MOORE

GESTIN ESTRATGICA Y CREACIN DE VALOR EN EL SECTOR PBLICO

Captulo 1: IMAGINACIN GERENCIAL.
Primero, se plantea el caso de la directora de una biblioteca pblica, frente a
un problema inesperado en cuanto a la forma de llevar a cabo sus funciones
tradicionales.
El problema era que todos los das en la tarde la biblioteca se llenaba de nios,
debido a que sus madres trabajaban y no los poda retirar del colegio, as
utilizaban este espacio como una guardera para estos nios.
En un primer momento, la intencin de la directora era acabar con esta
prctica, ya que no era una tarea propia de la biblioteca, adems que afectaba
el funcionamiento normal de la misma. Luego, pens la posibilidad de utilizar
esta situacin para pedir financiamiento municipal, y as solucionar el problema
y mejorar la biblioteca, pero no fue factible. Despus pens en cobrarles a los
padres de los nios que llegaban a la biblioteca, pero no supo como cuantificar
los costos involucrados, debido a la existencia de costos indirectos. Finalmente,
pens que reorganizando sus tareas y el personal, poda solucionar los
problemas ocasionados por la presencia de los nios. A su vez, esto le dara
dinamismo al espacio, convirtiendo a la biblioteca en un pequeo parque
interior utilizado por muchos ciudadanos para distintos propsitos.
Una doctrina importante.
Los administradores pblicos se han formado en la doctrina tradicional, que
describe cmo deben entender y llevar a cabo su trabajo. Esto influye en que
se reduzca la posibilidad de los burcratas para priorizar sus intereses.
En esta doctrina, los objetivos de las organizaciones han sido claramente
definidos a partir de mandatos formales, por lo que se espera que los directivos
pblicos sean fieles cumplidores de esos mandatos, con la mxima eficacia y
eficiencia.
Esta doctrina genera un forma de pensar caracterstica entre los directivos del
sector pblico: la forma de pensar de administradores o burcratas y no de
emprendedores, lderes o directivos.
Si se aplica esta teora al caso de la biblioteca, el deber de la directora no
consiste en satisfacer la nueva demanda, sino todo lo contrario: oponerse al
nuevo uso dado a la biblioteca.
Su objetivo principal de gestion es perfeccionar las operaciones de sus
organizaciones en su funcion tradicional, en lugar de innovar para cambiarla o
aumentar su valor para el Estado.
Un modesto desafo a la doctrina predominante.

La reaccin de la directora, refleja una respuesta comn, aunque a menudo

secreta de los directivos pblicos.
Los ciudadanos desaprueban las iniciativas emprendidas por burcratas porque
sospechan que los funcionarios velarn por sus propios intereses o sus propias
ideas del inters pblico.
A su vez, la sociedad tiene expectativas diferentes para sus directivos pblicos
y privados. Se tiende a considerar la imaginacin y la iniciativa entre los
directivos del sector pblico, como peligrosas y contrarias al inters pblico,
mientras que se perciben estas mismas cualidades entre los ejecutivos del
sector privado como motrices del bienestar econmico de la sociedad.
Estas expectativas tienen una consecuencia importante, ya que al no fomentar
formas de pensar como la de la directora de la biblioteca, ni las acciones que
podran derivarse de sus ideas, la sociedad niega al sector pblica el
ingrediente clave sobre el que se apoya el sector privado para crear valor
satisfaciendo las demandas cambiantes.
Inevitablemente, la sociedad obtiene menos de lo que podra obtener sus se
organizase para exigir o, simplemente, permitir la innovacin pblica.
Si se considera a los directivos pblicos como exploradores, en lugar de
limitarse a disear los medios para cumplir con los propsitos establecidos en
los mandatos, se convierten en actores importantes al ayudar a descubrir y
definir lo que sera valioso.
Bajo esta nueva ptica, los directivos se convierten en estrategas en lugar de
tcnicos, ya que miran hacia afuera intentando averiguar el valor de lo que
estn haciendo, y tambin hacia abajo intentando determinar la eficacia y la
adecuacin de sus medios.
Un enfoque alternativo como el anterior, consistira en reconocer su utilidad
potencial y su inevitabilidad, y proporcionar ms canales formales a travs de
los que se pudieran expresar adecuadamente las propuestas para crear valor
pblico.
Un enfoque alternativo a la administracin pblica.
Su objetivo es buscar el modo en que los directivos pblicos puedan ser ms
tiles a la sociedad, buscando y aprovechando nuevas oportunidades para
crear valor pblico.

Captulo 2: DEFINIENDO EL VALOR PBLICO.

En el sector pblico, el propsito general del trabajo directivo no parece tan
claro, ya que lo que los directivos han de producir para generar valor es ms
ambiguo. Y medir si se ha creado valor, es algo mas difcil.
Una sociedad liberal como la nuestra tiende a concebir el gobierno como un
sector improductivo. En dicha concepcin, el gobierno no puede crear valor.

Pero esta perspectiva desconoce la razn del trabajo del gobierno, la cual es
crear valor para la sociedad. Adems, slo considera los beneficios, pero no
toma en consideracin a los costos, que en el sector pblico, surgen de fuentes
diversas, que en este caso no seran solo monetarios, sino que utilizan la
autoridad del Estado, que obliga a los ciudadanos a colaborar directamente
para la consecucin de los objetivos pblicos.
En consecuencia, no basta con decir que los directivos pblicos crean
resultados valiosos, sino que deben ser capaces de demostrar que los
resultados obtenidos se pueden comparar tanto al coste del consumo privado
como con la libertad del mismo a la hora de producir los resultados deseados.

El mercado poltico: nosotros, los ciudadanos, como consumidor colectivo.

En el sector pblico, el dinero usado para financiar las actividades de creacin
de valor, no deriva de la eleccin voluntaria de cada consumidor, sino del
poder coercitivo de la tributacin. Desde este punto de vista, el problema
consiste en que el uso del poder coercitivo cuestiona la soberana del
consumidor, el vnculo crucial entre valoracin individual y el control sobre lo
que se debe producir. La coercin elimina la oportunidad de los individuos de
expresar sus preferencias individuales y deja que dichas preferencias
gobiernen la produccin.
Esto provoca un problema, ya que no se puede estar seguros de que los
individuos quieran lo que el gobierno produce, entonces tampoco podemos
estar seguros de que el gobierno produzca algo de valor.
Ahora bien, este anlisis olvida que los recursos disponibles para los directivos
pblicos se generan mediante un proceso de eleccin voluntaria: el proceso de
eleccin de un gobierno representativo. Esto conlleva a que los directivos
pblicos no tienen otra opcin que confiar en el poder normativo de las
preferencias que emergen de los procesos representativos. Estas elecciones
establecen la justificacin para la accin gerencial en el sector pblico.

