estrategia política del país. La promulgación de un Plan
Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) (Gobierno de Reconciliación
y Unidad Nacional, 2012), pone las bases de una política dirigida hacia el
desarrollo sostenible (Le Coq et al. 2016). Con el PNDH, el Estado vuelve
a involucrarse en una gestión centralizada de la economía (y en particular
del sector agropecuario), dando la prioridad a programas sociales para los
marginados, pero manteniendo programas productivos dirigidos tanto
a la agricultura familiar (se crea en el 2012 un Ministerio de Economía
Familiar, Cooperativa, Comunitaria y Asociativa, MEFCCA), como a la
agroindustria, que sigue dinamizando la exportación como pilar central
del crecimiento económico. La preocupación ante el deterioro del bosque
también se inscribe en la agenda política con la reubicación del INAFOR
bajo la Presidencia, la reducción de los mandatos del Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG) que retoma su nombre en 2015, y el rol
creciente del Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA),
en la planificación de las prioridades del sector agropecuario.

RUTA surge en los años 80’s como una iniciativa intergubernamental y multiagencial con el objetivo
25 

de brindar asistencia técnica a los gobiernos, –a través de los ministerios de agricultura- de los países
centroamericanos en temas relevantes para el logro de un desarrollo rural sostenible en la región.

| 340 |
 Justo después de las elecciones del 2006, y “tomando en cuenta el avance
de la producción orgánica y agroecológica en el país, varias organizaciones
de defensa de estos enfoques así como líderes de organizaciones de pequeños
productores plantean al MAGFOR la necesidad e importancia de poner este tema
en la agenda política del país” (MAONIC, 2011). El proceso es permitido
por la estrecha comunicación entre estos grupos militantes y el ministro
del MAGFOR para que debajo de su liderazgo, se empiece un proceso de
incorporación de un componente de agricultura orgánica y de agroecología
en la nueva política nacional sectorial (entrevistas).
Así, se va a avanzar en un proceso de concertación y de alianza entre varias
organizaciones, pero con liderazgo de los promotores de la agroecología en
una Mesa Orgánica. El primer objetivo de la Mesa es el de analizar el marco
existente de política sectorial y analizar la problemática en la producción,
transformación y comercialización de los productos orgánicos, y sus causas.
Estos análisis logran establecer que la prioridad es dar los primeros pasos
para la organización del sector alrededor de una política y ley que fomente y
desarrolle la agricultura orgánica y la agroecología. Sin embargo, la reflexión
se va a orientar en base al establecimiento de programas de promoción de
siete rubros (café, cacao, ajonjolí, carne, marañón, hortalizas, apicultura,
rubros que habían sido priorizado en el proyecto de consulta del IICA en
2005), y con una lógica sectorial (y de promoción de monocultivos) que
va a tener consecuencias y dividir el movimiento entre los promotores de
la agroecología y los de la agricultura orgánica. Sin embargo, el proceso
es valioso y logra catalizar las sinergias en términos de esfuerzos, recursos
y capacidades entre organizaciones del Estado, organizaciones de base,
productores y otros actores, entre los cuales se encuentran: MAGFOR,
INTA, GPAE, SIMAS, PCAC-UNAG, Universidad Nacional Agraria, IICA,
así como cooperativas de productores y ONG’s (MAONIC, 2011).
Este proceso realizado a través de la Mesa Orgánica durante 2007 y 2008
permite elaborar dos propuestas nacionales: 1) un documento de políticas
públicas que recoge enfoques y tareas para establecer un programa de
apoyos concretos al fomento de la agroecología y de la agricultura orgánica,
y 2) un proyecto de Ley de Fomento “cuya intención es ir más allá de la
voluntad política expresada para lograr el establecimiento del marco jurídico que

| 341 |
determine una obligación del Estado Nicaragüense con el fomento permanente y
protección de la producción agroecológica y orgánica” (MAONIC, 2011).

Cuadro 8 . Resumen del contenido de la Ley de Fomento

Autoridad de aplicación: Ministerio Agropecuario y Forestal (MAG)

Objetivos:
- Celebrar convenios con los Gobiernos municipales, Consejos Regionales,
instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales, para el fomento y desarrollo
de la producción agroecológica u orgánica
- Formular políticas y programas enfocados al fomento y promoción de la producción
agroecológica u orgánica; en las que deberá de incorporarse el enfoque de género de
conformidad con la Ley No. 648
- Promover el desarrollo de innovación de tecnología apropiada y gestión del
conocimiento, incorporando la investigación y validación de materiales y prácticas
de producción agroecológica u orgánica en los laboratorios, centros de investigación y
proyectos
- Fomentar el uso de tecnologías limpias bajo un enfoque de sistema de producción
sostenible y responsable
- Promover la preservación del patrimonio genético, propiciando el derecho de las
y los productores al acceso, uso, intercambio, multiplicación y resguardo de los genes y
germoplasmas nativos
- Contribuir a la competitividad de los productos agroecológicos u orgánicos
mediante el diagnóstico, la vigilancia, certificación y aseguramiento de la calidad e
inocuidad de los insumos y el producto final
- Coordinar con las instancias pertinentes para mantener la equivalencia internacional
para el reconocimiento y acreditación de los sistemas de control nacional
- Impulsar el desarrollo y fortalecimiento de capacidades y conocimientos técnicos
de las y los productores para la implementación de la producción agroecológica u orgánica
- Elaborar y proponer normas jurídicas y técnicas a la instancia correspondiente para
la regulación y control de la producción agroecológica u orgánica
- Establecer las normas técnicas específicas para la certificación de los Sistemas de
Producción Agroecológica u Orgánica
- Certificar los Sistemas de Producción Agroecológica u Orgánica en base a las
normas específicas de certificación que se establecieran;
- Ejecutar acciones para el rescate y validación de los sistemas de producción
integrados y diversificados campesinos e indígenas;

| 342 |
 - Coordinar con las instancias correspondientes la promoción de la capacitación y
formación a todos los niveles en materia de producción agroecológica u orgánica;
- Reconocer y rescatar la práctica de los pueblos indígenas que abarque sus aspectos
culturales y su conocimiento tradicional mediante la participación de sus comunidades y
el apoyo a sus actividades productivas
Fuente de financiamiento: presupuesto público en teoría, pero en la práctica, no se
puede identificar fuentes de financiamiento
Población atendida en prioridad: productoras y los productores cuyos sistemas
de producción estén encaminados a la restauración de bosques, regeneración de suelos,
reservorios de aguas y conservación de la biodiversidad
Cobertura geográfica en el país: nacional, pero con una voluntad (y obligación por
Ley) de descentralización al menos con convenios a nivel municipal / regional en el caso
de las regiones autónomas del Atlántico
Mecanismos de implementación: inexistentes

En 2009, varias organizaciones gremiales y cooperativas de nivel

nacional, departamental y de base, con el acompañamiento del SIMAS y
con el apoyo financiero de la cooperación externa (Austríaca), inician un
proceso de organización a nivel nacional y territorial, mediante la realización
de dieciséis foros donde se discuten el documento de política y el proyecto
de ley de fomento. Cabe subrayar que el proceso se ha llevado a cabo
partiendo de una participación activa de los productores, pero también de
actores públicos y privados de varias cadenas de valor (Comisión Nacional
de Coordinación y Gestión del MAONIC, 2011).

2.7. Evolución militante e introducción de nuevos objetivos para la agroecología

(desde el 2011)
El año 2011 es marcado por la promulgación de la Ley de fomento a la
producción agroecológica y orgánica en Nicaragua (Comisión Nacional de
Coordinación y Gestión del MAONIC, 2011). Sin embargo, el documento
final que es promulgado y sobre todo los términos de su aplicación a través
del reglamento de la ley, van a generar un distanciamiento de los promotores
iniciales de la agroecología que reprochan al gobierno el haber excluido a los
representantes de la sociedad civil de la dinámica para la toma de decisión.
Además, y a pesar de la existencia de un reglamento, la Ley no se aplica.

| 343 |
Los entrevistados explican la no aplicación de la Ley por varias razones. La
primera razón es la falta de un presupuesto dedicado que permita el desarrollo
y la aplicación de programas específicos, incluso de investigaciones públicas
para el desarrollo de tecnologías adecuadas (semillas en particular). La
segunda razón es que el haber tratado de abarcar en el mismo proceso y al
final en la misma Ley, movimientos socioproductivos muy diferentes (de
agroecología y de agricultura orgánica), que tienen trayectorias sociohistóricas
paralelas pero que sólo han coincidido en la agenda política, no permite
tener una visión y una estrategia clara en cuanto al modelo socioproductivo
que la Ley busca de promover. Agregado a esta dificultad, los entrevistados
reconocen la falta de un consenso sobre la misma definición y comprensión
de lo que sería la agroecología: una filosofía de producción, con prácticas
que excluyen firmemente el uso de agroquímico sintéticos (a contrario de
la agricultura orgánica que autoriza –en la certificación al menos– una lista
de productos identificados). En fin, se menciona una fuerte contradicción
entre las expectativas de un gobierno que demanda un aumento rápido de la
productividad, y un proceso de cambio y de restauración del agro-ecosistema
que es lento, que requiere mucho trabajo y no da resultados en el corto plazo
(entrevistas).
En este contexto, en 2014, se crea la Alianza por la Agroecología que
agrupa a los promotores más militantes de la agroecología en Nicaragua:
PCAC, SIMAS, GPAE, MAONIC, Mesa Nacional para la Gestión del
Riesgo y Centro Humboldt, a las cuales se agregan otras organizaciones de
Guatemala, Paraguay, Bolivia, Brasil, Columbia y Ecuador. Rápidamente, la
Alianza formula una declaratoria para fortalecer el marco legal de promoción
de la agroecología con respeto a la preservación y rescate del medio ambiente,
de semillas criollas y acriollas y la no introducción de transgénicos. En
2015, el Congreso de la Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua
(UPANIC) en Managua, dirigido al tema sobre el cambio climático y la
productividad en el sector agropecuario en Nicaragua, permite a la Alianza
por la Agroecología reafirmar su posición sobre el no uso de los transgénicos,
mientras el sector de la agroexportación26, respaldado por UPANIC, se
26 
Según el periódico nacional la Prensa: solicitaron al gobierno un cambio en la ley 705. Ley sobre prevención
de riesgos provenientes de organismos vivos modificados por medio de biotecnología molecular, para
producir transgénicos de maíz y soya.

| 344 |
interesa cada vez más por los transgénicos para “modernizar” y aumentar la
productividad, disminuyendo el uso de agroquímicos.

Cuadro 9. El rol de la Universidad Nacional Agraria: una incubadora

de redes profesionales y de ideas

Es interesante destacar que la mayoría de los promotores ‘militantes” de la agroecología en

Nicaragua han participado del proceso a título individual, y al mismo tiempo como representantes
de organizaciones (incluso circulando en varias organizaciones en el tiempo). Las entrevistas han
mostrado que estas personas tienen vínculos personales que se han creado durante los años 1970-
1980, generalmente en el marco y en apoyo a la revolución sandinista. La fuerza de este movimiento
se basa en consecuencia en amistades y una fuerte confianza interpersonal. Además, el estudio ha
revelado que las trayectorias individuales de varios de estos promotores tienen un mismo punto
de referencia: la mayoría de ellos se formaron en el Instituto Superior de Ciencias Agropecuarias
(ISCA que se convierte en Universidad Nacional Agraria) en los años 80’s, un periodo durante el
cual la UNA recibió/contrato muchos profesores de EEUU y de Europa, con enfoque de sistemas
agrarios y conocimientos de los principios de la agroecología. Fue en este momento que se dio una
apertura en la currícula en la Agraria y que se introdujeron conceptos nuevos hacia una gestión
más integral de plagas, etc. Hoy en día, varios de los entrevistados consideran por esta razón a la
UNA (al menos en los 80’s), como una incubadora de ideas y relaciones profesionales durables
(entrevistas).

Además, por el otro lado, MAONIC sigue tratando de incidir en la

promoción de la agroecología, en particular hacia el INTA. De hecho, ha
solicitado la asistencia técnica externa de la FAO para ver cómo el INTA
podía promover mejor la agroecología. Esta situación permite reconocer
que hay un esfuerzo para entender la agroecología y una cierta voluntad del
gobierno (INTA) para promover la misma. Sin embargo, siguen muchas
limitaciones, por ejemplo, que: la mayoría de los técnicos agropecuarios son
formados para atender a la agricultura convencional (entrevista) y, sobre
todo, el gobierno sigue incentivando al uso de agroquímicos (ausencia de
tasación a la importación de la Asociación Nicaragüense de Formuladores y
Distribuidores de Agroquímicos).

| 345 |
3. Desafíos y perspectivas

El análisis de la trayectoria sociohistórica de la institucionalización de

la agroecología y de la agricultura orgánica en Nicaragua muestra que los
conceptos se han desarrollado como respuesta “en contra de” otros modelos
de desarrollo.
El capítulo pone en relieve la diversidad de organizaciones y de factores
que han condicionado la construcción de los mecanismos y políticas públicas
que han permitido inscribir estas dos formas de producción agropecuaria en
la agenda nacional: la sociedad civil (en particular las ONG’s), la cooperación
externa (por ejemplo el IICA, entre otras agencias), el mercado (en particular
de café, de cacao o de otros rubros de los que se han desarrollado cadenas de
valor en agricultura orgánica certificada e particular). Sin embargo, el análisis
también muestra como uno de los desafíos, el de especificar en las políticas
las implicaciones y las diferencias en la conceptualización de la agroecología
y de la agricultura orgánica. De ser así, el capítulo muestra que no solo es
complejo el proceso multiactores de llevar en la agenda política formas
alternativas de producción, sino también, de asociar en una misma agenda
estrategias que al final, no responden a las mismas lógicas ni a la misma
conceptualización. Este proceso de institucionalización de la agroecología
y de la agricultura orgánica en Nicaragua llega relativamente tarde (2000-
2010), pero llega en un contexto internacional que lo permite. Sin embargo,
la aceptación de lo que serían las prácticas de la agroecología o no, que varía
fuertemente según los rubros y el lugar donde se ubican: en el Corredor
Seco Grano Basiquero, unos de los desafíos refiere al uso de semillas criollas,
de cobertura del suelo durante la época seca o a uso alternativo de abonos
que nos son químicos; en la Región Central-Norte Cafetalera, refieren a
sistemas integrales y complejos de agroforesteria para la producción de café
(y recientemente cacao), con sellos de calidad y certificación; en la Región
Caribe, refieren a sistemas de policultivos indígenas (con tumba y quema) o
agrosilvopastoralismo mestizo, etc., siempre con desafíos diferentes.
En la actualidad, la posición del gobierno surge como dual, al ver las
orientaciones de los diferentes programas públicos. Si unas de las prioridades
es aumentar la productividad, en particular facilitando el acceso al crédito de

| 346 |
productores que a menudo lo usan para comprar agroquímicos, es preciso
mencionar que hay iniciativas que tratan de incorporar plenamente el
concepto de agroecología en las prácticas de apoyo a los productores. Al final,
en Nicaragua, hay una formulación de política a favor de la agroecología y de
la agricultura orgánica, en comparación con otros países que ni si quiera hay
algo que se enuncie de este modo. Es llamativo que lo haya y seguramente
tiene que ver con la complejidad y particularidades del proceso político,
aun con muchas limitaciones: del mismo proceso político, de la dificultad
de hacer converger visiones, objetivos distintos y de la dependencia de las
exportaciones. Sin embargo, una señal de compromiso del Estado a favor
de la agroecología sería la dedicación de un presupuesto para la aplicación
de la Ley de Fomento (y no solo usar financiamiento externo para aplicar
programas en la materia). De no hacerlo, una pregunta queda: ¿hace falta
voluntad política para llevar la política adelante? También hay que recordar
que los desafíos en el desarrollo agropecuario y rural son importantes,
en temas como pobreza, seguridad alimentaria, contaminación de agua,
deforestación, minería a cielo abierto, etc., que, tal vez, son prioritarios en
la agenda política.

