CAPITULO III

En este captulo se realizar en primera instancia una explicacin detallada sobre el

funcionamiento de cada uno de los Programas, en el caso del ORI se considerar la
modalidad del CCDI (Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil) y en el caso del
PNN se hablar del proceso de Subasta y de los CIDIs (Centros Integrados de
Desarrollo Infantil). Seguida a esta explicacin se har un anlisis sobre la calidad,
costos y eficiencia distributiva de la atencin infantil, para posteriormente determinar
comparaciones entre los dos sistemas de Atencin Infantil.

3.1

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL (ORI)

El Programa Operacin Rescate Infantil (ORI) tiene como modalidad de atencin los
Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDI), los mismos que funcionan desde
la creacin de la institucin. Esta modalidad de atencin corresponde a un sistema de
atencin no convencional1 de cuidado diario de los nios/as menores de 6 aos, en que
se da la atencin de lunes a viernes (8 horas diarias) con el apoyo de madres
comunitarias, las que han sido preseleccionadas por la comunidad y capacitadas por la
Institucin, la atencin que se realiza se da en las reas: salud preventiva, nutricin,
alimentacin y desarrollo sico-socio-afectivo.

Salud Preventiva, tiene relacin con la higiene y el aseo personal de los nios/as, (se
capacita a las madres comunitarias para que practiquen y enseen el lavado de las
manos, uso del bao y cepillado de los dientes). Seguimiento a procesos de vacunacin.
Nutricin y Alimentacin, incluye la Vigilancia Alimentaria (identificacin y
planificacin de la utilizacin, combinacin y preparacin de los alimentos de acuerdo a
los requerimientos nutricionales del nio/a, el presupuesto asignado y la contribucin
que hace la comunidad) y Vigilancia Nutricional (a travs del proceso de toma de datos
antropomtricos que consiste en la medicin del peso y talla con relacin a la edad de

Sistema de atencin en el que participa directamente la comunidad, y se delega a los miembros ciertas
responsabilidades

80

los nios/as asistentes a los Centros). Esta informacin permite establecer una
evaluacin de la situacin nutricional y crecimiento del nio/a atendido.
Desarrollo Sico-Socio-Afectivo, vinculado a un proceso integral de superacin de
habilidades sensoriales, motrices, verbales, socio afectivas y compositivas del nio/a en
relacin a su edad; capacitacin al personal comunitario en actividades que propicien el
desarrollo de destrezas.
Administracin de Centros, administracin correcta de los recursos econmicos que
entrega el ORI, control de la gestin diaria de las madres comunitarias, preparacin de
los alimentos, cuidado y custodia de los bienes entregados al Centro.

Bajo la modalidad de los Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDI), el ORI

financia: la alimentacin de los nios/as asistentes al CCDI; la adquisicin de material
fungible; material de estimulacin; y bonificacin y alimentacin de las madres
comunitarias. Para el ao 2005 y 2006 los valores asignados a cada CCDI, por cada
nio atendido; y en base a los cuales la institucin determina sus requerimientos
presupuestarios fueron:
DESCRIPCIN
Alimentacin Nio/Nia
Alimentacin Personal Comunitario
Material Fungible
Material de Estimulacin
Bonificacin Personal Comunitario
FUENTE:
ELABORACIN:

DA / MES
Da
Da
Da
Da
Mes

VALOR USD
0.90
0.90
0.13
0.10
80,00

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL

LA AUTORA

El Programa Operacin Rescate Infantil opera con recursos provenientes del

Presupuesto General del Estado, que transfiere directamente a las cuentas de las
organizaciones encargadas de la Administracin de los CCDIs. Cabe sealar, la
importancia de la contraparte local, pues la comunidad hace una gran contribucin para
complementar el servicio de atencin infantil.

La cobertura de atencin del ORI durante el ao 2005 fue de 44.482 nios/as a nivel
nacional, y a mayo del 20062 de 48.474 nios/as, con el apoyo de 7.045 madres

http://www.ori.gov.ec

81

comunitarias, en 1.433 CCDIs ubicados especialmente en las zonas rurales y urbano

marginales de las 22 provincias del pas (en 200 de los 220 cantones a nivel nacional).
El proceso que se sigue para la implementacin de los Centros Comunitarios de
Desarrollo Infantil es: a) Implantacin, b) Ejecucin (Promocin, Compromiso,
Acuerdos), c) Organizacin del Comit de Gestin3, d) Capacitacin, e) Monitoreo4, f)
Evaluacin. Se presenta en todo el proceso una participacin activa de las familias y
comunidades; y la incorporacin de otros actores como organizaciones populares,
organismos seccionales, instituciones pblicas y privadas, iglesias, ONGs, etc. Esta
participacin de las familias y la comunidad aseguran un proceso de sostenibilidad del
programa.

Los beneficiarios directos del Programa Operacin Rescate Infantil son nios/as
menores de 6 aos, que carecen de atencin y cuidado, que se encuentran en riesgo de
desnutricin, que viven en entornos insalubres y estn expuestos a enfermedades, que
tienen limitacin de estmulos en el entorno familiar. Los beneficiarios indirectos son
los padres de familia que no tienen un lugar adecuado para la proteccin de sus hijos, o
que tienen condiciones de trabajo que limitan el desarrollo integral de los nios, as
como comunidades con alto ndice de necesidades insatisfechas.

3.1.1 OPERATIVA DE LOS CENTROS COMUNITARIOS DE DESARROLLO

INFANTIL CCDIs

Para la operativa de los Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil del ORI se

establecen entre el Programa Operacin Rescate Infantil y la Comunidad, Convenios de
Participacin Social (Convenios de Cooperacin TcnicaFinanciera), que garantizan
la entrega de los recursos financieros conforme el nmero de nios y madres
comunitarias; y en base a valores establecidos para la alimentacin del nio, material
didctico, material fungible, bonificacin y alimentacin de la madre comunitaria, entre
3
4

Los Comits de Gestin estn formados por madres comunitarias, madres/padres de familia, lderes
comunitarios, autoridades civiles, representantes de ONGs, entre otros.
El Monitoreo se da a travs de un sistema de informacin y seguimiento participativo, en la primera
etapa (mediante fichas de inscripcin, matrices de reporte, asistencia, control antropomtrico) y en una
segunda etapa (por matrices de priorizacin de problemas, plan de actividades, escala de logros, curva
de crecimiento y registro de peso y talla).

82

otros. Los firmantes del Convenio pueden ser: organizaciones, comits de padres de
familia, personal comunitario y autoridades locales. Los responsables del uso de los
recursos son las Organizaciones Comunitarias, las que tienen la responsabilidad de
entregar las liquidaciones de los recursos entregados en forma mensual.

En el convenio se establece el monto global que se entregar en el lapso de un ao a la

Organizacin comunitaria, con tal efecto se da un anticipo de dos meses, que debe ser
justificado previo a los siguientes desembolsos. Para la firma de los Convenios se
requiere de la entrega de Garantas (una por el anticipo y la otra por la totalidad del
Convenio), las que pueden ser garantas bancarias, de compaas de seguro o la entrega
de dos pagars a la orden firmado a favor del ORI por el 100% del anticipo y el 5% del
monto total del convenio.

Se define en el Contrato de Participacin Social, ciertas acciones a cumplir por parte del
ORI y otras por parte de la Comunidad. Entre las que debe realizar el ORI, estn:

Capacitacin a los representantes de la organizacin, comits de padres de familia y

madres comunitarias.

Entrega en calidad de comodato mobiliario, menaje de cocina, material de

estimulacin del CCDI.

Seguimiento y asistencia tcnica a las madres comunitarias, organizacin y comits

de padres de familia.

Financiacin de alimentacin, material de estimulacin, fungible a los nios/as y

alimentacin y bonificacin a madres comunitarias.

Entre las responsabilidades de la Comunidad estn:

Facilitar un local para el funcionamiento del centro (1,5 metros cuadrados de rea
interna y 2 metros cuadrados de rea externa por nio/a).

Realizar mingas y otras actividades coparticipativas, como reuniones con los actores
sociales para llevar adelante procesos de rendicin de cuentas.

Preseleccionar a las madres comunitarias y conformar el Comit de padres de

Familia.

Abrir una cuenta de ahorros para la transferencia de los recursos del ORI al centro.

83

Colaborar en la inscripcin de los nios al Centro.

Administrar adecuadamente los fondos y bienes recibidos por el ORI para el

funcionamiento del Centro.

Presentar liquidaciones mensuales y la liquidacin final de las transferencias

realizadas por el ORI.

Difundir los resultados de las veeduras sociales a la comunidad, instituciones y

otros actores.

Dentro de los estndares de calidad superar el 80% dentro del rea de infraestructura
y condiciones fsicas y ambientales.

Llevar adelante al menos el 75% del plan de mejoramiento, el mismo que es

elaborado en base a los estndares de calidad.

Entre las acciones conjuntas (ORI y Comunidad) se destaca: la seleccin del personal
comunitario en base a la preseleccin realizada por la Comunidad, garantizar que en las
acciones que se realicen no se incluya propagandas polticas o se realicen
discriminaciones religiosas, raciales o de gnero, coordinar con otras instituciones
locales acciones que tiendan a promover procesos de autogestin de la atencin infantil,
tratar de incorporar veedores sociales en los procesos de seguimiento y evaluacin.

Cabe sealar que no se establecen obligaciones laborales con el personal comunitario

que se encuentra en calidad de madre o educadora comunitaria, pues las actividades que
realizan tienen el carcter de voluntariado, que es compensado a travs de una
bonificacin.

SEGUIMIENTO DE LOS CCDIs

En cuanto al seguimiento, los supervisores visitan cada centro al menos 1 vez
quincenalmente, se aplican diferentes instrumentos, conforme a las reas predefinidas:
salud preventiva, nutricin, alimentacin y desarrollo sico-socio-afectivo.

En cuanto al Componente Administracin de Centros, (funcionamiento adecuado de los

CCDIs), los instrumentos que se aplican son: ficha de seguimiento tcnico mensual,
aplicacin del estndar de calidad (que permite elaborar un plan de mejoramiento), ficha

84

de asistencia diaria de los nios/as, hoja de ruta (fecha de visita del promotor y nmero
de nios encontrados), ficha de planificacin semanal, ficha de seguimiento nio/a
(registro de datos de los nios, vacunas, control mdico, enfermedades).

Respecto al Componente Educacin Inicial (potenciacin del desarrollo de los nios/as

en las reas motriz fina, motriz gruesa, lenguaje, afectiva, social); los instrumentos que
se emplean son: ficha de planificacin mensual de actividades, ficha de rutina diaria,
ficha de entrega recepcin de material para educacin inicial.

En el Componente Nutricin los instrumentos que se aplican son: programacin

semanal del men, estimativo semanal, gua de compras.

3.2 PROGRAMA NUESTROS NIOS (PNN)

Debido a la baja cobertura de atencin infantil, as como a la falta de procedimientos y
metodologas comunes para las instituciones de infancia, en 1999 surge el Programa
Nuestros Nios; el mismo, que en un primer momento, tuvo resistencia por parte de las
otras instituciones de infancia (INNFA, ORI y PRONEPE), pero luego se constituy en
un soporte tcnico y financiero para estas instituciones. El Programa Nuestros Nios,
implement un nuevo mecanismo de asignacin de recursos para la atencin infantil a
travs de la Subasta de recursos (Asignacin competitiva de recursos) en que se
incorporaba criterios de mercado y que difera del sistema tradicional de atencin, que
hasta ese momento se vena ejecutando por las instituciones de infancia en el pas, que
consista en dar atencin a nios/as menores de 6 aos en centros de desarrollo infantil
en jornadas de 8 horas diarias de lunes a viernes.
La opcin por la Subasta se bas en la constatacin histrica de que en el pas,
desde hace veinte aos, solo tres instituciones pblicas y semipblicas prestaban
servicios de atencin a la infancia en reas de poblacin en riesgo. Estas
instituciones aplicaban una modalidad convencional de atencin a nios y nias
menores de seis aos en centros de desarrollo infantil5.

Programa Nuestros Nios. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del Programa Nuestros
Nios, Quito Ecuador, Diciembre 2005, pag. 65

85

Para llevar adelante el proceso de subasta se realizaron en un primer momento tres

pasos:
1) Se convoc a un concurso nacional para el diseo de nuevas modalidades de atencin
(donde se escogieron 4 modalidades)
2) Se difundi el tema de la atencin a la niez con un enfoque centrado en los derechos
de los nios.
3) Se llam a una primera subasta de recursos, en que se acreditaron a organizaciones y
se les invit a participar en la presentacin de proyectos.

Respecto al concurso para el diseo de nuevas modalidades de atencin, se

seleccionaron 4, las mismas que fueron aplicadas en el PNN, y que tenan diferente
funcionamiento y costos. Mediante la diversificacin de las modalidades de atencin, se
daba la oportunidad de responder a las necesidades particulares de determinados grupos
poblacionales conforme a las condiciones socio-culturales de cada zona. Cabe sealar
que todas las modalidades de atencin requeran de ciertas condiciones bsicas de
funcionamiento en que se estableca el cumplimiento de estndares mnimos de calidad.

Para la seleccin de estas modalidades se requera de procesos de participacin social en

que se escoga la modalidad de atencin, conforme las necesidades y problemas que
tena el barrio o comunidad, con este objeto se realizaba un diagnstico, se determinaba
niveles de pobreza y vulnerabilidad, se verificaba la falta de servicio de atencin
infantil, se estableca la poblacin infantil a ser atendida y los problemas existentes. En
todo este proceso el papel de la familia y la comunidad era muy importante pues deba
comprometerse a asumir las responsabilidades que la modalidad requera.

Las Modalidades de Atencin eran:

Creciendo con Nuestros Hijos (CNH). Alternativa de educacin no formal en que se
daba atencin directa en hogares a nios de 0 a 2 aos, trabajo en grupo para los nios
de 3 a 6 aos con la participacin de la familia; bajo las temticas: crianza, atencin,
proteccin, estimulacin y afecto; la asesora era de 1 hora a la semana (4 horas al mes).

86

Crculos de Recreacin y Aprendizaje (CRA). Espacios alternativos de encuentro en

comunidades barriales urbanas y rurales, donde se realizaba trabajo educativo y
recreativo con grupos de nios de 3 a 6 aos, se mantena reuniones dos veces por
semana en jornadas de dos a cuatro horas (16 horas al mes).

Wawa kamayuj wasi (WKW)/ (Casa de Cuidado del Nio). Modalidad enfocada a nios
y nias indgenas, que trataba de rescatar prcticas de crianza ancestrales, en un
contexto de participacin familiar y comunitaria. Se presentaba en dos formas, la
primera similar a la modalidad Creciendo con Nuestros Hijos (4 horas al mes) y la
segunda similar a la modalidad Centros Integrados de Desarrollo Infantil (160 horas al
mes).

Centros Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI). Espacios fsicos comunitarios en que

se brindaba atencin diaria a nios/as de 0 a 6 aos durante 8 horas diarias (160 horas al
mes).

Las modalidades anteriormente sealadas fueron ofrecidas en las dos subastas que el
Programa Nuestros Nios realiz, teniendo composiciones distintas en cada una de
ellas, la cobertura de atencin del PNN conforme la base de datos del Sistema Matraca
(del PNN), durante los aos 2003 2005 por modalidad fue la siguiente:
COBERTURA DEL PROGRAMA NUESTROS NIOS 2003 - 2005
MODALIDAD

COBERTURA
2003

COBERTURA
2004
%

CRECIENDO CON NUESTROS HIJOS (CNH)

CRCULOS DE RECREACIN Y APRENDIZAJE (CRA)
CENTROS INTEGRADOS DE DESARROLLO INFANTIL (CIDI)
WAWAKAMAYUJ WASI (WKW)
TOTAL
FUENTE:
ELABORACIN:

COBERTURA
2005
%

54.494

62%

72.788

69%

69.562

68%

21.859

25%

20.880

20%

20.012

20%

6.553

7%

5.981

6%

5.742

6%

5.118

6%

5.669

5%

6.422

6%

88.024

100%

105.318

100%

101.738

100%

BASE DE DATOS SISTEMA MATRACA

LA AUTORA

La modalidad que mantuvo un mayor peso durante la vida del Programa Nuestros Nios
fue Creciendo con Nuestros Hijos (CNH), llegando en el ao 2005 al 68%, seguida de
la modalidad Crculos de Recreacin y Aprendizaje (CRA). Estas modalidades eran
las ms baratas que ofreca el PNN, de tal manera que si bien se dio un aumento de
cobertura de atencin, sta se hizo en las modalidades que presentaban los costos ms

87

bajos. Por otra parte, hay que destacar que la aplicacin de las modalidades present
dificultades para algunas organizaciones. En los hechos, la aplicacin de las
modalidades no siempre result fcil. Algunas organizaciones ejecutoras, por falta de
experticia, encontraron obstculos organizativos y culturales para su aplicacin.6

A continuacin se hablar en mayor detalle de la modalidad Centros Integrados de

Desarrollo Infantil (CIDI), que en su funcionamiento es similar a la modalidad Centros
Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDI) del ORI.

3.2.1 CENTROS INTEGRADOS DE DESARROLLO INFANTIL (CIDI)

Los Centros Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI) tienen como objetivo principal
construir espacios integrados de desarrollo infantil que permitan a los nios crecer en
un ambiente seguro, sano, equitativo, alegre y desarrollar su inteligencia,
personalidad, autoestima y ejercicio de sus derechos de manera integral7. Esta
modalidad est orientada a nios/as menores de 6 aos, hijos de mujeres que trabajan,
que viven en sectores rurales y urbanos en los deciles 7 y 10 de pobreza, o que
presentan algn tipo de discapacidad, esta modalidad debe atender bsicamente a
nias y nios que, por la situacin econmica, condiciones de vida y trabajo de la
familia, no puedan ser cuidados en sus casas o requieran de apoyo nutricional diario8.
En los centros de cuidado diario se aplica una metodologa de atencin integral bajo tres
servicios: salud, nutricin y educacin (estimulacin y aprestamiento).

