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Estrategias e Instrumentos de
Gestin Urbana para el desarrollo
Sostenible en Amrica Latina y el
Caribe
CEPAL
Gestin de Servicios Pblicos

Eduardo H. Passalacqua

Estrategias e Instrumentos de Gestin Urbana para el desarrollo Sostenible en Amrica

Latina y el Caribe
CEPAL
Gestin de Servicios Pblicos
INDICE PRELIMINAR
[Link]:
a)
b)

c)

breve consideracin sobre el impacto de la globalizacin en la

gestin urbana,
una revisin del rol del municipio en la asuncin de nuevas
tareas: reas no tradicionales, mtodos no convencionales,
mancomunidad de fuerzas y evaluacin del desempeo;
una sinttica remisin al papel de agente del desarrollo local
vinculado con la gestin de servicios pblicos.

2. Breve reflexin, desde la teora y la prctica de las relaciones

intergubernamentales, sobre el modo de coordinar y compatibilizar la accin del
municipio con la de otros niveles estatales en la gestin de los servicios pblicos.
3. Algunas consideraciones sobre los 4 mbitos mencionados en los ToR que
originan la necesidad de articular un paradigma en materia de gestin local de
servicios pblicos.
4. Anlisis de los principales problemas que surgen en torno a:
a) la descentralizacin, el municipio y la gestin local de servicios pblicos
b) la regulacin, el municipio y la gestin local de servicios
c) a los distintos modelos practicados: sus ventajas y desventajas.
5. Introducir los 3 supuestos bsicos que se mencionan en los ToR, y analizar a
partir de experiencias concretas y de bibliografa:
a) cmo se articula la oferta y la demanda
b) cmo se resuelve la problemtica de accesibilidad, costo-beneficio con
poblaciones tan heterogneas.
c) Sistematizar algunas experiencias de gestin participativa segn
modalidad, operatoria y resultados logrados.
6. Sistematizacin de los cambios de gestin, institucionales y administrativos a dos
niveles: los sistemas de produccin de servicios y a nivel de la arreglos
organizacionales, pblicos, privados o mixtos responsables de la prestacin. Para
ello se examinarn experiencias realizadas en Amrica latina describiendo sus
potencialidades y limitaciones en trminos de su eficacia, eficiencia, equidad y
sustentabilidad.

I.

Introduccin

1. Entre los aspectos contextuales para esta visin de conjunto, el primero

que destaca como marco es el de la globalizacin que conlleva diversos
impactos con relevancia para nuestro tema. Entre otros, y de menor a
mayor: i) nuevas especializaciones urbanas y flujos no tradicionales
pero con implicancia para los servicios pblicos- a partir de los servicios
electrnicos globales de informacin, comunicacin e impresin (reas o
ciudades de la regin especializndose en reservas y operaciones de
aerolneas del mundo desarrollado, registros legales y penales o de otro
tipo Barbados, Ciudad Jurez- o centro de publicaciones Bogot-); ii)
aparicin de nuevos discursos y roles, como se ve a continuacin en 3.,
para municipios y ciudades de todo el continente; y iii) la aparicin de
ciudades mundiales en la regin. Si bien los criterios para
conceptualizarlas varan grandemente (desde la mera entidad demogrfica
y econmica hasta la cantidad de secretaras generales de rganos
internacionales que albergan) existe un cierto consenso sobre algunas
pautas (un complejo sofisticado de finanzas y servicios para una clientela
global, el desarrollo de un nodo de redes internacionales de flujos
financieros, comunicacionales y de informacin; y una calidad de vida
tendiente a atraer migrantes internacionales calificados. El dinamismo, en
visin del creador de la categora que es hoy universalmente aceptada, se
dara a partir de racimos sucesivos de servicios: a negocios de alto nivel,
a demandas derivadas como la construccin y la hotelera-, al turismo, a
la reproduccin de la propia ciudad mundial, etc.). La clave de estas
nuevas ciudades mundiales, en la explicacin comnmente consensuada
de Sassen, es la interseccin de dos grandes procesos: el abrupto
crecimiento de la globalizacin de las actividades econmicas y la
creciente intensidad de servicios en la organizacin de todas las
industrias. Al momento de listarlas, Mxico y San Pablo estn sin duda
incluidas; otras, como Buenos Aires, entran y salen segn los criterios,
pero este ltimo caso, muy particular y que hace de Argentina un pas
bifurcado, ilustra las tensiones entre los viejos (hacia adentro) y nuevos
problemas (hacia fuera) vinculados con los servicios, tema de largo
debate al momento de establecerse su nuevo status como Ciudad
Autnoma en 1994-96, y hasta la actualidad. Como las ciudades
mundiales son a la vez, en nuestro caso, megaciudades, los problemas de
gobernanza se multiplican, tanto que algunos observadores calificados

(como [Link]) piensan que su gobierno y gestin puede tornarse una

misin imposible.
2. El contexto de los 90s presenta otro rasgo marcado en la regin: la
revisin del rol del municipio en la asuncin de nuevas tareas. Dejando
de lado los debates conceptuales (trabajos previos de GUDS lo
categorizan como un actor clave pero indicando sus limitaciones) los
aspectos principales de esta revisin a lo largo de la dcada en la regin
giran en torno a cuatro aspectos principales:
i) reas no tradicionales: adems del desarrollo local (que se ve
en 3.), merecen destacarse la cooperacin internacional y la
seguridad ciudadana. Los procesos de integracin regional se
diferencian de los antiguos que eran ms bien catlogos de
medidas a adoptar por los Estados Nacionales, mientras que
ahora se privilegia el despeje de obstculos para la actuacin
de multitud de actores, entre ellos los municipios. As, stos
no slo han incursionado en asociaciones supranacionales de
diverso tipo como la Unidad Temtica Gnero y
municipio en el Marco del MERCOSUR ms Chile- sino
que han comenzado a realizar exportaciones (el caso de
algunos municipios argentinos de la zona litoral y central
con la miel, de la que el pas es principal exportador
mundial), o a poner en marcha emprendimientos conjuntos
en la regin supranacionalmente (como algunos municipios
brasileos del sur). En cuanto a la seguridad ciudadana,
muchos municipios avanzaron en amplios programas de
prevencin del delito y la violencia a travs de consejos de
prevencin o foros comunitarios (como Buenos Aires y los
municipios bonaerenses) con nfasis en la prevencin social
(como la recuperacin de menores en abandono en Lima) y
situacional (con diferentes formas de alertas vecinales en
municipios conurbados del Cono Sur) orientando muchas
veces la participacin comunitaria a la identificacin y
solucin de problemas (como en Managua) y empleando a
veces herramientas econmicas no regulatorias (como el
programa Armas por Comida en la ciudad de Panam). Un
programa integral de gran impacto ha sido el Programa
DESEPAZ de la Alcalda de Cali que incluy el estudio y
vigilancia de la violencia, la educacin y comunicacin para
prevenir la violencia, la ampliacin de oportunidades para

los jvenes, la promocin de la participacin ciudadana y el

fomento del desarrollo social. Muchos de estos programas
incluyen una innovacin de porte en cuanto a la prestacin
de un servicio pblico que es un bien pblico puro y que
tradicionalmente tuvo un modo tecnocrtico de gestin: las
nuevas modalidades implicaron muchas veces partenariados
de nuevo tipo donde la polica se obliga a responder y tomar
en cuenta las demandas ciudadanas al decidir cules son los
problemas locales y cules las prioridades y se compromete
a ayudar a los barrios a resolver los problemas delictuales, a
travs de organizaciones comunitarias y programas de
prevencin del delito, y con ms o menos amplia
participacin en el control del accionar policial.
ii) mtodos no convencionales: aparte de la seguridad
ciudadana (ya sealada) y de los instrumentos econmicos
para la gestin ambiental (frustrados casi por completo en
Argentina y con diferentes grados de xito en Barbados,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Jamaica y
Venezuela) que son de nivel nacional o intermedio y slo
muy raramente empleados por los municipios control de
emisiones vehiculares con cargo al controlado-, las
principales innovaciones municipales de la dcada en
mtodos, tcnicas y herramientas tuvieron lugar en relacin
al desarrollo local: un caso paradigmtico difundido en todo
el continente fue el del municipio de Rafaela (Santa Fe,
Argentina) para la promocin de las PYMES y que incluy
la labor en redes institucionales, un papel protagnico
inusual de componentes educativos y de capacitacin y un
fortalecimiento no tradicional de las relaciones entre el
sector educativo, estatal y empresario, con la creacin de
diversos ncleos de trabajo intersectorial y la culminacin en
un plan estratgico para la ciudad incorporando las
innovaciones cooperativas, asociativas y organizacionales;
las Corporaciones de Desarrollo local (como las de
Huechuraba y Santiago en Chile con novedosas tcnicas de
concertacin y establecimiento de Comits de Adelantos); si
bien no existe un banco de experiencias innovadoras a nivel
continental como el del IBAM en Brasil, puede observarse
que las innovaciones municipales en servicios, en el
principal repositorio argentino, representan alrededor del

20% y que la regin aport innovaciones de varias mejores

prcticas en servicios para los concursos de Dubai 19962000 en recoleccin y tratamiento de residuos (servicio
urbano clsico) y en atencin primaria de la salud (servicio
social);
iii) mancomunidad de esfuerzos: en este rubro los avances
siguen siendo escasos, aunque hay excepciones ([Link]., los
Entes de Cooperacin Intermunicipal en la provincia de
Crdoba, Argentina, que partieron de un enfoque bottom-up
y con amplias articulaciones en red). Conspiran contra la
cooperacin eficaz factores generales histricos (relaciones
radiales con los centros, rivalidades con las localidades
vecinas competidoras por transferencias de recursos) que se
potencian en el caso de los servicios por las expectativas de
free rider (provisin de salud o sistemas de redes)
combinadas a veces con necesidad de una instancia superior
que coordine ([Link]. para plantas de tratamientos de
efluentes). Hay una cantidad de economas de escala
posibles (en reas de alta densidad poblacional y
periurbanidad la recoleccin de residuos domiciliarios se
abaratara significativamente con rutas compartidas; los
mantenimientos de la infraestructura en general no requieren
en muchos casos equipos individuales pues se puede
escalonar su uso entre municipios prximos; etc.) que sin
embargo no se practican. La experiencia mundial en
servicios locales muestra notables ventajas en calidad y
eficiencia para la prestacin combinada o cooperativa, a
travs
de
formas
organizacionales
elaboradas
(mancomunidades en Espaa, sindicatos intercomunales de
vocacin mltiple en Francia, etc.) Hay en nuestros pases
amplias opciones legisladas (consorcios, cooperativas, y una
enorme variedad de formatos organizacionales disponibles
desde hace tiempo o ms recientes como las de Colombia y
Venezuela). Debe recordarse que los municipios europeos
son mucho ms numerosos que los de nuestra regin, mucho
ms pequeos y dbiles, pero la cooperacin los potencia
notablemente, y esto implica adems un cambio de actitud
de nuestros gobiernos locales (en palabras del V Congreso
Iberoamericano de Municipalistas, Baeza, 2000, que pone
una bisagra a antiguas lamentaciones: el discurso del

municipio promotor ha de abandonar la actitud victimista y

de horizonte limitado, que pasa por denunciar la
insuficiencia financiera y la limitacin competencial).
iv) en materia de evaluacin de desempeo la dcada registra un
avance significativo, aunque no suficiente. Los indicadores
urbanos sistemticos, introducidos en el mundo desarrollado
entre los 60s y 70s, tienen conocidas complejidades (de lo
que da cuenta el debate en UNCHS-Habitat) y utilidades (en
lo que nos interesa, los pases de la OCDE han apreciado su
rol decisivo para la legitimidad de las autoridades locales, el
control ciudadano y la participacin en general y en los
servicios pblicos). En la regin, contar con un mnimo
conjunto de ellos permitira, adems de mejorar la gestin
concreta aun con todas las dificultades prcticas de
aplicarlos a ella, evaluar con precisin la eficacia y
eficiencia de diversos modos y arreglos para la prestacin de
los servicios pblicos, reemplazando evaluaciones muy
difusas y discusiones casi teolgicas. Deben mencionarse,
entre otros casos destacables: a nivel de gobierno
intermedio, los del Estado de Oaxaca, Mxico, aunque
predominan los insumos de polticas pblicas ms clsicos
sobre los de desempeo; a nivel municipal los observatorios
urbanoterritoriales de Manizales, Colombia, una experiencia
integral casi sin antecedentes; y a nivel nacional, la que hasta
ahora constituye el esfuerzo ms logrado para una matriz
sistemtica (con un captulo especfico y detallado sobre
servicios pblicos) que es el Sistema Nacional de
Indicadores Municipales de Chile.
3. Como ya se anticip, el otro factor contextual de relevancia ha sido la
asuncin del rol de agente-promotor del desarrollo local que han asumido
los gobiernos municipales de la regin, siguiendo una tendencia universal
pero acentuada por peculiaridades nuestras. En ese marco y en lo que nos
atae, la construccin de sectores econmicos deja paso a la construccin
de instituciones econmicas, pasando el gobierno local a ser un
facilitador de oportunidades ms que un distribuidor de recursos pblicos
y, hacia fuera, la explotacin de la ventaja comparativa basada en activos
fsicos se completa ahora, en trazo grueso, con otra basada en un entorno
de calidad. La importancia de los servicios en ese contexto no puede ser
subestimada, zanjando una vieja discusin que tcnicamente se dio en los
pases desarrollados tratando de evaluar (tanto microeconmicamente

como a nivel agregado) el impacto de la infraestructura y los servicios

asociados con ella sobre el crecimiento, y polticamente a raz de los
grandes elefantes blancos en pases en desarrollo con muchos efectos
negativos en particular para los sectores de menores ingresos. De hecho,
ya a mediados de los 90s se haba concluido que la infraestructura y sus
servicios asociados, adems de contribuir a condiciones dignas de
supervivencia, reduce los costos de transaccin, facilita los flujos
comerciales, remueve obstculos para la interaccin y adaptacin de los
actores, baja los costos de los insumos de casi todos los bienes, crea
empleo e incide positivamente sobre el capital humano y las condiciones
ambientales.
II.

