EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo*

La Constitucin prev un mapa en el cual se

unen la pasin con la razn y el ideal de la libertad
individual con las demandas de la comunidad.
[Barack Obama - The Audacity of Hope]

RESUMEN

El objetivo del presente artculo es orientar al lector sobre los lineamientos del proceso constitucional de accin
popular en nuestro pas, como una herramienta til para combatir los excesos reglamentarios de uno de los poderes
del Estado peruano, como viene a ser el Poder Ejecutivo o la administracin pblica que, por medio de normas que
no cuentan con rango de ley, pueden estar infringiendo en forma directa o indirecta la Constitucin Poltica del
Estado. Si bien el proceso de Accin Popular, tal cmo es concebido hoy en da, tuvo su gnesis en la Constitucin
Peruana de 1933, contando con un mayor plazo de vida que la accin de inconstitucionalidad (que surgi en la
Constitucin de 1979); sin embargo, en la prctica el primero ha tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento
acerca de su uso o por la desconfianza que genera el hecho que su resolucin se confe al Poder Judicial.
Por tal motivo, se ha introducido una serie de modificaciones en la regulacin del proceso de Accin Popular en
nuestro Cdigo Procesal Constitucional del ao 2004, que tienen como funcin revitalizar esta figura y recomendar
su utilizacin por encima del proceso de amparo en determinados casos. Sin embargo, hubiera sido recomendable
disponer la retroactividad en forma imperativa de la resolucin estimativa, a fin de no relegar dicho proceso en
beneficio del proceso constitucional de Accin de Amparo.
PALABRAS CLAVES: Constitucin, Accin Popular, Control Constitucional, Supremaca Constitucional,
Reglamentos, Normas Administrativas, Resoluciones, Decretos de Carcter General, Poder Ejecutivo, Gobiernos
Regionales, Gobiernos Locales, Derecho Pblico.

Abogado. Graduado y titulado en la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega (Per). Estudios

de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid (Espaa). Profesor visitante de la Universidad de
Buenos Aires - UBA y el IDCC - Instituto de Derecho Constitucional & Ciudadana (Brasil). Contacto: [Link]@[Link]

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

Facultad de Ciencias Jurdicas

ABSTRACT

The objective of this article is to guide the reader to the guidelines of the popular action constitutional process in
our country, as a useful tool to combat excessive regulation of one of the powers of the peruvian state becomes the
executive or public administration, which by standards that do not have the force of law, may be infringing directly
or indirectly Constitution. While the popular Action process, so how is conceived today, had its genesis in the
peruvian Constitution of 1933, with a longer period of life that the unconstitutionality (which emerged in the 1979
Constitution), but in practice the first has had less of a base, perhaps due to ignorance about their use or distrust
generated by the fact that its resolution is entrusted to the Judiciary.
For this reason, we have introduced a number of changes in the regulation of popular action process in our
Constitutional Procedure Code of 2004, whose function revitalize this figure, and recommend its use over the
process of protection in certain cases. However, it would have been advisable to have the retroactive imperative form
of resolution estimate, so do not relegate this process to the benefit of the protection action process.
KEY WORDS: Constitution, Class Action, Constitutional Control, Constitutional Supremacy, Regulations,
Administrative Rules, Resolutions, General decrees, Executive Branch, Regional Government, Local Government,
Public Law.

1. CONCEPTO Y OBJETO

2. ANTECEDENTES

La accin popular es la garanta constitucional

Hurgar en los orgenes de este instituto puede

que procede interponer contra las normas de menor

remontarnos, como sealan algunos autores1, hasta el

jerarqua, cualquiera que sea la autoridad de la que

Derecho Romano. As se menciona que segn el

emane, ya sea porque contraviene la Constitucin (C.)

Libro 47, Titulo 23, Ley 1 del Digesto, exista un

o las leyes por la forma o por el fondo (C., art. 200

actio popularis, pretorias y penales para amparar los

inc. 5), con la finalidad de hacer efectivo el control de

derechos del pueblo. Toda persona libre poda ejercer

la constitucionalidad y legalidad, por lo que, en tal

una accin penal contra la perpetracin de delitos que

caso, la norma impugnada quedar sin efecto para el

atacaban

futuro (irretroactivamente) y con alcances generales.

intereses sociales o con hechos que interesaban a toda

bienes

directamente

relacionados

con

la comunidad. Ese mismo carcter sancionador sobre

los deberes de funcin puede verse en la C. peruana
de 1920 (art. 157) y en la Carta de 1993 (art. 231).
1

GARCA TOMA, Vctor. La accin popular. En: Gaceta

Jurdica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994.

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En el Per, su primer antecedente es la
Constitucin de Cdiz de 1812, cuyo artculo 255

reprodujeron ms o menos en el mismo mbito de

proteccin2.

dispona: el soborno, el cohecho y la prevaricacin

de los magistrados y jueces producen la accin
popular contra los que la comentan.

No es exacto entonces lo que se ha venido

afirmando doctrinariamente en el sentido de que
la accin popular tiene su carta de naturaleza en la
Constitucin de 1920, ni que sus orgenes se limiten a
un control de naturaleza estrictamente jurdico penal,

3. ORGENES

destinado a formular denuncias contra autoridades,

La Carta fundacional del Per tuvo en cuenta las

disposiciones de la Constitucin Gaditana, pero fue

judiciales o administrativas, que cometan delitos

contra los deberes de la funcin.

ms generosa en sus alcances. No solo priv la accin

popular contra los jueces por el delito de soborno,
cohecho y prevaricato, sino que ampli su mbito de
proteccin contra la festinacin de los trmites
judiciales o su suspensin, as como en defensa de la

Hay, en la accin popular de las Constituciones

decimonnicas, una intencin de proteger, en esta
primera fase Constituciones de 1823, 1828, 1834 y
183, la libertad personal y la seguridad de
domicilio.

libertad personal y la seguridad de domicilio contra el

procedimiento judicial ilegal. El artculo 109 de la

Pero con la aprobacin de la Constitucin Poltica

Constitucin de 1823 estableca: Producen accin

de 1856, la accin popular sirve para proteger ya no

popular contra los jueces el soborno, la prevaricacin,

solo la libertad personal y la seguridad del domicilio,

el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas

sino todos los derechos constitucionales, llamados por

judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad

entonces garantas individuales en la fraseologa de

personal y la seguridad de domicilio.

la poca. As, por ejemplo, el artculo 131 de la

Constitucin de 1956 sealaba: producen accin

Queda entonces preguntarnos: No es esta accin

popular contra los Magistrados y Jueces:

popular la formulacin embrionaria del hbeas

a)

corpus del 21 de octubre de 1897? Falta en este punto

la ayuda de la historia constitucional para afirmar lo
que todava puede ser una simple intuicin, ni
siquiera una hiptesis. Lo cierto es que mutatis
mutandis las Constituciones 1828, 1834 y 1839 la

La prevaricacin;

Constitucin de 1828: Art. 130.- Producen accin popular

contra los jueces el prevaricato, el cohecho, la abreviacin o

suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra
la libertad personal y seguridad de domicilio.
La Constitucin de 1834: Art. 129.- Producen accin popular
contra los Magistrados y Jueces, el soborno la prevaricacin, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el
procedimiento ilegal contra la seguridad personal y la del
domicilio.
Constitucin de 1839: Art. 131.- Producen accin popular
contra los Magistrados y Jueces, el soborno la prevaricacin, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el
procedimiento ilegal contra la seguridad personal y la del
domicilio.

