ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
GOBERNANZA PARA LA PAZ
ESTRATEGIA DE INTERVENCIN EN EL PROCESO DE PAZ Y EN EL ESCENARIO
DE POSTCONFLICTO: EL DESAFO DE HACER LA PAZ VIABLE Y SOSTENIBLE
Formulacin de la estrategia a partir de transcripcin literal, interpretacin y
anlisis de documentos pblicos y de autores citados
Bogot D.C. Julio 21 de 2015
1. INTRODUCCIN
En ste documento, se propone una lnea conceptual que sirve de base para definir el papel que la
Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP tendr en los prximos aos en un escenario de
postconflicto. La estrategia de intervencin de la ESAP se nutre de sus definiciones misionales y
estratgicas, de los lineamientos formulados en el Plan Nacional de Desarrollo, de la visin y poltica de
paz del Presidente Santos, de autores expertos en el tema de paz y postconflicto y de la experiencia
europea en desarrollo y territorio. Su sustento conceptual se desarrolla a continuacin.
2. EL IMPERATIVO MISIONAL
La Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP fue creada en 1958, en el marco de
un esfuerzo de modernizacin y reordenamiento del Estado colombiano, que incluy
tambin la creacin del Departamento Administrativo de Planeacin (hoy DNP) y del
Departamento Administrativo del Servicio Civil (hoy DAFP).
En el momento de creacin, se seal como objetivo de la ESAP la enseanza, investigacin
y difusin de las ciencias y tcnicas concernientes a la administracin pblica, y en particular,
la preparacin y capacitacin del personal requerido por los servicios del Estado.
Ese propsito inicial ha experimentado una profunda transformacin que posiciona a la Escuela en
mbitos de intervencin que desbordan lo puramente estatal y que involucra a diversos actores del
orden social. En efecto, la misin que marca hoy el rumbo estratgico de la ESAP hace referencia a
formar ciudadanos y ciudadanas en los conocimientos, valores y competencias del saber administrativo
pblico, para el desarrollo de la sociedad, el estado y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de
las entidades y organizaciones prestadoras de servicio pblico, en los diferentes niveles de educacin
superior, educacin para el trabajo y el desarrollo humano, la investigacin y asistencia tcnica en el
mbito territorial, nacional y global.
La definicin misional de la Escuela reconoce que el logro de un mayor nivel de desarrollo de la
sociedad y el Estado imponen la necesidad de adelantar procesos de formacin y acompaamiento a
diversos sectores sociales desbordando la esfera puramente administrativa.
Los objetivos estratgicos mediante los cuales se hace realidad la misin institucional
hacen referencia al logro de la excelencia acadmica, a la generacin de un nuevo saber
administrativo pblico, a la concepcin y desarrollo de un nuevo modelo de Estado, y a la
transformacin organizacional interna.
La Escuela esta profundamente comprometida con el logro de esos propsitos estratgicos, y de
manera particular, con el aporte que debe realizar para el rediseo de la relacin Estado Sociedad
exigido por las nuevas realidades del pas, marcadas de manera crtica por el proceso de negociacin
con la guerrilla de las FARC y el escenario de postconflicto que de ello surgir.
La cuestin que se resuelve en ste documento es la definicin del aporte de la Escuela
al proceso histrico que vive la sociedad colombiana, y su estrategia de intervencin en el
territorio para el desarrollo de nuevas capacidades administrativas y polticas de los
lderes pblicos locales que soporten una paz viable y sostenible.
3. MARCO CONCEPTUAL
3.1 EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
El estudio del Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018: Todos por un nuevo pas, permite
identificar lneas e iniciativas que deben guiar la construccin de la estrategia de
intervencin de la ESAP en los territorios.
Enfoque transversal y territorial
El Plan tiene como propsito construir una Colombia en paz, equitativa y educada, basado
en la conviccin de que el verdadero desarrollo sostenible se traduce en bienestar para
las regiones y ciudadanos que las habitan. Por ello, propone una estructura territorial que
desarrolla en las regiones los pilares nacionales y las estrategias transversales de poltica
para implementarse en los prximos cuatro aos.
Para el logro de los objetivos del Plan, se plantean cinco estrategias transversales que
aportan a los tres pilares de la paz, la equidad y la educacin: competitividad e infraestructura
estratgicas; movilidad social; transformacin del campo; seguridad, justicia y democracia
para la construccin de paz y buen gobierno. A su vez, el Plan se construye con base en dos
enfoques importantes: la orientacin a resultados y la orientacin territorial.