Diferentes estndares para medir el valor pblico.

Conseguir objetivos de manera eficiente y eficaz.

Durante mucho tiempo la concepcin predominante ha consistido en que los

directivos pblicos deben trabajar para conseguir los objetivos marcados por lo
mandatos legislativos de la manera ms eficaz y eficiente posible.
Para aquellos que desconfan de la integridad o utilidad de los procesos
polticos, la idea de que el valor pblico se debe definir polticamente es difcil
de aceptar.
A menudo estos mandatos polticos llegan cargados de intereses especiales
que son difciles de reconciliar con el deseo de proteger el inters pblico.

Otras veces los directivos reciben mandatos incoherentes: se espera que

produzcan diferentes cosas incoherentes entre s y no se les facilitan
instrucciones sobre qu objetivos son prioritarios. En otras ocasiones, los
mandatos polticos cambian de manera arbitraria e impredecible, destruyendo
inversiones y frenando el empuje adquirido, que ser necesario otra vez
cuando el equilibrio poltico vuelva a su posicin original.
Tcnicas analticas para medir el valor pblico.
Mientras que la teora tradicional de la A.P
reconoci el conocimiento
sustantivo y administrativo de los profesionales, la nueva formulacin arguye
que las tcnicas analticas procedentes de la economa, la estadstica y la
investigacin operativa se pueden usar objetivamente para averiguar ex ante o
aprender ex post, si las actividades pblicas son valiosas o no. Las nuevas
tcnicas incluyen el anlisis de polticas, la evaluacin de programas, el anlisis
coste-efectividad y el anlisis coste-beneficios.
Discutiendo sobre la utilidad de dichas tcnicas, se estima que stas parecen
ms tiles para medir el valor de determinados programas, en vez de medir el
valor global de los esfuerzos de una organizacin.
El anlisis coste-beneficio, derivado de los principios de la economa del
bienestar, asume que las actividades del sector pblico deben evaluarlas los
individuos que analizan las consecuencias que tienen para ellos como tales. En
cambio, las tcnicas de evaluacin de programas y el anlisis coste-efectividad
no fijan su medida del valor en la evaluacin individual de las consecuencias de
una poltica pblica, sino en los trminos en que la poltica consigue objetivos
particulares fijados por el propio gobierno.
Enfatizar el servicio al cliente y su satisfaccin.
Los gestores pblicos han elaborado una nueva tcnica para aumentar el valor
de sus actividades. Basndose en el sector privado, ponen el acento en el
servicio al cliente y se comprometen a valorar sus esfuerzos en la satisfaccin
de este ltimo.
El problema de esta tcnica es que no est claro quines son los clientes del
gobierno, ya que no slo provee de servicios, sino que muchas veces, impone
obligaciones sin prestar servicios, lo que dificulta el hecho de determinar
claramente a sus clientes.
La gestin de la va pblica en un municipio (ejemplo 2):
Este caso trata de un concejal de sanidad que busca una mejor manera de
utilizar los recursos pblicos, de manera de crear valor para los ciudadanos.
La necesidad de dar una respuesta genrica y polticamente aceptable
constituye el problema central en la definicin del valor de las actividades
pblicas. A pesar de este dilema terico, a nivel prctico, se resuelve mediante

las autorizaciones. No hace falta repetir a diario esa descripcin, sino que al ser
establecida una vez, se impondr la tradicin.
El problema de que el valor en una actividad pblica se encuentra en una
cadena causal larga e incierta iniciada por la intervencin gubernamental es
comn en las actividades pblicas. En la medida en que no estamos seguros de
la conexin causal entre los outputs pblicos y el impacto social deseado, el
poder de esta segunda descripcin se ve reducido.
Costos
Siempre que un servicio valioso se produce pblicamente, los esfuerzos
privados para comprar o producir el servicio tienden a atrofiarse.
En el ejemplo de la recogida de basura, se utilizan dos tipos de recursos para
producirlo: el dinero recaudado con la tributacin y la obligacin moral o la
autoridad del Estado para sostener la colaboracin privada con el fin de
resolver el problema colectivo. En una sociedad democrtica liberal, ambos son
recursos son escasos.
Justificaciones para la intervencin pblica.
Desde la ptica de la filosofa poltica, la mayora de los ciudadanos de una
sociedad liberal prefieren dejar la organizacin de las actividades productivas a
los mercados y las instituciones privadas, en lugar de los mandatos y las
burocracias pblicas. Esta preferencia se deriva de tres pilares ideolgicos: un
profundo respeto por la capacidad de los mercados para asegurar que las
actividades productivas responden a los deseos individuales; la creencia de
que las instituciones privadas son ms capaces de aprovechar y explotar la
iniciativa individual y finalmente, la confianza en que las instituciones privadas
son un importante baluarte de la libertad frente al poder del gobierno.
Por otro lado, se aceptan dos justificaciones para la intervencin pblica: existe
un problema tcnico en la organizacin del mercado para proveer el bien en
cuestin (en este caso el de la recogida de basura) y por otro lado, la
existencia de una cuestin de equidad o justicia en la provisin del servicio o
derecho de un individuo a la sociedad cuya satisfaccin est comnmente
aceptada.
El valor del proceso de autorizacin.
Dado que se utiliza la autoridad pblica y solo los ciudadanos y sus
representantes pueden emplear la autoridad, su uso se debe de ceir a
acuerdos polticos, en lugar de transacciones individuales de carcter
mercantil.
Raramente se logra el consenso en discusiones poltica sobre el valor de las
actividades pblicas, sino que, con frecuencia, el debate se centra en si la
actividad se debera llevar a cabo y de qu modo.

El valor capital de la autorizacin.