Algunas
interpretaciones
que
dificultan
la
comprensin de los modelos de gestin de los
servicios locales
4. Adems de los abordajes axiomticos sobre servicios bsicos (en palabras
de Corrales1 buena parte de los mitos que sostuvieron su desarrollo a lo
largo del presente siglo, han sido cuestionados, destruidos o sustituidos)
o relativamente poco pertinentes que se mencionan a partir de IV., las
fuertes controversias ideolgicamente sesgadas presentaron algunos
rasgos relevantes para nuestro anlisis. Entre ellos: i) los fuertes
cuestionamientos a la regulacin estatal incluyendo la municipal de
grandes ciudades- dejaron en evidencia los problemas y abusos de la
proliferacin normativa (aunque no siempre se record la particular
fertilidad en ese sentido de los perodos de facto) pero omitieron sealar
aquella porcin reglamentaria que, ms all de defensas sectoriales de
determinados grupos de inters, estaba destinada a objetivos ms
generales como la defensa de consumidores o la preservacin del
medioambiente, para no citar ms que dos casos; ii) frente a diversos y
explcitos trabajos sobre los costos de la regulacin, no hubo
prcticamente ninguno sobre los costos de no regular; iii) frente a la
importacin del modelo britnico de privatizacin especialmente en Chile
y Argentina, destacan por su ausencia relativa incluso en la discusinlos aspectos de participacin y control de usuarios/consumidores/clientes
y del propio Estado, muy significativos en el pas de origen; iv) cuando se
alude a corsi e ricorsi (como hace Guislein en la obra con pretensin ms
1

M.E. Corrales, Modernizacin de los servicios pblicos por redes: eficiencia econmica y solidaridad social,
IIG, 1999.

exhaustiva del Banco Mundial sobre privatizaciones al hablar de los

servicios bsicos en Argentina y Chile que han recorrido el ciclo
privados-pblicos-privados) o se aora nostalgiosamente el intenso
movimiento desde fines de la dcada del 20 surgido en el Cono Sur pero
extendido a toda la regin en pro de la municipalizacin de los servicios
pblicos se olvida que la definicin de la misma en las fuentes italianas
y europeas y en sus mximos epgonos como Bielsa en la Argentinapasaba no por el traspaso en s de la propiedad del sector privado al
pblico sino porque la produccin de esos servicios se hiciera a menor
costo que el de los privados.
5. Pero la mayor dificultad estriba en los planteos que oponen las diferentes
gestiones segn niveles de gobierno o separan tajantemente las opciones
que se presuponen excluyentes o casi necesariamente conflictivas. Por
cierto que puede haber, segn los modelos clsicos, situaciones de
conflicto desintegrador, pero tambin, y con mucho mayor frecuencia,
situaciones de cursos de accin poltica conjuntos, de adaptacin mutua o
de conflicto innovador. Hace ya tiempo que la metfora ms empleada
por la doctrina norteamericana para referirse a la dinmica de los niveles
de gobierno en un sistema federal es la de la 'torta marmolada' o 'veteada'
frente a la tradicional 'torta de tres pisos'. Este sesgo se manifiesta para
los servicios en general agudizado en el caso de los ambientales por la
acentuada preferencia por el macronivel en todos los campos a partir de
diversos factores (la propia naturaleza de los problemas ambientales,
esencialmente concatenados, sumada a las visiones holsticas, que
naturalmente inclinan a un tratamiento global y unitario; las propias
preferencias profesionales de los tcnicos e impulsores de la temtica,
que se remontan al ethos de la planificacin del desarrollo de los '70 y se
vinculan con el modo concreto en que la cuestin se introduce en
nuestros pases a partir de la Conferencia de Estocolmo; y abonado todo
por la profunda desconfianza en los municipios). Obviamente en los 90s
hubo a veces en la regin una distorsin idealista en sentido inverso y por
diferentes motivos, y veremos en III. algunas fuertes limitaciones de la
gestin local, pero llama poderosamente la atencin que cuando los
servicios pblicos bsicos han sido sometidos a riguroso reexamen para
desacoplarlos (unbundling) a efectos de detectar componentes ms
monoplicos o ms competitivos, distinguir entre provisin, produccin y
financiamiento, etc., no haya ocurrido otro tanto con categoras ms
establecidas y diferenciadas tradicionalmente en la gestin (planificacin
e implementacin, fijacin de regulacin y control, elaboracin normativa
y ejecucin, etc.) lo que hubiera permitido nuevos y ms creativos

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esquemas de gestin. En el mismo sentido cuando se reclama

universalmente (y fiel reflejo de ello fue el Foro Mundial sobre la
temtica convocado por la ONU en Gotemburgo en 1996) la delimitacin
clara de competencias por nivel, ello es til cuando procura evitar
costosos conflictos interjurisdiccionales o evitar que responsabilidades
muy compartidas terminen en que en los hechos nadie es responsable;
pero si se busca un cierto principio de estanqueidad ello es poco factible
y, cuando lo es, es muy contraproducente y sirve de muy poco para
mejorar la gestin (un ejemplo: tomando 19 pases de la regin, la
competencia primaria sobre vivienda est radicada en el nivel nacional y
con menores cambios se ha mantenido entre 1995 y 1999 en Ministerios
y Secretaras, y en algunos casos en Direcciones/Institutos/Consejos
Nacionales, pero ello no nos dice nada sobre gestiones concretas que
necesariamente involucran otros niveles y arreglos incluyendo la
sociedad civil- que por lo general han sido relativamente ms exitosos
que los Planes Nacionales ejecutados a ese nivel). Por eso y hacindose
eco de estos planteos de articulacin mltiple, la Reunin Mundial de
Ciudades en Estambul plante en el documento final de 6 puntos Hacia
una poltica urbana nacional una competencia marco general para los
gobiernos nacionales en el primer tem para supervisin regulatoria,
establecimiento de estndares, resolucin de conflictos y funciones de
formulacin de polticas, para destacar una devolucin amplia de
competencias a los gobiernos locales en el punto 4 que empieza
precisamente por la provisin de servicios, una asuncin de nuevas tareas
por esos gobiernos en el punto 5 y la facilitacin hacia las autoridades
locales para cumplir un cmulo de cometidos en el punto 6. Los modos
de coordinar y compatibilizar la accin del municipio con la de otros
niveles estatales en la gestin de los servicios pblicos son variados y
muy exitosos en el mundo: adems de la enorme experiencia
norteamericana al respecto, incluso en la otra punta del espectro (Francia,
donde por aos se habl del Estado contra los municipios) su modelo
tpico original de gestin delegada de servicios es conceptuada hoy como
una forma de partenariado para la mejora y la innovacin. En Amrica
Latina, y a pesar del descuido ms o menos benevolente, las experiencias
confirman los resultados comparados. En Brasil, la administracin
conveniada de servicios entre niveles, a pesar de originarse durante un
gobierno militar, persisti como esquema con la democracia por sus
particulares ventajas; en la provincia de Buenos Aires, sus municipios
comenzaron a participar con ella y fondos incluso nacionales en ejecucin

11

de obras con indicadores de eficiencia y eficacia superiores a los

programas meramente provinciales.
III.

Algunos problemas y desafos para la gestin de

los servicios pblicos urbanos
6. La versin cannica sobre el tema puede esquematizarse as (en palabras
inaugurales de un seminario de expertos reunido en Mxico a comienzos
de la dcada, y que citamos por su economa de palabras frente a decenas
de observaciones similares de todo el continente)2: Los servicios
urbanos son insuficientes y no han podido ampliar su cobertura al ritmo
exigido por los avances del proceso de urbanizacin. Su crisis amenaza
con desencadenar verdaderos colapsos. La gestin local remite a una
antigua frustracin, o ms bien a una formulacin de deseos que el
centralismo dominante en Amrica Latina se encarga de reducir a su
mnima expresin. El deterioro del medio ambiente constituye una
realidad no slo palpable, sino incluso respirable, que se ha incorporado a
la cotidianeidad de los habitantes de nuestras ciudades hasta convertirse
en un lugar comn que se invoca para iniciar cualquier conversacin. El
CUADRO I a continuacin muestra que los 90s registraron una mejora
en los servicios que obliga a matizar el diagnstico anterior. Las
encuestas de hogares de 6 pases, en las diferentes etapas de urbanizacin
y compiladas por CEPAL prolongando la serie hasta 1998 afirman la
tendencia, con la nica excepcin de Brasil para el alcantarillado. Esta
verificacin se vincula, por un lado, con el descenso de las tasas de
crecimiento demogrfico en las grandes ciudades (en torno al 1% anual) y
un mejor desempeo agregado en el nmero de conexiones por parte de
los prestadores para los que la informacin es aun muy fragmentaria.
Diferente es la situacin si se toma la depuracin o tratamiento de aguas,
tradicionalmente no considerada en nuestra regin (v. CUADRO III). A
continuacin, y para continuar la panormica, se incluyen comparaciones
de grandes ciudades de la regin por zona con las de pases
industrializados y un grupo especial de dos docenas de ciudades para las
que existen estudios especiales3. Se completa la visin con una
comparacin de conexiones elctricas y telefnicas, donde el cotejo con
los pases industrializados es ms desigual an (la UIT calcula, [Link]., que
en 1999 los pases que estn menos alejados de [Link]. (66,1 lneas de
2

F. Tudela en Servicios Urbanos, Gestin Local y Medio Ambiente, (Schteingart y DAndrea comp.), Colegio
de Mxico, 1991.
3
Que incluye Brasilia, Curitiba, Recife, Ro, Santiago de Chile, Asuncin, Cochabamba, La Paz, El Alto, Santa
Cruz de la Sierra, Bogot, Cuenca, Guayaquil, Quito, Cajamarca, Lima, Trujillo, Guatemala, La Habana,
Cienfuegos, San Miguel, San Salvador y Santa Ana.

12

telfono por habitante) son Uruguay (27), Argentina y Costa Rica (26),
mientras que en el otro extremo estn Hait (con menos de 1), y
Nicaragua y Honduras (con menos de 5). La electricidad y la telefona
son los sectores con menores objeciones en cuanto a los efectos de las
privatizaciones pues en general los pobres se ven beneficiados, en
principio y al comienzo en la experiencia comparada, por mucho mayor
acceso que en otros sectores. Pero cualquier generalizacin es peligrosa
(Uruguay, el pas de mejor desempeo, tuvo a lo largo del tiempo su
servicio telefnico en manos del sector estatal con diferentes esquemas).
Un problema particular (reflejado en el CUADRO VIII) es el de la gran
demora para trasladarse al trabajo en grandes ciudades, especialmente en
el Cono Sur (parte de la explicacin se vincula con esquemas como el
histrico aplicado en el rea metropolitana de Buenos Aires: subsidios
crecientes a un transporte pblico deficitario, alejamiento del centro de
sectores de bajos ingresos, deterioro general retroalimentado del sistema,
etc. Lo notable, ms bien, es la ausencia general de reivindicaciones
sociales, sindicales, polticas- por las demoras). Un aspecto mucho ms
dramtico frente al muy cauto e incipiente optimismo relativo del
conjunto de servicios- lo representa la fenomenal desigualdad de ingresos
urbanos en la regin, como lo muestran los CUADROS IX y X,
corroborado ampliamente por la ltima reunin regional sobre desarrollo
social4 con crecimientos muy significativos del ndice de Gini urbano
para casi toda la regin (excepto para Colombia, Honduras y
relativamente Ecuador) tanto entre 1990 y 1996 como entre 1994 y 1997.
Si esto puede vincularse con la oleada privatizadora, especialmente de los
servicios, es todava una cuestin abierta, con claras contradicciones entre
las apreciaciones tcnicas y la visin pblica (como lo resumi el
economista jefe del BID en la reunin de Fortaleza de 2002: el jurado
est todava deliberando y con alto riesgo de no llegar a un veredicto
unnime) y estudios con conclusiones simtricamente opuestas5. El
impacto sobre empleo y salario es decisivo, por ser la fuente exclusiva de
ingreso para los quintiles ms pobres. La OIT considera que las
privatizaciones impactaron en general negativamente sobre ambos
(empleo y nivel salarial) aunque con excepciones opuestas como Chile.
En el caso argentino, algunos estudios para el AMBA (Delfino y Casarn)
parten del incremento general de tarifas de servicios posprivatizacin,
pero tambin de la mayor cobertura, acceso y calidad y concluyen que el
4

CEPAL, Segunda Conferencia Regional de seguimiento de la cumbre mundial sobre desarrollo social,
Santiago, mayo de 2000.
5
Puede verse una buena sntesis de la mayora de los trabajos en Birdsall y Nellis, Winners and Losers:
Assessing the distributional impacto f privatization, Center for Global Development, 2002.

13

consumidor promedio del quintil ms rico se benefici en un incremento

de bienestar anual del 0,2% de su ingreso mientras que el del ms pobre
tuvo una baja de bienestar anual equivalente al 2% de su ingreso. Otros
(Chisari, Estache y Romero) consideran que la privatizacin mejora la
distribucin general del ingreso. La creciente desigualdad urbana
obedece esencialmente a un conjunto de otros factores que escapan a
nuestro anlisis, pero la usualmente alegada mejora en el bienestar de los
consumidores a partir de los cambios en los servicios cualesquiera sea
su impacto distributivo- deja pendiente la pregunta sobre si no sera
posible compensar intersectorialmente a los consumidores con esa
ganancia general.
7. En cuanto a los gobiernos locales, vale la pena revisar brevemente el
universo. El CUADRO XI con las salvedades all indicadas- suministra una
muestra representativa de cantidad, pero no da cuenta de la heterogeneidad. En
Colombia (1995) los municipios con menos de 20000 habitantes representaban
el 70% y slo el 4% superaba el umbral de los 100000 pobladores. En ese
mismo ao Bolivia tena un 53% de municipios por debajo de los 10000
habitantes y slo el 3% por arriba de los 100000. A comienzos de la dcada
Chile distribua as sus municipios: 13% con ms de 100000, 16% entre 30 y
100 mil, 38% entre 12 y 30 mil y el resto (33%) con menos de doce mil y, para
citar un caso regional, el Estado de San Pablo, Brasil, el 14% con ms 100 mil,
el 19% entre 20 y 100 mil, el 20% entre 10 y 20 mil y el 47% menos de 10 mil.
Comenzando en los 80s, pero culminando a lo largo de los 90s, los municipios
latinoamericanos que tradicionalmente y en su conjunto pertenecan al tipo de
los sujetos a supervisin/tutela central, han ido evolucionando con creciente
nitidez a lo que dentro de los sistemas comparados se denomina tipo
descentralizado de pas federal (aunque se trate de un estado unitario) y, de
entre los subtipos de esa categora, al sistema de Intendente-Concejo (con
intendente dbil) (esto se refiere esencialmente al diseo institucional, no a las
realidades polticas subyacentes ni a los estilos de gestin: a pesar de caudillos y
administradores locales muy exitosos y preponderantes, los encuadres polticoinstitucionales estn muy lejanos del subtipo formal de intendente fuerte). En
ese mismo plano institucional formal, el Programa internacional de Indicadores
Urbanos 98 del Observatorio Urbano Global mostraba (recogido por el Informe
Final de Estambul) que, para las variables posibilidad de clausura del gobierno
local por un nivel superior de gobierno y posibilidad de remocin de
concejales las ciudades ms dbiles eran las africanas y las rabes y las ms
fuertes o indemnes eran las latinoamericanas, ms incluso que las de pases
altamente industrializados; correlativamente, tomando como parmetros la
posibilidad de establecer cargos por servicios, fijar tributos, contratar

14

CUADRO I: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEL ACCESO A SERVICIOS URBANOS

EN LA DCADA DE LOS 90 (VIVIENDAS URBANAS SIN ACCESO)
Porcentaje

Pases

Agua potable Agua potable Saneamiento

Saneamiento

Hacia
comienzo
dcada a

Hacia fines
dcada b

Hacia
comienzo
dcada a

Hacia fines
dcada b

Bolivia

27,5

9,7

57,6

47,2

Brasil

18,7

13,1

49,9

53,2

Chile

2,7

1,6

15,8

12,3

Colombia

1,7

1,7

6,6

8,7

Honduras

23,5

12,7

52

41,6

Mxico

7,4

7,2

22,4

20,3

Paraguay c

33,3

25,3

63,7

76,4

Uruguay

6,0

1,9

.Y Y

YY

Promedio

13,28

8,15

36,61

35,56

Fuente: Mac Donald, Joan y Daniela Simioni, 1999, Consensos urbanos.