El CIDI funciona cinco das a la semana (a tiempo completo o medio tiempo) conforme
los requerimientos de los padres de familia; en un local comunitario que ha sido
organizado por rincones, en que la educadora comunitaria cuida a un grupo de por lo
menos nueve nios, realizando actividades educativas de cuidado, salud, desarrollo
psicomotriz, juego y recreacin, desarrollo de lenguaje, entre otros. En el CIDI, dentro
6
7
8

Programa Nuestros Nios. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del Programa Nuestros

Nios-MBS-BID, Quito Ecuador, 2003, pag. 36, 37
Programa Nuestros Nios. Modalidades de Atencin Integral a Nios menores de seis aos, Quito
Ecuador, Julio 2000, pag.83
Ibid

88

del servicio nutricional, los nios/as reciben colacin y almuerzo, y dentro del servicio
de salud, la Organizacin Ejecutora debe establecer los contactos necesarios con los
agentes de salud locales, para que realicen una visita al mes donde se controle el
crecimiento de los nios, los procesos de vacunacin, el control y prevencin de
enfermedades y se realicen chequeos dentales. Entre los instrumentos que se debe
manejar en los CIDIs estn: los estndares de calidad, fichas individuales de
diagnstico, seguimiento y evaluacin; guas para la formulacin de planes
institucionales y planes de mejoramiento.

Dentro de las bases del Concurso del Programa Nuestros Nios, se estableci que para
que una organizacin ejecutora opte por la modalidad de los Centros Integrados de
Desarrollo Infantil (CIDI) deba tener como mnimo 180 nios, con el objeto de que se
establezca una red de por lo menos 4 CIDIs, con 45 nios cada uno. El recurso humano
que en estas condiciones la organizacin deba contratar, con financiamiento del
Programa Nuestros Nios, sera:

1 Coordinador del proyecto

1 Coordinador de campo (responsable de la capacitacin y acompaamiento a las

educadoras comunitarias)

1 Administrativo contable

24 Educadoras Comunitarias (6 por centro: 5 para el cuidado de los nios y 1

responsable de la cocina).

Adems dentro del financiamiento estipulado en la Oferta Tcnica-Econmica

presentada por la organizacin ejecutora, el PNN financiara material Fungible
(pegamento, papel, cartulina, crayola), y No Fungibles (juegos, rompecabezas, cuentos).
De tal forma que la Organizacin Ejecutora, luego de la contratacin del personal,
proseguira con la capacitacin del equipo, las planificaciones de trabajo y el
seguimiento de las acciones.

Por su parte, la Asociacin VELNEC (firma que realiz la evaluacin externa del PNN),
manifiesta que:

89

En trminos de los objetivos propuestos por esta modalidad, desde la concepcin de

su diseo, encontramos que la atencin de nios y nias de 0-6 aos a travs de
cuidado diario en locales comunitarios, no incorpora nuevos elementos a los ya
desarrollados por otros programas nacionales, entre otros, brindar proteccin a los
nios/as que no pueden estar durante la semana con sus padres/madres, cuidados de
la salud, complementacin alimenticia, estimulacin temprana y aprestamiento
escolar.9

3.2.2 SUBASTA DE RECURSOS:

3.2.2.1 PRINCIPIOS DE LA SUBASTA

El mecanismo de subasta de recursos es un mecanismo pblico de cooperacin

interinstitucional establecido por el Programa, que mediante concurso califica,
selecciona, negocia y adjudica contratos de prestacin de servicios para la atencin al
desarrollo integral de nios menores de seis aos, en situacin de pobreza y
vulnerabilidad10; segn se determin en el Programa Nuestros Nios, el proceso de
subasta tena como principios la igualdad, transparencia, objetividad y basarse en la
demanda. Estos elementos segn el PNN, permitan responder en una forma ms
adecuada a las necesidades especficas de los nios y nias de cada localidad; dndose
la oportunidad de que organizaciones pblicas y privadas participen. Los principios de
la subasta fueron:
1. Igualdad de los participantes en la intervencin en la Subasta, el nico requisito era la
acreditacin, esto ampliaba la gama de entidades prestadoras del servicio, e incorporaba
nuevos actores, con la consecuente ampliacin de la oferta de servicios.

2. Transparencia, el sistema de seleccin se difunda y socializaba con anterioridad a la

presentacin de las propuestas, todos conocan los parmetros y reglas a tomarse en
cuenta (bases para la subasta).

Asociacin VELNEC-RHV. Informe Final de Seguimiento, Monitoreo y evaluacin externa del

Componente II del Programa Nuestros Nios, Resumen de Evaluacin, Quito- Ecuador, diciembre
2004, pag. 64
10
Op.Cit. PNN. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del PNN-MBS-BID, pag. 23

90

3. Objetividad en la calificacin, se daba un sistema de puntuacin para la seleccin, el

mismo que era conocido por el oferente, reduciendo sesgos personales o subjetividades.

4. Se basa en la demanda tanto de recursos, como de modalidades de atencin,

determinndose la modalidad en base a la realidad de cada zona, y considerando un
enfoque de demanda, ya que el postulante al proponer el lugar del proyecto, la
cobertura y el monto asume las modalidades como pedagogas al alcance de la gente,
segn sus diferentes condiciones socioculturales, y promueve la movilizacin de las
comunidades, gobiernos seccionales, ONG y familias como contrapartes para el
cuidado y mantenimiento de los centros, as como la apropiacin de los servicios11.

3.2.2.2 ETAPAS DE LA SUBASTA

Se distinguen dos momentos en el proceso de subasta12: el diseo y la ejecucin.

En la parte del diseo de la subasta se distinguen tres fases:

1. Acreditacin: a) Convocatoria a la acreditacin, b) Motivacin y asistencia tcnica a

las organizaciones, c) Recepcin y calificacin de la documentacin presentada,
d)Comunicacin de los resultados.

2. Concurso de Proyectos: a) Convocatoria a subasta (difusin), b) Asistencia tcnica

focalizada para la presentacin de proyectos, c) Recepcin y calificacin de ofertas
tcnico/econmicas -se toman en cuenta aspectos como: Focalizacin, calidad de la
oferta, equipo tcnico y cofinanciamiento; el puntaje mnimo fue de 350 puntos y el
mximo de 600-, d) Adjudicacin y comunicacin de resultados.

3. Suscripcin de Contratos: a) Negociacin contractual y recepcin de informacin

complementaria, b) Recepcin de documentos precontractuales y firma de contratos;
con la consecuente adjudicacin de recursos.

11
12

Ibid, pag. 24
Programa Nuestros Nios, Informes y Documentos Institucionales

91

En la parte de ejecucin se incluyen las siguientes actividades: a) Capacitacin de

arranque y entrega de informacin general, b) Supervisin y asistencia tcnica
permanente, c) Recepcin trimestral de servicios efectivamente prestados por las
organizaciones, d) Liquidacin final de los contratos, e) Evaluacin de la gestin del
proyecto.

La Acreditacin correspondi a un paso previo a la Subasta, en que las organizaciones

de la sociedad civil presentaban documentos que respaldaban su capacidad legal y
tcnica para ejecutar proyectos de desarrollo infantil. En sntesis, los pasos que se
siguieron fueron: Acreditacin, elaboracin de proyectos, calificacin de ofertas tcnico
econmicas, comunicacin de resultados, adjudicacin, trmite de garantas, firma de
contratos, desembolsos, capacitacin de arranque y ejecucin.

3.2.2.3 PROCESO DE LA SUBASTA DE RECURSOS EN EL PNN

La Subasta de recursos tuvo como objetivo estratgico ampliar la cobertura de la

atencin a nios menores de seis aos en situacin de pobreza, mediante la aplicacin
de cuatro modalidades pedaggicas que promueven la participacin comunitaria y el
apoyo de la familia en el cuidado de los nios, en asocio con distintas entidades
ejecutoras13. La subasta se dirigi al financiamiento de los proyectos para la atencin
infantil, los mismos que eran presentados por las organizaciones ejecutoras, de acuerdo
a las modalidades de atencin seleccionadas conjuntamente con la comunidad,
permitiendo que las organizaciones de la sociedad civil asuman la administracin y
ejecucin de contratos con el Estado14.

Este mecanismo, basado en la demanda, se ejecut en una forma descentralizada y

buscaba optimizar los recursos materiales y humanos de cada una de las zonas, as como
conseguir recursos financieros adicionales de nivel local. En este proceso intervinieron
varios actores: municipios, consejos provinciales, fundaciones, empresa privada, iglesia,
ONGs, organizaciones de base. La Subasta busca movilizar recursos genuinamente

13
14

Op.Cit. PNN. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del PNN, pag. 65
Op.Cit. PNN. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del PNN-MBS-BID, pag. 25

92

locales junto con las asignaciones estatales, para progresivamente crear condiciones
de sostenibilidad de los servicios de atencin a la infancia.15

Desde el ao 2000 el Programa Nuestros Nios realiz dos procesos de subasta de

recursos16 por un valor aproximado a US$ 22490,000. La cobertura de atencin se dio
a nivel nacional en 117 cantones con los mayores deciles de pobreza. Entre la primera y
segunda subasta, y sus renovaciones respectivas, ejecutaron el proyecto casi en forma
permanente 101 organizaciones ejecutoras, (la composicin de las Organizaciones
Ejecutoras fue de 67.7% ONGs y fundaciones y del 26.7% para Municipios, Patronatos,
Consejos Provinciales17). Inicialmente se suscribieron los contratos con ms
organizaciones ejecutoras, pero muchas de ellas fueron suspendidas por incumplimiento
del Contrato.
ORGANIZACIONES QUE EJECUTARON CONTRATOS RENOVADOS POR MODALIDAD PRIMERA Y
18
SEGUNDA SUBASTA
Modalidad
CRECIENDO CON NUESTROS HIJOS (CNH)
CRCULOS
DE
RECREACIN
Y
APRENDIZAJE (CRA)
WAWAKAMAYUJ WASI (WKW0
CENTROS INTEGRADOS DE DESARROLLO
INFANTIL (CIDI)

TOTAL
FUENTE:
ELABORACIN:

Primera Subasta
27
16

Segunda Subasta
25
7

Total Org
52
23

%
50.5%
29.1%

8
11

4
3

12
14

13.6%
6.8%

62

39

101

100%

MEMORIA SOCIO-HISTRICA DEL PROCESO DE EJECUCIN DEL PROGRAMA NUESTROS NIOS 2005
LA AUTORA

Del cuadro anterior, se evidencia una mayor presencia de organizaciones ejecutoras para
la modalidad Creciendo con Nuestros Hijos con un 50% entre las dos subastas; lo que
refleja que si bien el PNN increment la cobertura de atencin, sta se lo hizo en la
modalidad que presentaba un menor costo.

En el proceso de subasta se presentan elementos de competencia entre las

organizaciones participantes, pues los oferentes tenan diferentes grados de experticia en
cuanto a la elaboracin de proyectos y capacidad institucional; y en esas condiciones
competan para acceder a los recursos. Este proceso hizo que las organizaciones
ejecutoras adquieran capacidades para cumplir lineamientos legales en cuanto a
15
16
17
18

Op. Cit. PNN. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del PNN, pag. 67
En la primera subasta se suscribieron los contratos con las organizaciones ejecutoras para 2 aos y en
la segunda subasta para 1 ao.
Op.Cit. PNN. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del PNN - Nios-MBS-BID, pag. 29
Op. Cit. PNN. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del PNN, pag. 81

93

contratacin pblica, que si bien se convirti en un desafo en un momento inicial,

luego las organizaciones adquirieron el conocimiento y pudieron cumplir con mayor
agilidad los requerimientos.

De la ejecucin de los proyectos se pudo constatar que un elemento fundamental fue la

formacin profesional y la experiencia del personal propuesto en la oferta tcnica, por lo
que para la segunda subasta de recursos se dio un mayor peso en puntaje al personal que
iba a ejecutar la propuesta. Las organizaciones que capitalizan su experiencia
institucional, o que logran constituir equipos tcnicos solventes, avanzan en la
aplicacin de las modalidades, mientras las organizaciones con debilidades en el
manejo de las mismas requieren de asistencia tcnica19.

La implementacin del mecanismo de subasta de recursos requiere una institucin con

un financiamiento estable y seguro, que cuente con una estructura administrativafinanciera gil y eficiente, con personal con una adecuada capacidad tcnica. La
institucin debe llevar adelante un papel rector, regulador, de asistencia tcnica,
seguimiento, control y vigilancia, libre de interferencias polticas; y con un gran nivel
de credibilidad.
Se debe garantizar que la institucin que lleve adelante el proceso de subasta cuente
con personal capacitado, apoltico a fin de que sean criterios tcnicos los que se
utilicen para la adjudicacin de los recursos, esto definitivamente evitar problemas
posteriores en la ejecucin de las actividades por parte de las organizaciones y
garantizar que los recursos entregados sean utilizados eficientemente20.
En la incorporacin del mecanismo de subasta, las organizaciones ejecutoras han
asumido nuevas responsabilidades en cuanto a la generacin del servicio; pues si bien se
determina una oferta tcnica con valores referenciales de gasto, ellas tienen cierta
autonoma en cuanto al manejo de recursos y a la operativa tcnica. Por otra parte, de
esta experiencia se observa la conformacin de una red de organizaciones ejecutoras,
con poder para ejercer presin sobre la institucin y con influencia para la toma de
decisiones en el sector infancia.
19
20

Op.Cit. PNN. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del PNN - Nios-MBS-BID, pag. 37

Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del Programa Nuestros Nios,
Resumen de Evaluacin, Quito- Ecuador, diciembre 2004, pag. 163

94

Segn la Asociacin VELNEC, que realiz la evaluacin externa del Programa

Nuestros Nios, la subasta fue:
una experiencia innovadora que merece ser replicada en el pas, en cuanto
contribuye a ampliar la participacin de la sociedad civil en programas de
desarrollo infantil, involucrando de manera efectiva a quienes tienen la primera
responsabilidad en la crianza de los nios/as (familias) y logrando la entrega de
servicios con altos niveles de aceptacin y conformidad por parte de los usuarios21.

3.2.3 OPERATIVA DEL PROGRAMA NUESTROS NIOS:

CONTRATOS:
Para la operativa del servicio de atencin infantil en el PNN, se estableca entre el
Programa Nuestros Nios y las Organizaciones Ejecutoras, Contratos de Prestacin de
Servicios, en los cuales se determinaba los compromisos de las partes, el tipo de
modalidad de atencin, el nmero de nios, el valor a pagarse de acuerdo al costo da
nio, el nmero de das efectivamente atendidos, entre otros; normando de esta forma la
relacin del Estado con los potenciales prestadores de servicio. Se trataba de un:

Contrato de Prestacin de Servicios en el que el Programa no controla el gasto, sino

que hay un costo que se presenta en la planilla y es el que est en la oferta,
calculndose el precio unitario de atencin al nio como costo da/nio,
multiplicado por el nmero de das efectivamente atendidos.22
Para la suscripcin de los contratos entre el PNN y las Organizaciones Ejecutoras se
requera la presentacin de plizas de Garanta por parte de las Organizaciones
Ejecutoras con el fin de garantizar los recursos del Estado; en caso de incumplimiento
de cualquiera de los compromisos asumidos, el PNN tena el derecho de ejecutar las
mencionadas garantas. La Ley de Contratacin Pblica seala la obligatoriedad de los
contratos a presentar garantas que aseguren el fiel cumplimiento del contrato y el buen
uso del anticipo, lo que ayuda a tener un adecuado manejo de los recursos. En el
Programa Nuestros Nios, luego de la suscripcin del contrato y del establecimiento del
porcentaje de anticipo, se realizaba el pago de planillas bimensuales, que deban ir
21
22

Ibid, pag. 13 y 14
Op.Cit. PNN. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del PNN - Nios-MBS-BID, pag. 25

95

acompaadas de documentos como: planillas de pago, actas del Comit de Gestin,

listado de nios, informes tcnicos, pago de planillas del Seguro Social, entre otros.

EVALUACIN Y SEGUIMIENTO:
Uno de los elementos importantes e imprescindibles para el adecuado funcionamiento
del Programa bajo el mecanismo de Subasta de recursos, era el Sistema de Evaluacin y
Seguimiento. Con tal efecto, al interior del Programa se organiz un sistema de
supervisin que estaba dividido por zonas geogrficas y por diferentes reas: 1)TcnicaGestin-Administrativa, 2) Financiera-Contable y 3)Pedaggica; encargado de brindar
asistencia a las organizaciones ejecutoras, en el trabajo pedaggico de campo, aspectos
administrativos, de gestin y financieros. Este sistema de seguimiento difera al que
deba ser implementado por las Organizaciones Ejecutoras, las que deban mantener un
control permanente sobre los centros de atencin infantil.

Entre los instrumentos que se utilizaban para la Supervisin y Seguimiento de los

Contratos, estaban: ficha de supervisin tcnica, acta de supervisin financiera, ficha de
seguimiento

por

modalidad;

planilla

de

servicio

prestado,

de

gastos,

de

cofinanciamiento, informes de visita.

El diseo de un sistema de seguimiento y asistencia tcnica a las organizaciones
ejecutoras que participan en la subasta es fundamental para el xito del programa
ya que la subasta es un medio para la entrega de los recursos pero lo que finalmente
importa es que se garantice que los nios atendidos estn recibiendo el servicio para
el cual fue adjudicada la organizacin. En este objetivo, la asistencia tcnica tiene
un rol determinante, y debe ser de alta calidad y credibilidad tcnica23.
La Evaluacin se realizaba en base a informes de liquidacin, evaluacin de la gestin
de las organizaciones ejecutoras, evaluaciones de desarrollo infantil, informes finales;
sobre cuyos resultados se contemplaba la posibilidad de renovacin de los contratos,
considerando las reas tcnica, administrativa y financiera.

23

Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 165

96

RECURSO HUMANO:
Con respecto al Recurso Humano, la organizacin ejecutora de acuerdo a las
especificidades de cada modalidad de atencin, as como al tamao del proyecto,
determinaba el personal que se requera para su ejecucin, el mismo que era de tipo: 1)
Tcnico-Pedaggico, 2) Administrativo-Contable y 3) Comunitario.

El equipo TECNICO-PEDAGOGICO era responsable de ejecutar las actividades de los

componentes de cada modalidad, manteniendo una relacin directa con las familias y la
comunidad, sus reas de accin eran: educacin de los nios, promocin socioorganizativa, capacitacin del equipo y de padres de familia. El personal
ADMINISTRATIVO CONTABLE era responsable de las acciones administrativas y
financieras del proyecto y el personal COMUNITARIO que inclua a educadores
elegidos por la comunidad, realizaba actividades de proteccin, estimulacin,
alimentacin y atencin a los nios.