Existe valor en la experiencia acumulada de la organizacin. El problema
consiste en que el respeto por la continuidad institucional se puede convertir
en una excusa para resistirse al cambio.
La cuestin es que el valor de la organizacin no se limita al valor operativo de
la misin actual. La habilidad para adaptar sus mtodos especficos a nuevos
aspectos de los temas que aborda, comporta un cierto tipo de capital o activo.
La adaptabilidad es lo que determina el valor a largo plazo de las empresas
privadas. Se plantea la posibilidad de que esto se aplique a lo pblico.
Hacia una visn gerencial el valor pblico.

El valor se encuentra en los deseos y las percepciones de los individuos,

no necesariamente en las transformaciones fsicas, ni tampoco en la
sociedad como abstraccin.

Existen diferentes tipos de deseos a satisfacer. Unos se refieren a los

bienes o servicios que se puede producir y distribuir el mercado. Otros se
refieren a lo que producen las organizaciones pblicas y que constituyen
el reflejo de los deseos que los ciudadanos expresan a travs de las
instituciones del gobierno representativo.

Los directivos del sector pblico pueden crear valor en el sentido de

satisfacer los deseos de los ciudadanos y clientes a travs de dos
actividades diferentes dirigidas hacia dos mercados distintos. Una
consiste en utilizar el dinero y la autoridad que les han sido confiados
para producir cosas de valor para determinados clientes y beneficiarios.
Tambin pueden crear valor organizando y gestionando una institucin
que satisfaga los deseos de los ciudadanos y sus representantes en lo
referente a disponer de instituciones pblicas respetuosas y productivas.

El hecho de asegurar a los propietarios que sus recursos se utilizan

correctamente, cobra mayor importancia (o valor) que la satisfaccin de
los clientes o los beneficios del programa.

Lo que los ciudadanos y sus representantes compran a los directivos

pblicos es una descripcin de la actividad pblica, una justificacin
contenida en una poltica. En este sentido, una poltica es para el
directivo pblico lo que un prospecto para el emprendedor privado.

El mundo en el cual opera el directivo pblico cambiar, de manera que

no basta con que los directivos se preocupen de mantener rutinas
organizaciones, sino que es necesario que la organizacin est
preparada para adaptarse a nuevas demandas y que sea innovadora y
que est abierta a la experimentacin.

HOOD

EL SURGIMIENTO DE LA NGP
La aparicin de una nueva gestin pblica es una de las tendencias
internacionales ms importantes de la Administracin Publica. El ascenso de la
NGP no es solo un desarrollo britnico, parece estar vinculada con otras cuatro
mega tendencias administrativas:
i)
ii)
iii)
iv)

del intento de frenar o revertir en trminos de crecimiento el gasto

pblico y la dotacin de personal.
el cambio hacia la privatizacin y la cuasi privatizacin, y alejado del
ncleo de instituciones de gobierno, con el nuevo nfasis en la
subsidiariedad en la prestacin de servicios.
el desarrollo de la automatizacin, en particular en la tecnologa de la
informacin, en la produccin y distribucin de los servicios pblicos;
Y
el desarrollo de una agenda ms internacional, cada vez ms
centrado en cuestiones generales de la gestin pblica, el diseo de
polticas, los estilos de decisin y la cooperacin intergubernamental,
en la parte ms alta de las tradiciones especializadas de cada pas en
administracin pblica.

La NGP es un trmino inexacto. Su utilidad radica en que engloba un conjunto

de doctrinas administrativas similares que dominaron la agenda de reformas
burocrticas en muchos de los pases de la OCDE desde finales de los aos 70.
Aunque mal definidas, la NGP suscita fuertes y variadas reacciones entre los
burcratas. Por un lado los que dicen que es una manera de corregir los
fracasos irreparables de la vieja gestin pblica, y por otro lado, los que
desestimaban los aportes de la nueva gestin pblica.
El ascenso de la NGP tambin desencaden el debate sobre cmo el
movimiento sera etiquetado, interpretado y explicado el movimiento,
interrogantes que se explican a continuacin:

El traje del emperador: las doctrinas de la NGP

Diferentes comentaristas y defensores de la NGP han hecho hincapi en
diferentes aspectos de la doctrina. Pero la superposicin de los siete preceptos
resumidos en el cuadro 1 aparecen en la mayora de los debates de la NGP.

(TABLA 1)

N
1.

Doctrina
Significado
Justificacin tpica
Gestin
Control activo, visible La
rendicin
de
profesional activa y discrecional de las cuentas
requiere un

en
el
pblico

sector organizaciones
por
personas nombradas
en la parte superior,
con libertad para
dirigir

claro
sentido
de
responsabilidad de las
acciones propias, no la
difusin de poder.

2.

Estndares
mediciones
explcitos
desempeo

y Definicin
de
objetivos,
metas,
de indicadores de xito,
de
preferencia
expresados
en
trminos
cuantitativos,
especialmente
para
los
servicios
profesionales

La
rendicin
de
cuentas requiere una
declaracin clara de las
metas, la eficiencia
requiere una revisin
crtica de los objetivos

3.

Mayor nfasis en Asignacin

de
el control de los recursos
y
las
resultados
recompensas
vinculados
con
la
medicin
de
desempeo;
desintegracin de la
gestin del personal
burocrtico

Necesidad de hacer
hincapi
en
los
resultados que en los
procedimientos

4.

Cambio hacia la Ruptura

de
las
desagregacin de unidades
unidades en el anteriormente
sector pblico
monolticas.
Desmantelamiento de
los
sistemas
de
gestin en forma de
U,
en
unidades
corporatizadas
en
torno a productos,
que
operan
con
presupuestos
descentralizados
de
una lnea, tratando
a
cada
uno
de
manera
independiente.

Necesidad de crear
unidades manejables.
Separar los intereses
de produccin y de
provisin, aumento de
la eficiencia en el uso
de
contratos
o
acuerdos de contratos
o
acuerdos
de
franquicia tanto dentro
como fuera del sector
pblico.

5.

Cambio hacia una Pasar a contratos de La competencia como

mayor
plazo
fijos
y
competencia en el procedimientos
sector publico
licitacin publica

a clave para reducir los

de costos y elevar el nivel

6.

Hacer hincapi en
las
prcticas
administrativas
del sector privado

Alejarse de la tica de
servicio pblico estilo
militar:
mayor
flexibilidad
en
la
contratacin
y
gratificacin;
mayor
uso de tcnicas de
relaciones publicas

Necesidad de utilizar
herramientas probadas
en el sector privado en
el sector pblico

7.