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b)

El cohecho;

medio para denunciar los delitos por los jueces en el

c)

La abreviacin o suspensin de las formas

ejercicio de sus funciones, sino que lo ampli para

denunciar los ilcitos penales contra la ejecucin de

judiciales;

las
d)

El procedimiento ilegal contra las garantas

resoluciones

judiciales

que

comentan

los

funcionarios del Poder Ejecutivo .

individuales.
En esa lgica antipresidencialista, la accin
No es casual la extensin de la accin popular a
la proteccin de todos los derechos constitucionales
frente a la actuacin ilegal de los jueces. La
aplicacin de la accin popular para la proteccin de
las garantas individuales se condice con la clusula
de supremaca constitucional, por primera consagrada
en el Per en el artculo 10 de la Constitucin de
1956: Es nula y sin efecto cualquier ley en cuanto se
oponga a la Constitucin.
Es

esta

segunda

popular trastoc su frmula histrica y tradicional

para

convertirse

en

una

accin

de

control

constitucional de las normas infralegales. El artculo

133 de la Constitucin de 1933 puntualizaba: Hay
accin popular ante el Poder Judicial contra los
reglamentos y contra las resoluciones y decretos
gubernativos de carcter general que infrinjan la
Constitucin o las leyes, sin perjuicio de la
responsabilidad poltica de los Ministros. La ley

fase

en

la

evolucin

constitucional de la accin popular la que explica los

establecer

carta de 1867 repiten idntico precepto y tambin la

propia Constitucin de 1920, aunque esta ltima
agrega una referencia muy clara a la disponibilidad de
su interposicin cuando exista violacin judicial del
derecho a ser juzgados en un plazo razonable3.

procedimiento

judicial

correspondiente.

postulados de las constituciones peruanas del siglo

XX. En efecto, tanto la Constitucin de 1860 como la

el

La innovacin, como puede apreciarse, est

llamada a controlar la Constitucin y la legalidad de
las normas emitidas por el Poder Ejecutivo pero con
la clara intencin de hacer responsable poltico al
Ministro del respectivo sector. El nuevo enfoque se
explica

en

perspectiva

histrica.

En

muchas

oportunidades el rgimen de Augusto B. Legua haba

La Constitucin de 1993 signific un vuelco en la

dictado un sinnmero de reglamentos y decretos que

concepcin de la accin popular. El constituyente de

infringan la Constitucin y las leyes, lo que haca

1932, influenciado por los efectos perniciosos de la

necesario limitar la actuacin normativa del Poder

dictadura del Presidente de ese entonces, Augusto B.

Ejecutivo5.

Legua,

estructur

un

sistema

constitucional

antipresidencialista. En esa perspectiva, su artculo

231 detall que la accin popular no era solo un
3

Constitucin de 1920: Art. 157.- Producen accin popular

contra los Magistrados y Jueces: la prevaricacin, el cohecho, la

abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento
ilegal contra las garantas individuales y la prolongacin indebida
de procesos criminales.

Constitucin de 1933.- Art. 231.- Hay accin popular para

denunciar los delitos contra los deberes de funcin y cualesquiera

otros que cometan los miembros del Poder Judicial en el ejercicio
de sus funciones. Tambin la hay para denunciar los delitos contra
la ejecucin de las resoluciones judiciales, que cometan los
funcionarios del Poder Ejecutivo.
5

BLUME, Ernesto. El Control de Constitucionalidad en el

Per: Antecedentes, Desarrollo y Perspectivas. En: Derecho

Procesal Constitucional. Lima, Juristas Editores, 2004, p. 236.

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La norma constitucional estuvo vigente pero no

Judicial.

Siendo

que

el

Cdigo

Procesal

rigi. La accin popular que se reglament solo 30

Constitucional ha preferido la tradicin a la

aos despus, cuando el 25 de junio de 1963 se

innovacin y ha dispuesto que el rgano competente y

aprob la Ley Orgnica del Poder Judicial, que

exclusivo para conocer los procesos de accin popular

puntualizaba en su artculo 7: La accin que concede

sea el Poder Judicial.

el artculo 133 de la Constitucin, se ejercitar ante el

Poder Judicial y se sustanciar en la va ordinaria,
como proceso de puro derecho, con la intervencin
del Procurador General de la Republica.

El

artculo

200,

numeral

de

nuestra

Constitucin de 1993 seala que el proceso de accin

popular

procede

contra

reglamentos,

normas

administrativas, resoluciones y decretos de carcter

Previo a la aprobacin de esta Ley, el Poder

general. En comparacin con la Constitucin de 1979,

Judicial declar la improcedencia de la accin popular

la de 1993 es bastante similar, como a continuacin se

alegando su falta de reglamentacin. Despus de su

presenta:

aprobacin se denegaron los procesos de accin

popular bajo el argumento de que el accionante no
tena un inters legtimo para obrar. De este modo la
jurisprudencia del Poder Judicial desdibujaba la
naturaleza jurdica de un instrumento procesal de
enormes potencialidades.
Hasta la llegada la Constitucin de 1979, en
consecuencia, el proceso de accin popular exista en
el papel pero no en la realidad. Es con esta

Constitucin de 1979
(artculo 295, prrafo 4)
Hay accin popular ante el
Poder Judicial por infraccin
de la Constitucin o la ley,
contra los reglamentos o
normas administrativas y
contra las resoluciones y
decretos de carcter general
que expiden el Poder
Ejecutivo, los gobiernos
regionales y locales y dems
personas de Derecho
Pblico.

Constitucin de 1993
(artculo 200, numeral 5)
Son garantas
constitucionales: La
Accin Popular que
procede, por infraccin de
la Constitucin y la ley,
contra los reglamentos,
normas administrativas,
resoluciones y decretos de
carcter general,
cualquiera sea la
autoridad de la que
emanen.

Constitucin que la incorpora entre las garantas

constitucionales orientadas a la defensa objetiva de la

Por lo tanto, la variedad de normas de orden

Constitucin y con la aprobacin de la ley que

infralegal que emite la administracin pblica da

reglamentaba su tramitacin (Ley N 24968) hoy

lugar a que los procesos de accin popular se dirijan

derogada por el Cdigo Procesal Constitucional

contra las normas de diferente rango o denominacin.