La paz y el territorio
La sociedad y el Estado colombiano enfrentan el reto de consolidar la construccin de la
paz en los territorios. La visin de paz del Gobierno nacional tiene en el centro de sus
prioridades la finalizacin del conflicto armado, la garanta de derechos y el fortalecimiento
de las instituciones desde un enfoque territorial, reconociendo que el conflicto ha afectado
a los territorios de forma diferenciada dejando sus mayores secuelas en el mbito rural.
sta visin trasciende la concepcin clsica de paz como terminacin de la confrontacin
armada, y avanza hacia una visin holstica en la cual se involucran, adems, todos los
aspectos estructurales del desarrollo y la garanta plena de la democracia en el territorio.
Se concibe la construccin de la paz como un proceso que debe ser ampliamente
participativo. Es decir, debe ser ideado y desarrollado a partir de un dilogo que incluya al
Gobierno y las instituciones estatales, a las organizaciones sociales y a las comunidades en el
territorio, y al sector privado y a sus empresas. Slo as, este dilogo permitir prevenir,
gestionar, transformar o resolver los conflictos sin recurrir de nuevo al uso de la violencia.
En un esquema participativo se ve a las organizaciones empresariales como generadoras
de oportunidades econmicas y sociales que contribuyan a construir condiciones de
desarrollo y paz en los territorios. De esta manera se podrn romper los ciclos de
violencia, la desigualdad, la exclusin y la violacin de derechos humanos, y crear
crculos virtuosos que favorezcan mayores niveles de inclusin econmica y social.
Se reconoce la necesidad de hacer visibles las diferencias regionales como marco de referencia para
formular y ejecutar polticas publicas acordes con las caractersticas y prioridades de cada regin,
teniendo en cuenta las particularidades de sus grupos poblacionales y de los territorios. Resalta el Plan
la importancia de mejorar las capacidades de las entidades territoriales para la formulacin,
ejecucin y seguimiento de los planes y programas de inversin, incluyendo la
estructuracin de proyectos y la evaluacin de los resultados del gasto.
El Plan pone de presente la necesidad de contar con estrategias que apunten a un
desarrollo rural integral, orientado a la adopcin de polticas ms comprehensivas,
multisectoriales y territoriales para brindar mejores condiciones de vida, oportunidades y
desarrollo para todos los habitantes del campo.
La visin de una Colombia en paz est soportada en cuatro enfoques bsicos: El enfoque de
derechos, entendido como la garanta del goce efectivo de los derechos de los ciudadanos en
ejercicio pleno de su ciudadana; el enfoque territorial, que implica la atencin diferenciada de
los territorios con el fin de cerrar las brechas existentes entre los mbitos urbano y rural,
especialmente en aquellos que se han visto ms afectados por los efectos del conflicto
armado interno y que tienen un mayor rezago en su desarrollo; el enfoque participativo,
entendido como la profundizacin de la democracia y la participacin de todos los ciudadanos
en las decisiones que les incumbe; y la reconstruccin de la confianza entre los ciudadanos y
entre la ciudadana y el Estado como base para la reconciliacin.
Se proponen los siguientes objetivos para el logro de las transformaciones sociales que requiere el pas:
Fortalecer el proceso de construccin de paz y garantizar su sostenibilidad para permitir al pas y a sus
ciudadanos alcanzar su pleno potencial como nacin; integrar el territorio y sus comunidades, para
contribuir al cierre de brechas poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la inclusin
productiva y el acceso a bienes pblicos, servicios sociales e informacin; y reducir las desigualdades
sociales y territoriales entre los mbitos urbano y rural, mediante el desarrollo integral del campo como
garanta para la igualdad de oportunidades.
Se destaca la propuesta de promocin del desarrollo integral del territorio, con el fin de incrementar de
forma sostenible el bienestar, la calidad de vida y las oportunidades de generacin de empleo e ingresos
de las comunidades rurales y la necesidad de disear e implementar modelos de desarrollo local
sostenible de las zonas ms afectadas por el conflicto.
El campo
De acuerdo con las cifras mencionadas en el Plan, el 84,7% del territorio colombiano est
conformado por municipios totalmente rurales, y segn la Misin para la Transformacin del
Campo, el 30,4 % de la poblacin colombiana vive en zonas rurales. El sector agropecuario
aporta en promedio 6,1 % del PIB total y genera el 16,3 % del empleo del pas (DANE, 2015).
