Las concesiones forestales en el

Per: cmo hacerlas sostenibles?

ELSA GALARZA
KARLOS LA SERNA
UNIVERSIDAD DEL PACFICO

446

La poltica forestal en la Amazona andina

NDICE

INTR
ODUCCIN
INTRODUCCIN

453

Captulo I: MARCO GENERAL DE LA ECONOMA

PER
UANA DESDE 1990
PERU
1.1. Sector real
1.2. Sector fiscal
1.3. Sector monetario y cambiario
1.4. Sector externo
1.5. Indicadores sociales

455
455
457
458
460
460

Captulo II: EL SECT

OR FOREST
AL PER
UANO
SECTOR
FORESTAL
PERU
2.1. El stock forestal del pas
2.2. Deforestacin
2.3. Reforestacin
2.4. Organizacin de la industrial forestal
2.5. Especies maderables explotadas
2.6. Impacto del sector forestal en la economa

463
464
465
467
469
472
472

Captulo III: MARCO REGULA

TORIO
REGULAT
ORIO,, INSTITUCIONES
OS P
ARA EL APR
OVECHAMIENT
O DE LOS
INCENTIVOS
PARA
APRO
VECHAMIENTO
E INCENTIV
RECURSOS FOREST
ALES
FORESTALES
3.1. Marco regulatorio forestal
3.2. Instituciones forestales gubernamentales
3.3. Incentivos

481
481
494
497

Captulo IV
IV:: DETERMINANTES DE LA VIABILID
VIABILIDAD
AD DE
ALES
FORESTALES
LAS CONCESIONES FOREST
4.1. Proceso de adjudicacin de las concesiones forestales
en Madre de Dios y Ucayali
4.2. Proceso de extraccin forestal: zafra 2002
4.3. La rentabilidad de las concesiones y el derecho de
aprovechamiento forestal

Las concesiones forestales en el Per: cmo hacerlas sostenibles?

499
500
511
522

447

Captulo V: F
ACT
ORES ESTR
UCTURALES Q
UE AFECT
AN
FA
CTORES
ESTRUCTURALES
QUE
AFECTAN
EL DESARR
OLLO DE LAS CONCESIONES
DESARROLLO
5.1. Aspectos institucionales
5.2. Infraestructura
5.3. Financiamiento
5.4. Investigacin y capacitacin
5.5. Aspectos sociales

541
541
545
546
548
549

Captulo VI: CONCLUSIONES Y RECOMEND

ACIONES
RECOMENDA
6.1. Conclusiones
6.2. Recomendaciones

551
551
556

BIBLIOGRAFA
ANEXOS

559
563

NDICE DE CU
ADR
OS Y GRFICOS DE LOS CAPTULOS
CUADR
ADROS
Captulo I
Cuadro 1.
Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
Cuadro 5.
Cuadro 6.

Sector real
Sector fiscal
Agregados monetarios
Tipo de cambio y RIN
Sector externo
Indicadores sociales

457
459
459
459
461
461

Captulo II
Cuadro 7.
Cuadro 8.
Cuadro 9.
Cuadro 10.
Cuadro 11.

Ordenamiento de la superficie forestal del Per

Bosques de Produccin Permanente
Deforestacin por departamentos (ao 2000)
La industria maderera no destruye los bosques (ao 2001)
Precios de la madera aserrada segn especies y ciudades

465
466
467
468
473

La industria maderera no destruye los bosques

Principales especies usadas para la produccin de
madera aserrada
Produccin forestal y su participacin en el PBI
Exportaciones madereras y su participacin en el PBI
Exportaciones de madera

468
474

Grfico 1.
Grfico 2.
Grfico 3.
Grfico 4.
Grfico 5.

Captulo III
Cuadro 12. Modalidades de aprovechamiento de las
concesiones forestales
Cuadro 13. Derechos de aprovechamiento segn su modalidad
Cuadro 14. Modificaciones del rgimen legal de la actividad
forestal (1975-2000)
Cuadro 15. Comparacin entre regmenes forestales

448

475
476
477

483
485
488
489

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 16. Instituciones pblicas nacionales existentes que

manejan y regulan los recursos naturales
Cuadro 17. Programa promocional de reduccin del DAF
Captulo IV
Cuadro 18. Proceso de concesiones forestales con fines maderables
Cuadro 19. Grado de instruccin de concesionarios: departamento de Ucayali
Cuadro 20. Grado de instruccin de concesionarios: departamento
de Madre de Dios
Cuadro 21. Periodos de produccin forestal
Cuadro 22. Opiniones ms importantes sobre los problemas del
proceso de adjudicacin de las concesiones forestales
Cuadro 23. Opiniones ms importantes sobre los problemas en el
aprovechamiento de la zafra 2002
Cuadro 24. Plazos de presentacin de los informes de la zafra 2002
Cuadro 25. POA en funcin de los das de transporte principal
Cuadro 26. Rgimen de fraccionamiento de pago del derecho de
aprovechamiento para el primer ao de concesin
Cuadro 27. Estado del pago del derecho de aprovechamiento
Cuadro 28. Caractersticas de las concesiones tipo analizadas
Cuadro 29. Supuestos generales
Cuadro 30. Precios de especies aprovechadas
Cuadro 31. Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo
operadas con capital propio
Cuadro 32. Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo
operadas con capital de terceros
Cuadro 33. VAN (16,858%) en funcin de los das de transporte
principal, Impuesto a la Renta = 5%
Cuadro 34. Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo
operadas con capital de terceros (incluido riesgo climtico)
Cuadro 35. Indicadores de rentabilidad en funcin del DAF de
concesiones tipo operadas con capital propio
Cuadro 36. Indicadores de rentabilidad en funcin del DAF de
concesiones tipo operadas con capital de terceros
Cuadro 37. Indicadores de rentabilidad en funcin del DAF de
concesiones tipo operadas con capital de terceros
(incluido riesgo climtico)

494
498

500
501
502
508
511
512
513
514
517
519
524
526
527
528
531
533
534
536
538

539

Captulo V
Cuadro 38. Aspectos institucionales que afectan el desarrollo
de las concesiones forestales maderables
Cuadro 39. Asociaciones y gremios vinculados con la extraccin
forestal en Ucayali
Cuadro 40. Anlisis de competitividad de Bolivia, Brasil y Per
Cuadro 41. Flete a Lima

543
545
546

Las concesiones forestales en el Per: cmo hacerlas sostenibles?

449

542

Cuadro 42. Aspectos de infraestructura que afectan el desarrollo

de las concesiones forestales maderables
Cuadro 43. Aspectos de financiamiento que afectan el desarrollo
de las concesiones forestales maderables
Cuadro 44. Aspectos en investigacin y capacitacin que afectan
el desarrollo de las concesiones forestales maderables
Cuadro 45. Aspectos sociales que afectan el desarrollo de las
concesiones forestales maderables

547
547
549
549

NDICE DE ANEXOS
ANEXO I:

Mapa y cuadr
os del captulo II
cuadros

563

Mapa 1.1.
Cuadro 1.1.

Bosques de Produccin Permanente

Produccin de los principales productos forestales
de madera transformada, 1990-2000 (metros cbicos)
Produccin de madera aserrada, segn especie forestal
1991-2000 (metros cbicos)
Participacin de la produccin y exportacin de
productos forestales de madera transformada en el PBI
Valor de la produccin de los principales productos
forestales de madera transformada, 1991-2000 (dlares)
Valor del consumo interno de principales productos
forestales de madera transformada, 1991-2000
(miles de dlares)
Consumo interno de principales productos forestales
de madera transformada, 1991-2000 (metros cbicos)
Importacion de los principales productos forestales
maderables 1991-2000 (metros cbicos)
Exportacin de los principales productos forestales de
madera transformada, 1991-2000 (metros cbicos)
Participacin (%) del valor de exportacin de
maderas, papeles y de los principales productos
forestales de madera transformada en las
exportaciones totales del Per
Principales productos de madera exportados
Principales pases de destino (millones de dlares FOB)
Principales productos exportados por pases de destino
(miles de dlares)
Principales empresas exportadoras
Indicadores sociales de los departamentos con mayor
produccin de madera rolliza y aserrada por
departamento ao 2000
Indicadores sociales de los departamentos con
problemas de deforestacin

565

Cuadro 1.2.
Cuadro 1.3.
Cuadro 1.4.
Cuadro 1.5.

Cuadro 1.6.
Cuadro 1.7.
Cuadro 1.8.
Cuadro 1.9.

Cuadro 1.10.
Cuadro 1.11.
Cuadro 1.12.
Cuadro 1.13.
Cuadro 1.14.

Cuadro 1.15.

450

566
567
568
569

569
570
571
572

573
573
574
575
577

578
579

La poltica forestal en la Amazona andina

ANEXO II:

Mapas y cuadr
os del captulo IV
cuadros

580

Mapa 2.1.
Mapa 2.2.
Cuadro 2.1.

Departamento de Madre de Dios

Departamento de Ucayali
Lista de concesionarios forestales de la regin de
Madre de Dios
Lista de concesionarios forestales de la regin de Ucayali
Estadstica sobre el proceso de concesiones forestales
Entrevistas
Cumplimiento de pagos de los derechos de
aprovechamiento para Atalaya
VAN (16,858%) en funcin de los das de transporte
principal, Impuesto a la Renta = 15%

580
581

Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro

2.2.
2.3.
2.4.
2.5.

Cuadro 2.6.

582
584
587
588
590
591

ANEXO III:
ocesos que deberan ser desarr
ollados para
Procesos
desarrollados
Pr
la e
xtraccin fforestal
orestal en concesiones fforestales
orestales
extraccin

592

Las concesiones forestales en el Per: cmo hacerlas sostenibles?

451

452

La poltica forestal en la Amazona andina

INTRODUCCIN

La superficie forestal peruana supera los 70 millones de hectreas y ms de 90%

de la misma se encuentra en la selva. El aprovechamiento del bosque implica no
solamente madera, sino tambin productos no maderables, biodiversidad, ecoturismo y servicios ambientales, entre otros aspectos. Por ello, el sector forestal
es uno de los sectores econmicos con mayor potencial de desarrollo, cuyo
impacto no slo afectara positivamente los resultados macroeconmicos, sino
que tambin podra ser un gran dinamizador de las actividades productivas en
las zonas de aprovechamiento.
El presente estudio se centra en el anlisis de la produccin de la madera,
debido a que es la actividad econmica del bosque con mayor desarrollo y a que
en la actualidad enfrenta cambios que pueden significar una oportunidad para
lograr un manejo sostenido del bosque. En los ltimos veinticinco aos, el sector
forestal maderero peruano no ha tenido inversiones significativas que permitan
el manejo de sus bosques y el desarrollo de su industria. Por el contrario, las
polticas forestales incentivaron el desorden y la ilegalidad, lo que llev a la
depredacin de los bosques y a la disociacin del bosque con la industria. Como
consecuencia, tenemos un sector de gran potencial pero con baja produccin,
generacin de valor agregado y exportacin. A esta situacin se suma la amenaza del terrorismo, el narcotrfico y la delincuencia comn.
La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, promulgada en el ao 2000, privilegia una estrategia orientada hacia la promocin de un mercado competitivo, en
el que la extraccin forestal incorpora principios de sostenibilidad. As, la nueva
modalidad de acceso, va concesiones forestales, plantea como objetivos principales la promocin del desarrollo de un mercado competitivo que incorpore a los
pequeos y medianos extractores, y la instauracin del concepto de manejo sostenible del recurso forestal. Por lo tanto, la implementacin y consolidacin de este
proceso requiere una permanente evaluacin para identificar problemas, aprender lecciones y proponer recomendaciones para la mejora de esta nueva poltica.
En este sentido, el presente estudio espera aportar dando respuesta a
algunas preguntas que se consideran claves: Incorpora el rgimen de acceso

Las concesiones forestales en el Per: cmo hacerlas sostenibles?

453

de concesiones para recursos forestales los elementos mnimos necesarios

para garantizar el desarrollo del sector forestal? Cules son las razones que
explican que, existiendo un marco regulatorio que incentiva la actividad forestal,
persista la informalidad (tala ilegal)?; es la falta de seguimiento, vigilancia y
control la causa principal? Qu factores determinan rentabilidad econmica de
las concesiones forestales? Por qu los derechos de aprovechamiento forestal
propuestos por los postores de las primeras concesiones fueron tan elevados?
Cules han sido los criterios para su clculo? Qu impacto tiene el derecho de
aprovechamiento en el desempeo de las concesiones? Qu factores externos
afectan el desarrollo del proceso de concesiones?
El estudio se divide en seis captulos: el primero explica de manera general el
contexto de la economa peruana; el segundo presenta las caractersticas del
sector forestal peruano; el tercero detalla el marco regulatorio e institucional, y los
incentivos para el aprovechamiento de los recursos naturales; el cuarto evala los
determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales maderables; el quinto
presenta los factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones;
y, finalmente, el sexto captulo expone las conclusiones y recomendaciones.
La elaboracin del presente estudio se bas fundamentalmente en entrevistas
e informacin primaria recogida en los viajes realizados a Pucallpa y Puerto
Maldonado. La estructuracin de los costos se realiz con los propios concesionarios y fue consultada tambin con ingenieros forestales. En este sentido, en el
proyecto han participado un sinnmero de personas: concesionarios, empresarios, ingenieros forestales, abogados, funcionarios pblicos, acadmicos y personal de organizaciones no gubernamentales, entre otras, sin las cuales hubiera sido
imposible el desarrollo del proyecto. Agradecemos el haber brindado su tiempo,
informacin y buena disposicin para responder las preguntas realizadas durante
el trabajo. Quisiera agradecer de manera especial a Fondebosque por el inters
mostrado en el estudio y el apoyo invalorable de su personal en Lima, as como en
Pucallpa y Puerto Maldonado, por lo cual quedamos muy reconocidos.
Finalmente, quisiera agradecer al Consorcio de Investigacin y Social (CIES)
y a la Fundacin McArthur por la confianza depositada en nosotros para la
realizacin del presente estudio, que esperamos contribuya al mejor entendimiento del sector forestal y promueva la discusin.

454

La poltica forestal en la Amazona andina

I.

MARCO GENERAL DE LA ECONOMA

PERUANA DESDE 1990

Los indicadores macroeconmicos peruanos son el resultado de las reformas de

primera generacin implementadas a inicios de la dcada de 1990. En suma,
reflejan una baja inflacin, un crecimiento promedio elevado del Producto Bruto
Interno (PBI) y una acumulacin considerable de Reservas Internacionales
Netas (RIN). Lamentablemente, la mejora en el nivel macroeconmico no ha
conseguido impactar de manera sustancial sobre los indicadores sociales, ni
garantizar la estabilidad poltica y la gobernabilidad del pas.

1.1. Sector real

Desde inicios de la dcada de 1990 se distinguen tres etapas por las que ha
atravesado la economa peruana. La primera etapa se inicia luego de la implementacin de las reformas de primera generacin del gobierno de Alberto
Fujimori1. Este periodo se caracteriz por una expansin importante de la
produccin y una reduccin significativa de la inflacin.
De este modo, entre los aos 1993 y 1997 el PBI se increment a un promedio
de 7% anual. Se consolid un modelo econmico primario exportador y el crecimiento fue impulsado por el capital extranjero2. La segunda etapa se desarroll

En 1990, el gobierno de Alberto Fujimori se aboc en la tarea de abrir el mercado del Per al comercio
internacional, reinsertar el pas en el Sistema Financiero Internacional, disminuir la inflacin a tasas del
orden de 10% anual y reducir el aparato estatal. Las primeras medidas adoptadas por el gobierno
apuntaban al sinceramiento de los precios, al fomento de la inversin privada, la privatizacin de las
empresas pblicas y el fortalecimiento del proceso de pacificacin (Enrique Vsquez y otros, Per, en
Enrique Ganuza, Arturo Len y Pablo Sauma (compiladores), Gasto pblico en servicios sociales bsicos
en Amrica Latina y el Caribe: anlisis desde la perspectiva de la Iniciativa 20/20. Santiago de Chile: PNUD/
UNICEF/CEPAL, 1999, p. 1. Disponible en [Link]
La inversin extranjera directa, sea para comprar empresas pblicas o para crear empresas, los
flujos de dlares que ingresaban a travs del sistema bancario y la bolsa de valores fueron los
principales canales por los cuales fluyeron los capitales hacia el pas. (Carlos Parodi, Per 1960-

Marco general de la economa peruana desde 1990

455

entre los aos 1998 y 2001; su inicio coincide con una serie de shocks que
conllevaron una cada en la tasa de crecimiento del PBI3, variable que, en
promedio, se increment en menos de 1% al ao. A la culminacin de esta etapa
corresponden la crisis poltica que provoc la renuncia del presidente Fujimori y
el llamado a nuevas elecciones presidenciales para el ao 2001. La tercera etapa
aparentemente se inici en el ao 2002 y se caracterizara por presentar una tasa
de crecimiento del PBI constante y por encima de la media regional (vase el
cuadro 1). Segn proyecciones oficiales, esta etapa podra continuar hasta el ao
2006, a pesar del entorno mundial desfavorable previsto para los prximos aos4.
En cuanto al incremento en el nivel general de precios, cabe sealar que para
el ao 1992 se haba conseguido reducir la tasa de inflacin a dos dgitos
(56,7%); ello fue producto de una poltica monetaria responsable por parte del
Banco Central de Reserva del Per. Sin embargo, el proceso de reduccin de la
inflacin hasta niveles internacionales fue gradual: la inflacin lleg a un dgito
(6,5%) recin en el ao 1997, y sigui cayendo ininterrumpidamente hasta llegar
a niveles deflacionarios en el ao 2001. Desde el ao 2002, la poltica del Banco
Central de Reserva se conduce bajo un esquema de metas explcitas de inflacin (inflation targeting). La meta actual ha sido fijada en 2,5% 1% y ha sido
alcanzada satisfactoriamente en el ao 20025.
El PBI del sector agrcola ha crecido en promedio 9% al ao; destacan los
aos 1993 y 1994, con tasas de crecimiento superiores al 15%. Este crecimiento
fue frenado, entre otras causas, por el fenmeno de El Nio en 1998. Sin
embargo, para el ao 1999, la agricultura se recuper notablemente y registr
una tasa de crecimiento de 13,9%. Durante el periodo 1992-2000 la agricultura
estuvo impulsada fundamentalmente por la actividad agroexportadora, cuyo
crecimiento fue en promedio de 14,4% anual durante el periodo indicado6.

5
6

2000. Polticas econmicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Centro de Investigaciones de la

Universidad del Pacfico (CIUP), 2000, p. 299).
La economa se debilit en 1998 producto del efecto combinado del fenmeno El Nio, una pronunciada cada en los precios de las materias primas y una contraccin de la liquidez causada por la
turbulencia registrada en los mercados financieros internacionales (Banco Central de Reserva del
Per y Ministerio de Economa y Finanzas, Memorndum de polticas econmicas y financieras del
Gobierno del Per para el periodo 1 abril 1999 al 31 marzo 2002. Lima: BCR-MEF, 1999, p. 1.
Disponible en [Link]
Durante el periodo 2004-2006, se estima que el PBI crecer en promedio 4,5 por ciento, ligeramente
menor al 4,8 por ciento postulado en mayo ltimo. Este cambio en las expectativas se sustenta, en
cuanto a los factores externos, en la reduccin de las proyecciones de crecimiento de los pases
industrializados, que ha hecho reducir nuestros estimados de exportaciones (Ministerio de Economa y
Finanzas, Marco macroeconmico multianual 2002-2004. Revisado. Lima: MEF, 2003, p. 14. Disponible
en [Link]
Banco Central de Reserva del Per (BCRP), Memoria 2002, p. 15.
[Link]/press/[Link]

456

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 1
Sector real
Variable

1990

1991

1992

1993 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

PBI real (miles

de mill. S/. 1994) 81.983 83.760 83.401 87.375 98.577 107.039 109.709 117.110 116.485 117.590 121.267 121.943 128.434
PBI Real (var. %)

-5,1

2,2

-0,4

PBI per cpita

(S/. 94)

3.769

3.776

3.691

PBI per cpita

(var. %)

-7,1

0,2

-2,3

PBI agrcola
(millones de
S/. de 1994)(1)

ND

ND

3.365

PBI Agrcola
(var. %)(1)

ND

ND

ND

17,1

7.649,6 139,2

56,7

39,5

Inflacin (%)

4,8

12,8

8,6

2,5

6,7

-0,5

0,9

3,1

0,6

5,2

4.490

4.523

4.745

4.640

4.607

4.675

4.628

4.801

6,9

0,8

5,0

-2,1

-0,3

1,4

-1,1

3,6

5.099

5.509

5.713

5.649

6.434

6.865

6.701

ND

17,7

9,9

8,0

3,7

-1,1

13,9

6,7

-2,4

ND

15,4

10,2

11,8

6,5

6,0

3,7

3,7

-0,1

1,5

3.797 4.209

3,1

11,1

3.941 4.638

(1)

Sector Agricultura y Silvicultura.

Fuentes: Ministerio de Agricultura.

1.2. Sector fiscal

El dficit fiscal, como porcentaje del PBI, se redujo desde inicios de la dcada de 1990.
Para el ao 2003 se prev un dficit de alrededor del 2% del PBI7. Es importante
destacar que slo en el ao 1997 se present un supervit fiscal. Asimismo, se aprecia
disciplina en el resultado primario del gobierno central, a pesar de que en el periodo
1999-2002 el dficit primario fluctu alrededor de 1% del PBI (vase el cuadro 2).
Es importante mencionar que los ingresos fiscales son afectados por los
regmenes especiales que ofrecen incentivos y exoneraciones tributarias a la
Amazona. El primer antecedente de una poltica de promocin a la industria y el
comercio en la zona de selva se implement en 1965, cuando se declar a la
regin de la selva ubicada abajo de los 2 mil metros de altitud como zona libre de
impuestos por un plazo de quince aos8, medida que fue sucesivamente
7
8

Ministerio de Economa y Finanzas, ob. cit., p. 17.

Ley 15600, publicada el 4 de noviembre de 1965.

Marco general de la economa peruana desde 1990

457

extendida hasta diciembre de 1990. Posteriormente, en 1998 se promulg la

Ley 270379, Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona, cuyo objetivo
era promover el desarrollo sostenible e integral de la Amazona, estableciendo las condiciones para la inversin pblica y la promocin de la inversin
privada10. A finales del ao 2002 se promulg la Ley 2789711 que prorrog
hasta finales del 2003 los beneficios tributarios contenidos en la Ley de
Promocin de la Inversin en la Amazona, a pesar de la oposicin del
Gobierno central, que ha planteado la reduccin de estos privilegios en diversas ocasiones12.

1.3. Sector monetario y cambiario

Durante los ltimos siete aos el manejo monetario ha sido prudente: el crecimiento de la emisin primaria disminuy de forma gradual, en paralelo a la cada
de la inflacin. Sin embargo, en el ao 2002 se aplic una poltica monetaria
expansiva, dadas las condiciones recesivas de la economa. Por otro lado, el
sistema financiero peruano ha logrado recuperar cierta capacidad de intermediacin. As, mientras que a inicios de la dcada de 1990 la liquidez bancaria
representaba menos de 10% del PBI, durante los ltimos aos ese porcentaje se
ha elevado hasta llegar a un mximo histrico de 25% (vase el cuadro 3).
Por su parte, el tipo de cambio se ha mantenido alrededor de 3,50 soles por
dlar en los ltimos tres aos. En 1993 se produjo la ltima devaluacin importante (59,1%). Durante los aos posteriores ocurrieron devaluaciones moderadas, de modo tal que la mayor devaluacin se present en 1999 (15,5%).
En cuanto a las Reservas Internacionales Netas (RIN), stas aumentaron en
gran medida en 1994 (en 3.100 millones de dlares). El nivel de reservas sigui
en aumento hasta que ocurrieron las crisis financieras internacionales en 1997,
coyuntura que impuls una fuga de capitales y una cada en el nivel de reservas.
De hecho, para el ao 2000 las RIN tenan un nivel similar al de cuatro aos atrs.
No obstante, a partir de ese ao las reservas se han empezado a incrementar
nuevamente (vase el cuadro 4).

9
10
11
12

Publicada el 30 de diciembre de 1998. Disponible en [Link]

Ley 27037, art. 1.
Publicada el 30 de diciembre del 2002. Disponible en [Link]
La racionalizacin de incentivos o exoneraciones tributarias tiene como objetivo el incremento de la
inversin pblica de los Gobiernos Regionales de la Amazona y el mantenimiento de la infraestructuraprioritaria mediante el uso de la recaudacin generada a partir de la correspondiente eliminacin
(presentacin del Dr. Javier Silva Ruete, ministro de Economa y Finanzas, ante el Congreso de la
Repblica. Lima, 16 de junio del 2003).

458

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 2
Sector fiscal
Variab
le (% del PBI)
ariable

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Resultado primario

-0,3

1,4

Resultado econmico
(dficit fiscal)

-7,9

-2,5 -3,9 -3,1

Deuda externa

76,3 74,7 73,4 71,4 69,6 70,9 70,0 55,6 57,4 53,8 52,5 52,2 51,3

1,2

1,5

0,3

1,6

2,1

1,1

-1

-2,8

-3,2

-1

0,2

-0,8 -3,2

-1

-0,3 -0,3

-3,3

-2,5 -2,3

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP) y Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

Cuadro 3
Agregados monetarios
1990
Emisin primaria
(var. %)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

5.214,2 96,1 62,3 33,6 39,8 40,7 15,3 13,7 12,5 6,7

6,0

3,2 15,8

Liquidez bancaria
(% PBI)

8,2

9,1 10,4 12,0 15,1 16,6 19,7 21,4 23,2 25,2 24,9 25,2 25,1

Dolarizacin
(% liquidez)

47

60

65

69

64

63

67

65

69

70

70

66

65

Fuente: BCRP.

Cuadro 4
Tipo de cambio y RIN
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
T. cambio (promedio)

0,77 1,25 1,99 2,20 2,26 2,45 2,66 2,93 3,38 3,49

3,51 3,52

Devaluacin (%)

ND 62,3 59,1 10,4

2,7

8,8

8,5

10,0 15,5

3,1

0,5

0,3

RIN ($ miles de millones)

1,6

6,6

8,5

10,2

9,2

8,2

8,6

9,6

2,3

2,9

6,0

8,4

Fuente: BCRP.

Marco general de la economa peruana desde 1990

459

1.4. Sector externo

Durante los ltimos diez aos el pas ha tenido un dficit en la balanza comercial
constante, salvo en el 2002, cuando se obtuvo un supervit de 207 millones de
dlares. Este ltimo resultado se explica por el aumento de las exportaciones
gracias al Tratado de Preferencias Arancelarias con Estados Unidos, as como
por el crecimiento considerable de la agroexportacin. Es interesante resaltar
que el dficit se redujo a 2,9% del PBI (ao 1999) luego de iniciarse la cada en la
tasa de crecimiento del PBI. Como puede apreciarse en el cuadro 5, esta
disminucin se debe a un aumento de las exportaciones y, fundamentalmente, a
una cada sustancial en las importaciones (alrededor de 18% en 1999).

1.5. Indicadores sociales

La pobreza ha disminuido menos de lo esperado durante los ltimos aos13. Si
bien la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) se ha reducido, lo
cierto es que durante los ltimos aos la pobreza ha ido en aumento. As,
mientras que en 1997 la poblacin pobre alcanzaba el 50,7% de la poblacin,
para el 2000 esa cifra haba aumentado a 54,1% (vase el cuadro 6).
Por otro lado, mediante el ndice de Desarrollo Humano14 s se aprecian
mejoras en los ltimos diez aos. As, la esperanza de vida pas de 64 a 69 aos;
la tasa de analfabetismo disminuy de 11% a 10% y el nmero de aos de
estudio pas de siete a casi nueve aos.