(CPC) del ao 2004, la accin popular adquiere su

verdadera

gravitacin

constitucional

como

una

efectiva herramienta al servicio de la defensa de la

4. CARACTERSTICAS DEL PROCESO

DE ACCIN POPULAR

Constitucin y la Ley.
La Constitucin Poltica del Per de 1993 no hizo

La Constitucin Poltica del Estado de 1993

ms que repetir lo que la Constitucin de 1979 dejo

recoge, en el numeral 5) del su artculo 200, lo

establecido, salvo que dejo a disposicin del

siguiente:

legislador, decidir si su interposicin tendra lugar

ante el Tribunal Constitucional o ante el Poder

La Accin Popular que procede, por

infraccin de la Constitucin y la ley, contra
los reglamentos, normas administrativas,

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resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que
emanen.
Como se observa, la accin popular tiene las

subjetiva, en la medida que son fines esenciales de

todos los procesos constitucionales garantizar la
primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de
los derechos fundamentales, tal y como se seala en

siguientes caractersticas:

el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo

a)

Es una defensa no solo de la Constitucin

Procesal Constitucional.

sino tambin de la ley.

En este sentido, y como lo ha establecido el
b)

Procede

contra

reglamentos,

normas

administrativas, resoluciones y decretos.

Tribunal Constitucional, son constantes las ocasiones

en las que el juez constitucional, a efectos de evaluar

Estos reglamentos, normas administrativas,

la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las

resoluciones y decretos tiene que ser de alcance

normas, debe tener en cuenta los supuestos concretos

general, es decir, no proceden contra actos de

en las que stas han sido o pueden ser aplicadas. Esta

ejecucin revestidos de una aparente legalidad cuyas

afirmacin evidencia que a dicha dimensin objetiva

consecuencias no trascienden ms all de la esfera

la acompaa una subjetiva. As, no puede soslayarse

personal, concreta y especifica.

que aunque el control concentrado de las normas tiene

c)

d)

No importa la autoridad de la que emanen,

pudiendo tratarse de un funcionario pblico del

una finalidad inmediata, depurando del ordenamiento

aquellas disposiciones que contravengan el principio
de jerarqua normativa, tiene como fin mediato

gobierno central, regional o local.

impedir su aplicacin, es decir, impedir que estas

e)

Es un proceso de carcter jurisdiccional que

se entabla ante el Poder Judicial.

puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a

los derechos fundamentales de los individuos.
Por

5. FINALIDAD COMO PROCESO

ello,

como

lo

ha

sealado

en

su

jurisprudencia el Tribunal Constitucional, es deber del

juez constitucional tener presente que el proceso,

CONSTITUCIONAL

orientado por autonoma a defender la supremaca de

Al interponer la demanda de accin popular,

la

Constitucin

(para

el

proceso

de

prima facie, no se persigue la tutela de intereses

inconstitucionalidad y aplicable al de accin popular),

subjetivos, sino la defensa de la jerarqua normativa

siempre tendr tambin, en ltima instancia, la

de la Constitucin y las leyes. Sin embargo, aun

vocacin

cuando se trata de un proceso en el que se realiza un

fundamentales de las personas.

juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de

distinta jerarqua, de una lado, la Constitucin (como
parmetros), y del otro, los reglamentos, las normas
administrativas y las resoluciones de carcter general

subjetiva

de

preservar

los

derechos

De acuerdo a lo antes descrito, si bien el proceso

de accin popular se encuentra reconocido en la lista
de procesos que recoge el artculo 200 de la

(como las fuentes sometidas a control), tambin se

puede afirmar que este proceso tiene una dimensin

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Constitucin (numeral 5) 6 , no solo tiene como

propio ejecutivo que, si bien se trata de reglamentos,

finalidad evaluar la compatibilidad de las normas

pueden tener el mismo nivel de inconstitucionalidad

administrativas

la

que las leyes porque estn en el mismo nivel que la

Constitucin (control de constitucionalidad), sino

Constitucin, a diferencia de lo que sucede con los

tambin evaluar la conformidad de tales disposiciones

reglamentos que desarrollan la ley. Por lo tanto,

con las leyes (control de legalidad). Como seala el

aquellos reglamentos que han sido expedidos sin

maestro Domingo Garca Belaunde: el proceso de

interpsito

accin popular est pensado como una suerte de

inconstitucionalidad directa, porque violan de manera

control que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder

inmediata la Constitucin no la ley.

de

alcance

general

con

reglamentario de la Administracin Publica, y ms en

particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida
que la administracin, mediante su propia actividad
puede vulnerar las leyes y la Constitucin7.

legislatoris

conllevan

una

Otro aspecto considerado por Kelsen es el que

ocurre cuando la Constitucin contiene principios,
direcciones y lmites al contenido de las leyes futuras,
como los derechos humanos que tiene un ncleo duro

La infraccin de la supremaca constitucional se

y no puedan ser concretizadas consecuentemente por

puede dar de tres modos, inconstitucionalidad directa

medio de leyes o, por el contrario, se trata de normas

o indirecta; total o parcial; y por la forma o por el

constitucionales que regulan una materia en forma tan

fondo.

completa que son inmediatamente aplicables a los

En relacin a la inconstitucionalidad directa o

indirecta el jurista austraco de origen judo Hans

casos concretos a travs de actos jurisdiccionales y/o

administrativos.

Kelsen seala que el contenido de la Constitucin

La inconstitucionalidad indirecta, en cambio,

puede convertir en intil una ley, como acontece

trata de actos mediatamente subordinados a la Ley

cuando la materia solo necesita del reglamento para

Fundamental. Por ejemplo, cuando la Constitucin

para que tenga aplicacin a travs de actos

impone expresamente la ejecucin inmediata del

administrativos o jurisdiccionales individuales. Esto

Reglamento, sin necesidad de una ley para regular

quiere decir que la Constitucin puede ordenar el

desarrollo de ciertas materias no al legislador sino al

Constitucin Poltica de 1993. Articulo 200.- Son garantas

constitucionales:
[]
5) La Accin Popular, que procede, por infraccin de la
Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas
administrativas, resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
7

GARCA BELAUNDE, Domingo. Garantas constitucionales

de la Constitucin peruana de 1993. En: Lecturas sobre temas

constitucionales. N 10. Lima, Comisin Andina de Juristas, 1994,
p. 261.

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determinada materia

. En otras palabras, la

informa la Constitucin. Por consiguiente hay

inconstitucionalidad indirecta se traduce en la

inconstitucionalidad de forma cuando una ley ha sido

inconstitucionalidad del reglamento, ya sea porque

aprobada

viola la ley que la Constitucin ordena respetar.

constitucionalmente prescritos para su aprobacin. Y

La inconstitucionalidad total o parcial: En

cualquiera de los supuestos el Tribunal Constitucional
o el Poder Judicial, segn corresponda, fallan

hay

sin

observancia

inconstitucionalidad

de

de

los

fondo,

principios

cuando

el

contenido de la norma contraviene los valores, los

principios y los derechos humanos que la informan.

declarando fundada la demanda en parte, si es una

Sobre la inconstitucionalidad por infraccin del

inconstitucionalidad que alcanza solo a una parte de

artculo 106 de la Constitucin, se seala que se

la norma; y es total, cuando la norma en su integridad

puede demandar la inconstitucionalidad, total o

es declarada inconstitucional, lo que supone que toda

parcial, de los decretos legislativos, los decretos de

ella ser expulsada del ordenamiento jurdico.