Aportes del Plan de Accin Regional de Amrica Latina y el Caribe sobre
Asentamientos Humanos, Serie medio ambiente y desarrollo n1 21, CEPAL,
Santiago de Chile.
a Alrededor de 1990; b 1997, salvo Mxico (1994), Brasil y Paraguay (1996);
c Asuncin y reas urbanas Departamento Central

15

CUAD
RO II

16

CUADRO III

17

CUADRO IV

CUADRO V

18

CUADRO VI

CUADRO VII

19

CUADRO VIII

CUADRO IX

20

CUADRO X

REGIN

HOGARES URBANOS
POBRES (%)

DISPARIDAD DE
INGRESOS URBANOS
(%)

AFRICA

38,8

12,3

ESTADOS RABES

28,5

10,2

ASIA/PACFICO

20,1

6,7

REGIN
LATINOAMERICANA

39,0

17,7

PAISES EN TRANSICIN
(EUROPA DEL ESTE)

23,5

6,1

PASES
INDUSTRIALIZADOS

12,9

10,5

21
Fuente: Urban Indicators Progamme, 1994-1996, BM

CUADRO XI: CANTIDAD APROXIMADA DE MUNICIPIOS

EN PASES SELECCIONADOS DE LA REGIN (ver nota al
final del cuadro)

PERIODO

VALOR

ARGENTINA

PAS

1999

1617

BOLIVIA

1999

312

BRASIL

1999

5581

CHILE

1999

340

COLOMBIA

1999

1068

COSTA RICA

1999

496

ECUADOR

1999

1079

EL SALVADOR

1999

262

GUATEMALA

1999

324

HONDURAS

1999

293

MEXICO

1999

2418

NICARAGUA

1999

143

PARAGUAY

1999

212

PERU

1999

1.808

REPUBLICA DOMINICANA

1999

90

URUGUAY

1999

19

VENEZUELA

1999

330

FUENTE: World Urban Indicators, BM. Los nmeros son aproximados por cuanto vara parcialmente la base de
clculo. En el caso argentino, de computarse todas las jurisdicciones subprovinciales ms all de su
dennminacin (juntas de fomento, vecinales, etc.) y competencias (muy limitadas) la cifra estara en el rango de
2000-2100.

con terceros y endeudarse, las ciudades del continente estaban slo detrs de los
pases industrializados y en una variable (el endeudamiento) de las ciudades de
pases en transicin (Europa del Este). Nuevamente es preciso aqu diferenciar
marcos institucionales de prcticas concretas. Empero, los profundos cambios
operados en las formalizaciones institucionales en la regin en los ltimos 20
aos, consolidando un nuevo punto de partida, ameritan un anlisis ms
cuidadoso.
8. En el plano de las realidades concretas y ante nuevas situaciones, los desafos
para la gestin local son enormes. A las acumulaciones de dficit, aun
atenuadas, en acceso, calidad y cobertura se suman problemas de todo tipo:
cuestiones de desigualdad e integracin social, inercias e ineficacias
institucionales, insuficiencias de financiamiento, interacciones variadas y
complejas con agentes privados, problemas tecnolgicos y debilidades de la

22

participacin ciudadana6. Los aspectos de equidad se ven en V.; las debilidades

de la participacin se vinculan con problemas que tambin afectan los esquemas
de desarrollo local: falta de tradiciones locales al respecto en muchos casos,
dificultades en la articulacin de movimientos y organizaciones locales en la
localidad y necesidad no siempre satisfecha de actividades y circuitos
informales7; para enfrentar las ineficacias institucionales los mtodos sugeridos
universalmente para los servicios incluyen la descentralizacin si es factible
por el tipo de servicio y la escala- de las responsabilidades de gestin operativa
a unidades individuales, la creacin de un ethos de gestin que no se opone al
tradicional del servicio pblico- en cuanto a conciencia de costos, gestin por
resultados lo que demanda inexorablemente la medicin del desempeo, y aun
formas bsicas de benchmarking (fuera de la regin pero como experiencia
piloto para pases en desarrollo debe citarse la puesta en marcha en 1998 por el
Banco Asitico de Desarrollo en 10 municipalidades de ese continente), la
competencia entre proveedores cuando ello es factible tanto para obras como
servicios, el aseguramiento de la transparencia con responsabilidad ltima ante
los usuarios que deben ser tratados como ciudadanos-clientes antes que como
meros clientes-, una efectiva focalizacin de los programas relevantes para los
pobres, adems de las mejoras de gestin generales requeridas para el desarrollo
de la capacidad institucional8; las cuestiones tecnolgicas se vinculan con
numerosas opciones disponibles no siempre tomadas en cuenta a la hora de
tomar decisiones (generacin elctrica en pequea escala con tcnicas
convencionales y no convencionales, suministro de agua por diversos mtodos
de menor costo, comunicaciones mediante telfonos celulares prepagos o
cabinas comunitarias privadas o pblicas, y muchsimas otras) pero que no
deben omitir las cuestiones de operacin y mantenimiento (una serie de
innovadoras experiencias de provisin de agua en Bolivia, [Link]., fracasaron
completamente a los 6 meses precisamente por esta omisin; hay casos de
inconvenientes parecidos en toda la regin).
9. Cuando el gobierno local est involucrado de algn modo ms directo en la
produccin del servicio como ha ocurrido histricamente en numerosos casos,
con importante acumulacin de experiencia y una prestacin con resultados ms
que aceptables en diferentes pocas- las cuestiones esenciales pueden vincularse
6

V. estos aspectos en Antnez y Galilea, Servicios pblicos urbanos en Amrica Latina y el Caribe: problemas,
metodologas y polticas, CEPAL, Santiago, 2002.
7
V. un resumen sobre estas dificultades en Sagredo Cceres, Planificacin en polticas urbanas y servicios
pblicos locales, Doc. CEPAL, Proy. Copatrocinado por el Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia.
8
Cada uno de estos puntos ha sido objeto de abundante discusin en la regin y en el mundo. Pero tanto en los
foros globales de la ONU sobre diferentes servicios, as como para la mayora de los observadores calificados de
la regin existe una fuerte coincidencia bsica que no unanimidad- al respecto.

23

en general con problemas de financiamiento, modernizacin, escala, operacin

y mantenimiento. Existen aqu diversas opciones accesibles: arreglos
innovadores y/o mixtos de financiamiento9, diversas formas asociativas
empleadas casi todas para el desarrollo local sustentable en la regin tanto con
actores pblicos como privados (incluyendo el tercer sector)-, y tcnicas
novedosas (como la de los observadores entrenados, esenciales para lograr
mnimas evaluaciones de desempeo y que en algunas casos son casi nica
opcin: en el caso del mantenimiento de los pavimentos, [Link]., el modelo de
control clsico ha resultado desbordado o relativamente ineficaz por
restricciones presupuestarias o de otra ndole, mientras que la gestin de
pavimentos con alta tecnologa sistemas de sensores y software de gestin- es
generalmente muy oneroso o impracticable; en otros casos, son importantes
como los usuarios fictos para los servicios sociales- para reforzar las encuestas
de calidad de los servicios de recoleccin). El gobierno puede optar finalmente
por privatizar el servicio (sea por razones financieras, doctrinarias y tcnicoideolgicas bsqueda de mayor eficiencia, separacin del steering del rowing-,
o por necesidades concretas con resultado no previsto el tpico caso de
privatizacin informal o no deliberada, como ocurri con los residuos slidos en
Recife) pero mientras est ms o menos directamente ligado a la produccin, la
clave de un mejor desempeo slo puede darla el control social: en ese caso el
componente participativo comunitario es esencial (otro tanto puede decirse
cuando el vnculo incluye competencias generales y control, como el caso de los
municipios venezolanos a partir de la Constitucin y la ley de energa elctrica,
que les da responsabilidades en la distribucin y en el control general del
servicio).
10. Centraremos ahora el anlisis en tres aspectos fundamentales de la gestin
local de los servicios pblicos: la crisis del modelo tradicional de fiscalizacin,
la cuestin de la planificacin estratgica y las vinculaciones pblico-privadas
y sus problemas- que acarrea la nueva gestin urbana10. Cualesquiera sea la
forma de produccin de servicio que se adopte, el nivel gubernamental con
competencia primaria y las modalidades centralizadas o descentralizadas de
prestacin, una parte esencial y universalmente presente de su provisin local
es el control. Para los municipios pequeos y la mayora de los medianos el
problema principal aqu es la construccin de la capacidad institucional para la
funcin y la posibilidad de movilizar recursos societales para su apoyo y
9

Empleadas tambin con frecuencia en los pases desarrollados, como el grassroots financing.
Los dos ltimos aspectos han sido resaltados de manera especial por la hasta ahora ms ambiciosa visin de
conjunto en la regin sobre las ciudades intermedias: Simioni y Jordn (comp.), Ciudades intermedias de
Amrica Latina y el Caribe. Propuestas para la Gestin urbana, CEPAL-MAE, Santiago de Chile, 1999,
especialmente en la contribucin de F. Sabatini Direcciones para el futuro.

10

24

efectividad. Para una porcin creciente de los gobiernos locales de las ciudades
intermedias ms grandes y para las mega-ciudades los problemas son algo
diferentes (aunque algunas pautas son de aplicacin general) y pueden
resumirse en la crisis del modelo tradicional de fiscalizacin. En rpida sntesis,
verificable en casi todas las grandes ciudades de la regin:
i) en primer lugar. la inflacin y desorden de la regulacin existente
(vinculada con la tradicin reglamentarista desde los cabildos, los lobbys
empresariales y sectoriales y, tambin, los valores militares en poltica y
administracin que incrementaron notablemente el volumen durante los factos)
que incluye adems de legislacin obsoleta y normas de dudosa vigencia actual
lo que posibilita una enorme discrecionalidad en la aplicacin-, otro conjunto
de problemas (normas con objetivos contradictorios, normas contradictorias,
normas de cumplimiento imposible, normas con dientes de hule y muchas veces
consuelos programticos simblicos y, en general, sistemas normativos basados
en la excepcin o en criterios inadecuados o claramente inaplicables) y
exacerban los grados de incumplimiento (cuyas principales causas radican, entre
otras y en muy rpida sntesis, en la imposibilidad o incapacidad para
comprender la norma, el colapso de la creencia en la norma, la injusticia
procesal, los costos del cumplimiento, el fracaso en la disuasin, la incapacidad
de aquellos a quienes est destinada la norma, el fracaso en la persuasin, los
defectos u omisiones en los mecanismos de cumplimiento forzado, o, ms
ampliamente, en el fracaso de la sociedad civil);
ii) en segundo lugar, problemas organizacionales para el desarrollo de la
funcin de control: falta de jerarquizacin salarial y profesional del personal
afectado que habitualmentre es adems objeto de una capacitacin
defectuosa/insuficiente, falta de comunicacin de informacin interreas e
intrareas en el gobierno local, falta de control de gestin (desarrollo rutinario
vs. respuestas a denuncias, indicadores de eficiencia y eficacia, objetivos
precisos de la tarea, falta de memoria institucional, etc.) e insuficiencia de
premios y castigos; que se relacionan en forma compleja con
iii) los problemas de implementacin del control (olvido de la no
linealidad de la funcin; consideracin de que el control slo implica
inspeccin, que es la forma ms onerosa de intervencin, olvidando canales y
controles alternativos, empezando por la propia nodalidad del gobierno local en
sentido de su centralidad funcional, simblica y hasta fsica, y terminando por
un descuido casi completo de toda forma de control social, pasando por una
gama de omisiones intermedias de diverso tipo que pueden resultar
distorsionadoras o ineficaces a la hora de aplicarse a los servicios pblicos
locales). El propio enunciado de los problemas apunta a su solucin (o advierte
a localidades no tan grandes sobre los senderos que no deben emprenderse),

25

desde la depuracin, compilacin y sistematizacin de normas (un proceso

avanzado en muchas de nuestras ciudades a partir del abaratamiento de equipo
como los escners- y la disponibilidad de softwares de digestos electrnicos)
hasta las mejoras en los cruces de informacin dentro de las propias
administraciones locales y puesta en marcha de receptores nodales de bajo costo
(como lneas gratuitas para denuncias y consultas de usuarios) pero lo primero
es, obviamente, tomar clara conciencia de la existencia del problema y de sus
dimensiones.
11. La cuestin de la planificacin estratgica es tambin decisiva. Como se ha
sealado: la nueva gestin urbana busca asimilar el estilo de la planificacin
estratgica, el que se inicia con el anlisis FODA, identificando fortalezas y
debilidades en el ente gestor y oportunidades y amenazas en el medio en que
aqul deber operar y que buscar modificar la nueva gestin urbana otorga
un papel central a los proyectos y a la identificacin de oportunidades para
realizarlos, a su diseo y puesta en marcha y a sus impactos sobre el entorno
(Sabatini, cit.) Compartimos la postura avalada por experiencias de todas las
latitudes-, pero pasaremos revista a algunos problemas implicados.
Conceptualmente, creemos que no debe interpretarse como el endoso del nico
modo racional de toma de decisiones, que algunos consideran una entelequia
frente a las ms realistas del incrementalismo y el avance a tientas11, sino como
la indispensable introduccin de un marco mnimo para la gestin local de
servicios a fin de asegurar umbrales aceptables de eficiencia y eficacia. Ms,
cuando se trata de la administracin de ciudades, considerada el caso tpico de
gestin en la lnea de fuego con fuertes componentes reactivos y
cortoplacistas. Tendr por ello la nocin dificultades para incorporarse a los
estilos de trabajo de funcionarios y profesionales locales, donde por un lado
existe una fuerte crtica (o autocrtica) y cierta desilusin a veces exageradasen toda la regin a los viejos esquemas de la planificacin de los 60s y 70s
entre otras razones por sus relativamente magros resultados (especialmente
cotejados con las expectativas planteadas), y por otro, es preciso separar
tajantemente esta nocin de la vieja planificacin, eminentemente fsica,
receptora acrtica12 de modelos importados, rgida13, centralizada14 y hermtica,