Aunque la pobreza por ingresos y multidimensional se ha reducido en las zonas rurales, las
brechas entre la poblacin urbana y la rural se han acentuado. La incidencia de la pobreza
extrema rural es 3,5 veces mayor que la urbana en ingresos (DANE, 2015b) y 2,9 mayor en
pobreza multidimensional (DANE, 2015a). La baja remuneracin laboral se relaciona con la
limitada capacidad de los hogares rurales para acumular activos y generar ingresos. El 63,6 %
no posee ningn activo y slo el 3,9 % logra acumular al menos tres de estos, entre tierra,
asistencia tcnica, riego y crdito. Particularmente, solo el 5,2 % de los hogares rurales
accede a crdito para actividades agropecuarias (DANE, 2011)
Se identifican las siguientes limitantes estructurales que han impedido que el dinamismo econmico de
los ltimos aos se refleje de la misma manera en las condiciones de vida de los pobladores rurales y
en el desempeo de sus actividades econmicas, principalmente las agropecuarias: La persistencia de
un territorio con grandes vacos en trminos de formalizacin y regularizacin de los
derechos de propiedad y conflicto (econmico, social y ecolgico) en el uso del suelo; el
bajo desarrollo humano de los pobladores rurales y la falta de movilidad social que
incrementan las brechas urbano - rurales; la imposibilidad de generar ingresos de manera
sostenible y de acceder a activos productivos; la deficiencia en la provisin de bienes y
servicios pblicos sectoriales para la competitividad agropecuaria; y, la limitada
institucionalidad nacional y regional para la gestin del desarrollo rural y agropecuario.
El Plan propone la construccin de una paz estable y duradera, la disminucin de las brechas
territoriales y poblacionales en las condiciones de vida, y una poblacin rural ms educada, soportadas
en la transformacin integral del campo colombiano, y plantea como objetivos ordenar el territorio rural
buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra
insuficiente; el uso eficiente del suelo y la seguridad jurdica sobre los derechos de propiedad bajo un
enfoque de crecimiento verde; cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad
social mediante la dotacin de bienes pblicos y servicios que apoyen el desarrollo humano de los
pobladores rurales; acelerar la salida de la pobreza y la ampliacin de la clase media rural mediante una
apuesta de inclusin productiva de los pobladores rurales; impulsar la competitividad rural a travs de la
provisin de bienes y servicios sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una
fuente de riqueza para los productores del campo; y contar con un arreglo institucional integral y
multisectorial que tenga presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y
los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de desarrollo
entre regiones rurales.
Las cifras del Departamento Nacional de Planeacin respecto de los entornos de
desarrollo y bienestar de los son dramticas: Slo un 6,2%, es decir, 68 municipios fueron
catalogados como poseedores de un entorno de desarrollo robusto, mientras que el
grueso de entes territoriales, 93,8% correspondiente a 1.002 municipios, se ubican en
niveles de desarrollo intermedio (712) o incipiente (320).
Buen gobierno
Un buen gobierno es el sustento de una sociedad democrtica e incluyente en la que el
ciudadano y sus derechos son la prioridad del Estado. Es aquel en el cual las organizaciones
pblicas logran los efectos esperados de su misin: asignaciones eficientes, respuesta a las
necesidades del ciudadano, mitigacin de las fallas del mercado y promocin de la equidad.
Es un gobierno que planea y ejecuta sus recursos de manera eficiente, eficaz y transparente.
Una administracin cercana al ciudadano, que opera de manera armnica en sus distintos
niveles de gobierno a travs de servidores ntegros y comprometidos, para cumplir lo que
promete y rendir cuentas sobre lo que hace. De acuerdo con Alberdi y Bidaurrazaga (2002, p.
17): El concepto de buen gobierno [...] se define como la forma de ejercicio del poder en un
pas caracterizada por rasgos como la eficiencia, la transparencia, la rendicin de cuentas, el
Estado de derecho y la participacin de la sociedad civil, que revela la determinacin del
Gobierno por utilizar los recursos disponibles en favor del desarrollo econmico y social.
Las definiciones anteriores exigen el logro de adecuados balances entre las capacidades de
los actores sociales (organizaciones pblicas, servidores pblicos y ciudadanos, entre otros) y
los arreglos institucionales del Estado, para conseguir que los resultados de las polticas
pblicas se reflejen en un efectivo goce de los derechos, en una mejor calidad de vida
(felicidad y satisfaccin) de la poblacin que redunden en una sociedad ms democrtica.
En ese orden de ideas, para alcanzar estndares de buen gobierno es necesario el
fortalecimiento de las capacidades y la adecuacin institucional del Estado, a fin de que
ste responda cabalmente a las necesidades de la poblacin y atienda los desafos de
gobernanza que impone una Colombia que construye y camina hacia la paz.