urgencia o la ley que no ha sido aprobada como

La inconstitucionalidad por la forma o por el

fondo: las leyes deben ser elaboradas segn el
procedimiento establecido por la Constitucin. Por

orgnica, si es que regulan materias que estn

reservadas a este tipo de leyes o implican su
modificacin o derogacin.

otro lado, las normas con rango de ley no deben

Como se sabe, el dispositivo 106 de nuestra

trasgredir los derechos humanos y los principios que

Magna Lex seala que mediante leyes orgnicas se

regulan la estructura y el funcionamiento de las

entidades del Estado previstas a la Constitucin, as

KELSEN, Hans. La Garanta Jurisdiccional de la

Constitucin. Trad. Tamayo y Salmorn. Mxico D.F., Universidad

Nacional Autnoma de Mxico, 2001. En sentido distinto:
BALAGUER CALLEJN, Francisco (coordinador) (1999)
Derecho Constitucional, Madrid, Tecnos, Volumen I, pp. 115-116
entiende la inconstitucionalidad indirecta como una violacin del
denominado bloque de constitucionalidad: la percepcin del
control de constitucionalidad es la de un contraste directo entre una
norma infraconstitucional y un precepto constitucional (). Ese
contraste puede determinar, por s mismo, la inconstitucionalidad
de la norma objeto de control de tal modo que el parmetro de la
constitucionalidad est integrado nicamente por preceptos
constitucionales. Esta percepcin resulta incompleta, sin embargo
si tenemos en cuenta la complejidad del ordenamiento y la
naturaleza de la Constitucin como norma habilitadora de
competencias. Al control directo se le ha de unir, entonces, el
control indirecto de inconstitucionalidad que es el que se produce
cuando junto con los preceptos constitucionales hay que integrar en
el parmetro de constitucionalidad normas infraconstitucionales
(llamadas por la doctrina italiana normas interpuestas) que
tienen el mismo rango que aquellas que van a ser objeto de control.
Este tipo de normas son las que integran el llamado bloque de
constitucionalidad y deben ser atendidas por los poderes en cuanto
por medio de ellas se habilitan competencias o se establecen
procedimientos que determinan la produccin jurdica de estos.

como tambin las otras materias cuya regulacin

orgnica est establecida en la Constitucin (Ley
orgnica

Material).

Para

su

aprobacin

modificacin se requiere del voto de ms de la mitad

ms uno del nmero legal de miembros del Congreso
(Ley orgnica formal).

6. EL CONTROL PREVIO DE LAS

NORMAS INFRALEGALES
La legislacin anterior Ley Proceso de la
Accin Popular (Ley N 24968) permita el control
previo de constitucionalidad de los reglamentos y
normas administrativas y contra las resoluciones y
decretos de carcter general que expiden: el Poder
Ejecutivo; los gobiernos regionales y locales; y dems

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personas de Derecho Pblico. As podemos ver cmo,

el punto de vista sustantivo, la accin popular est

en su artculo 5, se regulaba la procedencia contra

estrechamente

normas aprobada ms no publicadas. Es decir, en

inconstitucionalidad, en la medida en que su objeto

ese momento resultaba admisible la demanda de

tambin es asegurar el orden constitucional objetivo,

accin popular, contra las normas formalmente

adems del legal, pero examinando las normas

aprobadas pero que no eran publicadas oficialmente,

inferiores a la ley9.

vinculada

con

el

proceso

de

y siempre que del conocimiento extraoficial de estas

se prevea que lesionaban o amenazaban con lesionar
el orden constitucional y/o legal o contravengan el

7. NORMAS OBJETO DE CONTROL

principio de jerarqua normativa. En dicha disposicin

La accin popular procede contra normas de

tambin se prevea que si se subsanaba el contenido

menor jerarqua que contravienen la Constitucin o

de la norma, antes de su publicacin, quedaba sin

las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder

efecto la demanda.

Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y dems

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta

personas de Derecho Pblico.

figura ya no es procedente en la regulacin del

Segn el artculo 76 del Cdigo Procesal

proceso de accin popular contenida en el Cdigo

Constitucional dichas normas, que eventualmente

Procesal Constitucional vigente, tal vez por la poca

pueden resultar inconstitucionales, son las siguientes:

aplicacin prctica de dicha disposicin. Al respecto,

como bien seala Cesar Landa, exista la posibilidad
material de que, a modo preventivo, cualquier

7.1. Los reglamentos

ciudadano inicie una accin popular, pero valga

Son el conjunto de reglas que rigen una actividad,

precisar no existe ley que obligue a las autoridades

vienen dados por la facultad reglamentaria que est

administrativas a la pre-publicacin de las normas a

confiada al Poder Ejecutivo en diferentes niveles y

dictarse.
Su

jerarquas (gobierno central, gobiernos regionales y

relacin

con

el

proceso

de

inconstitucionalidad es preservar la supremaca de la

locales),

con

lo

cual

proliferan

infinidad

de

reglamentos en todas las reas.

Constitucin y la jerarqua normativa consagrada en

sta, convirtindose ambos procesos constitucionales
7.2. Las normas administrativas

en figuras anlogas, aunque con algunas diferencias

Es la regla o criterio que rige las relaciones

como veremos ms adelante. Por estos puntos

comunes, los artculos 75 al 83 del Cdigo Procesal

jurdicas de la Administracin Publica.

Constitucional contienen las disposiciones generales

aplicables a los procesos de accin popular y de
inconstitucionalidad, existiendo sobre todo similitud
en la admisibilidad y procedencia de las demandas.
Por ello, a entender del profesor Landa Arroyo, desde

LANDA ARROYO, Cesar. Teora de Derecho Procesal

Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 148.

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normas reglamentarias y, segn nos explica Morn

7.3. Las resoluciones de carcter general

Vienen a ser actos o decisiones emitidas por la
autoridad administrativa en el ejercicio de sus

Urbina, stas provienen de la potestad administrativa

para emitir declaraciones unilaterales de voluntad de
las entidades pblicas con efectos normativos

funciones.

jurdicos generales y directos.