Hacer hincapi en
una
mayor
disciplina y ahorro
en el uso de los
recursos

Reduccin de costos
directos elevando la
disciplina
laboral.
Resistencia
a
las
demandas sindicales.
Limitar los costos de
cumplimiento

Necesidad de revisar la
demanda de recursos
del SP y hacer ms
con menos

Diseo de la NGP, como un matrimonio de opuestos

Una forma de interpretar los orgenes de la NGP es como un matrimonio de dos
diferentes corrientes de ideas:
'nueva economa institucional', construido sobre la base del desarrollo
de la gestin pblica, la teora del costo de las transacciones y de la
teora de la agencia. El movimiento de la nueva economa institucional
ayud a generar un conjunto de doctrinas de las reformas
administrativas construidas en torno a las ideas de competitividad,
eleccin del usuario, transparencia, y la estrecha concentracin en las
estructuras de incentivos.
Gerencialismo. Este movimiento ayud a generar un conjunto de
doctrinas de reformas administrativas basadas en las ideas de la
experiencia de la gestin profesional como porttil, predominante sobre
la especializacin tcnica, que requieren alto poder discrecional para
lograr resultados, y es central e indispensable para un mejor desempeo
organizacional, a travs del desarrollo de culturas apropiadas.
Por qu la NGP ha encontrado apoyo: el factor de aceptacin?
No existe una explicacin o interpretacin nica aceptada del por qu la NGP
ocurri, y el porqu perdur. Muchos comentaristas acadmicos lo asociaron
con el surgimiento poltico de la nueva derecha. Pero eso no explica por qu
estas doctrinas se pusieron de moda, ni porque la NGP era tan fuertemente
respaldado por los gobiernos. Los siguientes cuatro puntos son posibles
explicaciones:

a) En primer lugar, para los escpticos que creen que la reforma

administrativa fue una serie de modas pasajeras, el ascenso de la NGP
podra interpretarse como un repentino e impredecible producto de
sucesos locuaces. Spann ofrece una clsica interpretacin de moda de
la reforma administrativa, 'barato, superficial y popular ".
b) Otra explicacin, tambin escptica, es el punto de vista de la NGP
como un fenmeno de culto cargo, lo cual las ideas pueden ser
adquiridas a travs de la prctica.
c) Un tercer enfoque, menos escptico, es considerar el surgimiento de la
NGP como una atraccin de opuestos que hacen historia. Los opuestos
en este cado son dos enfoques histricamente distintos para la
administracin pblica (desarrollo econmico guiado por el Estado y la
economa liberal), que estn en cierto sentido fundidos en la NGP. Pero,
al igual que la interpretacin de culto cargo, la sntesis de los
opuestos en su propia interpretacin no nos ayuda a comprender por
qu estas dos tradiciones distintas de la administracin pblica se han
unido en este momento ms que en cualquier otro.
d) Una cuarta interpretacin de la aparicin de la NGP es como respuesta a
un conjunto de condiciones sociales especificas que surgieron en los
pases desarrollados desde la Segunda Guerra Mundial, y al periodo de
crecimiento econmico que lo acompao.

Algunas condiciones que contribuyeron a precipitar la NGP son:

Cambios en el nivel de ingresos y la distribucin favorables al
crecimiento gubernamental
Cambios en el sistema socio-tcnico asociados con el desarrollo de las
tecnologas de punta, que sirven para eliminar las tradicionales barreras
entre el trabajo en el sector pblico y el trabajo en el sector privado.
Cambio hacia la 'nueva maquinaria poltica", el advenimiento de una
nueva campaa de la tecnologa orientada a lograr polticas pblicas a
travs de intensivas encuestas de opinin de los principales grupos en
el electorado
Cambio hacia una poblacin socialmente, menos tolerante al estatismo y
a los enfoques de las polticas pblicas

La cuarta explicacin tiene el poder de explicar lo que ninguno de los dems

pudo hacer, es decir, por qu la NGP ha surgido en el momento y el lugar en
que lo hizo y en virtud de una variedad de diferentes auspicios.
Un traje para todo momento? El argumento de la universalidad de la
Nueva Gestin Pblica
Al igual que muchas otras filosofas de administracin, la NGP, se present
como un marco de aplicabilidad general. La Pretensin de universalidad fue
presentada de dos formas principales:
Transportabilidad y difusin. Gran parte del mismo conjunto de doctrinas
avanzadas fueron recibidas como los instrumentos para resolver las
enfermedades de la gestin, en contextos diferentes y en diferentes

organizaciones, sectores, niveles de gobierno y pases. Una solucin para la

realidad y problemas existentes. El universalismo no fue completo en la
prctica, ya que no tuvo impactos sobre burocracias internacionales.
La neutralidad poltica. En segundo lugar, se dice que la NGP es un marco
"apoltico" en el que muchos valores pueden aplicarse con eficacia.
Contraargumentos: los crticos de la NGP
La mayora de las crticas hacia la NGP han llegado en trminos de cuatro
principales contraargumentos, ninguno de los cuales han sido definitivamente
probados.
1. El primero es la afirmacin de que la NGP es como la nueva ropa del
emperador, mucho ruido y pocas nueces. Desde este punto de vista, la
aparicin de nuevos directivos ha cambiado muy poco, todos los viejos
problemas y debilidades siguen
2. La segunda es la afirmacin de que la NGP ha daado el servicio pblico,
ya que ha sido ineficaz para cumplir con su promesa central de reducir
los costos por unidad de servicio. Rpida burocratizacin.
3. La tercera crtica comn es la afirmacin de que la nueva gestin
pblica, a pesar de su afirmacin manifiesta de promover el "bien
pblico" (de los ms baratos y mejores servicios pblicos para todos), es
en realidad un vehculo para obtener ventajas particulares. Diseado
para s mismo, promover intereses de un grupo de elite de nuevos
gerencialistas.
4. La cuarta lnea de la crtica, se orienta hacia la reivindicacin de la
universalidad de la NGP, al considerar que es para todo momento, pero
dice que las implicaciones van ms all de alterar la configuracin de los
sistemas.
En general, la mayora de las crticas apuntan hacia la pretensin de
universalidad de la NGP.