En base a este mecanismo de tercerizacin de la atencin, el Programa Nuestros Nios

gener una gran cantidad de empleos; para la Primera Subasta las Organizaciones
Ejecutoras contrataron como personal tcnico y comunitario alrededor de 2.271
personas y en la Segunda Subasta alrededor de 1.018 personas, sumando 3.389 personas
en el ao 2003.24 Cabe sealar que la contratacin de este personal no lo haca el
Programa Nuestros Nios, sino directamente las organizaciones ejecutoras.

PARTICIPACIN
En la ejecucin del Programa Nuestros Nios, se evidenci una alta participacin
familiar y comunitaria, se incluyeron nuevos actores para la atencin a la infancia a
nivel local aproximadamente 150 ONGs y 50 Municipios se involucraron en la
atencin a los nios. Las organizaciones ejecutoras del Programa se han vinculado a
redes locales y nacionales que trabajan con la niez y adolescencia; se crearon 1800
Comits de Gestin, rganos de representacin y accin que potenciaron los resultados
de la intervencin.25 Esta incorporacin de nuevos actores como gobiernos seccionales,

24
25

Op. Cit. PNN. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del PNN, pag. 83
Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 94

97

ONGs, iglesia, entre otros, ha permitido insertar a instancias con poder de decisin en
temas referentes al desarrollo infantil as como sensibilizar a diferentes espacios en
cuanto a los derechos de la niez.

La participacin de la familia y comunidad se dio con aportes en trabajo, con la

conformacin de los Comits de Gestin26, con el ejercicio de auditora social.
los aportes que recibieron las organizaciones ejecutoras no fue nicamente en
dinero, sino tambin en trabajo (mingas) y otros recursos (materiales), locales para
operar (construccin de centros), adecuacin de centros (bienes muebles), provisin
de material didctico, menaje, acciones de capacitacin, aportes voluntarios de las
madres para agasajos de los nios y nias, aportes para los refrigerios de los nios
y para suministros de operacin de los espacios de aprendizaje y recreacin, pagos
de luz, agua y otros), en algunos casos, donacin de terrenos para la instalacin del
Centro o punto de atencin.27

3.3 ANLISIS DE LOS SISTEMAS DE ATENCIN

INFANTIL
Una vez que se realiz la descripcin de los sistemas de atencin infantil, a
continuacin se considerar los parmetros de calidad que cada una de las instituciones
ha establecido; los costos que se determinan para la atencin infantil, y ciertos criterios
de eficiencia distributiva, de acuerdo a las modalidades objeto del estudio, Centros
Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDI), en el caso del Programa Operacin Rescate
Infantil y Centros Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI) en el caso del Programa
Nuestros Nios. Posteriormente se determinarn algunas semejanzas y diferencias que
se presentan entre los sistemas e instituciones, para establecer ventajas y desventajas de
estos dos sistemas de asignacin de recursos.

26
27

Espacios de participacin que se conforman por representantes de la comunidad, padres de familia,

representantes de organizaciones comunitarias y otras organizaciones locales.
Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 118

98

3.3.1 ESTNDARES DE CALIDAD DE LOS SISTEMAS DE

ATENCIN INFANTIL
En primera instancia, hay que sealar que antes de que el Programa Nuestros Nios
empiece a ejecutar sus acciones, no exista dentro de las instituciones de infancia a nivel
nacional, parmetros mnimos de calidad para el establecimiento de los centros
infantiles, ni se dispona entre las instituciones de instrumentos comunes que permitan
hacer comparaciones o coordinar acciones. Por lo que uno de los objetivos del PNN,
dentro del Componente Mejoramiento de la Calidad, fue el establecimiento de
estndares de calidad para los centros de atencin infantil, desde una perspectiva
coparticipativa. Con tal efecto, se inicia un proceso de construccin de estndares de
calidad para los centros infantiles (ao 2000), por parte de tcnicos y funcionarios de las
Instituciones de Infancia: ORI, PNN, INNFA y PRONEPE; ms tarde a partir del ao
2002 se realiza el mismo proceso con representantes de las Organizaciones Ejecutoras
del PNN, con el objeto de establecer dichos estndares conforme las modalidades de
atencin del PNN, en base a los estndares ya existentes.

El establecimiento de estndares de calidad constituye un proceso continuo, que est

sujeto a modificaciones y cambios; por otra parte, el proceso de construccin colectiva
de estos instrumentos, que responden a los requerimientos particulares de cada
institucin y que son resultado de un consenso nacional, permiti garantizar la
institucionalidad de los mismos, as como su aplicabilidad.
Para las instituciones consultadas (INNFA, ORI, PRONEPE, DNPM), los
estndares de calidad son instrumentos que permiten establecer el criterio de
calidad para el funcionamiento de los centros; indican que son instrumentos de
diagnstico, seguimiento y evaluacin de los centros infantiles, y cumplen con las
caractersticas de validez y confiabilidad. Esto les permite detectar necesidades,
priorizarlas, autoevaluarse y orientar sus acciones hacia el mejoramiento de la
calidad de atencin.28
Segn Fernando Snchez (ex Director del Programa Nuestros Nios):
Es fundamental, que los Centros Alternativos de Desarrollo Infantil cuenten con un
instrumento de Estndares de Calidad, que permita a los Comits de Gestin,
28

Ibid, pag. 106

99

conformados por padres de familia, madres y educadoras comunitarias, lderes de la

comunidad y tcnicos institucionales, medir la calidad del servicio de su centro y
establecer un plan de mejoramiento para superar sus dificultades29.
La construccin de estos parmetros de calidad, permiten en primera instancia partir de
unas condiciones mnimas de funcionamiento que aseguren cierto grado de calidad de
atencin, para determinar la implementacin de un plan de mejoramiento, que ayude a
realizar un seguimiento y control tanto a los tcnicos, como al personal comunitario y
comunidad en general.
la mayora de los pases de la OECD est destinando importantes esfuerzos en la
certificacin y acreditacin de los servicios de preescolar. En su mayora, los
gobiernos centrales juegan un rol muy importante en la definicin de los mnimos de
calidad que deben ser garantizados para una buena educacin preescolar. Para
asegurar la calidad, la mayora de los pases exigen estndares para recibir
financiamiento pblico y destinan fondos especficos para fomentar la capacitacin
de personal, mejorar la infraestructura y reducir la proporcin alumno / profesor30.
Los estndares de calidad son un instrumento que permite mejorar la calidad de la
atencin infantil mediante planes de mejoramiento. En base a puntajes y escalas de
valoracin se observan las deficiencias y luego se pasa a ordenar y jerarquizar las
soluciones en los planes de mejoramiento. Segn Alfredo Tinajero, (ex-Coordinador del
Componente Mejoramiento de la Calidad y ex Director del Programa Nuestros
Nios):
los estndares son normas o parmetros de funcionamiento de unidades de atencin
infantil. Los mismos que sirven como un referente para los tcnicos y las familias
con el objeto de mejorar la calidad de los servicios en los lugares de atencin a los
nios menores de cinco aos de edad y que permiten evaluar la calidad del servicio
y, a su vez, identificar las reas bajas en puntaje, ubicando problemas y, con ello,
estar en capacidad de construir un plan de mejoramiento31.
La elaboracin del plan de mejoramiento de la calidad es un proceso coparticipativo, en
el que participan los representantes de la comunidad, las familias, funcionarios y
tcnicos de las instituciones, y miembros de otras instancias como iglesia, u ONGs que

29
30
31

Programa Nuestros Nios. Estndares de Calidad para los Centros Alternativos de Desarrollo Infantil,
Quito Ecuador, Febrero 2003, pag. 07
Gobierno de Chile, Educacin Preescolar: Estrategia Bicentenario, Serie Bicentenario, Santiago
Chile, 2005, pag. 46
Op. Cit. PNN. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del PNN, pag. 43

100

se encuentran en el sector, las mismas que se integran, conformando un Comit de

Gestin de Desarrollo Infantil, el que tiene como responsabilidad ejecutar las acciones
previstas en el mencionado plan de mejoramiento.

Los estndares o parmetros de calidad a ser aplicados en los Centros de Desarrollo

Infantil,32 han sido definidos en cuatro reas bsicas, las mismas que presentan varias
subreas. Las cuatro reas, se exponen a continuacin:

1. Infraestructura, condiciones fsicas y ambientales

2. Equipamiento: Disposicin, uso y acceso
3. Recursos Humanos: Organizacin, capacitacin y gestin
4. Estrategias y Servicios

La aplicacin de la ficha de estndares de calidad, se realiza con los padres de familia,

un representante del comit de gestin, un representante de las educadoras comunitarias
y un represente tcnico de la organizacin ejecutora33 (al menos 4 personas). En base a
las cuatro reas bsicas se ha determinado una calificacin para cada una, as como una
ponderacin para tener una calificacin porcentual sobre 100; los instrumentos
diseados para este proceso han sido: Ficha de Estndares de Calidad, Hoja de
Ponderacin y Hoja de Graficacin, las mismas que son llenadas en forma conjunta
por los tcnicos, personal comunitario y representantes de la comunidad, en forma
semestral.

32

33

Los Estndares de Calidad cuentan con el aval del Ministerio de Bienestar Social y del Ministerio de Educacin y
Cultura. Segn Acuerdo Ministerial del MBS No. 1713 del 29 de Noviembre del 2000 y el Acuerdo Ministerial
No. 609 del 18 de agosto del 2003, manifiestan: Que la calidad del servicio de los centros infantiles depende de
su infraestructura fsica y condiciones ambientales, de su equipamiento, de la capacitacin, organizacin y
gestin del recurso humano y del servicio de atencin de salud, alimentacin, estimulacin y trato afectivo que
ofrezcan al nio; en estos acuerdos segn el Art. 2, se establece que todos los centros de cuidado de nios
menores de cinco aos, estn obligados a cumplir con los Estndares de Calidad, debiendo realizar la evaluacin
al menos en forma semestral. En el Art. 5, se menciona que para autorizar la apertura y funcionamiento de
centros de cuidado diario, , la evaluacin aplicada al centro debe superar el 80% de los Estndares de Calidad,
en el Area de Infraestructura y Condiciones Fsicas y Ambientales, y se seala como uno de los compromisos
de las instituciones el apoyar a los comits de padres de familia, para la elaboracin y ejecucin de los planes de
mejoramiento.

Programa Nuestros Nios. Estndares de Calidad CIDI Centro Integrado de Desarrollo Infantil, Quito
- Ecuador, marzo 2004, pag. 1

101

Si bien los Estndares de Calidad definidos para los centros de atencin infantil del
ORI, en su modalidad Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDI), como para
el Programa Nuestros Nios, en su modalidad Centros Integrados de Desarrollo Infantil
(CIDI), tienen una estructura similar, sin embargo las diferencias que se presentan no
hacen posible realizar una comparacin de los estndares de calidad entre las
instituciones. A continuacin se detalla un cuadro con los puntajes y ponderaciones
mximos de las dos instituciones:
ORI
PUNTOS
PNN
AREAS BSICAS
calific
%
SOBRE 100
calific
1. INFRAESTRUCTURA, CONDICIONES
FSICAS Y AMBIENTALES
61
29,8%
29,76
48
2. EQUIPAMIENTO: DISPOSICIN, USO Y
ACCESO
36
17,6%
17,56
46
3. RECURSOS HUMANOS: ORGANIZACIN,
CAPACITACIN Y GESTIN
63
30,7%
30,73
97
4. ESTRATEGIAS, SERVICIOS Y PROCESOS
45
22,0%
21,95
71
TOTAL
205
100,0%
100
262
FUENTE:
ESTNDARES DE CALIDAD PARA LOS CENTROS INFANTILES DEL ORI y PNN
ELABORACIN:
LA AUTORA

PUNTOS
SOBRE 100

18,3%

18,32

17,6%

17,56

37,0%
27,1%
100,0%

37,02
27,10
100,00

Se puede observar que entre los dos esquemas de calificacin y puntuacin de los
parmetros de calidad se presentan algunas diferencias que se sealan a continuacin34:

El puntaje mximo que se determina en el caso del PNN es de 262/262, mientras

que en el caso del ORI es de 205/205; se presentan para cada una de las reas
diferentes puntuaciones y ponderaciones. Por ejemplo en el rea de Recursos
Humanos la puntuacin que el ORI da es de 63 puntos, mientras que el PNN asigna
97 puntos; en el rea de Estrategias, Servicios y Procesos el ORI asigna 45 puntos,
mientras que el PNN da 71 puntos a esa rea (se mantienen diferentes ponderaciones
sobre el total de las puntuaciones).

En el caso del ORI, el mayor peso dentro de los Estndares de Calidad se lo da al

rea Recursos Humanos con el 30.7%, seguido muy de cerca del rea
Infraestructura, Condiciones Fsicas y Ambientales con un 29.8%; en lo que
respecta al PNN si bien el mayor peso lo tiene el rea de Recursos Humanos, ste es
mayor que el del ORI correspondiendo al 37%, seguido por el rea de Estrategias,
Servicios y Procesos con un peso de 27,1%, el rea de Infraestructura se encuentra
en tercer lugar con un 18% y en cuarto lugar y con la misma composicin del ORI,
est el rea de Equipamiento con un 17,6%. Se puede ver de esta forma que las dos

34

Ver anexo 1

102

instituciones dan pesos distintos a las reas, considerando importantes para cada una
de ellas diferentes aspectos.

Las notaciones que se emplean en algunos casos cambian; en el caso del PNN se
habla de Espacio de Aprendizaje35, y en el caso del ORI se denomina Centro, en
el ORI se llama madre comunitaria y en el PNN educadora comunitaria, entre
otros.

En el caso del PNN se observa en cuanto a la calificacin un mayor puntaje al

tcnico midiendo su perfil, apoyo tcnico, hbitos, conocimiento de derechos de los
nios, etc.; lo mismo se puede observar en el personal comunitario en que se
consideran aspectos como el perfil, conocimiento de derechos de los nios, hbitos
de trabajo.

En algunas subreas de los estndares que considera una institucin, no se incluyen

algunos elementos o tems que en la otra institucin se contempla, o en otros casos,
en el caso de que se contemplen los mismos tems, se presentan puntuaciones
distintas para los mismos aspectos; o se ubican los tems en diferentes subreas. (Por
ejemplo en la subrea Local y rea Fsica no se considera en el PNN los tems:
espacio de cocina, lugar para guardar materiales de aseo y limpieza; distribucin de
espacio, etc., que son considerados en el ORI). (ver Anexo 1).

En cuanto al rea Equipamiento, en la subrea Educacin, en el PNN se da un

mayor peso a la existencia de materiales de aprendizaje, en especial a aquel
elaborado por la familia o educadoras comunitarias, mientras que en el ORI la
puntuacin es menor o no presenta determinados tems.

En el rea Recurso Humano en el PNN se da un mayor peso al Perfil y Participacin

del Personal Comunitario y del personal tcnico, considerando el perfil que ellos
mantienen, sus hbitos de trabajo y el conocimiento y prctica de derechos de los
nios; as como las actividades que realizan las educadoras comunitarias.

En el rea Estrategias, Servicios y Procesos, en el PNN se incluye dos subcategoras

ms que son Capacitacin y Atencin a nios con necesidades especiales, que en el
caso del ORI, no se contempla. Por otra parte, en el PNN se destaca una mayor
calificacin al personal tcnico.

35

Espacio de Aprendizaje: todo lugar sea abierto, cerrado, pblico, privado o vivienda, que se utilice para
el desarrollo de las actividades educativas con los nios

103

Los estndares de calidad constituyen un parmetro para determinar las condiciones de

atencin del nio, se debe tomar en cuenta que lo importante es una atencin de calidad
ms que el aumento de cobertura de atencin. En este contexto se requiere que ms
nios se beneficien de la atencin infantil, pero que sta sea con calidad; de igual forma
hay que considerar que para contar con mejores niveles de eficiencia es necesario
vincular las acciones con el concepto de calidad. El hecho de que un bien o servicio
tenga una mejor calidad le permite ser ms competitivo en el mercado y por lo tanto
posicionarse en una mejor forma.

En los programas sociales es necesario precautelar las condiciones de igualdad para

todos los participantes.

programas con alta calidad para una clase o grupo social y programas con baja
calidad para otros perpetan la desigualdad y la injusticia social. De la misma
forma, ampliacin de cobertura de programas de atencin sin los criterios de
calidad a nios de las familias con menores ingresos no responde a los derechos de
los nios, a sus necesidades de desarrollo y aprendizaje ni a los objetivos de reducir
las disparidades econmicas, sociales, regionales.36
Por otra parte, hay que tener presente que el concepto de calidad es relativo, pues lo que
es calidad en un momento puede no serlo en otro, o puede diferir dependiendo de la
zona geogrfica de la que se trate, de tal forma que el concepto de calidad corresponde a
una construccin continua.

Entre los tems considerados en los parmetros de calidad se incluyen: la organizacin

de espacios, la iniciativa infantil, el trabajo dirigido, uso de lenguaje, actividades,
rutinas, materiales diversificados, atencin individualizada al nio, sistema de
evaluacin, trabajo con padres, el entorno, el personal comunitario, las planificaciones,
el ambiente fsico, participacin de las familias y de los comits de gestin, etc.

Las reas y subreas de los Parmetros de Calidad que se contemplan en cada una de las
instituciones es la siguiente:
36

Vital Didonet. Calidad en la gestin, en modalidades y en los servicios a los nios y nias menores de cinco aos
de edad, documento presentado en el Encuentro Internacional sobre Polticas Sociales para el Desarrollo Infantil
organizado por el Programa Nuestros Nios, Quito Ecuador, 8 al 10 de noviembre 2004.