Respecto a las resoluciones de carcter general, el
profesor Eloy Espinoza Saldaa 10 considera que, por
constatacin en la realidad (y no por coherencia

Respecto a las caractersticas 12 de la potestad

reglamentaria de la Administracin tenemos:

conceptual), esta alusin a las resoluciones debe estar

referida ms bien a los decretos, pues en rigor son

no es necesario que cada ley indique al Poder

stas las disposiciones de carcter general. Las

Ejecutivo su competencia para reglamentarla.

resoluciones son ms bien preceptos con efectos

individuales, o por lo menos, individualizados.

puede emitir un reglamento sin que nadie se lo

A entender de algunos autores, esta enumeracin

Posee fundamento constitucional: por tanto

Es unilateral: por ello el Poder Ejecutivo

solicite o indique.

de normas, que proviene de una lectura del texto

constitucional y del Cdigo Procesal Constitucional,

administrativa.

no debe hacer creer que estamos frente a tres objetos

de

normas

generales e impersonales: Ello puede ser hacia el

administrativas y resoluciones de carcter general), tal

interior de la Administracin (como son los

diferenciacin sera una interpretacin equivocada.

reglamentos en materia presupuestal que emite el

control

distintos

(reglamentos,

En este sentido, el profesor Moron Urbina 11

Emana de un rgano actuando en funcin

Posee

naturaleza

normativa,

efectos

Ministerio de Economa y Finanzas) o externo

(los dirigidos a la ciudadana en general).

considera que en todos los casos estamos frente a un

solo fenmeno: el reglamento. Pues no existen
normas administrativas y resoluciones de carcter
general que no sean reglamentarias ni tampoco
existen normas administrativas que puedan ser
singulares pues son, por antonomasia, generales.
Siguiendo esta lnea de la interpretacin, las
normas objeto de control por la accin popular son las
10

ESPINOSA-SALDAA BARREDA, Eloy. Cdigo Procesal

Constitucional, proceso contencioso administrativo y derechos del

administrado. Lima, Palestra, 2004, p. 87.
11

7.4. Otros aspectos relevantes sobre el control

de las normas
a)

Las subespecies de la norma reglamentaria

Si tomamos como punto de referencia al

reglamento como la norma a controlar, debe tenerse
en cuenta que hay subespecies en funcin del
organismo y rgano que lo emite, situacin que se
deriva en mayor o menor medida del nivel de la
descentralizacin del Poder Ejecutivo. En atencin a

MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del

nuevo rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal

Constitucional. En: El Derecho Procesal Constitucional peruano.
Estudios en homenaje a Domingo Garca Belaunde. Jos Palomino
Manchego (Director). Tomo II, Lima, Grijley, 2005.

12

Ibd., p. 1095.

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42

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

Facultad de Ciencias Jurdicas

ello, la doctrina ha sealado que, segn la materia, los

existencia del artculo 80 del Cdigo Procesal

reglamentos pueden ser:

Constitucional donde se ordena a los jueces la

a.1) Reglamentos nacionales aprobados por el

Poder

Ejecutivo

descentralizados,
direcciones

(los

ministerios

los

rganos

nacionales

los

rganos

desconcentrados

generales

los

suspensin del trmite de los procesos de accin

popular sustentados en normas respecto de las cuales
se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante
el Tribunal hasta que ste expida la sentencia
definitiva.

organismos pblicos descentralizados).

a.2) Reglamentos que provienen de organismos
autnomos (Superintendencia de Banca y Seguros,

8. TIPOS DE INFRACCIN

Banco Central de Reserva del Per o la Controlara

La Constitucin Poltica de 1993 no seala

General de la Republica).

mucho sobre el tema, pues se limita establecer que el

a.3) Reglamentos emitidos por los gobiernos

proceso de accin popular procede ante una

municipales: decretos de alcalda.

infraccin de la Constitucin o de una ley. El Cdigo

a.4) Reglamentos regionales.

Procesal Constitucional aborda esta materia en el

Es necesario precisar que dentro de cada

categora descrita existen tambin grados de jerarqua,
los cuales deben respetarse. As, se seala que dentro
de los reglamentos nacionales predominarn los
reglamentos aprobados por el ministerio y el

artculo 75 y establece al respecto:

[El proceso de accin popular] tiene por
finalidad la defensa de la Constitucin frente a
infracciones contra su jerarqua normativa,
esta infraccin puede ser, directa o indirecta,
de carcter total o parcial, y tanto por la
forma o como por el fondo.

Presidente de la Republica, respecto a los que apruebe

una direccin general de un ministerio, y sobre los

Ambas normas permiten precisar las razones que

13

que apruebe un organismo pblico descentralizado .

b)

pueden dar lugar a la impugnacin de una norma a

travs del proceso de accin popular.

Sentencias del Tribunal Constitucional

Aqu es muy importante destacar, como considera

el profesor Landa Arroyo 14 , que el control de los
decretos,

reglamentos

dems

administrativas no solo debe hacerse en relacin con

la Constitucin y la ley, sino tambin con las
Sentencias del Tribunal Constitucional, en la medida
que

stas

hayan

estimado

8.1. Infraccin directa o indirecta

normas

desestimado

la

inconstitucionalidad de una ley. Esto implicara la

La infraccin directa se produce cuando una

norma infralegal contraviene la Constitucin o una
ley. En estos casos la parte demandante debe
determinar

en

su

demanda

qu

disposicin

constitucional o legal se ve afectada por la norma

infralegal que le impugna.

13
14

Ibd., p. 1095.
LANDA ARROYO, Csar. Op. cit., p. 148.

Por su parte, el concepto de infraccin indirecta

se suele emplear especialmente cuando se cuestiona la

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43

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

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inconstitucionalidad de una norma, a fin de explicar

infraccin

parcial,

es

obligacin

de

la

parte

que aquello no solo se produce cuando una norma

demandante precisar claramente cules son las

colisiona con el texto constitucional, sino tambin

disposiciones que se cuestionan y respecto de las

cuando colisiona con una norma de desarrollo

cuales se solicita efectuar un control constitucional.

constitucional. En otras palabras, el control de

constitucionalidad de las normas a travs del proceso
de accin popular no solo se efecta tomando como

8.3. Infraccin por la forma o por el fondo

parmetro de referencia el texto de la Constitucin,

La infraccin por el fondo hace referencia a la

pues tambin se deben tomar en cuenta otras

colisin entre el contenido normativo de la norma que

disposiciones. En este sentido, el Cdigo Procesal

se impugna y la norma constitucional o legal que es

Constitucional seala en su artculo 79, bajo la

empleada como parmetro de control.

sumilla principios de interpretacin:

Por su parte, la infraccin por la forma implica

Para apreciar la validez constitucional

de las normas, el Tribunal Constitucional
considerara, adems de las normas
constitucionales, las leyes que dentro del
marco constitucional se hayan dictado para
determinar la competencia o las atribuciones
de los rganos del Estado o el ejercicio de los
derechos fundamentales de la persona.

Si bien esta norma hace referencia nicamente al

Tribunal Constitucional, se trata de un parmetro de
interpretacin que tambin debe ser observado por los
rganos del Poder Judicial que conocen las demandas

analizar si en el proceso de elaboracin de la norma

que se impugna se han respetado los procedimientos
previstos a nivel normativo para ello. En este sentido,
el artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional
seala:
La demanda de accin popular procede
contra
los
reglamentos,
normas
administrativas y resoluciones de carcter
general, cualquier sea la autoridad de la que
emanen, siempre que infrinjan la Constitucin
o la ley, o cuando no han sido expedidas o
publicadas en la forma prescrita por la
Constitucin o la ley, segn el caso.

de accin popular, cuando a travs de stas se les

solicite realizar un control constitucional. Sin

9. ASPECTOS PROCESALES

embargo, en la jurisprudencia sobre estos procesos

rara vez se encuentra una referencia al citado artculo
del Cdigo y al uso de otras fuentes diferentes a la
Constitucin para resolver una controversia sobre la
inconstitucionalidad de una norma infralegal.