La plena existencia del buen gobierno, de acuerdo con el Plan, se lograr fortaleciendo la
articulacin Nacinterritorio (capacidades de gestin territorial y planeacin concertada y
la gobernanza multinivel), afianzando la lucha contra la corrupcin, transparencia y
rendicin de cuentas; promoviendo la eficiencia y eficacia administrativa; optimizando la
gestin de la informacin; y promoviendo y asegurando los intereses nacionales a travs
de la poltica exterior y cooperacin internacional.
Ejes territoriales
Una innovacin importante en el Plan Nacional de Desarrollo es la inclusin de estrategias
nacionales para cada una de las regiones del pas, a partir de ejes articuladores del desarrollo
y prioridades para el desarrollo regional, definidos as: Caribe prspero, equitativo y sin
pobreza extrema; Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador en territorios
incluyentes; Conectividad para la integracin y el desarrollo productivo sostenible de la regin
Centro-Oriente y Bogot D. C.; Pacfico: desarrollo socioeconmico con equidad, integracin y
sostenibilidad ambiental; Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y
bienestar para los Llanos; El Centro-Sur-Amazona de Colombia, tierra de oportunidades y
paz: desarrollo del campo y conservacin ambiental. Se proponen objetivos, estrategias,
metas y productos para cada regin del pas que orientan las iniciativas que debern
emprenderse para lograr cerrar las brechas en servicios y calidad de vida de los colombianos.
3.2 EL PROCESO DE PAZ: LA PAZ TERRITORIAL
El Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo, en una conferencia dictada en la Universidad de
Harvard el 13 de marzo del presente ao, expuso la visin del Gobierno Nacional respecto del proceso
de paz, los derechos y el territorio. De esa visin se desprenden los siguientes conceptos bsicos que
ayudarn a soportar nuestra estrategia de intervencin:
Es imposible garantizar derechos de manera sostenida si no existen unas instituciones
fuertes. Instituciones no solo en el sentido de entidades, sino tambin del conjunto de
practicas y normas que regulan la vida publica y que son indispensables para la creacin
de condiciones de cooperacin y convivencia.
Para avanzar en esa direccin, hay que complementar el enfoque de derechos con un
enfoque territorial. Primero porque el conflicto ha afectado ms a unos territorios que a
otros, y porque ese cambio no se va a lograr si no se articulan los esfuerzos y se moviliza
a la poblacin en esos territorios alrededor de la paz.
Eso es lo que se llama la paz territorial. Por eso el proceso de paz no se acaba, sino ms bien comienza
de verdad con la firma del acuerdo. Lo principal es lo que pasa despus. Lo principal es entender la paz
como una oportunidad, como una gran palanca de cambio para hacer lo que no se ha logrado hacer en
cincuenta aos de guerra. Se requiere la energa de la paz para poner en marcha la transformacin de
las condiciones que han mantenido vivo el conflicto.
La raya entre violencia y poltica, se estabiliza definitivamente el campo de la poltica: todo
lo que juegue por la reglas, incluyendo la protesta social, incluyendo la oposicin radical,
es lcito y legitimo. Eso har la poltica colombiana ms rica y ms democrtica; y tambin
ms agitada y ms contestataria.
Por eso hay que pensar en grande: en una verdadera campaa nacional de participacin que movilice a
la gente en las regiones alrededor de la construccin de la paz. Se trata de poner en marcha una
campana de planeacin participativa para que entre autoridades y comunidades se piense en las
caractersticas y necesidades del territorio, en las respuestas a esas necesidades, y de manera
metdica y concertada se construyan planes para transformar esos territorios.
Se trata de hacer valer los derechos y las capacidades de la gente, que sientan como
propio el esfuerzo de reconstruccin. Se necesita que todos los sectores de la se sientan
parte de un mismo proceso, que la paz es de ellos y con ellos, que todos pueden y deben
aportar. En el fondo es poner en marcha un modelo nuevo e incluyente de construccin y
fortalecimiento de las instituciones en las regiones.
Lo que se necesita es imponer una lgica de inclusin e integracin territorial, basada en
una nueva alianza entre el Estado y las comunidades para construir conjuntamente
institucionalidad en el territorio. Una alianza en la que los programas gubernamentales,
las autoridades regionales en esto el liderazgo de alcaldes y gobernadores ser
fundamental y las comunidades se unen para combinar la coordinacin y los recursos
nacionales con la fuerza y el conocimiento de la ejecucin local.