13

14

En el Per, el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza se ha mantenido casi inalterable en

la ltima dcada, al haber pasado de 57,4% en 1991 a 54,1% en el ao 2000. Por su parte, el
porcentaje de poblacin en pobreza extrema se redujo en el periodo 1991 a 1997, al pasar de 26,8%
a 14,7%, habindose mantenido casi igual hacia el ao 2000, en que se registr un porcentaje de
14,8% (Richard Webb, coordinador, Carta de navegacin, tercera versin, captulo Pobreza /
Desarrollo social. Washington: Banco Mundial, versin preliminar no publicada, s/f, p. 11).
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador que permite medir los avances de una sociedad
en materia de desarrollo humano. Mide tres aspectos del desarrollo humano: longevidad, conocimientos y acceso a recursos. Como indicadores de estas dimensiones se toman en cuenta la esperanza de
vida al nacer, las tasas de alfabetizacin y matrcula escolar, y el PBI per cpita.

460

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 5
xterno
externo
Sector e
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1997 1998

1999 2000 2001 2002

Dficit
Cta. Cte.
(% PBI)

4,7

4,4

5,8

7,0

Balanza
Comercial
(mill. US$)

399

-189

-341

-738 -1.159 -2.257 -1.991 -1.743 -2.505

Export.
totales
(mill. $)

3.321 3.406 3.661 3.385 4.425 5.492 5.877 6.824 5.757 6.087 6.950 7.007 7.647

Import.
totales
(mill. $)

2.922 3.595 4.002 4.123 5.584 7.750 7.869 8.567 8.262 6.793 7.407 7.273 7.440

6,2

8,7

6,0

5,8

6,0

2,9

2,9

2,2

2,1

-706

-456

-267

207

Fuente: BCRP.

Cuadro 6
Indicadores sociales

Pobreza (%) (1)

Pobreza extrema (%)
(%) Hogares con al
menos una NBI
IDH

(1)

1985

1991

1994

1995

1996

1997

1998 1999

2000

2001

41,6

57,4

53,4

S. I.

S. I.

42,7

42,4

47,5

48,4

54,8

18,4

26,8

19,0

S. I.

S. I.

18,2

17,4

18,4

15,0

24,4

S. I.

48,8

47,8

46,0

42,1

39,1

38,3

41,9

S. I.

S. I.

0,691

S. I.

0,720 0,729 0,732 0,739 0,737 0,743 0,747 0,752

(1)

1985-1994 (Cunto), 1997-2001 (INEI). Los resultados del ao 2001 no son comparables con los de
1997 por cambios metodolgicos.
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informacin (INEI), Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) e Instituto Cunto.

Marco general de la economa peruana desde 1990

461

462

La poltica forestal en la Amazona andina

II. EL SECTOR FORESTAL PERUANO

El sector forestal peruano es uno de los sectores econmicos con mayor potencial de desarrollo, cuyo impacto podra observarse no slo en las cifras macroeconmicas, sino que tambin podra ser una gran dinamizador de las
economas locales, a travs de la generacin de actividades productivas. Sin
embargo, la situacin actual del sector forestal todava se encuentra muy lejos de
lograr estos efectos.
El estado actual del sector forestal es consecuencia de largos aos de polticas
que, directa o indirectamente, no incentivaron la inversin y, por el contrario, generaron situaciones adversas que lo hicieron poco competitivo, como por ejemplo
la falta de una adecuada definicin de los derechos de propiedad sobre el recurso.
A ello se agregan las propias caractersticas de la actividad forestal: el manejo de
un recurso natural renovable; la gestin de bosques heterogneos, como los de la
Amazona; y las diversas, y muchas veces adversas, condiciones topogrficas que
hacen ms riesgosa y costosa la actividad.
Si bien no se cuenta con informacin detallada sobre el impacto de la
actividad forestal de la madera, una simple observacin de la situacin de las
principales zonas madereras de nuestra Amazona (Ucayali, Madre de Dios y
Loreto) revela el mnimo desarrollo de estas regiones y la inequidad en la
distribucin de los escasos ingresos generados por la actividad maderera. Slo
unas pocas empresas que poseen recursos econmicos han podido desarrollar
actividades con valor agregado; la mayora de personas que trabajan en esta
actividad son pequeos extractores cuyas condiciones de trabajo son precarias
y slo reciben lo necesario para sobrevivir. A esta situacin se suma la amenaza
del terrorismo y la delincuencia sobre todo el narcotrfico, lo que ocasiona
mucha tensin social en las zonas antes mencionadas.

El sector forestal peruano

463

2.1. El stock forestal del pas

El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) ha identificado 27 Formaciones Vegetales Naturales en el Per1, de las cuales 242 poseen componente
forestal3. Asimismo, se ha estimado que la superficie forestal peruana supera los
70 millones de hectreas y que ms de 90% de dicha superficie se encuentra en
la selva y corresponde a los bosques hmedos tropicales4.
En el mbito nacional hay 17 departamentos con cobertura boscosa amaznica, de los cuales Loreto es el que posee la mayor extensin, con 36.279.500
hectreas, que representan 48,01% del bosque amaznico original y 28,23% del
territorio nacional; en tanto que Lambayeque es el departamento con la menor
cobertura boscosa amaznica: 6.600 hectreas (menos de 0,01% del bosque
amaznico y del territorio nacional)5.
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre6 inici en el ao 2000 un proceso de
ordenamiento de la superficie forestal del pas, para lo cual se establecieron seis
grandes categoras de acuerdo con una zonificacin econmico-ecolgica. Dichas categoras se muestran en el cuadro 7.
Esta categorizacin pretende lograr un adecuado equilibrio entre las reas que
pueden ser destinadas a una explotacin forestal (maderable y no maderable) y
las porciones de bosques que, por su fragilidad, debern permanecer bajo proteccin o conservarse como muestras representativas de biodiversidad (como santuarios o con otros fines histricos, culturales o recreativos). Asimismo, un importante porcentaje de superficie forestal asegurar la identidad y las opciones de las
comunidades nativas y otras formas asociativas de las poblaciones rurales7.

1
2
3
4

5
6

INRENA (1996), Gua explicativa del mapa forestal 1995. Lima: INRENA.
Estas 24 Formaciones Vegetales Naturales ocupan 64,29% del territorio nacional.
Es el caso de los bosques y los matorrales, entre otros.
Segn clculos del proyecto ENDF ([Link] los bosques naturales abarcan 78,8
millones de hectreas; 74,2 en la selva, 3,6 en la costa y 1,0 en la sierra (estas cifras ubican al Per
como el noveno pas con mayor superficie forestal del planeta y segundo en Sudamrica, despus de
Brasil). Por su parte, estimaciones realizadas por el INRENA sobre la base de las imgenes Landsat,
establecieron que el bosque amaznico ocup un rea original de 75.560.500 hectreas. El resto de la
regin amaznica (2.004.500 hectreas) corresponde a cuerpos de agua y pajonales que son
denominados reas no boscosas (INRENA, Monitoreo de la deforestacin en la Amazona peruana.
Lima: INRENA, 1995, p. VI).
Ibdem.
Ley 27308, publicada el 16 de Julio del 2000 . Disponible en: [Link]
servicios_normas_dgf.html#norma03.
Fondebosque (2003), Descripcin del Sector Forestal (Informe elaborado para el Estudio de la
OIMT: Restricciones y Limitaciones para el Manejo Sostenible de los Bosques en el Per). Lima:
Fondebosque, p. 4.

464

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 7
er
Or
denamiento de la superficie fforestal
orestal del P
Ordenamiento
Per
v Bosques de produccin:

Bosques de Produccin Permanente

Bosques de Produccin en Reserva

v Bosques para aprovechamiento futuro:

Plantaciones forestales

Bosques secundarios

reas de recuperacin forestal

v Bosques en tierras de proteccin
v reas naturales protegidas
v Bosques en comunidades nativas y campesinas
v Bosques locales
Fuente: Ley 27308.

Se ha calculado que cerca de 46 millones de hectreas tienen capacidad para la

produccin permanente de productos maderables8. Para aprovechar este potencial
y en el marco de la nueva legislacin, se han creado 24.586.458 hectreas de
Bosques de Produccin Permanente (BPP)9 con fines maderables10, con lo cual se
mantienen ms de 20 millones de hectreas como Bosques de Produccin en Reserva11. El cuadro 8 muestra las superficies de los BPP creados por departamento.

2.2. Deforestacin
La mayor amenaza a los bosques amaznicos es la deforestacin. En 1995 el
INRENA estim una tasa anual de deforestacin del bosque amaznico de
261.158 hectreas/ao, cifra que equivale a una prdida de 716 hectreas por

8
9

10
11

CONAM (2001), Informe nacional sobre el estado del ambiente. GEO Per 2000. Lima: CONAM, p. 32.
Los Bosques de Produccin Permanente son reas con bosques naturales primarios que mediante
resolucin ministerial del Ministerio de Agricultura se ponen a disposicin de los particulares para el
aprovechamiento preferentemente de la madera y de otros recursos forestales y de fauna silvestre a
propuesta del INRENA (Ley 27308, artculo 8.).
Ver mapa de los BPP en el Anexo I: Mapa 1.1.
Los Bosques de Produccin en Reserva son bosques naturales primarios destinados a la produccin
preferente de madera y otros bienes y servicios forestales, que el Estado mantienen en reserva para
su futura habilitacin mediante concesiones (Ley 27308, artculo 8.).

El sector forestal peruano

465

Cuadro 8
Bosques de Pr
oduccin P
ermanente
Produccin
Permanente
Depar
tamento
Departamento
Loreto
Ucayali
Madre de Dios
San Martn
Hunuco
Pasco
Junn
Ayacucho
Cusco
Puno
Total

Superficie (ha)

14.782.302
4.089.926
2.522.141
1.501.291
880.846
173.068
250.555
146.298
171.644
68.387

60,12
16,63
10,26
6,11
3,58
0,70
1,02
0,60
0,70
0,28

24.586.458,00

100,00

Fuente: Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)12.

da13. Ello habra significado 9.559.817 de hectreas deforestadas en la Amazona peruana hasta el ao 2000.
Durante el ao 2000 se registr un incremento en la tasa de deforestacin,
con especial nfasis en los departamentos de Cajamarca, San Martn y Hunuco, que en conjunto representan ms de 60% de la deforestacin de todo el pas
(vase el cuadro 9).
Contrariamente a lo que se cree, la extraccin de madera no es la razn
principal por la cual se pierden los bosques, lo que se puede apreciar en el
cuadro 1014. La causa fundamental de este problema es la conversin de uso
de las tierras boscosas para otros fines, principalmente el agropecuario,
como consecuencia de la migracin del agricultor de la sierra a la selva 15.
As, 81% de la deforestacin se debe a la agricultura migratoria (vase el
cuadro 10 y el grfico 1).

12

13

14
15

Las resoluciones ministeriales que asignan estas reas estn disponibles en http://
[Link]/[Link]
Los departamentos que presentaron mayores tasas de deforestacin fueron San Martn, con 57.521
hectreas/ao, y Loreto, con 54.712 hectreas/ao (INRENA, ob. cit., 1995, p. 32).
Ibdem.
INRENA (2001). Plan Estratgico Institucional 2002-2006 , p. 5. Disponible en http://
[Link]/gestion/pei2002-2006/[Link]

466

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 9
Def
orestacin por depar
tamentos (ao 2000)
Deforestacin
departamentos
N.

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15

Depar
tamento
Departamento

Cajamarca
San Martn
Hunuco
Junn
Puno
Pasco
La Libertad
Madre de Dios
Piura
Cusco
Ucayali
Amazonas
Ayacucho
Loreto
Huancavelica

Total

Def
orestacin
Deforestacin
Hectreas

95.964,62
68.524,04
24.852,02
17.222,32
15.892,40
13.666,21
10.741,30
10.424,14
9.842,23
8.758,33
7.899,50
6.887,79
4.789,73
2.179,53
1.717,84

32,06
22,89
8,30
5,75
5,31
4,57
3,59
3,48
3,29
2,93
2,64
2,30
1,60
0,73
0,57

299.361,98

100,00

Fuente: INRENA 200116.

Es conveniente tener en cuenta que la deforestacin por agricultura migratoria

y ganadera est en relacin directa con la accesibilidad a los bosques. En tal sentido,
la construccin de carreteras, sin planes de desarrollo que las justifiquen, es el
medio por el cual se inician complejos procesos de degradacin y desertificacin17.

2.3. Reforestacin
El Per cuenta con 10 millones de hectreas de tierras aptas para la instalacin
de plantaciones forestales, de las cuales 7,5 millones se ubican en la sierra, 2,5

16

17

Tomado de Ministerio de Agricultura del Per, Gobierno del Reino de los Pases Bajos y Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (2002), Estrategia nacional
forestal. Lima: Proyecto FAO GCP/PER/035/NET, p. 18.
Ministerio de Agricultura del Per, Gobierno del Reino de los Pases Bajos y Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, ob. cit., p.18.

El sector forestal peruano

467

Cuadro 10
La industria maderera no destruy
e los bosques
destruye
(ao 2001)
Actividades

Disminucin
m3

Impacto
%

Volmen de madera fines comerciales e industriales

1.088.262

2,5%

Consumo de madera de las poblaciones rurales

para produccin de lea y carbn

7.299.447

16.,5%

Volmen de madera que los agricultores queman

para convertir bosques en reas descubiertas para
produccin agropercuaria

35.923.437

81.1%

Total

44.311.147

100,0%

Fuente: INRENA, 2001.

Grfico1
La industria maderera no destruy
e los bosques
destruye
(ao 2001)

468

La poltica forestal en la Amazona andina

millones en la selva y 0,5 millones en la costa18. Lamentablemente, los esfuerzos de forestacin y reforestacin han sido muy reducidos, por lo cual la
produccin y las exportaciones peruanas de productos forestales provienen
sobre todo de bosques naturales, fenmeno caracterstico de la mayora de
pases latinoamericanos19.
Desde 1979, la obligacin de la ejecucin de los programas de reforestacin
de los extractores forestales pas a ser responsabilidad del Estado. Se cre el
canon de reforestacin, en el que el extractor abonaba por metro cbico de
madera rolliza y segn el valor de la especie. Los recursos recaudados por
concepto del canon eran administrados por los Comits de Reforestacin. Hasta
abril de 1995, stos se encargaron de ejecutar directamente programas de
reforestacin. Debido al serio cuestionamiento que enfrentaron, dados los bajos
ndices de deforestacin, a partir de dicha fecha las actividades se realizaron
bajo contratos con personas naturales y jurdicas o mediante convenios con
instituciones. A partir del ao 2000 se liquidaron los comits 20.
Segn las estadsticas del INRENA, las plantaciones forestales instaladas
hasta el ao 2001 ascienden a 726.304 hectreas, de las cuales ms de 50% se
encuentran en seis departamentos que, en orden de importancia, son Cusco,
Cajamarca, ncash, Junn, Apurmac y Ayacucho21.

2.4. Organizacin de la industria forestal

Los bosques permiten el aprovechamiento de productos maderables y no
maderables.
Los productos forestales maderables son diversos: (1) madera en rollo
(rolliza) o en forma de astilla; (2) productos primarios procesados (madera
aserrada, paneles de madera, pulpa y papel); y (3) productos procesados con
mayor valor agregado (madera para carpintera, muebles de madera, papel
reciclado y productos de cartn, etc.)22. Por otro lado, el comercio de productos no maderables cubre una amplia gama de artculos, desde plantas medicinales y aromticas hasta nueces, frutas, resinas, taninas, ceras y productos

18
19

20

21
22

Fondebosque, ob. cit., p. 3.

Exceptuando Brasil y Chile, la mayor parte de las exportaciones forestales de los pases latinoamericanos se han basado en los bosques naturales (Markku Simula, 2001, Comercio y medio ambiente
en la produccin forestal. Washington DC: BID, p. 4).
Los fondos resultantes de la liquidacin de los comits han sido transferidos a Fondebosque y a la
Intendencia Forestal del INRENA, en partes iguales.
Fondebosque, ob. cit., p. 3.
Simula, ob. cit., p. 3.

El sector forestal peruano

469

artesanales23. La industria que ha alcanzado relativamente mayor escala de

desarrollo es la industria de la madera; la industria de productos no maderables
es an incipiente en trminos de produccin.
En el Per, la cadena productiva de la industria forestal maderable puede ser
dividida en tres sectores, en funcin del procesamiento y el valor agregado de la
madera: la extraccin, la transformacin primaria y la transformacin secundaria.

2.4.1. Sector extractor

La extraccin es el proceso inicial que se relaciona directamente con el bosque.
La extraccin forestal, bajo el sistema de concesiones, se puede subdividir en
tres etapas24:
Procesos preliminares (construccin de caminos, inventario o censo de
extraccin, desarrollo y aprobacin del Plan Operativo Anual, POA, y
bsqueda de mercado).
Aprovechamiento o zafra (corte o tala, trozado, arrastre y acopio).
Transporte principal.
Los diferentes mtodos de extraccin de la madera utilizados permiten obtener
madera rolliza (troncos sin cortezas), que luego ser sujeta a procesos de aserro.
La produccin de madera rolliza con fines industriales histricamente ha
oscilado alrededor de un milln de metros cbicos. Esta madera proviene casi en
su totalidad de los bosques naturales tropicales de la Amazona, aunque una
pequea cantidad (equivalente a 5% de la produccin total) proviene de bosques
cultivados de eucalipto en la sierra. Toda la madera rolliza es destinada a la
produccin de madera aserrada, triplay, parquet y chapas decorativas, entre
otros productos25.

2.4.2. Sector transformador primario

Esta parte de la cadena productiva comprende la industria del aserro y la
fabricacin de contrachapados, lminas, chapas, parquet y tableros aglomerados, entre otros.
La madera aserrada es el producto forestal maderable con mayor volumen de
produccin (ver Anexo I, cuadro 1.1). En el ao 2000 represent 90,28% de la

23
24

25

Ibdem, p. 6.
Para un mayor detalle sobre los procesos desarrollados por este sector, ver el Anexo 4.4: Procesos
que deberan ser desarrollados para la extraccin forestal en concesiones forestales. Caso de las
regiones Ucayali y Madre de Dios.
Hernn Gutirrez (2001), Instituciones forestales. Per. Chile: FAO, p. 20.

470

La poltica forestal en la Amazona andina

produccin de productos forestales maderables. La maquinaria de la cual dispone la industria del aserro es relativamente obsoleta y no se usa la totalidad de la
capacidad instalada26. Se estima que actualmente operan un total de doscientos
aserraderos con una capacidad instalada a un turno ligeramente superior a un
milln de metros cbicos. Los aserraderos ms importantes estn en los departamentos de Ucayali, Junn, Loreto, Madre de Dios y San Martn. Una de las
mayores debilidades de esta industria es el elevado dficit de capacidad de
secado de madera aserrada a nivel nacional27.
La industria de contrachapados (plywood/triplay), lminas y chapas est constituida por doce empresas, ubicadas en Pucallpa, Iquitos, Puerto Maldonado y
Lima. La capacidad instalada de la industria de contrachapado o plywood es de
105.240 metros cbicos; la de lminas, de 20.784 metros cbicos28. La industria
de contrachapados est constituida por trece empresas (siete en Iquitos, cinco en
Pucallpa y una en Yurimaguas) que suman una capacidad instalada aproximada
de 100 mil metros cbicos/ao. Estas empresas cubren la demanda del mercado
nacional y generan excedentes para su colocacin en el mercado externo29.
Por su parte, la produccin de la industria del parquet se ha reducido durante
los ltimos aos (ver Anexo I, Cuadro 1.1). En esta industria se cuenta con 130
fbricas y una capacidad instalada de 40.700 metros cbicos/ao, hoy utilizada
en 37% aproximadamente. La produccin de parquet se concentra principalmente en Pucallpa, Hunuco, San Martn, Satipo y Oxapampa30.
Respecto a los tableros aglomerados de partculas, Tableros Peruanos S. A.
(TAPESA), localizada en Trujillo, es la nica fabrica existente en el pas. Esta
empresa opera desde 1985 con una capacidad instalada de 18 mil metros cbicos/
ao, pero en los ltimos aos ha realizado ciertas ampliaciones para incrementarla.
Toda la produccin de TAPESA es consumida en el mercado interno31.

2.4.3. Sector transformador secundario

La transformacin secundaria incluye la fabricacin de diversos productos con
valor agregado, por parte de una gran cantidad de empresas. Se estima que en el
pas existen alrededor de 18.400 establecimientos de transformacin secundaria,

26
27

28
29
30
31

Ibdem.
Slo existen cmaras de secado en Loreto (Iquitos), Ucayali (Pucallpa) y Lima, con una capacidad
total instalada en nivel nacional de aproximadamente 147.635 metros cbicos (Fondebosque, ob. cit.,
pp. 6 y 7).
Fondebosque, ob. cit., pp. 6 y 7.
Hernn Gutirrez, ob. cit., p. 21.
Ibdem, p. 20.
Fondebosque, ob. cit., pp. 6 y 7.

El sector forestal peruano

471

dedicados a la fabricacin de partes y piezas, puertas, ventanas y marcos,

muebles, artesana, etc. De este total, menos de 3% constituyen grandes y
medianas empresas, algunas de las cuales se dedican a la exportacin; el resto,
es decir 97%, son micro y pequeas empresas32.

2.5. Especies maderables explotadas

El potencial de explotacin de productos maderables de los bosques peruanos
es inmenso. Sin embargo, de las 2.500 especies de maderas existentes, nicamente 500 se encuentran clasificadas; y de ellas, se utilizan intensivamente
slo las de mayor valor comercial33 (vase el grfico 2). En la actualidad se
aprovechan 80 especies forestales para 14 productos principales: madera
aserrada, madera seca y dimensionada, madera para carpintera (puertas y
ventanas), elementos estructurales: vigas, viguetas y zcalos, lminas y enchapes decorativos, tableros contrachapados (triplay), pisos de madera (parquet),
molduras, partes y piezas de muebles, embalajes, durmientes, carroceras,
tarugos y parihuelas34.
Para la produccin de madera aserrada, las especies ms comunes son
alfaro, cachimbo, caoba, capirona, caraa, catahua, cedro, congona, copaiba,
cumala, diablo fuerte, eucalipto, hueyruro, higuerilla, ishpingo, leche leche, lupuna, lagarto caspi, mata palo, moena, nogal, pacae, roble, roble amarillo, tornillo,
ulcumano y utucuro, entre otras (ver Anexo I, Cuadro 1.2). Los precios de la
madera aserrada de algunas de estas especies se muestran en el cuadro 11.

2.6. Impacto del sector forestal en la economa

2.6.1. Impacto sobre el desarrollo econmico y el comercio
La importancia de una actividad econmica se ve reflejada en su participacin
en el Producto Bruto Interno (PBI). En Amrica Latina, con la excepcin de Brasil
y Chile, la contribucin del sector forestal al PBI de sus pases ha sido poco
significativa, generalmente alrededor de 1%35. Cabe reconocer, sin embargo,
que no se consideran en este clculo otros aportes del sector forestal, tales

32
33
34
35

Hernn Gutirrez, ob. cit., pp. 20 y 21.

CONAM, ob. cit., p. 33.
Enrique Toledo (2001), Mercado forestal en el Per, documento no publicado.
FAO, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe (1999), Situacin forestal de la regin. Comisin
Forestal para Amrica Latina y el Caribe, Serie Forestal n. 12, Santiago de Chile.

472

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 11
Precios de la madera aserrada segn especies y ciudades
Especie (1)

Caoba

Iquitos

Pucallpa

Pto. Mdo.

S/. Pt

S/. Pt

S/. Pt

6,00

7,00

6,00

2,50

3,80

3,00

_____

1,80

1,80

_____

1,50

1,60

1,30

1,60

1,20

_____

1,30

_____

1,40

1,20

0,70

1,20

1,00

0,80

_____

0,80

1,20

_____

1,00

0,90

1,20

0,90

0,70

_____

0,80

0,70

0,60

0,70

0,70

0,60

0,70

0,50

(Swietenia macrophylla)
Cedr
o
Cedro

(Cedrela odorata)
Ishpingo

(Amburana cearensis)
Pumaquir
o
Pumaquiro

(Aspidosperma macrocarpon)
Tornillo

(Cedrelinga catenaeformis)
Capir
ona
Capirona

(Calycophyllum spruceanum)
Moena

(Aniba spp)
Copaiba

(Coapifera officinalis)
Quinilla

(Manilkara bidentata)
Shihuahuaco

(Dipteryx micrantha)
La
gar
to caspi
Lagar
garto

(Calophyllum brasiliense)
Cac
himbo
Cachimbo

(Cariniana decandra)
Cumala

(Virola spp)
Catahua

(Hura crepitans)
(1) Precio en soles (S/.) por pie tablar (PT) correspondientes al mes de marzo del 2003.
Fuente: SIPEC, Boletn n. 25.

El sector forestal peruano

473

Grfico 2
Principales especies usadas para la pr
oduccin
produccin
de madera aserrada

Aos

Fuente: INRENA

como la proteccin de la infraestructura econmica y social, los servicios ambientales, la extraccin de lea para uso local, los servicios tursticos en las
reas naturales protegidas y el valor de otros productos forestales no maderables. Algunos de ellos no forman parte de las Cuentas Nacionales (como los
servicios ambientales), mientras que otros se incluyen en sectores como turismo y comercio. De ser posible agregar estos valores, la contribucin del sector
forestal sera mucho ms significativa.
En el Per, la estadstica oficial no desagrega la informacin al nivel de PBI
forestal. Por ello, se ha tomado como referencia la informacin de produccin, importaciones y exportaciones para realizar un clculo aproximado36. Como se observa en
el grfico 3, de acuerdo con nuestras estimaciones, la participacin de la produccin
maderable en el PBI fue de 0,81% como promedio del periodo 1995-2000, registrndose una participacin pico de 1,28% en el ao 1999 y de 0,77% en el 2000.

36

Para la estimacin de la participacin de la produccin del sector forestal en el PBI (ver Anexo I,
Cuadro 1.3), se calcul el valor de la produccin de los principales productos forestales de madera
transformada y se dividi entre el PBI del periodo en anlisis. Es importante recalcar que este clculo
se basa en tres productos principales de la madera: madera aserrada, madera contrachapada y
parquet (ver Anexo I, Cuadro 1.4), que constituyen en promedio 93% del volumen producido en el
periodo 1990-2000 (a excepcin del ao 1996, cuando la produccin de postes represent el 40,2%

474

La poltica forestal en la Amazona andina

Grfico 3
ticipacin en el PBI
Pr
oduccin fforestal
orestal y su par
Produccin
participacin

Si comparamos esta cifra con la meta establecida en el marco de la poltica

nacional forestal para el periodo 2001-2005, de 10% del PBI, nos daremos cuenta
de que estamos an muy lejos de alcanzar dicha meta. Sin duda, el sector forestal
maderero tiene la capacidad necesaria para liderar un crecimiento sostenido de las
economas locales y de la economa nacional, a travs del desarrollo de actividades complementarias y conexas, tales como servicios, turismo, agricultura bajo
tcnicas silvopastoriles, entre otras; sin embargo, es necesario establecer prioridades e incentivos indispensables para el funcionamiento eficiente del sector.
La madera es uno de los principales productos con presencia en el comercio
mundial: Segn Fernando Razetto37, se comercian anualmente ms de 150 mil

37

del volumen de produccin de madera). Para el clculo del valor de la produccin de los principales
productos forestales de madera, se multiplic la produccin de cada uno de estos productos por sus
precios. Los precios que se consideraron fueron los precios FOB promedio por metro cbico para
cada producto. Los precios se hallaron dividiendo los valores de las exportaciones de cada periodo
analizado entre la cantidad de metros cbicos exportados durante ese mismo periodo.
Pueden neutralizar el desarrollo forestal peruano y andino, sostiene Fernando Razetto, director de la
Cmara Nacional Forestal, artculo disponible en: [Link]

El sector forestal peruano

475

millones de dlares. El Per, a pesar de tener la novena extensin ms grande

de bosques en el mundo, slo participa del 0,00067% de este comercio, es decir,
100 millones de dlares, lo que significa aproximadamente el 0,2% del PBI
(vase el grfico 4).