9.1. Inadmisibilidad o improcedencia de la

demanda
En el proceso de calificacin de la demanda, la
accin popular no procede en los siguientes casos:
a) Cuando es interpuesta despus de transcurridos
cinco aos contados a partir de la fecha de

8.2. Infraccin total o parcial

Esta modalidad de infraccin se refiere a la
norma que se impugna, es decir si se cuestiona una

publicacin de la norma impugnada (artculo 87 del

Cdigo Procesal Constitucional).

sola parte de ella o en integridad. En el caso de la

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44

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

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Como se puede apreciar, se trata la prescripcin

proceso constitucional15, a diferencia del proceso de

la

de

inconstitucionalidad donde solo pueden accionar una

cuestionamiento de la norma y se otorga seguridad

lista cerrada de sujetos determinada en la propia

jurdica respecto a la vigencia posterior de sta. No

Constitucin Poltica del Estado.

de

accin.

As

se

sanciona

la

falta

obstante ello, permanece vigente la posibilidad que

los jueces ejerzan control difuso.

Asimismo, por disposicin expresa de la Ley

Orgnica de la Defensora del Pueblo (Ley N 26520,
artculo 9, numeral 2) el Defensor del Pueblo est

b) Cuando se interpone la demanda de accin

popular contra una norma respecto de la cual ya se ha
emitido un pronunciamiento sobre el fondo, basado
en la misma infraccin (artculo 82 ltimo prrafo del

facultado, en el ejercicio de sus funciones, para

interponer la demanda de accin popular en tutela de
derechos

constitucionales

fundamentales

de

cualquier persona.

Cdigo Procesal Constitucional).

Estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En
este caso debemos precisar que no solo deber
declararse improcedente la demanda si existe otra
sentencia de accin popular que se pronuncie sobre el
fondo,

sino

tambin

si

hay

sentencias

de

inconstitucionalidad o sentencias vinculantes del

Tribunal Constitucional que se hayan pronunciado
sobre el fondo de lo pretendido.

9.3. Competencia
Se conoce a la competencia como la aptitud al
juzgado para conocer de un determinado asunto y que
nace de la Ley. En ese sentido, el artculo 85 del
Cdigo Procesal Constitucional seala cul es el juez
competente para conocer de la demanda de accin
popular. La competencia para conocer de dicho
proceso

corresponde

exclusivamente

al

Poder

Judicial, de la siguiente manera:

9.2. Titulares de la accin

La legitimidad para obrar es la cualidad emanada
de la ley para requerir una sentencia favorable,
situacin que coincide en la mayora de los casos con
la titularidad de la relacin jurdico-sustancial. Ahora
bien, en la accin popular la legitimidad para obrar

Cuando la norma impugnada es de carcter

regional o local es competente la Sala de turno

que corresponde, por razn de la materia, de la
Corte Superior del Distrito Judicial al que
pertenece el rgano emisor de la norma
cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad.

activa es formal y material, por los sujetos facultados

15

para presentar una demanda, Viene a ser una

legitimidad para obrar popular, abierta y amplia, pues

En la legislacin anterior (Ley N 24968, art. 4) en relacin

a la legitimidad se dispona que podrn interponer demanda de

accin popular:

puede ser incoada por cualquier persona, en ese

Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.

sentido

Los ciudadanos extranjeros residentes en el Per.

el

artculo

84

del

Cdigo

Procesal

Constitucional habilita a cualquier ciudadano a

formular su pretensin sobre la materia de este

Las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per,

a travs de sus representantes legales.
El Ministerio Pblico.

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45

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

Facultad de Ciencias Jurdicas

En los dems casos, es decir cuando las

La indicacin de la norma o normas

normas son dictadas por el Gobierno Central, es

constitucionales y/o legales que se suponen

competente la Sala de la Corte Superior de

contravenidas por la que es objeto de la demanda.

Justicia de Lima.

A diferencia del proceso de inconstitucionalidad,

La exposicin de motivos en que se sustenta

la accin.

en el que existe instancia nica ante el Tribunal

Constitucional, para el caso de la accin popular

suficientes de la misma y de los documentos que

existen dos instancias. As, en apelacin, corresponde

se adjuntan, as como los recaudos que exige la

la competencia a la Sala de Derecho Constitucional y

ley.

A la demanda se deben acompaar copias

Social de la Corte Suprema de la Republica.

b)
9.4. Trmite de la accin

Si bien es cierto que la demanda no puede ser

La accin popular se tramita conforme a las

disposiciones

pertinentes

del

Admisibilidad y traslado de la demanda:

Cdigo

Procesal

rechazada por el personal administrativo del juzgado,

el Cdigo obliga a los jueces a calificar liminarmente
la demanda, es decir que verifiquen el cumplimiento

Constitucional.

de los requisitos de forma (inadmisible) o de fondo

El trmite es el siguiente:
a)

(improcedente).

Interposicin de la demanda:

Una vez interpuesta la demanda, la Sala

La demanda de accin popular debe reunir los

siguientes requisitos:

La designacin de la Sala ante la cual se

pronunciara

sobre

su

das. En caso que se resuelva la inadmisibilidad de la

demanda, se precisar el requisito incumplido y el

El nombre y el nmero de documento de

identidad del demandante y su domicilio. Si se

trata de persona jurdica se deber indicar los
datos registrales de la misma y adjuntar el poder

plazo subsanarlo. Si se declara improcedente la

demanda y la resolucin fuese apelada, se notificar
al demandado (artculo 88 del Cdigo Procesal
Constitucional).
Segn se seala en el artculo 89 del Cdigo

de su representante legal.

se

inadmisibilidad, dentro del plazo mximo de cinco

interpone.

Correspondiente

La denominacin precisa y el domicilio del

Procesal Constitucional, la resolucin que admite la

rgano emisor de la norma materia de la

demanda se publica, junto con una resolucin sucinta

demanda.

de los hechos de la demanda, por una sola vez en el

La expresin de la norma objeto de la

diario oficial El Peruano si la demanda se

demanda. Si ha sido publicada se indica da, mes

promueve en Lima o, en todo caso, en el medio de

y ao de la publicacin y se acompaa copia

comunicacin escrito oficial de publicidad del distrito

simple de la misma.

judicial que corresponda.

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46

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

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Asimismo, la Sala corre traslado al rgano emisor

general a travs de la defensa de la constitucionalidad

de la norma impugnada (artculo 89 del Cdigo

y/o legalidad de las normas infralegales. Por ello una

Procesal Constitucional), en ese sentido:

vez admitida a trmite la demanda y habilitada la

Si dicha norma ha sido expedida con la

participacin de ms de un rgano emisor se

notifica al de mayor jerarqua.

competencia de la Sala correspondiente queda

inexorablemente constituida la relacin jurdicoprocesal16.

Si se trata de rganos de igual nivel

jerrquico, la notificacin se dirige al primero

e)

Vista de la causa:

que suscribe el texto normativo.

Si la norma ha sido emitida por el Poder

Ejecutivo,

el

emplazamiento

se

har

por

intermedio del Ministro que la refrenda. Si fuesen

varios por el que haya firmado en primer trmino.