11

Las versiones castellanas ms aceptadas del muddling through y del groping along/ about, empleadas en
ingls en las discusiones de administracin pblica de todo el mundo.
12
Lo que inclua a veces actividades a regular y materiales a emplear tomados de esos modelos y que por
razones climticas o socioeconmicas resultaban algo ms que improbables en nuestros pases.
13
Con poco o ningn espacio para reconocer mnimamente las reales condiciones de construccin y
reproduccin de nuestras ciudades.
14
Aun con el auge de la descentralizacin, se intent mantener a la planificacin como actividad poco propicia
para ella, pero aun eso termin siendo puesto en cuestin a partir de la mayor factibilidad local en lo socio-

26

que descansaba sobre grandes inversiones estatales en obras y servicios y que

por lo general termin en multitud de proyectos en los cajones15. Finalmente,
ser preciso que todos los actores del gobierno local incorporen la nocin,
habida cuenta de las dificultades halladas en la interfaz entre los decisores
polticos y los profesionales y tcnicos en el gobierno local dados sus diferentes
equipamientos previos, percepciones del tiempo, nociones de necesidad,
conceptos de prioridad, racionalidades globales y lgicas sobre el poder y su
acumulacin. En los pases centrales, donde el concepto forma parte del bagaje
de los gobiernos locales desde bastante antes, los 90s presenciaron un embate
crtico de la misma (Eadie, Miesing, Andersen) a partir de resaltar la distincin
entre la alta conduccin local jugando a la planificacin estratgica
(redactando misiones, elaborando planes y reorganizaciones internas, trabajando
con socios externos, etc.) mientras los acosados mandos medios deban
asegurar la continuidad en las prestaciones con personal desmotivado, recursos
insuficientes, equipamiento obsoleto, etc.) y de verificar que en algunas
administraciones locales (como la de Nueva York) a pesar del uso sistemtico
de la herramienta y su presencia en todos los organigramas, los grupos focales
revelaron una mayor preocupacin real por el planeamiento operativo y el
maniobreo (sic) poltico. Sin perjuicio de stas y otras dificultades, hay un
argumento de hecho bastante contundente: sin este instrumento, la ya difcil
tarea de los gobiernos locales en la gestin de los servicios pblicos puede
convertirse en una casi certeza de imposibilidad de logros. Pero la nocin aqu
avanzada sobre esta herramienta y algunos de sus rasgos principales implica la
bsqueda de colaboracin y accin conjunta con actores privados y otros
actores pblicos de diferentes niveles puesto que la nueva gestin pblica
urbana es un proceso de negociacin abierta con los ciudadanos y con los
inversionistas, incluidos entre stos los empresarios privados y las agencias
pblicas a cargo de las obras de infraestructura y otros proyectos16, lo que nos
lleva directamente a la tercera cuestin.
12. El aspecto de los vnculos pblico-privados remite a su vez a la elusiva
nocin de gobernanza urbana: nacida entre la gobernabilidad y el buen
gobierno, la imprecisa nocin sufri sucesivas ampliaciones (el BM, [Link].,
agreg en 1994 dos elementos ms a su formulacin de cuatro componentes
poltico, en lo econmico y en lo tcnico (razones de concrecin, cercana de las necesidades, e
indispensabilidad de obtener consensos).
15

En el caso argentino, [Link]., ocurri con muchos (ms de 400 hasta principios de los 80s) de los planes y
proyectos de ordenamiento territorial y planeamiento urbano, influyendo tambin no haber tomado en cuenta
restricciones econmicas y haberse generado muchos de esos ensayos en pocas de gobiernos militares que al
retornar la democracia implicaron la participacin de muchos otros actores omitidos o postergados.
16
Sabatini, cit. p. 135.

27

bsicos de 1992) que con rigor a nuestros efectos debera referirse (como hace
R. Mayntz17) a un ncleo inicial central de elaboracin y de implementacin de
polticas pblicas, con una primera extensin a la perspectiva bottom-up
incluyendo la estructura sectorial y el comportamiento de los destinatarios y una
segunda que ampla la nocin para abarcar la formulacin e implementacin de
las polticas en el interior de las redes pblico/privadas y en los sistemas
sociales de autorregulacin. As planteado, el concepto cubre un muy variado
espectro de relaciones ms o menos formales, actores y decisiones18 (opciones y
acciones individuales basadas en el mercado, opciones pblicas a travs del
voto en instituciones democrticas para la provisin de servicios pblicos,
actividades regulatorias de instituciones pblicas, enfoques formalizados de
participacin por parte de la comunidad/sociedad civil, acciones colectivas
voluntarias como los esquemas de autoayuda, actividades informales o nooficiales, intervenciones corruptas y actividades ilegales). Ms all de su
consistencia analtica, el concepto ilumina fuertemente la panoplia de opciones
abiertas en el tema bajo anlisis y extiende considerablemente los enfoques
tradicionales, a la vez que da cuenta con mucha ms cercana aproximacin de lo
que ha empezado a suceder en nuestra regin. Sin ninguna pretensin de
exhaustividad, el establecimiento de sociedades, vnculos o asociaciones
pblico privadas en el continente en el perodo 1993-1998 se encuentra bien
documentado para las ciudades de Ambato, Asuncin, Buenos Aires,
Cajamarca, Ciudad Jurez, Crdoba (Arg.), Cuenca, Lima, Marinilla, Medelln,
Quetzaltenango, Quito, Recife, Ro, Rosario (Arg.), Santa Cruz de la Sierra,
Santo Andr y Via del Mar19. Los servicios pblicos urbanos tienen una gran
relevancia para la gobernanza urbana, tanto en su aspecto de desempeo (los
servicios bsicos y administrativos) como de representatividad (los servicios
sociales, aunque stos tambin inciden sobre la primera faceta)20 pero, en lo que
ms nos interesa, para contribuir a ella los servicios descansan hoy muy
fuertemente en esa compleja trama reticular de vnculos pblico-privados. A
nivel mundial, representantes de gobiernos locales y ONGs de todos los
continentes coincidieron en el Foro Global convocado por la ONU en
Estocolmo en 200021 que para una gobernanza local democrtica, efectiva y
17

R. Mayntz, Nuevos desafos de la teora de Governance, en Instituciones y Desarrollo (publ. del Instituto
Internacional de Gobernabilidad) n 7, nov. 2000
18
V. sobre esto [Link], Who runs Cities? The Relationship between Urban Governance, Service Delivery an
Poverty, Univ. de Birmingham, marzo de 1999.
19
El nmero de casos oscila entre casi un centenar en Quito y 1 caso en Marinilla, con una media cercana a la
media docena por ciudad segn el Banco de Datos del Global Urban Observatory.
20
V. sobre esto T. Harpham y K.A. Boateng, Urban Governance in Relation to the Operation of Urban Services
in Developin Countries, en HABITAT INTL, 21,1, 1997.
21
UNDP, Responding to Citizens Needs: Local Governance and Social Services for All, informe final del Foro
Global de Estocolmo. A pesar de referirse especialmente a los servicios sociales, los fundamentos de la
declaracin, y sus razones son aplicables a los servicios de todo tipo, como lo corrobora expresamente la

28

atenta con sus servicios a las necesidades de su poblacin, deba empezarse por
reconocer la complejidad de la tarea y luego, en ese orden, construir
partenariados sustentables, comprender la fragilidad de los procesos de reforma,
fortalecer la capacidad y los sistemas de gestin, reconocer la importancia de
una base de recaudacin adecuada y confiable, construir coaliciones de apoyo
con base en la fortaleza de la sociedad civil, fortalecer la asociacin entre los
gobiernos locales y centrales, desarrollar partenariados pblico-privados
eficaces, tomar conciencia que el empoderamiento de los ciudadanos es lo que
subyace en toda gobernanza local efectiva, que el planeamiento y el proceso
presupuestario basados en las necesidades constituyen el corazn de un
gobierno local atento a las demandas, que la responsabilidad y la transparencia
son factores crticos para construir la confianza de los ciudadanos en sus
gobiernos y que los compromisos de largo plazo en este sentido son tambin
fundamentales para lograr las metas propuestas.
Este nuevo esquema22
requiere importantes modificaciones en aspectos ms o menos tradicionales de
la gestin pblica23: pasar del nfasis en el programa u organismo a centrar el
anlisis en la herramienta24, de las jerarquas a las redes, de pblico vs.
privado a pblico + privado, del comando y control a la negociacin y la
persuasin, y de las habilidades de administracin a las de facilitacin
(abarcando entre otras las denominadas de activacin, orquestacin y
modulacin). Las potencialidades del enfoque, si se funda ms rigurosamente
que hasta ahora, son muy grandes para el fortalecimiento de la capacidad
institucional de nuestros gobiernos locales. Los riesgos son tambin enormes en
cuanto a la abolicin no reformulacin o remarcacin- del lmite entre lo
privado y lo pblico y a la eventual bendicin de la captura del Estado en este
caso local- por grupos de intereses sectoriales, particularmente empresariales.
La necesidad de profundizar en los mtodos comprobados de gestin y
accountability en un contexto de creciente democratizacin no es, pues, tan slo
un prurito de pulcritud acadmica.
cantidad de planteos semejantes hechos en el Informe Final del Foro Global sobre gobernanza urbana y
servicios bsicos convocado tambin por la ONU en Gotemburgo cuatro aos antes.
22
Paradigma para muchos, aunque hay todava un largo camino desde una realidad crecientemente difundida y
un nuevo modelo de gestin pblica que se haga cargo consistentemente de los nuevos cambios y arreglos
organizacionales. El trabajo citado en la nota siguiente es hasta hoy el mejor ejemplo en ese sentido.
23
V. sobre esto L.M. Salamon (comp.), The Tools of Government. A Guide to the New Governance, Oxford,
2002 que rene a numerosos especialistas del mundo desarrollado de ambos lados del Atlntico en un esfuerzo
notable por captar la nueva realidad dentro del ethos tradicional de la funcin y el servicio pblicos.
24
El enfoque de herramientas cuenta con notables aportes desde hace un cuarto de siglo tanto en Europa
Continental como en Gran Bretaa. Con muchas variantes (no es exclusivamente instrumental sino que toma en
cuenta decisivamente el contexto) y un fuerte poder analtico junto a enriquecedores planteos, lamentablemente
tuvo muy bajo impacto en nuestra regin muy seguidora de modas de gestin-; su aplicacin hubiera superado
algunas polmicas estriles, hubiera mejorado la comprensin de procesos y productos y hubiera ayudado a
mejoras en las realidades de nuestras administraciones pblicas (que, entre otras cosas, hubieran estado
prevenidas contra algunas exageraciones del New Public Management.

29

IV. Descentralizacin, regulacin y participacin

13. La descentralizacin, con su enorme variedad polismica (con nfasis
diversos dentro de una nocin bsica -reconocimiento de un sujeto con
identidad sociocultural y poltico-administrativa, con base territorial y
capacidad de gestin de intereses locales- y dimensiones mltiples -territorial,
funcional, administrativa, incluyendo variantes de desconcentracin burocrtica,
y
poltica) y una pltora de motivaciones (subsidiariedad, problemas
especficos aparentemente insolubles del centralismo, mejora de los servicios,
funciones para potenciar la participacin, cooperacin e integracin de los
ciudadanos, y asignacin de nuevas competencias -obras y servicios pblicos,
iniciativas econmicas) y un fuerte acento en lo fiscal (con el propsito de
identificar qu nivel puede administrar mejor gastos, transferencias, impuestos,
reglamentaciones y otras funciones pblicas) se extendi por el mundo y el
continente (donde lleg a hablarse del recorrido de un >fantasma=) de manera
explosiva. En 1980 slo 10 de los 48 pases ms grandes del mundo tenan
autoridades locales electas, nmero que crece a 34 en la segunda mitad de los
>90s, y el porcentaje de pases que gastaban al menos 1/4 de sus erogaciones
totales en el nivel local pas de 45% en 1990 a 57% en 1997, y para 1998, 63
de los 75 pases en desarrollo o con economas en transicin con ms de cinco
millones de habitantes estaban llevando a cabo diferentes formas de
descentralizacin. Como marco, hoy el 95% de los gobiernos democrticos del
mundo tienen gobiernos subnacionales electos. En cuanto al nivel de los gastos
locales en la regin, comparando 1970 con el comienzo de la dcada de los 9025,
Colombia los haba subido del 10,5% al 15,7%, Argentina del 5,4% al 8,6%,
Chile del 4,7% al 12,7% y Per del 2,2% al 9,2%. Los autores clsicos de
finanzas pblicas y federalismo fiscal plantearon en la teora hace mucho que la
descentralizacin es la forma de lograr la eficiencia de asignacin para los
bienes pblicos locales, (mientras que las funciones de estabilizacin y
redistribucin quedaran en principio para las instancias centrales, resaltndose
los problemas y mayores costos de la coordinacin; sin embargo no existe
ningn consenso terico ni prctico sobre si los aspectos distributivos y de

25

Hay diferentes inconvenientes tcnicos y prcticos desde hace tiempo para contar con estadsticas actuales de
gastos e ingresos locales.

30

equidad se cubren mejor central o descentralizadamente)26, mientras que luego

se agregaron como argumento la mejora en la competitividad de los gobiernos
(horizontal y vertical; no slo no hay consenso sobre esto ltimo sino que la
segunda es ms bien considerada un problema serio) y se rescat Bpor
economistas y analistas diversos- universalmente el viejo pensamiento de J.
Stuart Mill Bmuy influyente para el pensamiento de defensa de lo local en todo
nuestro continente desde el siglo XIX- en el sentido que los buenos gobiernos
son los ms cercanos al pueblo. Este punto se plante casi unnimemente en el
pensamiento contemporneo, con directa incidencia en la cuestin de los
servicios pblicos locales: el segundo argumento ms usado para postular la
descentralizacin fue precisamente la mejora de esos servicios27 que por otro
lado se consideran esenciales en tres de las cuatro tareas comnmente aceptadas
para los gobiernos urbanos28 (proporcionar infraestructura esencial para el
funcionamiento de la ciudad; proveer servicios que promuevan el desarrollo de
recursos humanos, mejoren la productividad y eleven el nivel de vida de los
residentes; proporcionar servicios e instalaciones que apoyen las actividades
productivas y permitan el funcionamiento eficiente de las empresas privadas en
zonas urbanas; en realidad, la cuarta tarea, que es >reglamentar actividades
privadas que afecten el bienestar de la comunidad y la salud y seguridad de la
poblacin urbana= se vincula tambin estrechamente con los servicios) y que, en
un plano ms general, constituyen casi la razn de ser del gobierno municipal en
todo el mundo29. Adems de las razones ms terico-tcnicas, la
descentralizacin fue impulsada por otras fuerzas potentes: una cierta desilusin
con el planeamiento econmico centralizado,
procesos globales de
democratizacin local, influencia poderosa de los organismos internacionales
donantes de fondos y restricciones financieras crecientes de los gobiernos
centrales30. La mezcla de motivos aparentes y reales trajo consigo diversas
dificultades de implementacin en la regin: si por un lado costaba vencer el
axioma de la impotencia congnita de los gobiernos locales y la omniciencia
manifiesta del gobierno central31, por el otro no se prest demasiada
26

Puede verse una revisin general sucinta de algunos de estos aspectos en J Litvack et al., Rethinking
Decentralization in Developing Countries, BM, serie PREM, Washington, 1998.