Tres grupos de valores administrativos

Valores
Sigma

tipo Valores
Theta

tipo Valores
lambda

tipo

MANTENERLO
MANTENERLO
MANTENERLO
SIMPLE
Y HONESTO
Y SOLIDO
Y
CENTRADO
JUSTO
RESISTENTE
ESTNDAR
XITO

DE

Frugalidad
(adecuacin de
los recursos a las

Rectitud

Resistencia

tareas de
los
objetivos dados)

ESTNDAR
FRACASO

DE

MEDIDA
XITO
Y
FRACASO

DEL
EL

ENFASIS
CONTROL

DEL

(logro
de
equidad,
reciprocidad,
adecuado
desempeo
funciones)

la
la
el

(logro
de
la
confiabilidad,
adaptabilidad,
robustez)

de

Desperdicio

Malversacin

Catstrofe

(problemas,
confusin,
ineficiencia)

(injusticia,
los
prejuicios, abuso
de poder)

(riesgo, crisis, el
colapso)

Tiempo y dinero
(costos de los
recursos
de
productores
y
consumidores)

La confianza
los derechos

La seguridad y la
supervivencia

(consentimiento,
la legitimidad, el
debido proceso,
los
derechos
polticos)

(confianza,
la
vida
y
la
integridad fsica)

Salida (out-puts)

Procesos

Entrada (in-puts)
y procesos

HOLGURA

Bajo

Medio

Alto

OBJETIVOS

Fijo / sencillo

Incompatible

Emergente
mltiple

doble mensaje
INFORMACIN

Anlisis
costos,
segmentado
(activos
comerciales)

ACOPLAMIENTO

Apretada.

de

Estructurado

Rico
intercambio,
gestin
colectiva

Medio

Holgado

RAMI
LOS PROBLEMAS DE LA IMPLANTACIN DE LA NUEVA GESTIN
PBLICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICASLATINAS: MODELO DE
ESTADO Y CULTURA INSTITUCIONAL
Este texto trata de explicar los problemas que ha tenido que enfrentar la
implantacin de la Nueva Gestin Pblica (NGP) en Amrica Latina, esto

derivado de que la NGP surge en pases desarrollados, por consiguiente su

desarrollo en Amrica Latina se ve mermada porque en esta zona existen
caractersticas administrativas que difieren de los anglosajones, por lo que ha
hecho que este proceso sea complejo y con errores, producto de nuestra
idiosincrasia, que es distinta a la de los pases anglosajones.
Hoy en da la imagen de la Administracin Pblica ha cambiado bastante, ha
perdido legitimidad por ser ms que nada un medio para lograr fines
electorales y por haber controlado durante aos parte de la vida pblica y
privada de los ciudadanos, pero ahora stos le exigen a la AP resultados,
eficiencia y eficacia, a riesgo de perder aspectos tan claves como el voto,
elemental para los que gobiernan. Durante muchos aos, el modelo burocrtico
de administracin (con reglas y jerarquas establecidas, procedimientos,
control) fue la respuesta a las demandas de la poblacin, pero hoy eso ya no
sirve, por lo que hay que adaptar la administracin a la actualidad.
La NGP tiene varios conceptos que se le pueden asociar, entre los que se
cuenta el clientelismo, la externalizacin, gerencializacin y la agenda. Por
ende, tambin se le pueden asociar a la NGP la eficiencia y eficacia
organizacional, el considerar al ciudadano como cliente, la tica en la gestin y
un enfoque neoempresarial.
Dentro de la NGP existen dos corrientes, una llamada neoempresarial y la otra
neopblica, dentro de las caractersticas de la primera se cuentan:

Pasar de entidades administrativas a otras que solo prestan servicios.

Reduccin en el contacto con la ciudadana (porque se los considera
clientes)
Adoptar conceptos y visiones del sector privado.

Problemas de esta tendencia neopempresarial:

Genera desigualdad, por el concepto de cliente

Se confunden medios con fines
Es un retroceso considerar a los ciudadanos como clientes
La visin privada es distinta a la pblica, sus objetivos tambin.

En, cambio la corriente neopblica es:

Se fortalece el rol del ciudadano, fomentando su participacin y derecho

a opinar
Universalidad e igualdad en los servicios pblicos
Satisfacer y simplificar a los ciudadanos en lo que necesiten, con mayor
calidad de servicio
Slo se puede externalizar lo necesario, sin que afecte a los ciudadanos
en su calidad de vida.

Problemas de la corriente neopblica:

Se puede fomentar la poca eficiencia y eficacia organizacional

 Hay un modelo burocrtico que sigue vigente y respaldado por este

modelo.
Lamentablemente, hay una primaca de la visin neoempresarial, que para los
gestores es complejo, ya que quedo claro las marcadas diferencias entre una y
otra corriente.

Problemas de implementar la NGP en Amrica latina

Habla sobre 5 problemas, se analizarn todos:
1.- El cmo define a el qu: el qu es el modelo de Estado que un pas tiene, su
estructura y el cmo es la forma de gestionar, que el modelo de la NGP busca
cambiar, pero no se puede buscar cambiar la gestin sino se sabe an que
modelo de Estado se tiene, ese es un grave problema que vive Amrica Latina,
an no define su estructura de Estado, por eso es que el cmo termina
definiendo el qu, algo que no debe suceder. Adems el modelo que ms se
aplica es el neoempresarial, con caractersticas ya descritas que hacen muy
difcil el trabajar en nuestros pases, que no presentan esa estructura,
buscando siempre privilegiar la eficiencia por sobre la equidad. Seala el texto
sobre los estados de bienestar y el rol de la familia, que se van modificando de
acuerdo al pas con estado de bienestar.
2.- Imitar modelos administrativos de otros lados: Se seal que el modelo de
la NGP proviene de pases anglosajones, lo que supone un problema para los
latinos ya que este modelo se dise para la idea de stos pases con respecto
a la administracin, generando disfunciones en estas latitudes, al tener un
sistema administrativo distinto, con ideas, costumbres y recursos, etc distintos.
Esto puede traer problemas ya que los contextos administrativos y sociales son
distintos.
3.- Implicancias de la cultura empresarial en el sector pblico: Cultura
organizacional son un conjunto de valores, creencias y costumbres que tiene
una organizacin, influyendo en la dinmica y eficiencia organizacional. El
tema es que en nuestros pases casi no existe esa cultura, por lo que colocar
un modelo neoempresarial hace que slo prime ese modelo, no hay un choque
de culturas, no hay una mezcla, lo que hace a la organizacin susceptible a
cambios bruscos con resultados insospechados. Se pierde el sentido social y se
pasa a ser una empresa privada, sin matices. Slo funciona cuando existe esa
cultura, porque al chocar ambas, se forma una mezcla donde prima lo pblico
por sobre lo privado, pero slo en esos casos, haciendo negativo en general el
incluir culturas empresariales al sector pblico.
4.- Administracin Relacional, quin controla la agenda? Y que problema se
puede originar con las capturas: La Adm. Relacional es un modelo que es
como la estructura de la NGP, tomar la administracin desde un punto de vista
privado, con organizaciones fragmentadas y que tienen radios de accin
pequeos, generando multiplicidad de niveles administrativos, teniendo este

modelo como pilar fundamental la externalizacin de los servicios.