Grfico 4
Expor
taciones madereras y su par
ticipacin en el PBI
Exportaciones
participacin

En el Per, as como en la mayora de pases latinoamericanos, la balanza

comercial de productos forestales ha sido tradicionalmente deficitaria, debido a
la importacin de pulpa y papel. Brasil y Chile son la excepcin, dado que los
productos forestales son importantes generadores de divisas y representan
aproximadamente 8,5 y 14,7%, respectivamente, del total exportado por estos
pases. Bolivia es otro de los pases donde el valor de las exportaciones ha
excedido el de las importaciones. En la dcada de 1990, Bolivia increment sus
exportaciones de productos forestales y maderas, alcanzando en 1996 a representar 22% del total exportado.
Las exportaciones peruanas de los diversos productos forestales son poco
significativas comparadas con las cifras antes mencionadas. Durante los aos

476

La poltica forestal en la Amazona andina

Hidalgo (2003)16 refiere que esta situacin se agudiza an ms por las constantes modificaciones que se realizan en el rgimen de aprovechamiento. Estos
cambios se muestran en el cuadro 14. Sin duda, la inestabilidad de las polticas
explica, en parte, la situacin actual del sector forestal17, en mayor medida si se
considera que la naturaleza misma de la actividad requiere de periodos largos 18.
Los continuos cambios en las reglas de juego, las medidas temporales y los
regmenes paralelos fomentaron un manejo desordenado y catico de la extraccin de la madera. Este sistema, que funcion durante muchos aos, tena
dos deficiencias fundamentales. En primer lugar: la corta duracin de los
contratos y la forma de pago de los derechos19 no hacan costoso para el
extractor acaparar recursos que no iba a explotar, creando una tendencia al
acaparamiento y, finalmente, al estancamiento de la actividad. En segundo
lugar: dado que la tasa de aprovechamiento se cobraba por especie y volumen,
no se incentivaba la maximizacin del rendimiento por hectrea. Por el contrario, la extraccin se desarroll en forma extensiva, con impactos fuertes en
determinadas reas.

La nueva Ley Forestal

En el ao 2000, despus de un sinnmero de proyectos de ley20 elaborados y
discutidos por el Legislativo, el Ejecutivo y el sector privado, se promulg la
nueva Ley, que entre otras cosas plantea un nuevo rgimen para el aprovechamiento de los recursos forestales maderables de la Amazona. A pesar de la
prolongada discusin de la que fue objeto, una vez promulgada fue materia de
crticas de algunos sectores de la actividad privada forestal, que condujeron a
una serie de propuestas de las cuales ninguna lleg a concretarse. Esta situacin ocasion un retraso en la elaboracin del Reglamento de la Ley, promulgado
en abril del 2001, que tambin sufri crticas que llevaron a introducir modificaciones en el 2002.
La tabla resumen que se muestra en el cuadro 15 ofrece algunos elementos
importantes del nuevo rgimen forestal y los compara con el antiguo.

16
17

19

20

Jssica Hidalgo (2003), Estado de la situacin forestal en el Per, documento preparado para el SEPIA X.
Del anlisis se desprende que, en promedio, cada cuatro aos hubo cambios importantes en el
rgimen de aprovechamiento forestal maderable.
El derecho de aprovechamiento se pagaba de acuerdo con la especie y el volumen extrado. El titular
deba pagar una cuota inicial de 20% y el 80% restante en el momento de retirar la madera del bosque.
Como menciona Hidalgo (2003), la primera referencia formal que plante la modificacin de la Ley
Forestal de 1975 se establece en 1990, en una disposicin transitoria del Cdigo de Medio Ambiente
y Recursos Naturales.

Per. Marco regulatorio

487

Cuadro 14
Modificaciones del rgimen legal de la actividad fforestal
orestal
(1975-2000)
Ao
1975

Descripcin
Se otorgan contratos de extraccin intransferibles:
Hasta 100 mil hectreas, diez aos renovables.
Propuesta tcnica, uso de no menos de veinte especies.
Pago del canon forestal y canon de reforestacin*.
Menos de mil hectreas, entre dos y diez aos renovables.
Sin requerimiento de estudios tcnicos ni econmicos.

Dic. 1992
Se suspende el otorgamiento de contratos de extraccin en BLD y
(hasta abril 1995) en bosques nacionales.
Abril 1995

Se modifican las reglas para el aprovechamiento forestal:

Propuesta tcnica.
Nuevo rgimen para el canon de reforestacin.

Agosto 1996

Se establece la veda forestal de maderas en diversas zonas, debido

a incumplimiento, de parte de los extractores, de los planes de manejo y reposicin forestal.
Se encarga a las Comisiones Especiales Regionales la evaluacin
de los contratos vigentes. Las observaciones no se implementan.

Mayo 1997

Se declara el Bosque Nacional Biabo Cordillera Azul como zona

forestal permanente, con un nuevo rgimen de aprovechamiento
(modelo similar al del rgimen actual). El proceso no se concreta.

Mayo 1998

Se establece un rgimen provisional mientras se realiza la determinacin de zonas forestales permanentes:

Se otorgan contratos de hasta mil hectreas en algunas reas determinadas.

Diciembre 1999

Se amplan las reas de contratos que deberan vencer en esta fecha

(en total se tena una superficie aproximada de 20 millones de hectreas disponibles para contratos de menos de mil hectreas)

Julio 2000
Marzo 2003

Promulgacin de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

Vencen los ltimos contratos de superficies de menos de mil
hectreas.

* Inicialmente la Ley estableca que los titulares de los contratos deban realizar las labores de reforestacin. En 1979 esto fue reemplazado por un canon de reforestacin.
Fuente: Hidalgo (2003).
Elaboracin propia.

488

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 15
Comparacin entre regmenes fforestales
orestales
Rgimen fforestal
orestal antiguo
(Le
y 21147)
(Ley
D Bosques de propiedad del Estado.

Nue
vo rgimen fforestal
orestal
Nuev
(Le
y 27308)
(Ley
D Bosques patrimonio forestal de la Nacin.

D Bosques nacionales y de libre dispo- D Bosques de Produccin Per manente

nibilidad.
(BPP), uso preferentemente forestal.
D Contratos intransferibles.

D Concesiones exclusivas y transferibles

con autorizacin del INRENA.

D Modalidades de aprovechamiento:
D Modalidades de aprovechamiento:
- Adjudicacin directa de hasta 100 mil
- Por subasta, entre 10 mil y 40 mil hechectreas por diez aos renovables.
treas por cuarenta aos renovables.
- Adjudicacin directa de menos de mil
- Por concurso, entre 5 mil y 10 mil hechectreas entre dos y diez aos retreas por cuarenta aos renovables.
novables.
D Propuesta tcnica (a partir de 1995).

D Exigencia de Plan General de Manejo

Forestal y Plan Operativo Anual.

D Pago de derecho de aprovechamiento:

- Por especie y por volumen.
- Derecho establecido por la autoridad.

D Pago de derecho de aprovechamiento:

- Por hectrea de la concesin.
- Derecho base establecido por la autoridad.

Elaboracin propia.

En primer lugar, la nueva Ley establece claramente las categoras de ordenamiento forestal. As, los Bosques de Produccin Permanente se destinan para
aprovechamiento preferentemente de la madera, con la posibilidad de complementarlo con otros uso. Ello ha determinado tambin que dichas zonas estn
concentradas, a diferencia de lo que ocurra antes con los contratos de mil
hectreas. Los 24,6 millones de hectreas de BPP estn repartidos en diez
departamentos (ver Anexo I, Mapa 1.1, y Captulo 2, Cuadro 2.2), siendo Loreto
el que cuenta con 60% del rea total, seguido de Ucayali con 16,6% y Madre de
Dios con 10,3%. El ordenamiento forestal contribuye a entender el aprovechamiento forestal como una actividad permanente y de largo plazo, con prcticas
forestales que deben garantizar la produccin sostenida del rea de manejo.
El segundo elemento importante de la nueva Ley son las modalidades de
acceso establecidas. Mientras que el antiguo rgimen favoreca la adjudicacin
directa21 sobre la base del primero que llega, en el nuevo rgimen se promueve

21

Este sistema favoreca la corrupcin, dado que era una proceso administrativo interno.

Per. Marco regulatorio

489

la competencia, a travs de las subastas o concursos. Este sistema promueve la

transparencia del proceso y garantiza la eleccin de la mejor opcin de propuesta tcnica y econmica, por medio de la mayor competencia entre los agentes,
con el consecuente beneficio para el pas.
Un tercer elemento lo constituyen el carcter exclusivo de la concesin y la
caracterstica de ser transferible. El primero se refiere a que la superficie de las
concesiones adjudicadas no puede ser nuevamente otorgada, bajo ninguna
modalidad, aunque sea para otro uso distinto. El concesionario podr aprovechar
otros recursos del bosque siempre y cuando lo contemple en su plan de manejo.
Bajo esta nueva ptica, el concesionario es el nico responsable de las actividades en el rea de su concesin. La caracterstica de transferible se refiere a que
la concesin constituye un ttulo jurdico22 y, como tal, con atributos sobre los
cuales es posible ejercer derechos reales. As, los ttulos jurdicos pueden ser
inscritos, cedidos, hipotecados o transferidos; y es la administracin pblica, en
este caso, la que define los parmetros. Bajo el rgimen anterior, cuando el
contrato venca el titular perda todo derecho.
Un cuarto elemento es el relacionado con los incentivos para el manejo
forestal sostenible. Los plazos de cuarenta aos renovables cada cinco aos,
previa evaluacin, constituyen un escenario estable para un manejo forestal, que
implica inversin y tiempos de maduracin suficientes. El antiguo rgimen, con
contratos de dos aos, desincentivaba la inversin y, por el contrario, promova el
descreme del bosque.
En este mismo sentido, la obligatoriedad del concesionario de presentar un
Plan General de Manejo Forestal (PGMF) y un Plan Operativo Anual (POA)
constituye un esfuerzo por lograr un manejo sostenido del rea de la concesin.
Los PGMF proporcionan un marco general de planificacin de la concesin,
mientras que el POA especifica, al detalle, las actividades de la zafra de cada
ao. Adems, el concesionario se obliga a asegurar la integridad de las reas
forestales concedidas, a adoptar las medidas necesarias para evitar la extraccin ilegal de los recursos y a respetar las vedas. Estos dos instrumentos son
muy importantes como base para lograr la Certificacin Forestal Voluntaria
(CFV), que abrira las puertas al mercado internacional. Hay que tener presente
que a partir del ao 2005 slo se podr comercializar madera proveniente de
bosques manejados, con lo cual estos elementos resultan bastante importantes.
Asimismo, la nueva Ley establece incentivos para la CFV y para la integracin de
la cadena de valor de la madera.

22

La concesin constituye un ttulo jurdico habilitante para la utilizacin privativa de un bien de dominio
pblico, que se configura a travs de un contrato de tipo administrativo y se perfecciona mediante una
resolucin de la Administracin de carcter unilateral. Chirinos y Ruiz, ob. cit., p. 89.

490

La poltica forestal en la Amazona andina

Finalmente, el pago del derecho de aprovechamiento por hectrea de la concesin y no por volumen extrado constituye un elemento importante porque
incentiva la eficiencia, es decir, el aprovechamiento integral y eficiente del bosque,
dado que se pagar independientemente del volumen extrado. Si bien es cierto
que en la actualidad existen serias dificultades de pago (asunto que trataremos
ms adelante en extenso), esto obedece a una situacin coyuntural de adecuacin
al nuevo esquema. Lo que hay que reconocer es que el DAF constituye, para las
empresas, un costo fijo que se incrementa cuanto ms grande sea la concesin23.
Cabe resaltar que el canon forestal24 se ha establecido como 50% del pago
del derecho de aprovechamiento de los recursos forestales que recaude el
INRENA. Esta tasa, al no depender del resultado contable de las empresas
madereras, no es evadida fcilmente. El monto recaudado por dicho canon
contribuir con los ingresos de los gobiernos regionales, lo cual pone de manifiesto la importancia de la correcta determinacin del DAF.

Otras normas legales que afectan al sector forestal

Existen dos leyes importantes que se deben tomar en cuenta en el anlisis de las
concesiones forestales; la Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona25 y
la reciente Ley Orgnica de Gobiernos Regionales26.
La Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona se establece con el objetivo
de promover el desarrollo sostenible e integral de la Amazona, sealando condiciones para la inversin pblica y la promocin de la inversin privada. Los departamentos que comprende la mencionada Ley son Loreto, Madre de Dios, Ucayali,
Amazonas y San Martn, as como algunas provincias de Ayacucho, Cajamarca,
Cusco, Hunuco, Junn, Pasco, Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura.
Especficamente, el sector forestal se acoge a los siguientes beneficios:
Las actividades econmicas de transformacin forestal estn sujetas a
una tasa de 10% por concepto de Impuesto a la Renta de Tercera
Categora, con excepcin de los contribuyentes de la selva baja27 que se
acogen a una tasa de 5%. En el caso de las actividades de extraccin
forestal (concesionarios) se aplica una tasa de 5%.

23

24
25
26
27

Hay que precisar que los concesionarios establecidos en el ao 2002 acceden a un programa promocional (RJ 069-2002) que consiste en la reduccin del pago de los derechos de aprovechamiento.
Ley 27506 y DS 005-2002-EF.
Ley 27037, del 30 de diciembre de 1998.
Ley 27867, del 18 de noviembre del 2002.
Contribuyentes ubicados en los departamentos de Loreto, Madre de Dios; en los distritos de Iparia y
Masisea, de la provincia de Coronel Portillo; y en las provincias de Atalaya y Purs, del departamento
de Ucayali.

Per. Marco regulatorio

491

Crdito fiscal equivalente a 25% del Impuesto Bruto Mensual para aquellos contribuyentes dedicados a la transformacin forestal. Aquellos ubicados en la selva baja28 aplican a un crdito fiscal igual a 50% del
Impuesto Bruto Mensual.
Exoneracin del pago del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) por el combustible y por las ventas que
realicen para el consumo en Loreto, Madre de Dios y Ucayali.
Exoneracin del Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES).
En cuanto a la inversin, los contribuyentes que reinviertan total o parcialmente su renta neta en programas de inversin en transformacin forestal
tendrn derecho a crdito tributario equivalente a 5% del monto reinvertido. Asimismo, las personas naturales o jurdicas que inviertan en programas de inversin29 en selva podrn deducir el monto efectivamente invertido, con un lmite de 20% de su renta neta.

Es importante mencionar que, dada la actual situacin fiscal del pas, el

Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) ha planteado la posibilidad de eliminar todo tipo de exoneraciones tributarias. Las razones de fondo de esta decisin
son, en primer lugar, la intencin de obtener ms recursos para la caja fiscal y
poder hacer frente a los gastos pblicos; y en segundo lugar, la comprobacin de
que dichas exoneraciones no han incrementado significativamente la inversin ni
la produccin en la regin.
La Ley de Racionalizacin de Incentivos o Exoneraciones Tributarias, propuesta por el Ejecutivo y en discusin a la fecha de elaboracin de este texto,
tiene como objetivo el incremento de la inversin pblica de los gobiernos
regionales de la Amazona y el mantenimiento de la infraestructura prioritaria,
mediante el uso de la recaudacin generada a partir de la correspondiente
eliminacin. Para la eliminacin de exoneraciones de alcance nacional, se propone un programa inicial de supresin de beneficios aplicables al IGV y al
Impuesto a la Renta (IR). La eliminacin de las exoneraciones regionales y de
alcance nacional permitir obtener una recaudacin anual aproximada de 1.100
millones de nuevos soles, segn estimaciones del MEF.
La recaudacin obtenida en cada regin por la eliminacin de los incentivos o
exoneraciones tributarias ser depositada por el Tesoro Pblico en cuentas especiales en el Banco de la Nacin a nombre de cada gobierno regional. Estos recursos slo podrn ser utilizados para inversin y mantenimiento de proyectos de

28
29

Contribuyentes ubicados en los mismos lugares indicados en la nota anterior.

Dichos programas de inversin slo estarn referidos a obras de infraestructura y/o adquisicin de
bienes de capital orientados a incrementar los niveles de produccin de las empresas.

492

La poltica forestal en la Amazona andina

carcter regional e interregional aprobados de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Inversiones.
Si los gobiernos regionales de la Amazona aceptan la propuesta de eliminar
gradualmente las exoneraciones en su regin, podrn disponer de 656 millones
de nuevos soles anuales para la construccin y el mantenimiento de carreteras,
y para otras obras de infraestructura30.
Asimismo, a partir del 1 de enero del 2004 se establecera un 15% de IR a
todas las empresas ubicadas en zona de frontera y en la Amazona; se
mantendra en toda la Amazona el beneficio de reinversin: crdito tributario
equivalente a 5% del monto reinvertido en actividades vinculadas con la
agricultura y la agroindustria; se exonerar por etapas: (i) IGV aplicado a las
operaciones realizadas en la Amazona; sobre el cual los gobiernos regionales
decidirn la fecha de eliminacin en un plazo establecido entre 2004 y 2006; y
(ii) gobiernos regionales de Loreto, Ucayali y Madre de Dios definirn la
aplicacin de porcentajes mnimos al ISC al petrleo, gas natural y sus derivados, por las ventas que se realicen para el consumo en dichas regiones. Estos
porcentajes se fijaran en relacin con el impuesto que rija a escala nacional.
Por lo tanto, es previsible suponer que se establecer algn tipo de modificacin al actual marco de incentivos para la Amazona, lo que afectar la rentabilidad de las empresas de la regin.
Por otro lado, la promulgacin de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
puso nuevamente en debate el sistema de concesiones y, en general, de ordenamiento del sector forestal. Esto debido a que en dicha Ley se estipula como
funciones en materia agraria de los gobiernos regionales lo siguiente:
[...] otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales en reas al interior
de la regin, as como ejercer labores de promocin y fiscalizacin en estricto
cumplimiento de la poltica forestal nacional 31.

A juicio de algunos expertos, la primera funcin puede causar problemas en

la medida en que podran existir diversos criterios de interpretacin de la poltica;
pero sobre todo podra afectar a aquellas unidades de aprovechamiento que
tienen una unidad distinta a la realidad geogrfica de la regin. Los ecosistemas
boscosos son unidades que tienen una lgica distinta a las divisiones polticas.
Sin embargo, las labores de promocin y fiscalizacin podran ser perfectamente
absorbidas por los gobiernos regionales, en apoyo al INRENA. Los efectos de la
aplicacin de la Ley se podrn ver en la medida en que los gobiernos regionales

30
31

[Link] junio del 2003.

Artculo 51 de la Ley de Gobiernos Regionales.

Per. Marco regulatorio

493

empiecen a asumir sus funciones de acuerdo con el mandato de la Ley de

Regionalizacin, especficamente en enero del 200432.

3.2. Instituciones forestales gubernamentales

La nueva Ley Forestal estableci un nuevo sistema de organizacin de las instituciones pblicas a cargo de la gestin forestal. Existen, a la fecha, cuatro instituciones
relacionadas con el manejo y la administracin de los recursos forestales y con la
regulacin del sector forestal peruano: el Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INRENA), el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP), el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (Pronamachcs) y el Instituto Nacional de Investigacin Agraria (INIA) (vase el cuadro
16). A ellas se suma el Fondo de Promocin del Desarrollo Forestal (Fondebosque)33, institucin de derecho privado, sin fines de lucro, de inters pblico y social,
cuyo propsito principal es promover el desarrollo forestal sostenible. Fondebosque
busca promover el desarrollo de negocios forestales sostenibles y competitivos,
social y ambientalmente responsables, fortaleciendo capacidades tcnicas y empresariales mediante servicios innovadores de financiamiento, informacin, investigacin, capacitacin y gestin empresarial.

Cuadro 16
Instituciones pb
licas nacionales e
xistentes que manejan
pblicas
existentes
y regulan los recur
sos naturales
recursos

Instituto Nacional de Recur

sos Naturales
Recursos
El objetivo del INRENA es el manejo y aprovechamiento racional e integral de los recursos naturales renovables al nivel de todo el pas y su entorno ecolgico para lograr el
desarrollo sostenible. El INRENA divide sus actividades entre tres Intendencias. La Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre es la encargada de supervisar las polticas, planes, programas y proyectos sobre el uso sostenible y conservacin de recursos forestales, as como el uso de tecnologas para optimizar su aprovechamiento. Asimismo, ejecuta acciones de ordenamiento territorial forestal, de administracin y control forestal, y de
promocin y manejo sostenible de los bosques34.
sigue...
32

33
34

Una de las razones por las que se ha puesto especial nfasis en apurar el proceso de adjudicacin de
concesiones es dejar la mayor cantidad de reas efectivamente otorgadas antes de la transferencia
de las competencias a los gobiernos regionales.
[Link] [Link]
[Link]

494

La poltica forestal en la Amazona andina

...contina

Instituto de In
vestigaciones de la Amazona P
eruana
Investigaciones
Peruana
La misin fundamental del IIAP es la generacin de conocimiento y tecnologa para promover el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de la Amazona.
El IIAP se focaliza en cuatro reas de investigacin. Una de estas reas es el Programa
de Ecosistemas Terrestres (PET), cuyo objetivo es el desarrollo de tecnologas alternativas para mejorar la eficiencia econmica de la produccin en los ecosistemas terrestres.
El Proyecto de Manejo de Bosques Primarios, Secundarios y Plantaciones (BOSQUE)
es uno de los proyectos que el PET desarrolla para el fortalecimiento del sector forestal35.
Pr
ograma Nacional de Manejo de Cuencas Hidr
ogrficas y Conser
vacin de Suelos
Programa
Hidrogrficas
Conserv
El Pronamachcs disea programas y ejecuta estrategias y acciones para el manejo integral de cuencas hidrogrficas, mediante la reforestacin, la conservacin de suelos y el
desarrollo de infraestructura rural. La finalidad de estas actividades es la proteccin y el
aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, humanos y de capital de
las zonas altoandinas del Per. Para el desarrollo de sus funciones, el Pronamachcs
cuenta con tres gerencias y rganos de lnea. Los productos y servicios que esta institucin
ofrece al sector forestal incluyen obras para la conservacin de suelos (terrazas, zanjas
y rehabilitacin de andenes), programas de reforestacin y asistencia tcnica36.
Instituto Nacional de In
vestigacin Agraria
Investigacin
El objetivo principal del INIA es contribuir a la tecnificacin del agro nacional, para promover el aumento de su rentabilidad, bajo condiciones de competitividad con participacin de los sectores pblicos y privados, nacionales e internacionales. Las labores del
INIA en el campo forestal incluyen programas de produccin de plantones forestales y
de investigacin y desarrollo de recursos genticos, biotecnologa y agroforestera 37.
Elaboracin propia.

El ente rector de la poltica forestal nacional es el Ministerio de Agricultura

(MINAG), que tiene a su cargo las funciones polticas y normativas. La nueva
Ley Forestal destaca al MINAG como el rgano normativo y promotor del uso
sostenible y de la conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre. El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)38, organismo pblico descentralizado del Ministerio de Agricultura, mantiene las funciones ejecutivas y tcnicas. Es decir, al INRENA le compete la gestin y administracin, hacer cumplir las disposiciones de la legislacin forestal, evaluar y
controlar el aprovechamiento sostenible y de transformacin primaria de los
recursos forestales y de fauna silvestre; evaluar y supervisar peridicamente

35
36
37
38

[Link]
[Link]
[Link]
El INRENA fue creado el 27 de noviembre de 1992 mediante el Decreto Ley 25.902.

Per. Marco regulatorio

495

las concesiones, permisos y autorizaciones, emitir la normatividad complementaria y elaborar y divulgar un informe anual sobre las actividades forestales y de fauna silvestre.
Asimismo, la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre tiene como funcin
proponer polticas, planes y normas sobre el uso sostenible de los recursos forestales y controlar los productos forestales en estado natural que ingresan a las
plantas de transformacin primaria, cualquiera que sea su ubicacin dentro del
territorio peruano. Adems, se encarga del ordenamiento forestal, la administracin
y el control forestal, as como de la promocin y el manejo sostenible de los bosques.
Por otro lado, realiza acciones nacionales referentes a la forestacin, reforestacin
y agroforestera, y establece lineamientos a los comits de reforestacin.
En general, la actuacin de las otras instituciones gubernamentales mencionadas no ha sido significativa en el sector forestal en la Amazona. El Pronamachcs centr su mbito de accin en la zona de sierra. El INIA no ha tenido en los
ltimos quince aos programas de investigacin en forestales. El IIAP, si bien ha
desarrollado investigacin, ha focalizado su trabajo en aspectos silvopastoriles
ms que en lo propiamente forestal maderero.
Dada esta situacin, la Ley Forestal establece tambin la creacin de dos
organismos en el sector forestal: el Consejo Nacional Consultivo de Poltica
Forestal (CONAFOR) y el Organismo Supervisor de los Recursos Forestales
Maderables (OSINFOR), ninguno de los cuales se ha constituido hasta la fecha
de elaboracin de este texto. CONAFOR formara parte del Ministerio de Agricultura. El objetivo de CONAFOR sera convertirse en el organismo de ms alto
nivel de consulta de Poltica Forestal. Sus funciones especficas seran asesorar
al ministro de Agricultura en la formulacin de polticas forestales, opinar con
respecto al Plan Nacional de Desarrollo Forestal presentado por el INRENA y
evaluar el informe anual sobre la situacin de la actividad forestal y de fauna
silvestre presentado por el mismo INRENA. Actualmente, ante la inexistencia de
este organismo, la Mesa Nacional de Dilogo y Concertacin Forestal y las
Mesas Regionales estn cumpliendo esas funciones.
OSINFOR, por su parte, pertenecera a la Presidencia del Consejo de Ministros39, y se encargara de verificar el cumplimiento de los contratos de concesin
cada cinco aos, aplicar las sanciones pertinentes en el caso de que no se cumplan
los trminos del contrato y llevar un registro de las personas jurdicas acreditadas
para realizar la supervisin o certificacin voluntaria. Por el momento, el INRENA se
encuentra asumiendo las funciones que le corresponderan a OSINFOR, con las
consecuentes crticas que cuestionan su capacidad para realizar dichas funciones.

39

OSINFOR tendra autonoma funcional, tcnica y administrativa, al igual que los organismos reguladores existentes.

496

La poltica forestal en la Amazona andina

3.3. Incentivos
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre contiene los elementos bsicos para sentar
las bases del desarrollo del sector forestal. En principio, se corrige el problema
de la definicin de derecho de propiedad de la ley anterior. Las concesiones por
cuarenta aos renovables son, en la prctica, sinnimo de propiedad bien
definida y permanente40.
En cuanto al tamao de las concesiones, existen diversos puntos de vista.
Algunos sugieren que el tamao de los lotes es pequeo para atraer grandes
inversionistas con la cadena de valor agregado integrada. Sin embargo, otros
opinan que la nica forma de incorporar a los pequeos y medianos extractores
nacionales es con unidades de aprovechamiento pequeas, pero con los incentivos para la asociacin e integracin a otras cadenas productivas ms desarrolladas. Lo cierto es que los primeros procesos de concesiones consideraron la
posibilidad de postular a ms de una unidad de aprovechamiento 41; y en otros
casos, se ha dado la formacin de consorcios que permitiran el aprovechamiento de unidades ms grandes.
En cuanto a las consideraciones ambientales, la Ley establece la obligacin
de desarrollar el Plan de Manejo Forestal a dos niveles: el Plan General de
Manejo Forestal (PGMF) y el Plan Operativo Anual (POA). El primero es el
instrumento para mantener la produccin forestal, conservar la diversidad biolgica y el medio ambiente.
Cabe resaltar que el PGMF incluye los componentes de los estudios de
impacto ambiental como parte del mismo.
El Reglamento de la Ley exige que el PGMF comprenda las siguientes
consideraciones:
Llevar a cabo inventarios forestales con el objetivo de planificar la extraccin. De esta manera, el concesionario podr hacer sus flujos de ingresos y gastos. Asimismo, le permitirn saber las especies de que dispone
y la cantidad de las mismas, para implementar prcticas silviculturales.
Desarrollar el programa de inversiones. Se requiere de inversin en
tecnologa e investigacin para minimizar el impacto de la extraccin
forestal en el ecosistema.
Desarrollar un programa de relaciones laborales y comunitarias. La inversin en capacitacin es central, no slo para que los trabajadores muestren un mejor desempeo (traducido en incrementos en su productividad
y en los beneficios de las empresas), sino para que se encuentren en la

40
41

En el entendido de que se cumpla con las obligaciones estipuladas en los contratos de concesin.
Estas consideraciones se establecen en las bases de los concursos para cada zona, y pueden ser
revisados en la pgina web del INRENA.