27

As, p. ej., G.E. Peterson, Decentralization in Latin America. Learning through Experience, BM, Washington,
1997.
28
As, el Programa de Gestin Urbana, esfuerzo conjunto del BM, el PNUD y UNCHS-Habitat.
29
El municipio es esencialmente rgano de la democracia local y proveedor de servicios. Este planteo,
mantenido esquemticamente por el pensamiento britnico a lo largo del tiempo, encuentra rplicas semejantes
Bcasi idnticas en los pases anglosajones- en toda Europa y Amrica, ms tradiciones locales parciales en Asia
y frica.
30
Como resume Devas, en op. cit. en n. 18
31
Un punto muy analizado por los autores brasileos. No se trata de reemplazar un dogma por otro, sino de
cotejar evidencias sobre bases comparables. El caso argentino suministrara igualmente muchos ejemplos.

31

importancia a los requisitos de transparencia y control social exigidos en la

teora y la prctica universales; si por un lado se dej de lado la necesaria
flexibilidad en los procesos, en otros casos la falta de rigor deriv en
superposiciones con mayores costos; a veces se unieron causas reales no
explicitadas de mera reduccin de gasto del nivel central con poca renovacin
en las formas de hacer poltica, derivndose en el desprendimiento abrupto de
responsabilidades de niveles centrales pero sin transferencia del poder y los
recursos necesarios; finalmente, junto a una cierta inflacin de expectativas
Bslo en algn caso- , se registr comnmente un relativo descuido de los
procesos de aprendizaje indispensables para superar las relaciones radiales
tradicionales y cambiar las actitudes de autolimitacin de los gobiernos locales.
Sera una simplificacin ordenar las diferentes visiones regionales sobre la
descentralizacin en torno a ejes relativamente antagnicos como los de
privatizacin/reforma y de participacin/democratizacin32. Pero s es cierto
que muchas veces la privatizacin fue incluida como un aspecto de la
descentralizacin entendida globalmente como devolucin33 (en este caso al
sector privado), extensin que se basaba en otra lgica y argumentos. La
sostenida eficiencia en la asignacin est estrechamente relacionada con el
argumento de la cercana a la poblacin, dado el supuesto de que los gobiernos
locales cuentan con mejor informacin que el gobierno central sobre las
preferencias de esa poblacin, y tambin con la supuesta mayor probabilidad de
que esos gobiernos respondan mejor a las variaciones de demanda y costos en la
provisin de bienes pblicos. A mayor abundamiento, se ha alegado finalmente
que la descentralizacin aumenta la accountability y que adems el hacer los
servicios ms dependientes de la demanda aumenta la voluntad de pago de los
hogares. La evidencia emprica que avale la teora es notoriamente escasa,
aunque tampoco existen demasiados estudios que la refuten completamente. En
otros pases se ha verificado que los servicios pblicos pueden deteriorarse con
la descentralizacin, al menos en el corto plazo, y que se pueden crear
inequidades (como en el caso del gasto escolar en Chile). Un estudio realizado
fuera de la regin sobre proyectos de agua basados en la comunidad encontr
que los servicios atienden las preferencias de los usuarios slo si ellos mismos
tienen una participacin directa en el diseo y seleccin del servicio34. Los
32

Cierto es que el proyecto continental de investigacin organizado por CLACSO en 1989 con la
participacin de la mayora de los gobiernos de la regin encontr en su sntesis final que la modernizacin y
democratizacin del Estado, planteadas comparativamente en todos los estudios nacionales, resultaban a
veces difcilmente compatibles.
33
En el caso argentino, [Link]., la legislacin nacional de 1989 -as como las normas correspondientes para la
Ciudad de Buenos Aires- declar a un conjunto de entes sujetos a privatizacin y, en su defecto, a
descentralizacin.
34

J. Isham et al., What determines the effectiveness of Community-based Water Services?, (mimeo)
University of Maryland, 1999.

32

estudios sobre la mayor o menor corrupcin de los gobiernos locales son muy
contradictorios y muchas veces impresionistas. La experiencia en la regin
registra numerosos casos de autoridades locales conformadas por lites -o muy
porosas a ellas- que han llegado a establecer relaciones neopatrimoniales con la
poblacin en cuestin. La descentralizacin, la participacin y la gobernanza
urbana como realimentadoras de un cculo virtuoso ha sido, en cambio,
estudiada y corroborada en diversos estudios para el caso colombiano. Por el
otro lado, algunos de los riesgos previstos se han materializado en cuanto a que
si el propsito fue aliviar el dficit fiscal del centro, no debe extraar que el
resultado implique desequilibrios en los gobiernos locales, como lo muestran
diversos estudios sobre los casos argentino, brasileo y colombiano35. Las
abundantes contribuciones al debate conceptual y poltico dentro de la regin a
lo largo de la dcada no encontraron un correlato en anlisis sistemticos segn
el tipo de servicio sobre posibilidades y desventajas de su prestacin
descentralizada ni tampoco en la recoleccin de experiencias en un sentido o en
otro. Hay algunos puntos, empero, que merecen destacarse: a) en lo conceptual
una cuestin decisiva no suficientemente enfatizada: "si los gobiernos
subnacionales cuentan o no con informacin sobre las preferencias de los
ciudadanos depende de manera crtica de la existencia de mecanismos para que
la poblacin local participe en la prestacin de los servicios pblicos y logre que
su voz sea oda en el proceso de toma de decisiones. .(esa participacin) facilita
los flujos de informacin entre el gobierno y la poblacin local reduciendo de
ese modo la asimetra de informacin. Proporciona as los medios para la
revelacin de la demanda y coadyuva a que el gobierno adapte la asignacin de
los recursos a la preferencia de los usuarios"36 (un estudio para Oaxaca muestra
que la focalizacin del gasto local depende esencialmente del grado de
representatividad de los gobiernos locales); b) las grandes transferencias de
ingresos de libre disponibilidad desde el nivel central desalienta la generacin
de ingresos propios de los gobiernos subnacionales, segn estudios disponibles
para Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y Mxico; y los gobiernos
municipales de Brasil, Venezuela y por omisin en Mxico -no reclamando la
autoridad tributaria plena- han asumido comportamientos similares; c) en
condiciones de graves problemas fiscales, los niveles superiores se ven tentados
de escaparse de la provisin de servicios costosos: ocurri en Argentina cuando
la financiacin pblica nacional tradicionalmente a fondo perdido del agua y el
saneamiento hasta los '50s se detuvo y comenz un progresivo deterioro que
llev a la transferencia descentralizada del servicio a niveles provinciales y
35

Aunque para los tres tambin se ha sugerido un efecto de inadecuado diseo institucional.
O. Azfar et alli., Decentralization, Governance and Public Services: the impact of institutional arrangements,
Center for Institutional Reform and the Informal Sector, Maryland, 1999.

36

33

algunos municipales, y ha habido ejemplos ms contemporneos de gobiernos

intermedios en Mxico y Brasil que en algunos casos suspendieron
unilateralmente servicios costosos alegando que eran las municipalidades las
que deban hacerse cargo; d) en un intento sistemtico por evaluar la
descentralizacin de servicios sociales en el continente a fines de la dcada37 los
resultados fueron igualmente magros y ambiguos, tanto sobre la eficiencia como
sobre la equidad territorial. S en cambio pudo verificarse el escaso avance de la
participacin ciudadana; e) la descentralizacin 'poltica' de los servicios
bsicos, en los casos en que haba sido centralizada, fue ms lenta que la de la
infraestructura bsica en todo el continente -aunque con avances importantes
hacia los municipios en el caso de Colombia- pero se aceler mucho ms la
descentralizacin 'econmica' a travs de la privatizacin38; f) la innovacin ms
trascendente en esta materia ha sido sin duda la participacin ciudadana en el
gasto pblico local, de la cual la experiencia de Porto Alegre y su presupuesto
participativo es el ms acabado ejemplo. Si bien no es susceptible de
replicabilidad exacta (por peculiares circunstancias socio-polticas locales) ms
de 90 ciudades de dentro y fuera de la regin han comenzado a implementar
medidas en ese sentido con distintos grados de avance (puede mencionarse el
caso de Buenos Aires, que incorpor el instituto a su flamante Constituccn,
aunque la implementacin est en sus primeras etapas). En el mismo sentido
hay muchas otras experiencias que incorporan de diversos modos el mismo
elemento participativo que incide de manera indita sobre la fijacin de
prioridades -incluyendo la prestacin de los servicios locales- ([Link]., La Florida
en Chile y el esquema de supervisin comunitaria -ms general- en los
municipios bolivianos, tema sobre el que se vuelve en 15.).

37
38

CEPAL, La descentralizacin de la educacin y la salud, Santiago,1998.

Como concluye I. Finot en su profundo estudio panormico.

34

14. La regulacin alude tanto a funciones tradicionales de todo gobierno local

como al nuevo entorno creado a partir de la ola de privatizaciones y algunos
roles relativamente novedosos para los gobiernos. Pero en sustancia la actividad
es la misma con algunas nuevas especificidades. La preferencia tradicional por
la regulacin como herramienta de gobierno por parte de los gobiernos locales
reconoce diferentes factores: ms generales, puesto que parece ms certera y
eficaz para afectar el comportamiento de los sujetos a ella, y los costos de la
herramienta estn ocultos mientras que sus beneficios tienden a ser visibles y
conocidos; y ms particulares, con una tradicin jurdica que desde tiempo
inmemorial separ acatamiento de cumplimiento y asign a la ley una
virtualidad transformadora de la que usualmente carece; finalmente, las pocas
experiencias actuales con servicios ambientales han demostrado que los
instrumentos econmicos no se pueden usar en lugar de la regulacin sino en
conjunto y que para su aplicacin eficaz se requiere tambin contar con la
capacidad institucional y de gestin necesaria para hacer cumplir la regulacin.
Los problemas existentes se indicaron sintticamente al hablar de la crisis del
modelo de fiscalizacin, por lo que aqu podran resumirse algunas pautas muy
generales que aumentaran notablemente el cumplimiento de la regulacin en
general y que implicaran para el gobierno local la consideracin del grado en
que el (los) regulado(s) conoce y comprende las normas; del grado en que el
(los) regulado(s) est dispuesto a cumplir, sea por incentivos econmicos,
actitudes positivas surgidas de principios de ciudadana responsable o por
aceptacin de los objetivos de la poltica o de la presin que ejercen las
actividades de cumplimiento forzado; y del grado en el cual el (los) regulado(s)
est en condiciones de cumplir con las metas.
Si bien los gobiernos subnacionales (incluyendo municipales) estuvieron
involucrados de diverso modo en algunas privatizaciones de agua y saneamiento
(Buenos Aires, Santa Fe y Tucumn en Argentina, Cartagena -cuya
municipalidad actuaba como reguladora y regulada- y Tunja en Colombia,
Ciudad de Mxico y Puerto Vallarta en Mxico, etc.), tanto la gran mayora de
las privatizaciones como del establecimiento del entorno posterior39 se
produjeron a niveles superiores de gobierno. Los postulados principales de la
poltica global de servicios pblicos predominantes en la regin40 durante la
dcada pueden resumirse as: separacin de los roles de formulador de polticas,
regulador y empresario, existencia de una estructura en el sector que favorezca
la eficiencia y fomente la competencia, adopcin de un rgimen regulatorio
slido y adecuado, pertinencia de los instrumentos institucionales para la
39

En la mayora de los casos los entes reguladores se establecieron o reformularon antes de las
concesiones. La excepcin notable fue Argentina, donde la creacin fue en varios casos posterior.
40
V, BID, Public Utilities Policy, Washington, 1996 para un resumen general. La multitud de
elaboraciones consistentes con esos lineamientos abarc casi todos los pases de la regin.

35

regulacin, adecuacin del marco legal, adopcin de modos de gobernanza que

proporcionen incentivos de eficiencia para la gestin y existencia de un firme
compromiso gubernamental con los objetivos de la poltica. Otros han agregado
con ms detalle la capacidad de los entes regulatorios para tomar decisiones
transparentes e independientes (en realidad, como hace muchos aos estableci
la doctrina norteamericana, los problemas son sustantivamnte tres: que los
reguladores sean o devengan venales, que sean o devengan incompetentes, o
que se dejen capturar por el regulado41); finalmente, otros -menos- listan
tambin las consideraciones de equidad en las decisiones de poltica. En otros
trminos, el equilibrio regulatorio se alcanzara de observarse los siguientes
parmetros: seleccionar la opcin apropiada para la estructura del sector,
determinar polticas eficientes de precios, definir los precios de acceso e
interconexin y considerar las cuestiones redistributivas. Las formas de
regulacin -en este sentido restringido en la posprivatizacin- son variadas,
distinguindose las de tipo estructural (referidas a la forma organizativa del
mercado, a las restricciones al ingreso y a separaciones funcionales) y las de
regulacin de conductas (es decir los precios del servicio, por tasa de
rentabilidad, por precios tope, etc; la calidad de los servicios, y las inversiones).
A mediados de la dcada, comenz una reflexin colectiva sobre estos
problemas42 que en lneas generales puso de relieve que a pesar del xito de las
profundas reformas operadas -visin que hoy es muchsimo ms matizada- en
cuanto al involucramiento del sector privado, se consideraba ya que los logros
haban sido mucho menores en la promocin de la competencia en los sectores
de los servicios de infraestructura -una cuestin clave, no slo por ser una razn
central esgrimida para los cambios, sino porque como veremos en VI. parece
ser ms relevante (la competencia) para aumentar la eficiencia que el carcter
pblico o privado del productor del servicio. La falta de competencia efectiva
suele vincularse con una estructura inapropiada del sector, una regulacin
incompleta y una mala politica en general y en particular con respecto a la
competencia. La mala regulacin, a su vez, es relacionada con la dinmica del
propio proceso de reforma institucional operado, nuevamente y en forma
circular con la falta de una poltica para la competencia y con la falta de
coordinacin entre los entes reguladores y la poltica de competencia dbil o
inexistente. Un anlisis transversal de algunos organismos de competencia de
41

Hay un caso paradigmtico de esto ltimo por su prolongacin en el tiempo y sus consecuencias
tanto para la vida cotidiana de la poblacin como para todo el transporte pblico de la ciudad: el de Buenos
Aires, cuyo transporte pblico automotor fren por aos la extensin del metro, lleg fsicamente a redactar las
normas que lo regulaban y logr preferencias permanentes del Ministerio/Secretara de Transporte -nacional,
que hoy todava sigue siendo competente primaria a pesar de la autonoma de la Ciudad.
42
De la que es un buen ejemplo F. Basaes y R. Willig, Second-Generation Reforms in Infrastructure
Serrvices, BID, Washington, 2002. All se incluyen los anlisis de la conferencia convocada por el organismo en
octubre de 1999 y aportes posteriores.