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| 349 |
| 350 |
 Análisis comparativo en escala regional

Eric Sabourin, Luis L. Vásquez, Jean François Le Coq, María

Mercedes Patrouilleau, Paulo Niederle.

Introducción
El análisis comparativo está concentrado en cuatro aspectos:
1. Los “conceptos” utilizados en los diferentes países y el grado de
convergencia o diferencia entre los mismos, según los diferentes
actores y/o coaliciones de actores;
2. Las características de los procesos que impulsan a las políticas a
favor de la agroecología y producción orgánica;
3. Las características de las principales políticas actuales a favor de
la agroecología en términos de contenidos, instrumentos y su
gobernanza;
4. Los efectos de las políticas en términos de transición y desarrollo
para la agroecología y sus limitaciones y dificultades.

1. Los conceptos movilizados

En la mayoría de los países estudiados existen al mínimo dos
concepciones bien diferenciadas: la producción orgánica y la agroecología,
que según los países o los momentos de su trayectoria se definen en tensión
entre sí o en complementariedad.
La producción orgánica es una propuesta más antigua (se menciona
los origines de la agricultura orgánica desde los años 20-30’s) (Vogt,
2007). Hoy en día, está definida por normas nacionales o internacionales, y
asociada a sistemas y procesos de certificación, en general orientados hacia la

| 351 |
exportación de los productos (Europa, Estados Unidos, etc.) o a su inserción
en cadenas de distribución controladas por empresas agroindustriales y
supermercados. Así la agricultura orgánica, por su regulación que prohíbe
el uso de fertilizantes químicos solubles, agrotóxicos y transgénicos, pero
permite ciertos insumos orgánicos, suele ser considerada por otras visiones
agroecológicas como una forma de agricultura que substituye insumos
convencionales por insumos orgánicos. Pero, como como apunta Gliessman
(1997), tal sustitución puede constituir un primer paso de la transición, ya
que la producción orgánica promueve también una sustitución de prácticas
y de visiones del uso de la naturaleza.
La agroecología aparece como una propuesta más radical, más global
y ligada a los movimientos sociales de la agricultura alternativa. Además,
no hace foco en la certificación de la producción (si bien puede presentar
modos de certificación participativos) sino más bien en la trasformación de
las relaciones productor-consumidor. En este sentido, supone el rediseño
de los circuitos de abastecimiento con una perspectiva de soberanía y
seguridad alimentaria ganando centralidad con el desarrollo de mercados
de proximidad y de venta directa, por ejemplo, en ferias.
El Movimiento Agroecológico Latinoamericano (MAELA), define su
propuesta de la agroecología como “una visión integral que conjuga aspectos
sociales, ambientales, económicos y culturales, y que se transforma en un
elemento indispensable en un nuevo modelo de desarrollo rural sustentable”.
Por lo tanto, más que las diferencias técnicas entre dos concepciones
que en ciertos países y territorios llegan a ser mínimas, lo que importa es
considerar los grupos de actores, las bases sociales, los movimientos, los
mercados de destino, las perspectivas de transformación de los sistemas
agroalimentarios y las referencias globales y locales que están de atrás de
cada concepción.
En Cuba, la agroecología surgió y se impulsó por la crisis de
la agricultura convencional ligada al colapso del acceso a insumos
importados desde principios de los años noventa. Primero, ha sido
mediante una simple sustitución de insumos, para integrar luego las
prácticas agroecológicas y ganar otras dimensiones ligadas a la política
de seguridad y soberanía alimentaria, nutricional y de salud, aspectos muy

| 352 |
ligados a las condiciones históricas específicas d e la isla caribeña. La
agroecología fue así promovida por un grupo de investigadores y profesores
y adoptada por los campesinos y el movimiento de la agricultura urbana
(Vázquez et al, 2017).
En Brasil, la agroecología nació en los 90’s, a partir de movimientos
sociales ligados as tecnologías alternativas, luego a la agricultura alternativa
y por fin a la agroecología. Se fortalecieron e institucionalizaron en los
años 2000 en defesa de la agroecología hasta conseguir la elaboración
de una política nacional en 2012. La Política Nacional de Agroecología y
Producción Orgánica brasileña (PNAPO), reúne las dos concepciones,
como la Ley de Fomento a la Producción agroecológica u orgánica de
Nicaragua, promulgada en 2011.
En México y Nicaragua, al igual que en Bolivia, Guatemala, Ecuador
y Perú (que no son objeto de este estudio), la agroecología, llamada
también producción o agricultura ecológica, está además asociada a la
revitalización de la agricultura campesina ligada a la tradición indígena y a la
continuidad o permanencia de sus técnicas (la milpa), pero también de sus
formas sociales de producir (ayuda mutua, tequio, etc) y de vivir (referencias
al Buen vivir andino).
En Argentina existe una subcategoría de la agroecología llamada
agroecología extensiva, que se desarrolla esencialmente en la Región
Pampeana, y que apunta al reemplazo de los insumos químicos por insumos
biológicos o técnicas de manejo (cultivos consorciados, fertilización con
leguminosas, fuentes de energía producidas en la finca). Su fin es bajar
costos y estabilizar rendimientos disminuyendo así la dependencia
tecnológica de los productores de los “paquetes” convencionales. La
producción es destinada tanto en mercado externo como interno. Esa forma
de agroecología con uso de superficies medias a grandes se diferencia
de la agroecología familiar focalizada en el autoconsumo, en mercado
interno y realizada en pequeñas superficies. La agroecología extensiva
argentina constituye una propuesta de transición. En algunas experiencias
ya no se utilizan agroquímicos pesticidas y progresivamente van dejando de
utilizar fertilizantes químicos e inoculantes (Patrouilleau et al, 2017). Esta
agroecología es impulsada por equipos de técnicos asesores vinculados a las

| 353 |
universidades (cátedras de agroecología) y por municipios y comunidades
pampeanas en conflicto con el uso de agroquímicos.
En tres países del estudio (Costa Rica, Chile e México), además de la
agroecología y la producción orgánica, aparece una tercera categoría de
agricultura promoviendo una transición ecológica, llamada agricultura
sustentable o sostenible que no es intermedia entre agroecología y
producción orgánica, sino ligada a otra trayectoria histórica. En Costa
Rica y en menor grado en Chile y México, el espectro de la agricultura
sostenible corresponde a la construcción por la política pública de una
categoría técnica de apoyo al reconocimiento y la promoción de servicios
ambientales o ecosistémicos producidos por la agricultura (Saenz et al,
2017). En Chile, la política agrícola usa principalmente el concepto de
“agricultura sustentable” y existe una respuesta política común que incluye
en el mismo arcabuz de política pública las medidas agroambientales, la
producción orgánica y la agroecología (Martínez et al., 2017).
Por supuesto, más que las definiciones de las categorías, cabe verificar
si existe una gran diferencia entre los conceptos originales impulsados
por la sociedad civil (básicamente academia y movimientos sociales) y su
traducción en los textos de las políticas públicas que a ella se refieren. Por
ejemplo, tanto en el documento de la Ley de Nicaragua, como en el texto
de la PNAPO de Brasil, las principales diferencias de las dos concepciones
son respetadas (Tabla 19).

| 354 |
 Tabla 19. Principales características de las tres concepciones en los textos oficiales
Tipos Agroecología Producción orgánica Agricultura
Características sustentable/sostenible
Ejemplos de Nicaragua: Ley Brasil: Lei 10.831/2003. Chile/Minagri/2010
conceptos en 765/2011 (... ) técnicas de …uso sustentable de
los textos de la optimización del uso recursos naturales
políticas Proceso productivo donde
de recursos naturales y minimización de
se aprovechan al máximo y socioeconómicos externalidades negativas
los recursos locales y la (..) respecto a la (contaminación de aguas,
sinergia de los procesos a integridad cultural de las aire, biodiversidad y
nivel del agroecosistema, comunidades rurales con consumidores)
con prácticas que objetivo sustentabilidad
favorecen su complejidad económica y ecológica,
la maximización de México DL LDRS-2001
(control biológico,
nutrición orgánica) los beneficios sociales, Procesos productivos
la minimización de la basados en recursos
dependencia de energía naturales renovables (…) en
Brasil: DL 7794/2012 no renovable (...) con
territorios rurales
métodos culturales,
Proceso que busca biológicos y mecánicos, asegurando la conservación
optimizar la en contraposición de los recursos naturales, la
integración entre al uso de materiales biodiversidad y los servicios
capacidad productiva, sintéticos, de OGM’s e
ambientales de dichos
uso conservación de radiaciones ionizantes, en
procesos de producción, territorios.
biodiversidad y de
recursos naturales, procesamiento, almacena
equilibrio ecológico, -miento, distribución y
comercialización.
eficiencia económica y
justicia social Nicaragua: Ley 765/2011
Sistema de producción
holístico, que emplea al
máximo los recursos de la
finca mediante prácticas de
gestión interna, aplicando
métodos biológicos y
descartando el empleo de
productos sintéticos.
Prácticas y técnica Uso de agroquímicos y Uso de agroquímicos y Uso de ciertos
de semilla transgénica de semilla transgénica agroquímicos y en
prohibido. Valorización prohibido, pero uso algunos países de semillas
de insumos de insumos orgánicos transgénicas permitido.
autoproducidos. certificados permitido.

Certificación Sin certificación Certificación por No hay exigencia de

o certificación terceros y participativa certificación, pero existen
participativa y basada en normas de sellos locales o temáticos
asociativa (por control países importadores ad hoc
social). y normas nacionales
como control social para
venta directa en Brasil.
Fuente: elaboración propia a partir de bibliografía

| 355 |
 Siempre permanecen controversias. Ellas tienen que ver con las bases
sociales y grupos de interés detrás de cada categoría y con la manera en
que las políticas públicas pueden favorecer uno u otro concepto. Por
ejemplo, en Argentina y Brasil la tensión permanece viva entre el
carácter empresarial y exportador de ciertas formas de producción orgánica
y la agroecología familiar y campesina que, desde luego, puede asemejarse
a la producción orgánica en pequeña escala.
En la propuesta de agroecología existe una crítica radical del modelo
del agronegocio considerado como compatible con la concepción de
la producción orgánica. La misma controversia existe en Costa Rica
entre las bases de la agroecología y de la producción orgánica, marcadas
por movimientos separados y opuestos. El gobierno de Costa Rica de
cierto modo, para no decidir entre una forma y otra, ha escogido apoyar
una propuesta de agricultura familiar sostenible y defender su estrategia
económico-turística de país verde, fomentando mediante el Reconocimiento
de Beneficios Ambientales (RBA) una política pública complementaria
y aplicable a una mayoría de unidades del sector familiar, horticultura,
forestal, pecuaria y pesca incluidas.

2. Los procesos de construcción de políticas a favor de la

agroecología
Sólo Brasil y Nicaragua han desarrollado una política pública específica
nominalmente focalizada en la agroecología y la producción orgánica. Eso
no quiere decir que, en otros países, como lo muestran todos los estudios
de caso, no haya una serie de instrumentos aislados o de políticas
sectoriales que contribuyen a una transición agroecológica, en particular
en los ministerios de medio ambiente, agricultura y desarrollo social. Por
ejemplo, Cuba es un caso emblemático de apoyos públicos a la agroecología,
con impactos mayores que en los demás países estudiados en proporción
relativa de superficies y productores dedicados a agroecología, sin que
la palabra aparezca en los títulos de los programas de lucha biológica,
agricultura urbana e periurbana, experimentación y asistencia técnica, etc
(Vázquez et al, 2017).

| 356 |
 Los caminos y procesos de construcción de instrumentos para
la agroecología son muy diversos entre los países; aun así, podemos
identificar tres tipos de procesos dominantes, que tampoco son excluyentes
uno del otro. En primer lugar, está la constante movilización de la sociedad
civil organizada: la gran mayoría de esos instrumentos fueron generados
a partir de propuestas, presiones y reivindicaciones en particular de las
organizaciones de agricultores y de las ONG’s ecologistas. En segundo
lugar, las prácticas agroecológicas fueron y son motivadas a raíz de crisis
del modelo de agricultura convencional (Nicaragua) o de sus condiciones
de aplicación (Argentina, Cuba); y en tercer lugar a partir de iniciativas de
políticas públicas del gobierno o parlamento. Se verifica, en algunos países,
cruces o enlaces entre esos diferentes tipos de dinámicas.

2.1. El fruto de las propuestas y reivindicaciones de los movimientos sociales

Precisamente, y a pesar de sus dificultades o falta de recursos, si existió
la creación de una política nacional específica en Brasil y Nicaragua, o tal
vez en el futuro en El Salvador, es porque la presión de los movimientos
sociales a favor de la agroecología ha sido histórica y determinante,
inclusive en términos de propuestas y contenidos.
En Brasil, a partir de los años 2000, hubo una convergencia entre
los movimientos a favor de la agricultura familiar, Reforma Agraria y
el movimiento agroecológico, para crear una amplia red a favor de la
agroecología (incluyendo sindicatos de trabajadores rurales, Iglesias, ONG’s,
principalmente). Además, se ha creado una institucionalidad participativa
entre gobierno y sociedad civil, con espacios de diálogo entre movimientos,
gestores y académicos como el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible
y Agricultura Familiar (CONDRAF), o el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CONSEA), entre otros. El trabajo político de
esa red durante los dos gobiernos del presidente Lula (2003-2010), y el
rol determinante de las marchas de las mujeres rurales en Brasilia durante
la primera administración de la Presidente Dilma Roussef (2011-2014),
han permitido la formulación de la Política Nacional de Agroecología y
Producción Orgánica (PNAPO) en 2012 (Schmitt et al, 2017).
En Nicaragua hubo más de 10 años de lucha de una coalición amplia de

| 357 |
ONG’s y gremios “militantes” de la agroecología, de la agricultura orgánica y
de defensa del campesinado, junto con la academia, sectores del gobierno y de
la cooperación internacional. Esa coalición ha logrado imponer la agricultura
orgánica y la agroecología en la agenda política y la promulgación de la Ley.
Sin embargo, hay una tensión con otros modelos de intensificación (semillas
transgénicas, uso de agroquímicos) promovidos por la agroindustria y los
gremios que sostienen el capitalismo agrario, así como con las políticas de
exoneración de impuestos sobre la importación de agroquímicos. La Ley de
Agroecología no se aplica por falta de un presupuesto específico y por la
dificultad de abarcar movimientos socioproductivos muy diferentes (de
agroecología y de p ro d u c c i ó n orgánica) que no permiten una visión
y una estrategia clara y definida (Fréguin-Gresh, 2017). Esa tensión ha
llevado a la falta de un consenso sobre la agroecología que así tiende a
desaparecer atrás de la contradicción entre las expectativas del gobierno
de un aumento rápido de la productividad y un proceso de restauración
del agroecosistema que no ofrece resultados en el corto plazo.
En Chile, la creación del Comité de Agroecología coordinado por
el INDAP fue una respuesta a las reivindicaciones de los movimientos
de agroecología. Está conformado por organizaciones campesinas
de representación nacional reunidas para “promover y desarrollar la
agroecología en la agricultura familiar campesina de Chile, mediante
proyectos y/o programas específicos” (Martínez et al, 2017).
En El Salvador, después del Acuerdo de Paz, y con respaldo de la
cooperación internacional a través de ONG’s, se generó apoyo a los
pequeños productores con un modelo de producción bajo o nulo en el uso
de insumos externos. Esas organizaciones también apoyaron a pequeños
y medianos productores con visión empresarial tratando de asociarlos
para incursionar en mercados internacionales. En el año 2004, gracias a
esas ONG’s se oficializó el “Reglamento para la Producción, Procesamiento
y Certificación de Productos Orgánicos”. Luego, se creó un marco de apoyo
en el Ministerio de Agricultura y Ganadería con la Comisión Nacional
de Agricultura Orgánica (CNAO), la Unidad de Registro, Control y
Acreditación de la Agricultura Orgánica. En 2006 fue creado el Movimiento
de Agricultura Orgánica de El Salvador (MAOES), y en 2008 se estableció la

| 358 |
Política de Agricultura Orgánica para el mismo país. Una coalición menor de
la agroecología, el Grupo de Diálogo Rural (GDR) y el Comité Nacional
de Agricultura Familiar (CNAF), se moviliza para formular de forma
participativa una propuesta de “Lineamientos de Política para Fomentar
la Agroecología”, presentada al gobierno en 2016 y que será discutida en el
marco del Consejo Nacional Agropecuario (Moran, 2017).