Per. Marco regulatorio

497

capacidad de implementar las prcticas necesarias que aseguren un

manejo forestal sostenible.
Por ltimo, la nueva Ley tambin promueve la Certificacin Forestal Voluntaria (CFV) y la integracin de la cadena de valor de la madera. As, sin cerrar la
posibilidad de crear otros incentivos en el futuro, la nueva Ley establece la
reduccin porcentual del derecho de aprovechamiento para dos casos: el primero implica una reduccin de 25% del DAF cuando los concesionarios logran la
CFV. Dicha certificacin les permitira acceder a mercados internacionales ms
exigentes y tambin corroborara el cumplimiento del manejo forestal de la
concesin. El segundo caso contempla la reduccin de 25% del DAF cuando la
concesin participa en proyectos que incluyan: (i) transformacin en plantas de
procesamiento ubicadas en el mbito regional de la concesin; y (ii) la comercializacin de productos forestales con valor agregado. Si bien esto incentiva la
integracin del bosque con la industria, no se han establecido claramente los
alcances de la participacin de las concesiones en estos proyectos.
Finalmente, para los primeros cinco aos de operacin de la concesin se ha
establecido un rgimen promocional del pago del DAF, con el fin de apoyar a los
productores que han apostado por este nuevo rgimen. El Programa promocional aprobado42 introduce los descuentos que pueden verse en el cuadro 1743.

Cuadro 17
Pr
ograma pr
omocional de reduccin del D
AF
Programa
promocional
DAF
Aos
Descuento

1.

2.

3.

4.

5.

40%

40%

30%

20%

10%

Fuente: RJ 069.2002-INRENA.

La Ley establece los elementos necesarios para desarrollar el sector forestal

de acuerdo con los principios de rentabilidad y sostenibilidad; sin embargo,
existen problemas y obstculos en la aplicacin de estos mecanismos e instrumentos. Los analizaremos en los siguientes captulos.

42

43

Inicialmente el INRENA aprob un programa promocional para las concesiones otorgadas en el ao

2002, pero en junio del 2003 lo hizo extensivo para los cinco primeros aos de toda concesin.
Al cierre de este estudio, con fecha 10 de setiembre del 2003, el INRENA expidi la RJ [Link], que modifica el programa promocional ajustndolo a la zafra extraordinaria.

498

La poltica forestal en la Amazona andina

IV. DETERMINANTES DE LA VIABILIDAD

DE LAS CONCESIONES FORESTALES

A partir de la promulgacin del Reglamento de la Ley Forestal en abril del 2001, se

inici el proceso de estudio para la determinacin de los Bosques de Produccin
Permanente (BPP) que seran ofertados en la modalidad de concesiones forestales.
As, en diciembre de ese mismo ao se establecieron el BPP de Loreto1 con 14.782.302
hectreas y el BPP de Madre de Dios2 con 2.522.141 hectreas; posteriormente, en
enero del 2002, se estableci el BPP de Ucayali3 con 4.089.926 hectreas.
Con estos antecedentes, el INRENA cre la Comisin Ad Hoc para el
Proceso de Concesiones Forestales con Fines Maderables4, a inicios del 2002,
encargndole la conduccin de los concursos pblicos en los departamentos de
Madre de Dios, Ucayali y Loreto. Inicialmente la Comisin estaba compuesta por
dos miembros, pero en julio del 2002 5 fueron incorporados dos miembros
adicionales y, adems, se ampli su mbito de accin a todos los BPP del pas6.
En estos tres departamentos fueron ofertadas 10.492.363 hectreas, es
decir, 49% del total de tierras de BPP (vase el cuadro 18). Sin embargo, hay que
mencionar que el proceso en Loreto fue suspendido7, y en su lugar se aplic un
sistema transitorio de abastecimiento de madera con vigencia hasta junio del
20038. Por lo tanto, los primeros dos procesos, Madre de Dios y Ucayali, con un
total de 4.805.665 hectreas, son los que a la fecha tienen un ao de vigencia, y
sern materia de anlisis del presente estudio.
1
2
3
4
5
6

7
8

RM 1349-2001-AG.
RM 1351-2001-AG.
RM 026-2002-AG.
RJ 032-2002-INRENA.
RJ 181-2002-INRENA.
Mediante RJ 010-2003-INRENA de enero del 2003 se reestructur la comisin, que pas a contar con
tres miembros.
DS 046-2002-AG.
Decreto de Urgencia 035-2002 que establece un sistema transitorio de abastecimiento de madera
llamado Operacin Bosques 2002-2003, para los departamentos donde no se hayan implementado
las concesiones forestales.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

499

Hay que resaltar tambin que hasta el mes de junio del 2003 fueron
convocados cinco concursos adicionales: en San Martn y Hunuco en el mes
de octubre del 2002; en Ucayali, el segundo y tercer concurso, en abril del
2003; y en Madre de Dios, el segundo concurso, en junio del mismo ao9 . En
total, estos ocho concursos ofrecieron10 1.160 unidades de aprovechamiento
por un total de 7.578.174 hectreas, habindose adjudicado la buena pro de
799 unidades por un total de 5.200.132 hectreas; es decir, se ha adjudicado
68,6% de la superficie total ofertada.
Cuadro 18
Pr
oceso de concesiones fforestales
orestales con fines maderab
les
Proceso
maderables
Departamento

Aprobacin de UA*
DS 019-2002-AG(1)

UA ofertadas

Exclusin Y
redimensionamiento
UA (2)

Superficie
(ha)

N. UA

Sup. de UA N. UA
(ha)

Sup. de UA
(ha)

N. UA

Sup. de UA
(ha)

Total

21.394.369

1.915

12.225.408

1.684

10.875.155

1.630

10.492.363

Madre De Dios

2.522.141

241

1.639.965

234

1.586.664

214

1.417.875

Ucayali

4.089.926

545

3.601.793

545

3.601.793

511

3.387.790

Loreto

14.782.302

1.129

6,983.650

905

5.686.698

905

5.686.698

*UA: Unidades de aprovechamiento.

** En la convocatoria y en las bases del concurso.
(1) DS 019-2002-AG (Mdd, Ucayali y Loreto), DS 043-2002-AG (Hunuco y San Martn) y DS 0582002-AG (Pasco).
(2) DS 028-2002-AG ( Madre de Dios ) y DS 029-2002-AG (Ucayali).

4.1. Proceso de adjudicacin de las concesiones forestales

en Madre de Dios y Ucayali
Las nuevas reglas de juego del aprovechamiento forestal deban aplicarse de
manera objetiva y transparente en estos primeros concursos, bsicamente por
9
10

Ver Anexo II, Cuadro 2.3: Estadstica sobre el Proceso de Concesiones.

La cifras no incluyen la oferta de unidades en Loreto, ya que este concurso no se ha llevado a cabo
an. De incluirlas, el total de unidades de aprovechamiento se incrementara a 2.065 por un total de
13.264.872 hectreas.

500

La poltica forestal en la Amazona andina

dos motivos: para garantizar la sostenibilidad del proceso que enfrentaba

fuertes presiones polticas y para marcar la pauta de procedimientos para los
siguientes concursos. Madre de Dios y Ucayali fueron los primeros convocados,
en marzo del 2002, y resultaron adjudicadas 44 y 92 concesiones, respectivamente, entre abril y mayo del mismo ao. En los cuadros 2.1 y 2.2 del Anexo II,
figuran las listas completas de los concesionarios de cada proceso.
Las caractersticas de los concesionarios en materia socioeconmica no han
sido analizadas de manera detallada11. Se pudo tener acceso a una encuesta12
realizada por la World Wild Fund (WWF) a algunos concesionarios en Ucayali y
Madre de Dios, con el objetivo de recoger informacin que sirviera para disear
programas de capacitacin. De estas encuestas se pudo rescatar un elemento
importante: el grado de instruccin de los concesionarios.
Como se observa en el cuadro 19, en Ucayali esta muestra refleja que 56% de los
concesionarios han cursado primaria y secundaria; entre stos, destacan 31,3% con
secundaria completa. Asimismo, se observa que 40% han cursado estudios superiores. En el caso de Madre de Dios, 85,7% tienen por lo menos secundaria completa,
resaltando que un 64,3% tienen secundaria completa (vase el cuadro 20). Adems,
en Madre de Dios no hay concesionarios iletrados, aunque son pocos los que tienen
estudios superiores en relacin con Ucayali. Hay que hacer notar que la dispersin,
en trminos de grados de educacin, es mayor en Ucayali que en Madre de Dios.

Cuadro 19
Grado de instruccin de concesionarios:
depar
tamento de Uca
yali
departamento
Ucay
Grado de instruccin
Iletrados
Primaria incompleta
Primaria completa
Secundaria incompleta
Secundaria completa
Estudios superiores incompletos
Estudios superiores completos
Total
Edad pr
omedio (aos)
promedio

Por
centaje
orcentaje
3,27
3,10
12,50
9,30
31,25
18,70
21,88
100,00
42

Fuente: Encuestas WWF en Ucayali.

11
12

Durante la investigacin no fue posible obtener esta informacin sobre los concesionarios de fuentes oficiales.
La encuesta se realiz sobre una muestra de 32 concesionarios de Ucayali y 14 de Madre de Dios,
con los cuales trabaja la WWF.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

501

Cuadro 20
Grado de instruccin de concesionarios:
depar
tamento de Madre de Dios
departamento
Grado de instruccin
Iletrados
Primaria incompleta
Primaria completa
Secundaria incompleta
Secundaria completa
Estudios superiores incompletos
Estudios superiores completos
Total
Edad pr
omedio (aos)
promedio

Por
centaje
orcentaje
0,00
0,00
14,29
7,14
64,29
7,14
7,14
100,00
40,7

Fuente: Encuestas WWF en Madre de Dios.

Esta diversidad de niveles educativos al interior de cada regin podra explicar

algunos problemas que estn enfrentando los socios para el manejo empresarial
de las concesiones, tal como lo detallaremos ms adelante. Asimismo, el bajo nivel
educativo podra limitar la capacidad de crecimiento de los negocios forestales, si
no se impulsan programas de capacitacin adecuados.
Las principales caractersticas de los primeros concursos realizados fueron
las siguientes:

13

Estuvieron dirigidos a pequeos y medianos empresarios forestales.

Los postores podan solicitar hasta un mximo de 50 mil hectreas (cada
unidad de aprovechamiento tiene entre 5 mil y 10 mil hectreas y no se
limit el nmero de unidades de aprovechamiento).
Se permiti a los postores presentar hasta tres ofertas alternativas.
Estuvieron abiertos a la participacin de cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera; aunque los criterios de calificacin favorecan
a quienes tenan experiencia en la actividad forestal13.
Los postores presentaron una oferta tcnica y una oferta econmica. La
oferta tcnica tena que ser aprobada con 60/100 puntos para poder considerar la oferta econmica.
Los criterios de calificacin de la oferta tcnica fueron varios, siendo el ms
importante (30/100) la evaluacin del plan de trabajo o plan de negocios de
la concesin.

Esta caracterstica favoreca a los pequeos extractores que podan presentar sus contratos de mil
hectreas como prueba de experiencia.

502

La poltica forestal en la Amazona andina

La oferta econmica se realiz por cada unidad de aprovechamiento

solicitada y no poda ser inferior a los 40 centavos de dlar por hectrea,
suma planteada como valor base.
La ponderacin de los puntajes era la siguiente: 70% para la oferta
tcnica y 30% para la oferta econmica. Esta ponderacin fue modificada
para los siguientes concursos otorgando a la propuesta econmica un
20%; y luego, un porcentaje an menor, 10%14.
Como en todo concurso pblico, se previeron las instancias correspondientes para las reconsideraciones y apelaciones.
Una vez adjudicada la buena pro, se estableca un plazo de treinta das
para suscribir el contrato de concesin con el INRENA.

Tomando como base las caractersticas del proceso de concesiones, los

aspectos legales y administrativos implementados para dicho fin, as como las
entrevistas realizadas en Lima, Pucallpa y Puerto Maldonado15 a los agentes
involucrados en el proceso, fue posible determinar los elementos que dificultaron
el proceso de adjudicacin de los primeros dos concursos, sobre los cuales trata
el acpite que sigue.

4.1.1. Los pequeos extractores y las presiones polticas

Tal como lo sealan las bases, estos concursos estaban dirigidos a pequeos y
medianos empresarios, definidos como:
[...] se considera pequeo empresario a aqul que cumpla las siguientes
caractersticas: (i) Patrimonio neto inferior a US$ 350 mil y (ii) menos de 50
trabajadores permanentes.
Se considera mediano empresario a aqul que cumpla con las siguientes caractersticas: (i) Patrimonio neto entre US$ 350 mil y US$ 3 millones y (ii) entre 50 y
200 trabajadores permanentes.16

Los concursos permitan la participacin de pequeos extractores en forma

individual u organizada en sociedades u otras modalidades empresariales, as
como de personas naturales. Sin embargo, en un inicio el proceso enfrent seria
oposicin de este grupo. Un anlisis ms detallado de lo sucedido revela que el
sector de grandes empresas madereras, cuyos intereses haban sido seriamente
afectados por la participacin masiva de entidades pequeas y medianas en el
14
15
16

Ha sido el caso aplicado al segundo concurso en Madre de Dios.

Ver en el Anexo 4.2 el listado de entrevistas realizadas.
Bases del Concurso Pblico 001-2002-INRENA, marzo del 2002.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

503

concurso por las concesiones, eran las realmente afectadas17. Como se mencion
en el tercer captulo, el rgimen de concesiones de hasta mil hectreas permita
a las grandes compaas madereras dividir sus posesiones, evitando as los requerimientos impuestos y las dems obligaciones para las concesiones mayores.
La legislacin tambin promova la informalidad, ya que las concesiones menores
frecuentemente eran registradas a nombre de empleados, pero a ttulo individual.
Como resultado de las entrevistas, se estableci que en Ucayali existe un
grupo de empresas ms o menos treinta, que manejan el mercado; mientras
que en Madre de Dios se habl de tres a cuatro empresas que controlan la
comercializacin. A juicio de los entrevistados esta situacin no ha cambiado ni
cambiar mucho con las concesiones, salvo cuando stas se capitalicen y
puedan manejar directamente sus ventas18.
Tanto en Ucayali como en Madre de Dios la presin poltica contra el proceso
de concesiones se dej sentir. Mientras que en Ucayali la forma de oponrsele
fue desinformando o mal informando a los participantes, en Madre de Dios,
adems de ello, se tena una abierta oposicin de las autoridades polticas.
El punto ms grave del proceso ocurri a fines del junio del 2002, cuando manifestantes en Puerto Maldonado incendiaron cuatro oficinas vinculadas al Ministerio de Agricultura, incluyendo el INRENA. Tambin fueron incendiados unos 30 mil
pies tablares entre caoba y otras maderas valiosas, procedentes de incautaciones
del INRENA, que se encontraban en ese momento en sus almacenes. Los ingresos
de la venta de estas especies iban a ser usados para la asistencia tcnica de los
nuevos concesionarios19.
Las oficinas de ProNaturaleza, organizacin ambiental no gubernamental
que haba dado asesoramiento tcnico a pequeos extractores y comunidades
nativas para ayudarlos a participar en el proceso de concesiones, tambin
fueron incendiadas, as como otros veinte negocios privados, en acciones que
tuvieron como resultado una persona muerta, muchos heridos y la instauracin
de un clima de caos.
Para resolver esta situacin se envi una comisin de alto nivel del gobierno para
entablar conversaciones con los rganos representativos, a fin de buscar soluciones
al conflicto. En tanto, las investigaciones sobre los hechos vandlicos revelaron la
responsabilidad de Rafael Ros Lpez, principal dirigente de los extractores20. Ello

17

18

19
20

Hidalgo (2003) refiere que la oposicin de ciertos grupos de industriales madereros en Loreto logr la
suspensin del concurso pblico para dicha zona.
Por ello, a travs de Fondebosque se est tratando de mejorar el aprovechamiento primario y
secundario, para lograr nuevos productos ms competitivos.
Diario El Peruano, junio y julio del 2002.
En ese momento Rafael Ros Lpez era presidente de la Federacin de Pequeos Extractores
Forestales.

504

La poltica forestal en la Amazona andina

permiti que la comisin pudiera tener una llegada ms directa a los extractores
individuales para resolver las interrogantes que presentaban. Con la informacin
ms difundida, aunque con presiones ejercidas directamente contra los participantes21, el proceso se llev a cabo. Hay que anotar que a pesar de los problemas
judiciales del seor Ros, ste fue elegido presidente regional22 meses ms tarde, con
lo cual la presin contra el proceso encontr nuevamente eco en algunos agentes23.
El total de contratos suscritos en Madre de Dios fue de 44, con 321 socios
involucrados; es decir, en promedio hubo aproximadamente 7,3 socios por concesin. En Ucayali, mientras tanto, se suscribieron 92 contratos con 252 socios, lo
que equivale a 2,75 socios por concesin. Hay que tener en cuenta que el tamao
de las superficies adjudicadas era casi el doble en Ucayali que en Madre de Dios,
con lo que el tamao de concesin promedio es de 25.636 hectreas en Madre de
Dios y 21.823 hectreas en Ucayali.
Estos resultados indican la existencia de un nmero mayor de extractores en
Madre de Dios, en relacin con Ucayali, lo que signific una mayor cantidad de
alianzas o asociaciones. Pese a ello, hay que anotar que los extractores madereros
no tienen una cultura de asociacin24. Esto es ms notorio en Ucayali, aunque en
ambos lugares se estn produciendo recomposiciones de las asociaciones inicialmente conformadas25. Adems, si se obtiene el nmero de hectreas por socio en
los dos procesos, se observa que en Madre de Dios cada socio obtuvo en promedio
3.514 hectreas, mientras que en Ucayali cada socio obtuvo 7.967 hectreas. Esto
significa que, comparativamente, frente al esquema de contrato de mil hectreas,
bajo este nuevo sistema el extractor accede a una mayor superficie de bosque.
Si bien es cierto que los cinco concursos posteriores no estuvieron exentos de
problemas, la situacin poltica y social es ms manejable. En este sentido, la
Mesa de Dilogo Nacional y Regional han jugado un papel muy importante. En julio

21

22

23

24

25

En las entrevistas se mencionaron casos de amenazas directas a funcionarios pblicos, representantes de organizaciones no gubernamentales que apoyaban el proceso y a los propios extractores que
deseaban intervenir en el proceso.
Las elecciones regionales se realizaron el 17 de noviembre del 2002, y Rafael Ros fue elegido aun
estando en la clandestinidad.
A inicios del mes de agosto del 2003, el Consejo Regional de Madre de Dios declar vacante la
presidencia regional, por faltar su titular injustificadamente a ms de tres sesiones de consejo y dejar
acfalo su gobierno desde el 12 de junio ltimo, cuando entr en la clandestinidad. El vicepresidente
regional, Jos de La Rosa del Maestro Ros, conducir las riendas de la regin mientras el Jurado
Nacional de Elecciones se pronuncie oficialmente al respecto.
Referido en las entrevistas por los funcionarios de organizaciones no gubernamentales que apoyaron
directamente la conformacin de las asociaciones o empresas, y que estn hacindole el seguimiento
a las mismas.
Recurdese que a ello contribuye tambin la diversidad de niveles educativos de los concesionarios,
mencionados anteriormente.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

505

del 2003, en Madre de Dios, por ejemplo, el presidente regional exigi a las autoridades del INRENA suspender el segundo concurso pblico de concesiones
forestales, a travs de un decreto regional. Ante el desacato del INRENA y su
intento de persistir en la convocatoria, present una demanda de conflicto de
competencias, buscando que la mxima instancia jurdica determine a quin corresponde administrar los recursos naturales en este espacio geogrfico. Sin
embargo, el concurso se llev a cabo26 y estn prximos a firmarse los contratos
con los nuevos concesionarios.

4.1.2. Informacin sobre el proceso

La falta de una adecuada difusin de la informacin sobre las implicancias que
tendra el nuevo rgimen forestal para los concesionarios fue un elemento
mencionado reiterativamente, en Madre de Dios y Ucayali, como un problema. A
este aspecto debi brindrsele la mayor importancia, dado que eran los primeros concursos y, por lo tanto, haba muchas expectativas al respecto. Se pudo
comprobar, a travs de las entrevistas, que inclusive en la actualidad algunos
concesionarios no entienden totalmente la lgica del proceso; hecho que no los
exime de su responsabilidad, al haber firmado un contrato.
Dos razones fundamentales explican la insuficiente difusin del proceso: en
primer lugar, el corto tiempo para cumplir con los plazos del proceso, dada la
proximidad del inicio de la zafra; y en segundo lugar, la campaa de desinformacin propiciada por los opositores al proceso.
La Comisin Ad Hoc, as como el INRENA, se encontraban frente a un nuevo
esquema que deba ser implementado con celeridad, de manera que las presiones
por cambios en la Ley Forestal y su Reglamento no llevaran nuevamente a la
inercia y truncaran la posibilidad de modernizar el sector forestal. Sin embargo, los
plazos se hacan cada vez ms cortos y debieron apresurarse algunas etapas. As
por ejemplo, se estableci, slo para la zafra 2002, que la convocatoria al concurso
pblico en Madre de Dios se redujera a treinta das calendarios. En la prctica, ello
signific que, en ese tiempo, los extractores deban leer las bases, verificar las
unidades de aprovechamiento en cuanto al contenido de especies y volmenes,
y preparar su propuesta tcnica y econmica. Sin duda, todo un reto.
Las ONG tuvieron un papel importante en el apoyo a la difusin del concurso
y a la preparacin de las propuestas de los concesionarios; sin embargo, ello no
pudo garantizar el conocimiento cabal de las implicaciones del proceso. Algunos
extractores decan que el derecho de aprovechamiento lo entendan como el pago
correspondiente al rea de donde se extraa la madera en cada zafra como su

26

INRENA, Concurso Pblico 003-2003-INRENA.

506

La poltica forestal en la Amazona andina

propio nombre lo indica, lo aprovechado efectivamente, cuando apareca explcitamente en las bases del concurso que el pago deba hacerse por el total de
las hectreas de la concesin. Otro aspecto mencionado frecuentemente fue la
falta de tiempo y de apoyo para leer el contrato de la concesin y por tanto conocer
las obligaciones a las que se comprometan. En los procesos siguientes se incluy,
en las bases del concurso, un modelo de contrato para suplir esta deficiencia.
La campaa de desinformacin auspiciada por los opositores al nuevo proceso
sealaba, entre otras cosas, que: (i) los pequeos extractores no podran acceder
al bosque dado que se favorecera a las empresas extranjeras; (ii) se desabastecera el mercado nacional porque se favorecera la exportacin; (iii) las ONG de
conservacin se hallaran detrs de este modelo para impedir la produccin forestal; (iv) los derechos de los pueblos indgenas sobre el territorio no seran respetados; y (v) los derechos de los agricultores tampoco seran respetados.
La falta de tiempo para lograr una difusin adecuada del proceso en la zona,
aunada a la campaa de desinformacin que introdujo una mayor confusin y ms
dudas, ocasion un apresuramiento27 en las propuestas de algunos extractores; y,
en otros casos, la imposibilidad de participar.

4.1.3. Plazos ajustados

Como se mencion anteriormente, haba urgencia por llevar adelante el proceso
de concesiones forestales, lo que implic algunos ajustes a los plazos establecidos.
Sin embargo, stos no fueron suficientes para evitar problemas durante el proceso
de la zafra 2002. La zafra se inicia de acuerdo con las condiciones climatolgicas
de cada zona, aunque se pueden advertir algunos parmetros de referencia.
Como se observa en el cuadro 21, hay diferencias al interior de cada
departamento. Asimismo, dependiendo de la forma de acceso a la zona (por
carretera, por ro, o ambas) y de la lejana (de dos hasta ocho das), la variabilidad climtica afecta ms an los plazos mencionados.
Los concursos, si bien se convocaron en el mes de marzo, tuvieron como fin
la suscripcin de los contratos en julio, mes en el cual muchos ya no pudieron
ingresar al bosque a causa de las dificultades del clima (por lo tanto, no aprovecharon la zafra 2002). En el caso de Ucayali, de 53 concesiones a cargo de la
oficina de INRENA en Pucallpa, slo 15 haban movilizado madera en el 2002.
Esto no signific que el que no entr a su concesin se qued sin trabajo, pues
hasta marzo del 2003 se mantenan vigentes algunos contratos de mil hectreas;
tales fueron el soporte econmico de estos concesionarios ese ao.

27

Dos elementos frecuentemente mencionados fueron el excesivo tamao de la superficie concesionada y

el alto valor del derecho de aprovechamiento ofertado.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

507

Cuadro 21
orestal
Periodos de pr
oduccin fforestal
produccin
Temporada seca

Temporada de lluvias

Regin Uca
yali
Ucay
Provincia de Padre Abad
Provincia de Coronel Portillo
Provincia de Atalaya

Abril a octubre
Junio a octubre
Junio a octubre

Noviembre a abril
Noviembre a mayo
Noviembre a mayo

Madre de Dios
Provincia de Tahuamanu
Provincia de Tambopata
Provincia de Manu

Junio a octubre
Junio a octubre
Junio a octubre

Noviembre a mayo
Noviembre a mayo
Noviembre a mayo

Elaboracin propia.

4.1.4. Localizacin e inventario

La informacin proporcionada en las bases del concurso referente a la localizacin de la unidad de aprovechamiento y de las especies existentes en cada
unidad, no fue del todo correcta. En primer lugar, muchas unidades de aprovechamiento encontraron dentro de su concesin a comunidades indgenas, ilegales, cocaleros y agricultores. En el caso de las comunidades, como de los
agricultores, la ley establece que si existen derechos formales otorgados, es
decir, ttulos, automticamente se excluye el rea de la concesin; de lo contrario, el concesionario tiene el derecho. Sin embargo, persisten problemas al
respecto, debido a que algunos traficantes de tierras se encuentran promoviendo
la invasin de las concesiones, bajo la excusa de ser comunidad indgena.
En segundo lugar, se han dado casos en que los inventarios forestales no
reflejan las condiciones vigentes en el bosque, en el sentido de que algunos han
sido descremados28 o no tienen los volmenes precisados en los inventarios.
Parte del problema es que el INRENA elabor la informacin sobre la base de
los datos del ao 199429.
Cabe precisar que a algunos postores esta deficiencia de informacin no los
afect, porque tenan contratos de mil hectreas en esas mismas zonas y
conocan el estado del bosque. Otros, con menos experiencia en la actividad
forestal, o con concesiones en lugares donde no haban trabajado antes, no
tuvieron la misma suerte.
28
29

Significa que han sido extradas las especies ms valiosas.

INRENA tiene el Mapa Forestal del Per de 1994, realizado sobre la base imgenes Landsat, y ha
actualizado la informacin sobre exploraciones de campo.