104

ORI

PUNTOS

1. INFRAESTRUCTURA, CONDICIONES FSICAS Y

AMBIENTALES

61

1.1 Local y rea fsica

1.2 Estado de la Construccin y peligros potenciales

28
15

1.3 Saneamiento y servicios bsicos

2. EQUIPAMIENTO: DISPOSICIN, USO Y ACCESO

18
36

2.1 Salud
2.2 Alimentacin
2.3 Educacin
3. RECURSOS HUMANOS: ORGANIZACIN,
CAPACITACIN Y GESTIN
3.1 Personal comunitario
3.2 Comits de familia y de gestin
3.3 Educadores comunitarios, tcnicos provinciales,
coordinadores comunitarios
4. ESTRATEGIAS, SERVICIOS Y PROCESOS
4.1 Salud
4.2 Alimentacin
4.3 Ambiente Afectivo
4.4 Educacin y estimulacin

12
12
12
63

TOTAL
FUENTE:
ELABORACIN:

21
21
21
45
15
3
15
12

PNN

PUNTOS

1. INFRAESTRUCTURA DEL ESPACIO DE

APRENDIZAJE: CONDICIONES FSICAS Y
AMBIENTALES
1.1 Condiciones generales del espacio fsico
1.2 Estado fsico del espacio de aprendizaje y
precauciones ante peligros potenciales
1.3 Saneamiento
EQUIPAMIENTO: DISPOSICIN, USO Y
ACCESO
2.2 Salud
2.3 Alimentacin
2.1 Educacin
3. RECURSOS HUMANOS: PARTICIPACIN Y
GESTIN
3.3 Perfil y participacin del personal comunitario
3.1 Participacin de las familias y Comits de gestin
3.2 Perfil y participacin del tcnico

48

18
14
16
46
12
12
22
97
43
24
30

4. ESTRATEGIAS, SERVICIOS Y PROCESOS

4.3 Salud
4.4 Alimentacin
4.1 Ambiente Afectivo
4.2 Educacin
4.5 Capacitacin
4.6 Atencin a los nios con necesidades especiales de
aprendizaje

71
11
6
12
6
18
18

205
ESTNDARES DE CALIDAD PARA LOS CENTROS INFANTILES DEL ORI y PNN
LA AUTORA

262

3.3.1.1 ESTNDARES DE CALIDAD POR INSTITUCIN

Debido a las diferencias presentadas entre los parmetros de medicin de los estndares
de calidad de las dos instituciones presentados en el Sistema MATRACA (Sistema de
Informacin Institucional), no se realizar un anlisis comparativo de las dos
instituciones en base a esta informacin, sino que se proceder de la siguiente forma:

Por un lado, se considerar la evolucin de los estndares al interior de la misma

institucin, tomando en cuenta cuatro series (dos semestres del ao 2003 y dos
semestres del ao 2004)37, tanto para el ORI como el PNN; y por otro lado, se elaborar
una ficha a ser aplicada en algunos Centros del ORI y del PNN, para tener una visin
general sobre aspectos relativos a la calidad en la atencin infantil de cada Institucin.

En relacin a la primera parte, es importante recalcar que en el ao 2003 se empieza a

utilizar el instrumento de los Estndares de Calidad en las instituciones (ORI y PNN)
por lo que en este perodo no se dispone de las mediciones de muchos centros. Se debe
37

Ver Anexo 2

105

considerar adems que los resultados se han obtenido a nivel provincial, lo que
permitir tener una idea de los estndares a nivel nacional, por otra parte hay que
sealar que en el caso del PNN, nicamente se considerar a la poblacin infantil de la
modalidad Centros Integrales de Desarrollo Infantil (CIDI).

Segn las Bases de datos de las instituciones, la poblacin infantil del ORI y del PNN
(en su modalidad CIDI), era la siguiente:
AO

ORI (CCDI)

PNN (CIDI)

2003

45.183

6.553

2004

42.889

5.981

2005

41.043

5.742

FUENTE:
ELABORACIN:

BASE DE DATOS ORI y PNN

LA AUTORA

Los estndares de calidad promedio de las instituciones se detallan a continuacin, la

puntuacin mxima del ORI se da sobre 205 puntos y la del PNN sobre 262 puntos; se
expone a la vez la puntuacin ponderada sobre 100 de las 2 instituciones.

PERIODO

ORI / 205

ORI / 100

PNN / 262

PNN / 100

2003-I

146,3

71,37

135

51,53

2003-II

161,15

78,61

186,31

71,11

2004-I

155,58

75,89

208,19

79,46

152,75

74,51

222,42

84,89

2004-II
FUENTE:
ELABORACIN:

BASE DE DATOS ORI y PNN

LA AUTORA

Del cuadro anterior se puede observar que la tendencia en la calificacin del estndar de
calidad en el ORI va disminuyendo en el transcurso de los cuatro semestres, siendo de
78,61 para el segundo semestre del 2003, mientras que para el segundo semestre del
2004 baja a 74,51/100; en el caso del PNN ocurre lo contrario, esta tendencia va
aumentando, para el segundo semestre del 2003 el estndar fue de 71,11 y para el
segundo semestre del ao 2004 aument a 84,89/100.

106

ESTNDARES DE CALIDAD DEL ORI y PNN

ORI
No.

Provincia

AZUAY

PNN

Estnd.

Estnd

Estnd

Estndar

2003- I

2003- II

2004- I

2004- II

72,49

79,71

74,61

Provincia

BOLIVAR

69,81

72,75

CAAR

81,32

83,00

CARCHI

84,25

CHIMBORAZO

75,11

77,40

CHIMBORAZO

COTOPAXI

72,86

74,02

COTOPAXI

EL ORO

78,21

73,02

ESMERALDAS

GUAYAS

70,24

Estndar

2003- I

2003- II

2004- I

2004- II

61,89

75,68

69,50

62,89

83,74

85,41

88,84

77,08

ESMERALDAS

79,44

93,60

94,70

84,01

GUAYAS

88,95

84,00

90,56

IMBABURA

74,21

92,82

95,00

LOS RIOS

59,32

93,70

86,26

72,72

75,12

81,20

53,63

59,87

66,25

85,31

86,69

IMBABURA

82,92

LOJA

74,67

12

LOS RIOS (*)

80,61

13

78,00

14

MANABI
MORONA
SANTIAGO

76,20

79,80

15

NAPO

69,65

68,88

16

ORELLANA

83,54

17

PASTAZA

76,57

82,93

18

PICHINCHA

81,04

74,15

84,84

PICHINCHA

19

SUCUMBIOS

85,73

79,02

SUCUMBIOS

20

TUNGURAHUA
ZAMORA
CHINCHIPE

82,71

86,03

TUNGURAHUA

86,09
55,28

78,61

59,10
23,90 *

87,07

83,41
MORONA S.

86,39

76,83
71,37

Estndar

66,44
80,04

11

TOTAL

Estndar

BOLIVAR

10

21

Estndar

78,59
51,53

78,39
75,89

74,51

TOTAL

51,53

71,11

79,46

(*) Para el segundo semestre 2004 solo se realiz la medicin del Area Infraestructura
FUENTE:
BASE DE DATOS ORI y PNN
ELABORACIN:
LA AUTORA

En relacin al Programa Operacin Rescate Infantil (ORI), se puede observar que

durante los primeros semestres del ao 2003 y 2004, no se realizaron las mediciones
de estndares de calidad para todas las provincias, apenas dos provincias en el
primer ao y 5 en el segundo ao. De las mediciones ms completas
(correspondientes a las de los segundos semestres del 2003 y 2004), se constata que
los estndares de calidad aumentaron en 12 provincias, mientras que en las restantes
disminuyeron. Las provincias que presentaron mayor calificacin en los estndares
de calidad fueron: Caar, Imbabura, Manab, Orellana, Pichincha y Tungurahua.
Mientras que las provincias que presentaron los ms bajos estndares de calidad
fueron: Bolvar, Napo y Loja.

Con respecto al Programa Nuestros Nios (PNN), la cobertura de atencin bajo la

modalidad Centros Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI), se encontr en 12
provincias para el ao 2003, 11 provincias para el 2004 y 9 provincias para el ao

107

84,89

2005, por la disminucin de la cobertura de atencin en esta modalidad. En el ao

2003 no se tiene una medicin completa de estas provincias, (especialmente durante
el primer semestre), debido a que los estndares de calidad recin se estaban
implementando. Considerando las mediciones realizadas se puede observar que casi
en todas las provincias donde se presenta la modalidad CIDI, los estndares
aumentan a excepcin de la provincia de Los Ros. Las provincias que presentan
mayores estndares de calidad son Cotopaxi, Esmeraldas, Imbabura y Tungurahua,
mientras las provincias que presentan menores estndares de calidad son Bolvar,
Chimborazo y Sucumbos.

A continuacin se considerarn los estndares de calidad por rea de algunas provincias,

tomando en cuenta la medicin del segundo semestre de los aos 2003 y 2004.

ESTNDARES DE CALIDAD POR AREAS DEL ORI

EQUIPAMIENTO

ESTRATEGIAS,
SERVICIOS Y
PROCESOS

INFRAESTRUCTURA

RECURSOS
HUMANOS

ESTANDAR
/205

ESTANDAR/
100

MAX 36

MAX 45

MAX 61

MAX 63

MAX 205

MAX 100

(70%) - 25,2

(70%) - 31,5

(80%) - 48,8

(70%) - 44,1

(70%) - 143,5

(70%) - 70

BOLIVAR 2003

19,79

33,67

44,64

45

143,1

69,8

BOLIVAR 2004

21,22

32,57

48,75

46,61

149,15

72,76

CAAR 2003

26,36

37,56

53,39

49,39

166,7

81,32

CAAR 2004

27,18

39,26

53,44

50,27

170,15

83

CHIMBORAZO 2003

24,41

36,23

46,23

47,1

153,97

75,11

CHIMBORAZO 2004

25,99

35,69

48,09

48,9

158,66

77,4

EL ORO 2003

24,87

39

47,64

48,82

160,33

78,21

EL ORO 2004

23,52

36,19

44,5

45,46

149,69

73,02

IMBABURA 2003

26,25

39,83

51,63

52,25

169,98

82,92

IMBABURA 2004

29,11

39,88

53,91

53,57

176,48

86,09

LOJA 2003

24,06

35,24

45,65

48,13

153,07

74,67

LOJA 2004

16,82

24,29

40,96

39,1

121,17

59,11

NAPO 2003

21,22

33,11

45,39

43,08

142,79

69,65

NAPO 2004

22,73

34,2

46,59

37,69

141,21

68,88

PICHINCHA 2003

26,98

40,35

49,45

49,38

166,14

81,04

PICHINCHA 2004

28,23

40,26

53,1

52,33

173,92

84,84

SUCUMBIOS 2003

26,25

42,25

54,75

52,5

175,75

85,73

SUCUMBIOS 2004

24,25

38,5

51,75

47,5

162

79,02

PROMEDIO 2003

24,65

37,82

49,55

49,13

161,15

78,61

36,18

49,57

48,17

152,75

74,51

PROMEDIO 2004
FUENTE:
ELABORACIN:

24,56
BASE DE DATOS ORI y PNN
LA AUTORA

108

De la revisin de los estndares de calidad por rea en el ORI, se puede observar38:

En la mayora de provincias no se cumple con lo estipulado en el Acuerdo

ministerial de que los centros superen el 80% en el rea de Infraestructura para su
apertura, esta situacin se presenta en mayor medida en las subreas Estado de
Construccin y en el Local y Area Fsica.

En cuanto al rea de Equipamiento: Disposicin, uso y acceso, se evidencia que la

mayora de provincias no llegan a alcanzar el 70% en esta rea, nicamente Caar,
Imbabura, Pichincha y Orellana, presentan valores superiores, pero las dems
presentan dficit de equipamiento en las subreas de alimentacin, educacin y
salud. El promedio nacional tampoco llega a alcanzar el 70% en esta rea, lo que
evidencia la necesidad de los centros de ser equipados en mayor medida.

En lo que respecta al Area de Estrategias, Servicios y Procesos, la mayora de las

provincias presentan valores superiores al 70%.

En el rea de Recursos Humanos, en promedio se supera el 70% del estndar de

calidad, sin embargo se observa que en la mayora de provincias en la Subrea de
"Educadoras Comunitarias y Tcnicos Provinciales, se tiene valores menores al
70%.

Si bien en el promedio nacional del ORI, los estndares de calidad superan el 70%,
se presentan provincias como Bolvar, Loja y Napo que tienen valores menores;
adems se evidencia que entre los aos 2003 y 2004 los estndares de calidad
disminuyeron casi en todas las reas a excepcin del rea infraestructura que
present cierta mejora. En trminos generales se puede mencionar que el ORI
presenta limitaciones presupuestarias que no le permiten apoyar el equipamiento de
los Centros de atencin infantil, as como la infraestructura de los mismos; y adems
los centros tienen carencias econmicas que no les permite mantener unos
estndares mnimos en estas reas.

38

Ver mayor informacin en el Anexo 2

109

ESTNDARES DE CALIDAD POR AREAS DEL PNN

EQUIPAMIENTO
MAX 46

ESTRATEGIAS,
SERVICIOS Y
PROCESOS
MAX 71

INFRAESTRUCTURA
MAX 48

RECURSOS
HUMANOS
MAX 97

ESTANDAR
/262
MAX 262

ESTANDAR/
100
MAX 100

(70%) - 32,2

(70%) - 49,7

(80%) - 38,4

(70%) - 67,9

(70%) - 183,4

(70%) - 70

BOLIVAR 2004 (I)

26,38

33,15

37,38

65,23

162,14

61,89

BOLIVAR 2004 (II)

35,91

43,82

40,46

78,08

198,27

75,68

CHIMBORAZO 2003

30,64

40,64

36,72

79,04

182,09

69,5

CHIMBORAZO 2004

38,09

49,67

44,18

87,45

219,41

83,74

IMBABURA 2003

35,33

39

33,89

86,22

194,44

74,21

IMBABURA 2004

41,7

68,1

47,2

91,9

248,9

95

41,58

57,06

42,49

91,94

233,07

88,96

GUAYAS 2003
GUAYAS 2004

42,64

57,25

45,92

91,46

237,27

90,56

PICHINCHA 2003

30,29

45,76

40,88

73,59

190,53

72,72

PICHINCHA 2004

34,4

53,26

43,14

81,96

212,74

81,2

SUCUMBIOS 2003

18,17

33,67

31,5

57,17

140,5

53,63

SUCUMBIOS 2004

29,29

34,57

39

70,71

173,57

66,25

31,7

42,23

38,67

73,72

186,31

71,11

53,79

43,46

85,8

222,41

84,89

PROMEDIO 2003
PROMEDIO 2004
FUENTE:
ELABORACIN:

39,36
BASE DE DATOS ORI y PNN
LA AUTORA

De la revisin de los estndares de calidad por rea en el PNN, se puede observar lo

siguiente39:

Considerando los valores promedio de los estndares de calidad se presenta un

incremento en los estndares de calidad entre los aos 2003 y 2004, pasando de un
71,11 a 84,89/100; de igual forma se constata este incremento en las cuatro reas
contempladas.

El rea que menores valores present fue la de Estrategias, Servicios y Procesos;

bsicamente en la subrea atencin con necesidades especiales.

En cuanto al rea de Equipamiento se presentan valores menores al 70%

especialmente en el ao 2003, pero para el 2004 esta situacin se corrige, lo mismo
ocurre en el rea de Infraestructura. Respecto al rea de Recursos Humanos,
prcticamente los valores son superiores al 70% en casi todas las provincias.

Las provincias que presentaron menores estndares de calidad fueron Sucumbos,

Bolvar y Chimborazo; mientras las que presentaron mayores estndares de calidad
fueron Imbabura, Guayas y Tungurahua.

39

Ver mayor informacin en el Anexo 2

110

En relacin a la segunda parte del Anlisis de Calidad, se procedi a elaborar una

Ficha de Observacin sobre los Niveles de Calidad de Atencin Infantil (ANEXO 3),
luego de haber determinado que no era procedente la comparacin de los parmetros de
calidad establecidos institucionalmente.

En la ficha, se consideraron aspectos generales sobre los niveles de calidad que

mantienen los Centros de Atencin Infantil, con el objeto de establecer ciertos
parmetros de comparacin entre las dos instituciones: ORI y PNN. Entre los aspectos
que se tomaron en cuenta estuvieron: el nmero de nios por centro, sus condiciones de
aseo, el nmero de madres comunitarias, la rotacin de las mismas en el ltimo ao, la
instruccin acadmica, experiencia en atencin infantil, las condiciones del centro, su
ubicacin e infraestructura, el espacio verde alrededor del Centro, las condiciones de la
Cocina, del menaje, los baos, la limpieza en general; el equipamiento y material
didctico, el material de aseo de los nios, plan de nutricin, tiempos de comida,
revisin de la planificacin pedaggica, control de asistencia, control de vacunacin,
cooperacin comunitaria y de los padres, entre otros.

A cada uno de estos aspectos se calific considerando niveles de puntuacin bajo el

cumplimiento de ciertos lineamientos, la mxima puntuacin fue de 40 puntos. Cabe
sealar que la calificacin de la ficha se bas en la observacin general de las
condiciones externas y no fue resultado del anlisis de niveles de aprendizaje o de
evaluaciones tcnicas a los nios asistentes a los Centros.

La aplicacin de la ficha se realiz en 10 Centros de Atencin Infantil, 5 del Programa

Operacin Rescate Infantil y 5 del Programa Nuestros Nios, ubicados en la provincia
de Pichincha, tanto en la ciudad de Quito como en Cayambe; los centros del Programa
Nuestros Nios correspondieron a las Organizaciones Ejecutoras: COINCAD y a la
Fundacin Mariana de Jess.
Los resultados obtenidos de los Centros se exponen a continuacin:

111

CENTROS ORI
Rayitos de Luz

PUNTUACION ORI
36/40

Centro Social Lucha de los

Pobres
Fuente de Vida
Angel de la Guarda

33/40
28/40

Gotitas de Miel

38/40

PROMEDIO
FUENTE:
ELABORACIN:

38/40

34,6/40

CENTROS PNN
Mis
Pequeos
Angelitos
(COINCAD)
Estrellitas
Mgicas
(COINCAD)
Gotitas de Amor (COINCAD)
Dulce Travesura
(Fundacin Mariana de Jess)
El Paraso
(Fundacin Mariana de Jess
PROMEDIO

PUNTUACION PNN
27/40
32/40
30/40
23/40
34/40
29,2/40

FICHAS DE OBSERVACION SOBRE NIVELES DE CALIDAD DE ATENCIN INFANTIL

LA AUTORA

Como se puede observar del cuadro que antecede, en los casos donde se aplic la Ficha,
la puntuacin promedio del ORI correspondiente a 34,6/40, es superior al promedio de
los Centros del PNN, correspondiente a 29,2/40 (bajo las consideraciones sealadas
anteriormente).
De lo que se pudo constatar en la observacin (en base a las visitas de los 10 Centros),
la diferencia en la puntuacin radica fundamentalmente en las condiciones fsicas de los
centros, en el espacio verde alrededor de ellos; los centros observados del ORI
presentaban espacios ms amplios y con mejor infraestructura que los del PNN, en
cuanto a los otros aspectos, en la alimentacin los centros tanto del ORI como del PNN,
disponan de un plan alimentario con alimentos proticos y nutritivos, mantenan una
planificacin pedaggica y el control de asistencia y de vacunas; tenan la cooperacin
de la comunidad y de los padres de familia en las diferentes acciones, tanto a nivel
econmico como de participacin en mingas u otras actividades.