La Sala sealar fecha para la vista de la causa

dentro de los das posteriores a la recepcin de la
contestacin o vencido el plazo para contestarla.
En la vista de la causa, las partes o sus abogados

Si el rgano emisor ha dejado de operar,

pueden formular informes orales o alegatos escritos.

corresponde notificar al rgano que asumi sus

En este ltimo caso se leer en documento en la

funciones.

audiencia. A la vista de la causa, las partes pueden

presentar su informe oral (artculo 92 del Cdigo

c) Contestacin:

Procesal Constitucional).
El llamado auto admisorio, adems de ser la
resolucin que contiene la admisin a trmite de la
demanda, es el auto que contiene los siguientes actos:

f)

Sentencia:

el traslado de la demanda y el emplazamiento al

La Sala emite sentencia dentro de los diez das

demandado, adems de concederle un plazo para que

posteriores a la fecha de la vista de la causa. Contra la

este se pronuncie sobre la demanda planteada en su

sentencia de la Sala procede recurso de apelacin que

contra. El plazo para contestar la demanda es de diez

se interpondr dentro del quinto da y ser conocido

das, contados a partir de su fecha de notificacin al

por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la

rgano emisor y deber contener los mismos datos y

Corte Suprema de la Republica.

anexos pertinentes de la demanda.

g)

Consulta:

d) Desistimiento:
Si bien este aspecto no est regulado en el Cdigo
Adjetivo, debe entenderse que el demandante no
puede desistirse, pues la demanda de accin popular
no est dirigida a promover la defensa de los intereses
particulares, sino a promover la tutela de un inters

16

Un pedido de desistimiento y retiro de firma de la demanda

en un proceso inconstitucionalidad fue atendido por el Tribunal

Constitucional con esa fundamentacin, criterio que resulta
aplicable a los procesos de accin popular. Cfr. STC Exp. 00052003-AI/TC.

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47

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

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El artculo 95 del Cdigo Procesal Constitucional
seala que se si no se interpone recurso de apelacin
contra la sentencia que ampara la demanda, de todos
modos los autos se elevan en consulta obligatoria a la
Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte

traslado. En dicho acto, las partes o sus abogados

pueden formular informes orales.
El pedido de informe oral se formula al
Presidente de la Sala por al abogado patrocinante o la
parte que solicite informar sobre hechos.

Suprema, a efectos de obtener la ratificacin o

confirmacin de lo resuelto en la sentencia. La
Consulta se absolver dentro de los cinco das
posteriores a la recepcin del expediente sin trmite

En ningn caso los abogados intervinientes

pueden causar el aplazamiento de la vista sealada,
pudiendo ser sustituidos en cualquier momento, hasta
en el mismo acto del informe oral por otros.

previo.

La vista de la causa solo se suspende por no

conformarse la Sala. En tal caso, ese mismo da el
h)

Recurso de apelacin:

Presidente dispone una nueva designacin para que

La pluralidad de instancias no solamente es un

dicha vista se lleve a cabo dentro de los cinco das

principio y derecho de la funcin jurisdiccional, sino

hbiles siguientes. Incurre en responsabilidad el

tambin una manifestacin implcita del derecho

magistrado que sin causa justificada ocasiona la

fundamental que tiene toda persona al debido

suspensin de la vista.

proceso, consagrado en el artculo 139, numeral 6, de

la Constitucin Poltica del Estado. Al apelar una
sentencia no solamente estamos ante un trmite de

Los abogados estn obligados a absolver las

preguntas y aclaraciones que deseen hacerle los
magistrados en el curso de sus informes.

apelacin de cualquier resolucin, sino que por

tratarse de una resolucin que pone fin al proceso, se
nos abren las puertas de una segunda instancia,
buscndose un nuevo examen de la decisin tomada
con respecto de la pretensin contenida en la

informante que exceda los lmites del respeto y de la

decencia o si incurre en disgresiones ajenas a los
hechos controvertidos o se excede en el tiempo
sealado para el informe.

demanda.

b)

9.5. Trmite de segunda instancia

a)

El Presidente de la Sala llamar al orden al

Sentencia de segunda instancia:

La Sala de la Corte Suprema dictar sentencia

Vista de la causa e informe oral:

dentro de los 10 das posteriores de la vista de la

Recibidos los autos por la Sala de la Corte
Suprema, sta correr traslado por el plazo de cinco
das simultneos y sealara da y hora para la vista de
la causa, la que se llevar a cabo dentro de los 5 das
posteriores a la recepcin de la absolucin del

causa,

no

procediendo

contra

aqul

recurso

extraordinario de casacin. En todo caso debe

resolverse en un plazo mximo improrrogable de tres
meses calendario, sin perjuicio de la normativa
procesal expresada que seale un plazo menor,

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48

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

Facultad de Ciencias Jurdicas

especialmente en las acciones de garanta 17 . Esta

pervivencia de los efectos generales de una norma

sentencia ser publicada ntegramente al da siguiente

nociva

de su expedicin en el mismo medio de comunicacin

ordenamiento constitucional justifica una pronta

en el que se public el auto admisorio. Dicha

solucin; y sobre el ltimo requisito, no puede haber

publicacin no constituye a la notificacin a las partes

un petitorio cautelar ms adecuado que aquel que

(artculo 96 del Cdigo Procesal Constitucional).

busca anticipar los efectos de una futura sentencia

que

trastoca

permanentemente

el

estimatoria.

10. PROCEDENCIA DE MEDIDAS

CAUTELARES

La licencia del legislador a que se introduzcan

medidas cautelares en el Proceso de Accin Popular
guarda correspondencia con lo preceptuado en el

A diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad,

artculo 81 del CPC, el cual posibilita que las

en el cual no se admiten medidas cautelares a razn

sentencias fundadas en dicho proceso determinen la

del el artculo 105 del CPC, en el proceso de Accin

nulidad con efectos retroactivos de las normas

Popular ello s es aceptado, ya que el artculo 94 del

rebatidas.

CPC dispone que procede solicitar medida cautelar

una vez expedida sentencia estimatoria de primer
grado. El contenido cautelar est limitado a la

11. CONCLUSIN DEL PROCESO POR

suspensin de la eficacia de la norma considerada

SUSTRACCIN DE LA MATERIA

vulneratoria por el referido pronunciamiento.

El proceso de accin popular no puede concluir

sta es una innovacin importante respecto a la

por conciliacin, abandono ni allanamiento del

Ley Procesal de Accin Popular que en su artculo 8

demandado. nicamente finaliza por sentencia firme

erradicaba la adopcin de medidas cautelares en dicho

que declara la demanda fundada o infundada, en todo

proceso.

proceso

o en parte. Tambin por resolucin judicial firme que

constitucional, el artculo 15 del CPC establece tres

declara la improcedencia por sustraccin de la

requisitos que deben cumplirse concurrentemente

materia. Esta ltima posibilidad se presenta cuando, la

para el favorecimiento con la medida cautelar: que

norma que es objeto de impugnacin ha sido

exista apariencia del derecho (fumus boni iuris),

derogada por una norma posterior de igual o mayor

peligro en la demora, y que el pedido cautelar sea

jerarqua.