508

La poltica forestal en la Amazona andina

Hay que sealar tambin que el contrato de concesin exime al INRENA de

cualquier responsabilidad sobre la informacin de base que proporciona. En
efecto, en la clusula 27, sobre responsabilidad e indemnizaciones, dice:
El concedente no garantiza en forma alguna, la exactitud de la informacin
transmitida al Concesionario y especialmente no garantiza que el rea de la
Concesin est apta y sea adecuada para cualquier propsito particular. Por la
presente disposicin, el Concesionario renuncia a cualquier garanta de cualquier
naturaleza de parte del Concedente.

Esta clusula ha llamado la atencin de algunos concesionarios al darse

cuenta de que el INRENA no est asumiendo responsabilidades bsicas, como
dar en concesin lotes previamente saneados, y tener una idea cabal de los
recursos forestales que contienen. Algunos de ellos sostienen que no se han
visto casos similares, por ejemplo, con los servicios pblicos previamente concesionados. En todo caso, es de esperar que la instancia administrativa funcione
eficientemente para atender los problemas que se presenten.

4.1.5. Participacin de las ONG

Hay que reconocer que la participacin de las organizaciones no gubernamentales en el proceso del concurso pblico y en las discusiones previas sobre la Ley
Forestal y su Reglamento fue importante y hasta crucial, en algunas zonas, para
darle viabilidad al proceso. Nos estamos refiriendo fundamentalmente a dos
ONG: la World Wild Fund (WWF) y la Fundacin Peruana de Conservacin de la
Naturaleza (ProNaturaleza)30.
Aqu hay que diferenciar dos tipos de resultados de las actividades de las
ONG: los obtenidos en Ucayali, donde intervino slo WWF, promoviendo el
proceso y apoyando a los pequeos extractores para que se organizaran y
elaboraran sus propuestas; y los obtenidos en Madre de Dios, donde participaron las dos ONG, dando un apoyo muy fuerte a favor del proceso de concesiones, difundiendo la informacin, y tambin apoyando la organizacin y elaboracin de las propuestas.

30

ProNaturaleza es una organizacin privada de conservacin que trabaja desde 1984 con el fin de
conservar los recursos naturales renovables del Per. Sus reas temticas de mayor actividad han
sido las reas naturales protegidas y el manejo sostenible de recursos en las zonas de amortiguamiento de dichas reas, principalmente de los recursos forestales. Por otro lado, la WWF es una
organizacin internacional dedicada a la conservacin de la biodiversidad. Fundada en 1961, WWF
inici su trabajo en Per en la dcada de 1960 y se estableci en 1998 como Programa Per, con un
amplio portafolio de proyectos y coordinacin cercana con socios locales.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

509

Los resultados de estas actividades han sido claramente diferentes. En

Ucayali, durante las entrevistas se hizo constante referencia a la WWF como
la institucin que aconsejaba a los concesionarios ofertar una elevada propuesta de pago por el derecho de aprovechamiento. Ello, debido a que el peso
de la propuesta econmica en el resultado final era de 30%, lo que de alguna
manera llevaba a pensar que, de ofrecer poco, el riesgo de perder era muy
alto. Sin embargo, los propios concesionarios reconocen que ellos mismos
firmaron las propuestas y los contratos, por lo que tienen que asumir su
responsabilidad. Asimismo, se reconoce el trabajo de apoyo de la WWF a un
grupo de concesionarios, lo que est permitiendo que cumplan con el proceso
administrativo correspondiente.
En Madre de Dios31 parece haber una mejor relacin entre las ONG (ambas)
y los concesionarios. Al enfrentar los conflictos que se dieron en el proceso, las
ONG dieron un apoyo muy abierto al sistema de concesiones. Este apoyo tuvo su
mxima expresin cuando las instalaciones de ProNaturaleza resultaron quemadas como parte de los actos vandlicos en oposicin al proceso. Al parecer,
ello ha creado una relacin ms sincera entre el concesionario y las ONG,
aunque la WWF tiene una importancia relativa mayor, dado que asesora a cerca
de 48% de los concesionarios de ese departamento.
Un aspecto interesante es descubrir que los concesionarios que no trabajan
con las ONG lo hacen principalmente porque no quieren ser controlados por
terceros, aunque esto signifique, por ejemplo, no acceder al apoyo tcnico para
la elaboracin de los planes operativos anuales, entre otros beneficios. De
alguna manera, se estima que el control oficial del INRENA en las concesiones
no ser muy estricto, dadas las limitaciones de sus recursos; por lo tanto, las
ONG son las que ejerceran ese control de los planes de manejo de manera
efectiva. Las ONG sealan que la relacin con los concesionarios se basa en la
confianza y la transparencia, dado que nadie los obliga a trabajar con ellas 32. En
otros casos, los concesionarios tenan relacin previa de trabajo con aserraderos o empresas madereras que les brindan ese apoyo.
En resumen, el proceso de adjudicacin de las concesiones forestales ha
presentado dos problemas esenciales: la informacin poco exacta y los plazos
estrechos. Estos dos factores han dado lugar a una serie de problemas iniciales,
algunos de los cuales han sido superados en los siguientes concursos, mientras
que otros requerirn de ms tiempo y trabajo. En trminos generales, el trabajo

31
32

WWF apoya a 21 concesionarios de los 44 de Madre de Dios; ProNaturaleza apoya a 6.

Ambos directores de las oficinas de WWF en Ucayali y Madre de Dios, as como ProNaturaleza,
mencionaban que de detectarse situaciones en las cuales el concesionario pretendiera blanquear
madera o hiciera tala ilegal en zonas no autorizadas, se tendra que cortar el vnculo con ellos. Esto
estaba bastante claro para los concesionarios.

510

La poltica forestal en la Amazona andina

de la Comisin Ad Hoc evidencia un afn por hacer las cosas bien, de manera
transparente, y as ha sido percibido por los agentes que han participado en
estos dos procesos (vase el cuadro 22).

4.2. El proceso de extraccin forestal: zafra 2002

Los aspectos analizados a continuacin se refieren a los problemas encontrados por los concesionarios en el proceso de aprovechamiento del primer ao
de la concesin, es decir, durante la zafra del 2002. Como se mencion en el
captulo 2, el sector forestal tiene una serie de deficiencias que consideramos
estructurales, que sern discutidas en el captulo siguiente. En este acpite
slo se presentarn los problemas que se derivan del nuevo proceso de
concesiones.
De acuerdo con las entrevistas realizadas, se puede concluir que son cuatro
los aspectos que han limitado el aprovechamiento de las concesiones durante la
zafra 2002 (vase el cuadro 23). Adems, se reconoce que muchos problemas
tienen su origen en la oportunidad de los plazos y la inadecuada informacin.

Cuadro 22
lemas del pr
oceso
Opiniones ms impor
tantes sobre los pr
ob
importantes
prob
oblemas
proceso
de adjudicacin de las concesiones fforestales
orestales(1)

Madre de Dios

Fuerte presin poltica contra el proceso de concesiones.

Informaciones sobre derechos y obligaciones del concesionario
forestal insuficientemente difundidas.
Plazos del concurso muy estrechos e inadecuados a la realidad
productiva de la zona.
Informacin de los inventarios presentados por el INRENA incorrecta.

Ucayali

Campaa de desinformacin por parte de opositores al proceso.

Informaciones sobre derechos y obligaciones del concesionario
forestal insuficientemente difundidas.
Plazos del concurso muy estrechos e inadecuados a la realidad
productiva de la zona.
Informacin de los inventarios presentados por el INRENA incorrecta.
Cuestionamiento de participacin de ONG en el proceso.

(1)

Resumen de entrevistas con los concesionarios de Madre de Dios y Ucayali y con las ONG
que apoyaron el proceso.
Elaboracin propia.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

511

Cuadro 23
lemas en el
Opiniones ms impor
tantes sobre los pr
ob
importantes
prob
oblemas
apr
ovec
hamiento de la zafra 2002(1)
apro
vechamiento

Madre de Dios
y
Ucayali

Elevado costo de los inventarios forestales necesarios para el PGMF

y POA, as como de los planes propiamente dichos.
Incumplimiento en el pago de los derechos de aprovechamiento.
Restricciones del INRENA para cumplir sus funciones.
Competencia desleal debido a la comercializacin
proveniente de tala ilegal.

(1)

Resumen de las entrevistas con los concesionarios de Madre de Dios y Ucayali y con las ONG que
apoyaron el proceso.
Elaboracin propia.

4.2.1. Cumplimiento de los PGMF y POA

Un instrumento esencial para un manejo forestal sostenible es la elaboracin de los
planes de manejo. Estos planes, segn lo estipula el Reglamento de la Ley Forestal,
deben ser realizados por ingenieros forestales o personas jurdicas especializadas
registradas en el INRENA. Como mencionamos antes, hay dos niveles de planificacin: el Plan General de Manejo Forestal (PGMF, planificacin estratgica de largo
plazo) y el Plan Operativo Anual (POA, actividades del ao operativo).
Debido a los plazos cortos que el concurso pblico de concesiones haba
impuesto, y al retraso en el inicio de la zafra 2002, se permiti aprovechar los
recursos de la concesin durante el primer ao de vigencia en simultneo con la
elaboracin del PGMF. Esta medida, aunque no ptima, fue necesaria porque los
productores forestales no tenan la capacidad de invertir en los planes, por un
ao aproximadamente, sin aprovechar la madera. Esto era ms evidente an si
al final del primer ao se deba pagar el derecho de aprovechamiento anual.
As se estableci un rgimen de excepcin para la zafra de ese ao,
denominado Plan de Manejo para la Zafra 200233. Asimismo, se determin que
los titulares de la concesin podran iniciar el aprovechamiento forestal en una
superficie de hasta 1/20 del rea de la concesin, presentando tres informes con
carcter de declaracin jurada. Es decir, se autoriz a presentar el plan de
manejo forestal para la zafra 2002 en un plazo de hasta 180 das, el cual deba
contener necesariamente, entre otros, la informacin consignada en los informes anteriores (vase el cuadro 24).
33

DS 048-2002-AG, 26 de julio del 2002. En el 2003 se aprob el mismo rgimen para el aprovechamiento durante el primer ao de vigencia para todas las concesiones que se otorguen en adelante,
de acuerdo con el DS 013-2003-AG y la RJ 051-2003-INRENA.

512

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 24
Plazos de presentacin de los inf
ormes de la zafra 2002
informes
Inf
orme
Informe

Plazo de presentacin

Primer informe
Segundo informe
Tercer informe

Hasta 100 das

Hasta 120 das
Hasta 180 das

Fuente: RJ 051-2002-INRENA.

Esta excepcin, si bien contradice la naturaleza de un plan, dado que ste se

debera presentar al iniciar las operaciones, apunt a que los concesionarios
tomasen su tiempo para preparar un PGMF bien meditado y con informacin
suficiente y, de acuerdo con ello, presentaran tambin el POA 200334.
En ambos departamentos se constata un incumplimiento en la presentacin
del Informe de la Zafra 2002. Segn informacin de la oficina de INRENA en
Pucallpa, para junio del 2003, de 53 concesionarios a su cargo, slo 16 haban
presentado el POA y 11 de ellos haban sido aprobados. Muchos presentaron el
primer informe, pero luego no cumplieron con presentar los siguientes. En lo que
respecta al PGMF, que deba presentarse al cumplirse un ao de firmado el contrato de concesin, es decir, faltando un mes para el vencimiento, no se haba
presentado ninguno. Por otro lado, segn la oficina de INRENA en Puerto Maldonado, de los 29 concesionarios a su cargo, slo 18 haban presentado el POA
200235 y ya estaban aprobados, mientras que slo se haba presentado un PGMF.
Las razones que explican el incumplimiento del POA son variadas, de acuerdo
con las opiniones de los concesionarios, pero pueden resumirse bsicamente en
dos: (i) la estrechez de los plazos, que no permite aprovechar la concesin y a la
vez desarrollar el inventario y los planes de manejo 36; y (ii) los costos que implica
realizar el inventario y desarrollar el informe.
Se observan dos componentes de costos: uno variable, que involucra la realizacin del trabajo de campo de identificacin de especies y toma de inventario37;
y un costo fijo, que es el diseo o elaboracin del documento del POA propiamente
dicho. Ese costo fijo es de aproximadamente mil dlares38, aunque vara en funcin del rea de aprovechamiento y de la distancia de la concesin.
34

35
36

37
38

Por esta razn no se ha querido denominar POA 2002 a este informe de la zafra 2002, dado que se
quiere poner nfasis en que es una situacin de excepcin.
Los POA fueron presentados entre febrero y marzo y aprobados en junio.
Hay que considerar, tambin, que no exista experiencia en realizacin de planes de manejo por parte
de los concesionarios, y tampoco fue fcil encontrar de inmediato apoyo de profesionales.
El inventario es al 100% para la elaboracin del POA.
Dato obtenido de los concesionarios entrevistados y corroborado por las ONG.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

513

El cuadro 25 muestra cmo en una concesin en Tambopata, a nueve das de

la ciudad principal, el POA tiene un costo total de cerca de 7.090 dlares, siendo
el costo del POA por hectrea de 5,91 dlares. En el caso de una concesin en
Sepahua (Ucayali), a diez das de la ciudad principal, se obtiene un costo total de
6.264 dlares, siendo el costo del POA por hectrea de 6,96 dlares. Finalmente,
en otro caso en Callera (Ucayali), el costo del POA por hectrea de una
concesin a slo tres das de la ciudad principal fue de 4,84 dlares por hectrea.
Este costo vara entre +/- 0,05 dlares por da, de acuerdo con la distancia, en
cualquiera de los casos. Es general, los costos del POA son bastantes homogneos, pero existen diferencias en cuanto la participacin de este rubro en el total
de costos operativos de cada concesin.
Otra posible explicacin de la demora en la ejecucin de los planes de manejo
es la poca experiencia en este aspecto, tanto de parte de los ingenieros forestales

Cuadro 25
PO
A en funcin de los das de transpor
te principal
POA
transporte
Madre de Dios
Tambopata
Inventario
Diseo
Costo total
Hectreas aprovechadas
Costo total por hectrea

5 das
5.866,89
1.000,00
6.866,89
1.200
5,72

9 das
6.089,74
1.000,00
7.089,74
1.200
5,91

Sepahua I
Inventario
Diseo
Costo total
Hectreas aprovechadas
Costo total por hectrea

6 das
5.041,17
1.000,00
6.041,17
900
6,71

10 das
5.264,03
1.000,00
6.264,03
900
6,96

Callera
Inventario
Diseo
Costo total
Hectreas aprovechadas
Costo total por hectrea

1 da
2.812,60
1.000,00
3.812,60
800
4,77

3 das
2.868,31
1.000,00
3.868,31
800
4,84

Uca
yali
Ucay

Elaboracin propia.

514

La poltica forestal en la Amazona andina

a cargo39 como del propio concesionario. Al no existir experiencias anteriores que

pudieran dar luces al proceso, tuvieron que aprender en el proceso mismo. Adems, para el INRENA tambin constitua un nuevo procedimiento, que deba ser
presentado de manera que su supervisin resultara fcil. Por ello, se han producido
cambios en los trminos de referencia de los planes, tales como los del 8 de agosto
del 2003, que establecen nuevos trminos de referencia para los PGMF y POA40.
Estas modificaciones son bsicamente de forma: algunas precisiones y detalles
tcnicos ms especficos que los anteriores.

4.2.2. Cumplimiento de pago del derecho de aprovechamiento

Las bases de los concursos de concesiones estipulaban que cada postor
presentara una propuesta econmica; es decir, hiciera una oferta respecto al
monto en dlares que estara dispuesto a pagar por cada hectrea de concesin.
Este monto poda ser igual o superior al monto base establecido en 0,40 dlares
por hectrea por ao.
El precio base del derecho de aprovechamiento se calcul como un monto
equivalente al pagado por volumen de extraccin, bajo el sistema de contratos de mil
hectreas. En la prctica, las discusiones respecto a la forma de determinar el precio,
las consideraciones sobre la situacin social de los extractores y las experiencias de
otros pases llevaron a que el precio base se estableciera por debajo de dicho
equivalente41.
Adems, en aquellas concesiones en las cuales el POA incluye el aprovechamiento de la caoba, se aplica la siguiente frmula para el clculo del derecho de
aprovechamiento forestal (DAF)42 :
DAF = (TC) x (FP) + (V) x (X)
(A)
donde TC es la tarifa del contrato expresada en dlares; FP es el factor promocional; V es el volumen de caoba expresado en m3; X es el valor por metro cbico de

39

40
41

42

Cabe resaltar que si bien los ingenieros forestales son preparados en esta materia durante la carrera
universitaria, su realizacin en la prctica era bastante limitada, dado que no se constitua como
exigencia para el aprovechamiento forestal.
RJ 109-2003-INRENA.
Exista experiencia previa con el Bosque del Biabo, en el que se estableci el precio base sobre
consideraciones objetivas como porcentaje del Valor Actual Neto (VAN), porcentaje de costos o
porcentaje de ingresos; stos, a su vez, dependan de las caractersticas de cada concesin (especies aprovechadas, volmenes, distancias, tecnologa de aprovechamiento, entre otras).
RJ 050-2003-INRENA.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

515

caoba, el cual se establece en 14,5 dlares por metro cbico43 ; y A es el rea total
de la concesin.
Dado que la ponderacin establecida de la propuesta econmica fue de 30%,
las expectativas sobre los montos a ofertar necesarios para ganar tendieron a
incrementar las ofertas sin un adecuado fundamento tcnico de cada concesin.
Los resultados demostraron que, en promedio, las ofertas superaban en tres
veces el precio base por hectrea (1,2 dlares). En Ucayali, muchas concesiones ofrecieron 2,5 y hasta 3 dlares por hectrea; y en Madre de Dios, 2 dlares
por hectrea.
Considerando que los concesionarios tenan que hacer frente a inversiones
iniciales y que el DAF tendra que pagarse funcionara o no la concesin, se
determin un rgimen de fraccionamiento de pago del DAF en cinco armadas,
como muestra el cuadro 26.
Pese a estas facilidades, existe incumplimiento en el pago de los derechos de
aprovechamiento. Ms de 85% de los concesionarios no han podido pagar el
derecho de aprovechamiento debido a mltiples razones. El cuadro 27 muestra
el estado de la situacin a junio del 2003.
En Ucayali, el cumplimiento es menor que en Madre de Dios. Se observa que
slo un 8% del monto adeudado fue efectivamente cancelado en Pucallpa; esto
significa que 5 de un total de 53 concesionarios cumplieron con estar al da en
las cuotas. En Atalaya44, el porcentaje de cumplimiento es de 16%. Del mismo
modo, en Tambopata y Tahuamanu lleg a 25% y 36% respectivamente; observndose, al igual que en Ucayali, una disminucin del nmero pagos conforme
avanzaban las cuotas.
Las razones que se esgrimen para justificar el incumplimiento son variadas. Las
de menor sustento arguyen una falta de conocimiento de lo que estipulaba la Ley y del
contrato sobre el DAF. Se pensaba que el esquema era un pago por las reas aprovechadas y no por toda el rea de la concesin. Muchos concesionarios, a pesar de
sostener esta defensa, reconocan su responsabilidad por haber firmado el contrato.
Otra razn que explica el incumplimiento es la demora en la firma de los
contratos (en el mes de julio), lo que no permiti a muchos adjudicatarios
operar sus concesiones, sobre todo a aquellos que se encontraban muy lejos y
el clima no se lo permita. As por ejemplo, en Pucallpa, de las 53 concesiones
slo 14 operaron; mientras que en Atalaya de las 44 slo 10 estuvieron
operando en la zafra 200245. Sin duda, el no poder extraer madera de las
concesiones y el tener que invertir dinero para realizar el PGMF y el POA
43

44
45

Este valor por la caoba ha sido establecido para los primeros cinco aos de vigencia del contrato,
despus de los cuales podr ser modificada por el INRENA.
Vase en el Anexo II, Cuadro 2.5, el detalle de cumplimiento de pagos para Atalaya.
INRENA Pucallpa.

516

La poltica forestal en la Amazona andina

dificult la posibilidad de pago. Sin embargo, muchos de los que no operaron

en la zafra 2002 tenan todava vigentes los contratos de mil hectreas que les
permitan movilizar madera hasta marzo del 2003.
Cuadro 26
go del derec
ho de
Rgimen de fraccionamiento de pa
derecho
pago
apr
ovec
hamiento para el primer ao de concesin
apro
vechamiento
Opor
tunidad
Oportunidad

Monto

Primera

Antes de la suscripcin del contrato de

concesin.

5% del valor del DAF anual para

el primer ao.

Segunda

Hasta los 120 das, contados desde la 10% del valor del DAF anual
suscripcin de contrato. En caso de para el primer ao.
efectuarse la primera movilizacin dentro de este plazo, el concesionario cancelar el monto respectivo dentro de
los cinco das posteriores a la autorizacin de la concesin.

Tercera

Hasta los 180 das, contados desde la 20% del valor del DAF anual
suscripcin de contrato.
para el primer ao.

Cuarta

Hasta los 240 das, contados desde la 30% del valor del DAF anual
suscripcin de contrato
para el primer ao.

Quinta

Antes de la finalizacin del primer ao 35% del valor del DAF anual
de la concesin, siendo requisito indis- para el primer ao.
pensable para la aprobacin del POA
del siguiente ao.

Armada

Fuente: RJ 357-2002-INRENA.

4.2.3. Las funciones del INRENA

Como se mencion anteriormente, el nuevo rgimen de concesiones requera una estructura administrativa adecuada a los cambios propuestos. Sin embargo, la puesta en marcha del nuevo sistema desbord las expectativas, tanto
por lo estrecho de los plazos propuestos como por el desconocimiento real de lo
que el nuevo rgimen significaba en materia organizacional.
Por ello, al concluir los dos primeros concursos e iniciarse las primeras
acciones del INRENA en su nuevo papel, empezaron a surgir inconvenientes.
Entre las principales objeciones que los concesionarios mencionan sobre el
desempeo del INRENA se encuentran las siguientes:

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

517

46

47

48

Hay muchos problemas de delimitacin de superficies y superposicin de

reas con comunidades indgenas y caseros46, cuya solucin exige un
trmite administrativo bastante complejo y costoso para el concesionario.
El INRENA debe hacer una inspeccin ocular de la concesin, posterior a
la presentacin del expediente respectivo47, en el se demuestre la superposicin o la materia de conflicto. Ante esto, se presentan dos problemas:
en primer lugar, los costos de estos trmites y de la inspeccin corren por
cuenta del concesionario; y en segundo lugar, el INRENA demora mucho
en responder a estos expedientes.
Los plazos de aprobacin de los POA por el INRENA fueron demasiado
amplios (tres a cinco meses), lo que perjudic el inicio de la zafra 2002.
Por Ley, la autoridad tiene noventa das para aprobar los POA, pero ese
plazo se considera demasiado prolongado y puede retrasar el inicio de la
zafra del periodo siguiente. Hay que reconocer que el INRENA est
asumiendo las labores que debera tener el Organismo Supervisor de los
Recursos Forestales Maderables (OSINFOR), en cuanto a la supervisin
y el control de las concesiones, adems de las propias. De seguir as, se
puede producir un cuello de botella grave cuando en la zafra entren en
operacin la mayora de las concesiones.
No se ha cumplido con la obligacin de crear el Registro Forestal para la
inscripcin registral de las concesiones. Esto perjudica a las empresas
porque limita su accionar en cuanto a los trmites de constitucin de
gravmenes sobre los derechos de la concesin, no pudiendo acceder a
financiamiento de instituciones bancarias u otras.
Las denuncias de los concesionarios sobre tala ilegal no son apoyadas
por el INRENA, debido a su falta de recursos fsicos, causando perjuicios
a los concesionarios. Si bien, de acuerdo con lo establecido en el contrato, los concesionarios son custodios del bosque, requieren el apoyo de las
autoridades para hacer frente a la delincuencia. Las oficinas regionales
del INRENA no cuentan con recursos propios sino que dependen de
Lima, y son concebidas como una mesa de partes que no tiene capacidad de decisin48. Por esta razn las respuestas demoran, as como las
acciones sobre las denuncias interpuestas por los concesionarios. Algunos concesionarios refirieron, adems, que individuos inescrupulosos

Estos casos no se refieren a concesiones superpuestas a comunidades indgenas con ttulo legalmente reconocido, sino a aquellos en los cuales no hay un reconocimiento legal.
Los concesionarios manifestaban que el elevado costo de realizar las mediciones y dems comprobaciones sobre las reas en conflicto, ocasiona que se efecten arreglos entre los invasores y los
concesionarios con el fin de que se inicie el aprovechamiento del bosque.
Referencia textual hecha por un grupo de concesionarios de Ucayali.

518

La poltica forestal en la Amazona andina

incentivan la tala ilegal en sus concesiones, previo acuerdo, para luego

denunciar y quedarse con la madera y venderla49 . Cosa que de otro modo
no se pude dar.
Cuadro 27
Estado del pa
go del derec
ho de apr
ovec
hamiento
pago
derecho
apro
vechamiento
Lugar

Monto total
a pa
gar
pagar
(en US$)

Monto pa
gado
pagado
(en US$)
Cancelado

Pagos realizados de
do con las cuotas
acuerdo
acuer

Pucallpa
(30 de abril)

627.883,72

50.569,45

8,05

1. cuota:
2. cuota:
3. cuota:
4. cuota:

43
5
5
0

Atalaya
(30 de abril)

627.053,77

100.598,41

16,04

1. cuota:
2. cuota:
3. cuota:
4. cuota:

24
4
12
1

Tambopata
(20 de junio)

296.136,30

74.708,08

25,20

1. cuota: 11
2. cuota: 6
3. cuota: 4
4. cuota: 4
5. cuota: 4

Tahuamanu
(20 de junio)

357.292,07

127.981,71

35,81

1. cuota: 5
2. cuota: 13
3. cuota: 7
4. cuota: 2
5. cuota: 1

1.908.365,86

353.857,65

18,54

Total

Fuente: Mesa Nacional de Dilogo y Concertacin Forestal (MNDCF).

49

La ley vigente establece que el decomiso de madera ilegal en una concesin debe devolvrsele al
dueo de la misma, una vez comprobado el hecho.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

519

4.2.4. Concesiones y tala ilegal

La comercializacin de la caoba y la del cedro generan un margen de rentabilidad muy alto (como se ver en el siguiente acpite), lo que incentiva a los
extractores madereros a sacar estos recursos de las zonas protegidas y concesionadas en forma ilegal, sin importarles el impacto ambiental, social y econmico. El Ministerio de Agricultura compara la tala ilegal con el contrabando o el
narcotrfico: una red organizada y poderosa que amenaza el proceso de ordenamiento del bosque que el gobierno ha emprendido50.
La tasa de deforestacin en el Per actualmente es de 725 hectreas por da;
es decir, 261.158 hectreas se pierden al ao, principalmente por la tala ilegal de
madera y los procesos migratorios agrcolas no planificados. El Per pierde
mucho dinero por el blanqueo51 de la madera, ya que los ilegales no pagan
impuestos, adems de ser competencia desleal para los concesionarios forestales. Por otro lado, las estrategias tradicionales de lucha contra la tala ilegal han
estado orientadas exclusivamente a decomisos de madera a pequeos extractores; y no se ha involucrado a los actores del bosque, para generar una conciencia
sobre las consecuencias de esta actividad.
Por ello, el 25 de octubre del 2002 se cre la Comisin Multisectorial para la
Lucha contra la Tala Ilegal52, conformada por los Ministerios de Agricultura,
Defensa, Interior, Justicia y Educacin, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, la Defensora del
Pueblo y la Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, cuyo objetivo principal es retirar a los extractores forestales ilegales de las
zonas reservadas, concesiones forestales y territorios de comunidades nativas.
La Comisin ha elaborado un registro del ingreso de extractores ilegales a
reas naturales, poblaciones indgenas y comunidades nativas tituladas53. Hasta la fecha se han realizado varias importantes operaciones de decomiso de
madera en la selva peruana; pero el objetivo no es decomisar madera aserrada, sino evitar que sea talada ilegalmente del bosque, mediante un estricto
control, vigilancia y monitoreo de las concesiones forestales y de las reas
naturales protegidas.