36

Amrica Latina (CoProCom de Costa Rica, Pro-Competencia de Venezuela,

Indecopi de Per y la Fiscala Nacional Econmica de Chile) muestra los
desafos que esos entes enfrentan: asegurar una imagen relativamente
independiente y tcnica, los problemas tcnico/econmico/polticos de entrantes
vs. titulares, su propia escasez presupuestaria, etc. pero se evalan los primeros
resultados como aceptables. En la regin se plantearon problemas semejantes
(como la resistencia de los operadores para la apertura del mercado de
telecomunicaciones, tanto en Mxico como en Argentina), discusiones usuales
en este tema (como unidad o multiplicidad de Entes, con fuerte predominio en
Amrica del Sur de la segunda modalidad), protagonismos no demasiado
esperados (los Ombudsmen o Defensores del Pueblo resultaron ms activos y
eficaces en la proteccin de usuarios y consumidores que los entes reguladores,
como atestiguan las experiencias de Per y Argentina) y nuevos y crecientes
requerimientos de coordinacin (como es el caso del marco regulatorio de
transmisiones en Amrica Central). Casi toda esta problemtica se desarroll a
niveles fundamentalmente nacionales y los municipios han sido
mayoritariamente excluidos de participar en los entes reguladores43 (y alguno
podra argir que es ste un ejemplo ms de la dialctica actual globalizacin/
localizacin, con la tensin entre la economa y la tecnologa frente a la
descentralizacin y el desarrollo local generalizados), y parece constituir parte
de la sabidura convencional en la materia que el nivel ms adecuado para la
regulacin supone un regulador lo suficientemente 'alto' para prevenir tanto la
captura como la fragmentacin. Ahora bien, examinada ms de cerca la
cuestin, puede verse que los gobiernos subnacionales pueden cumplir un rol
significativo, sin negar la competencia primaria lgica del nivel central: i)
porque, en palabras de analistas mexicanos, 'la gente no vive en el Estado
federal ni en los Estados, vive en los municipios', lo que implica, entre otras
cosas, que quien tiene poder de polica sobre la base territorial donde se
desarrollan todas las actividades ejerce actividades de regulacin, control y
aseguramiento de seguridad y salubridad, como mnimo, para sus habitantes44;
ii) porque servicios concesionados en forma virtualmente monoplica continuadores de empresas pblicas45- han debido abrir dilogos colectivos
43

Los entes reguladores argentinos presentan algunas peculiaridades: no tienen asegurada legalmente
su independencia del Poder Ejecutivo Nacional ni tienen la exclusividad de la regulacin; pero adems slo la
Ciudad de Buenos Aires y en un solo caso (ETOSS, regulador del servicio de agua y saneamiento) integra un
Ente Regulador.
44
Un ejemplo muy concreto ocurri con algunos pequeos municipios argentinos (General Lavalle en
Crdoba y Larroque en Entre Ros) que lograron judicialmente reconocimiento a su derecho a cobra tasas por
uso del espacio areo a una de las concesionarias de la red telefnica -sucesora de una empresa nacional exenta.
El ejemplo no es quizs el ms adecuado pues en toda la regin la teora y prctica financieras eximen de la
prestacin efectiva de un servicio como contrapartida de las tasas.
45
El caso ms conocido en el continente es probablemente el de la empresa Aguas Argentinas con
pobladores del rea metropolitana de Buenos Aires.

37

informales con sectores territorial o funcionalmente definidos de las

comunidades de poblacin, un esquema que parece repetirse y en el cual los
gobiernos municipales pueden jugar un papel muy significativo; iii) porque una
revisin de la resolucin de controversias durante o luego de los procesos de
privatizacin (ocurri en Caracas, Panam, Ciudad de Mxico, Buenos Aires,
Tucumn, Santa Fe, etc.) muestra algunos aspectos de relevancia en cuanto a la
intervencin de gobiernos subnacionales como voceros, reclamantes,
controladores y actores principales. La experiencia es bastante expresiva: las
disputas, como en la mayora de los casos comparados, surgieron por defectos
en los contratos originales y subsidios cruzados mal diseados o fallas de
competencia en el proceso de adjudicacin, pero en lo que nos interesa, result
que en los sectores altamente visibles -en los cuales los consumidores sienten el
impacto de la medida regulatoria de forma inmediata- se genera un entorno
dentro del cual los ajustes regulatorios de los contratos resultan ms
equilibrados y que, si se toma en cuenta la regulacin federal, la misma parece
estar sesgada hacia los objetivos de las firmas reguladas -con la principal
excepcin en los casos de entes reguladores autnomos en los sectores
energticos- pero que en los casos de regulacin subnacional (los dos en
Argentina y de agua y saneamiento) el sesgo parece ser el inverso (otro
elemento ms para el debate sobre los grados de autonoma relativos de los
niveles de gobierno).
15. La participacin tiene, como anticipamos, una importancia decisiva en la
provisin y prestacin de los servicios pblicos locales, tanto en trminos
conceptuales como en relacin a la calidad del servicio y con respecto a la
poltica y gestin democrticas locales. Tenemos en este sentido desde aspectos
puntuales (como la mayor probabilidad de xito de la implementaicn y
sustentabilidad de proyectos de agua y saneamiento en cuanto las autoridades
locales junto con la comunidad pueden atender en conjunto a la demanda
usando los recursos disponibles) hasta planteos muy generales (como la
coproduccin de los servicios locales urbanos, como en los casos de la salud y
la seguridad ciudadana, entre otros46), desde la escala submunicipal (como los
corregimientos de Panam y los consejos distritales en Montevideo) hasta
esquemas globales de gestin (como los casos de gobiernos locales de Bolivia,
Mxico y Colombia que se resumen en el CUADRO XII) y abarcando todos los
tipos de las clasificaciones usuales (indirecta o directa, reglamentada o informal,
fomentada desde el gobierno o reactiva, instrumental o poltica y autnoma).
46

Este concepto fue fuertemente avanzado por los Ostroms a principios de los '90s en el Taller
organizado por la Univ. de Michigan sobre Teora Poltica y Anlisis de Polticas. V. [Link] (comp.),
Polycentricity and Local Public Economies, Michigan, 1999.

38

Usando las conocidas categoras de Hirschman, nos encontramos aqu que las
alternativas de 'salida' son muy escasas y casi imposibles -por la escasez en
muchos casos de proveedores alternativos o por las dificultades de 'votar con los
pies' e irse a otra jurisdiccin- pero las de 'voz' son mltiples (elecciones,
encuestas, asambleas barriales, audiencias pblicas, lneas de denuncias,
acciones legales, defensoras del pueblo o semejantes, referendos locales,
participacin directa en la prestacin -diseo, construccin y/o mantenimiento y
operacin, y control-, manifestaciones, etc.) Estrictamente el proveedor del
servicio pblico puede informar a los clientes, consultar con ellos, encarar
diversas formas de partenariados con ellos, delegar en ellos o ser controlado por
ellos. El uso de la palabra 'cliente' ha planteado muchos problemas, por llegar
algunos a entender que no es ni ms ni menos que la negacin de la ciudadana,
mientras que otros celebran completar la idea de servicio pblico con la de
'servicio al pblico'. Los italianos distinguen entre ciudadano administrado,
ciudadano usuario y ciudadano cliente; en Espaa predomina 'cliente' por
abarcar un nmero ms amplio de categoras que los ciudadanos individuales,
tomar en cuenta su carcter de contribuyente, ser ms activo que el neutro
'usuario' y adaptarse a las nuevas visiones oficiales de que 'el cliente siempre
tiene razn'47; en los pases de la OCDE, se intenta distinguir, con diferentes
alcances: receptor de beneficios, consumidor, 'prosumidor' (prosumer,
productor y consumidor), usuario, comprador, contribuyente y regulado48. Este
plexo de relaciones -que la categorizacin slo intenta precisar en sus alcances
conceptuales y legales- pasa sustantivamente por el intercambio de informacin,
la prestacin del servicio y su evaluacin49, aunque implica cambios
importantes incluso en los modos de prestacin pblica ms tradicionales
(obliga a nuevos equilibrios entre la estandarizacin y la diferenciacin de la
prestacin -un cambio con implicancias positivas y negativas en punto a la
universalidad- y la distincin entre front office/back office en funcin de la
presencia de los usuarios y las interfaces con stos50. Ante el men de opciones,
los gobiernos locales de la regin han acudido a mltiples arreglos (entre
muchsimos otros: en Honduras a partir de la eleccin de autoridades locales, en
Crdoba, Arg., con los centros de participacin comunitaria, en Belo Horizonte
con el programa descentralizado de salud, en Asuncin con la gestin integral
de la ciudad, etc.) que, con grados diferentes de avance, han probado -cuando
existan marcos intitucionales slidos, real voluntad de participacin y
sustentabilidad en el tiempo, no olvidando que la participacin es un proceso,
47

V. una amplia discusin de esto en J. Chias, Mrketing Pblico. Por un Gobierno y una
Administracin al servicio del pblico, McGraw HILL, Madrid, 1995.
48
OECD, Responsive Government. Service Quality Initiatives, , Pars, 1996.
49
V. al respecto B. Olas de Lima (coord.), La Nueva Gestin Pblica, Prentice-Hall, Madrid, 2001.
50
V. sobre el particular G. Jeannot, Les usagers du service public, PUF, Pars, 1998.

39

pero tambin un producto, con requisitos en ambos aspectos- ser fuentes de

mejoras en las opciones, ahorros significativos51, mayor eficacia y legitimidad.
Entre las mltiples dificultades que los gobiernos locales enfrentan al poner en
marcha esquemas de este tipo -al margen de algunas contextuales muy
analizadas en la regin- merecen destacarse: i) la interaccin entre actores con
formaciones diferentes requiere ajustes sucesivos: la visin burocrticotradicional del sector pblico (con centro claro de poder, estructuras jerrquicas
relativamente rgidas, acciones estandarizadas, etc.) y la poltico-organizacional
de ONGs y organizaciones de base diversas (centros difusos de poder,
estructuras fluidas y flexibles, acciones auto-reguladas, etc.) que en el lmite
pueden orientarse los unos hacia los usuarios con criterios de costo/beneficio o
presiones clientelares y los otros hacia grupos tradicionalmente no atendidos por
el sector pblico, vinculados con aspectos de gnero, etnia y exclusin social; ii)
las barreras ms usuales a una participacin efectiva de los sectores ms pobres
son la falta de oportunidad -aqu las iniciativas del gobierno local son decisivas, la falta de tiempo -una barrera enorme descuidada a veces en los anlisis-, la
actitud de dependencia (en nuestro caso, la visin de las prestaciones de
servicios como favores y no como beneficios) y las presiones polticas incluyendo hasta la reticencia de los gobiernos para suministrar informacin
completa y confiable, porque toda participacin real implica transferencia de
poder; iii) el marco institucional defectuoso, incompleto o meramente
simblico, especialmente en grandes ciudades, como ocurre en el caso
argentino, donde hasta participantes activos y entusiastas de las privatizaciones
sealan esta falencia52.

51

Aunque a veces se omite en los anlisis corrientes de la regin que la participacin representa un costo en
cualquier proyecto, algo que la OCDE y la USAID mencionan frecuentemente.
52
V., p. ej. R. Martnez de Vedia, La regulacin de servicios pblicos domiciliarios, GEA, [Link]., 2000 y L.
Prez Snchez, Servicio Pblico. Tcnica de Proteccin al Usuario, Univ. Austral, Bs. As., 1998.

40
CUADRO XII: MODOS DE INSTITUCIONALIZACIN DEL CONTROL SOCIAL
FORMALIZACIN ALTA
(BOLIVIA)

FORMALIZACIN MEDIA
(MXICO)

FORM
(COLO

Quines

- rg. cerrados: represent. de act. colect.

(org. soc. territ), electos por ellos en los
municipios
- Carcter permanente
- Legit. externa (personera jurdica)
- Durac. limitada, reeleccin

- rg. semicerrados: ciud. indiv., electos

del seno de com. asoc. a ejec. de obras o
electos direct. por com. benef. de obras o
programas
- Carcter transitorio
- Legitimidad interna (s/pers. jurd.)
- Dur. ilimitada (en Est. de Mxico)

- rg. a
colect.d
func.) e
mbito
- Carc
- Legiti
- Durac

Cmo

- Atribuc. especificadas por ley

- Rol dual: func. de art. de demanda social
con Gob. Mun. y ejerc. de cont. social expost en repres. de comunidad

- Ausencia de espec. taxativa de atrib.; se

conciben como deleg. del rg. de cont. int.
de la Adm. Pblica
- Rol nico: cont. expost de la Adm.
Event. tambin cont. sobre la sociedad

- Ausen
- Rol n
Admini

Con
qu

- Sanciones exp. e indir.: posib. de

sancin colectiva (susp. de recursos de la
part. popular de los rec. municip.,
ejecutada por Senado Nacional)

- Sanciones no expresas e indir.: las

dispuestas por rg. cont. int. de la Adm.
Pb. Generalmente, posib. de usar recurso
de peticin

- Sanci
inst. jur
entre ot
inst., po

Dnde

- mbito circunscrito: gob. munic. (Alc.

y/o Concej.) y servicios pblicos
municipales

- mbito circunscrito: programas sociales

- mbi
pb. en
de proy

Bases
Legales

Ley de Participacin Popular de 1994 y

varios decretos

- No existen fundamentos legales

- Funda
leyes

Fuente: adaptado de N. Cunill Grau, Responsabilizacin por el control social en CLAD, La

Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana, Bs. As., 2000.