Las ventajas de esta campaa son muchas.Primero, se resolvera el problema de credibilidad. El
comienzo de la solucin est en que sean actores y no simples receptores de esos programas. En que
vean que sus derechos tambin cuentan.En la medida en que las instituciones responden, la gente es
ms consciente de sus derechos y exige ms.As se construye institucionalidad.
Segundo, en ese marco es posible repensar los procesos de reincorporacin de las guerrillas. Pero si se
esta pensando en transformar los territorios y crear institucionalidad sobre la base de la participacin y
la inclusin, estos procesos no se pueden limitar a ofrecerles oportunidades de vida a quienes han
dejado las armas. Tienen que ser parte integral del proceso de reconstruccin territorial. Hay que llenar
el espacio, hay que institucionalizar el territorio, y hay que hacerlo entre todos.
Tercero, un ejercicio de ese tipo es tambin una forma de construir espacios de discusin
en el nivel territorial la llamada esfera publica para deliberar alrededor de propsitos
comunes y recuperar las reglas bsicas de respeto y cooperacin. Por esa misma razn,
esos espacios de deliberacin son tambin espacios de reconciliacin.
La gran conclusin es, entonces, que la paz es territorial.
3.3 EL POSTCONFLICTO
Como aporte a la construccin de la estrategia de intervencin de la ESAP en los
territorios de paz, se referencian los planteamientos que sobre el tema del postconflicto
nos brindan Jairo Morales Nieto y Wilmar Martnez Mrquez.
El primero de ellos, experto en desarrollo y en procesos de transicin hacia la paz, en su obra Qu es el
postconflicto? Colombia despus de la guerra, (2015), afirma que la paz es una realidad
concreta que se relaciona con territorios, poblaciones e instituciones, que se da en un
orden y equilibrio dinmico haciendo viable la convivencia y el progreso humano.
A partir de las experiencias en diversos contextos de postconflicto, el autor propone que la
estrategia ms apropiada para reparar el sistema social daado por el conflicto armado,
tal como sucedi en Colombia, tiene como objetivo configurar los territorios de paz o
escenarios de reconciliacin y que el municipio es la entidad territorial natural para la
identificacin, localizacin y formacin de esos territorios de paz. La construccin de
territorios de paz incluye el reordenamiento territorial para la paz, reorganizacin de un
sistema social para la paz, construccin de una organizacin institucional para la paz y la
promocin de un sistema de inversiones pblicas para la paz.
Por su parte, el profesor de la Universidad de Antioquia Wilmar Martnez Mrquez, en su artculo Qu
es eso del postconflicto? (revista Alma Mater Universidad de Antioquia, mayo 2015) concluye que el
desafo del postconflicto estar no en terminar las enemistades, las diferencias, sino en excluir la
violencia y la guerra como formas vlidas para definirlas y afrontarlas. La guerra, ms que desestabilizar
el rgimen poltico y sus estructuras, los ha mantenido bloqueando mecanismos de participacin y
expresin poltica y la persecucin de la protesta por parte de grupos armados se volvi lugar comn.
Con el fin del conflicto es previsible que el miedo de quienes protestan quede atrs dando espacio a la
irrupcin de demandas legtimas de sectores sociales que podrn ser tramitadas en un proceso pacfico.
El postconflicto ser un momento de entrada de una gran conflictividad poltica y social, bien por la
puesta en marcha de los acuerdos de la Habana, bien por el trmite de nuevas demandas ciudadanas.
Martnez anota que es all en donde est el reto de la democracia: el desafo de disputar el otro sin
acabarlo. La cuestin que debe quedar resuelta es que las instituciones territoriales sean capaces de
dar respuesta a las demandas sociales que surjan despus del conflicto, que sern muchas y diversas.
3.4 EL MODELO DE DESARROLLO LOCAL Y DESARROLLO RURAL EUROPEO
Manuel Prez Yruela y Mara del Mar Gimnez Guerrero (1994), investigadores del Instituto de
Estudios Sociales Avanzados CSIC en Crdoba, Espaa, han realizado una descripcin
detallada de la conceptualizacin y operacionalizacin del modelo Leader diseado en el
marco del esfuerzo europeo por cerrar las brechas y las desigualdades territoriales en reas
rurales. El modelo presenta la particularidad de ser aplicable en el contexto latinoamericano y
contiene elementos que son incluidos en la estrategia de intervencin de la ESAP en los
procesos de paz y fortalecimiento institucional en el postconflicto.
Las estrategias de desarrollo adoptadas en las dcadas anteriores han tenido como una
de sus consecuencias no deseadas la existencia de una ruralidad precaria con
desigualdades territoriales, desequilibrios y desertizaciones demogrficas, problemas
medioambientales y concentraciones urbanas difciles de gobernar.