50
51

52
53

Declaraciones del ministro de Agricultura, diario El Peruano, julio del 2002.

Blanqueo de la madera se refiere a las actividades realizadas para formalizar y legalizar una madera
talada sin el permiso correspondiente, de acuerdo con la ley.
DS 052-2002-AG.
Tahuamanu, Los Amigos, y las Piedras; Reserva Territorial Nahua-Kugapakori; comunidades nativas
del Bajo Urubamba, Sepahua, Satipo, Selva Central; Reserva Nacional Pacaya Samiria; Bosque Von
Humboldt, Aguayta, Atalaya, Pucallpa; PN Manu / PN Biabo-Cordillera Azul. Adems, los Bosques
Secos de la Costa Norte y Bosques de Lomas de la Costa Sur.

520

La poltica forestal en la Amazona andina

Segn datos de la Comisin Agraria del Congreso de la Repblica, los

decomisos de madera ilegal en los aos 2000, 2001 y 2002 fueron de 9.463.256
pies tablares, de los cuales 90% eran de caoba. Se estima, adems, que el
INRENA slo decomisa 50% de lo ilegalmente talado.
Sin duda, la labor de control y supervisin de las concesiones forestales
maderables requiere recursos, personal capacitado y apoyo de la Polica
Nacional y del Poder Judicial. En la actualidad, el INRENA no tiene equipos
adecuados para ejercer esa labor. Carece de deslizadores, equipos de comunicacin y recursos econmicos para gasolina y gastos operativos54, lo que
pone a esta institucin en seria desventaja frente a los ilegales, mejor preparados en este aspecto. Las personas que trabajan en el INRENA son en su
mayora contratadas55, lo que no les permite tener la seguridad de ser respaldadas cuando deben enfrentar acciones judiciales como producto del ejercicio
de sus funciones. Asimismo, en algunas zonas el personal es insuficiente. En
la oficina regional de Puerto Maldonado, por ejemplo, trabajan 22 personas
para cubrir un total de 2,5 millones de hectreas de bosque bajo su jurisdiccin. El apoyo de la Polica Nacional es relativo. En primer lugar, tampoco
cuenta con infraestructura de apoyo adecuada y al servicio de los casos del
mbito forestal, dado que tienen a su cargo, tambin, las funciones de seguridad interna. En segundo lugar, la polica especializada (llamada Polica Ecolgica), cuenta con 24 policas forestales en todo el pas, de los cuales cuatro
han sido designados a la Amazona. Finalmente, el Poder Judicial cumple un
papel importante como ente sancionador de las actividades ilcitas; pero
lamentablemente se encuentra en crisis a todo nivel, situacin que dificulta las
acciones de control.
En resumen, mientras se tuvo especial cuidado en el proceso de adjudicacin de derechos de las concesiones forestales, es decir, para garantizar la
idoneidad y transparencia de los concursos, hubo un descuido en la preparacin de los procesos a travs de los cuales se implementara lo que la Ley
estipulaba, y lo que las bases del concurso establecan. Se concluye, entonces, que ni los concesionarios ni el Estado representado por el INRENA
han cumplido con todas las obligaciones establecidas y a las cuales se
comprometieron. Se requiere, por lo tanto, redisear los plazos y las acciones
de manera conjunta.

54

55

INRENA funciona como caja nica; es decir, los recursos generados en cada localidad van a Lima y
desde all son distribuidos nuevamente, de acuerdo con los pedidos. Esto genera retrasos en las
actividades, por los trmites que hay que cumplir.
En la oficina regional de Ucayali se deca que, de aproximadamente cien personas, slo cinco
pasaran a planilla; el resto sera personal contratado.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

521

4.3. La rentabilidad de las concesiones y el derecho de

aprovechamiento forestal
Los problemas que enfrentan los concesionarios de los primeros concursos
pblicos, analizados en los acpites anteriores, plantean preguntas sobre la
viabilidad de las concesiones forestales. No en un sentido de cuestionar el
proceso en s mismo sino de saber cun rentable es para el concesionario esta
forma de produccin, y qu elementos estn obstaculizando su desarrollo.
En este sentido, el estudio plante el desarrollo de concesiones tipo en cada
zona, de acuerdo con caractersticas relevantes que permitan estimar los costos,
ingresos e indicadores que den luces sobre la rentabilidad de cada una; y, lo que
es ms importante, conocer los factores de los cuales depende dicha rentabilidad.
Asimismo, el incumplimiento en el pago del derecho de aprovechamiento
constituye en la actualidad un serio problema que resolver. En este sentido, se
analizan los mximos niveles del DAF para cada caso, y se determinan algunos
parmetros que permiten evaluar la conveniencia del mismo.

4.3.1. El proceso de aprovechamiento primario

Para determinar el funcionamiento de una concesin forestal es necesario
conocer su proceso productivo y sus caractersticas principales. Como se seal en el captulo 2, el aprovechamiento puede dividirse en corte o tala, trozado,
arrastre y acopio. Adicionalmente, el aprovechamiento implica el desarrollo de
procesos preliminares a la zafra y el aserro primario. El rendimiento (metro
cbico por hectrea) depende de dos factores fundamentales: la dificultad para
llegar a la zona de aprovechamiento y la tecnologa empleada durante la zafra y
en el aserro primario56. De este modo, mayores distancias y el uso de tecnologas artesanales para la fabricacin de aserraderos porttiles (hechizos), caracterizados por un alto desperdicio, obliga a concentrar la zafra en especies de
alto valor comercial por metro cbico. Este tipo de procesos de extraccin limita
el nmero de especies explotadas a un par de alto valor comercial57, reducen el
rendimiento por hectrea y frenan el aprovechamiento ptimo y sostenible del
bosque. En trminos generales, la explotacin de dos especies de alto valor
comercial (descremado del bosque) genera un escaso rendimiento: de dos a
tres metros cbicos por hectrea58.

56

57
58

Ver Anexo III: Procesos que deberan ser desarrollados para la extraccin forestal en Concesiones
Forestales.
Cedro y caoba fundamentalmente.
El aprovechamiento de doce o ms especies puede subir a 14 metros cbicos por hectrea.

522

La poltica forestal en la Amazona andina

4.3.2. Supuestos59
Estudiar el resultado de un ao de operacin de las concesiones forestales en
Madre de Dios y Ucayali implic enfrentar una restriccin de informacin cuantitativa y sistematizada sobre los agentes. Dado el corto periodo de vida del
proceso y la historia de informalidad del sector, haba poca documentacin sobre
las actividades productivas y sobre los costos que stas implicaban, en vista de
lo cual se decidi recoger informacin primaria con los concesionarios de cada
zona60, que luego fue contrastada con otros concesionarios y con informacin
proporcionada por ingenieros forestales. Esta informacin se corrobor tambin
con algunas personas encargadas de apoyar la elaboracin de los planes de
manejo en la actualidad.
Sobre la base de la informacin recogida se establecieron cuatro concesiones tipo61, dos para Madre de Dios y dos para Ucayali; sin embargo, se tuvo
que dejar de lado un caso de Madre de Dios, porque no contaba con informacin completa ni lo suficientemente consistente. Los parmetros establecidos
para la elaboracin de las concesiones tipo pretenden mostrar la gran variedad de formas de produccin y de caractersticas de bosques, lo que representa una situacin distinta por cada una y, por tanto, muy compleja de regular
en su conjunto.
El cuadro 28 muestra las caractersticas de cada concesin tipo. En
primer lugar se presenta una concesin en Madre de Dios, ubicada en el
distrito de Tambopata62 (en adelante denominada Concesin Tambopata).
Esta concesin tiene una superficie de 36 mil hectreas, es decir, superior al
promedio de la zona, con un rea de aprovechamiento anual de 1.200
hectreas. Sus caractersticas de aprovechamiento forestal estn basadas
en el arrastre mixto (manual y con tractor agrcola) y en el aserro al pie del
rbol con aserradero de tipo castillo y de disco63. El medio de transporte
principal son las canoas y, en parte, las chatas. Se encuentra a siete das de
Puerto Maldonado, por ro. Esta concesin aprovecha tres especies: caoba,
cedro y tornillo.

59

60

61

62
63

Los cuadros de inversiones, ingresos y costos de todos los tipos de concesiones analizadas pueden
solicitarse a la autora o a la editora.
El levantamiento de informacin se realiz a travs de entrevistas estructuradas para tal fin durante los
viajes a Pucallpa y Puerto Maldonado.
Las concesiones tipo no reflejan ningn caso en particular. Responden a un conjunto de caractersticas recogidas en el trabajo de campo.
Ver Anexo II, Mapa 2.1, para conocer la ubicacin.
El uso de aserradero de disco se debe a que la especie aprovechada es la caoba, aunque lo ms
comn es el uso de aserradero tipo castillo de fabricacin artesanal.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

523

Cuadro 28
Caractersticas de las concesiones tipo analizadas
Zona de extraccin
Departamento
Provincia
Distrito
Hectreas totales
Hectreas aprovechadas al ao
Financiamiento

Transpor
te menor
ransporte
Arrastre manual
Arrastre mecanizado
Transpor
te principal (das)
ransporte

Madre de Dios
Tambopata
Tambopata

Ucayali
Atalaya
Sepahua I

Ucayali
Atalaya
Sepahua II

Ucayali
Coronel Portillo
Callera

36.000

27.000

27.000

24.000

1.200

900

900

800

Capital propio Capital propio Capital propio Capital propio

Habilitacin
Habilitacin
50% - 50%
Habilitacin
50% - 50%
50% - 50%
Lomeo
Tractor agrcola

Revolcado
-

Tractor agrcola Tractor forestal

8

Medio de transpor
te principal
transporte

Canoa - chata Canoa - chata Canoa - chata

Chata

Aserro

Pie del rbol

Ciudad

Pie del rbol

Ciudad

de disco
porttil

de cinta

de disco

de cinta

50.000
140.000
600.000
-

150.000
50.000
-

150.000
50.000
750.000
-

2.200
1.597.800

2,99

1,01

4,80

9,09

Aserrader
o
Aserradero
Especies aprovechadas (pies tablares netos)
caoba
cedro
tornillo
Otras (capirona, copaiba, lupuna, etc.)
m3/ha apr
ovec
hados
apro
vechados
Elaboracin propia.

La Concesin Sepahua, en la provincia de Atalaya, departamento de Ucayali64

se encuentra tambin sobre el promedio de superficie en la zona con un rea de
aprovechamiento de 900 hectreas. El anlisis de esta concesin se desdobla en
dos, debido a que en su interior se modifican dos caractersticas: en primer lugar,
el aprovechamiento, que en un caso se realiza revolcando las trozas para
aserrarlas posteriormente en la ciudad, y en el otro caso utilizando tractor
agrcola y aserrando al pie del rbol; y en segundo lugar, las especies aprovechadas, que en el caso de las trozas se limitan a caoba y cedro, y en el del
aserro en el monte se agrega la especie tornillo. Esta concesin tipo se encuentra a ocho das de la ciudad de Pucallpa.

64

Ver Anexo II, Mapa 2.2, para conocer la ubicacin.

524

La poltica forestal en la Amazona andina

La Concesin Callera, en la provincia de Coronel Portillo, departamento de

Ucayali, cuenta con un rea total de 24 mil hectreas y un rea de aprovechamiento de 800 hectreas. Se utiliza tractor forestal para el arrastre y se transporta la madera en trozas por chata, para aserrarla en la ciudad, que se encuentra a
slo dos das por ro. Una diferencia importante de este caso es que las especies
aprovechadas son un poco de cedro y gran parte de otras maderas (capirona,
copaiba y lupuna, entre otras)65. Esto se debe a la cercana de la concesin, que
permite aprovechar las maderas de menor valor comercial, dados los reducidos
costos de transporte que enfrenta.
Es importante resaltar que la construccin de las concesiones tipo representa los casos factibles, pero no necesariamente reales, tomados sobre una
muestra representativa. De hecho, existen concesiones con niveles de productividad menores que el de Sepahua I, o con tamao de unidades ms grandes o
ms pequeas. La diversidad es muy amplia y, en la realidad, la situacin de
cada concesionario vara de acuerdo con cada caracterstica.
En cada concesin tipo se analizarn las rentabilidades bajo un esquema de
operacin con capital propio, es decir, sin financiamiento; para luego presentar
dos modalidades de financiamiento: la de habilitacin y la de al partir 50%-50%.
Dado que estas modalidades no implican pago de intereses ni periodos de pago,
porque se resuelven con la llegada de la madera a la ciudad, se aplican los
gastos directamente durante el periodo de operacin anual66.
Para la realizacin del clculo de la rentabilidad y del derecho de aprovechamiento, se establecieron los supuestos bsicos que figuran en el cuadro 29.
Todos los clculos han sido realizados en dlares americanos a un tipo de
cambio promedio de 3,5 soles por dlar. La vida til del proyecto establecida
por Ley es de cuarenta aos, con un valor de recuperacin nulo; es decir, se
deprecia todo el capital durante la vida til del proyecto. La tasa utilizada para
descontar los flujos futuros es de 16,858%, la misma utilizada en el trabajo de
la Cepri-Biabo y en el de Villacorta y Price67. El rea de aprovechamiento
anual ha sido establecida en 1/30 del rea total de la concesin, debido a que
1/20, rea mxima permitida por Ley, resulta demasiado grande cuando se
extrae caoba.

65

66
67

Cabe precisar que, usualmente, cuando se aprovecha madera de menor valor comercial, se requiere
aserrarlas en el monte para reducir los altos costos de transporte que hacen poco rentable esta
actividad. En este caso se transporta por chata y en trozas, pues la concesin se encuentra cerca de
la ciudad (a dos das).
Se precisar en detalle cada modalidad ms adelante.
Linda Price y Rosa Villacorta, ob. cit., y ngel Salazar y Vctor Madueo, Informe final: apoyo a la
determinacin del valor base de derechos de aprovechamiento. Lima: INRENA (documento no
publicado).

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

525

En cuanto a los elementos necesarios para el anlisis de costos, han sido

considerados 25 das laborados por mes, con pago por cada da trabajado68. El
sistema de transporte considerado es por ro, a pesar de que algunas concesiones tienen acceso carretero o mixto. La razn es que el transporte por ro genera
mayores dificultades y costos a los concesionarios. Los costos administrativos
han sido establecidos como el 5% de los costos de extraccin.
Finalmente, se considera un pago de derecho de aprovechamiento de 1,5
dlares por hectrea, por encima de la tasa promedio de 1,20 dlares por hectrea,
dado que incluye el aprovechamiento de caoba en la mayora de los casos, por lo
cual la concesin tendra mayor valor y el DAF tambin. Asimismo, se aplica un 5%
de impuesto a la renta (IR), al cual estn afectas las actividades de extraccin de
madera, en el marco de la Ley de Promocin de la Amazona. Cabe resaltar que
el estudio establece un anlisis de sensibilidad con las variables de distancia,
impuesto a la renta y factores externos a la concesin, como el clima.
Los precios de las especies utilizadas en cada concesin tipo se resumen en
el cuadro 30. Corresponden a un promedio de los meses en que se vendi la
madera de la zafra 2002 (marzo, abril y mayo) en Pucallpa y Puerto Maldonado,
segn el caso. Puede observarse una diferencia de un sol entre los precios de la
caoba entre Puerto Maldonado y Pucallpa, y algo menos dependiendo de las
especies, bsicamente porque en Madre de Dios la salida y el acceso son ms
caros en trminos de costos de transporte.
Cuadro 29
enerales
generales
Supuestos g
Tipo de cambio (soles/dlares)

3,50

Vida til del proyecto (aos)

40

Valor de recuperacin

Tasa de descuento (%)

16,858

rea de aprovechamiento

1/30 de la concesin

Das laborados mes

25

Slo se paga por los das trabajados

Transporte principal

ro

Costos administrativos

5% de los costos de extraccin

Derecho de aprovechamiento (dlares)

1,50

Impuesto a la Renta

5%

Elaboracin propia.

68

Los cuadros con el detalle de los precios correspondientes a los factores de produccin pueden
solicitarse a la autora o a la editora.

526

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 30
hadas
Precios de especies apr
ovec
apro
vechadas
Callera - Sepahua I y II

Tambopata
Precio especies
aprovechadas
(soles)
Caoba
Cedro
Tornillo
Otras (capirona,
copaiba, lupuna, etc.)

pt*
comercial

pt
larga
angosta

pt
corta

pt
comercial

pt
larga
angosta

pt
corta

6.00
2,80
1,20

4,50
2,10
0,90

3,00
1,40
0,60

7,00
3,50
1,60

5,25
2,63
1,20

3,50
1,75
0,80

* pt: pie tablar.

Elaboracin propia sobre la base de la infomacin recogida en la zona durante la investigacin y complementada con los precios indicados en los boletines SIPEC de marzo, abril y mayo del 2003.

4.3.4. Anlisis de resultados de rentabilidad

Un primer anlisis sobre la rentabilidad de las concesiones tipo revela resultados
positivos. El Valor Actual Neto (VAN) flucta entre 737.310 y 2.280.788 dlares,
por un periodo de cuarenta aos, siendo la ms rentable la Concesin Sepahua
II. Se puede observar que esta concesin tipo tiene un aprovechamiento primario
relativamente ms alto, debido al uso de aserraderos porttiles de disco, que
permite un mayor aprovechamiento de las trozas. Aunque la Concesin Tambopata tambin tiene aserradero de disco utiliza igualmente aserraderos tipo
castillo. Esta mayor productividad se refleja en el indicador del volumen de pies
tablares netos logrados, lo que impacta en los ingresos de las concesiones. Del
mismo modo, los costos de extraccin son menores en el caso de Sepahua II:
149,12 dlares por hectrea aprovechada, en relacin con los 140,46 dlares por
hectrea para el caso de la Concesin Tambopata; es decir, cerca de 6% menos.
Las concesiones Tambopata y Sepahua I son las menos rentables, por dos
razones distintas. Si bien la Concesin Tambopata utiliza tractor y aserraderos
de tipo artesanal lo que permite un mayor aprovechamiento primario, no
trabaja los volmenes necesarios ni est siendo compensada con buenos precios. En el segundo caso, no hay aprovechamiento en el monte y por ello slo se
extrae caoba y cedro, cuyo precio, en cierta medida, compensa los altos costos
de transporte. La Concesin Callera es un caso particular dado que es ms
rentable que las dos anteriores a pesar de que no realiza aprovechamiento
primario. La principal ventaja de este caso es su cercana a la ciudad, lo que
disminuye sus costos de transporte (vase el cuadro 31).

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

527

Cuadro 31
Indicadores de rentabilidad de las concesiones
tipo operadas con capital pr
opio
propio
Depar
tamento
Departamento

Concesin
Hectreas aprovechadas al ao
Ingresos totales (US$)
Costos totales (US$)*
Beneficio total (descontado 5% IR) (US$)*
VAN (16,858%) (US$)
Ratio Beneficio Costo (B/C)
Beneficio por hectrea (US$)*
Beneficio por US$ de inversin *
Beneficio en US$ por pie tablar producido *
VAN (16,858%) por hectrea explotada
durante la vida til (US$)

Madre de Dios Uca

Ucayyali
Tambopata
Sepahua I
1.200
900
373.171
288.750
264.531
131.546
103.208
149.344
737.310
1.056.355
1,43
2,26
86.006,63
165,94
4.43
15,17
0.13
0,75
15

29

Uca
Ucayyali
Sepahua II
900
558.750
213.821
327.683
2.280.788
2,64
364,09
20,03
0,34

Uca
Ucayyali
Callera
800
344.201
174.599
161.121
1.108.625
1,96
201,40
6,36
0,10

63

35

* No incluye los incentivos otorgados para los cinco primeros aos.

Elaboracin propia.

El indicador de beneficio por hectrea aprovechada guarda la misma relacin que el VAN. La Concesin Sepahua II alcanza la ms alta: 364,1 dlares
por hectrea, mientras que la Concesin Tambopata la ms baja: 86 dlares
por hectrea.
Las concesiones Tambopata y Sepahua II tienen una inversin similar promedio
de 18,5 dlares por hectrea aprovechada; sin embargo, dado el mejor rendimiento
de Sepahua II, se observa un ratio de beneficio por dlar de inversin de 15,17 para
Sepahua I, en relacin con los 4,43 dlares por dlar invertido en Tambopata.
El indicador de beneficio por pie tablar producido de la Concesin Sepahua I
comprueba la situacin existente antes del nuevo rgimen. Dicha concesin slo
se dedica al aprovechamiento de caoba y cedro, con bsicamente ningn tipo de
aprovechamiento primario y con una mnima inversin69; y obtiene 0,75 dlares
por pie tablar producido. Sin duda un buen negocio, pero no sostenible debido a
que se basa solamente en dos especies; por lo dems, puede alcanzar una
mayor rentabilidad an si se le agrega valor 70.

69

70

La nica diferencia, en este caso, es que se le han adicionado los costos asociados a los PGMF, POA
y el pago del derecho de aprovechamiento.
A pesar de que el anlisis se enmarca en el aprovechamiento de la madera en las concesiones, es un
hecho que mientras ms valor agregado se le d a la madera, mayor rentabilidad tendr el negocio.

528

La poltica forestal en la Amazona andina

Finalmente, el anlisis del VAN por superficie explotada durante la vida til de
la concesin es de 63 dlares por hectrea para Sepahua II, lo que significa un
aprovechamiento primario de 5 metros cbicos por hectrea. La Concesin
Callera muestra un VAN de 35 dlares por hectrea y tiene un rendimiento de 9
metros cbicos por hectrea, debido a que extrae una cantidad mayor de
especies. Finalmente, Sepahua I y Tambopata tienen los rendimientos ms
bajos: 1 y 3 metros cbicos por hectrea.
En resumen, la rentabilidad de las concesiones est dada por una serie de
factores: la distancia entre la concesin y la ciudad, la tecnologa de aprovechamiento primario utilizada y la combinacin de especies extradas.
Un segundo tipo de resultados es el que considera la operacin de las
concesiones tipo bajo sistemas de utilizacin de capital de terceros. Como se
mencion anteriormente, el extractor no es sujeto de crdito formal debido a las
condiciones de inseguridad del rgimen forestal anterior. Con el nuevo esquema,
se abre la posibilidad de establecer un nuevo mercado con nuevas formas de
financiamiento acordes con la realidad del sector.
Sin embargo, debido a que el proceso de concesiones es relativamente
nuevo y no se encuentran an consolidados los nuevos instrumentos, prevalecen
los esquemas de financiamiento antiguos. Cabe anotar que Fondebosque ha
entrado a operar en este rubro como un intermediario financiero otorgando
pequeos prstamos de 10 mil soles71, con el objetivo de empezar a crear una
historia financiera de cada concesionario. Estos fondos son an muy pequeos
para satisfacer la demanda de crdito del sector.
Existen dos modalidades de financiamiento informal accesibles para los
concesionarios: la primera es la llamada habilitacin, consistente en adelantar determinada cantidad de dinero 80% del costo de extraccin que
permite al extractor cubrir algunos costos y sacar la madera del monte. El
repago del habilito se realiza con la venta de la madera al mismo prestamista,
en un procedimiento que castiga precio y volumen. Se ha considerado un
castigo de precio de 15% y un castigo de volumen de 10% sobre los pies
tablares aserrados72.

71

Este monto, aunque pequeo, ha servido para sufragar los gastos del inventario y para capital de
trabajo. A la fecha se han entregado cerca de cuarenta crditos en Puerto Maldonado y Pucallpa. La
idea es que si el concesionario cumple con el repago, puede acceder a prstamos cada vez mayores.
El plazo de devolucin de los crditos vara de tres a ocho meses, la tasa efectiva anual es de 18% en
soles y se ha considerado un premio para el buen pagador: reducirle la tasa efectiva anual a 12%.

72

Cabe precisar que un supuesto utilizado para facilitar los clculos de la rentabilidad ha sido considerar todas
las ventas sobre los pies tablares aserrados. Esto no siempre se da, ya que muchos concesionarios venden
la madera en trozas, y el pago del habilito se da tambin sobre la madera en trozas o con aserro en monte.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

529

La segunda forma de financiamiento es la llamada al partir. Esta modalidad

no implica un desembolso de dinero en efectivo por parte de prestamista sino el
uso de maquinaria, equipo y mano de obra (operarios para las mquinas). As, el
prestamista pone el tractor (para abrir caminos o para el revolcado de las trozas)
y/o los aserraderos porttiles, mientras vigila, en la misma concesin, el proceso
de aprovechamiento. El repago se hace con la reparticin de la madera en
proporciones que varan de acuerdo con la negociacin. Lo ms comn es que el
prestamista se quede con 50% de la produccin de la concesin.
El cuadro 32 muestra las tres concesiones tipo bajo las modalidades de
habilitacin y al partir, 50%-50%.
La Concesin Tambopata muestra los efectos ms negativos bajo ambas
modalidades de financiamiento. En el caso del habilito, el VAN se reduce en poco
ms de la mitad, 160.945 dlares, reducindose el VAN por hectrea explotada
durante la vida til de 15 a 3 dlares por hectrea. El efecto de utilizar esta
modalidad implica una tasa de inters de 65%, calculada sobre la base de los
ingresos dejados de ganar sobre el monto de habilitamiento. Si comparamos sta
con la tasa activa en moneda extranjera promedio del mercado, 8,86%, observamos que el financiamiento no formal es extremadamente caro. Pero, pese a ello, la
concesin sigue siendo rentable73, como lo demuestran los otros indicadores.
Cuando se utiliza la modalidad al partir 50%-50%, los resultados se hacen
negativos. Sin duda, esta modalidad es la ms onerosa, pero es igualmente
utilizada por los extractores, a pesar de que muchos manifestaron que con este
sistema no ganan casi nada74. En las entrevistas se haca mencin tambin a
esquemas que llegan inclusive a 60%-40%, cuando los extractores tenan urgencia de sacar las trozas y no tenan dinero para el transporte. En este caso, el
prestamista slo facilitaba el dinero y reciba el 60% de la produccin.
En la Concesin Sepahua se ha aplicado la modalidad de habilitacin para el
caso de Sepahua I y la de al partir para Sepahua II, bsicamente porque en el
caso se supone que el prestamista aporta el aserradero porttil, lo que convierte
a Sepahua I en una concesin ms productiva. Se observa tambin una reduccin del VAN por hectrea, de 29 a 17 dlares, lo que en trminos de tasa de
inters anual equivale a 136,67%.
Finalmente, en la Concesin Callera la habilitacin ocurre a 97% de inters,
con una reduccin del VAN por hectrea de 35 a 18 dlares. La menor tasa en
Callera obedece a los mayores costos por pie tablar respecto de Sepahua I, lo
que implica montos de prstamos mayores.

73

74

Se obtiene de beneficio 16,58 dlares por hectrea en comparacin con los 86 dlares con capital
propio.
Entrevistas con concesionarios en Pucallpa.

530

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 32
Indicadores de rentabilidad de las concesiones
tipo operadas con capital de ter
cer
os
tercer
ceros
Departamento

Madre
de Dios

Madre
de Dios

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Tambopata

Tambopata

Sepahua I

Sepahua II

Callera

Callera

1.200

1.200

900

900

800

800

Habilitacin

50% - 50%

Habilitacin

Ingresos totales (US$)

285.476

186.586

220.894

279.375

263.314

172.100

Costos totales (US$)*

264.531

244.734

131.546

206.093

174.599

152.969

Beneficio total
(descontado 5% IR)
(US$)*

19.897

-58.148

84.881

69.618

84.278

18.174

VAN (16,858%)
(US$)

160.945

-368.164

610.379

500.775

577.006

151.792

Ratio beneficio
costo (B/C)

1,09

0,78

1,73

1,38

1,50

1,15

Beneficio por
hectrea (US$)*

16,58

-48,46

94,31

77,35

105,35

22,72

Beneficio por US$

de inversin*

0,85

-3,55

8,62

5,38

3,33

3,40

Beneficio en US$
por pie tablar
producido*

0,03

-0,07

0,42

0,07

0,05

0,01

VAN (16,858%) por

hectrea explotada
durante vida til (US$)

-8

17

14

18

Inters anual ganado

por el habilitador (%)

65,03

Concesin
Hectreas
a provechadas al ao
Financiamiento

50% - 50% Habilitacin 50% - 50%

136,67

97.03

* No incluye los incentivos otorgados para los cinco primeros aos.