De los anlisis anteriores se puede concluir que los estndares de calidad no tienen
como objetivo determinar que institucin es mejor o no, o cual presenta mejores ndices,
sino que constituye una herramienta til para asegurar un servicio de atencin con un
mnimo de calidad para cada uno de los centros de atencin infantil, esto les permite
determinar una situacin inicial, realizar planes de mejoramiento, en base a los cuales la
institucin, la comunidad y el personal comunitario tienen la obligacin de emprender
acciones, realizar el seguimiento y procurar mejoras en el centro que se traduzcan en
una mejor atencin a los nios y nias. Por otra parte, es importante tener un marco
referencial mnimo, en base al cual se de la atencin, se busque ser ms eficaz y por

112

ende ms competitivo. Los valores o calificaciones numricas no trascienden, si atrs de

ellas no se emprende un trabajo comprometido, no se da un mejoramiento continuo a las
acciones del personal tcnico sea del ORI o de las organizaciones ejecutoras (PNN), del
personal comunitario y de todos los que de una u otra forma estn vinculados al rea
infancia.

3.3.2 COSTOS DE LA ATENCIN INFANTIL

Con el objeto de realizar un anlisis de los costos de los servicios de atencin infantil
entre el ORI y el PNN, es necesario tener presente las diferencias institucionales
existentes, las modalidades de atencin y las dinmicas particulares de cada institucin.
En primera instancia hay que sealar que el Programa Operacin Rescate Infantil est
financiado con fondos provenientes del Presupuesto General del Estado y que el
Programa Nuestros Nios se financi con fondos de un prstamo reembolsable del
Banco Interamericano de Desarrollo y de la Contraparte Local, la misma que en la
ltima etapa de vida del Programa fue mayor y se destin a la ampliacin de la
cobertura de atencin infantil.

El Presupuesto del Programa Operacin Rescate Infantil para el ao 2005 fue de

US$27930.000 y para el ao 2006 de US$23442.000, los cuales se desagregaron en
las siguientes partidas presupuestarias:
PRESUPUESTO

AO 2005
VALOR USD

DESCRIPCIN

53

Gastos Corrientes

1.380.531,28

4,9%

1.283.870,70

5,5%

58

23.595.598,51

84,5%

18.824.120,18

80,3%

51

Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil incluye: Alimentacin nios,

material de estimulacin y material fungible y Alimentacin, bonificacin
y vacaciones personal comunitario (Considerado para 9 meses de
ejecucin)
Servicios Personales por Contratos

2.873.541,80

10,3%

3.261.128,74

13,9%

57

Seguros, Costos Financieros y Otros Gastos

TOTAL

FUENTE:
ELABORACIN:

AO 2006
VALOR USD
%

PARTIDA

81.302,72

0,3%

73.500,00

0,3%

27.930.974,31

100,0%

23.442.619,62

100,0%

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL / DIRECCIN FINANCIERA

LA AUTORA

Se observa que dentro del Presupuesto total del ORI, la partida presupuestaria 58, que
presenta una participacin del 84,5% para el ao 2005 y 80,3% para el 2006, es la

113

destinada a la atencin infantil, a travs de esta partida se realizan las transferencias a

las cuentas bancarias de los centros de atencin infantil, considerando una cobertura fija
de nios y nias a nivel nacional (que para el ao 2006 se establece en 52.366 nios y
nias a nivel nacional como tope), con valores dados por concepto de alimentacin,
material didctico, material fungible y bonificacin del personal comunitario. Estos
valores durante el ao 2005 y 2.006 fueron los siguientes:

DESCRIPCIN
Alimentacin Nio/Nia
Alimentacin Personal Comunitario
Material Fungible
Material de Estimulacin
Bonificacin Personal Comunitario
FUENTE:
ELABORACIN:

DA / MES
Da
Da
Da
Da
Mes

VALOR USD
0.90
0.90
0.13
0.10
80,00

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL

LA AUTORA

En cuanto al Programa Nuestros Nios, el Presupuesto Acumulado durante la vida del

Programa (1999 2005) ascendi a US$ 62058.893,36 con una composicin del 72.2%
de fuente BID (US$ 44828.000) y el 27.8% de aporte local (US$17230.833,36). A
continuacin se puede observar la composicin del Presupuesto Acumulado del PNN:

1
2
3
4
5

DESCRIPCIN
Administracin
Componente 1: Mejoramiento de la Calidad
Componente 2: Ampliacin de la Cobertura
Componente 3: Fortalecimiento Institucional
Gastos Financieros

VALOR USD
3.623.984,06
11.123.539,16
39.770.558,24
3.455.148,85
4.085.663,05

%
5,8%
17,9%
64,1%
5,6%
6,6%

TOTAL

62.058.893,36

100,0%

FUENTE:
ELABORACIN:

PROGRAMA NUESTROS NIOS / DIRECCIN FINANCIERA

LA AUTORA

Se destaca en el Presupuesto del Programa Nuestros Nios, la alta participacin del

Componente Ampliacin de la Cobertura con un 64,1%, seguido del componente
Mejoramiento de la Calidad con un 17,9%. Se debe indicar que dentro del componente
Ampliacin de la Cobertura tomaron lugar las dos Subastas de recursos que permitieron
la atencin de los nios y nias. Las fuentes de financiamiento del Componente
Ampliacin de la Cobertura fueron las siguientes:

114

FUENTE
BID
Aporte Local
TOTAL
FUENTE:
ELABORACIN:

VALOR USD
26.787.579,88
12.982.978,36
39.770.558,24

%
67,4%
32,6%
100,0%

PROGRAMA NUESTROS NIOS / DIRECCIN FINANCIERA

LA AUTORA

La ejecucin presupuestaria acumulada del PNN fue del 98%; equivalente a US$
60842.456,14, mientras que el ORI en el ao 2005; ejecut el 85,3%, equivalente a
US$23829.113,87.

3.3.2.1 COSTO DE ATENCIN DE LOS PROGRAMAS

Para realizar una comparacin de los costos de atencin de las dos instituciones, se
tomarn en cuenta dos consideraciones, el primero el Costo Da Nio de atencin, de
acuerdo a las particularidades de cada institucin y el segundo el Costo Hora Nio de
Atencin.

COSTO DA NIO DE ATENCIN:

En el caso del Programa Operacin Rescate Infantil (ORI), como se seal
anteriormente, por cada nio inscrito y que consta en el Convenio de Participacin
Social, se reconoce los valores de alimentacin, material didctico y material fungible; y
para las madres comunitarias los valores de alimentacin y bonificacin mensual;
establecindose como parmetros generales: 40 nios por centro al cuidado de 4 madres
Comunitarias y 2 madres responsables de la preparacin de los alimentos (en total 6
madres comunitarias por centro). Con estas consideraciones a continuacin se detalla el
valor costo da nio resultante.
COSTO DA NIO (ORI)
DETALLE
Alimentacin Nio/Nia
Alimentacin Personal Comunitario
Material Fungible
Material de Estimulacin
Bonificacin Personal Comunitario
TOTAL COSTO DA NIO
TOTAL COSTO AO NIO
FUENTE:
ELABORACIN:

VALOR USD

Da
Da
Da
Da
Da

0,90
0,135
0,13
0,10
0,60

48,3%
7,2%
7,0%
5,4%
32,2%

1 Da

1,865
447,60

100,0%

240 Das

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL

LA AUTORA

115

Del valor Costo Da Nio (ORI) correspondiente a US$ 1,865; el 48% lo constituye la
alimentacin del nio y el 32% corresponde al proporcional de la bonificacin de la
madre comunitaria, stos como los mayores valores. Considerando 240 das de atencin
anual, el valor Costo Ao Nio es de US$447,60. Cabe sealar que estos valores son
fijos y son establecidos en el Convenio de Participacin Social, suscrito entre el ORI y
la Organizacin Comunitaria, cualquier contribucin adicional a estos valores
constituye un aporte de los padres de familia o de la comunidad, las contribuciones que
se realizan se dan con el objeto de mejorar la alimentacin de los nios o para aumentar
el valor de las bonificaciones de las madres comunitarias.

En lo que respecta al Programa Nuestros Nios (PNN) se debe tomar en cuenta que se
presentaban diferentes costos de atencin da nio conforme a las modalidades de
atencin disponibles. El PNN determinaba en las Bases de la Subasta valores
referenciales para la presentacin de las Ofertas Tcnico Econmicas por parte de las
Organizaciones Ejecutoras, contemplando los rubros: remuneraciones, gastos de
Instalacin, Gastos de Operacin y Costo de Garantas, como se detalla a continuacin:

RUBROS GENERALES
Remuneraciones
Gastos de Instalacin

Gastos de Operacin

Costo de Garantas
FUENTE:
ELABORACIN:

DETALLE
Personal contratado por la Organizacin Ejecutora
conforme los requerimientos de cada modalidad de atencin
Equipamiento y Menaje
Administracin del Proyecto
Actividades de Arranque
Capacitacin Familiar y Comunitaria
Capacitacin Tcnica
Materiales de Salud
Materiales Didcticos
Alimentacin Nios
Alimentacin Educadoras Comunitarias
Comunicacin y Difusin
Gastos Generales (Agua, luz, limpieza)
Suministros y materiales
Agasajo a Nios
Seguimiento y Evaluacin
Pago por garantas de buen uso del anticipo y fiel cumplimiento
de contrato

PROGRAMA NUESTROS NIOS / BASES DE LA SUBASTA DE RECURSOS

LA AUTORA

Es importante mencionar que sobre estos rubros, no se determinaban composiciones o

porcentajes definidos, ni tampoco las organizaciones ejecutoras se sujetaban
estrictamente a ellos, sino que exista la flexibilidad de asignar en la oferta econmica,
los valores que la organizacin ejecutora consideraba pertinente para cada tem, incluso
116

determinando si estos valores se financiaran con aporte del PNN o como

cofinanciamiento de la Organizacin Ejecutora (conforme a la operativa de cada
modalidad de atencin).

Estos elementos daban la oportunidad de que tanto las empresas pblicas como privadas
que entraban a competir en el mercado para ser beneficiarias de la subasta de recursos,
definan por si mismas las propias caractersticas de funcionamiento, conforme a las
capacidades organizacionales de cada institucin; pero tomando como base ciertos
parmetros generales definidos por el Estado (representado en este caso por la
institucin de infancia PNN), en este marco se puede visualizar un concepto
aproximado al cuasimercado, en el que el Estado no se encarga de la provisin directa
del servicio, sino que en su nombre lo hacen organismos tanto pblicos como privados,
que han entrado a competir por los recursos del Estado en el mercado.

Para obtener el Costo de Atencin Da Nio del Programa Nuestros Nios se

consideraba: el Costo de Remuneracin ms Costos de Operacin dividido para el
nmero de nios y dividido para el nmero de das efectivamente realizados. Tomando
en cuenta este particular en consideracin, a continuacin se sealan los valores
referenciales que el Programa Nuestros Nios emple para las ltimas renovaciones de
los contratos (ao 2005). Para la calificacin de las ofertas tcnico econmicas se
tomaba en cuenta un +/- 10%, del valor referencial. (Para este clculo no se consideraba
el costo de instalacin, por ser semejante a la dotacin inicial de equipamiento provisto
por el ORI, ni el costo de garantas).

MODALIDADES

COSTO DA NIO

DIAS EFECTIVOS
DE ATENCIN AO

COSTO ANUAL

Creciendo Con Nuestros Hijos

Crculos de Recreacin y Aprendizaje
Centros Integrados de Desarrollo Infantil
Wawa Kamayuj Wasi Parte A
Wawa Kamayuj Wasi Parte B

1,68166
1,00842
1,10481
2,22425
1,37651

48
96
240
48
240

80,72
96,81
265,15
106,76
330,36

FUENTE:
ELABORACIN:

PROGRAMA NUESTROS NIOS / INFORMES INSTITUCIONALES

LA AUTORA

Como se puede ver en el cuadro anterior, el Costo Da Nio para la Modalidad Centros
Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI), objeto de este anlisis fue:

117

COSTO DA NIO:
COSTO DA NIO (CIDI)
COSTO AO NIO (CIDI)

REMUNERACIONES + OPERACIONES / No. Nios / No. Das

1,10481
265,1544

Al comparar el costo da nio del PNN (modalidad CIDI) correspondiente a US$1,104,

con el costo da nio del ORI, correspondiente a US$1,865; se puede ver que es inferior
al costo presentado por el ORI, mucho ms tomando en cuenta que dentro de este valor
se incluye aspectos como la capacitacin, el seguimiento y monitoreo, comunicacin y
difusin. Hay que destacar que este valor es inferior al del ORI tambin por el
cofinanciamiento de la organizacin ejecutora, que se encuentra inmerso en el Contrato
entre el PNN y la Organizacin.

Por otra parte, un aspecto importante que hay que considerar en los costos de los
sistemas de atencin es el componente de personal de cada institucin, en el caso del
Programa Operacin Rescate Infantil (ORI), trabajan en la institucin 432 funcionarios
a nivel nacional (118 en la Planta Central y 314 en las Coordinaciones Provinciales),
mientras que en el Programa Nuestros Nios (PNN) vinculados al Componente
Ampliacin de la Cobertura laboraban alrededor de 40 funcionarios (20 en la parte
administrativa financiera y 20 en el rea relacionada a las organizaciones ejecutoras y su
seguimiento).
GASTO PERSONAL DEL ORI:
REMUNERACION PERSONAL PLANTA CENTRAL
REMUNERACION PERSONAL COORDINACIONES
PROVINCIALES

118 FUNCIONARIOS

MES
61.040,0

AO
732.480,00

314 FUNCIONARIOS

155.212,0

1.862.544,00

TOTAL

432 FUNCIONARIOS

216.252,0

2.595.024,0
41.043

NUMERO DE NIOS ATENDIDOS

Valor proporcional Remuneracin vs No. Nios

63,23

Remuneracin promedio anual por funcionario

6.007,00

FUENTE:
ELABORACIN:

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL / INFORMACION PAGINA WEB

LA AUTORA

GASTO PERSONAL DEL PNN:

MES

AO

24.802,0

297.624,0

REMUNERACION PERSONAL ADMINISTRACION

REMUNERACION PERSONAL COMPONENTE
AMPLIACIN DE COBERTURA

20 FUNCIONARIOS
20 FUNCIONARIOS

26.578,0

318.936,0

TOTAL

40 FUNCIONARIOS

51.380,0

616.560,0

NUMERO DE NIOS ATENDIDOS

104.569

Valor proporcional Remuneracin vs No. Nios

5,896

Remuneracin promedio anual por funcionario

15.414,00

FUENTE:
ELABORACIN:

PROGRAMA NUESTROS NIOS / DOCUMENTOS INSTITUCIONALES

LA AUTORA

118

De los cuadros anteriores se puede observar que en el caso del Programa Operacin
Rescate Infantil, se presenta una alta carga burocrtica, los 432 funcionarios representan
al ao un desembolso de US$2595.024, que al considerar el nmero de nios atendidos
da un costo de US$ 63 por nio atendido, en el caso del Programa Nuestros Nios a
pesar de que los salarios fueron ms altos que en el caso del ORI (ms que el doble en
promedio de remuneracin) representa un desembolso anual de US$616.560; que al
considerar el nmero de nios atendidos en todas las modalidades, da un costo de
US$5,89 por nio atendido. Esto refleja que el sistema de atencin directo bajo estas
consideraciones (costo atencin da nio), como el que se lleva en el ORI es mucho ms
costoso que el sistema de atencin no directo como el del PNN.

COSTO HORA NIO DE ATENCIN:

Para el clculo del Costo Hora de Atencin Infantil por institucin, se procedi en
primera instancia a realizar el clculo de horas totales de atencin infantil anual, de cada
una de las instituciones objeto del presente estudio: Programa Operacin Rescate
Infantil y Programa Nuestros Nios (en sus cuatro modalidades), y luego dividir el
presupuesto ejecutado anual de las instituciones para el nmero total de horas de
atencin infantil.

En cuanto al Programa Operacin Rescate Infantil (ORI), se debe considerar que

nicamente existe una Modalidad de Atencin que son los Centros Comunitarios de
Desarrollo Infantil (CIDI), los mismos que funcionan 8 horas diarias, de lunes a viernes,
por lo que el nmero de horas de atencin anual por nio, asciende a 1.920 horas, como
se ve en el siguiente cuadro:
NUMERO DE HORAS DE ATENCIN / NIO - ORI

MODALIDAD
CENTROS COMUNITARIOS DE DESARROLLO
INFANTIL (CCDI)
FUENTE:
ELABORACIN:

No. HORAS
ATENCION SEMANA/
NIO

No. HORAS
ATENCION MES/
NIO

No. HORAS
ATENCION AO/
NIO

40

160

1920

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL

LA AUTORA

119

El nmero de horas de atencin anual individual se multiplic por la cobertura de

atencin anual y se obtuvo el nmero total de horas de atencin anual que la
institucin realiz. Al dividir el Presupuesto Ejecutado Anual para el nmero de horas
totales se obtuvo el COSTO HORA NIO, el mismo que en el caso del ORI fue de
US$0,23 en el ao 2003, US$0,274 en el ao 2004 y US$0,279 en el ao 2005.