2.2. Procesos generados por las crisis

Aun si el fomento y apoyo a la agroecología nació generalmente dentro
de sectores de la agricultura familiar y campesina no fue siempre natural y
unilateral. Hubo casos emblemáticos en que la transición hacia prácticas
agroecológicas fue brutal y drástica a raíz de crisis que limitaron o impidieron
la reproducción del modelo convencional anterior, generalmente por falta
de acceso a insumos químicos.
Este es el caso de Cuba, donde el bloqueo económico impuesto por
el gobierno de Estados Unidos, asociado a la caída de la URSS y de su
apoyo mediante el suministro de insumos, fueron un factor decisivo para
la auto-implementación de prácticas agroecológicas por los pequeños
agricultores y por el naciente movimiento de la agricultura urbana.
Luego la agroecología fue promovida en el sector campesino por la
Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), por el Movimiento
Agroecológico de Campesino a Campesino (MACaC) y por el
Programa de Agricultura Urbana. Se contó con la participación
de profesionales agrónomos, veterinarios y sociólogos que trabajaron
directamente con los agricultores, aglutinados en organizaciones como
la Asociación Cubana de Técnicos Agropecuarios y Forestales ACTAF, la
Asociación Cubana de Producción Animal ACPA y algunos proyectos de
innovación (Funes, 2001).
Nicaragua es también un país donde la crisis del algodón sumada
a la falta de investigación y extensión en los años del liberalismo y a la
emergencia de iniciativas de gestión compartida de conocimientos por los
agricultores familiares como Campesino a Campesino han provocado un
fortalecimiento de prácticas agroecológicas. El huracán Mitch en 1998
que aisló varias regiones de toda comunicación terrestre, llevó también

| 359 |
a la movilización de la agroecología por falta de insumos convencionales
(Freguin-Gresh, 2017).
En Argentina, las condiciones de vulnerabilidad social desde fines de
los años ochenta, la crisis de hiperinflación y luego la crisis del modelo
neoliberal motivaron políticas de apoyo a la población rural, periurbana y
urbana empobrecida. Una de esas políticas importante por su continuidad
desde 1990 y por su cobertura territorial en casi todo el país es el programa
Pro Huerta. Éste se basó en un enfoque participativo para incluir y difundir
propuestas de producción de hortalizas para el autoconsumo, facilitando
también el acceso a insumos como semillas y componentes de granja
(animales y frutales), y proyectos específicos de acceso al agua y desarrollo
de ferias, entre otros. El formato de las huertas comunitarias de Pro Huerta
se difundió ampliamente al calor de la crisis de 2001 y se constituyó en un
dispositivo exitoso de llegada del Estado a los sectores empobrecidos y de la
agricultura familiar, con asistencia alimentaria y recursos para la producción
y el consumo (Patrouilleau et al, 2017).

2.3. Procesos impulsados por gobiernos y/o parlamentos

En tres de los ocho países estudiados, la promulgación de políticas
a favor de una agricultura más ecológica fue concretada con el impulso
decisivo de los gobiernos nacionales, aun cuando haya sido en respuesta a
expectativas o demandas de la sociedad civil en su conjunto.
En México, gran país federal, las organizaciones campesinas, académicos
y organizaciones de la sociedad civil propiciaron con sus demandas desde
los 80’s la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS)
en 2001. La LDRS procura un enfoque integral del desarrollo, constreñido
tradicionalmente a la producción agropecuaria y, a la vez, incorpora la
perspectiva ambiental. Además, proyecta un marco programático, así como
un diseño institucional para operarlo (Pulido y Chapela, 2017).
En Chile, la política pública de los gobiernos democráticos hizo
esfuerzos para añadir al abordaje exclusivamente agroambiental un enfoque
multisectorial y la inclusión de cuestiones relacionadas con el patrimonio
cultural y territorial de las comunidades rurales, integrando la promoción
de la agroecología. El principal ejemplo es la forma en que el INDAP,

| 360 |
en el contexto de la promoción de una “agricultura sustentable”, empieza
de manera transversal y progresiva a incorporar prácticas y conceptos de
la agroecología en sus programas de asistencia técnica y de subsidio a la
inversión. Otro avance fue la incorporación de propuestas de la sociedad
civil con el cambio de la Ley de Agricultura Orgánica en 2015, que
permitió a los pequeños agricultores orgánicos con sistemas de certificación
alternativos comercializar sus productos orgánicos en cualquier punto de
venta (Martínez et al, 2017).
En Costa Rica, la ley de fomento de la agricultura orgánica fue impulsada
por actores de agricultura orgánica (MAOCO) con el apoyo de ciertos
actores dentro del MAG, usando una ventana abierta por un diputado. Por
otra parte, herramientas para el fomento de las prácticas agroambientales
(RBA) fueron facilitadas por la iniciativa de los funcionarios del MAG, con
consulta (pero sin protagonismo) de las organizaciones de productores.
La institucionalización de la agroecología en sí, está bloqueada por falta
de interés del MAG que piensa medidas agroambientales (sentido amplio)
o la agricultura orgánica. Falta, ad emá s , capacidad de impulso de los
defensores de la agroecología, los cuales no son parte de los sindicatos
de peso en la agricultura familiar y campesina de este país (Sáenz et al,
2017).

2.4. Trayectorias de coaliciones y políticas para la agroecología en América

Latina
Las iniciativas a favor de la agroecología surgieron a partir de movimientos
sociales que constituyeron coaliciones de causa (Sabatier y Weible, 2007),
movilizando organizaciones de productores, ONG, académicos y algunos
actores de los poderes públicos o de los consumidores. Estas coaliciones
se insertan en una trayectoria más larga, que se inició muchas veces con
organizaciones y movimientos de agricultura alternativa o de producción
orgánica (véase Figura 12).

| 361 |
 Trayectorias que se entrecruzan
Históricamente, la producción orgánica inició en la región en los años
1970 a 1980 promovida a nivel internacional por iniciativas federadas en
IFOAM (Organics International) y en la región, por IFOAM Latin America
(http://www.ifoam.bio/fr/regional-bodies/ifoam-latin-america). Este
movimiento se organizó principalmente para promover el reconocimiento
de la cualificación y de la certificación de los productos de la agricultura
orgánica.
Después de la Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible de 1992, en
Europa y en ciertos países latinoamericanos (Costa Rica, México, Chile),
iniciativas ligadas a la producción convencional, basadas en la reducción del
uso de fertilizantes y plaguicidas de síntesis, se organizaron para promover la
certificación de sistemas de agricultura sostenible, frente a la crítica creciente
contra el uso intensivo de insumos químicos.
A partir de los años 2000, las propuestas de agricultura sostenible
reaparecen asociadas a los subsidios a los agricultores convencionales
para adoptar practicas más respetuosas del medio ambiente, llamadas
medidas agroambientales y asociadas al pago por servicios ambientales o
ecosistémicos (Sáenz, et al, 2017).
En la mayoría de los países estudiados las tres concepciones coexisten
con sus respectivos instrumentos normativos. Sin embargo, se pueden
identificar cuatro tipos de situaciones:
• Países que sólo tienen una reglamentación para la producción
orgánica y ningún instrumento específico para la agroecología,
a no ser mediante políticas ambientales y de gestión de recursos
naturales, biodiversidad y seguridad alimentaria (Chile, México);
• Países que promovieron inicialmente la producción orgánica
e integran la agroecología en una escala menor (Argentina, El
Salvador);
• Países con una coexistencia paralela de los dos modelos agroecología
y producción orgánica en la misma política nacional (Brasil,
Nicaragua);

| 362 |
 • Países que adoptaron sin política pública específica una agroecología
campesina o urbana por falta de acceso a insumos (Cuba en 1993,
Nicaragua antes de 2009, Argentina en 1990).

Figura 12: Periodos de surgimiento de los conceptos y movimientos

En Brasil los instrumentos de apoyo a la producción orgánica y a la

agroecología iniciaron en Ministerios distintos: proyectos de desarrollo
sostenible en Amazonia y Mata Atlántica con el Ministerio de Medio
Ambiente (MAA), certificación de la producción orgánica en el MAPA y
PRONAF Agroecología y Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión
Rural (ATER) en el MDA. A partir de 2012 son integrados por la nueva
política nacional pero el término “agroecología” gana mayor centralidad que
el de “producción orgánica” en las dinámicas de implantación de la PNAPO.
La incursión conjunta del MMA, del MDA y de la EMBRAPA (Empresa
Brasileña de Investigación agropecuaria que depende del MAPA), en
políticas agroambientales con el programa Proambiente entre 2003 y 2007,
no mostró continuidad en el marco de la PNAPO.

| 363 |
 En Argentina la reglamentación de la producción orgánica inicio
en 1992 y el apoyo a la agroecología comienza a ser institucionalizado
dentro del INTA (Instituto Nacional responsable de la investigación y
extensión agropecuaria) recién en 2013 con la conformación de una Red de
Agroecología.
En América Central (Costa Rica, Nicaragua, El Salvador) y en los países
andinos hubo una promoción más reciente de una producción orgánica para
exportación con productos como café, cacao o bananas.
En El Salvador, la reglamentación de la producción orgánica se inicia en
2004 y en 2016 sólo se formula una propuesta de lineamientos para apoyo
a la agroecología.
Por supuesto, atrás de cada modelo encontramos coaliciones de causas
que reúnen, actores del sector público y privado: movimientos sociales y
profesionales, movimientos de consumidores, académicos, gestores de
política pública y por supuesto grupos de interés, en particular comercial o
agroalimentario.

Coaliciones para la formulación de políticas públicas

En Costa Rica, podemos considerar tres coaliciones que corresponden a
las tres concepciones: la agricultura orgánica, la agroecología, y la agricultura
sostenible. La coalición que promueve la agricultura orgánica es constituida
por el movimiento de agricultura orgánica (MAOCO), de funcionarios
del MAG (Programa Nacional de Agricultura Orgánica), agencias de
certificación y académicos de las universidades, con el apoyo de una agencia
de cooperación holandesa (Hivos), en los 90s e inicio de años 2000.
La coalición para la agroecología es conformada por grupos de
productores familiares afiliados a la red COPROALDE. La que corresponde
a los defensores de la agricultura sostenible, es más difusa en términos de
actores, pero tiene una posición fuerte en el sector público, con el apoyo de
un alto funcionario en la dirección de extensión que coordina el programa
de agricultura sostenible del MAG. La coalición “orgánica” impulsó la
creación de la Ley de Fomento de Agricultura Orgánica (2007), pero se
debilitó después de su adopción, por la reducción de recursos humanos y
financieros, la desmovilización de las bases de los movimientos y la ausencia

| 364 |
de compromiso con la coalición emergente a favor de la agroecología, aun
si no tiene todavía gran fuerza en Costa Rica. Con esta configuración, la
implementación de la Ley de Fomento de Agricultura Orgánica ha sido
limitada. Por lo tanto, la política pública dominante actual se orienta más
hacia el concepto amplio de agricultura sostenible, siguiendo la línea de
la Ley de Fomento de Agricultura Sostenible (2003), que llevó partir de
2006, a la implementación del RBA, un programa basado en incentivos
condicionados a prácticas sostenibles.
En Brasil, las coaliciones referidas a las tres concepciones existen,
pero son permeables en el tiempo, siendo integradas por actores móviles
e multiposicionados, gubernamentales o no gubernamentales. Cuando los
estudios del caso de Brasil fueron realizados (2015-2016), la coalición de
la agroecología era dominante fortalecida por la creación de la PNAPO y la
negociación del 2° Plano Nacional de Agroecología y Producción Orgánica
(PLANAPO II). Esta reúne el movimiento agroecológico (ANA, ABA, y de
certificación participativa), gremiales de la agricultura familiar (Movimiento
de Mujeres Campesinas-MMC, FETRAF, Movimiento de los Pequeños
Productores-MPA, CONTAG, MST, Consejo Nacional e Poblaciones
Extractivistas, entre otros), académicos de EMBRAPA o universidades,
activistas del campo de la seguridad alimentaria como el Fórum Brasileño
de Soberanía y Seguridad Alimentaria (FPSSAN), y para el sector público el
MDA y algunos técnicos de otros ministerios. La coalición de la producción
orgánica reúne asociaciones de productores alrededor de la Asociación de
Agricultura Orgánica (AAO), ONG’s y grupos de consumidores urbanos,
empresas certificadoras, políticos y funcionarios, en particular de la ex
Coordinación de producción orgánica del MAPA, que pasó a ser llamada
Coordinación de agroecología después de la creación de la PNAPO, lo que
ilustra la movilidad.
La coalición a favor de las medidas agroambientales que se organizó
alrededor del Programa Proambiente, reunió polos sindicales de la agricultura
familiar, sobre todo en la región amazónica, investigadores de EMBRAPA
que se vinculan también a la agroecología y funcionarios, principalmente del
Ministerio de Medio Ambiente antes de debilitarse por falta de continuidad
de los programas con la salida de la Ministra Marina Silva en 2010. Aparte

| 365 |
de esas tres redes, existe una coalición muy ligada al “agronegocio verde”,
reunida por la propuesta de una Agricultura Bajo Carbono que no excluye
necesariamente el uso de variedades transgénicas y agroquímicos.

3. Instrumentos y contenidos de políticas públicas

a favor de la agroecología

3.1. Políticas y conjuntos de políticas a favor de la agroecológica y agricultura

orgánica
Además de Brasil y Nicaragua que disponen de una institucionalización
de apoyo público a la agroecología y producción orgánica mediante una
política nacional, la mayoría de los países del subcontinente cuenta
con sistemas oficiales de reglamentación y certificación de los productos
orgánicos y de algunas medidas agroambientales, más o menos desarrolladas
y difundidas.
El riesgo de la creación de una sola política nacional específica es
quedar solamente en el papel, como la Ley de Fomento de Agroecología
y Producción orgánica en Nicaragua, y nunca ser aplicada por falta de
presupuesto dedicado y de mecanismos de reglamentación.
El mismo riesgo no está descartado en Brasil. De hecho, la primera
fase del Plan Nacional de Agroecológica y Producción Orgánica
(PLANAPO 1), incluyendo un total de 125 acciones dentro de cuatro
objetivos estratégicos ha mostrado límites de aplicación por problemas de
coordinación. El PLANAPO I consistió básicamente en la coordinación
de programas anteriores a 2012 y repartidos en 10 ministerios.
La principal innovación de la política Nacional de Agroecología y
Producción Orgánica (PNAPO) ha sido institucional, con la creación
de la Cámara Interministerial de Agroecología y Producción Orgánica
(CIAPO) que aglutina representantes de diez ministerios, y de la
Comisión Nacional de Agroecología y Producción Orgánica (CNAPO),
que reúne representantes de gobierno y sociedad civil. Sin embargo,
existe una serie de instrumentos y dispositivos públicos en diversos
ministerios, que, sin ser formulados específicamente para la agroecología
o la producción orgánica, contribuyen de alguna manera para la transición

| 366 |
hacia una agricultura más ecológica (Schmitt et al, 2017). De hecho, los
instrumentos a favor de la agroecología, agricultura orgánica y agricultura
sustentable se encuentran en varios grandes dominios o sectores de
políticas que no apuntan el desarrollo de esos modelos, sino a objetivos
principales de índole socioproductivo, como las políticas de agricultura
familiar, de agricultura urbana, de seguridad alimentaria, o de carácter
ambiental como las políticas agroambientales, climáticas y de manejo de
recursos naturales (Tabla 21).
Cuba, a pesar de no tener una política específica (y explícita) de
agroecología, cuenta con varios instrumentos que han favorecido su
desarrollo. La política agraria permitió una distribución de tierras a
agricultores familiares y sus cooperativas, acompañadas de políticas para
el manejo de suelos y de control biológicos de plagas, entre otras. La
política de agricultura urbana promueve sistemas agroecológicos para el
abastecimiento alimentario de la población.
En Costa Rica, además de la ley de fomento de agricultura orgánica,
un conjunto de instrumentos promueve la producción ecológica a través de
políticas agroambientales como el RBA y la política climática (Medidas de
Atenuación a Nivel Nacional, NAMAS; para café y ganadería sostenible).
En Argentina, al lado del régimen de producción orgánica, se puede
mencionar las políticas de agricultura familiar, de agricultura urbana y de
seguridad alimentaria (el Programa Pro Huerta desde 1990), y el fomento a
la investigación y extensión en agroecología en el INTA.
México, además de la reglamentación sobre la agricultura orgánica
(Ley de Productos Orgánicos, 2006), cuenta algunos instrumentos a favor
de la agroecología, principalmente en las políticas de seguridad alimentaria
y ambientales (Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001 y, Ley
Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, de 2005, que
regula el uso de OGM’s).
En el Salvador, la promoción de la agroecología pasa por dos campos:
a) las políticas a favor de la agricultura familiar (Plan de Agricultura Familiar
de 2011) y de seguridad alimentaria (Programa de Abastecimiento Nacional
para la Seguridad Alimentaria y Nutricional, PAN de 2011); y b) las políticas
ambientales (Programa de Restauración de Ecosistemas y Paisajes, PREP de

| 367 |
2012), y la Estrategia de Adaptación y Mitigación al cambio climático del
Sector Agropecuario.
Finalmente, cabe rescatar la importancia de las políticas de apoyo a
la agricultura familiar (históricamente en Chile, Cuba, Brasil, Argentina
y luego en El Salvador, Nicaragua, Costa Rica) (Tabla 21). Esas políticas
han fortalecido también productores agroecológicos u orgánicos ya que
garantizan acceso a asistencia técnica, instrumentos de presupuestos
condicionados o de crédito, y han proporcionado espacios de negociación
y de participación de los agricultores familiares. En Cuba existe un
protagonismo del Movimiento Agroecológico Campesino a Campesino
(MACaC) de la ANAP desde 1997 y del Programa de Agricultura Urbana,
Suburbana y Familiar, conducido por el INIFAT desde 1994.