Elaboracin propia.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

531

En el caso del sistema al partir, la rentabilidad se reduce a una cuarta parte:

de un VAN de 2.280.788 dlares se llega uno de 500.775 dlares; y el beneficio
por pie tablar producido cae de 0,50 a 0,16 dlares. Nuevamente, el efecto de la
modalidad al partir se revela como mucho ms oneroso para el concesionario.
El anlisis en la Concesin Callera tambin refleja una disminucin en la
rentabilidad: de 35 dlares por hectrea aprovechada en la vida til a 18 con
habilito y a 5 con al partir, sin llegar a niveles de prdida. La tasa de inters
equivalente pagada en la modalidad de habilito es de 97%. Un anlisis sencillo
de la situacin indicara que el beneficio neto por pie tablar en el caso de al
partir sera de 0,01 dlares por pie tablar; considerando un promedio de 1,5
millones de pies tablares, su utilidad sera de 15 mil dlares por zafra; es decir es
el nivel mnimo de utilidad.
Por lo tanto, este anlisis indica que uno de los componentes principales de
variacin del VAN es la modalidad de financiamiento utilizada. Pese a ello, aun
existiendo un sistema de financiamiento informal oneroso, se logra obtener
beneficios de la actividad de extraccin, siendo ms sensibles los casos en que
se tiene menor grado de aprovechamiento primario. Por lo tanto, la implementacin de un sistema de financiamiento formal mejorara las condiciones de
produccin de los extractores y les permitira dirigir fondos para capitalizarse e
integrar la cadena productiva a la actividad de procesamiento industrial.
Un tercer tipo de resultados est relacionado con el anlisis de sensibilidad.
La primera variable analizada se relaciona con la variacin de los das de
distancia de la concesin a la ciudad principal. Dada la importancia de los costos
de transporte en el costo total de las operaciones forestales75, se han realizado
simulaciones de cambios en dos das de distancia respecto de la situacin
inicial: dos das ms cerca y dos das ms lejos. El cuadro 33 presenta los
cambios en el VAN de cada concesin tipo, de acuerdo con la modalidad de
financiamiento y el nmero de das de distancia.
Se observa que existe sensibilidad relacionada a la distancia de acuerdo con
lo esperado. Cuanto menor distancia de la ciudad mayor rentabilidad, y viceversa.
En el caso de las concesiones tipo con capital propio, se observa un incremento
del VAN entre 1-29% para disminuciones de dos das y una disminucin del VAN
entre 2-28% para aumentos en dos das. En el caso de concesiones tipo con
habilito, los mrgenes de variabilidad son ms amplios: de 3-27% de aumento en
el VAN para dos das ms cerca, y de 2-20% de reducciones en el VAN si
estuvieran dos das ms alejadas.

75

En las entrevistas, todos los concesionarios coincidieron al decir que el principal costo era el de
transporte; sin embargo, no se ha podido detallar la participacin del mismo en el costo total debido a
problemas en la desagregacin de las actividades.

532

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 33
VAN (16,858%) en funcin de los das de transpor
te principal,
transporte
Impuesto a la Renta = 5%
Madre de Dios

Tambopata
Capital propio
Habilitacin
50% - 50%

5 das
947.506,50
371.141,72
-165.085,14

6 das
842.408,17
266.043,39
-266.624,36

7 das
737.309,83
160.945,05
-368.163,58

8 das
632.211,49
55.846,71
-469.702,80

9 das
527.113,16
-49.251,62
-571.242,02

6 das
1.120.741,46
674.765,92

7 das
1.088.547,99
642.572,44

8 das
1.056.354,51
610.378,97

9 das
1.024.161,04
578.185,50

10 das
991.967,57
545.992,02

6 das
2.440.233,37
654.462,95

7 das
2.360.510,90
577.619,18

8 das
2.280.788,44
500.775,41

9 das
2.201.065,98
423.931,64

10 das
2.121.343,51
347.087,87

1 da
1.123.201,82
591.582,43
163.489,65

1,5 das
1.115.913,55
584.294,16
157.640,72

2 das
1.108.625,27
577.005,88
151.791,80

2,5 das
1.101.337,00
569.717,60
145.942,87

3 das
1.094.048,72
562.429,33
140.093,94

Uca
yali
Ucay

Sepahua I
Capital propio
Habilitacin

Sepahua II
Capital propio
50% - 50%

Callera
Capital propio
Habilitacin
50% - 50%
Elaboracin propia.

Por otro lado, se realiz el mismo anlisis con un Impuesto a la Renta de

15%76. Esto, en vista de la posibilidad de modificacin de las exoneraciones y
asumiendo la propuesta presentada por el Ministerio de Economa y Finanzas.
Como es de esperar, al incorporarse el 15% de impuesto a la renta los beneficios
se reducen y, como consecuencia, el VAN cae en 10,53% en todas las opciones
que inicialmente tenan VAN positivo.
Finalmente se introdujo el efecto del riesgo (condiciones climticas y de
seguridad), en trminos de una prdida de 30% del volumen de madera extrada.
Como consecuencia de dicha reduccin, las concesiones tipo siguieron presentando un VAN positivo, pero mucho menos significativo. Cuando se observan los
resultados incluyendo financiamiento de terceros, el VAN se vuelve en su mayora negativo para todos los casos, excepto para Sepahua I y Callera bajo el
sistema de habilitacin. Esto indicara la gran fragilidad del sistema respecto del
factor de riesgo climtico, principalmente (vase el cuadro 34).
Asimismo, se observa que las tasas de inters equivalentes en el sistema al
partir son menores, dado que tanto el productor como el habilitador asumen el
riesgo de la menor extraccin.
76

Ver Anexo II, Cuadro 2.6.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

533

Cuadro 34
Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo operadas
de ter
cer
os con capital (inc
luido riesgo c
limtico)*
tercer
ceros
(incluido
climtico)*
Departamento

Madre
de Dios

Madre
de Dios

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Tambopata

Tambopata

Sepahua I

Sepahua II

Callera

Callera

1.200

1.200

900

900

800

800

Habilitacin

50% - 50%

Habilitacin

Ingresos totales (US$)

199.833

130.610

154.626

195.563

184.319

120.470

Costos totales (US$)*

264.531

244.734

131.546

206.093

174.599

152.969

Beneficio total
(descontado 5% IR)
(US$)*

-61.463

-114.124

21.926

-10.530

9.234

-32.499

VAN (16,858%)
(US$)

-423.085

-755.419

174.841

-50.070

57.829

-197.410

Ratio beneficio
costo (B/C)

0,77

0,54

1,21

0,96

1,05

0,81

Beneficio por
hectrea (US$)*

-51,22

-95,10

24,36

-11,70

11,54

-40,62

Beneficio por US$

de inversin*

-2,64

-6,98

2,23

-0,81

0,36

-6,08

Beneficio en US$
por pie tablar
producido*

-0,08

-0,14

0,11

-0,01

0,01

-0,02

VAN (16,858%) por

hectrea explotada
durante vida til (US$)

-9

-16

-1

-6

Inters anual ganado

por el habilitador (%)

45,52

Concesin
Hectreas
aprovechadas al ao
Financiamiento

95,67

50% - 50% Habilitacin 50% - 50%

67,92

* No incluye los incentivos otorgados para los cinco primeros aos.

Elaboracin propia.

534

La poltica forestal en la Amazona andina

En resumen, una prdida de los volmenes de madera considerados en

30%, llevara a la mayora de concesiones a perder. Si bien ste no es un
resultado que se encuentre muy a menudo, es importante conocer los efectos del
riesgo en la rentabilidad de las concesiones. De ah las altas tasas de inters
cobradas por los habilitadores.

4.3.5. Anlisis de resultados sobre el derecho de aprovechamiento

Un tema de anlisis importante es el pago del derecho de aprovechamiento de
recursos forestales (DAF). En una situacin en la que se trabaja con capital
propio, el efecto del derecho de aprovechamiento muestra diferencias frente a
las concesiones que obtienen financiamiento de terceros.
El cuadro 35 muestra una primera situacin. Al tener la Concesin Tambopata una superficie mayor, est pagando un monto mayor por derecho de aprovechamiento, ms alto aun que el de 1,5 dlares por hectrea establecido en el
supuesto, porque considera el pago adicional por extraccin de caoba.
Un primer indicador importante es el DAF mximo por hectrea, calculado
sobre la base de los beneficios netos sin considerar el DAF en los costos,
dividido entre el total de hectreas de la concesin. Este resultado guarda estrecha
relacin con los resultados anteriores. La Concesin Sepahua II tiene una mejor
performance y podra pagar hasta 14,64 dlares por hectrea, mientras que la
Concesin Tambopata podra pagar hasta 4,61 dlares por hectrea. Esto hara
pensar que la suma de 1,2 dlares por hectrea promedio existente no es imposible de ser pagada por las concesiones; muy por el contrario, en algunos casos
incluso hay mrgenes para tasas ms altas. Sin embargo, es necesario tener en
cuenta que muchos concesionarios trabajan con financiamiento de terceros y esa
situacin s altera los resultados presentados, tal como veremos ms adelante.
Considerando el nivel de 1,5 dlares por hectrea establecido como supuesto, se analiz el impacto de este costo sobre el beneficio por hectrea, sobre los
ingresos, sobre los costos totales y sobre los beneficios totales; encontrndose
que todos los indicadores, excepto el de costos, coinciden en sealar que la
Concesin Tambopata evidencia una mayor presin del DAF; y la de Sepahua II,
la menor. Es importante notar esos extremos. Mientras que en Tambopata el DAF
por hectrea representa el 55,51% del beneficio por hectrea, en Sepahua II es
slo el 15,38%. Callera y Sepahua I se encuentran en niveles de 22% y 33% de
los beneficios, respectivamente.
Asimismo, se consider el clculo de una propuesta reciente que implica
pasar a un sistema dual de DAF, es decir, pagar el monto ofertado por hectrea
sobre la superficie de aprovechamiento anual (POA) y pagar 0,40 dlares por
hectrea de las restantes. Este sistema reduce el monto de pago por DAF en
aproximadamente 3,5 veces de su valor actual. Callera, por ejemplo, pagara

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

535

10.480 dlares con el sistema dual, mientras que con el sistema vigente debera
pagar 36 mil dlares. Al registrarse esta nueva opcin se incrementan los
beneficios totales en funcin del tamao de las concesiones, de tal forma que
Tambopata incrementa sus beneficios en 38,7%, Sepahua I en 23%, Callera en
7,80% y Sepahua II en 10,8%.

Cuadro 35
Indicadores de rentabilidad en funcin del D
AF de concesiones
DAF
tipo operadas con capital pr
opio*
propio*
Depar
tamento
Departamento
Concesin
Hectreas aprovechadas al ao

Madre de Dios

Uca
Ucayyali

Uca
Ucayyali

Uca
Ucayyali

Tambopata

Sepahua I

Sepahua II

Callera

1.200

900

900

800

Derechos de aprovechamiento (US$)

55.710

47.340

47.340

36.000

Beneficio total (descontado 5% IR) (US$)

103.208

149.344

327.683

161.121

DAF mximo por hectrea (US$)

4,61

7,69

14,64

8,57

DAF / Ingresos totales (%)

15,35

17,45

9,02

10,46

DAF / Costos totales (%)

21,66

38,30

23,56

20,62

DAF / Beneficio total (%)

55,51

33,74

15,38

22,34

Derecho de aprovechamiento dual

15.720

11.790

11.790

10.480

Beneficio total con DAF dual (descontado 5% IR)

142.705

186.011

364.349

185.365

* No incluye los incentivos otorgados para los cinco primeros aos.

Elaboracin propia.

El cuadro 36 muestra los mismos indicadores del DAF considerando los efectos
de las modalidades de financiamiento. Una primera diferencia son los estimados del
DAF mximo por hectrea. El rango de se encuentra entre 0 y 5,20 dlares por
hectrea, cifras mucho menores que las establecidas con capital propio.
Un segundo elemento es el relativo a la importancia del DAF sobre indicadores
de ingresos, costos y beneficios. Se observa tambin que la participacin del DAF
se incrementa de manera muy significativa para la Concesin Tambopata: 287%
del beneficio por hectrea en el caso de habilitacin, y para Callera en el sistema
de al partir: 198%.
Un tercer elemento importante es que el sistema dual aplicado a estos casos
incrementa los beneficios totales en funcin del tamao de las concesiones. As,
Tambopata incrementa sus beneficios en 200%, Sepahua I en 41,8% y Callera en
30,3%, en la opcin de habilito; mientras que bajo la modalidad al partir, Tambopata se mantiene con resultados negativos, Sepahua II incrementa beneficios en
51% y Callera en 140%.

536

La poltica forestal en la Amazona andina

Finalmente, cuando se incorpora a esta ltima situacin el factor de riesgo

(reduccin de 30% de los ingresos), los resultados se tornan negativos en la
mayora de los casos. El DAF mximo por hectrea slo puede ser de 2,72
dlares por hectrea en la Concesin Sepahua I, bajo la modalidad de habilitacin. Si bien es poco probable que se presente esta situacin en ambas zonas
simultneamente, el resultado permite mostrar el grado de impacto de dicha
variable (vanse los cuadros 36 y 37).
En conclusin, el derecho de aprovechamiento nicamente tiene un papel
determinante en aquellas concesiones con las caractersticas de Tambopata y
cuando se opera con capital de terceros. Slo en este caso se aprecia que la tasa
estara siendo un elemento de costo muy importante. En los dems tipos de
concesiones no se percibe este problema, por lo cual no se puede pensar que la
tasa actual promedio sea inadecuada, inclusive para aquellos que ofertaron
hasta 3 dlares por hectrea. El anlisis de la propuesta dual refleja tambin que,
en trminos de ingresos del Estado, significara reducir en aproximadamente un
tercio el monto de lo que debera recaudarse actualmente, por lo que habra que
evaluar ms en detalle el beneficio real de la medida para los concesionarios, y
establecer a quines beneficia efectivamente.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

537

Cuadro 36
Indicadores de rentabilidad en funcin del D
AF de concesiones tipo
DAF
operadas con capital de ter
cer
os*
tercer
ceros*
Departamento

Madre
de Dios

Madre
de Dios

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Concesin

Tambopata

Tambopata

Sepahua I

Sepahua II

Callera

Callera

Financiamiento

Habilitacin

50% - 50%

Habilitacin

50% - 50%

Habilitacin

50% - 50%

Hectreas
aprovechadas
al ao

1.200

1.200

900

900

800

800

Derechos de
aprovechamiento
(US$)

55.710

55.710

47.340

47.340

36.000

36.000

Beneficio total
(descontado
5% IR) (US$)

19.897

-58.178

84.881

69.618

84.278

18.174

DAF mximo
por hectrea
(US$)

2,17

-0,02

5,18

4,58

5,20

2,30

DAF /
Ingresos
totales (%)

20,07

30,71

22,81

18,04

13,67

20,92

DAF /
Costos
totales (%)

21,66

23,41

38,30

24,45

20,62

23,53

DAF /
Beneficio
total (%)

287,95

-98,53

59,36

72,38

42,72

198,08

Derecho de
aprovechamiento
dual

15.720

15.720

11.790

11.790

10.480

10.480

Beneficio total
con DAF dual
(descontado 5% IR)

59.394

-15.744

121.547

106.285

108.522

42.418

* No incluye los incentivos otorgados para los cinco primeros aos.

Elaboracin propia.

538

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 37
Indicadores de rentabilidad en funcin del D
AF de concesiones tipo
DAF
operadas con capital de ter
cer
os (inc
luido riesgo c
limtico)*
tercer
ceros
(incluido
climtico)*
Departamento

Madre
de Dios

Madre
de Dios

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Ucayali

Concesin

Tambopata

Tambopata

Sepahua I

Sepahua II

Callera

Callera

Financiamiento

Habilitacin

50% - 50%

Habilitacin

50% - 50%

Habilitacin

50% - 50%

Hectreas
aprovechadas
al ao

1.200

1.200

900

900

800

800

Derechos de
aprovechamiento
(US$)

55.710

55.710

47.340

47.340

36.000

36.000

Beneficio total
(descontado
5% IR) (US$)

-61.463

-114.124

21.926

10.530

9.234

-32.499

DAF mximo
por hectrea
(US$)

-0,21

-1,58

2,72

1,48

1,91

0,15

DAF /
Ingresos
totales (%)

28,67

43,87

32,59

25,76

19,53

23,88

DAF /
Costos
totales (%)

21,66

23,41

38,30

24,45

20,62

23,53

DAF /
Beneficio
total (%)

-93,22

-50,20

229,80

-478,49

389,86

-110,77

Derecho de
aprovechamiento
dual

15.720

15.720

11.790

11.790

10.480

10.480

Beneficio total
con DAF dual
(descontado 5% IR)

-21.967

-68.921

58.592

26.663

33.478

-6.630

* No incluye los incentivos otorgados para los cinco primeros aos.

Elaboracin propia.

Per. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales

539

540

La poltica forestal en la Amazona andina

V. FACTORES ESTRUCTURALES QUE AFECTAN EL DESARROLLO

DE LAS CONCESIONES

El enfoque de anlisis sistmico del presente estudio implic que durante su

desarrollo se fueran identificando aspectos externos al nuevo rgimen forestal
implementado, pero que jugaban un papel muy importante en el buen funcionamiento del mismo. Estos aspectos han sido divididos en los institucionales, que
tiene que ver con la funcin y el desempeo de organismos pblicos y privados;
la oferta de infraestructura, el financiamiento, la investigacin y capacitacin, y
los aspectos sociales.
Este anlisis no pretende ser exhaustivo en cuanto a cada uno de estos aspectos, sino enfatizar solamente aquellos que estn afectando o podran afectar de
manera significativa el proceso de consolidacin de las concesiones forestales.

5.1. Aspectos institucionales

De acuerdo con los factores identificados en los aspectos institucionales que
afectan el desarrollo de las concesiones forestales se encuentran el funcionamiento del INRENA, como primer rgano de lnea y de actuacin directa sobre
los concesionarios; el Poder Judicial, como apoyo para las labores de control del
INRENA; y la organizacin de la sociedad civil, para el legitimacin de los procesos.
El INRENA, como rgano ejecutivo, tiene que estar capacitado tcnica y
administrativamente para cumplir sus funciones. Como se mencion en el captulo anterior, los concesionarios reclaman porque la institucin no resuelve con
celeridad los problemas de ellos, mientras que s ejecutan con prontitud los
pagos y otros. Es decir, hay un doble parmetro: cuando la institucin no cumple,
no hay sancin; cuando el concesionario no cumple, la hay de inmediato. El
problema de fondo es que el INRENA no ha sido preparado, ni debera asumir
las funciones de control de las concesiones; y en realidad no le corresponden,
dado que es juez y parte en las decisiones. Sin embargo, al parecer, la creacin
del OSINFOR demorar debido las restricciones presupuestales pblicas existentes (vase el cuadro 38).
Per. Factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones

541

Otro aspecto central sobre las funciones del INRENA es el control y la

supervisin de la tala ilegal. Este no es un problema nuevo, pero es crucial atacarlo de manera directa si se quiere consolidar este nuevo rgimen. La ilegalidad
en la madera cumple el papel de un sistema paralelo, menos costoso, que
desincentiva las buenas prcticas que la Ley busca implementar.
Cuadro 38
Aspectos institucionales que af
ectan el desarr
ollo de las
afectan
desarrollo
concesiones fforestales
orestales maderab
les
maderables
Funcionamiento del INRENA
-

Organizacin administrativa
Control y supervisin

Funcionamiento del Poder Judicial

- Apoyo en sanciones a la tala ilegal

Organizacin de la sociedad civil

- Fractura de las organizaciones sociales y gremios
- Nuevas formas de organizacin (Mesa de Dilogo y Concertacin
Forestal y Comits de Gestin de Bosques)

Fuente: Entrevistas realizadas.

Elaboracin propia.

Los mecanismos de control deben tener, como cualquier otro, cuatro caractersticas fundamentales: ser simples, ser econmicos, ser aplicables y ser posibles de monitorear. En el caso de la madera, es necesario hacer el control por el
lado de la demanda; es decir, en el mercado final de destino del producto, ms que
por el lado de la oferta. Una forma de evitar el aprovechamiento ilegal es impidiendo la circulacin y comercializacin de los productos forestales ilegales, lo cual se
puede dar a travs de dos herramientas: (i) las guas de transporte y los puestos de
control forestal y (ii) los programas de abastecimiento de materias primas1 .
Para que este control sea efectivo, se requiere un trabajo coordinado y permanente con la Polica Nacional, especficamente con la Polica Ecolgica, para lo
cual el INRENA ha propuesto la creacin de un Comit Ejecutivo de Control y
Vigilancia Forestal2. Es necesario dotar de los recursos necesarios a las instituciones

Dance, Jos. Algunas consideraciones para la elaboracin de planes de manejo en concesiones

forestales. FAO,s/f.
[Link]

542

La poltica forestal en la Amazona andina

encargadas, para que exista este control permanente, as como una asignacin de
efectivos policiales de por lo menos trescientas personas.
Se hace necesario tambin eliminar los sistemas de corrupcin de funcionarios pblicos y la falta de tica de profesionales que se prestan para formalizar
por distintos medios la madera ilegalmente talada. Los mecanismos punitivos
deben ser ejemplares para desincentivar este tipo de comportamiento.
En este sentido, el papel del Poder Judicial es muy importante. Algunas
autoridades mencionan el obstculo que significa un Poder Judicial burocrtico y
lento, adems de estar tambin corrupto3. Una administracin de justicia ineficiente genera falta de gobernabilidad y una serie de impactos en el sistema
poltico. Si el Estado es incapaz de fiscalizar adecuadamente las actividades
econmicas y la regulacin sobre el acceso a los recursos naturales, entonces
queda el camino libre para la arbitrariedad, la corrupcin y los privilegios. Todo
esto beneficia a los que ms tienen y perjudica a los ms vulnerables.
Por otro lado, es importante resaltar que, a diferencia de otros sectores
econmicos, la participacin de la sociedad civil en el proceso de concesiones
ha sido muy amplia. El trabajo de campo desarrollado en Ucayali y Madre de
Dios permiti confirmar la existencia de mltiples asociaciones y gremios
vinculados al sector de extraccin forestal, con intereses heterogneos en cada
regin. En Ucayali, por ejemplo, fue posible identificar tres organizaciones
(vase el cuadro 39).

Cuadro 39
Asociaciones y gremios vinculados con la e
xtraccin
extraccin
forestal en Uca
yali
Ucay
Institucin

Representante

APROFU (Asociacin de Productores

Forestales de Ucayali)

Miguel Planas (Presidente)

ACOFU (Asociacin de Concesionarios

Forestales de Ucayali)

Gandhi Dvila (Presidente)

AEMRU (Asociacin de Extractores y

Madereros Reforestadotes de Ucayali)

Jos Peralta (Presidente)

Fuente: Entrevistas realizadas.

Elaboracin propia.

Un ejemplo del desempeo del Poder Judicial se puede encontrar en Caillaux y Chirinos (2003).

Per. Factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones

543

En trminos generales, los miembros de APROFU estn a favor del proceso de concesiones. Son los empresarios con ms capital en la regin y pretenden exportar y certificar. Por su parte, los miembros de ACOFU intentan
flexibilizar el proceso; mientras que los miembros de AEMRU estn en contra
del proceso. Cabe sealar que la mayora de los miembros de AEMRU son
pequeos extractores y su gremio agrupa tambin a carpinteros y a algunos
concesionarios. Un ambiente gremial tan fragmentado, y dividido por la defensa de intereses encontrados, genera un ambiente de inestabilidad que podra
afectar el proceso. Una realidad similar fue apreciada en Madre de Dios: en
esta regin, el fraccionamiento gremial es mayor y se manifiesta en la existencia de un nmero mayor de asociaciones y gremios vinculados a la explotacin
forestal: FENAMAD (Federacin de Nativos de Madre de Dios), FADEMAD (Federacin Agraria de Madre de Dios), FEDECAN (Federacin de Castaeros de
Madre de Dios), APEFOR (Asociacin de Pequeos Extractores Forestales),
APEMAT, FEDEMIN, FEDEFMAP, ACOMAD y otros.
Un aspecto que impacta positivamente en la consolidacin del proceso de
concesiones es la apertura a la participacin de la sociedad civil; es decir, se
promovi una activa participacin de los agentes involucrados en la discusin de
las decisiones. Un ejemplo es la Mesa de Dilogo y Concertacin Forestal
(MDCF), que se gest por iniciativa del sector privado y fue acogida y respaldada por la autoridad poltica. La MDCF tuvo una participacin importante en la
implementacin de los concursos pblicos, que luego de un tiempo se plasmaron en normas legales4. La MDCF ha venido trabajando desde entonces en aspectos especficos semanalmente, como una instancia de concertacin, y a la
fecha de elaboracin de este texto se encuentra tratando el asunto del pago del
DAF y del cumplimiento en la presentacin de los PGMF y POA5.
Adems se pusieron en operacin las Mesas Regionales en los departamentos de Ucayali, Madre de Dios, San Martn y Hunuco, con el objetivo de
facilitar la implementacin de las concesiones y la bsqueda de soluciones a los
diversos problemas del proceso. Las mesas regionales han sido espacios de
dialogo y discusin de temas en conflicto que han funcionado bastante bien.
Tambin est en proceso la creacin de los Comits de Gestin del Bosque, instancias creadas por Ley6, integrados por representantes de los gobiernos
locales, de las comunidades nativas, instituciones acadmicas, ambientales, concesionarios forestales, titulares de permisos y autorizaciones, y otros relacionados con una unidad de gestin de bosques. Los objetivos de estos comits son,
4
5

Hidalgo (2003).
Cabe resaltar que con el cambio de ministro de Agricultura en el mes de agosto del 2003, la MDCF no
tiene la misma importancia que en la administracin anterior.
Reglamento de la Ley Forestal y Fauna Silvestre (DS 014-2001-AG), Artculos 51 a 54.

544

La poltica forestal en la Amazona andina

entre otros, participar en actividades de supervisin y control de las actividades

del rea del bosque, propiciar la solucin de conflictos y coordinar actividades de
mantenimiento de infraestructura comn.
Mantener a la sociedad civil involucrada, procurando espacios de participacin adecuados, permitir monitorear mejor la evolucin del sistema de concesiones y hacer los ajustes respectivos. Cabe destacar que el acceso y la calidad de la
informacin son aspectos centrales para lograr una participacin efectiva. En ello,
el sector forestal tiene que trabajar mucho ms.