La Unin Europea defini el desarrollo local como una de las vas para equilibrar el nivel de
bienestar en las comunidades. Ese desarrollo consiste en la creacin de oportunidades para
actividades productivas que afecten favorablemente los grupos de poblacin, identificacin de
actores requeridos y capaces para adelantar las iniciativas de desarrollo y movilizacin de los
factores sociales y econmicos en torno de los objetivos de mejora social.
Es un desafo porque reta a lo local frente a paradigmas que indican que lo que se impone es lo global.
El modelo local se basa en las nociones de desarrollo desde abajo involucrando a los
actores del territorio y de desarrollo endgeno que se refiere a la movilizacin de recursos de
todo tipo por parte de la comunidad. No obstante, el enfoque no es solo desde abajo si existe
algn tipo de poltica de intervencin, no es solo autocentrado porque no tiene que ser
comunitarista, y no solo es endgeno si aprovecha oportunidades tradas desde el exterior.
Estudios sobre el caso italiano pusieron de presente la existencia de un tipo de desarrollo diferente al
seguido en la zona ms industrializada del norte y de la menos desarrollada del sur. Lo que se ha
llamado la Tercera Italia, es un modelo de empresarizacin disperso en el territorio, basado en
pequeas y medianas empresas integradas o conectadas entre s por su participacin en diferentes
fases en procesos productivos con una extraordinaria capacidad de adaptacin y flexibilidad. Lo
caracterstico es la estrecha integracin y complementariedad funcional existente entre economa,
sociedad y territorio. Las comunidades han podido crear y reproducir los recursos humanos, valores y
actitudes necesarios para movilizar oportunidades que han desbordado el territorio.
Al igual que en Italia, se ha evidenciado en el caso de las agrociudades mediterrneas del sur
de Espaa que el desarrollo local se explica por variables como la integracin cultural de la
comunidad, la creacin de una cierta conciencia colectiva sobre la necesidad de impulsar el
desarrollo desde abajo, el papel activo desempeado por lderes locales y a la presencia de
ciertos estmulos o intervenciones del exterior que apoyaron esos procesos sin interferirlos.
Frente a la ltima de las variables mencionadas, la relativa al papel de los lderes, es necesario decir
que en ste punto aparece el gobierno local y sus directivos como generadores de la dinmica del
desarrollo en el territorio. Citan los autores a Hirsman (1998), quien afirm que el desarrollo depende no
tanto de la combinacin ptima de recursos y factores de produccin dados, como de hacer aflorar y
movilizar recursos y habilidades escondidos, dispersos o mal utilizados. Lo que hace falta, es combinar
esos elementos con la intervencin de un agente capaz de unirlos. La naturaleza de ese agente consiste
en una perspectiva de crecimiento que comprenda no slo el deseo de conseguirlo si no tambin la
percepcin de la naturaleza del camino para alcanzarlo. El problema fundamental del desarrollo consiste
en generar y activar la accin humana en una cierta direccin.
Hay que replantear el papel del gobierno local en la intervencin en stos asuntos que,
tradicionalmente quedaban reservados a los mecanismos mas o menos ciegos del
mercado o a la intervencin de poderes centrales. La generacin de una orientacin y
accin hacia el desarrollo en el mbito local debe hacerse a partir de un pacto lo ms
amplio posible en y con la comunidad. El papel del poder local debe ser el de impulsor y
mediador de ese pacto facilitando el dilogo y la negociacin.
Todo lo dicho encuentra un mayor nivel de expresin en el territorio y localidad rurales. De hecho el
programa Leader europeo es un instrumento de intervencin para el enfoque local del desarrollo en
zonas rurales. En poblaciones como Zuheros y Alpujarra en Andaluca, se han evidenciado efectos de la
intervencin que tiene como caractersticas las siguientes: estar dirigido a espacios socio territoriales
de pequea escala (zonas que tengan entre 5.000 y 100.000 habitantes), foco en a zonas en las que los
problemas de desarrollo requieren movilizar con ms urgencia que otras sus propios recursos,
movilizacin de recursos no agrarios forzando el uso de recursos diversos, y participacin de la
comunidad en el diseo de su propio camino hacia el desarrollo y bienestar.
El modelo ha sido construido sobre la base de desarrollar entre el Estado local y la sociedad, una serie
de capacidades que les permiten cumplir con los objetivos de eficacia, es decir, el logro de resultados
frente a la calidad de vida de los ciudadanos y a la prestacin de los servicios estatales.