Lamentablemente, para que esto funcione debe haber control organizacional,
que en los pases latinos no existe, dejando todo en manos de los privados,
ms organizados y con instituciones con o sin fines de lucro, que controlan la
agenda pblica. El tener la externalizacin con elementos neoempresariales
puede tener consecuencias nefastas para la administracin, por el riesgo de
corrupcin. Puesto que ambos trabajan de la misma manera es ms fcil que
exista captura de un sector a otro favoreciendo la corrupcin.
5.- Problemas de la flexibilidad administrativa: Existe la preburocracia y la
postburocracia, siendo la ltima uno de los pilares de la NGP, que es un
sistema ms flexible, por medio de los principios de economa, eficiencia y
eficacia, logrando los objetivos pblicos de gran manera. En Amrica latina, ni
siquiera podemos sealar que tenemos burocracia, sino ms bien tenemos
antecedentes preburocraticos puesto que no estn los elementos weberianos
claves para entender la burocracia. El clientelismo ha sido parte de la
preburocracia, lamentablemente la intromisin de la NGP en Amrica Latina ha
sido muy negativo, no ha ayudado en nada al desarrollo de la administracin
en nuestro continente.

MERTON
LA ESTRUCTURA BUROCRTICA Y LA PERSONALIDAD
Una estructura social formal y racionalmente organizada posee una serie de
caractersticas: una serie de cargos jerarquizados con reas de competencia y
responsabilidad atribuidas, autoridad, un marco de reglas preexistentes y
formalidad. Esta ltima facilita la interaccin de los que ocupan los cargos y se
protege al subordinado de la accin arbitraria de su superior.

La estructura de la burocracia:
Segn Weber el tipo ideal de organizacin formal es la burocracia. El tipo puro
de funcionario burocrtico es nombrado por un superior, no elegido, se espera
que este exprese la voluntad del electorado. Los funcionarios elegidos son los
superiores, los cuales se pretende que afecten los propsitos de la
organizacin. La burocracia maximiza la seguridad vocacional, es eficiente
tcnicamente, su estructura es tal que se acerca a la completa eliminacin de
las relaciones personalizadas y consideradas no racionales.
La creciente burocratizacin es evidente, para trabajar las personas deben
emplearse, ya que necesitan herramientas y equipo que se consiguen en la
burocracia, sean pblicas o privadas. Se evita la discusin de sus tcnicas pero
se permite la de sus polticas, es necesario ocultar toda la informacin valiosa a
los competidores econmicos privados o a los grupos extranjeros.

Las disfunciones de la burocracia:

Se han descuidado las tensiones y presiones internas de la burocracia. La
transicin a aquellos aspectos negativos se facilita por el concepto de Veblen
incapacidad preparada, de Dewey psicosis ocupacional o la observacin de
Warnotte de una deformacin profesional.

Incapacidad preparada: Las acciones enfocadas en la preparacin y las

habilidades aplicadas en el pasado pueden dar respuestas inapropiadas en
condiciones modificadas. En un medio cambiante, la falta de flexibilidad en la
aplicacin de habilidades dar por resultado malas adaptaciones ms o menos
graves. Se adoptan medidas acordes con nuestra preparacin pasada pero en
condiciones nuevas no reconocidas como significativamente distintas, lo que
puede conducir a la adopcin de procedimientos errneos.

Psicosis ocupacional: A causa de la rutina diaria, en las personas se

desarrollan preferencias, antipatas, discriminaciones y nfasis especiales,
(psicosis como pronunciada caracterstica de la mente), estas psicosis se
desarrollan por exigencias a los trabajadores.

Weber se ha interesado mucho en la estructura de la burocracia (aspectos

positivos) pero esta ejerce mucha presin en el funcionario y le exige disciplina,
la cual es eficaz si las pautas ideales estn apoyadas por sentimientos de
devocin, los que de alguna manera pretenden ser inculcados por la
burocracia.
Hay cierta seguridad de que los trabajadores se adaptarn a las obligaciones
establecidas y a las reglas, las cuales al ser originalmente medios se
convierten en un fin en si mismo, convirtindose el valor instrumental en
terminal.
La disciplina se convierte en valor inmediato en la vida del burcrata y el
desplazamiento de metas se transforma en rigidez y en incapacidad de
adaptacin. Se exagera hasta el punto que el seguir tantas reglas de
obstaculizar el logro de los propsitos de la organizacin y se descuida a
muchos de quienes sirve.

Fuentes estructurales del exceso de conformidad:

Una burocracia exige confiabilidad en respuesta y estricta devocin a las
regulaciones, las que se convierten en absolutas y obstaculizan la adaptacin a
situaciones especiales no provistas por estas reglas producindose ineficiencia.
La carrera del burcrata (pensada desde la burocracia) y los incentivos para
que siga las reglas tambin aumentan la probabilidad de conformidad
produciendo timidez, conservadurismo y tecnicismo.
Los burcratas tienen la sensacin de destino comn para todos quienes
trabajan unidos, pero en realidad existen organizaciones formales que

defienden sus intereses creados en vez de ayudar a quienes sirven y a los

funcionarios elegidos.