TOTAL COSTO HORA ATENCIN NIO - ORI

AO 2003
PRESUPUESTO EJECUTADO

AO 2005

20.645.105,28

22.566.110,23

23.829.113,87

45.183
1.920
86.751.360

42.889
1.920
82.346.880

44.482,00
1.920
85.405.440

0,2380

0,2740

0,2790

NUMERO DE NIOS
NUMERO DE HORAS AO
TOTAL NUMERO DE HORAS ATENCION AO
TOTAL COSTO HORA NIO
FUENTE:
ELABORACIN:

AO 2004

PROGRAMA OPERACIN RESCATE INFANTIL

LA AUTORA

En lo que respecta al Programa Nuestros Nios (PNN), esta institucin daba atencin a
los nios y nias a travs de cuatro modalidades de Atencin, las mismas que
presentaban diferente tipo de operativa entre ellas, por lo que se procedi a considerar el
nmero de horas de atencin conforme al funcionamiento de cada modalidad. En la
modalidad Creciendo con Nuestros Hijos (CNH) se atenda 1 hora a la semana, en
Crculos de Recreacin y Aprendizaje (CRA) se atenda 4 horas a la semana, en la
modalidad Centros Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI) se atenda 40 horas a la
semana y en la modalidad Wawakamayujwasi (WKW) variedad A se atenda 1 hora a la
semana y en la variedad B, 40 horas a la semana.
NUMERO DE HORAS DE ATENCIN Y COBERTURA INFANTIL - PNN

MODALIDAD
CRECIENDO CON NUESTROS HIJOS (CNH)
CIRCULOS DE RECREACION Y APRENDIZAJE
(CRA)
CENTROS INTEGRADOS DE DESARROLLO
INFANTIL (CIDI)
WAWAKAMAYUJ WASI (WKW) A
WAWAKAMAYUJ WASI (WKW) B
TOTAL

No. HORAS
ATENCION SEMANA/
NIO

No. HORAS
ATENCION MES/
NIO

No. HORAS
ATENCION AO/
NIO

48

16

192

40
1
40

160
4
160

1920
48
1920
4128

NIOS ATENDIDOS
AO 2003

NIOS ATENDIDOS
AO 2004

NIOS ATENDIDOS
AO 2005

54.494
21.859

72.788
20.880

69.562
20.012

6.553

5.981

5.742

2.047
3.071
88.024

2.268
3.401
105.318

2.569
3.853
101.738

En el ao 2005 la atencin en el Programa Nuestros Nios se dios hasta el 15 de Noviembre del 2005

FUENTE:
ELABORACIN:

PROGRAMA NUESTROS NIOS

LA AUTORA

Si bien la modalidad analizada en el presente estudio es la de Centros Integrados de

Desarrollo Infantil (CIDI), fue necesario contemplar el nmero de horas de atencin

120

total, as como el nmero de nios cobertura de cada modalidad, con el objeto de poder
tener un valor de costo hora nio por institucin.
NUMERO DE HORAS DE ATENCIN - PNN

MODALIDAD

TOTAL No. HORAS TOTAL No. HORAS

TOTAL No. HORAS
ATENCION AO 2003 ATENCION AO 2004 ATENCION AO 2005

CRECIENDO CON NUESTROS HIJOS (CNH)

CIRCULOS DE RECREACION Y APRENDIZAJE
(CRA)
CENTROS INTEGRADOS DE DESARROLLO
INFANTIL (CIDI)
WAWAKAMAYUJ WASI (WKW) A
WAWAKAMAYUJ WASI (WKW) B
TOTAL NUMERO DE HORAS DE ATENCION
FUENTE:
ELABORACIN:

2.615.712

3.493.824
4.008.960

2.921.604
3.362.016

11.483.520

9.646.560

108.845
6.530.688
25.625.837

107.890
6.473.376
22.511.446

4.196.928
12.581.760
98.266
5.895.936
25.388.602

PROGRAMA NUESTROS NIOS

LA AUTORA

Luego de tener el nmero de horas anuales por modalidad de atencin, se dividi el

presupuesto ejecutado anual para el nmero de horas y se obtuvo los siguientes
resultados, para el ao 2003 el costo hora de atencin fue de US$0,35, ao 2004
US$0,38 y ao 2005 US$0,35.
TOTAL COSTO HORA ATENCIN NIO - PNN
AO 2003
PRESUPUESTO EJECUTADO
TOTAL NUMERO DE HORAS ATENCION AO
TOTAL COSTO HORA NIO
FUENTE:
ELABORACIN:

AO 2004

AO 2005

8.905.496,81

9.798.840,52

7.879.106,04

25.388.602

25.625.837

22.511.446

0,3508

0,3824

0,3500

PROGRAMA NUESTROS NIOS

LA AUTORA

De los datos obtenidos en las dos instituciones Programa Operacin Rescate Infantil y el
Programa Nuestros Nios se puede observar que los Costos Totales por Hora de
Atencin Infantil son mayores en el caso del PNN que en el ORI, como se evidencia en
los tres aos de anlisis presentado. Lo que permite concluir que el Costo de Atencin
Infantil considerando todos los valores que estn inmersos en un Presupuesto Ejecutado
Institucional (como honorarios, gastos de seguimiento, servicios bsicos, viticos, entre
otros), son mayores en el Programa Nuestros Nios.

121

3.3.2.2

GENERALIDADES

DE

LA

OFERTA

ECONOMICA

DE

LAS

ORGANIZACIONES EJECUTORAS DEL PROGRAMA NUESTROS NIOS

A continuacin se har una breve descripcin de la composicin de las ofertas

econmicas de las Organizaciones Ejecutoras del Programa Nuestros Nios,
considerando la modalidad de atencin Centros Integrados de Desarrollo Infantil
(CIDI). Para esto se debe mencionar que dentro de las bases del Concurso del Programa
Nuestros Nios se estableci que para que una organizacin ejecutora opte por la
modalidad de los Centros Integrados de Desarrollo Infantil (CIDI), deba tener como
mnimo 180 nios, con el objeto de que se establezca una red de por lo menos 4 CIDIs,
con 45 nios cada uno.

Segn las Bases de la Subasta del ao 2000 del Programa Nuestros Nios, los valores
referenciales (modalidad CIDI) que se determinaban para los rubros generales de la
oferta econmica eran:
RUBROS GENERALES
Remuneraciones
Gastos de Instalacin
Gastos de Operacin
Total

%
31,6%
30,6%
37,9%
100%

Sin embargo, las Organizaciones Ejecutoras tenan la libertad de realizar su oferta

econmica segn las consideraciones particulares que hayan establecido, esto se puede
evidenciar en el siguiente cuadro que resume los rubros generales de las ofertas
econmicas de algunas organizaciones presentadas en la subasta del ao 2000.

Nombre

Provincia

Nios

MONTO
CONVENIO
PNN

REMUNER.

INSTALAC

OPERACIN

Fundacin Los Almendros

Sucumbos

270

100.420,88

45.720,00

45,5%

10.578,38

10,5%

44.072,50

43,9%

Asociacin Semilla

Azuay

360

118.184,61

62.160,12

52,6%

28.760,95

24,3%

25.832,22

21,9%

Patronato Provincial de Pichincha

Pichincha

250

73.325,87

20.340,00

27,7%

12.875,42

17,6%

40.110,45

54,7%

Ilustre Municipio del Cantn Guano

Chimborazo

391

115.796,75

51.420,00

44,4%

762,50

0,7%

63.614,25

54,9%

FUENTE:
ELABORACIN:

PROGRAMA NUESTROS NIOS / DOCUMENTOS INSTITUCIONALES

LA AUTORA

Como se puede observar las composiciones de los costos de remuneracin, instalacin y

operacin difieren entre las organizaciones ejecutoras, en el caso de la Asociacin
Semilla por ejemplo el valor de remuneracin equivale al 52% del monto de convenio
total, mientras que para el Patronato Provincial de Pichincha este porcentaje es del 27%,

122

estos diferentes porcentajes de composicin se convierten en elementos que permiten

establecer parmetros de competencia entre las organizaciones ejecutoras, conforme a
sus propias capacidades.

Tambin se presentaron diferencias en el porcentaje de cofinanciamiento respecto al

valor total del Contrato entre las Organizaciones Ejecutoras y el PNN, como se expone
a continuacin:

NOMBRE

Asociacin Semilla
Ilustre Municipio del Cantn Guano

MODALIDAD

CIDI

PROVINCIA

Azuay

NIOS

MONTO
CONVENIO
PNN

360

118.184,61

COFINANCIAM

60.340,00

51,1%

CIDI

Chimborazo

391

115.796,75

8.179,00

7,1%

Municipio de Cascales

WKW

Sucumbos

397

99.347,18

51.668,22

52,0%

Asociacin La Minga

WKW

49,4%

Chimborazo

259

68.944,40

34.084,70

Corporacin "Musode-Biblin

CNH

Caar

714

59.578,41

7.630,00

12,8%

Asociacin Dignidad

CNH

Chimborazo

300

22.558,04

13.050,19

57,9%

Fundacin de Apoyo Comunitario de Esmeraldas

CNH

Esmeraldas

1.020

78.174,40

4.920,00

6,3%

Patronato Municipal de Amparo Social del Cantn Ibarra

CRA

Imbabura

1.200

117.419,37

3.600,00

3,1%

I. Municipio de Guayaquil
CRA
Guayas
2.760
Asociacin de voluntarios del Instituto Nacional del
CRA
El Oro
240
Nio y la Familia
FUENTE:
PROGRAMA NUESTROS NIOS / DOCUMENTOS INSTITUCIONALES
ELABORACIN:
LA AUTORA

243.694,00

84.560,00

34,7%

31.770,06

23.010,72

72,4%

Los porcentajes de cofinanciamiento difieren conforme las posibilidades de cada

organizacin ejecutora de participar en el proyecto, se puede constatar que de los casos
expuestos los cofinanciamientos van desde un 3% hasta un 72%. Sin embargo, el monto
de cofinanciamiento fue uno de los cuatro parmetros que se consideraron en la
calificacin para la subasta (los mismos que fueron: Focalizacin, calidad de la oferta,
equipo tcnico y cofinanciamiento).

Por otra parte, el valor Costo da Nio que para la modalidad CIDI se defini en el ao
2005 en US$1,10481; poda presentar una variacin de +/- 10% para la calificacin de
la oferta, por lo que los valores costo da nio, a pesar de encontrarse en la misma
modalidad de atencin, diferan entre ellos. A continuacin se considerar el caso de
algunas organizaciones ejecutoras que renovaron su contrato con el PNN, durante el
perodo Marzo Julio del 2005, cuyo costo da nio vara, situndose en los casos
tomados entre 0,97 y 1,13; tambin los porcentajes de valores de remuneracin, costos
de instalacin y costos de operacin son diferentes entre las organizaciones.

123

ORGANIZACIN EJECUTORA
(RENOVACION MARZO JULIO 2005)
Asociacin de Mujeres Comunitarias 14 de
Febrero

VALOR
CONTRATO

NIOS

COSTO
DA NIO

%
REMUNER

% INSTALAC

%
OPERAC

40.704,35

450

1,10

51,6%

1,3%

45,5%

Comuna San Pedro

22.932,40

246

1,13

39,7%

1,2%

57,5%

Centro Comunal Nuestra Seora de las Mercedes

29.825,51

368

0,98

45,1%

1,5%

51,8%

Corporacin para la Investigacin COINCAD

36.947,57

416

1,09

41,6%

0,0%

56,8%

Asociacin Nuestros Nios de Ilumn

Fundacin Interculturalidad Sociedad y Educacion
INSEDUC

42.298,39

470

1,11

50,7%

0,0%

47,9%

35.892,79

439

1,01

41,8%

0,0%

57,2%

Fundacin Mariana de Jess

14.171,89

180

0,97

35,5%

0,0%

63,1%

56,7%

2,0%

40,1%

Corporacin YACHACHIC
73.217,13
812
1,09
FUENTE:
PROGRAMA NUESTROS NIOS / DOCUMENTOS INSTITUCIONALES
ELABORACIN:
LA AUTORA

En cuanto a los Costos de Remuneracin, hay que tomar en cuenta que el recurso
humano que se estableca para la modalidad CIDI (conforme las condiciones
determinadas en las Bases de la Subasta), era: 1 Coordinador del proyecto, 1
Coordinador de campo (responsable de la capacitacin y acompaamiento a las
educadoras comunitarias), 1 Administrativo contable, 24 Educadoras Comunitarias (6
por centro: 5 para el cuidado de los nios y 1 responsable de la cocina).

De lo que se ha podido constatar en base a los valores presentados por 3 organizaciones

ejecutoras (modalidad CIDI), los valores de remuneraciones no son semejantes para
ninguno de los puestos antes mencionados, lo que evidencia que cada organizacin
ejecutora determinaba los valores a pagar tanto del personal tcnico como del personal
comunitario, estableciendo parmetros de competencia entre las ofertas tcnico
econmicas, con el objeto de entrar dentro de la calificacin de la subasta de recursos,
as como negociando las condiciones de trabajo en tiempo y valor y determinando la
fuente de financiamiento (aporte del PNN o cofinanciamiento). Muchas veces las
remuneraciones de las posiciones de direccin eran asumidas por la organizacin como
cofinanciamiento, haciendo de esta forma ms atractiva la oferta econmica para el
PNN, o en otros casos bajando el rubro de remuneraciones por las bajas bonificaciones
entregadas a las Educadoras Comunitarias.

124

ASOCIACION 14 DE
FEBRERO
450 NIOS

COINCAD
416 NIOS
CONCEPTO
GERENTE DEL PROYECTO
COORDINADOR (A) TECNICO
ADMINISTRADOR/CONTABLE
CONTADOR
EDUCADORAS COMUNITARIAS
RESPONSABLES DE ALIMENTAC

Valor Mes
286,66
225,24
204,76
153,57
68
55

FUNDACION MARIANA DE
JESUS
180 NIOS

No.
1
1
1

Valor Mes
396,34
322,98
329,57

No.
1
1
1

Valor Mes
124,06
207,04
112

No.
1
1
1

34
12

84
84

40
10

117,65
117,65

15
5

49
53
TOTAL DEL RUBRO
FUENTE:
PROGRAMA NUESTROS NIOS / DOCUMENTOS INSTITUCIONALES
ELABORACIN:
LA AUTORA

23

La misma situacin se presenta al observar ciertos tems de los Gastos de Operacin, los
que tienen diferentes composiciones dentro de este rubro, por ejemplo en cuanto a la
alimentacin del nio, la organizacin COINCAD asigna un 44,60% del monto total del
convenio, la Asociacin 14 de Febrero el 28,5% y la Fundacin Mariana de Jess el
32,10%, tambin la operativa interna de manejo del rubro alimentacin cambia, por
ejemplo algunas organizaciones ejecutoras se encargaban de realizar la adquisicin de
los productos y de su posterior distribucin a los centros de atencin; mientras que en el
ORI, el comit de gestin del centro de atencin es el responsable de realizar la
provisin de los alimentos y luego la justificacin financiera de estos recursos.

CAPACITACIN FAMILIAR Y COMUNITARIA

COINCAD

ASOCIACION 14 DE
FEBRERO

416 NIOS

450 NIOS

FUNDACION
MARIANA DE JESUS
180 NIOS

346,85

0,90%

24

0,10%

646,22

3,10%

42,6

0,10%

233

0,50%

100,03

0,50%

17406,27

44,60%

13662,23

28,50%

6766,68

32,10%

2024

5,20%

3009,28

6,30%

1296

6,10%

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN
98,92
0,30%
140
FUENTE:
PROGRAMA NUESTROS NIOS / DOCUMENTOS INSTITUCIONALES
ELABORACIN:
LA AUTORA

0,30%

71,88

0,30%

CAPACITACIN TCNICA
ALIMENTACIN NIOS
ALIMENTACIN EDUCADORAS COMUNITARIAS

Las diferencias que se presentan entre las organizaciones ejecutoras dependen del
tamao de las mismas, de su cofinanciamiento, de sus propias capacidades, de su poder
de negociacin; lo que les ubica en diferentes condiciones para entrar a competir en el
mercado. Bajo este sistema de atencin los valores no son fijos, sino que la
organizacin ejecutora tiene la flexibilidad de determinarlos con la posibilidad de crear
incentivos dentro del sistema, por ejemplo se podra crear estmulos para las educadoras
comunitarias (como darles un bono de eficiencia cuando los nios presenten mejores
resultados); en contraposicin a este sistema, en un sistema de atencin directo, la

125

creacin de incentivos no es posible, los valores son fijos y hasta cierto punto se limita
la innovacin por responder a patrones institucionales pre establecidos.

En resumen, en base al anlisis realizado de las dos instituciones ORI y PNN y

considerando el Costo Total Hora de Atencin Infantil, se puede concluir que el sistema
de atencin directo presentado por el Programa Operacin Rescate Infantil (ORI)
presenta un costo menor que el del Programa Nuestros Nios (PNN).

3.3.3 EFICIENCIA DISTRIBUTIVA EN LA ASIGNACION

Tanto el ORI como el PNN, corresponden a dos programas sociales del Gobierno,
orientados a atender a la poblacin infantil menor de 6 aos de los sectores ms pobres
del pas, ese ha sido el objetivo fundamental que han mantenido las instituciones, y
hacia ese fin se ha orientado la focalizacin de su cobertura de atencin, la misma que
ha estado priorizada en la poblacin de los quintiles 1 y 2 de pobreza.

Cabe sealar, que la atencin infantil constituye un bien pblico, que no solo genera
beneficios a los nios sino a la sociedad en su conjunto, por los beneficios de tener una
atencin infantil integral, de ah la importancia de optimizar los recursos pblicos y
precautelar la eficiencia en la asignacin distributiva de los mismos.

En este sentido, con el propsito de observar la asignacin distributiva de cada una de

las instituciones objeto de este estudio, se ha considerado la investigacin que el
SELBEN (Sistema de Identificacin y Seleccin de Beneficiarios de los Programas
Sociales), realiz para el Fondo de Desarrollo Infantil (FODI), con el objeto de
determinar parmetros para la puntuacin de las ofertas presentadas por las
Organizaciones Ejecutoras en la Subasta de recursos del ao 2005. El propsito de la
mencionada Consultora fue ubicar a cada una de las parroquias a nivel nacional
conforme su correspondiente quintil de ingreso, esta herramienta permitira focalizar la
atencin de la poblacin infantil en los quintiles 1 y 2 de pobreza.

126

De esta forma, a partir de la base de datos creada por el SELBEN, en el que constaban
todas las parroquias a nivel nacional con el quintil de ingreso correspondiente, se
determin para cada uno de los Centros de Atencin del ORI y del PNN, conforme a las
bases de datos institucionales de los aos 2003, 2004 y 2005, el quintil sealado
correspondiente a la ubicacin de cada Centro de Atencin Infantil registrado en el
sistema.