| 368 |
 Tabla 21: Políticas públicas y/o conjuntos de políticas (policy mix) a favor de la agroecología, producción orgánica o agricultura sostenible por país
Países Políticas de agroecología Agricultura Agricultura Seguridad Agroambientales, Climáticas
y Familiar Urbana Alimentaria recursos naturales y
producción orgánica desarrollo sostenible
Argentina Régimen producción CIPAF (2005): Pro Huerta Pro Huerta, desde 1990. Ley de protección
orgánica 1992. Investigación Ambiental del Bosque
Financiamiento y extensión en Nativo
por Ministerio de Agroecología
Agroindustria (PRODAO Red Agroecología
y PROCAL). INTA (2013)
Brasil - Normas de producción Asistencia técnica   CONSEA e PAA (2003) Decreto 98.897/1990
orgánica MAPA (1999) PNATER - 2004 Ley LOSAN (2006) Reserva Extrativista
- Ley certificación DTR/PRONAT Nueva ley PNAE (2009) PDA (1995-2014)
participativa y OCS. (2004) Plano Nacional SAN Proambiente (2003-
MAPA (2003) (2012-2015 e 2016-2019) 2011)
- PNAPO 2012, Planapo
1 Planapo2
Chile Ley de Producción PRODESAL, Ferias libres Incentivos Recuperación
Orgánica (2006) 1995, PDTI de Suelos Degradados
-2009, PADIS, (1995)
SAT, PDI; Ley de Bosque Nativo
Pol. Nac. Desar 2009
Rural 2014-24
Costa Rica Ley fomento de la Plan Sectorial Plan Nacional de Reconocimiento Medidas nacionales
agricultura orgánica de Agricultura Alimentos y CEPROMAS Beneficios Ambientales de mitigación
(2007); Familiar (2011- (2008) RBA, 2013 adaptadas (NAMAs)
Ley fomento de 2014) Ley Uso, Manejo y café, ganadería
agricultura sostenible Ley de INDER Conservación de Suelos
(2003) 2012 (1998)
Programa Nacional de
Agricultura Orgánica
(PNAO) (1999)

| 369 |
 Cuba Norma cubana de Reforma agraria Prog Ley Salud Pública Estado Ley Medio Ambiente Programa Nacional
producción orgánica (entrega tierra a Nacional de nutricional población (1981), DL de Lucha contra la

| 370 |
(2010) cooperativas y Agricultura (1983), PNAN (1990), Conservación Suelos Desertificación y la
campesinos) Urbana Resolución 64 Registro (1993, 2010), Ley Medio Sequía (1990),
Programa (1987), Sanitario Alimentos Ambiente (1997), Ley Tarea Vida-cambio
Nacional de suburbana (1997). Forestal (1998), Metas climático (2017)
Agricultura y Familiar Diversidad Biológica
Urbana, (2009) (2016)
Suburbana y
Familiar (2009).
El Salvador Política agricultura Plan de Programa de Ley de Medio Ambiente Plan Nacional de
orgánica (2008) Agricultura abastecimiento Nacional 1998 y reformas en 2012 Cambio Climático
Reglamento Certificación Familiar (2011) para la Seguridad Restauración Ecosistemas 2015
Productos Orgánicos Alimentaria y Paisajes (PREP) 2012 Estrategia
(2004) y Nutricional (PAN) 2011 Adaptación y
Créditoagric. orgánica Mitigación de CC-
BFA (2014) Sector Agropecuario,
Prop. Política de fomento Forestal y Acuícola
de la agroecología. 2016 (2015)

México Ley de Productos PROCAMPO/ Ley PESA 2008 PROMAF Ley Des Rural Ley General de CC
Orgánicos, 2006 PROAGRO/ y Cruzada México Sin Sustentable. 2001 2012
INDESOL, 1995 Hambre Ley biodiversidad/OGM
MASAGRO, 2010 2005
Nicaragua Norma Producción CRISSOL, 2007– Prorural Hambre Cero/Bono
Orgánica 2003 Dir AF en Incluyente Product. Alimentar, 2007
Ley de Agroecologia MEFCCA 2012 Ley del MEFCCA, 2012
2011
 A continuación, proponemos, con riesgo de simplificación, una
tipología de grupos de instrumentos a favor de la agroecología,
agricultura orgánica y sostenible en los diferentes países estudiados.
Estos instrumentos son de varias índoles (instrumentos regulatorios,
instrumentos económicos e instrumentos cognitivos), pero se pueden
ordenar según los grandes tipos de orientación y metas específicas a las
cuales apuntan: instrumentos de gestión de innovación y conocimientos
agroecológicos, instrumentos que facilitan el acceso a medios de producción,
instrumentos de regulación y de fomento del acceso a mercado, instrumentos
de regulación y de incentivos económicos ambientales.

3.2. Los instrumentos de gestión de innovación y conocimiento agroecológico

En esta categoría están los instrumentos de integración progresiva,

aunque minoritaria, de la agroecología en las políticas de investigación y
extensión agropecuaria. Estas herramientas son principalmente de índole
cognitivo (información, capacitación, experimentación) fortaleciendo la
capacidad de los productores para manejar su finca y su territorio de forma
agroecológica u orgánica (Tabla 22).
Varios países, a la imagen del Programa Campesino a Campesino en
Nicaragua promueven el rescate, la experimentación y el intercambio
de tecnologías tradicionales (Fréguin-Gresh, 2017). En Chile, el INDAP
promueve la valorización de los sistemas de producción campesinos y los
productos tradicionales a través de tres instrumentos que se incluyen en los
que promueven la agroecología: Sello Manos Campesinas, Valorización del
Patrimonio Agrario (FIA) y el Fondo de Desarrollo Indígena (CONADI)
(Martínez et al, 2017). Este mismo objetivo se encuentra en México
en un programa como MASAGRO - Modernización Sustentable de la
Agricultura Tradicional en 2010 (Pulido y Chapela, 2017).
En Brasil, se ha destacado el apoyo a los Núcleos de Estudios de
Agroecología (NEAs) en las Universidades y Escuelas técnicas federales,
la Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) agroecológica promovida
por el ex Ministerio de Desarrollo Agrario y algunas empresas de ATER

| 371 |
estatales y recientemente el programa Ecoforte que adopta un formato
bien flexible de apoyo a redes territoriales de gestión de conocimiento
agroecológico (Schmitt et al, 2017).
En Argentina, desde 2005 el instituto de tecnología agropecuaria
(INTA), desarrolla líneas de investigación y extensión que fomentan la
agroecología, con estudios de caso que generan conocimiento sobre las
ventajas de la producción agroecológica en comparación con la convencional
(Patrouilleau et al, 2017).
En Cuba, desde principios de los años setenta se creó una red de institutos
de investigaciones en ciencias agrarias en los Ministerio de la Agricultura
(MINAG) y de Educación Superior (MES), quienes desde entonces habían
iniciado algunas investigaciones para un enfoque de agricultura diferente a
la convencional, las que sirvieron de base para el movimiento de innovación
que se inició desde principios de los años noventa, conducidos por proyectos
de investigación pertenecientes a Programas Científicos y por ONG’s,
quienes acompañaron a los agricultores en el desarrollo de la agroecología
(Vázquez et al, 2017).

| 372 |
 Tabla 22: Principales tipos de instrumentos a favor de la agroecología por categorías de acciones y por países

Países Tipos de instrumentos

Acceso a recursos productivos Gestión de inno- Regulación y fomento de acceso a Regulación e incentivos ambien-
vación y Conoci- mercados tales
miento
Acceso a tierra /agua Económicos acceso Cognitivos/ siste- Económicos - Regulatorios Regulación Incentivos econó-
a crédito/insumos ma de extensión normas/ certifi- (agroquími- micos
cación cos, OGM’s,
tierra)
Argentina Pro Huerta: proyectos PROCAL/PRO- CIPAF y Red de PROCAL y Régimen de orgá-
de acceso y manejo de DAO para transicio- Agroecología en PRODAO nicos
recursos hídricos nes hacia la agricultu- INTA
ra orgánica
Brasil Reforma Agraria, PRONAF Agroeco- ATER Agro-eco Pronat/férias Certificación por Programa PDA, 2004
1995-2016 , PMC, logia Ecoforte agroecologicas tercero, participa- Reducción Proambiente, 2003
2003 PMC+2,2008 PAA y PNAE tiva y por control Pesticidas
social
Chile PDI, SIRSD PRODESAL, Sello Manos
PDTI, PADIS; Campesinas; Ley
SAT de Producción
Orgánica
Costa Rica Reforma Agraria (90a) Norma Orgánica Ley de fito- Recon. beneficios
Nacional sanitarios Ambient. RBA

| 373 |
 Cuba 1ª Ley Reforma Agraria Controles biológicos Sistema de insti- Mercado Libre Norma cubana de Regulación PSA conservación
(1959), 2a Ley Refor- (1982, 1988, 1993), tutos de investiga- Agropecuario producción orgá- semillas y mejoramiento

| 374 |
ma Agraria (1963), Abonos orgánicos y ciones del sector (1994) nica (2010) 1992, DL suelos (1993) y
DL entrega de tierras biofertilizantes 1991, agropecuario Sanidad ve- bosques (1993)
ociosas (2008 y 2012), 2003 (1975) getal (1994),
cooperativas agrícolas Subsidios prácticas 2007 Regis-
tro plagui-
1963, 1975, 1982,1993. agroecológicas
cidas
DL Aguas Terrestres
(1993, 2017).
El Salvador Crédito agricultura Política Agri- Restauración Eco-
orgánica (BFA) cultura orgánica sistemas y Paisajes
(2014) (2008) (PREP) 2012
Reglam. Certifi-
cación Orgánicos
(2004)
México Reforma Agraria PESA, MASAGRO, Extensión en Pro- Ley de Produc-
PROMAF grama de Apoyos a ción Orgánica,
Pequeños Produc- 2016
tores
Nicaragua Reforma Agraria CRISSOL, 2007 Prorural Inclu- Dir AF en Norma Prod
(1981) yente. MEFCA Orgánica 2003
Ley Agroecologia
y Prod Orgánica
2011
Leyenda: en itálica = instrumentos de políticas de agroecología y producción orgánica; en letra normal y/o mayúscula = instrumentos de las
políticas de agricultura familiar
3.3. Los instrumentos que fomentan el acceso a tierra y agua
Los instrumentos que permiten o facilitan el acceso a recursos
como tierra y agua son esenciales para el fomento de la agroecología. Los
programas de distribución y legalización de tierras a agricultores familiares y
campesinos, más o menos presentes según las historias agrarias de los países
de América Latina y El Caribe, casi desaparecieron en los últimos años. En
este sentido, cabe rescatar los casos de las políticas de tierras de Brasil y de
Cuba.
En Brasil, a pesar de la reducción de sus recursos, todavía existían
en el momento del estudio tres políticas de R eforma Agraria: una
por redistribución; otra por compra de tierra mediante crédito; y
un instrumento de titulación de tierras de pueblos y comunidades
tradicionales. Cabe notar los impactos entre agricultores agroecológicos en
la zona semiárida del Nordeste brasileño de programas de construcción de
tecnologías (cisternas y pequeños reservatorios) volteadas à garantía de agua
para la producción y la convivencia con el semiárido (Schmitt et al, 2017).
En Cuba, desde y con posterioridad a las leyes de Reforma Agraria
(1959 y 1963), se han realizado diferentes procesos de distribución
de tierras estatales a cooperativas y usufructuarios, mayormente
agricultores campesinos y familiares. Las políticas de descentralización
de la administración de las tierras y diversificación de las producciones,
conducidas por el MINAG desde principios de los 90’s, han favorecido la
autonomía de los agricultores de cooperativas y familiares para una opción
más agroecológica (Vázquez et al, 2017).

3.4. Los instrumentos regulatorios y de fomento a la inserción en los

mercados
Instrumentos de regulación, de promoción o de facilitación del acceso
a mercados están hoy presentes en la mayoría de los países latinoamericanos
y contribuyen notablemente a promover la agricultura orgánica y la
agroecología, aun sin precios diferenciados en el caso de ferias agroecológicas
rurales. Esas herramientas son generalmente vinculadas a políticas de
seguridad y calidad alimentaria y nutricional o de fomento a la agricultura
familiar.

| 375 |
Regulación y normativas
Todos los países estudiados disponen de un dispositivo legal de
normativa y certificación que regula y controla la producción orgánica
(Ley, reglamento, etc.). Están principalmente adaptadas para cumplir con
las normas de productos orgánicos internacionales o de países compradores
(USA, EU, Japón) que exigen una certificación por tercera parte. Existen
regulaciones para productos orgánicos o agroecológicos en el mercado
nacional (Brasil, Nicaragua) que se apoyan sobre sistema de certificación
participativa (Costa Rica) o por organizaciones de control social (Brasil).
Cabe rescatar que estas normativas y proceso de certificación son también
usados para hacer la distinción entre agricultura orgánica y agroecología1.
En Cuba, los productos que se obtienen en la agricultura urbana se pueden
considerar agroecológicos u orgánicos, pero no están certificados, ni tienen
un mercado ni precios diferenciados de los convencionales.

La comercialización y el fomento de los circuitos cortos

Los instrumentos de apoyo a la comercialización de los productos de la
agricultura familiar y campesina contribuyen a promover la producción
agroecológica y orgánica. Se fundan principalmente en la construcción
social de mercados de proximidad como ferias, canastas, cooperativas de
consumidores y grupos de agricultura apoyada por comunidades. Existen
otras formas de circuitos cortos entre los cuales están las compras públicas
preferenciales a los agricultores familiares con un precio mejorado para
productos agroecológicos u orgánicos.
Los programas de compras públicas de alimentos a agricultores
familiares de Brasil (PAA y PNAE), han representado un importante
incentivo a la producción agroecológica y a la diversificación de los sistemas
productivos en diferentes contextos. La propuesta ha sido difundida en la
región con apoyo de las agencias de las Naciones Unidas, pero en Brasil,
hubo una reducción drástica del presupuesto del PAA por el Gobierno de
Michel Temer (Schmitt et al, 2017).
1 
Si la producción orgánica se define como respondiendo a estas normas, la producción agroecológica no
es regulada por normas y mecanismos de control (certificaciones), salvo en Brasil, donde la certificación
agroecológica puede ser asegurada por organizaciones de productores.

| 376 |
3.5. Los instrumentos de regulación ambiental y de incentivos
agroambientales
Los instrumentos ambientales son esencialmente de dos tipos:
regulatorios y económicos.