3.5 CAPACIDADES ESTATALES
En todos puntos anteriores que han servido de base para definir y construir la estrategia
de intervencin de la ESAP en el territorio, aparece de manera transversal el concepto y el
imperativo de desarrollar capacidades estatales como fundamento para una paz viable y,
por sobre todo, sostenible.
Es necesario, para dar claridad al alcance de la estrategia de intervencin, establecer qu
se entiende por capacidad estatal. Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo,
en la revista Estado y polticas pblicas (No 4, Ao III, mayo de 2015, Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, Argentina),de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede
Argentina FLACSO, nos ayudan a entender la definicin y evolucin del concepto.
Segn los autores, se han planteado varios enfoques para dejar claro de que se trata. Por una parte,
Oscar Oszlak, postula que el surgimiento del Estado se corresponde con un proceso formativo en el que
un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades expresado en esa
capacidad de articulacin y reproduccin de relaciones sociales que definen la existencia de un
Estado (Oszlak, 2008). A su vez, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD) afirma que la reconstruccin de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los
pases latinoamericanos enfrenten en forma ms exitosa los problemas de la redemocratizacin, del
desarrollo econmico y de la distribucin de la riqueza.
Al estudio de las capacidades estatales, han aportado autores que introdujeron una variante
fundamental en el modelo que es distinguir aquellas capacidades que se refieren a lo puramente
funcional del Estado y aquellas que apuntan a su impacto en el entorno. En efecto, Lattuada y Nogueira
distinguen las capacidades estatales de gobierno entendidas como acciones concretas llevadas
adelante en forma temporal por un gobierno en particular, de las capacidades de construccin
institucional del aparato estatal sostenido en el tiempo (Lattuada y Nogueira, 2011).
Fabin Repetto (2003) aporta al debate una lnea conceptual muy interesante que nos acerca a la
definicin que se busca. Sostiene que existe la necesidad de integrar las capacidades polticas a las
capacidades de un Estado: El riesgo de tomar directamente como sinnimo el concepto de capacidad
administrativa con el de capacidad estatal es aplicarlo slo fronteras adentro del Estado. El autor
sugiere incorporar en el anlisis a la capacidad poltica, ante la certeza de que el espacio de las
polticas publicas es inherentemente relacional, que se define a partir del entrecruzamiento cada vez
ms globalizado entre el Estado y la sociedad. A las capacidades administrativas se deben sumar las
capacidades polticas, entendindolas como necesarias no solo para el dialogo hacia afuera sino, y
fundamentalmente, para la tarea de gobierno. La capacidad de gobierno no es una capacidad diferente
sino constitutiva de la capacidad estatal.
Alejndose del criterio gerencialista enfocado solo a resultados, se propone un Estado
provocador y lder en la creacin de un entorno democrtico de gobierno y un desarrollo
incluyente. La estrategia de intervencin en los territorios debe tener claridad respecto a
que la capacidad estatal buscada deja de lado el modelo gerencial que pretende
despolitizar la gestin publica aplicando solo principios de eficacia y eficiencia.
Bernazza, Comotto y Longo (2015) proponen finalmente, un Estado y un gobierno
orientado hacia el logro de lo que, en su perspectiva, constituye el bien comn: la justicia
social, la opcin por la democracia, el respeto por los derechos humanos de primera y
segunda generacin, la perspectiva de genero y el desarrollo incluyente.
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El Manual de Medicin de la Capacidad del PNUD (2010) y el Manual de la Nueva Administracin
Publica Argentina (2012) proponen un conjunto de indicadores que pueden servir de referencia a la hora
de definir e intentar evaluar el desempeo del Estado local en trminos de capacidades: Proyecto de
gobierno, liderazgo, diseo estructural, empleo pblico, diseo procedimental innovacin tecnolgica,
comunicacin institucional, aspectos fiscales y gestin financiera, contratacin, interinstitucionalidad y
evaluacin. Para efectos de la estrategia de intervencin de la ESAP, se propone incluir en esa potencial
lista de capacidades estatales, la relativa al nivel de desarrollo alcanzado en el entorno local y territorial.
Para terminar, es importante hacer referencia al concepto de capacidad estatal relacional introducida por
Guillermo Alfonso V. en su conferencia Las capacidades institucionales entre el estado y lasociedad en
el marco del Cuarto Congreso Argentino de Administracin Pblica de la Asociacin Argentina de
Administracin Pblica-Subsecretara de la Gestin Pblica (2007).