Los datos obtenidos se reflejan en los siguientes cuadros:

CENTROS DE ATENCIN INFANTIL DEL ORI DISTRIBUIDOS POR QUINTILES

QUINTILES
1
2
3
4
5
TOTAL
FUENTE:
ELABORACIN:

2003
682
311
176
76
77
1.322

2004
51,6%
23,5%
13,3%
5,7%
5,8%
100,0%

699
300
189
84
84
1.356

2005
51,5%
22,1%
13,9%
6,2%
6,2%
100,0%

634
233
126
44
53
1.090

TOTAL
58,2%
21,4%
11,6%
4,0%
4,9%

2.015
844
491
204
214

53,5%
22,4%
13,0%
5,4%
5,7%

100,0%

3.768

100,0%

BASES SELBEN, ORI, PNN

LA AUTORA

CENTROS DE ATENCIN INFANTIL DEL PNN DISTRIBUIDOS POR QUINTILES

QUINTILES
1
2
3
4
5
TOTAL
FUENTE:
ELABORACIN:

2003

2004

2005

TOTAL

1.512
683
127
145
64

59,7%
27,0%
5,0%
5,7%
2,5%

1.980
855
180
195
115

59,5%
25,7%
5,4%
5,9%
3,5%

1.539
768
168
178
104

55,8%
27,9%
6,1%
6,5%
3,8%

5.031
2.306
475
518
283

58,4%
26,8%
5,5%
6,0%
3,3%

2.531

100,0%

3.325

100,0%

2.757

100,0%

8.613

100,0%

BASES SELBEN, ORI, PNN

LA AUTORA

De la informacin que antecede, se puede determinar que las dos instituciones de

atencin a la infancia, ORI y PNN cumplen con el objetivo de atender prioritariamente a
los nios y nias ubicados en los quintiles 1 y 2 de pobreza; el ORI considerando la
totalidad de Centros Infantiles en los 3 aos (2003, 2004 y 2005), mantiene sus Centros
en parroquias con quintil 1 y 2 en un 75,9% ; mientras que el PNN mantiene sus
Centros en parroquias con quintil 1 y 2 en un 85,2%, lo que permite observar que el
PNN presenta una mejor eficiencia distributiva a nivel general. Sin embargo, se
distingue en el caso del ORI, que en los tres aos presenta mejoras en su eficiencia
distributiva variando del 51,6% del quintil 1(ao 2003) al 58,2% (ao 2005) y
disminuyendo del 11,5% de los quintiles 4 y 5 en el ao 2003 al 8.9% en el ao 2005.

127

En cuanto al PNN, se observa una tendencia diferente, pues mientras que en el ao 2003
los Centros ubicados en el quintil 1 eran del 59,7%, en el ao 2005 bajan al 55,8% y los
que se ubican en el cuarto y quinto quintil aumentan de un 8,2% a 10,3% durante los
mismos aos.
A nivel provincial, para el ao 2005, en el ORI, se presenta una marcada inequidad en
las provincias de Azuay, Bolvar, Carchi, El Oro, Morona Santiago, Pastaza, Sucumbos
y Zamora Chinchipe, donde se evidencia una mayor presencia de centros en parroquias
ubicadas en los quintiles 3, 4 y 5.
CENTROS DE ATENCIN INFANTIL DEL ORI DISTRIBUIDOS POR QUINTILES
AO 2005
1
PROVINCIA
AZUAY
26
BOLIVAR
12
CAAR
5
CARCHI
3
CHIMBORAZO
90
COTOPAXI
23
EL ORO
16
ESMERALDAS
1
GUAYAS
176
IMBABURA
4
LOJA
1
LOS RIOS
41
MANABI
20
MORONA SANTIAGO
5
NAPO
13
PASTAZA
4
PICHINCHA
138
SUCUMBIOS
8
TUNGURAHUA
48
ZAMORA CHINCHIPE
0
TOTAL
634
%
58,2%
FUENTE:
BASES SELBEN, ORI, PNN
ELABORACIN:
LA AUTORA

2
18
17
15
0
15
15
1
1
5
31
1
2
19
13
5
3
26
5
33
8
233
21,4%

QUINTILES
3
21
13
6
17
5
3
3
0
0
3
1
0
1
6
0
12
0
10
10
15
126
11,6%

5
2
1
2
0
4
0
1
0
0
5
0
0
0
10
3
6
0
0
2
8
44
4,0%

TOTAL
0
0
0
0
3
0
2
0
3
1
1
0
0
18
0
7
0
8
1
9
53
4,9%

67
43
28
20
117
41
23
2
184
44
4
43
40
52
21
32
164
31
94
40
1090
100,0%

En lo que respecta al PNN, a nivel provincial para el ao 2005, se presenta una mayor
inequidad en las provincias de Azuay, Bolvar, El Oro, Esmeraldas, Loja y Zamora
Chinchipe, donde se evidencia una mayor presencia de centros en parroquias ubicadas
en los quintiles 3, 4 y 5.

128

CENTROS DE ATENCIN INFANTIL DEL PNN DISTRIBUIDOS POR QUINTILES

AO 2005

1
PROVINCIA
AZUAY
29
BOLIVAR
2
CAAR
27
CHIMBORAZO
157
COTOPAXI
2
EL ORO
380
ESMERALDAS
78
GUAYAS
265
IMBABURA
42
LOJA
35
LOS RIOS
23
MANABI
204
MORONA SANTIAGO
3
NAPO
52
ORELLANA
4
PASTAZA
24
PICHINCHA
189
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA
23
ZAMORA CHINCHIPE
TOTAL
1539
%
55,8%
FUENTE:
BASES SELBEN, ORI, PNN
ELABORACIN:
LA AUTORA

2
32
18
15
54
5
36
106
22
134
44
101
1
76
6
33
4
38
43
768
27,9%

QUINTILES
3
39
5

5
34
2

37
12

53
6
9
17
36

41

TOTAL
17
4
4
42
1
3
28

9
10
1
4
4
3
1
168
6,1%

2
1
2

1
11
178
6,5%

1
3
104
3,8%

151
27
46
222
7
548
203
299
193
184
23
314
4
140
6
36
222
8
66
58
2757
100,0%

Si bien la orientacin del Gobierno de atender a la poblacin infantil constituye una

Poltica de Estado en la que se debe propender a la universalizacin de la atencin
infantil, este objetivo se ve restringido por los limitados recursos presupuestarios, por lo
que la focalizacin es un aspecto esencial en el funcionamiento de los Programas
Sociales.

129

3.3.4 SISTEMAS DE ATENCIN INFANTIL

Considerando las particularidades propias de cada institucin, a continuacin se tratar
de determinar ciertas semejanzas y diferencias entre los dos sistemas e instituciones de
atencin infantil: Programa Operacin Rescate Infantil y Programa Nuestros Nios,
para posteriormente establecer ciertas ventajas y desventajas de la aplicacin de estos
sistemas de atencin infantil.

3.3.4.1 SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES Y LOS

SISTEMAS DE ATENCION INFANTIL

SEMEJANZAS ENTRE LAS INSTITUCIONES Y LOS SISTEMAS DE

ATENCION INFANTIL:

Los dos programas, ORI y PNN, son instituciones que tienen cobertura nacional y
una organizacin social capaz de generar una alta movilidad social y presiones sobre
polticas y medidas institucionales.

Tanto el ORI como el PNN son programas que requieren una alta participacin
social, su operacin ha promovido que la familia y la comunidad participen
activamente en todo el proceso de atencin infantil, y que se busque a nivel local
otro tipo de canales de apoyo. Adems en muchos de los casos se han constituido a
nivel local redes institucionales orientadas a velar por la niez y adolescencia
conforme lo establece el Cdigo de la Niez y Adolescencia.

Las

dos

instituciones

(ORI

PNN)

han

establecido

coordinaciones

interinstitucionales, tanto a nivel nacional como local, buscando tener un contacto

ms cercano en cuanto a la accin infantil, que les permita realizar acciones
conjuntas y no duplicar coberturas de atencin.

Una debilidad que presentan las dos instituciones, ha sido la movilidad de los cargos
directivos; esta movilidad ha sido mayor en el Programa Operacin Rescate Infantil
(ORI), pues en el Programa Nuestros Nios (PNN) por la intervencin del BID la
movilidad ha sido menor.

130

Se presentan como problemas comunes a las dos instituciones la falta de apoyo

poltico, la discontinuidad de polticas en torno a la infancia, la limitacin de
recursos con el objeto de ampliar la cobertura de atencin; la incertidumbre frente al
entorno poltico, pues cada Ministro nombra a las autoridades de las instituciones e
implementa sus propias polticas, lo que genera un alto margen de inestabilidad.

Se establecieron entre las instituciones de infancia, mecanismos e instrumentos

consensuados para la atencin infantil, mediante los cuales se buscaba el
mejoramiento de la calidad de la atencin; entre estos instrumentos estn: los
Estndares de Calidad, el Referente Curricular40 para la educacin inicial de nios y
nias menores de 6 aos, el sistema de informacin, entre otros.

En el ORI como en el PNN el sistema de seguimiento y control fue permanente,

existiendo instrumentos tcnicos para el efecto, la diferencia entre las instituciones
radica en que los funcionarios del ORI realizan el seguimiento directamente a los
centros de atencin infantil, mientras que los funcionarios del PNN realizaban el
seguimiento a las Organizaciones Ejecutoras, siendo responsabilidad de estas
ltimas, el seguimiento a los centros de atencin infantil.

La contraparte local se presenta tanto en el ORI como en el PNN, con la diferencia

que en el PNN se cuantifica el cofinanciamiento, mientras que en el ORI no, esta
contraparte est dada por el apoyo de la familia, comunidad y si es del caso de la
organizacin u organismo local.

La inestabilidad del financiamiento afecta a los programas de atencin infantil, pues

repercute en el normal funcionamiento de los programas, genera paralizaciones en el
servicio de atencin y repercute en la imagen de la institucin.

Tanto el ORI como el PNN, a nivel local, en el marco del Cdigo de la Niez y
Adolescencia, deban ser parte de las redes locales de atencin a la niez y
adolescencia, conjuntamente con todas las instancias y programas de proteccin
social. Se propende a que la autoridad local, asuma la atencin de la niez y
adolescencia.

40

El Referente Curricular constituye una gua de orientaciones a nivel nacional que brinda parmetros
referenciales de aprendizaje, ste referente tiene como caracterstica la no escolarizacin.

131

DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES Y LOS SISTEMAS DE

ATENCIN INFANTIL:

Debido a que las Organizaciones Ejecutoras en el caso del PNN, presentan mayor
autonoma sobre el funcionamiento operativo y financiero, y que estn conformadas
por una variada ndole de instancias, han alcanzado una mayor capacidad
organizativa con representatividad nacional (creando la Organizacin UNODENA);
por su parte en el ORI, a pesar de que el componente organizativo es muy
importante, especialmente el de tipo comunitario, las organizaciones comunitarias
no han llegado a conformar una organizacin a nivel nacional sino solo a nivel local.
Cabe sealar que las organizaciones ejecutoras son entidades jurdicamente
constituidas por lo que se mantiene una relacin contractual y no se establecen
nicamente Convenios como en el caso del ORI; ellas tienen diferente fuerza
jurdica, derechos y obligaciones.

En vista de que el financiamiento del ORI proviene del Presupuesto General del
Estado, las demoras en las transferencias que se realizan han repercutido
negativamente sobre la atencin infantil. Por lo general los primeros meses de cada
ao, los Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDIs) permanecen cerrados
debido a que el Ministerio de Economa y Finanzas no realiza las transferencias en
forma oportuna y conforme los requerimientos presupuestarios establecidos, muchas
veces esto se repite en el transcurso del ao lo que afecta a la operativa institucional.
Por su parte, el Programa Nuestros Nios, tuvo el financiamiento del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), lo que le permiti contar con recursos en forma
gil y oportuna y facilit la realizacin de las acciones sin interrupciones conforme
lo planificado.

En el caso del ORI, se tiene un mayor contacto entre la institucin y sus

funcionarios con la poblacin beneficiaria, mientras que en el PNN este contacto no
existe, pues las Organizaciones Ejecutoras actan como intermediarias.

En el ORI se evidencia la presencia de una alta influencia poltica, as en muchos

Gobiernos se ha pretendido cambiar a los funcionarios sin que presenten perfiles
tcnicos adecuados, y en otros casos se ha buscado hacer plataformas polticas con
las bases comunitarias. El PNN, por su parte, en este sentido se vio protegido con el

132

aval del BID, pues para los cambios de personal sugeridos o las acciones de tipo
poltico, se acuda a la No-Objecin del BID, la misma que estaba basada en
fundamentos tcnicos.

El ORI desde su creacin se ha visto afectado debido a que sus funcionarios no

tienen nombramientos, sino que sus contratos son renovados ao a ao, lo que
genera inestabilidad y una alta movilidad, esto repercute en la continuidad de los
procesos, por otra parte las remuneraciones que reciben no son altas, lo que no
constituye un incentivo para ellos. En cambio en el PNN se establecan para los
funcionarios Contratos de Consultora por un tiempo definido y con valores
remunerativos

atractivos.

El

nmero

de

funcionarios

tambin

difiere

sustancialmente, pues mientras que en el PNN el nmero de funcionarios vinculados

a la atencin infantil y a la parte administrativa ascenda a 40 personas, en el ORI se
presentan 432 funcionarios a nivel nacional.

En el ORI no se han incluido otras modalidades de atencin que lleven inmersas

consideraciones particulares de tipo racial o cultural o que respondan a
requerimientos locales, mientras que en el PNN se crearon otras modalidades de
atencin, entre ellas la Wawakamayu-wasi, orientada especficamente a la poblacin
indgena (otras modalidades fueron: Creciendo con Nuestros Hijos y Crculos de
Recreacin y Aprendizaje).

Tanto el PNN como el ORI tienen como finalidad la atencin a nios y nias
menores de seis aos en condiciones de pobreza; el ORI puede realizar una
focalizacin directa asistiendo a los lugares con mayor pobreza, mientras que el
PNN finalmente no puede realizar este tipo de focalizacin, pues depende de la
oferta tcnica econmica que presentan las Organizaciones Ejecutoras.

Las dos instituciones (ORI y PNN) tienen una cobertura nacional, pero se evidencia
en el PNN (en especial en la primera subasta de recursos), una concentracin de la
atencin en determinadas provincias. La relacin entre la oferta del Programa y la
demanda potencial de atencin, estimada como la poblacin pobre menor a seis
aos, no fue equitativa en el mbito regional y provincial.41

41

Op.Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Final de Seguimiento, Monitoreo y evaluacin externa

del Componente II del PNN, pag. 164

133

A travs del PNN, se entregaba la responsabilidad de la ejecucin de los proyectos

de atencin infantil a organizaciones locales, que anteriormente no mantenan
convenios directos con el Estado, la Organizacin Ejecutora pasa a tener
responsabilidades administrativas, tcnicas y financieras sobre el manejo de los
recursos y la ejecucin del Proyecto. Mientras que en el ORI, aunque la
organizacin comunitaria debe realizar la liquidacin financiera, la responsabilidad
operativa y tcnica es del ORI.

Las Organizaciones Ejecutoras facilitan en muchos de los casos las acciones de las
familias y comunidad, al responsabilizarse de realizar actividades como la
adquisicin de alimentos, las liquidaciones financieras o las concernientes al
cumplimiento de las disposiciones del Servicio de Rentas Internas (en cuanto a las
retenciones y facturacin que les presenta mucha dificultad), esta situacin no se
presenta en el ORI, en que la organizacin comunitaria debe realizar estas
actividades.

3.3.4.2 ANLISIS SISTEMA DE ATENCIN DIRECTA Y SISTEMA DE

ATENCIN MEDIANTE EL MECANISMO DE SUBASTA DE RECURSOS

Cada uno de los sistemas de atencin infantil: Sistema de Atencin Directo o Sistema
de Atencin mediante el Mecanismo de Subasta de recursos, presenta una serie de
ventajas y desventajas, las cuales deben ser tomadas en cuenta para optimizar los
recursos del Estado, sin embargo cabe resaltar que estos modelos son aplicables y
necesarios para determinadas zonas y que cada uno de ellos presenta diferentes
posiciones.

En cuanto al sistema de atencin directo se puede argumentar que responde a una visin
de oferta, en el que la planificacin de las actividades es de tipo centralista, se realiza
una planificacin a nivel de la planta central y posteriormente se enva las disposiciones
a las Coordinaciones Provinciales (caso del ORI), sin que se incorporen las necesidades
locales ni se pregunte al beneficiario final lo que requiere, segn Fernando Snchez (ex
Director del PNN) la asignacin directa es un proceso hecho en el escritorio, detrs

134

de la vitrina, tratando de ver la realidad, de interpretarla, y proponiendo alternativas,

todo tiene un nivel de legitimidad y de tiempo, pero no participaron mayormente las
comunidades en la elaboracin y formacin de esta modalidad42; por lo que pueden
presentarse errores al no incluir las caractersticas y necesidades locales; esta situacin
puede ocurrir no solo en el diseo, sino en etapas como la evaluacin; como lo
manifiesta Francisco Carrin (ex coordinador componente Ampliacin de la Cobertura
PNN):
se pueden hacer herramientas de evaluacin, de planificacin desde el nivel
nacional y aplicar a las educadoras al nivel local, pero es mejor realizarlo a travs
de una organizacin que trabaje a nivel local , que tiene un nivel tcnico que puede
mediar las herramientas nacionales, muchas cosas que se planifican a nivel
nacional cuando se va a nivel local no funcionan43.
En este sistema de atencin se procura dar una atencin integral con el objeto de cubrir
los requerimientos mnimos de los nios, mucho ms al considerar que la poblacin
beneficiaria son los nios menores de 6 aos en situacin de pobreza. Sin embargo, este
modelo de atencin no genera incentivos con el objeto de que el servicio de atencin sea
ms eficiente, los valores son fijos, y tanto los funcionarios del ORI como las madres
comunitarias de los centros reciben el mismo valor trabajen en forma adecuada o no.

Segn el Director Tcnico del ORI, en el sistema de atencin directo se establece una
relacin directa entre la comunidad y el Estado, por lo que se convierte en un inters
mutuo que la unidad de atencin funcione en forma adecuada, por lo que cada
comunidad se preocupa del bienestar de los nios porque tiene un inters directo en
l, en el xito del programa, esa es la mayor fortaleza (que tiene el ORI)44, el Estado
por su parte tiene la responsabilidad de controlar los recursos que asigna a las
comunidades.

Manifiesta adems que cuando se le entrega los recursos a una institucin privada o
particular, el inters real ya no es el nio, ya entra en juego un inters particular que es

42
43
44

Entrevista al Soc. Fernando Snchez, ex Director del Programa Nuestros Nios, Enero 2006
Entrevista realizada al Econ. Francisco Carrin, ex coordinador Componente Ampliacin de Cobertura
Programa Nuestros Nios, Enero 2006
Entrevista Dr. Jorge Tapia, Director Tcnico del ORI, Marzo 2006

135

el de la organizacin privada45, por lo que es necesario implementar fuertes

mecanismos de seguimiento y control.