Regulación ambiental
Ciertas legislaciones y regulaciones ambientales, aunque no apuntan
explícitamente a la agroecología o agricultura orgánica, tienen un impacto
intersectorial y transversal a favor de prácticas agrícolas más ecológicas.
Es el caso de los instrumentos de regulación del uso de agroquímicos, de
regulación de la agrobiodiversidad e organismos genéticamente modificados
y de la regulación de conservación o uso de suelo.

Regulación y reducción de uso de plaguicidas

Existen regulaciones sobre el uso de plaguicidas en Cuba y Costa Rica
y programas con dificultades de implementación como en Brasil y Chile.
Estas reglamentaciones si bien no necesariamente promueven agroecología,
son herramientas que de forma global sostiene las opciones agroecológicas,
de agricultura orgánica y de agricultura sostenible. Por ejemplo, en Cuba
existe el Decreto-Ley 153 de 1994 (Regulaciones de la sanidad vegetal),
que es aplicado por la red de unidades del servicio de sanidad vegetal del
MINAG, quienes asignan, asesoran y controlan el uso de plaguicidas por
los diferentes tipos de agricultores, así como monitorean sus efectos y
residuos en cultivos y medio ambiente. También existe el Centro Nacional
de Seguridad Biológica, órgano regulador de la seguridad biológica, que
concede autorizaciones o licencias para el uso confinado y las liberaciones
al medio ambiente de organismos vivos modificados (Vázquez et al, 2017).
Sin embargo, las regulaciones nacionales que apuntan a la limitación en el
uso de plaguicidas sufren una virulenta resistencia del sector agroempresarial
(Argentina, Brasil, Chile), y aun si en sus objetivos e impactos son las que
tendrían más efectos en la salud y preservación del medio ambiente,
son las más difíciles de hacer votar y luego de implementar. Por ejemplo,
en Argentina existen reglamentaciones municipales de prohibición del

| 377 |
uso de agroquímicos en los perímetros de localidades rurales que sugieren
formas de producción agroecológica.

Regulación de la agrobiodiversidad y de los organismos

genéticamente modificados
Son instrumentos que afectan la promoción de la agroecología y
agricultura orgánica. Como en el caso del uso de agroquímicos son objeto de
fuerte oposición de los defensores del modelo de producción convencional.
Cabe rescatar el ejemplo de México, donde existe la Ley de Bioseguridad
de Organismos Genéticamente Modificados (2005) que contribuye a la
agroecología en la medida que incluye precauciones para evitar la pérdida de
agrobiodiversidad y efectos sobre la diversidad silvestre. Es de interés por la
presunción de riesgo para la biodiversidad y la salud humana. Cuenta con
su reglamento publicado en 2008 y un protocolo denominado Régimen de
Protección Especial del Maíz (Pulido y Chapela, 2017). Pero, en la región
en general, las leyes de semillas como los dispositivos de regulación de la
biodiversidad y de los conocimientos tradicionales asociados tienden a
restringir cada vez más los derechos de libre uso de los agricultores.

Regulación de uso de la tierra

Costa Rica y México cuentan con disposiciones que regulan el tipo de
uso de las tierras según sus condiciones agroecológicas. En Costa Rica, la
Ley de Suelos prohíbe por ejemplo el uso de agroquímicos y ciertos tipos de
producciones o prácticas cerca de fuentes de agua. En México, la Estrategia
y el Programa Nacional para el manejo Sustentable de Tierras (ENMST,
2010-2015), pasa por dificultades de implementación.

Incentivos económicos para prácticas amigables con el ambiente y

el cambio climático
En América Latina varios países desarrollaron incentivos económicos
para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales,
que pueden contribuir a promover la agroecología en determinadas
condiciones. Los programas de Pago por Servicio Ambiental (PSA),

| 378 |
protección de la biodiversidad (México), o de la eficiencia energética
( Chile) para agricultores familiares fueron desarrollados primero en México
para protección del agua y luego en Costa Rica con el Reconocimiento de
Beneficio Ambiental-RBA.
En Cuba, el Programa Nacional de Lucha Contra la Desertificación y
Sequía (1990), la Nueva Ley de Medio Ambiente (1997) y la Estrategia
Ambiental Nacional (1997), disponen de presupuestos anuales para
realizar inversiones, así como para el pago a los agricultores que realizan
prácticas de conservación de suelos y de bosques. Recientemente se aprobó
por la Asamblea Nacional la Tarea Vida, para el enfrentamiento al cambio
climático (Vázquez et al, 2017).
En Costa Rica, varias incitativas para adopción de prácticas
favorable al medio ambiente son reunidas en el RBA que beneficia solo a
agricultores familiares. Son pagos parciales en monetario (20-30% de
inversión adicional), ex post, por adopción de ciertas prácticas como
barreras vivas, protección de fuentes, etc. (Sáenz et al, 2017). También,
existen mecanismos de apoyo a ciertos sistemas como el agroforestal
(silvopastoril) en el marco de las NAMA’s (Normas de mitigación CC en
agricultura), u otros mecanismos como el de reconocimiento vía galardón
del programa bandera azul ecológica (Sáenz et al, 2017).
En Brasil, las políticas de respuesta al cambio climático para agricultura
como el Plan Agricultura de Bajo Carbono (ABC), fueron formuladas para la
producción agropecuaria en gran escala y no muestran acciones a favor de la
agricultura familiar, menos aún de la agroecología.

4. Principales efectos de las políticas públicas a favor de la

agroecología
Esta última sección presenta una síntesis no exhaustiva de resultados
y avances de las políticas a favor de la agroecología en América Latina
y el Caribe y las principales categorías de limitaciones y obstáculos que
encuentran hoy día.
En la mayoría de los países estudiados no existen estadísticas confiables
sobre los productores orgánicos y agroecológicos, ni evaluaciones de las

| 379 |
primeras políticas a favor de la agroecología por ser muy recientes. Sin
embargo, los estudios por país han permitido destacar resultados notables
de diversos instrumentos. Algunos son históricos y emblemáticos, otros
son objeto de difusión regional mediante cooperación Sur-Sur, agencias u
organizaciones internacionales. Otros efectos se observan en los territorios
con diversas de redes de agricultores agroecológicos como en Brasil.

4.1. Lecciones de instrumentos históricos o emblemáticos

4.1.1. Instrumentos en estrategias de seguridad alimentaria
Programa Pro Huerta en Argentina
Pro Huerta, lanzado en 1990, ha sido un canal de difusión de la
agroecología entre los sectores populares urbanos, periurbanos y rurales.
Siendo una política para mejorar la seguridad alimentaria de la población
vulnerable, la adopción de la huerta orgánica/agroecológica como
componente principal del programa se eligió por varios factores: a) por la
imposibilidad de controlar el uso de productos agroquímicos; b) por los
limitados recursos monetarios de la población para costear insumos; y, c)
por la baja calidad productiva de los suelos y su necesidad de mejora.
El programa está presente en todo el país. En 2016 se contabilizaron
464.527 huertas en funcionamiento asistidas por Pro Huerta y se realizaron
676 ferias en todo el país, con 8.562 productores. El mismo año, el
programa ejecutó alrededor de 103 millones de pesos (alrededor de 6,5
millones de USD), además de los recursos institucionales que involucra
de la estructura de extensión de INTA. El programa ha sido también una
plataforma de experimentación de la agroecología aplicada a pequeñas
unidades productivas (huertas familiares y comunitarias), con aprendizajes
comunitarios e institucionales.
El Programa creció a partir de la obtención de un presupuesto específico
aportado por el Ministerio de Desarrollo Social (entonces Secretaría)
y con la adhesión que iban haciendo los distintos centros regionales de
INTA. S e extendió por medio de convenios con los municipios (que
aportaban técnicos municipales, infraestructura, alguna oficina, movilidad),
y a partir del trabajo con organizaciones barriales y sociales (parroquias,
organizaciones de trabajadores desocupados, instituciones).

| 380 |
 Se abasteció el programa con semillas hortícolas desarrolladas por una
cooperativa de la Provincia de San Juan (FECOAGRO), que a la vez se había
logrado formar por la acción de otro proyecto de INTA (Minifundio).
Se desarrollaron también proyectos complementarios en INTA
para promover la autoproducción de semillas, el rescate y valorización de
especies locales. En su desarrollo el Programa fue sumando componentes
(como el de granja) y proyectos complementarios de acceso al agua, de
comercialización (ferias de la agricultura familiar), y agregado de valor.

Programa de agricultura urbana en Cuba

El programa de agricultura urbana iniciado en 1987 fue actualizado en
2008 y 2009 con los Lineamientos para los Subprogramas de la Agricultura
Urbana 2008-2010. Hoy, cuenta con 28 subprogramas dirigidos a asegurar
la diversificación y la sostenibilidad (por ejemplo: abono orgánico, semillas,
hortalizas y condimento frescos, frutales, arroz, etc.). Esta producción se
realiza sobre la base de prácticas orgánicas, con un uso racional de recursos
locales (Vázquez et al, 2017).
Algunos de sus principales resultados son:
• la utilización de áreas ociosas, la formación de fuentes de empleo
permanente para más de 350 mil personas;
• el crecimiento acelerado de la producción de hortalizas, de 480 mil
toneladas en 1994 a más de 4.2 millones de toneladas, avanzándose
de manera sostenida hasta la cifra de 1,352,000 toneladas en 2010
sólo en organopónicos, huertos intensivos y cultivos semiprotegidos;
• sin incluir otras producciones como microhuertos, parcelas, patios
y otros cuyas producciones tributan a las familias, centros de trabajo
y población cercana (Companioni et al. 2016).

Compras públicas a la agricultura familiar en Brasil

El Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), creado en 2003
y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE), modificado
en 2009 para garantizar mercado a los agricultores familiares, han sido
promotores de la producción orgánica y agroecología en Brasil. Por

| 381 |
medio del PAA, el Gobierno Federal adquiere alimentos de agricultores
familiares a través de mecanismos simplificados para abastecer personas
en situación de vulnerabilidad social, redes de equipamientos públicos de
alimentación y nutrición, instituciones asistenciales y escuelas de la red
pública o filantrópica (en complemento del PNAE), o para la formación
de reservas públicas de alimentos. A su vez, el PNAE tiene por objetivo
garantizar la alimentación de estudiantes de la red pública y filantrópica
durante el período escolar. El PAA y el PNAE compran en prioridad
productos de proximidad con las instituciones demandantes y pagan
hasta 30% más para productos orgánicos o agroecológicos. La garantía de
comercialización ofrecida contribuye a la diversificación de los sistemas
productivos ampliando así l a s posibilidades de aplicación de principios
y prácticas agroecológicas.
Las principales críticas dirigidas por el movimiento agroecológico
al PAA y al PNAE no fueron relativas al referencial que orienta
ambos programas, sino a las condiciones de gobernanza y operación:
progresivamente se pasó a exigir de los agricultores y de sus organizaciones
cantidad de documentos y mecanismos de control con costos, normas de
calidad de productos sin legislación sanitaria adaptadas a las condiciones de
la agricultura familiar. Esas condiciones, muy difíciles de reunir, dificultaron
sobre todo la participación de los menos capitalizados y/o organizados;
así la proporción de productos agroecológicos no alcanzó más que 2% del
valor total invertido (Porto, 2016).

4.1.1. Instrumentos de producción y gestión de conocimientos

agroecológicos
El control biológico integrado en la producción agropecuaria en
Cuba
Uno de los programas pioneros en la conservación de la biodiversidad
fue el de control biológico del bórer de la caña de azúcar, principal cultivo
agrícola de Cuba, establecido desde principios de los años cincuenta, que
fue reforzado en 1982 por el Ministerio del Azúcar y que en 1988 el
Ministerio de la Agricultura abrió para la toda la producción agropecuaria.
Este último, también fue reforzado en 1993 frente a la crisis económica,

| 382 |
bajo la forma de programas que concebían la sustitución de los plaguicidas
químicos por agentes de control biológico. Estos programas, actualmente
integrados, poseen una red de Centros de Reproducción de Entomófagos y
Entomopatógenos (CREE), y varias plantas industriales para la producción
de bioplaguicidas, todos ubicados en las áreas de producción agrícolas,
con la misión de producir (o reproducir) organismos (bacterias, hongos,
nematodos, insectos) para su utilización local por los agricultores (Vázquez
et al., 2017).

Campesino a Campesino en Nicaragua

ONG’s nacionales e internacionales apoyadas por la cooperación
técnica externa, promovieron prácticas alternativas para el campesinado
y los productores familiares, experimentando con ellos nuevas técnicas
agronómicas. En América Central, cabe mencionar la experimentación de
prácticas de agroforestaría (1982-83) y, sobre todo, el Programa Campesino
a Campesino (PCAC), lanzado en 1987 en Nicaragua a partir de
intercambios de aprendizaje entre pequeños productores del movimiento
Campesino a Campesino (Holt Giménez, 2008).
El PCAC surgió en varias regiones de Nicaragua, en particular en las
laderas y mesetas del Pacifico donde el cultivo intensivo del algodón ha
impactado fuertemente el medio ambiente y en el interior, con productores
individuales no atendidos por el gobierno, los llamados “campesinos de
la guerra”. El programa fue organizado inicialmente dentro de la Unión
de Agricultores y Ganaderos (UNAG), principal gremio nacional de la
agricultura familiar y campesina. En los años 90’s tuvo financiamientos
internacionales inclusive de gobiernos europeos y de la Comisión Europea.
El apoyo internacional favoreció intercambios con campesinos de
Guatemala, México (Estado de Chiapas), Panamá, Brasil, entre otros países.
El PCAC busca experimentar la transmisión de conocimientos
horizontales para promover la conservación de los recursos, en particular
el suelo (abonos verdes, compost), pero también la diversificación de
cultivos y las semillas criollas con un objetivo de seguridad alimentaria (maíz,
frijol, arroz, sorgo y frutales). Sin ninguna asistencia técnica por parte de las
organizaciones del Estado, el PCAC se convirtió en un catalizador del cambio

| 383 |
productivo y social en el campo. Sin embargo, y a pesar de los resultados en la
conservación del suelo y del agua, la agrobiodiversidad, etc.; los promotores
del Movimiento Campesino a Campesino son muy cuestionados por quienes
defienden la agricultura convencional, que sigue imponiéndose como modelo
de producción dominante a nivel nacional (Holt Giménez, 2008).