Alfonso toma como base un trabajo de Merilee Grindle (1996), en el que la autora plante que la
capacidad estatal se despliega en cuatro dimensiones: Una dimensin vinculada a la capacidad
institucional, en tanto competencia del estado para fijar y garantizar el cumplimiento efectivo del amplio
espectro de reglas que rigen el conjunto de interacciones polticas y econmicas; otra, que se refiere a
la capacidad tcnica, y que atae a la habilidad para el anlisis y gestin de la macroeconoma y de las
polticas pblicas en general; en tercer lugar, la capacidad administrativa, esto es, la competencia de los
estados para implementar la provisin de bienes y servicios; y por ltimo, la capacidad poltica,
entendida como la habilidad estatal para procesar las demandas provenientes de la sociedad. Con base
en sta descripcin de capacidad, Alfonso propone dos dimensiones que las capacidades estatales
presentan: por un lado, lo que hace a las capacidades tcnico-administrativas; y por otro, una dimensin
relacional que se refiere a la relacin del estado con el entorno socioeconmico. Desde la primera
perspectiva, el anlisis de capacidades priorizar un mirada desde adentro del aparato estatal, mientras
que la dimensin relacional pondr el foco en el nexo estado-sociedad.
Para Alfonso, si la cuestin de las capacidades del estado comprende tambin la capacidad
de ste de inducir comportamientos entre los actores no estatales, logrando el cumplimiento
obligatorio de las reglas de juego y evitando los bloqueos a sus polticas; y si la construccin
de instituciones resulta de direcciones causales complejas, entonces, es necesario incorporar
tambin una mirada analtica que focalice sobre el nexo estado-sociedad. La dimensin
relacional exige caracterizar a los actores por sus recursos y sus lgicas de accin para captar
la dinmica por la cual la interaccin estratgica entre los actores influencia los objetivos de
stos, observando los cambiantes equilibrios que se alcanzan.
4. LA ESTRATEGIA DE INTERVENCIN
El propsito de la estrategia es hacer viable y sostenible la paz en los territorios, a partir
de la generacin de capacidades para el buen gobierno y la gobernanza, entendida como
la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo
econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el
Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.
Las ideas fuerza que soportan la estrategia son las siguientes:
-
El foco del trabajo es desarrollar y fortalecer la gobernanza para la paz en los territorios.
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La intervencin de la ESAP tiene como referente el fortalecimiento institucional en
trminos de capacidades administrativas y polticas para la gobernanza territorial.
Es esencial trabajar en municipios rurales que conforman el grueso del territorio.
La estrategia supone un componente de adquisicin de las capacidades para la
gobernanza y un acompaamiento que asegure su sostenibilidad.
Se trabajar desarrollando capacidades institucionales que involucran a actores del
gobierno y grupos de inters de la comunidad territorial.
La intervencin se realizar en la lnea de actuacin y territorios definidos por la
poltica de paz del Gobierno Nacional.
En el desarrollo de la estrategia participarn todas las reas misionales de la Escuela
y diversos proyectos de inversin.
La estrategia de intervencin incluye las siguientes acciones de apoyo a los gobiernos y
comunidades locales:
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Construccin de cultura de paz Generacin de confianza
-
Definicin y rediseo del modelo de gobernanza para la paz
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Definicin de exigencias institucionales para el papel del gobierno local en el postconflicto
Identificacin de institucionalidad requerida por la sociedad civil y los grupos de
inters locales
Adaptacin de la institucionalidad actual para el desafo de la paz
Identificacin de roles y aportes del gobierno local y de los actores sociales en la
gestin del modelo de gobernanza para la paz
Desarrollo de las capacidades administrativas, polticas y relacionales para la paz
-
Formacin de gestores de paz pblicos y privados
Movilizacin de grupos de inters y actores sociales para construccin de
proyectos y acciones de paz
Fortalecimiento institucional del gobierno local
Desarrollo de competencias de los servidores pblicos para la paz
Movilizacin de los actores en torno de la construccin de la estrategia de desarrollo local
Convocatoria de actores sociales
Construccin de la estrategia de desarrollo local
Diseo y aplicacin de instrumentos de seguimiento y evaluacin de impacto de la
estrategia
Promocin y apoyo a la asociatividad municipal para la ejecucin conjunta de la
estrategia de desarrollo
La estrategia estar liderada por la Subdireccin de Proyeccin Institucional y recibir los
apoyos de la Subdireccin Acadmica y de Alto Gobierno en el diseo y desarrollo de
contenidos de acciones de formacin a servidores pblicos y ciudadanos. El despliegue
de la estrategia se har a travs de las quince Direcciones Territoriales de la ESAP y sus
reas de influencia en igual nmero de territorios.
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3.5 BIBLIOGRAFA
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