Por otra parte, considera que al tratarse de la atencin a nios de los quintiles 1 y 2, la
modalidad del ORI (Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil), es la mejor opcin
conforme a la realidad econmica del pas, (pues) se habla de garantizar al nio su
cuidado durante ocho horas, su nutricin, su salud, educacin inicial, es un sistema
integral, completo46; mientras que las modalidades complementarias no son aplicables
para zonas de extrema pobreza, estas modalidades no son malas, son buenas pero para
otras realidades, pero no las de quintiles 1 y 2, incluso por su origen, no hay que
olvidar que las modalidades complementarias fueron desarrolladas en sistemas donde
la nutricin , la educacin y la salud estaban garantizadas al 100% por el Estado47;
por lo que se debe analizar los beneficios que las modalidades puedan aportar a los
nios y nias.

El Programa Nuestros Nios, por su parte, no fue un proveedor directo del servicio de
atencin infantil, como en el caso del ORI, sino que entreg el servicio mediante otras
instituciones (Organizaciones Ejecutoras), las que eran de tipo pblico y privado. En
este sentido, si bien la ejecucin misma del Proyecto la hacen otras instancias
(organizaciones ejecutoras), el papel del Estado se mantiene a travs del control,
seguimiento y evaluacin de las acciones.

Se incorpor en el proceso de la subasta elementos de mercado, en el que la

competencia entre las organizaciones defini en primer momento el ser parte de la
acreditacin y posteriormente ser beneficiaria de la subasta de recursos; este mecanismo
buscaba responder a un enfoque de demanda, con el objeto de que las organizaciones
ejecutoras conjuntamente con las comunidades definan sus necesidades, seleccionen un
tipo de modalidad y presenten sus propuestas, sin embargo esta situacin hizo que el
proceso de focalizacin se dificulte.

45
46
47

Ibid
Ibid
Ibid

136

Este mecanismo incorpora incentivos, como el inters de las organizaciones por ser
parte de las organizaciones acreditadas y posteriormente beneficiarse de los recursos,
ellas recibirn ms recursos conforme ms nios se presenten en sus ofertas tcnicoeconmicas. Por otra parte, quienes trabajan en las organizaciones ejecutoras tienen
inters en ser parte de la subasta de recursos, pues justamente de estos recursos
provendrn sus posteriores remuneraciones. Dentro del Programa Nuestros Nios se
present tambin la posibilidad de generar otro tipo de incentivos, como la entrega de
material didctico y equipamiento a los centros de atencin infantil, que cumplieron con
sus planes de mejoramiento.

Si bien las organizaciones ejecutoras permiten tener un contacto ms cercano con el

nivel local, y en teora responden en mejores condiciones a sus requerimientos, no hay
que desconocer que pueden presentarse asimetras de informacin y comportamientos
oportunistas por parte de ellas, pues su fin ltimo no necesariamente podra ser el
bienestar de los nios sino obedecer a intereses particulares; segn Francisco Carrin
(ex coordinador Componente Ampliacin de la Cobertura del PNN):

hay organizaciones honradas, que trabajan muy bien, pero tambin hay
organizaciones que no trabajan bien por eso se han cerrado proyectos, se han
ejecutado garantas, porque no hicieron buen uso de los fondos pblicos, hay esos
riesgos que se debe tratar de corregir, tampoco las organizaciones locales son el
paraso o el paradigma, sin embargo los nios se sienten emparentados con quien
est ms cerca48.
Los comportamientos oportunistas de las organizaciones se dan tanto en el caso del
PNN como del ORI, donde se han presentado ciertas irregularidades en cuanto al no
reporte real de los nios asistentes a los Centros, al sobredimensionamiento del valor de
las compras realizados por los dirigentes de la comunidad o el personal de la
organizacin. En el caso del ORI, en ocasiones se ha incluido en los valores de las
facturas, los gastos por concepto de alimentacin, transporte y gastos varios de los
dirigentes que realizan las compras. Segn Rubn Caas Jcome ex Director
Financiero PNN, las falencias en el control interno, posibilitan el descontrol de los

48

Entrevista realizada a Francisco Carrin, ex Coordinador Componente Ampliacin de Cobertura

Programa Nuestros Nios, Enero 2006

137

recursos asignados y fomentan el desvo de los recursos hacia fines particulares, por lo
que se requiere de un fuerte proceso de control y seguimiento.

Hay varias posiciones frente a la subasta, pues en la realidad no solo brind la

posibilidad de contar con un nuevo mecanismo de asignacin de recursos y fortalecer
las capacidades organizacionales, sino que present tambin debilidades. Por un lado
permiti demostrar que las organizaciones comunitarias tambin son capaces de
conseguir garantas, y capaces de hacer un buen ejercicio del proyecto y no tener
problemas49 y, por otro:

las organizaciones entendieron cual era el sistema y se aliaron en grupos, , la

misma gente, los mismos grupos de inters estaban en los dos programas
defendiendo sus proyectos, , (eso) les permita tener una gran ventaja en relacin
a las organizaciones que queran concursar, no era una asignacin competitiva
pura, la naturaleza de la competitividad perdi el parmetro de competitivo y eso le
distorsion despus50.
En muchos casos la asignacin competitiva no necesariamente responda a las
demandas de la comunidad, sino que estaba influenciada por la organizacin ejecutora.

la asignacin competitiva es buena considerando que es una mecnica que viene de

la demanda y no de la oferta, de las necesidades de la comunidad, el problema es
que los proyectos estaban muy homogneos, estandarizados, la modalidad que gan
ms y con gran tendencia fue la modalidad Creciendo con Nuestros Hijos, que era
la ms barata que poda tener ms nios, haba modalidades que a pesar de que
eran ms caras eran ms integrales, y que sin embargo igual ganaban las
modalidades ms baratas, haca pensar que ciertos dirigentes que se aliaron
estaban prefiriendo abarcar ms nios51.
Por otra parte, haba que considerar el lugar en el que se iban a desarrollar estos
proyectos, pues:
para una fundacin, una empresa privada, para cualquier persona, es mucho mas
rentable trabajar en las zonas urbanas, ya no es rentable poner los centros de
atencin en el pramo, porque la logstica, transporte, supervisin, todo se hace ms
costoso, entonces se concentran en zonas urbanas y urbano marginales, pero las
zonas urbano marginales reciben la atencin de muchos programas del Estado y
49
50
51

Ibid
Entrevista Ing. Edgar Lascano, ex asesor Ministro Bienestar Social, Marzo 2006
Ibid

138

tienen acceso a beneficios adicionales de municipios, consejos provinciales y hay

zonas rurales donde no llega nadie52 (por lo que era necesario determinar ciertos
parmetros en la focalizacin que eviten esta situacin).

Considerando todos estos aspectos, a continuacin se mencionarn ciertas ventajas y

desventajas que presentan el Sistema de Atencin Directo (ORI) y el Sistema de
Atencin No Directo (Subasta) - PNN:

VENTAJAS SISTEMA DE ATENCIN DIRECTA (ASIGNACION DIRECTA

DE RECURSOS)

Existe mayor posibilidad de tener una cobertura diversificada, al ser la institucin

(ORI) la que visita las comunidades a nivel provincial, puede priorizar aquellas que
estn en los niveles de mayor pobreza. De esta manera se puede superar la dificultad
de dar atencin infantil en espacios con bajas capacidades organizativas. Segn
Edgar Lascano (ex asesor del Ministro de Bienestar Social), una de las ventajas del
sistema de atencin directa es:

la adaptabilidad para responder a necesidades imperantes de la comunidad, por

ejemplo si hay una emergencia se poda intervenir con el ORI, si hay una
poblacin que no ha estado atendida histricamente, y que necesita capacidad
de respuesta rpida se poda hacer un CCDI a travs del ORI, la fortaleza es la
adaptabilidad que da tiempos de respuestas rpidas en relacin a la atencin,
que se convierte al mismo tiempo en la debilidad de la asignacin competitiva,
porque (no se puede) ms que esperar los calendarios, se debe hacer un
proyecto, se tiene que esperar cierto tiempo para poder acceder a travs de un
concurso a los fondos.53

Se presenta un contacto directo entre el Estado (representado por la institucin de

atencin a la infancia ORI-) y la poblacin beneficiaria, la misma que coparticipa
activamente en el Programa. Se da un seguimiento directo a los procesos que se
desarrollan en los centros de atencin infantil, en la parte tcnica, en el control de
asistencia, en las evaluaciones, en las liquidaciones de pagos, etc.

52
53

Entrevista Dr. Jorge Tapia, Director Tcnico del ORI, Marzo 2006
Entrevista Ing. Edgar Lascano, ex asesor Ministro Bienestar Social, Marzo 2006

139

Al existir las Coordinaciones Provinciales se evita el centralismo para la solucin de

los problemas en la ciudad de Quito, lo que permite dar soluciones giles y
conforme la realidad local.

DESVENTAJAS SISTEMA ATENCIN DIRECTA (ASIGNACION DIRECTA

DE RECURSOS)

Existe mayor dependencia de la organizacin comunitaria respecto a la institucin

estatal; limitando hasta cierto punto la autonoma y capacidad de la organizacin
para impulsar y llevar adelante nuevos procesos.

El peso mayor sobre la atencin infantil se la da al Estado, se crea una cultura

asistencialista, en la que el Estado es visto como responsable, el aporte de la
comunidad no se considera como una contraparte sino como un apoyo a la accin
estatal.

Se presenta limitaciones en la ejecucin del Programa cuando en las comunidades

existen bajas capacidades organizativas, que no permiten generar un espacio de
coordinacin de acciones que estimulen el empoderamiento de los procesos y de los
servicios de atencin.

La aplicacin de la modalidad de atencin directa requiere de una alta burocracia,

para poder realizar las actividades administrativas, de seguimiento y control, lo que
encarece la atencin, en el caso del ORI, trabajan en la institucin alrededor de 432
personas a nivel nacional.

Las limitaciones presupuestarias no permiten que se emprendan procesos de

capacitacin permanente, tanto para los funcionarios como para las madres o
educadoras comunitarias, con el fin que se asegure una mejor calidad en el servicio
de atencin infantil.

La alta movilidad de las madres comunitarias, as como su bajo perfil tcnico,

dificultan la continuidad de las acciones de la institucin. Es difcil garantizar un
mejor nivel de formacin de la madre comunitaria, su alta rotacin afecta a los
procesos de capacitacin, pues los recursos que se invierten con esa finalidad,

140

muchas veces son subutilizados ya que el personal comunitario capacitado deja de

prestar su apoyo en los centros de atencin infantil.

VENTAJAS SISTEMA DE ATENCIN NO DIRECTA (ASIGNACION DE

RECURSOS A TRAVES DEL MECANISMO DE SUBASTA)

Promueve una mayor autogestin de las organizaciones ejecutoras al impulsarlas a

entrar con mecanismos de mercado dentro del proceso de competencia. Se obliga a
la organizacin a que incorpore en su operativa el cumplimiento de los
requerimientos del sector pblico, conforme a lo establecido en el Contrato de
Prestacin de Servicios.

Se traslada la responsabilidad de la ejecucin a los administradores locales: desde

el diseo del proyecto, su negociacin y ejecucin es responsabilidad de las
organizaciones a nivel local54.

Incorpora una nueva forma de asignacin de recursos, que tuvo aceptacin dentro de
las instancias participantes, la mayora de entidades ejecutoras reconocieron que
la subasta es un mecanismo innovador y transparente, que ofrece
oportunidades iguales, de modo tal que permite a organizaciones de la sociedad
civil asumir la administracin y la ejecucin de contratos con el Estado55.

Estableci un contacto directo entre el PNN con las organizaciones y

administraciones municipales, lo que minimiz el efecto de desinformacin y evit
la presencia de intermediarios en el proceso.

Se exige eficiencia, se elige a las organizaciones ms competitivas, que cumplen en

mejor forma los requisitos de solvencia tcnica, econmica y legal: los contratos
con las organizaciones ejecutoras son de tiempo limitado, se paga contra
verificacin de la prestacin efectiva de servicios contratados y las renovaciones de
contrato se realizan con base en el desempeo de las mismas56.

Se establece un sistema transparente, las reglas de juego que norman la relacin

entre el Estado y los potenciales prestadores de los servicios son claras, estn

54
55
56

Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 76
Op. Cit. PNN. Memoria Socio-Histrica del Proceso de Ejecucin del PNN, pag. 75
Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 75 y 76

141

definidas en las Bases de la Subasta y en las condiciones de los contratos: se

conocen la cantidad de recursos a ser subastados, los requisitos de participacin,
los criterios de calificacin (seleccin) y las condiciones de contratacin.57

La subasta da la oportunidad de incorporar determinados aspectos en la calificacin,

por ejemplo el cofinanciamiento58 que deban realizar las Organizaciones
Ejecutoras: el sistema arrastra recursos de sectores eminentemente privados, que
antes no lo estaban haciendo; los aportes de terceros y la autogestin jugaron un
papel importante para mejorar el desempeo de las OE y por tanto de sus
resultados en los nios/as.59

A travs del mecanismo de subasta de recursos se han creado puestos de trabajo

comunitario y no comunitario, en las zonas en las que se entregaba la atencin.

Mediante la subasta de recursos se ha conseguido una participacin ms activa de

los gobiernos seccionales, pues muchos de los municipios y consejos provinciales se
convirtieron en organizaciones ejecutoras del PNN.

DESVENTAJAS SISTEMA DE ATENCIN NO DIRECTA (ASIGNACION DE

RECURSOS A TRAVES DEL MECANISMO DE SUBASTA)

No se realiza el seguimiento a los centros de atencin infantil, sino que el

seguimiento se lo realiza a las Organizaciones Ejecutoras, lo que puede traer
inmerso asimetras de informacin, sobre la calidad de atencin que es entregada a
los nios.

El proceso de focalizacin finalmente no tiene como nico elemento los niveles de

pobreza, sino que responde a las demandas presentadas por las Organizaciones
Ejecutoras, con un sistema de atencin como el ORI, en cambio si se puede definir
el rea y poblacin a intervenir.

Los sectores que presentan bajas capacidades organizacionales quedan excluidos del
servicio de atencin infantil, porque no pueden entrar a competir con organizaciones

57
58
59

Ibid, pag. 75
Aporte que proviene de recursos propios de la Organizacin, de otras instituciones, de la familia o la
comunidad sea en dinero, especie o trabajo
Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 76

142

grandes, que presentan un mejor puntaje en el proceso de subasta (limitaciones en

cuanto a la capacidad jurdica, administrativa, financiera o tcnica). El Mecanismo
de Subasta funciona para los ms competitivos, por lo que muchas organizaciones
ubicadas en sectores marginales quedan fuera. Este proceso, en lugar de contribuir
a cerrar las brechas de inequidad en los distintos niveles, como se aplic el
mecanismo, parecera acentuar las mismas, toda vez que privilegia a aquellas
organizaciones con mayor solvencia econmica (no necesariamente ms
eficientes)60.

Se da una falta de respuesta institucional ante casos emergentes, pues no es posible

entregar inmediatamente el servicio de atencin infantil, sino que se debe seguir los
pasos previstos en la subasta de recursos.

Inicialmente el mecanismo de subasta de recursos present a los participantes un

proceso complejo por los requerimientos que exiga y por la falta de prctica de las
organizaciones en este tipo de acciones.

Se dio una centralizacin de acciones pues todos los trmites administrativos y

financieros se realizaban en la ciudad de Quito, esta situacin en determinados
momentos no permiti una fluidez adecuada.

La presentacin de las garantas (de fiel cumplimiento de contrato y de buen uso del
anticipo), como documentos precontractuales conforme la Ley de Contratacin
Pblica, constituy una gran limitacin para las organizaciones ms pequeas que
disponan de menores recursos (especialmente del sector rural); pues carecan de la
solvencia econmica requerida para la obtencin de garantas.

Se present una mayor cobertura de atencin en las modalidades ms baratas de

atencin, especialmente Creciendo con Nuestros Hijos y Crculos de Recreacin
y Aprendizaje, si bien aument el nmero de nios atendidos, pero este aumento no
se dio en las modalidades ms integrales.

No se dio una distribucin equitativa de la atencin infantil a nivel nacional, en el

sentido que se responda a los niveles de pobreza, se present en el PNN una
concentracin en la cobertura de atencin.

60

Ibid, pag. 78

143

Geogrficamente, la cobertura del Programa muestra una tendencia a la

concentracin, pues tres provincias El Oro, Guayas y Esmeraldas- tienen
coberturas que sobrepasan los 15.000 nios, una provincia tiene una cobertura
de 10.000 nios, cuatro provincias tienen coberturas que superan los 5.000
nios, en tanto que 14 provincias no llegan a este rango.61

En algunos casos se present una escasa participacin de la comunidad en la

formulacin de propuestas tcnico-econmicas, y en el establecimiento de acuerdos
comunitarios.
se encontraron dificultades iniciales para la participacin de la comunidad en la
formulacin de propuestas tcnico- econmicas, dada su ausencia de
capacidades tcnicas para ello; no estn habituadas, no tienen prctica cabe
denotar la dificultad para atender a nios/as localizados en zonas donde las
organizaciones no pueden evidenciar capacidades institucionales formales. 62

En la realidad, no es posible cumplir con el principio de igualdad de los

participantes, pues ellos no son iguales, se presentan entre las organizaciones
grandes diferencias, lo que hizo que muchas organizaciones, especialmente las
pequeas que tenan bajas capacidades institucionales, no pudieran ser parte ni
siquiera de la acreditacin.

las organizaciones comunitarias, barriales que requieren de estos servicios,

generalmente no estn legalmente establecidas, tampoco cuentan con los
recursos humanos, tcnicos, fsicos y econmicos para competir en igualdad de
condiciones para el financiamiento de los servicios que demandan, menos an en
sectores de mayor pobreza, que son las que ms lo necesitan63.

61
62
63

Op.Cit. PNN. Sistematizacin de la Experiencia de ejecucin del PNN -MBS-BID, pag. 28

Op. Cit. Asociacin VELNEC-RHV. Informe Global de Evaluacin Final del PNN, pag. 151 y 152
Ibid, pag. 77

144