4.2 Ejemplo de territorios agroecológicos

En Brasil la promoción local de la agroecología por la sociedad civil
organizada tuvo y tiene un papel extremadamente activo en la formulación,
implantación, traducción o articulación de políticas públicas como, por
ejemplo, en el territorio de la Borborema en la región Agreste del
Estado de la Paraíba, en el Nordeste semiárido. La acción colectiva fue
un factor decisivo para el acceso a las políticas públicas, para su adaptación
a los contextos locales y la articulación, en diferentes coyunturas, de
los instrumentos de acción gubernamental. El apoyo de la cooperación
internacional fue también importante como en muchos países o regiones
más pobres del subcontinente.
La relación establecida por la red de agroecología de la Borborema
con las políticas públicas pasó por una larga trayectoria e importantes
modificaciones en los últimos veinte años, que puede ser dividida en
tres momentos: un movimiento inicial de crítica a las políticas públicas
destinadas al territorio; un segundo período marcado por un esfuerzo
de construcción de propuestas y de movilización social; y una fase más
reciente caracterizada por un proceso permanente (no sin tensiones)
de participación en la formulación y la gestión de políticas públicas y
que corresponde, al nivel federal, a la fase final del gobierno Cardoso y a
los gobiernos de Lula da Silva y Rousseff. Una de las primeras acciones
emblemáticas en la región de Borborema fue la lucha por el reconocimiento
público de las semillas locales producidas y conservadas por los agricultores.
La iniciativa partió de las bases comunitarias con el apoyo de la ONG
ASPTA y de los Sindicatos de Trabajadores Rurales municipales con
fondos rotativos para acceso a diversos recursos: estiércol para la papa, palma
forrajera, cisternas para almacenamiento de agua, semillas locales de frijol
y maíz. La revitalización de los Bancos de Semillas Comunitarios (BSC)

| 384 |
por las ONG’s locales y su constitución en una red de intercambios locales
ha ofrecido una alternativa a la distribución pública de semillas híbridas
sin interés para los consumidores como para los productores familiares. Por
medio de un Foro Regional Mixto, la Articulación del Semiárido Paraibano
(ASA Paraíba), el movimiento hizo votar una Ley de Semillas del Estado de
la Paraíba en 1999, que reconoce el valor de semilla a los granos producidos
por los BSC y autoriza su distribución por la propia red como por los
servicios del Estado.
Esa conquista ha sido posible porque el movimiento organizó una
articulación amplia con apoyo de la iglesia, de partidos políticos, pero
también de la universidad y de la investigación agropecuaria, inaugurando
una colaboración fructífera. Fue una cooperación agricultores/
investigación fundada en una inversión de la relación y lógica anterior:
los agricultores indicaron y demandaron a los investigadores temas de
estudio y ofrecieron sus parcelas como espacio de experimentos en
condición real. Por ejemplo, en 2016, la Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuaria (EMBRAPA), lanzó el Comunicado Técnico, resultado de
una investigación participativa realizada en los municipios de Remigio y
Areial, con un diagnóstico de 67 variedades de frijol en seis comunidades.
Fueron realizados ensayos comparativos con diez variedades de semillas
de frijol, siendo siete de semillas criollas y tres comerciales, que son las
distribuidas por medio de política pública en el semiárido. El experimento
comprobó la superioridad de las semillas locales en condiciones climáticas
desfavorables.
La ASA Paraíba y el AS-PTA han constituido así una Red de Agricultores
Experimentadores (A-E) a partir de los sindicatos rurales municipales
que, durante diez años, experimentó y compartió prácticas agroecológicas
a partir del rescate de tecnologías o practicas locales. ASPTA y el Polo
Sindical han así asegurado un apoyo con fondos rotativos para acceso a
infraestructura y con capacitación a las 8.000 familias de agricultores para,
entre otros aspectos, entrar en un proceso de transición agroecológica.
Otra colaboración de mucho impacto entre el movimiento
agroecológico y el gobierno Federal fue la gestión local y territorial del
Programa “Un Millón de Cisternas Rurales (P1MC)” creado en 2003, y

| 385 |
el Programa “ Una Tierra y Dos Aguas (P1+2)”, creado en 2007. Son
ejemplos de interlocución entre sociedad civil organizada y Estado para
la construcción y operación de políticas públicas. Son dos resultados de
la consolidación de la propuesta de Convivencia con el Semiárido,
negociada por la sociedad civil nordestina agregada en la Articulación del
Semiárido Brasileiro (ASA). El P1MC busca garantizar el acceso a agua de
calidad para el consumo familiar por medio de la construcción de cisternas
de placas de cemento con capacidad de almacenamiento de 16 mil litros
de agua de lluvia recuperada de los techos. El P 1+2 busca fortalecer los
efectos del P1MC, adicionando una “segunda fuente de agua (represa de
tierra o subterránea, cisterna con cosecha de agua de superficie, etc), que es
destinada a la producción agrícola y animal. Son instrumentos que han
permitido a las familias aumentar, diversificar y estabilizar su producción
a partir de un enfoque agroecológico.

4.3. Limitaciones y dificultades

Problemas de agenda y coordinación

Aparece como primera dificultad la fragmentación y dispersión de los
instrumentos de política pública que podrían ser movilizados a favor de
la agroecología. Esa observación es común a todos los países inclusive
los que disponen de una política pública específica para la agroecología
o la producción orgánica (Brasil, Costa Rica, Nicaragua, Cuba). En Cuba,
por ejemplo, a pesar de los antecedentes históricos en la región, se siente
la necesidad de una mayor articulación y coordinación intersectorial y
multiniveles con la descentralización en la administración de las tierras y el
sistema de mercados de alimentos.
La falta de coordinación y dispersión o contradicción aparece también
entre los movimientos sociales (Argentina, Nicaragua, El Salvador, Costa
Rica) y obstaculiza la incorporación de instrumentos específicos para la
agroecología en la agenda política o la implementación coordinada y efectiva
de las políticas existentes. Así, instrumentos y presupuestos aprobados
no fueron ejecutados por falta de institucionalidad (desaparición de las
instituciones ad hoc en los ministerios o de la interlocución con la sociedad

| 386 |
civil) de un lado (Nicaragua, Brasil), y por cuenta de la desorganización o
desmovilización del movimiento (Costa Rica).
También, cabe mencionar que la evolución y los cambios políticos en
ciertos países han perturbado las instituciones y programas que apoyaban
a la agricultura familiar, debilitando de hecho el apoyo a la agroecología. Es
el caso en Brasil, donde a partir del Gobierno de Michel Temer en 2016,
se cerró el Ministerio de Desarrollo Agrario dedicado a Reforma Agraria y
agricultura familiar, y se cortaron los recursos para las compras públicas y
la agroecología. En Argentina, la Secretaría de Agricultura Familiar creada
en 2014 ha quedado paralizada (sin autoridad ni presupuesto) con la
llegada del nuevo gobierno a fines de 2015, lo cual ha detenido también el
proceso de reglamentación de la Ley para la Reparación Histórica de la
Agricultura Familiar, que se basaba en un enfoque agroecológico. En cambio, la
política de estímulo a la producción orgánica se ha mantenido, aunque sin
financiamiento específico (un proyecto de Ley para impulsarlo también ha
quedado en suspenso). Sí se mantiene, en cambio, el financiamiento hacia el
Pro Huerta como política de contención de la pobreza que ha crecido desde
el cambio de gobierno.

Políticas públicas adversas

El segundo problema viene de la dominación de políticas públicas
contrarias a la producción orgánica y la agroecología hasta dentro de un
mismo órgano o ministerio, lo que se traduce en visiones y proyectos en
competencia.
• La producción orgánica y aun la agroecología en muchos casos,
son vistas como un rubro más y no como un modelo de desarrollo
de la agricultura en el sentido amplio.
• Existen programas de entrega masiva de fertilizantes y
semillas mejoradas con una fuerte incidencia de las empresas
transnacionales que comercializan agroquímicos y s e m i l l a s
(Brasil, Nicaragua, El Salvador, México, Costa Rica). En Nicaragua,
existen además subsidios a la compra de insumos químicos
importados.

| 387 |
 • Así, hay muchas dificultades para implantar regulaciones que
protegen los sistemas de producción orgánicos y agroecológicos de
los impactos ambientales generados por la agricultura convencional.
• El paradigma de la agricultura convencional (basado sobre los
principios de la Revolución Verde) está muy establecido en el
currículo de las escuelas técnicas y universidades, así como en los
sistemas de asistencia técnica e investigación tecnológica, lo que
genera una gran resistencia al cambio.
• En la medida que las compañías financian la actividad académica,
la investigación, la divulgación y formación de profesionales, se
reproduce el desequilibrio de resultados en contra de opciones
como la agroecología.
• Aun en Cuba, donde la gran mayoría de la producción se hacía
conforme a criterios y principios de la agroecología, existe una
tendencia a la expansión de la agricultura convencional,
establecida para las llamadas “producciones especiales” en polos
productivos que se benefician de importación de equipos e insumos
en particular las empresas estatales.

Carencia de informaciones y estadísticas

En todos los países estudiados no existen estadísticas confiables sobre
productores orgánicos salvo los que son registrados por los organismos
de certificación, por la exportación o como en Chile dentro del universo de
los usuarios de INDAP (Martínez, et al, 2017). No hay cómo contar a los
productores agroecológicos que no son certificados, a no ser por medio
de sus propias organizaciones que no están siempre l o suficientemente
coordinadas. Además, hay muchas más dificultades para identificar el
número de agricultores que, aunque no se clasifican como productores de
alimentos agroecológicos u orgánicos, incorporaran prácticas sostenibles
que apuntan en dirección a la transición agroecológica. Incluso en algunos
países (Argentina, Costa Rica) hay falta de censos actualizados sobre la
producción y la estructura social agraria.
En el caso de políticas ya bien implantadas no existen evaluaciones, sino
muy parciales, c o m o e l PNAPO en Brasil o del programa de Reconocimiento

| 388 |
de Benéfico Ambiental en Costa Rica. En general, la investigación sobre
agroecología es aún bastante incipiente, o muy académica, fraccionada y
poco abocada a responder a demandas sociales de los productores.
Al nivel de la investigación en la región, a pesar de los esfuerzos de la
Sociedad Científica Latinoamericana de Agroecología (SOCLA) (https://
www.socla.co), queda mucho por hacer. De hecho, el tema central del
Congreso Internacional de la SOCLA en septiembre de 2017 en Brasilia
(http://agroecologia2017.com/), fue sobre las políticas públicas para la
agroecología en América Latina.
Una iniciativa de la sociedad civil en la escala regional, el Proyecto
de la Alianza por la Agroecología en América Latina, cofinanciado por la
Comisión Europea y Action Aid durante 4 años, reunió los esfuerzos de nueve
ONG’s especializadas en el estudio y apoyo a agricultores y campesinos para
la transición agroecológica (http://alianzaagroecologia.redelivre.org.br).
El proyecto aplicado en siete países procuró sistematizar las dinámicas de
agroecología a nivel local y territorial, así como los avances en las políticas
de agricultura familiar de instrumentos más favorables a la transición
agroecológica2 .

Principales movimientos e iniciativas de carácter regional en ALC

La perspectiva de formulación e implementación de políticas públicas a
favor de la agroecología en la escala regional latinoamericana no es diferente
de lo que ocurrió a nivel nacional en algunos de los países estudiados. El
proceso pasa, antes de todo, por la constitución de coaliciones de causas
amplias, integrando apoyo de la academia, de los gobiernos en diferentes
escalas y de las organizaciones internacionales. Pero los resultados del
estudio muestran la importancia del compromiso y/o del liderazgo de las
organizaciones de agricultores y de la sociedad civil.
En este campo, se puede mencionar varias iniciativas regionales
• El Movimiento Agroecológico Latinoamericano y del Caribe
(MAELA) https://maelac.wordpress.com

2 
http://leisa- al.org/web/index.php/volumen-edición-especial/2130-editorial

| 389 |
 • La Coordinadora de Productores Familiares del Mercosur,
COPROFAM www.coprofam.org
• La Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo -
CLOC-Vía Campesina https://viacampesina.org
Esas organizaciones regionales y otros movimientos nacionales se han
federado en 2013 en la Alianza por la Soberanía Alimentaria de los Pueblos
de América Latina y el Caribe http://alianzasoberaniaalimentaria.org.
La declaración de la Alianza asocia estrechamente la proposición de la
agroecología a la autonomía de los agricultores familiares y campesinos, y a
la soberanía y seguridad alimentaria de los pueblos.

- La Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar del Mercosur

(REAF) www.reafmercosul.org, creada en 2004 reúne representantes de las
organizaciones nacionales de agricultores familiares, responsables y técnicos
del sector en los gobiernos y algunos académicos. La REAF mantiene un
grupo de trabajo temático sobre cambio climático y agricultura que integra
la problemática de la agroecología en sus talleres y capacitaciones. Será el
tema de un próximo encuentro regional de la REAF.
A nivel intergubernamental y de las Naciones Unidas, la FAO viene
fomentando tanto a nivel mundial como regional, informaciones,
coordinaciones e intercambios entre los gobiernos y los movimientos de
productores agroecológicos en dirección a la formulación y adopción de
recomendaciones y directrices a favor de una transición agroecológica. Un
eje temático de las acciones de la FAO regional es la agroecología como
se refleja en la página de la plataforma de conocimientos sobre agricultura
familiar (http://www.fao.org/family-farming/es/).
Ya se llevaron a cabo iniciativas de la FAO en dos seminarios sobre
agroecología en América Latina, en Brasilia (junio de 2015 http://www.
fao.org/americas/eventos/ver/es/c/288072), y en la Paz (septiembre de
2016, http://www.fao.org/americas/eventos/ver/es/c/429984/).
Entre las perspectivas de apoyo a políticas públicas a favor de la
agroecología debe mencionarse el trabajo de formulación y actualización de
las directrices sobre agricultura familiar en el Grupo de Trabajo Agricultura

| 390 |
Familiar de la CELAC, donde la agroecología pasa a ser un tema cada día
más fuerte asociado al de la seguridad y soberanía alimentaria (http://www.
fao.org/family-farming/detail/es/c/428489/).

Consideraciones finales

Principales aportes del estudio

En la mayoría de los países estudiados los principales resultados
y avances de las políticas públicas han sido la difusión de principios
y conceptos agroecológicos y la innovación tecnológica. Existe una
demostración científica de su validez y eficiencia, pero localmente, como
en ciertos territorios de Argentina, Nicaragua, Brasil, Cuba, El Salvador
y México su aplicación ha sido por esfuerzos de las asociaciones de
agricultores agroecológicos y/o de técnicos o investigadores asociados. Son
países donde la agroecología se ha desarrollado muy ligada con el quehacer
académico, pero aun con insuficiente divulgación hacia la sociedad civil
(consumidores, ciudadanos), los actores políticos y económicos del
sector agropecuario.
Estos aportes de políticas a favor de la agroecología o de la transición
agroecológica pueden ser observados en avances específicos según los
países; pero podemos rescatar elementos o tendencias comunes:
• Aparece una consolidación progresiva del tejido organizativo de
productores, ONG’s de apoyo, academia y funcionarios con interés
para una nueva forma de agricultura orgánica o ecológica. En
algunos países y periodos esos actores han conformado coaliciones
de causa capaces de colocar en la agenda o hasta hacer promulgar
leyes o políticas públicas específicas;
• Existe un reconocimiento de los actores de los movimientos de
agroecología y producción orgánica por parte de una parte de
la administración pública, abriendo espacios de participación,
consulta o negociación institucionalizados (Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua);
• Avanza el entendimiento de que la agroecología y la producción

| 391 |
 orgánica ayudan a la adaptación y mitigación del cambio climático;
• La integración de la agroecología en las políticas de soberanía
y seguridad alimentaria, así como la de apoyo a la agricultura
familiar, se justifica cada vez más dado el alto costo de los insumos
agroquímicos y el efecto dañino de los plaguicidas en la sociedad,
en particular en zonas de cultivo intensivo con alto uso de
agroquímicos.

Tendencias regionales
Factores favorables
• Existe una demanda del mercado urbano creciente, pero
generalmente indiferente a la distinción entre productos orgánicos
o agroecológicos;
• Crece también la demanda local de productos agroecológicos u
orgánicos en el medio rural: ferias y restaurantes, circuitos cortos,
emprendimientos productivos y compras públicas;
• Esa demanda depende también de la mejora en la educación, la
información y la conciencia creciente de la población en términos
de salud y de calidad de alimentos;
• Aunque falta coordinación, se nota un desarrolló de las organiza-
ciones de los actores de la producción orgánica y agroecológica.

Dificultades y obstáculos
• Existe una enorme asimetría entre los movimientos de
agroecología (y de agricultura orgánica) y el agronegocio
con su poder de exportación y aporte de divisas en término de
capacidad para convencer e influir en los actores políticos;
• El sector de la agroecología permanece en la invisibilidad en las
estadísticas;
• Faltan más esfuerzos de investigación y extensión adecuados a la
especificidad de la agroecología (que sean territorializadas), y un
cambio de paradigma en la formación de técnicos agropecuarios;

| 392 |
 • De hecho, ya se ha empezado un cambio de generación gracias
a capacitaciones profesionales y académicas que promueven el
enfoque agroecológico, pero son recientes. Los cuadros en la
institucionalidad agropecuaria siguen siendo formados con el
paradigma productivista basado en la intensificación de insumos
químicos, según el modelo de la Revolución Verde.