41

V. Algunas observaciones en torno a la equidad, la demanda y la

oferta
16. Dados los graves problemas de pobreza urbana en la regin, potenciados en
la actualidad por la crecida y creciente desigualdad en los ingresos -lo que
plantea nuevas demandas para los ya sobrecargados servicios sociales de los
gobiernos locales y exige nuevos esquemas de reduccin de pobreza (porque
parece no haber duda en la actualidad en cuanto a la mayor efectividad de las
asociaciones pblico-privadas para empleo y generacin de ingresos53, tanto por
su impacto directo comparado con otras medidas como por la imposibilidad de
recurrir al empleo pblico tradicional)- cobra nueva importancia el elemento
distributivo en la prestacin de los servicios pblicos bsicos locales. El
impacto de las privatizaciones sobre la distribucin del ingreso es, como ya
sealamos, una cuestin abierta. En parte porque en algunos casos (como
Argentina, Brasil y Chile) la ola inicial de reformas coincidi con picos de
desigualdad del contexto de ese entonces y/o que se arrastraban de antes, en
otros se mantuvo relativamente estable (Colombia, Costa Rica y en cierto modo
tambin Brasil) y en otros la distibucin mejor, al menos en una primera etapa
(Bolivia, Jamaica, Per). Las dificultades se multiplican por procesos de
reeestructuracin o 'emprolijamiento' de empresas pblicas de servicios previos
a la privatizacin misma -con reducciones laborales54 o merma salarial a
cambio de continuidad en algn caso- aunque la matriz de anlisis no puede
ampliarse tanto que la condene de antemano a la esterilidad55. Si se toman como
variables decisivas el acceso y la costeabilidad de los servicios tenemos que en
53

Como los casos documentados de San Fernando y Palpal, en Argentina, entre muy
diversos esquemas a lo largo del continente.
54

Hay diversas evidencias pero bsicamente impresionistas o anecdticas de que el

desempleo fue mayor entre mandos medios y trabjadores de cuello blanco de las empresas pblicas
prestadoras de servicios.
55

As, en el trabajo de Gueslain cit. la asignacin de eje central de estudio y factor decisivo a
las caractersticas del pas y otras variablea contextuales para apreciar las privatizaciones, la
conclusin anticipada es que poco puede concluirse sobre la privatizacin en s.

42

algunos casos las conexiones aumentaron, como en Bolivia y Per,

especialmente las telefnicas, y los beneficios no dejaron de lado a los sectores
de menores ingresos; en Bolivia las tasas de conexin para los ms pobres
aumentaron ms rpidamente que para los dems grupos y para todos los
servicios, con patrones de acceso similares en Per. En Chile las coberturas de
servicios se incrementaron para la mayora de los deciles, con crecimiento muy
significativo en las conexiones elctricas para los deciles ms bajos, mientras
que la cobertura telefnica aument mucho ms para los sectores de ingresos
medios. Se registraron prdidas sustanciales en el bienestar de los consumidores
preexistentes de telecomunicaciones en Per, pero con mayor peso relativo para
los consumidores ms pobres, usuarios menos intensivos de los telfonos, y
efectos negativos generales para todos los niveles de ingresos en los servicios de
agua y electricidad; elementos todos que refuerzan el cuadro general todava
difuso de que las ganancias en materia de acceso compensan en algunos casos
los efectos negativos de las tarifas ms altas sobre el bienestar de los
consumidores.56 El caso chileno ilustra los peligros de privatizar un sector con
segmentos de monopolio natural y abundantes asimetras de informacin, como
el elctrico, sin un marco regulatorio que lo acompae, lo que posibilita
comportamientos oportunistas en el mercado que conducen a la extraccin de
rentas extras de los consumidores y de otras empresas. Para el caso argentino, el
CUADRO XIII ilustra los correspondientes impactos negativos.
CUADRO XIII: GASTO DE LOS HOGARES EN SERVICIOS PBLICOS
EN BUENOS AIRES (% SOBRE TOTAL DE GASTOS)
1er.
Quintil

(ms
pobre)

21
Quintil

(ms
pobre)

1986

1996

1986

1996

ELECTRICIDAD

2,1

3,7

1,8

3,0

SERVICIOS SANITARIOS, GAS, OTROS

2,4

3,7

2,2

2,9

TRANSPORTE PBLICO

3,7

8,0

3,8

7,5

TELFONO (y CORREO)

0,9

2,0

0,7

2,5

TOTAL

9,1

17,4

8,5

15,9

56

Entre muchos trabajos, v. para sntesis C. Ugaz et al., A Fair Deal for Consumers ? The
Impact of Latin America's infrastructure reforms, World Institute for Development Economic
Research, UN University (de prxima aparicin).

43
Fuente; M. Alexander, Privatizaciones en Argentina en Privatizaciones e impacto en sectores
populares, BM/Edit. Belgrano, [Link]., 2000.

Pero los importantes cambios en la realidad de las prestaciones fueron

acompaados tambin por las correspondientes discusiones conceptuales. As,
uno de los 'mandamientos' para la participacin sustentable del sector privado
en los sectores de infraestructura fue "No mezclars las metas sociales con las
econmicas"57, expresando una realidad por cuanto en general "el sector privado
no est preparado ni dispuesto a lidiar con cuestiones de equidad"58 lo que era
bastante obvio habida cuenta de que la razn principal para impulsar su
participacin creciente en la produccin de servicios era precisamente la
bsqueda de la eficiencia. En particular para los servicios, se desat una oleada
crtica hacia los enfoques predominantes hasta entonces con centro en la oferta.
Ese movimiento se ubicaba en la ms general vuelta hacia la gestin de
demanda en la administracin local que en lugar de definir como hasta entonces
los problemas de prestacin como 'no hay suficiente' con la correspondiente
solucin slo a travs de 'ms de', ahora se focalizaba en llevar la demanda a la
baja.59 Esto era un planteo general para todos los servicios y pareca tener un
asidero de sentido comn para casos como la disposicin de residuos urbanos,
pero donde ms se evidenci la propuesta de cambio60 hacia un enfoque del
lado de la demanda fue para los proyectos y servicios de agua y saneamiento.
Los argumentos de crtica a los enfoques de oferta -largamente mayoritarios
hasta entonces y muy presentes an despus- se basaban en primer lugar en que
los subsidios a la provisin de agua destinados a los pobres beneficiaban slo a
los ricos, llevaban a las empresas a la quiebra y encerraban a las comunidades
en una trampa sin salida de bajos precios y baja calidad. En la regin hubo casos
notorios de empresas pblicas y gobiernos que se rehusaban a emprender
reformas con el argumento de que ellas implicaran un aumento tal de tarifas
que tornaran imposible el acceso al servicio por parte de los pobres, lo cual era
una inquietud ms que justificada, pero a partir de ah se estableca un statu quo
57

La expresin pertenece a A. Vives, economista principal del BID, en Private

Infrastructure: Ten Commandments for Sustainability, en su sptimo mandamiento, quien no obstante
agrega en el octavo: "Distribuirs los costos y los beneficios con justicia".
58

F. Henry, Financiando servicios ambientales urbanos en AMrica Latina y el Caribe.

59

V. como un ejemplo ilustrativo de esto ICMA, Managing for tomorrow. Global changes
and local futures., Washington, 1990.
60

Postulado universalmente por organismos multilateraless y bilaterales de crdito, as como

entidades tcnicas internacionales y supranacionales.

44

que a travs del deterioro terminaba debilitando sistemticamente el acceso para

los sectores de menores ingresos. En otra lnea argumental, se apunt al hecho
de que los pobres efectivamente pagan muchas veces por el agua (a aguateros o
proveedores precarios) mucho ms que lo que les costara el servicio comn de
red y en proporcin exorbitante de sus ingresos (la evidencia muestra que en
lugares de la regin como Tegucigalpa o Puerto Prncipe esto se verifica en
promedios comparables a los sectores ms pobres de ciudades africanas), y que
en realidad las comunidades estn dispuestas a pagar bastante ms por un buen
servicio de agua. La conclusin de estos argumentos fue la recomendacin de
poltica de avanzar de un servicio universal de baja calidad y precio a otro de
alto precio y calidad orientado a quienes mostraran disposicin de pagar por l.
17. Debe recordarse que estos planteos se hacan junto a la sugerencia de aplicar
cargos a los usuarios de servicios que deban ser la norma general para costear
los servicios provistos localmente cuando fuera factible, y si no lo era, con
tributos a los residentes locales cuando los gobiernos de nivel superior no
estuvieran dispuestos a sufragarlos y, si lo estaban, deberan considerarse
mecanismos precisos de responsabilidad de los gobiernos locales frente a esos
niveles superiores. Como se parta de la base de que los gobiernos locales tenan
crnicas restricciones de recursos, contaban con bases imponibles muy dispares
aun dentro de la misma divisin subnacional y disponan de un limitado poder
tributario/impositivo, las propuestas parecan atractivas, novedosas y
prcticamente antagnicas con cualquier consideracin distributiva. Las
tendencias marcadamente favorables al equilibrio financiero (mejorar la gestin
de los ingresos municipales, racionalizar costos, reducir el endeudamiento) y a
la elevacin del grado de satisfaccin del cliente usuario (mayor calidad de la
prestacin, mejoras en infraestructura y tecnologas, ms agilidad y flexibilidad
en la gestin y evolucin razonable de tarifas/costos) parecan acentuar la
contradiccin, reduciendo a los gobiernos locales a una posicin defensiva con
un pie en las viejas prcticas pero atendiendo a eventuales desventajas muy
reales (mantenimiento del universalismo aunque fuera mnimo de las
prestaciones, variacin notable en los beneficios de la privatizacin segn el
servicio, posibilidad de deterioro del servicio tras la privatizacin, aumento de
tarifas, sustitucin de un monopolio pblico por otro privado, incumplimiento
de los contratos, fragmentacin del servicio y problemas de desocupacin y
deterioro laboral en la localidad61). En realidad la contradiccin ms fuerte se
registr entre el anlisis econmico que produjo una revolucin en la visin

61

Sobre todos estos puntos, v. B. Olas, op. cit. esp. cap. 3.

45

sobre la economa y servicios locales62 y las prcticas y nociones predominantes

hasta entonces. Cierto es que se sabe que debe existir un compromiso entre las
lgicas antagnicas de lo econmico-financiero y lo social-distributivo que en el
caso del transporte urbano -cuyas externalidades y eventual internalizacin
plantean problemas irresueltos63- se logra mediante las tarifas y los cargos por
servicios, y que asimismo en el caso del agua se registran diversos problemas
semejantes que se sistematizan en el CUADRO XIV a continuacin:
CUADRO XIV: RASGOS ESPECIALES DEL SECTOR SERVICIOS DE
AGUA
CUESTIN
TEMTICA

DIMENSIN
ECONMICA

DIMENSIN
POLTICA

Estructura horizontal

Redes fragmentadas

Control municipal

Responsabilidad de la
provisin

Margen limitado para la

competencia

Deseo de retener el
control del sector
pblico

Poltica Social

Externalidades de
Salud/Ambientales

Fuerte carcter
ideolgico

Fuente: V. Foster, Policy Issues for the Water and Sanitation Sectors, Washington, 1996.

62

La corriente se inicia con Tiebout -pero se liga hacia atrs con Von Hayek y en parte con
el famoso artculo de [Link] de 1954 (quien por lo general estuvo en veredas opuestas con
relacin a los ltimos desarrollos)- y termina por afirmar casi dogmticamente una serie de supuestos
y recomendaciones de poltica que cambia por completo la visin total de lo local, su gobierno y la
provisin de sus servicios.. Hoy, tras dos dcadas de predomino incontestado, comienzan a revisarse
muchos planteos -cuando excesivas simplificaciones no fueron avaladas en la realidad- a la luz de una
revisitada economa del bienestar (v. [Link]. W. Hettich et al., Rules, Politics and the Normative
ANalysis of Taxation, Ottawa, 2000.
63

V. Comisin Europea, Boletn de la Unin Europea, Suplemento 2/96. Hacia una

tarificacin equitastiva y eficaz del transporte.

46

18. La contradiccin tiene, sin embargo, mucho de aparente. Porque las

decisiones en esta materia, cualesquiera sean los argumentos tcnicos en
que se funden, son siempre polticas. El propio BID64 admite que siempre
existe un grado importante de trade-offs entre los objetivos de los proyectos
de infraestructura y servicios conexos: "por ejemplo, la sustentabilidad de
largo plazo puede entrar en conflicto directo con la promocin de la
accesibilidad y el logro de la eficiencia. Cuando surgen esas situaciones,
ser necesario tomar decisiones difciles". Histricamente las formas
concretas de adoptarlas en los distintos niveles de gobierno ilustran
abundantemente el aserto. Entre los distintos componentes y estilos de
gestin65 de esas decisiones sobre servicios en el nivel local con mezclas y
predominios diversos de elementos tecnocrticos (predominio de la
racionalidad tcnica, pragmatismo en las decisiones, uso de modernos
recursos tecnolgicos, con el efecto usual de altas coberturas cuantitativas y
cualitativas, y aciertos en poblaciones y reas meta, esto habitualmente
acompaado por la escasa presencia de la sociedad local en el manejo del
servicio), de control poltico (predominio de la racionalidad poltica, con
eje en la bsqueda de formas de acumulacin en ese campo, subordinando no excluyendo- a ese fin los aspectos tecnocrticos, y procurando que las
decisiones reporten rdito poltico ms all de satisfacer necesidades de la
poblacin o implicar usos ineficientes de recursos, con la consecuencia de
establecimiento de redes clientelares de beneficiarios ms bien pasivos) y
participativos (predominio de racionalidad de articulacin social,
procurando el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin,
privilegiando el producto y su impacto por sobre el proceso pero a la vez
involucrando a la poblacin en las decisiones y ejecucin), las decisiones
se han tomado hasta ahora -y en gran medida se seguirn tomandoteniendo en cuenta todos esos intereses y racionalidades a veces no muy
fcilmente armonizables. Y las nuevas contradicciones reseadas se van
procesando del mismo modo. Como ocurre en todo el mundo antes y ahora:
por citar slo un ejemplo, en Estados Unidos, paraso modlico del
64
65

Inf. cit.

Tomamos las categoras -aunque con alcance diferente, pues no las consideramos
'modos' sino ms bien 'estilos' de gestin, y creemos que son analticamente potentes como tipos
ideales que en la realidad se entremezclan permanentemente- de F. Velzquez, La Gestin Local
de Servicios Pblicos, cap. final del libro compilado por l y A. Rodrguez Municipio y
servicios pblicos. Gobiernos locales en ciudades intermedias de Amrica Latina, Sur,
Santiago, 1994, que constituye uno de los estudios de casos comparativos ms completos en su
tipo en la regin.

47

gobierno local, se puede encontrar una significativa correlacin estadstica

entre las decisiones de privatizar/tercerizar diversos servicios locales y la
tasa de rotacin de los alcaldes, pudindose as mismo prever con no
demasiado margen de error los rumbos futuros sobre grados de
privatizacin de servicios a partir de los tiempos de permanencia en el
cargo66 completados por otras variables polticas. Por ello, cuando se
destaca67 como 'un buen truco' el del Alcalde de Puerto Corts, Honduras,
que hizo participar a los usuarios para lograr el nivel tarifario correcto
luego de la absorcin del servicio por parte de la municipalidad: obtuvo un
prstamo puente del gobierno nacional y con l mejor drsticamente la
prestacin durante seis meses con las mismas bajas tarifas de antes; luego
convoc a un cabildo abierto para resolver entre dos opciones: aumentar la
tarifa 500% y continuar mejorando la calidad del servicio o mantener la
anterior y volver a la baja calidad de antes; tras 4 horas de deliberacin se
aprob triplicar la tarifa para mantener la prestacin adecuada, en realidad
se muestra un caso concreto de entre muchos.
Hay ejemplos
contemporneos similares en todo el continente (para resolver sobre
instalaciones potencialmente perjudiciales para el comercio local, para
aumentar tributos para imprescindibles obras y ampliacin de servicios68,
etc.) continuando una inveterada tradicin de la que lamentablemente
existe poca memoria institucional. En cuanto a los enfoques de provisin
en base a la demanda, especialmente para el agua potable, que se
sintetizara bsicamente en solamente 'proveer servicios que la gente quiere
y que est dispuesta a pagar', esos enfoques adolecen de varias debilidades
y defectos, ms all de algunas crticas certeras a los enfoques centrados en
la oferta: hasta ahora buscaron dilucidar tericamente los niveles del
servicio y los arreglos para financiarlos si se aplicara el enfoque, pero no
han incorporado -como sus propulsores lo admiten- otros elementos
institucionales fundamentales; como el enfoque no se ha implementado en
casi ningn lugar del globo no existe ninguna evidencia emprica que avale
su puesta en marcha69; adems de problemas metodolgicos diversos -del
66

V. J. Clingermayer et al., Institutional Constraints and Policy Choice, an exploration

of local governance, , Univ. de Nueva York, 2001.
67

Como hace F. Henry en [Link].