En

general,

para

cualquier

adecuado.

Deviene en un grave error sostener como lo

En lo tocante a la apariencia del derecho, en la

hace un sector de la doctrina que el demandado

Accin Popular, sta se acredita con la sentencia de

puede allanarse a la pretensin del demandante. En

primera instancia que le da razn al demandante;

los proceso de primaca de la Constitucin el rgano

respecto al peligro en la demora, entendemos que la

emisor no puede reconocer la inconstitucionalidad o

ilegalidad de la norma, ni comprometerse a derogarla,

17

Artculo 131 del TUO de la Ley Orgnica del Poder Judicial.

ya que slo el Poder Judicial o el Tribunal

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Constitucional pueden decidir si la norma es o no

expedida sentencia estimatoria de primer grado.

constitucional, legal o ilegal.

El contenido

cautelar

est

limitado

la

suspensin de la eficacia de la norma considerada

vulneratoria por el referido pronunciamiento.

CONCLUSIONES CONSIDERATIVAS

En el Cdigo Procesal Constitucional se

El Proceso de Accin Popular se mantiene

relegado en el tiempo a pesar de lo consignado en

encuentra estipulado que la demanda de Accin

el

Popular se plantea directamente ante el Poder

Constitucional, que pretenda revitalizar esta

Judicial, mientras que en la demanda de Amparo

figura. En los hechos, se continuara por la senda

es necesario superar previamente la valla de la

de

va previa administrativa antes de acudir al juez

reglamentaria infringe la Constitucin, surtiendo

constitucional.

embargo,

efectos

Tribunal

inconstitucional para todos los dems casos no

Sin

jurisprudencialmente

nuestro

Anteproyecto

la

del

amparizacin

dicha

Cdigo

cuando

norma

Procesal

una

norma

abiertamente

Constitucional en la STC N 2302-2003-AA/TC

sujetos a controversia ante el juez constitucional.

ha sealado que No resulta exigible el

agotamiento de la va previa en el caso de normas

naturaleza

autoaplicativas, pues al ser susceptibles de afectar

comprendido en sus reales dimensiones y

derechos fundamentales con su sola vigencia, el

alcances, en cuanto a sus aspectos procesales

trnsito por esta va podra convertir en

como respecto a los criterios que se emplean para

irreparable la agresin.

resolver el fondo de la controversia. Tampoco

El Proceso de Accin Popular permite a los

existe un desarrollo similar del proceso en

ciudadanos acudir al Poder Judicial para que se

comparacin con el de inconstitucionalidad,

analice la constitucionalidad o legalidad de las

correspondiendo a las Cortes Superiores o a la

normas administrativas de alcance general. A

Corte Suprema realizar de forma progresiva un

pesar

garanta

mayor anlisis y estudio de las instituciones

constitucional ha merecido poca atencin por

procesales aplicables desde la perspectiva del

parte de los especialistas en Derecho Procesal

Derecho Procesal Constitucional.

de

su

importancia,

esta

Para concluir sealare que este proceso de

constitucional

an

no

Constitucional, quizs por el difcil acceso a las

resoluciones finales que son emitidas en este

APNDICE

proceso constitucional.

diferencia

del

Proceso

de

Inconstitucionalidad, en el cual no se admiten

Modelo demanda de accin popular:

Expediente

medidas cautelares a razn del el artculo 105 del

CPC, en el proceso de accin popular ello s es
aceptado, ya que el artculo 94 del CPC dispone
que procede solicitar medida cautelar una vez

Especialista
Cuaderno:

Principal

Escrito:

01

Revista Virtual Legem

50

ha

sido

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

Facultad de Ciencias Jurdicas

Sumilla:

Demanda de Accin Popular

ocho horas semanales, como mximo; adems,

contraviene lo sealado en la Ley N, la que
complementa lo seala en la Carta Magna.

SEOR

PRESIDENTE

DE

LA

SALA
3. Como quiera que esta regulacin de la jornada

ESPECILIZADA EN LO CIVIL DE LA CORTE

laboral de trabajo se efecta por medio de una

SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA.

resolucin
AAA AAAA, identificado con Documento
Nacional de Identidad N, con direccin
domiciliaria en. y sealando domicilio

ministerial que

contradice

tanto

la

Constitucin como a la Ley N., siendo un

dispositivo de menor jerarqua, interponemos la
presente demanda de accin popular.

procesal en, provincia y departamento

de Lima, a Usted con el debido respeto me presento y
expongo:

III. FUNDAMENTOS DE DERECHO

I. PETITORIO

1.

Recurro a vuestro despacho con la finalidad de

interponer la presente demanda de Accin Popular

El Proceso de Accin Popular.- Conforme lo

dispone el numeral 5 del artculo 200 de la

Constitucin Poltica, la demanda de accin popular

contra la Resolucin Ministerial N.. expedida

que procede, por infraccin de la Constitucin y la

por el Ministerio de.., a quien se le

ley, contra los reglamentos, normas administrativas,

notificar en, con la finalidad de que se

resoluciones

deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser

inconstitucional e ilegal, atendiendo a los siguientes
fundamentos de hecho y derecho que a continuacin

decretos

de

carcter

general,

cualquiera sea la autoridad de la que emanen. Como

quiera que en este caso se trata de una resolucin
ministerial que viola la Constitucin y la Ley N
.., la demanda de accin popular a que se refiere

pasare a motivar.

el artculo constitucional citado, resulta procedente.

2. Regulacin de la jornada de [Link]. FUNDAMENTOS DE HECHO

Conforme lo dispone el artculo 25 de la Constitucin

1. Con fecha el Ministerio de

expidi

la

Resolucin

Ministerial

Poltica del Per, la jornada de trabajo es de ocho

N.,

horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales como

estableciendo que la jornada laboral obligatoria para

mximo, dicha disposicin se complemente con lo

los trabajadores del Sector Publico es de doce horas

establecido por la Ley N

diarias, y de setenta y dos horas semanales.

3. De ah que en el presente la resolucin

2. Como puede apreciarse la norma impugnada

impugnada vulnera la Constitucin y la ley, pues

una

regula la jornada de trabajo estableciendo condiciones

transgresin del artculo 25 de la Constitucin

diferentes a las previstas en la Constitucin y la Ley.

Poltica del Estado que establece que la jornada de

En

trabajo general es de ocho horas diarias y cuarenta y

inconstitucionalidad.

contiene

un

dispositivo

que

constituye

consecuencia

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solicitamos

se

declare

su

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo

Facultad de Ciencias Jurdicas

POR LO EXPUESTO:

GARCA TOMA, Vctor. La accin popular. En:

A Usted seor Presidente, solicito admitir la

presente demanda, tramitarla de acuerdo a su

Gaceta Jurdica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994.

HUERTA

GUERRERO,

Luis

Alberto.

naturaleza y en su oportunidad declararla fundada,

Sentencias del Poder Judicial frente a normas ilegales

ordenando se deje sin efecto la norma impugnada.

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