5.2. Infraestructura
Uno de los componentes de costos ms importantes para los concesionarios forestales es el costo de transporte. En el cuadro 40, que muestra los costos de extraccin
forestal promedio en Bolivia, Brasil y Per, se puede observar que en el Per los
costos de transporte de la madera extrada (21,9 dlares por metro cbico) superan
ampliamente los de Bolivia y Brasil (12,7 y 9 dlares por metro cbico, respectivamente). La razn principal, detrs de esta constatacin, es el psimo estado de las
carreteras peruanas, lo que encarece el costo al transportista y obliga a elevar el flete.
Cuadro 40
Anlisis de competividad de Bolivia, Brasil y P
er
Per
Actividad

Forestal

Subtotal

Componente

Bolivia

US$/m3
Madera en pie
10,77
Derecho de aprovechamiento
6,67
Plan de manejo
0,1
Inventario de aprovechamiento
4
Extraccin fforestal
orestal
19,73
Planificacin de control, supervisin
2,5
Construccin de caminos
6,23
Tala y trozado
1,6
Arrastre apilado
9,94
Transpor
te
ransporte
12,7
Carga
1,1
Transporte
10,5
Descarga
1,1
44,2

Brasil

Bolivia

US$/m3
5,92
5,22
0,1
0,6
12,3
1,8
4,5
1
5
9
1
7
1

US$/m3
6,8
4,27
0,14
2,39
15,14
2,29
4,8
1,03
7,44
21,9
0,51
20,9
1,2

27,22

43,39

Fuente: STP Engheneria, Plan estratgico para el desarrollo del sector forestal boliviano.
Compilado por Tropical Forest.

Per. Factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones

545

Dos tipos de transporte inciden directamente sobre la rentabilidad del sector

forestal: el transporte desde la zona de aprovechamiento hasta la capital de
departamento y el transporte desde la capital de departamento hasta las fbricas
madereras en Lima. En el primer caso, tal como se describe en el Anexo III, se
utiliza fundamentalmente el sistema de transporte por ro, y ciertas veces por
carretera o combinado. Evidentemente, un acceso difcil a la zona de aprovechamiento eleva los costos de transporte por metro cbico e incentiva el aprovechamiento de especies de alto valor comercial nicamente.
Por otro lado, el flete desde las capitales de departamento hasta la ciudad de
Lima, a partir de donde pueden ser exportadas, tiene incidencia en el precio que
se paga por la madera en la capital de departamento. En el captulo 4 se indic
que hay una diferencia de un sol entre los precios de la caoba entre Puerto
Maldonado y Pucallpa; esta diferencia puede ser explicada por los mayores
fletes que deben pagarse para transportar madera desde Puerto Maldonado a
Lima, tal como se muestra en el cuadro 41.
Cuadro 41
Flete a Lima
Pucallpa

Iquitos

Satipo

Puer
to Maldonado
Puerto

0,35

0,45

0,2

0,9

Soles por pie tablar

Fuente: SIPEC, Servicio de Informacin, Precio y Estadstica Comercial (enero 2001).

El cuadro 41 permite observar que el flete por pie tablar ms elevado es

pagado en Puerto Maldonado; ello presiona a tener que ofertar a un precio
menor por pie tablar de la misma especie de madera en Madre de Dios. De este
modo, una mayor distancia al puerto de exportacin y carreteras ms deterioradas reducen los beneficios de la extraccin forestal (vase el cuadro 42).

5.3. Financiamiento
Un elemento que se vuelve importante para el despegue del sector forestal
maderable es la inversin de capitales que permitan a las empresas mejorar en
tecnologa, como un primer paso. En este sentido, se requiere de fuentes de
financiamiento dispuestas a apostar por este sector. El gran problema que se
enfrenta es la informalidad y la historia catica de los ltimos aos, adems del
alto factor de riesgo que suponen los cambios climatolgicos. Este ltimo aspec-

546

La poltica forestal en la Amazona andina

to fue referido de manera muy especial por los concesionarios, quienes por su
experiencia en la actividad saben que la dependencia de las lluvias es vital para
lograr el transporte de los troncos por las quebradas7. Esto hace que las entidades bancarias clasifiquen el sector forestal como actividad de alto riesgo.
Cuadro 42
Aspectos de infraestructura que af
ectan el desarr
ollo
afectan
desarrollo
de las concesiones fforestales
orestales maderab
les
maderables

Transporte:
- Sistema de transporte por carretera.
- Sistema de transporte por ro.

Fuente: Entrevistas realizadas.

Elaboracin propia.

El requerimiento de inversin se puede dividir en tres tipos: (i) para la elaboracin

de los planes de manejo, que se espera pueda ser obtenido con apoyo de las ONG,
como est ocurriendo actualmente; (ii) para capital de trabajo, que tambin lo estuvo
dando Fondebosque, aunque el grueso de este financiamiento proviene de los
habilitadores; y (iii) el de crdito para la inversin, que requiere montos ms significativos y periodos ms largos, y que actualmente no existe (vase el cuadro 43).

Cuadro 43
Aspectos de financiamiento que af
ectan el desarr
ollo
afectan
desarrollo
de las concesiones fforestales
orestales maderab
les
maderables

Crdito para PGMF y POA.

Crdito para capital de trabajo.

Crdito para inversin:

- Aprovechamiento primario.
- Desarrollo de la cadena de valor agregado.

Uno de los concesionarios en Madre de Dios nos refiri que tena troncos en una quebrada esperando
por lluvias para poder llevarlos a la ciudad desde hace dos aos. Ello significa una prdida tremenda
dado que haba invertido en la tala y el revolcado, y no haba podido vender nada.

Per. Factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones

547

El nuevo esquema de concesiones, sin duda, ordena el sector; pero este

efecto no es inmediato. En este sentido, habr un periodo de tiempo en el cual se
necesitar apoyo financiero. Fondebosque cumple un papel en este sentido y se
encuentra levantando fondos para negocios forestales que le permitan al concesionario invertir en el aprovechamiento primario e integrarse a la cadena productiva. Un ejemplo de esto es el fondo concursable de un milln de dlares
destinado a proyectos de negocios forestales para pequeos y medianos concesionarios8.
Sin embargo, los fondos obtenidos resultan insuficientes para darle el impulso deseado a la actividad de la madera y para satisfacer la demanda de
financiamiento. As pues, se mantienen los sistemas tradicionales de habilitamiento y al partir, que han demostrado ser extremadamente onerosos para los
concesionarios. Sin embargo, el negocio de la madera es tan rentable que puede
soportar estos niveles de pago. Por lo tanto, una mejora en las condiciones de
aprovechamiento y capacidad de negociacin, aunada a esquemas financieros
menos onerosos, podra constituir un buen impulso para el sector y para el
sistema de concesiones en particular.

5.4. Investigacin y capacitacin

La investigacin incide directamente sobre el desempeo del sector, pues facilita la incorporacin de nuevas tecnologas para el aprovechamiento primario y
secundario. Asimismo, la investigacin permite el estudio y la promocin de
nuevas especies, con potencial de precios y de mercado. Lamentablemente, la
investigacin pblica en el sector forestal ha estado paralizada durante los ltimos aos. Por ejemplo, hace quince aos que el INIA de Ucayali no realiza
investigacin forestal profunda en especies forestales ni en transformacin primaria. A pesar de ello, existen ONG que han suplido ese papel a travs de
proyectos muy puntuales.
Adicionalmente, Fondebosque y diversas ONG (WWF y ProNaturaleza,
fundamentalmente) han asumido las funciones de asistencia tcnica (en planes
de manejo y aprovechamiento primario de bajo impacto) y de capacitacin en
gestin empresarial y bsqueda de mercados. Los concesionarios entrevistados
coinciden en que uno de los factores que ms los ha afectado es su falta de
experiencia en mbitos tcnicos, como el desarrollo de las exigencias de los
PGMF. De all que el papel que cumplen las instituciones mencionadas sea fundamental para garantizar el xito del proceso (vase el cuadro 44).

Para detalles sobre el Fondo Concursable, ver [Link]

548

La poltica forestal en la Amazona andina

Cuadro 44
Aspectos en in
vestigacin y capacitacin que af
ectan
investigacin
afectan
el desarr
ollo de las concesiones fforestales
orestales maderab
les
desarrollo
maderables

Investigacin:
- Especies con valor comercial.
- Tecnologa para el aprovechamiento primario y secundario.

Capacitacin:
- Tcnica: Planes de manejo y aprovechamiento primario de bajo impacto.
- Gestin empresarial: Empresa y mercados.

5.5. Aspectos sociales

La situacin socioeconmica de los concesionarios no est documentada; sin
embargo, las caractersticas de la poblacin de la Amazona revelan niveles de
pobreza altos9. Pobreza y depredacin son dos elementos que van de la mano, y
en los bosques esto tambin es vlido (vase el cuadro 45).
Los principales agentes responsables de la destruccin de los bosques en
nuestra Amazona son los agricultores. Esto fue producto de polticas de colonizacin estimuladas desde el Estado a travs de la construccin de carreteras
y la promocin de actividades agropecuarias,que convirtieron a la Amazona
en un paliativo a las presiones generadas por la pobreza de los Andes.

Cuadro 45
Aspectos sociales que af
ectan el desarr
ollo de las concesiones
desarrollo
afectan
forestales maderab
les
maderables

Niveles de pobreza.

Migracin de agricultores y de cocaleros.

Seguridad:
- Delincuencia.
- Extractores ilegales.

Vase el captulo 2.

Per. Factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones

549

Esta situacin no ha cambiado mucho. Sigue estimulndose, por ejemplo, la

agricultura sin consideraciones de manejo silvopastoril. El Proyecto Especial
Titulacin de Tierras y Catastro (PETT) titula predios agrcolas en selva si se
prueba la no existencia de bosques, lo cual incentiva la tala y quema para
obtener los ttulos de propiedad. En cambio, si se desea operar para actividades
de agricultura un rea que todava tiene algo de bosques, conservando lo que se
tiene, no se puede acceder al ttulo10. Estas situaciones contradictorias deben ser
revisadas en conjunto, para no crear incentivos perversos hacia el bosque.
Por otro lado, se calcula que 20% de la poblacin de la selva est de alguna
manera ligada al comercio y la produccin de la coca. La coca es un producto de
alta rentabilidad y los campesinos la cultivan porque les ofrece mayores ganancias que el caf o el cacao en tierras degradadas y, adems, no est sujeta a
cambios de precios como los productos exportables legales. Pero los cultivos de
coca contribuyen claramente a la deforestacin. El Per es uno de los mayores
productores mundiales de esta planta y existen numerosas reas de plantaciones de coca en zonas donde se cort el bosque.
Las actuales polticas de erradicacin del cultivo ilegal de la coca, vinculadas
al Programa de Desarrollo Alternativo, han influido en la movilizacin de sectores poblacionales hacia la Amazona. Estos pobladores han tomado la extraccin
de la madera como alternativa, incrementando la base social para la prctica de
la tala ilegal. Por ello, muchos concesionarios manifiestan haber encontrado
cocaleros en sus reas de aprovechamiento; esta situacin genera conflictos y
problemas de seguridad, dado que se encuentran fuertemente armados y no es
posible sacarlos del lugar.
El hacer respetar los derechos de los concesionarios debe ser una caracterstica bsica de la asignacin del derecho de propiedad; es decir, de nada vale
tener un ttulo que otorga un derecho si ste no puede ser efectivamente
disfrutado. Esto es responsabilidad de la autoridad encargada, y no puede ser
trasladada al propio concesionario.
Finalmente, como consecuencia de una serie de factores sociales, se ha producido un incremento de la delincuencia en zonas de selva. Muchos concesionarios lo
atribuyen a personas desplazadas de la actividad cocalera; otros, a personas del lugar
que se encuentran desempleadas. Esta situacin genera incertidumbre en las ciudades, donde las empresas se han visto en la necesidad de tomar medidas ms
severas de proteccin, con el consiguiente costo que ello representa.

10

Referido por funcionarios del Instituto Nacional de Investigacin Agraria (INIA) en Pucallpa.

550

La poltica forestal en la Amazona andina

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El anlisis de los captulos precedentes sobre el sector forestal, la evaluacin del

proceso de concesiones forestales maderables y el anlisis y las simulaciones
de rentabilidad realizadas sobre las concesiones tipo, junto con las entrevistas y
conversaciones con los agentes vinculados al tema, nos permiten presentar las
siguientes conclusiones y proponer algunas recomendaciones.

6.1. Conclusiones
6.1.1. Sobre el sector forestal
El sector forestal peruano no ha tenido en los ltimos veinticinco aos inversiones
significativas que permitan el manejo de sus bosques y el desarrollo de su industria.
Por el contrario, las polticas forestales incentivaron el desorden y la ilegalidad, lo que
condujo a la depredacin de los bosques y a la disociacin del bosque con la industria.
Como consecuencia se tiene un sector de gran potencial, pero con bajos niveles de
produccin, de generacin de valor agregado y de exportacin.

6.1.2. Sobre el marco legal-institucional

El marco legal e institucional del sector forestal ha sufrido constantes modificaciones durante los aos, creando inestabilidad para los agentes y desincentivando las inversiones. A partir del ao 2000, con la nueva Ley Forestal y de Fauna
Silvestre, se da un giro importante de la poltica, acorde con los nuevos esquemas de mercado y de promocin de la actividad privada.
La nueva Ley y su reglamento contienen instrumentos consistentes con sus
objetivos de sostenibilidad de los recursos naturales y aprovechamiento productivo; y adems, brindan incentivos especficos para la agregacin de la cadena
de valor de la madera. Sin embargo, no se encuentran bien definidos los usos de
otros tipos de bosques, lo que podra generar puertas de escape para la norma-

Per. Conclusiones y recomendaciones

551

tividad vigente. Asimismo, existen polticas de otros sectores, como agricultura

por ejemplo, que generan incentivos negativos a la conservacin de los bosques.
Finalmente, es preciso erradicar la tala ilegal, que adems constituye una
competencia desleal al nuevo sistema.

6.1.3. Sobre el proceso de adjudicacin de las concesiones

El proceso de adjudicacin de las concesiones forestales ha presentado dos
problemas esenciales: la limitada informacin sobre las caractersticas y el
funcionamiento del nuevo sistema, y los plazos relativamente estrechos para su
implementacin. Estos dos factores han dado lugar a una serie de problemas
iniciales, algunos de los cuales han sido superados en los siguientes concursos,
mientras que otros requerirn ms tiempo y dedicacin.
En trminos generales, el trabajo de la Comisin Ad Hoc evidencia un afn
por hacer las cosas correctamente, de manera transparente, y as ha sido
percibido por los agentes que han participado en estos dos procesos.
Como resultado de los concursos se adjudicaron 44 concesiones en Madre
de Dios y 99 en Ucayali. En Madre de Dios, cada socio obtuvo en promedio 3.514
hectreas; en Ucayali, 7.967 hectreas. Esto significa que, en comparacin con
el al esquema de contrato de mil hectreas, bajo este nuevo sistema el extractor
accede a una mayor superficie de bosque.

6.1.4. Sobre el desenvolvimiento de los nuevos concesionarios en la

zafra 2002
En ambos departamentos se puede constatar un incumplimiento en la presentacin del Informe de la Zafra 2002. En Pucallpa, para junio del 2003, de 53
concesionarios, slo 16 haban presentado su Plan Operativo Anual (POA), de
los cuales 11 haban sido aprobados. Por otro lado, en Puerto Maldonado, de 29
concesionarios, slo 18 haban presentado el POA 2002, los que ya estaban
aprobados. En lo que respecta al Plan General de Manejo Forestal (PGMF), que
deba presentarse al cumplirse un ao de firmado el contrato de concesin, en
Ucayali no se present ninguno y en Puerto Maldonado slo uno.
Las razones que explican el incumplimiento de la presentacin de los POA
pueden resumirse en dos: (i) la estrechez de los plazos, que no permiti aprovechar la concesin este primer ao y, a la vez, desarrollar el inventario y los
planes de manejo1 ; y (ii) los altos costos que implicaban para un concesionario
realizar el inventario y desarrollar el informe.
1

Hay que considerar, tambin, que no haba experiencia previa en la realizacin de planes de manejo
por parte de los concesionarios. Tampoco fue fcil encontrar de inmediato apoyo de profesionales.

552

La poltica forestal en la Amazona andina

En lo que respecta al pago del derecho de aprovechamiento (DAF), en

Ucayali el cumplimiento fue menor que en Madre de Dios. Slo 8% del monto
adeudado fue efectivamente cancelado en Pucallpa; es decir, 5 de un total de 53
concesionarios cumplieron con estar al da en las cuotas; mientras que en
Atalaya2, el porcentaje de cumplimiento fue de 16%. En Tambopata y Tahuamanu
(Madre de Dios), el monto pagado fue de 25% y 36% respectivamente del
adeudado. Este reducido porcentaje de cumplimiento de pago tambin obedece
a un comportamiento estratgico de los agentes, que intuan un cambio en el
sistema y, por lo tanto, dejaron de pagar a la espera de obtener facilidades o
ampliaciones que los favorecieran.
Una de las razones que explican el incumplimiento del DAF es la inoperabilidad de las concesiones en la zafra 2002. En Pucallpa, de 53 concesiones slo
operaron 14; mientras que en Atalaya de 44 slo funcionaron 10. Sin duda, el no
poder extraer madera de las concesiones y el tener que invertir dinero elaborar el
PGMF y el POA hizo difcil la posibilidad de pago. Sin embargo, muchos de los
que no operaron en la zafra 2002 tenan todava vigentes los contratos de mil
hectreas que permitieron movilizar madera hasta el mes de marzo del 2003.
Ello alivi en cierta medida la situacin de este primer ao.
En resumen, se puede decir que mientras que se tuvo especial cuidado en el
proceso de adjudicacin de derechos de las concesiones forestales, hubo un
descuido en la preparacin de los procesos a travs de los cuales se implementara lo que la Ley estipulaba y lo que las bases del concurso establecan. Se
concluye, entonces, que tanto los concesionarios como el Estado representado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), no han cumplido con todas las obligaciones establecidas y a las cuales se comprometieron en
el contrato de concesin. Se requiere, por lo tanto, redisear los plazos y las
acciones de manera conjunta.

6.1.5. Sobre el anlisis de los factores de rentabilidad

de las concesiones
Un primer anlisis sobre la rentabilidad de las concesiones tipo operadas con
capital propio revela resultados positivos. El Valor Actual Neto (VAN) flucta
entre 737.310 y 2.280.788 dlares, por un periodo de 40 aos, siendo la ms
rentable la Concesin Sepahua II.
Las concesiones Tambopata y Sepahua II tienen un nivel de inversin similar
promedio de 18,5 dlares por hectrea aprovechada; sin embargo, dado el mejor
rendimiento de Sepahua II, se observa un ratio de beneficio por dlar de inver-

Vase en el Anexo II, Cuadro 2.5, el detalle de cumplimiento de pagos para Atalaya.

Per. Conclusiones y recomendaciones

553

sin de 15,17 dlares para Sepahua I, en relacin con 4,43 dlares por dlar
invertido en Tambopata.
El indicador de beneficio por pie tablar producido de la Concesin Sepahua I
comprueba la situacin existente antes del nuevo rgimen. Dicha concesin slo
se dedica al aprovechamiento de caoba y cedro, con bsicamente ningn tipo de
aprovechamiento primario y con mnima inversin3; y obtiene 0,75 dlares por
pie tablar producido. Sin duda un buen negocio, pero no sostenible debido a que
se basa solamente en dos especies. Adems, puede alcanzar una mayor rentabilidad si se le agrega valor.
En resumen, como es de esperarse, las concesiones con mayor productividad
(metros cbicos por hectrea) son las que tienen mejor resultado econmico. En
ello intervienen varios factores, como la distancia entre la concesin y la ciudad,
la inversin en maquinaria y equipos para el aprovechamiento primario, y el
nmero de especies aprovechadas. Este ltimo aspecto es una consecuencia de
los altos costos de transporte de algunas concesiones: cuanto ms alejadas,
slo extraern las especies de mayor valor comercial. Esta situacin es ms
crtica an cuando no hay aserraderos porttiles para el aprovechamiento primario
al pie del rbol.
Al incorporar al anlisis las modalidades de financiamiento existentes en la
zona (habilito y al partir 50-50), los resultados del VAN se reducen significativamente, hacindose negativo slo en un caso. Adems, se determinan tasas de
inters anual equivalentes desde 65% a 136% en dlares.
Este anlisis indica que, incluso existiendo un sistema de financiamiento informal oneroso, es posible obtener beneficios de la actividad de extraccin; siendo ms
sensibles los casos con un menor aprovechamiento primario. Una conclusin importante del estudio es demostrar que el financiamiento constituye uno de los elementos
principales que determinan la rentabilidad de las concesiones. Por lo tanto, la implementacin de un sistema de financiamiento formal mejorara las condiciones de
produccin de los extractores y les permitira dirigir fondos para capitalizarse e
integrar la cadena productiva a la actividad de procesamiento industrial.
El anlisis de sensibilidad se ha realizado en funcin de dos variables: los
das de transporte principal, la eliminacin de la exoneracin del Impuesto a la
Renta y los factores de riesgo (clima, delincuencia). En el primer caso, se
observa que a menor distancia mayor rentabilidad, y viceversa. En el caso de las
concesiones tipo con capital propio, se observa un incremento del VAN entre 5%
y 12% para disminuciones de dos das y una disminucin del VAN entre 3% y 9%
para aumentos en dos das.

La nica diferencia en este caso es que se han adicionado los costos asociados al PGMF y al POA, y
el pago del derecho de aprovechamiento.

554

La poltica forestal en la Amazona andina

En el segundo caso, se estima que la rentabilidad de las concesiones tipo

considerando un Impuesto a la Renta de 15% produce una disminucin del VAN
de 10,53%, con y sin financiamiento de terceros. El efecto de esta reduccin del
VAN se vuelve ms significativo en la concesin tipo Sepahua I.
Finalmente, considerando que todos los factores externos pueden causar
una reduccin de 30% en el volumen de madera durante el trayecto de la
concesin a la ciudad, se obtuvo una reduccin significativa del VAN, hacindose negativos todos los casos de operacin bajo el sistema 50-50, y tambin el
de Tambopata bajo el sistema al partir. Asimismo, se observa una reduccin
en las tasas de inters equivalentes como consecuencia del riesgo compartido
con el habilitador. Este resultado pone de manifiesto la importancia del componente de riesgo que enfrenta esta actividad y su impacto en la rentabilidad de
los concesionarios.

6.1.6. Sobre el derecho de aprovechamiento

La Concesin Sepahua II, al tener una mejor performance empresarial, podra
pagar hasta 14,64 dlares por hectrea, mientras que la Concesin Tambopata
podra pagar hasta 4,61 dlares por hectrea. Ello hace pensar que la cifra de 1,2
dlares por hectrea promedio vigente no es imposible de ser pagado por las
concesiones; muy por el contrario, existen mrgenes para tasas ms altas. Sin
embargo, las tasas mximas se modifican sustancialmente cuando se incorpora
al anlisis el financiamiento de terceros. Con habilitacin, la DAF mxima se
encuentra en un rango entre 2,17 y 5,20 dlares por hectrea; y en el caso de al
partir, entre 0 y 4,58 dlares por hectrea.
El establecimiento de un sistema dual de DAF, es decir, pagar el monto
ofertado por hectrea sobre la superficie de aprovechamiento anual (POA) y
pagar los 0,40 dlares por hectrea de las restantes, reduce el monto de pago
por DAF a aproximadamente un tercio de su valor actual. En Callera, por
ejemplo, se pasara a pagar 10.480 dlares con el sistema dual, mientras que
con el sistema vigente habra que pagar 36 mil dlares. Al registrarse esta nueva
opcin se incrementan los beneficios totales en funcin del tamao de las
concesiones, de tal forma que Tambopata incrementa sus beneficios en 26%,
Sepahua I en 15%, Callera en 10% y Sepahua II en 7%. Por lo tanto, habra que
evaluar ms en detalle el beneficio real de la medida para los concesionarios, y
establecer a quines beneficia efectivamente.
En conclusin, el derecho de aprovechamiento slo juega un papel determinante en concesiones de las caractersticas de Tambopata y en las que se
trabaja con capital de terceros. Slo en este caso se aprecia que la tasa estara
siendo un elemento de costo muy importante.

Per. Conclusiones y recomendaciones

555

6.1.7. Sobre los factores externos que afectan

el proceso de concesiones
Existen cinco factores a tener en cuenta como elementos que pueden ayudar a la
implementacin del sistema de concesiones forestales: (i) un fortalecimiento de
la administracin pblica de oficinas claves como el INRENA, la creacin de los
rganos dispuestos por Ley, y el apoyo del Poder Judicial y la Polica Nacional
para el control, la vigilancia y la sancin; (ii) una mejora del sistema de infraestructura vial que une Lima con las ciudades que concentran la explotacin
forestal de la selva; (iii) la promocin de condiciones que faciliten el ingreso del
sector financiero formal a la actividad forestal; (iv) una mayor participacin y
fomento, por parte del Estado, de la investigacin de especies con potencial
comercial, as como la promocin y el desarrollo de tecnologa para el aprovechamiento primario y secundario; y (v) el diseo de mecanismos que aseguren
el respeto a los derechos de propiedad de los concesionarios, que garanticen la
seguridad de las concesiones y que minimicen el impacto de los problemas
sociales que afectan a la Amazona.
Finalmente, el presente estudio revela tres elementos fundamentales a
destacar. El primero se refiere a que el principal problema del sistema de
concesiones no es el DAF, sino el sistema de financiamiento prevaleciente. La
inexistencia de financiamiento formal para el sector tiene un efecto muy significativo en el desempeo econmico actual de las concesiones y podra ser un
elemento crtico para su desarrollo futuro En segundo lugar, el factor riesgo de
la actividad constituye un elemento importante para determinar la rentabilidad
econmica de las concesiones. Ante ello, la planificacin estratgica empresarial constituye un imperativo para disminuir sus efectos. El tercer elemento es
la importancia del fortalecimiento de la institucionalidad, tanto pblica como
privada, para una mejor implementacin y funcionamiento del sistema de
concesiones. Es particularmente importante mencionar el papel de la sociedad
civil organizada, que permiti establecer espacios de dilogo que facilitaron la
puesta en marcha del sistema.

6.2. Recomendaciones
En referencia a las conclusiones del estudio, es pertinente presentar las siguientes
recomendaciones:
a. Desarrollar canales permanentes de informacin para los concesionarios
forestales sobre temas relacionados con la legislacin forestal y los
mecanismos de participacin, supervisin y control que sta establece.
556

La poltica forestal en la Amazona andina

b.

c.

d.

e.

f.

g.

Asimismo, apoyar las actividades tendientes a establecer un sistema de

informacin forestal que permita evaluar permanentemente el desarrollo
del sector (transparencia).
Capacitar a los concesionarios en la gestin empresarial y el manejo de los
bosques, las tecnologas de aprovechamiento y las oportunidades que el
mercado ofrece para el desarrollo de nuevos productos de la madera.
Promover a los pequeos concesionarios para que mejoren el aprovechamiento primario del bosque y establezcan alianzas estratgicas con empresas madereras, de manera que se capitalicen. En este sentido, se hace
necesario colocar fondos de inversin que puedan dar un empuje significativo a estos pequeos concesionarios, que son los ms vulnerables.
Fortalecer las instituciones pblicas asociadas a la administracin de las
concesiones. Ello implica capacitacin del personal de acuerdo con sus
funciones, presupuesto adecuado a las necesidades, control y vigilancia,
entre otros aspectos, as como redisear los mecanismos administrativos
correspondientes, de acuerdo con la Ley, para el manejo adecuado de las
concesiones. Esto exige poner en operacin el Consejo Nacional Consultivo de Poltica Forestal (CONAFOR) y el Organismo Supervisor de los
Recursos Forestales Maderables (OSINFOR).
Establecer un programa nacional de lucha contra la tala ilegal, con
sanciones ejemplares para los que realicen dichas actividades y los que
se coludan para realizarla.
Dotar a la autoridad de infraestructura bsica y personal capacitado que
le permita cumplir sus funciones: materiales, equipos y personal policial,
entre otros.
Promover el desarrollo del sistema financiero formal hacia el sector
forestal. Fondebosque se encuentra dando los primeros pasos en este
sentido, pero se precisa una estrategia pblica que pueda atraer capitales
en la magnitud necesaria.

Per. Conclusiones y recomendaciones

557

558

La poltica forestal en la Amazona andina

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