Relaciones primarias contra secundarias:

Otro aspecto de la burocracia, como la insistencia en la despersonalizacin de
las relaciones tambin desempea una funcin de incapacidad preparada. A
menudo el cliente siente que el burcrata no se adapta a sus necesidades y lo
trata de arrogante o altanero. La posibilidad de protestar del cliente se ve
disminuida en el caso de la naturaleza monoplica de la organizacin pblica.
Por el contrario los conflictos dentro de la burocracia surgen cuando se
emplean relaciones personales cuando se requieren las impersonales la
burocracia es una estructura secundaria de grupo, por lo tanto ir en contra de
eso produce desaprobacin emocional.

Problemas de investigacin:
Los estudios empricos de burocracia y personalidad deberan aumentar. Se
cuestiona la influencia de la estructura burocrtica en la seleccin y
modificacin de ciertos tipos de personalidad. (a grandes rasgos).
Administracin Pblica incorpora los Recursos Humanos (mirada ms
econmica)
Propone a la burocracia como modelo, estructura social formal y racionalmente
organizada.
Ventajas de la burocracia
Facilita la interaccin de cargos.
Delegacin de cargos
Clara divisin de actividades integradas.
Sistemas de control y sancin diferenciados
Maximizacin de la seguridad vocacional
Eficiencia tcnica: apremia la precisin, rapidez, control experto,
continuidad, discrecin
Rendimientos ptimos por inversin
Eliminacin de las relaciones personales, es decir, trato impersonal al
cliente.

En contra de la burocracia
Incapacidad preparada
Psicosis ocupacional: obedecimiento a las normas sin pensar en los
objetivos.
Virtuoso burcrata: no olvida ninguna regla
Identificacin afectiva, orgullo laboral santificacin, corporativismo

 Organizaciones rgidas y no adaptables

Uso y abuso del poder por parte de los funcionarios.
Psicopata: exageracin de los rasgos de la personalidad que determinan
el comportamiento que se suma. No est describiendo al funcionario
sino a las buropatas.

WEBER
TIPOS DE DOMINACION
En toda comunidad siempre estar implcito el acto de dominacin, toda
accin que emprenda una comunidad se inserta en una estructura dominante.
Se da a travs de distintos modo. Por ejemplo: el lenguaje (Andrs Bello, La
Republica)
No siempre la dominacin busca el control econmico, pero el poder econmico
es una forma de dominacin. La dominacin puede utilizar herramientas
propias del poder econmico. Sin embargo, la dominacin existe cuando el
pode existe en un grupo restringido.
La concentracin de poder puede darse de dos formas:
1. constelaciones que comparten un mismo poder. Ejemplo: el mercado.
2. Autoridades que ejercen un poder econmico, se instala el poder de
mundo y la obediencia. Ejemplo: relacin padre/hijo, el padre es
autoridad cuando cumple su rol de padre.
Dominacin es un concepto especfico que se ve reflejado de estas dos formas.
Dominacin: estado de cosas en las cuales la voluntad de los dominados,
determinara e influir en los actos de las personas.
La influencia se ejecuta de tal manera que el dominado acta como si
fuera su propia voluntad.
El dominado se comporta como lo quiere el dominador, para el
dominado esta es la mxima propia.
Cuatro formas de materializar la dominacin:
1. Compenetracin: supone que todos los individuos terminan pensando de
la misma manera, es la ms positiva, pues logra consensos dentro de la
sociedad.
2. Inspiracin: despertar en un individuo que una accin debe realizarse.
Ejemplo: polticas medioambientales.
3. Convencimiento: persuasin racional.
4. Combinacin de las formas anteriores.
5. Seduccin: ejemplo: publicidad.
Weber reconoce que hay otras formas, pero menores, que tienen su origen
estas cuatro, por ejemplo: temor, tradiciones, o costumbres, conveniencia.

a) Toda dominacin se manifiesta y funciona como forma de gobierno.

b) Todo gobierno necesita de una estructura de gobierno (que alguien
mande y otro obedezca)
El gobierno puede asumir una forma en que el dominante tiene la apariencia
de representar a los dominados. Ejemplo: democracia.
Sociedades modernas : los propietarios son los que se estn apoderando de las
funciones de gobierno, no pasa porque sean calificadas sino ms ociosas, los
profesionales no podran dedicarse a esto, pues necesitan tener empleos
rentables.
Los grupos que tienen poder son aquellos que se apropian de ciertos medios
para ejercer el poder.
La burocracia es el mecanismo de dominacin por excelencia.
Burcratas: nuevo agente de dominacin
Funcionarios: les permite el ejercicio de la administracin, pero que
pueden buscar el ejercicio del poder.
Weber reconoce los distintos tipos de autoridad:
a) Legal o racional: descansa en la creencia de la legalidad.
b) Tradicional: descansa en la creencia cotidiana en la santidad de las
tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la legitimidad de los
sealados por esa tradicin para ejercer la autoridad. Autoridad
tradicional.
c) Carismtica: descansa en la entrega extracotidiana a la santidad,
herosmo o ejemplaridad de una persona
La dominacin es legal, alude a un Estado de Derecho concedidos por las
personas legalmente. El cuadro administrativo es la burocracia.

BARZELAY
Atravesando la burocracia

En Estados unidos, el paradigma burocrtico ya no es la nica fuente de ideas

acerca de la administracin pblica. Por la misma senda, los conceptos como
calidad, cliente, flexibilidad, incentivos o innovacin han tomado gran realce en
este ltimo tiempo.
En tiempos anteriores los estadounidenses, tenan la nocin que la burocracia
significaba eficiencia y la eficiencia por su parte significaba un buen gobierno.
Bajo esa idea, se estableca como caracterstica importante el basarse en la
aplicacin de reglas y que no se poda emprender accin alguna sin
autorizacin. Por la misma senda, todo acto y por ende toda regla estaba
apuntada hacia el inters pblico.
En suma la burocracia era una interseccin entre eficiencia y reglas.

Cuadro comparativo entre paradigma burocrtico y el pos burocrtico

EL

PARADIGMA
HISTRICA.

POSBUROCRTICO

DESDE

UNA

PERSPECTIVA

El nuevo paradigma se puede entender a partir de la concepcin de que es una

familia de ideas, todas interconectadas, no jerarquizadas y condicionadas con
las del paradigma burocrtico que los antecedi.

El trmino usado para definir a este paradigma es el de paradigma

posburocrtico, ya que el autor lo entiende como la continuacin del anterior
pero ajustado a las necesidades y al contexto actual.