Lecciones y recomendaciones para la investigación y la incidencia

política
En muchas instituciones y documentos se manifiesta una percepción
limitada de la agroecología, al considerarla solamente como un conjunto
de prácticas; sin embargo, la agroecología incluye el diseño de los sistemas
agroalimentarios y el territorio, entre otros aspectos, así como los ciclos de
recursos naturales y la biodiversidad.
La importancia de las crisis (financieras, geopolíticas, climáticas) en la
adopción de prácticas agroecológicas es muy notable. Sin hacer política
ficción, deja pensar que es una alternativa muy sostenible y resistente (o
resiliente) para enfrentar las consecuencias de las futuras crisis del planeta
o de la humanidad en particular climática y ambiental.
Aun si la agroecología y la producción orgánica no son subrubros o
subcategorías del segmento de la agricultura familiar y campesina, tienen
mucha aproximación. Eso resalta el rol esencial de las políticas públicas de
apoyo a la agricultura familiar en la consolidación de bases e instrumentos
favorables a una transición agroecológica.
En términos de incidencia en políticas públicas, al nivel técnico-científico
es prioritario visibilizar más los aportes de la agricultura agroecológica
y orgánica en el nivel continental, integrando los criterios económicos,
sociales, ambientales, de salud y no sólo publicitando experiencias
locales o la dimensión técnico-productiva agropecuaria monosectorial.
En ese sentido se necesitan más esfuerzos para coordinar agendas entre
movimientos sociales a favor de la agroecología y de la agricultura orgánica
frente al sector muy organizado del agronegocio “verde”, y del sector
corporativo de la grande agricultura productivista convencional, aún más
poderoso.

| 393 |
 Se ha evidenciado el papel esencial, para el desarrollo de la agroecología,
de las redes de gestión del conocimiento agroecológico y de las redes de
circuitos cortos; en particular, su eficiencia y pertinencia cuando son
pensadas y manejadas en la escala territorial. En el mismo sentido, las
propuestas de apoyo para el desarrollo de la agricultura agroecológica
necesitan ser formuladas a la escala del territorio y no del sistema
técnico de la unidad de producción o aún menos a la escala de la parcela
cultivada. El territorio es la escala del manejo de los recursos naturales y de
los paisajes, de la vida social, de las redes de gestión del conocimiento y
de los mercados locales, regionales y nacionales.
De un modo general, los instrumentos a favor de la agroecología
necesitan adoptar una estructura flexible, con un diseño operacional
que permita su adaptación por los agricultores, comunidades y sus
organizaciones, en sus distintos contextos económicos, sociales y ecológicos.

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international history, pp 9 – 29.

| 395 |
| 396 |
 Autores

Claudia Job Schmitt, socióloga, profesora del Programa de Postgrado de Ciencias

Sociales en Desarrollo, Agricultura y Sociedad de la Universidad Federal Rural de Rio
de Janeiro (CPDA/UFRRJ), integrante del Observatorio de Políticas Públicas para la
Agricultura (OPPA), [email protected]
Constanza Saa Isamit, Médica Veterinaria, Integrante de Qualitas AgroConsultores;
actualmente Jefa del Departamento de Estudios del Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP) de Chile; [email protected]
Eduardo Cittadini. Ingeniero Agrónomo, Lic. en Ciencia Política y Ph.D. en Ecología de
la Producción y Conservación de Recursos. Coordinador del Programa Nacional para el
Desarrollo y la Sustentabilidad de los Territorios. INTA, Centro Regional Patagonia Sur,
Estación Experimental Agropecuaria Chubut. Docente en la Universidad Nacional de la
Patagonia San Juan Bosco. Argentina. E-mail: [email protected]
Eric Sabourin, Sociólogo y antropólogo, Investigador del CIRAD (Umr ART-Dev)
y profesor visitante en la Universidad de Brasilia, Centro de Desarrollo Sostenible y
Programa MADER. Coordinador de la Red PP-AL durante el estudio, eric.sabourin@
cirad.fr
Erwan Sachet, estudiante de doctorado en geografía humana, Universidad de Copenhague,
asistente de investigación en el Centro International de Agricultura Tropical (CIAT),
Departamento Decisión y Análisis de Política (DAPA), Grupo Servicios Ecosistémicos,
Cali, Colombia. [email protected]
Fernando Sáenz Segura. Doctor en Economía del Desarrollo. Investigador del Centro
Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible de la Universidad
Nacional de Costa rica (CINPE-UNA). [email protected]
Gabriel Bianconi Fernandes, Ingeniero agrónomo, asesor técnico de AS-PTA y miembro
de la Comisión Nacional de Agroecología y Producción Orgánica de Brasil (CNAPO).
Doctorando en Historia de las Ciencias Técnicas e Epistemología en la UFRJ. gabriel@
aspta.org.br
Gonzalo Chapela y Mendoza. Agrónomo, Maestro en Desarrollo Rural, Doctor en
Antropología y Asociado del Programa de Estudios Avanzados en Medio Ambiente
y Desarrollo Sustentable. Profesor en la maestría en Ciencias en Desarrollo Rural de la
Universidad Autónoma Chapingo, coordinador de Políticas Públicas en la Red Mexicana
contra la Desertificación y de la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales.
[email protected]
| 397 |
Hugo Martínez, Ingeniero Agrónomo, Integrante de Qualitas AgroConsultores;
actualmente Asesor del Ministerio de Agricultura de Chile. [email protected]
Jacques Marzin. Ing. Agrónomo, Doctor en economía, Investigador titular del CIRAD
Umr ART-dev, Montpellier, Francia. [email protected]
Jean-Francois Le Coq, Agro-economista. Investigador en CIRAD (Umr ART-Dev)
e investigador asociado al Centro Internacional de Agronomía Tropical (CIAT),
departamento Análisis de Decisiones y Políticas (DAPA), Coordinador de la Red PP-AL
[email protected] ;
Juan Pulido Secundino Ingeniero Agrónomo, esp. en Suelos, Maestro en Ciencias en
Conservación y Manejo de Recursos Naturales, Doctor en Geografía. Manejo Sostenible
de la Tierra y Agroecología. Centro Regional Universitario de Centro Occidente
(CRUCO), Universidad Autónoma Chapingo, Morelia, Michoacán, México. jpulidos@
taurus.chapingo.mx
Juliano Luis Palm, doctorando del Programa de Postgrado de Ciencias Sociales en
Desarrollo, Agricultura y Sociedad de la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro,
Brasil (CPDA/UFRRJ) [email protected]
Lisandro E. Martínez. Antropólogo. Investigador. INTA, Centro de Investigación en
Ciencias Políticas, Económicas y Sociales, Instituto de Prospectiva y Políticas Públicas.
Argentina. [email protected]
Luciano Marçal da Silveira, es Ingeniero Agrónomo, asesor de AS-PTA - Agricultura
Familiar e Agroecología, Coordinador del proyecto Paraíba, Miembro de la Subcomisión
“SemilIas” de la CNAPO por la Articulación del Semiárido Brasil (ASA) luciano@aspta.
org.br
Luis L. Vásquez, Ingeniero Agrónomo, Doctor en Ciencias Agrícolas, Investigador titular
retirado en el Instituto de Investigaciones de Sanidad Vegetal (INISAV), La Habana, Cuba
[email protected]
María Mercedes Patrouilleau. Socióloga y Magíster en Investigación en Ciencias Sociales.
Coordinadora del Proyecto Políticas Públicas, Modelos de desarrollo y Gobernabilidad
en los Territorios, Programa Nacional para el Desarrollo y la Sustentabilidad de los
Territorios. INTA, Centro de Investigación en Ciencias Políticas, Económicas y Sociales,
Instituto de Prospectiva y Políticas Públicas. Argentina. [email protected]
Mário Avila, Doctor en el desarrollo sostenible y profesor de la Universidad de Brasilia,
Programa de posgrado en Medio Ambiente y Desarrollo Rural (MADR) y programa de
Gestión Pública [email protected]
Mina Namdar-Irani, Ingeniera Agrónoma, Socia de Qualitas AgroConsultores;
actualmente Asesora del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) de Chile
[email protected]

| 398 |
Muriel Bonin, Ingeniera Agrónoma, Maestría "Ciencias sociales y sociedades rurales"
de Universidades de Paris, Doctora en Geografía, Investigadora titular del CIRAD,
Umr TETIS (Territorio, medio ambiente, teledetección e información espacial) muriel.
[email protected]
Niurlys Rodríguez González, Ingeniera Agrónoma, Máster en Gestión Ambiental.
Universidad de Holguín. Cuba. Docente en la Facultad de Ciencias Agropecuarias. E-mail:
[email protected]
Paulo F. Petersen, Ingeniero agrónomo, coordinador ejecutivo de AS-PTA - Agricultura
Familiar y Agroecología, editor de la revista Agriculturas: experiencias en agroecología,
vicepresidente de la Asociación Brasileña de Agroecología (ABA-Agroecologia) y
miembro del Núcleo Ejecutivo de la Articulación Nacional de Agroecología (ANA) y de
la Comisión Nacional de Agroecología y Producción Orgánica (CNAPO) paulo@aspta.
org.br
Paulo Niederle, Ingeniero agrónomo y cientista social, profesor de los Programas de
Posgrado en Sociología y en Desarrollo Rural de la Universidad Federal de Rio Grande
del Sul (UFRGS), Brasil. [email protected]
Roberto Cittadini. Lic. en Sociología y Doctor en Desarrollo Rural. Investigador INTA,
Centro Regional Buenos Aires Sur, EEA Balcarce. Argentina. Referente en Argentina
del Labintex, asociado a la UMR Innovation (Montpellier, Francia). Docente en la
Universidad Nacional de Mar del Plata. E-mail: [email protected]
Sandrine Fréguin-Gresh, Ingeniera agrónoma, Doctora en Economía agraria,
Investigadora titular del CIRAD, Umr ART-Dev, Montpellier, Francia. sandrine.freguin@
cirad.fr
Wilfredo Morán, agrónomo y educador, investigador y facilitador de procesos territoriales
en el Programa Regional de Investigación en Medio Ambiente y Desarrollo, colaborador
de la Red PP-AL, [email protected]
William Santos de Assis, Doctor en Desarrollo, Agricultura y Sociedad. Profesor e
investigador del Curso de Posgrado en Agriculturas Amazónicas (PPGAA), Núcleo
de Ciencias Agrarias e Desarrollo Rural de la Universidad Federal del Pará (UFPA).
[email protected]

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 ANEXOS1

ANEXO I

Aportes desde MAELA (Movimiento Agroecológico de América

Latina y el Caribe)

La profundización de la crisis del sistema capitalista a nivel global no es ajena

a las sociedades de América Latina y el Caribe, y esta crisis terminal ha llevado a
algunos gobiernos progresistas a generar programas que tengan en cuenta algunas
necesidades de la clase trabajadora entre ellos a la agricultura familiar campesina
indígena, a la pesca artesanal, a las mujeres y jóvenes rurales, a las y los trabajadores
rurales, sin embargo no han sido suficientes para transformar la injusticia social
imperante, luchar contra la pobreza y la destrucción del planeta.
¿Cómo revertir esta crisis social, económica, ambiental, política e institucional?
Algunos sectores son responsables de provocarla, pero ese poder económico
con complicidad de parte del poder político y los medios de comunicación
concentrados no puede escapar a las consecuencias del deterioro socio-ambiental
que causó y sigue causando, la exclusión que provoca genera violencia por
ser violenta en sí misma, su modelo basado en la muerte de la biodiversidad
es un boomerang, entonces intenta cambiar algo y sugiere “permitir” algunas
modificaciones que quedó demostrado que no son suficientes y más aún, algunas
ni siquiera son adecuadas.

En nuestros países vemos como se incrementa el éxodo del campo hacia

las ciudades, generando mayores problemas sociales y poniendo en peligro la
seguridad y soberanía alimentaria y nutricional. Sólo con políticas integrales
que detengan y reviertan la concentración, que tengan en cuenta el acceso
1 
Los documentos presentados en el anexo no son resultados del estudio, no son de la responsabilidad de los
co-autores del mismo, sino de las diversas instituciones que los firmen.

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a la tierra y el agua segura para vivir y producir, a la vivienda, a la salud, a las
culturas, a servicios básicos, a la reproducción de la vida con calidad, a una
educación adecuada en todos los niveles con objetivos y metodología claros
y participación de las comunidades en la política educativa, con radios
campesinas, etc. sólo así podremos frenar la despoblación e incentivar para
que surja la nueva ruralidad.
Sabemos que las clases dominantes no van a renunciar fácilmente a sus
privilegios, los han mantenido aún a costa de muchas vidas, sin importar
edades, sus objetivos de concentración de la riqueza y el poder buscan la
maximización de sus ganancias sin importar lo que destruyen. Frente a esto
estamos los Pueblos de América Latina y el Caribe que resistimos, luchamos,
proponemos y nos unimos para lograr el Sumak Kawsay, el Buen Vivir, el
Vivir Bien que sólo es posible con la Agroecología.
La Agroecología es holística, integral, abarca las dimensiones
económica, ambiental, social, cultural, política, tiene sus raíces en los saberes
ancestrales de las comunidades indígenas y sólo es posible en una economía
social solidaria. No se puede hacer promoción de la agroecología desde
programas segmentados, debe ser un plan integral que articule distintas
áreas para poder abarcar las distintas dimensiones.
Desde MAELA afirmamos que las políticas públicas que fomenten
la Agroecología tienen que apuntar a cambios estructurales que permitan
reconstruir nuestras sociedades para que sean justas, con equidad, que
luchen por la vida. Urge tomar medidas para el etiquetado que indique si
los productos contienen OGM’s, sistema de análisis estricto de residuos de
agro-tóxicos en los alimentos convencionales/industriales, prohibición (o
regulación en el proceso) de las fumigaciones, publicidad sobre alimentación
sana y saludable, etc.
Las políticas de promoción de la agroecología deben construirse
conjuntamente con las organizaciones, movimientos y comunidades
que trabajan y producen alimentos saludables en los territorios, desde
su planificación y su ejecución, participando también del monitoreo
que permita ir readecuándolas a las diferentes realidades. Las políticas
deben reconocer y propiciar que existan organizaciones fuertes, que sean
autónomas, incorporar a esos colectivos sujetos de la política, con poder de

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decisión, veto, diálogo, crear espacios institucionales, respetarlos y darles
relevancia.
Es indispensable que haya políticas públicas que generen democratización
en el acceso a los bienes naturales y promuevan su apropiación colectiva, y
que se las cuide a través de la legislación: ley de freno a los desalojos, ley de
semillas, ley de humedales, ley de glaciares, ley de bosques, código minero,
ley de tierras, etc. que fomenten la vida en armonía con la naturaleza, que no
permitan mercantilizarla ni la privatice. Políticas públicas que desarrollen
tecnologías apropiadas y apropiables, la investigación acción-participativa,
fomenten los entramados sociales y productivos, que apoyen la capacitación
y la formación política de las comunidades, las organizaciones y sus
integrantes posibilitando la toma de decisiones de los mismos al respecto en
todos sus niveles, la formación de técnicos en diálogo, retroalimentación y
co-conducción con estos colectivos.
Para potenciar el desarrollo de las comunidades rurales también debe
contarse con infraestructuras colectivas de agregado de valor en origen
acordes a las producciones locales, que tengan en cuenta la diversidad y con
las infraestructuras colectivas para la comercialización, en circuitos cortos
(transporte, faena, elaboración, almacenamiento, mercado, presentación del
producto, gestión de habilitaciones y permisos, difusión y concientización,
etc.). Hay experiencias muy interesantes de compras públicas de productos
agroecológicos a organizaciones de la agricultura familiar, campesina
indígena que habría que multiplicar en los diversos territorios. Pero no
deben ser las productoras y los productores los que financien al estado sino
el contrario. El estado tiene un rol central sea para facilitar o para dificultar.
Es esencial crecer en la experiencia de gestión organizativa, cooperativa,
comunitaria hacia formas cada vez más complejas (fondos rotatorios,
bancos de insumos estratégicos, servicios de apoyo a la producción, gestión
comercial de mercados alternativos, articulación con los consumidores
urbanos, sistemas participativos de garantía, etc.)
Las políticas públicas son además garantes de los derechos humanos
por lo que su marco de acción debe responder a la protección de los
mismos, dando participación a los pueblos indígenas y campesinos en su
autodeterminación y en la toma de decisiones políticas y el respecto a la

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consulta comunitaria.
Avanzar hacia la agroecología implica la decisión política transformadora
y la asignación de los recursos suficientes para la ejecución integral de las
políticas a corto, mediano y largo plazo.