El cambio de paradigmas:
a) Del inters pblico a los resultados que aprecian los ciudadanos.
El propsito de la reforma burocrtica era que el gobierno sirviera al inters
pblico y segn los reformadores lo hara siendo honrado y eficiente.
El inters pblico se define como: los resultados que esperan los ciudadanos
Dentro del gobierno, las comunidades profesionales no pueden suponer lo que
valoran los ciudadanos y el inters pblico antes estaba dado por normas que
algunas veces eran equvocas, por ende cabe reformular esta idea buscando
los verdaderos resultados que esperan las personas.
Por lo tanto existe un paso de una administracin pblica auto referenciada a
una basada en los resultados.
b) De la eficiencia a la calidad y el valor.
La influyente idea de gobierno eficiente que tenan los reformadores
representaba un problema latente. Alentaba el florecimiento del notorio
enfoque burocrtico en los insumos y permita a las funciones especializadas
ser mundos encerrados en s mismos (gracias a la especializacin).
Ante la potente bsqueda de eficiencia, se descuid el concepto de producto,
ya que la eficiencia marcha en contra de este.
Por lo tanto el salto que da el paradigma posburocrtico es en bsqueda de la
calidad y la creacin de valor.
c) De la administracin a la produccin
El paradigma burocrtico ligado a la eficiencia, destacaba por especializar a los
funcionarios en sus tareas, olvidando una mirada de procesos y siendo
totalmente jerarquizados. Esto genera grandes frustraciones y pocos incentivos
en el trabajador, a parte de los limitados resultados para la organizacin.
La salida propuesta por el nuevo paradigma es una mirada de procesos y
centrarse en el cliente.
d) Del control a la consecucin del apego a las normas.
En la visin de gobierno que tena los reformadores burocrticos, el control era
el alma de una administracin eficiente. Se le consideraba tan vital que la
intencin de fortalecerlo serva como efectiva premisa principales los
argumentos con los cuales se apoyaba a un nutrido grupo de prcticas que
profundizan y ampliaban las reformas burocrticas.

El control era un concepto importante en todas las lneas de pensamiento

entrelazadas en la visin de la reforma burocrtica. El control era esencial para
alcanzar la meta de una rama ejecutiva unificada. Se deba ejercer para purgar
a las decisiones administrativas de influencias particularistas. El control era la
base para la operacin eficiente de las organizaciones en gran escala, y
aseguraba al pblico que alguien, a saber el funcionario principal, esta a cargo
de la administracin.
Influidos por las ideas de la burocracia legal racional y por la prctica industrial,
los creadores del paradigma burocrtico persiguieron las metas de orden,
racionalidad, administracin impersonal, eficiencia y rendicin de cuentas
polticas, instituyeron sistema de reglas controlados desde el centro.

Las reglas

El paradigma burocrtico alentaba las actividades de control para el desarrollo

de sistemas de reglas cada vez ms densos, como respuesta a las
circunstancias cambiantes los nuevos problemas.

La centralizacin

El paradigma burocrtico instala a las autoridades a centralizar, en las

dependencias staff, la responsabilidad y la autoridad para tomar decisiones
administrativas.

La implantacin

Era tpico que las dependencias staff encargadas de las implantaciones fueran
ciegas a las oportunidades de corregir los problemas en su origen. Por ejemplo,
las dependencias a menudo eran incapaces de cumplir con las normas porque
sus empleados no saban cmo aplicarlas a situaciones especficas. Muchos de
aquellos de cumplimiento se podan haber resuelto proporcionando educacin
y asesoria especifica acerca del modo de mejorar los procesos administrativos
o productivos; no obstante, las organizaciones de cumplimiento que hacan
hincapi en la aplicacin solan invertir poco en l solucin de problemas.
El paradigma posburocrtico no desconoce el papel de las normas y sus
virtudes, pero el apego a estas estructuras constituye un obstculo para un
desarrollo innovador en las organizaciones, por lo tanto este nuevo paradigma
busca reformular las normas y buscar estrategias como la descentralizacin,
los incentivos, la delegacin, etc para llegar a los resultados que valoren los
ciudadanos, esto se dar cuando los sujetos se den cuenta del verdadero
significado y rol de las normas, sabiendo ocuparlas y cumplirlas.
e) Ms all de las funciones la autoridad y la estructura
Esta idea tiene que ver con dejar un tanto de lado lo formal, dejando de ser las
personas meros ejecutores y buscar centrarse en el cliente gracias al rol del
individuo como un ente que agrega valor.
f) De la imposicin de la responsabilidad a la construccin de la
rendicin de cuentas.

De acuerdo con el paradigma burocrtico, una de las funciones clave de los

administradores consista en usar su autoridad para imponer responsabilidad a
sus subordinados.
El formalismo pasaba por alto las funciones que desempeaban las emociones,
los compromisos y las normas.
Desde una perspectiva posburocrtica, la manera mejor manera de que sientan
responsabilidad es la idea del empowerment (empoderarlos), basado en el
rendir ante el cliente y/o proveedores.
g) De la justificacin de costo a la entrega de valor.
Esta idea giran en torno al cambio en la concepcin de centrase en el costo de
las cosas versus la calidad. Eficiencia o preocupacin por costos (burocrtico)
v/s calidad (posburocrtico).
h) Ms all de las reglas y de los procedimientos.
Pasar de un ciego obedecimiento a las reglas, el cual muchas veces genera
lentitud de respuesta o entrabamientos intiles a un ngulo posburocrtico, en
el cual los argumentos se deben acoger con razonable grado de escepticismo a
las reglas buscando un aumento en la calidad y el valor de los servicios. Esto
es resolver problemas en vez de quedarse en rutinas burocraticas.
i) Ms all de los sistemas administrativos en operacin.
Las dependencias staff centralizadas deben separar sus antiguas funciones de
control, construir el apoyo para las normas, ampliar la opcin del cliente,
alentar la accin colectiva, dar incentivos, retroalimentar, etc.
Y no
encasillarse en las viejas funciones anteriores.
j) La funcin de los administradores pblicos.
Para el paradigma posburocrtico los administradores pblicos tenan entre sus
responsabilidades: planear, coordinar, dirigir y organizar; valorando la
argumentacin y la deliberacin. Ir ms all de hacer el trabajo asignado,
buscar mejores resultados, enfrentar con creatividad las trabas del paradigma
burocrtico, etc.