Consejo Político Continental - MAELA

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 Anexo 1I

Recomendaciones Finales del Seminario Regional sobre Agroecología

en América Latina y el Caribe Brasilia – Brasil, del 24 al 26 de Junio de
2015
FAO – CELAC – REAF – Alianza por la Soberanía Alimentaria de los
Pueblos de América Latina y el Caribe - MDA
La agroecología en la región viene siendo construida en la práctica desde
hace décadas por los movimientos sociales de agricultores y agricultoras,
campesinos/as, comunidades tradicionales, pueblos indígenas y originarios,
pescadores y pescadoras artesanales, pastoras y pastores, colectores e
colectoras. Tiene una fuerte base científica y recibe cada vez más apoyo
de los gobiernos por medio de nuevas políticas públicas. Las prácticas y
principios agroecológicos garantizan la soberanía y la seguridad alimentaria
y fortalecen la agricultura familiar.
Como resultado del Simposio Internacional sobre Agroecología para
Seguridad Alimentaria organizado en septiembre de 2014 por la FAO en el
marco del Año Internacional de la Agricultura Familiar, se realizó en Brasilia,
del 24 al 26 de junio de 2015, el Seminario Regional sobre Agroecología en
América Latina y el Caribe.
En el marco del Plan de Acción 2015 del Grupo de Trabajo ad hoc
sobre Agricultura Familiar y Desarrollo Rural de la CELAC y la Declaración
Ministerial de la CELAC sobre Agricultura Familiar, aprobada en noviembre
de 2014, en Brasilia, Brasil, y ratificada en la Tercera Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno (San José, Costa Rica, enero, 2015), declararon
“apoyo para la convocatoria de un evento regional sobre agroecología para
fomentar el intercambio de experiencias y la promoción de políticas de
desarrollo sustentable.”
En el marco de la REAF, en la XX Reunión Especializada sobre
Agricultura Familiar del MERCOSUR (Caracas, Venezuela, diciembre

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de 2013) se incorporó el tema de la agroecología en la agenda del Grupo
Temático para Adaptación a los Cambios Climáticos y Manejo y Gestión de
Riesgos.
Tomando en consideración la Declaración de Nyeleni-Mali sobre
Agroecología elaborada por los movimientos sociales de agricultores y
agricultoras, campesinos/as, comunidades tradicionales, pueblos indígenas
y originarios, pescadores y pescadoras artesanales, pastores y pastoras,
colectores y colectoras y jóvenes.
Las y los participantes del seminario de los movimientos sociales,
académicos, representantes de entidades públicas de los países de
América Latina y del Caribe e invitados de otras regiones, reunidos/as
en este Seminario instan a los Gobiernos de la Región, a la CELAC, a la
FAO, a REAF/MERCOSUR y otros organismos intergubernamentales e
internacionales relevantes, a:
1. Promover políticas públicas de fomento a la agroecología y la
soberanía alimentaria, definidas, ejecutadas y monitoreadas con activa
participación de los movimientos sociales y de la sociedad civil organizada,
asegurando el presupuesto necesario para su implementación.
2. Formular y ejecutar marcos legales y reglamentos favorables al avance
de la agroecología para alcanzar la soberanía alimentaria.
3. Asegurar la función social de la tierra y del agua por medio de la
reforma agraria, de políticas de tenencia de tierras y que garanticen los
derechos territoriales de los pueblos indígenas, originarios y pueblos y
comunidades tradicionales.
4. Promover la producción de alimentos adecuados y saludables
y la soberanía alimentaria de la región por medio de la agroecología,
reconociendo que estos sistemas permiten un uso más sustentable de la
tierra, del agua y de la energía.
5. Reconocer y valorizar los conocimientos ancestrales, tradicionales,
saberes locales y las identidades culturales como fundamento de la
agroecología. Y que los institutos públicos de investigación respeten y
valoricen los saberes tradicionales promoviendo el diálogo de saberes en sus
programas de investigación participativa.

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 6. Fomentar dinámicas territoriales de innovación social y tecnológica
por medio de la creación y/o fortalecimiento de núcleos de agroecología y
en instituciones de carácter interdisciplinar e intersectorial, con capacidad
de articular procesos de educación, investigación y aprendizaje.
7. Desarrollar políticas específicas que promuevan la organización
productiva de las mujeres, apoyando sus iniciativas agroecológicas,
fortaleciendo la superación de los obstáculos que ellas enfrentan, la
sobrecarga de trabajo, la despenalización apuntando al reconocimiento de
su papel histórico para la agroecología y para la soberanía alimentaria.
8. Reconocer y fomentar el rol activo de las familias y comunidades,
incluyendo mujeres y jóvenes, como tutores de la biodiversidad,
especialmente semillas y razas criollas. Y garantizar que los bancos públicos
de germoplasma restituyan a los movimientos sociales sus recursos genéticos
conectando la discusión sobre soberanía alimentaria con la discusión de
protección de las semillas.
9. Construir una red regional en América Latina (plataforma de gestión
mixta entre los gobiernos y movimientos sociales) de intercambio, de
prácticas y de informaciones sobre agroecología que favorezca el diálogo
entre academia, gobiernos y movimientos sociales.
10. Crear instrumentos que permitan la reciprocidad de los sistemas
participativos de garantía entre los países de la región latino-americana
promoviendo las relaciones entre productor y consumidor
11. Incluir la agroecología como tema permanente en la agenda del
grupo de trabajo sobre agricultura familiar y desarrollo rural de la CELAC,
ampliando la participación de los movimientos sociales y de la sociedad civil
organizada y academia en ese GT, con apoyo de la FAO.
12. Crear un programa de intercambio sobre agroecología y semillas a
partir del GT de Agricultura familiar y desarrollo rural de la CELAC
13. Proponer la creación de un grupo de trabajo específico en la REAF
sobre agroecología y ampliar la discusión de registros específicos de la
agricultura familiar incluyendo la agroecología
14. Crear condiciones para restringir las prácticas de monocultivos,
uso de agro tóxicos, y concentración de la tierra a fin de propiciar el

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escalonamiento de la producción campesina de base agroecológica en la
región latino-americana y caribe.
15. Apoyar iniciativas de educación formal y no formal, como las
escuelas campesinas de agroecología elevando la escolaridad en el ámbito
rural por medio de la formación profesional de jóvenes del campo.
16. Reconocer el papel multifuncional que la agroecología de
base campesina desempeña en preservar suelos, aguas, biodiversidad y
proporcionar otras funciones eco sistémicas, garantizando la preservación
ambiental de forma socialmente inclusiva y económicamente justa.
17. Asumir que los sistemas agroecológicos son más resistentes a los
cambios climáticos y solicitar que se asignen recursos para el desarrollo de la
agroecología, como parte de políticas climáticas que garanticen la soberanía
alimentaria de los pueblos.
18. Crear mecanismos para promover la cooperación sur-sur en el tema
de la agroecología en colaboración con FAO, REAF y otros organismos
internacionales y sub-regionales.
Agradecemos a la Comisión Organizadora del evento, en especial a
la Alianza de los Pueblos para la Soberanía Alimentaria de América Latina
y el Caribe, la FAO, la CELAC, la REAF, y el Gobierno brasileño por los
esfuerzos para la realización de este debate y saludamos el esfuerzo de la
FAO en realizar un seminario regional en África y en Asia y solicitamos
que se garantice la participación de los movimientos sociales, gobiernos y
académicos de América Latina y Caribe en los seminarios.
Igualmente saludamos la iniciativa de la CELAC en realizar un segundo
seminario sobre agroecología durante la presidencia pro tempore boliviana
con apoyo de FAO y REAF.
Informamos que Nicaragua y Costa Rica tienen la intención de realizar
seminarios en la región y piden apoyo de la FAO.

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 Anexo III

Declaración del II SEMINARIO REGIONAL SOBRE

AGROECOLOGÍA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia - FAO – Reunión

Especializada de Agricultura Familiar (REAF) - Alianza por la Soberanía
Alimentaria de los Pueblos de América Latina y el Caribe

En América Latina y El Caribe, la Agroecología ha sido desde hace

décadas una forma de vida de muchos agricultores, campesinos, pescadores
artesanales, pastores, recolectores, pueblos indígenas, afrodescendientes y
pueblos y comunidades tradicionales.
La agroecología ha sido promocionada y reivindicada por los
movimientos sociales como un modelo de agricultura armónica y
respetuosa con el medio ambiente, la biodiversidad y los ecosistemas,
sostenible social, ambiental y económicamente. Ha contado con el aporte
de la academia, dándole una base científica, y en los últimos años, ha sido
asumida por algunos gobiernos con la generación de políticas públicas
que la promocionan y que visualizan su importante aporte a la soberanía y
seguridad alimentaria y nutricional y al manejo sostenible de los recursos
naturales y ecosistemas.
Seguros de estar aportando tanto al Plan para la Seguridad Alimentaria,
Nutrición y Erradicación del Hambre 2025 de la CELAC, en cuanto a los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, y en el marco de los compromisos
asumidos por los Estados en la II Reunión Ministerial de Agricultura Familiar
de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC),
realizada en San José, Costa Rica, en noviembre de 2015, donde se aprobó
la Declaración Ministerial de Agricultura Familiar y el Plan de Acción 2016
del Grupo de Trabajo Adhoc de Agricultura Familiar, ratificados en la

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Cumbre de Jefes de Estado realizada en Enero de 2016 en Quito, Ecuador;
la FAO, en conjunto con la Reunión Especializada de Agricultura Familiar
(REAF) del Mercado Común Suramericano (MERCOSUR), la Alianza por
la Soberanía de los Pueblos de América Latina y El Caribe y el Gobierno del
Estado Plurinacional de Bolivia han llevado a cabo el II Seminario Regional
de Agroecología en América Latina y El Caribe, en La Paz, Bolivia el 27 y 28
de Septiembre de 2016.
Tomando en consideración las recomendaciones del I Seminario de
Agroecología de América Latina y El Caribe, realizado en Brasilia - Brasil
en Junio de 2015 y los trabajos realizados en el presente encuentro, las y
los participantes representantes de movimientos sociales, de pueblos
indígenas, afrodescendientes y pueblos y comunidades tradicionales, de la
academia, del sector empresarial, de gobiernos, de los parlamentarios y de
la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura
(FAO), se comprometen e invitan a otras y otros actores de la región, en
especial organismos de integración como la CELAC, el MERCOSUR, el
Sistema de Integración Centroamericano (SICA) y la Comunidad del
Caribe (CARICOM) a:
1. Reconocer el rol de la agroecología y su papel multidimensional en
el cambio de paradigma hacia un sistema agroalimentario más sostenible y
resiliente, aportando a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional de
los pueblos, a la biodiversidad y al manejo sostenible de los ecosistemas, al
desarrollo rural territorial y al empoderamiento de las comunidades.
2. Visibilizar la pesca artesanal como parte esencial de la agricultura
familiar y de la agroecología.
3. Visibilizar la agricultura urbana y periurbana de base agroecológica
y su contribución a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional
sostenible.
4. Formular, acordar, implementar y evaluar políticas, marcos legales,
planes y programas de promoción de la agroecología desde y para los
territorios, con presupuesto adecuado para su ejecución, en especial en la
fase de transición.

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 5. Garantizar y ampliar la participación de las organizaciones y
movimientos de la sociedad civil, pueblos indígenas, afrodescendientes y
pueblos y comunidades tradicionales, jóvenes, mujeres, en los espacios de
diálogo de politicas públicas vinculadas a la agroecología.
6. Establecer lineamientos de políticas regionales para la promoción de
la agroecología.
7. Promover la articulación e interinstitucionalidad de las acciones
enfocadas a la promoción de la agroecología, involucrando actores públicos,
sociales y privados relacionados con área de la salud, nutrición, educación,
finanzas, planificación urbana y rural, entre otros.
8. Ampliar la generación y gestión de conocimiento e información
basada en evidencia sobre agroecología, integrando el conocimiento
científico con los saberes ancestrales de los pueblos indígenas y prácticas
desarrolladas por agricultores familiares.
9. Generar, recolectar y sistematizar información básica sobre
agroecología que refleje la importancia multifuncional del sector (incluyendo
los procesos sociales territoriales, la biodiversidad, los mercados locales, la
nutrición y dietas saludables) y que contribuya a la toma de decisiones.
10. Dar acompañamiento y apoyo a las escuelas, institutos, universidades
para incluir y fortalecer la educación formal y no formal en agroecología.
11. Sensibilizar y educar a los consumidores, promoviendo el consumo
responsable y saludable de productos provenientes de la agroecología.
12. Desarrollar mecanismos que promuevan el acercamiento entre
productores y consumidores de productos agroecológicos a través de la
generación de sistemas cortos de comercialización tales como mercados
locales y ferias. Asimismo, promover mecanismos institucionales (tales
como las compras institucionales y los sistemas participativos de garantía
entre otros) orientados a fortalecer la producción agroecológica y su
comercialización.
13. Garantizar los derechos a las semillas, agua, tierra y territorios de los
pueblos indígenas, originarios, campesinos, afro-descendientes y pueblos y
comunidades tradicionales, pescadores artesanales.

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 14. Promover la agroecología a partir de los derechos humanos, acordes
a los principales tratados y acuerdos internacionales, valorando la vida y
respetando la diversidad de opiniones, relevando también la declaración
internacional de los campesinos y las campesinas.
15. Realizar el III Seminario Regional de Agroecologia de America
Latina y El Caribe en lugar y fecha a determinar.
16. Sugerir la celebración del Año Internacional de la Agroecología.
En función a estos acuerdos, ha sido construida y consensuada una
agenda regional de trabajo de responsabilidad de los diferentes actores
representados en el evento, y otros que quieran sumarse. Asimismo, se
espera que el compromiso asumido permita el desarrollo de la agenda y que
sean reportados los avances en el tercer seminario de agroecología.

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Este libro presenta los resultados de un estudio conducido por la Red
Políticas Públicas y Desarrollo Territorial en América Latina (Red PP-
AL) sobre las políticas públicas a favor de la agroecología en América
Latina y El Caribe. La pregunta al origen del estudio fue verificar en
qué medida las políticas e iniciativas gubernamentales referenciadas
o no en la noción de agroecología, apoyan las dinámicas de desarrollo
rural fundamentadas en la revalorización del capital socio-ecológico
de los territorios rurales y la transición agroecológica de las unidades
productivas.

Claudia Job Schmitt Luciano Marçal da Silveira

Constanza Saa Isamit Luis L. Vásquez
Eduardo Cittadini María Mercedes Patrouilleau
Eric Sabourin Mário Avila
Erwan Sachet Mina Namdar-Irani
Gabriel Bianconi Fernandes Muriel Bonin
Gonzalo Chapela y Mendoza Niurlys Rodríguez González
Hugo Martínez Paulo F. Petersen
Jacques Marzin Paulo A. Niederle
Jean-Francois Le Coq Roberto Cittadini
Juan Pulido Secundino Sandrine Fréguin-Gresh
Lisandro E. Martínez Wilfredo Morán
Juliano Luis Palm William Santos de Assis

ISBN 858802222-2

9 788588 022225 I8067ES/1/11.17