68

En dos ciudades intermedias de la provincia de Buenos Aires: Olavarra y Mar del

Plata. En ambas el resultado fue igual y mayoritariamente positivo.
69

V. sobre todos estos aspectos el enjundioso anlisis de S. Gulyani, The Demand-Side

Approach to Planning Water Supply.

48

cual el ms relevante es que a pesar de sostenerse por sus proponentes que

la previsin de la demanda de agua potable incluye de forma conjunta y
compleja varios factores, se reduce la prctica a una sola variable: la
disposicin para pagar-, la visin de la demanda y el modo de revelarse es
muy simplificada y exagerada: como ocurre en muchos servicios,
particularmente en salud, la interaccin entre oferta y demanda es muy
compleja, dinmica y dialctica -usualmente no se toman mecnicamente
las preferencias por encuestas ni comportamientos estticos pues hay
ajustes sucesivos- y, en muchos casos comprobados universalmente, 'la
oferta crea su propia demanda' y hasta una sobredemanda. El hecho
emprico de que en ningn lugar del mundo los servicios de agua potable se
presten slo a los hogares con disposicin a pagar el costo total o que se
haya planificado nunca bajar deliberadamente la calidad del servicio o
directamente no prestarlo porque una comunidad determinada tiene una
voluntad de pago menor es un reconocimiento implcito, pero muy
expresivo, de que las decisiones en esta materia son siempre polticas e
incluyen una cantidad mucho mayor de variables. En el mismo sentido, las
adaptaciones diversas que empresas privadas, privatizadas o concesionadas
prestadoras de este tipo de servicios han tenido que hacer en sus polticas
tarifarias y cargos de acceso corrobora ms, si cabe, la presencia de
consideraciones sociales en todos los casos. La inclusin en todas las
prdicas para establecer cargos al usuario de la aclaracin whenever
possible es otro ejemplo ms, coincidente. En cuanto a que el enfoque de
demanda sea 'nuevo' debe aclararse que ms bien parece una reedicin a
mayor escala de otro ejercicio muy difundido hace ms de dos dcadas
sobre el mismo tema pero con repercusin casi exclusiva en el mbito
acadmico: el modelo del votante 'en la mediana' (the median voter model)
suficientemente simplificado -maximizacin de preferencias individuales
en lugar de derivar relaciones formales de comportamiento agregado-, que
se fue elaborando a partir de los '40s y '50s y que procuraba conocer
precisamente la demanda de bienes pblicos locales con relevancia, se
supona, para los diseadores del gasto de los gobiernos locales, pudiendo
sintetizarse en la afirmacin de que en un referendo decidido por mayora
entre la cantidad mediana demandada de un determinado bien pblico y
cualquier otra cantidad, la cantidad mediana saldra siempre victoriosa. El
problema fue que cuando se la someti a validacin emprica para la
mayora de las ciudades norteamericanas, el modelo no se verificaba y s en
cambio resultaba mucho ms rica y comprobable la hiptesis de que los
gobiernos agregaban las demandas individuales de servicios pblicos

49

locales de una forma relativamente ms favorable a los individuos situados

en el extremo superior de la distribucin de la renta.70
19. Para ejercer sus funciones esenciales de carcter social con relacin a
los servicios pblicos, los gobiernos locales cuentan con un muy variado
arsenal de instrumentos que pueden emplear para favorecer los aspectos
distributivos de las prestaciones, herramientas todas que pueden ejercer en
muchos casos por s mismos (como se vio al hablar de la fiscalizacin), o
bien articulando demandas hacia prestadores (pblicos y privados) y
reguladores de otros niveles: por un lado, todas las opciones que la teora
econmica (y particularmente la teora de la poltica econmica) ofrece
desde siempre y an hoy en materia de fallas del mercado y cmo
remediarlas, as como los instrumentos de regulacin diversos,
tradicionales y nuevos; por otro, y con la precaucin de que la prctica
anterior de los subsidios fue muchas veces contraproducente (para los
servicios de agua y saneamiento en la Repblica Dominicana los subsidios
'sociales' al quintil ms rico eran 2,5 veces los que iban realmente al quintil
ms pobre; en Costa Rica la proporcin era de 1,25 a 1; etc.), ese
instrumento, a pesar de contar con poca popularidad en la actualidad tiene
algunas potencialidades interesantes71. Para ello puede orientarse tanto a la
accesibilidad como a la costeabilidad del servicio y cuenta con un conjunto
de instrumentos de poltica cuya adecuacin depender de las condiciones
locales (proporcin de evasin fiscal y no pago de tarifas, disponibilidad de
fondos del gobierno o de los propios usuarios, equidad relativa del mix que
se adopte, etc.) y que bsicamente pueden resumirse en: subsidios de
conexin, esquemas de crdito para conexiones, subsidios al servicio y
estructura tarifaria. En cuanto a los cargos a usuarios, una idea que suscita
muchas reservas en el mundo -filosficas y prcticas- y cuya aplicacin es
muy limitada en los servicios pblicos bsicos -prcticamente slo en la
recoleccin y disposicin de residuos, con evidencia prctica diversa pero
en general positiva- debe aclararse que en el concepto usual de la literatura
internacional de servicios la nocin incluye aranceles por servicios
(especialmente administrativos y de registracin o expedicin de licencias),
precios pblicos y cargos por beneficios especficos (sera el caso de la
70

A. Tod, Teora y estimacin de la demanda de bienes pblicos locales,en R.

Marimn et al. (dir.), Invitacin a la Teora Econmica, Ariel, Barcelona, 1991. En ese trabajo
el autor resume varias investigaciones anteriores a lo largo de los '80s.
71

V. F. Leeuw, Subsidies as a Tool of Government - Theory and Practice, en la obra

colectiva Carrots, Sticks and Sermons, New Brunswick, 1998.

50

difundida continentalmente contribucin de mejoras aplicada por

muchsimos gobiernos locales en la regin) y que el mtodo de
determinacin ms usual es en funcin del costo marginal del servicio.
Debe sealarse que ltimamente el Programa de Gestin Pblica de los
pases desarrollados72 reformula y acota en su manual de mejores prcticas
la visin tradicional del instituto, pues plantea como precondiciones para el
xito en su aplicacin contar con una clara autoridad legal para ello, un
proceso de amplia consulta con los usuarios, la determinacin de todos los
costos, un sistema de cobranzas eficaz y eficiente, la mejora y el monitoreo
de todo el desempeo de la organizacin respectiva, el tratamiento de todo
lo recaudado como compensacin del servicio especfico y de ninguna
manera incluirlo en partidas ms generales, estrategias apropiadas de
fijacin de precios esto va desde la simplicidad en la estructura de los
aranceles hasta precios diferenciados para diversas categoras de usuarios,
lo que modifica fuertemente el carcter regresivo del instrumento, que
hasta podra contribuir marginalmente a la redistribucin-, reconocimiento
de consideraciones de equidad lo que va en el mismo sentido-, y
aseguramiento de la neutralidad competitiva que se aplica sobre todo en
los casos en que una organizacin estatal compite con el sector privado en
trminos comerciales pero a la vez mantiene la provisin de otro servicio
monoplico. El CUADRO XV proporciona una visin de conjunto hacia
fines de la dcada (1997) de la magra utilizacin de esta herramienta por
parte de los gobiernos locales de todo el mundo y de modo particular en la
regin.

72

PUMA, User charging for government services. Best Practice Guidelines and Case Studies, Pars,
1998.

51

CUADRO XV:
DESAGREGACIN DE LOS INGRESOS
DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN PROMEDIOS73
PORCENTUALES POR REGIONES
Regiones

Pases
OCDE
Amrica del
Sur y Central
Europa del
Este
frica/Asia
TOTALES

Transferencias74

Ingresos
Propios

Impuestos
totales75

Impuestos
a los
ingresos76

Impuestos a
la propiedad

37,97 62,03 39,44 17,80 11,.76

29,26 70,74 47,08

1,77

34,01 65,99 52,83 39,18

30,07 69,93 38,10 13,68
34,41 65,59 43,28 19,29

Impuestos
a Bienes y
Servicios77

Aranceles,
multas y
venta de
servicios78

3,33 10,43

9,52 19,19

5,22

5,65

3,08

8,00

13,77 10,32
10,44 6,90

7,35
8,57

Fuente: IMF, Government Finance Statistics Yearbook 1997.

Finalmente, el gobierno local deberia estar en condicin de realizar (en el

caso de prestaciones propias) o tener sus propios clculos (en el caso de ser
regulador o fiscalizador de un servicio tercerizado de algn modo) basados
en el anlisis costo-beneficio, hacindose cargo de todas las dificultades
del mtodo especialmente en prestaciones pblicas (dificultades para la
medida del beneficio, consideracin de los detrimentos o antibeneficios
que pueden concebirse tambin como costos-, los problemas especiales de
tareas mano de obra intensivas, los requisitos especficos por rea o tipo de
servicio como usar el VAN y no ratios en salud, y otros ms generales
como la inclusin de costos y beneficios intangibles con tcnicas
apropiadas y anlisis de sensibilidad-, precavindose para los casos de
costos incompletos o con bases diferentes de comparacin o con
dificultades de proyeccin de demanda y, sobre todo, prestando la debida
atencin a consideraciones de equidad para lo que las tcnicas de
evaluacin social y ambiental de proyectos estn considerablemente
73

Se trata de medias aritmticas.

Incluye todos los tipos de aportes de los niveles superiores de gobierno.
75
Tanto el total como cada tem estn expresados como porcentaje de los ingresos propios. Los
porcentajes expresados en las 4 columnas siguientes sumados pueden diferir de los porcentajes de esta
columna pues existen otros tributos locales (contribuciones de seguridad social en algunos pases, y otros
varios) no incluidos en el CUADRO.
76
Incluye los ingresos de las personas tanto fsicas como jurdicas.
77
Incluye IVA, impuestos a las ventas y similares
78
De stos, exceptuando las multas, corresponden la mayora a la categora de cargos a usuarios por
servicios.
74

52

desarrolladas as como otras ya usadas en la regin y por organismos

internacionales-). Aplacada en gran parte la controversia suscitada por la
otrora ciencia bastarda y ms conscientes de sus limitaciones pero sin
olvidar nunca su potencialidad- y unindose en pool de recursos humanos
cuando la envergadura municipal relativa lo requiera, los gobiernos locales
cuentan aqu con un poderoso refuerzo para ejecuciones propias,
evaluaciones y negociaciones con prestadores privados o mixtos y con sus
propias sociedades locales con relacin a los servicios pblicos y como
soporte tcnico de las opciones de poltica.

VI. Una recorrida comparativa a las modalidades de gestin

con algunas conclusiones preliminares
20. Al comenzar los >90s existan numerosas modalidades para la
prestacin de servicios pblicos urbanos. Partiendo del caso mexicano
Bpero generalizable por su variedad al continente- e integrando todas las
dimensiones al anlisis79 , puede decirse que la gestin poda ser en sus
tipos bsicos -con distintas combinaciones posibles, tanto dentro de cada
categora como entre los tipos, arreglos mixtos que muchas veces podan
darse en la realidad- : pblica o privada; en condiciones de concurrencia o
de monopolio; en forma centralizada o descentralizada; partiendo del
supuesto de una operacin deficitaria u orientada a ser autofinanciable; con
orientacin social o con el criterio de la demanda solvente; heternoma
respecto de los usuarios o con incorporacin de diversos grados de
autogestin. Pero a principios de la dcada la forma predominante de
prestacin de servicios pblicos bsicos en casi toda la regin estaba a
cargo del sector pblico (aun en casos de descentralizacin previa de
grandes empresas pblicas como en el caso del agua potable y saneamiento
en la Argentina, el cuadro para las 24 jurisdicciones subnacionales
registraba 1 caso de empresa privada, 1 caso de cooperativas y
municipalidades, 1 mixto Bparte a cargo de la anterior empresa nacional,
parte una empresa pblica provincial, y 11 municipalidades- y las otras 21
a cargo de empresas pblicas nacional -la Capital- y provinciales -gestin
descentralizada en 11 casos- o bien a cargo de rganos pblicos de la
79

V. E. Duhau, Gestin de los servicios urbanos en Mxico: alternativas y tendencias en Schteingart, cit.

53

administracin nuclear80, o sea 10 casos de gestin centralizada)

generalmente bajo la forma de diversas empresas pblicas de enorme
variedad de formatos y con muy diversas modalidades organizacionales
conocidas en la regin como sociedades del estado, empresas nacionales,
sociedades pblicas de capital, sociedades mercantiles con capital pblico,
empresas de propiedad pblica con forma de sociedad mercantil,
sociedades de economa exclusiva, empresas mixtas, sociedades annimas
mixtas, haciendas paraestatales, sociedades mixtas, etc. El rango extremo
de variacin de formas y denominaciones no tiene que ver exclusivamente
con el crecimiento fragmentado y agregativo de nuestros sectores pblicos:
en Estados Unidos, por caso, la gama es todava hoy igual Bo ms- de
variopinta y a pesar de las mayormente estriles pesquisas jurdicas, la
multitud de nombres no afectaba mayormente los modos de gestin. El
sector pblico empresarial creci en la regin por varias causas (adems de
la creacin de bancos de fomento y otras instituciones financieras,
confiscaciones en casos excepcionales como la II0 Guerra Mundial,
absorcin de empresas en quiebra, etc., deben mencionarse especialmente
las sucesivas nacionalizaciones de servicios extranjeros o de explotacin
de recursos naturales) pero en lo que se refiere especficamente a los
servicios pblicos bsicos urbanos, el fenmeno surge con fuerza en casi
todos los Estados de Occidente en general a partir de la I0 Guerra Mundial
y, en paralelo, en las grandes ciudades incluso desde antes. Las causas
Brepetidas tambin en toda la regin- que movieron, especialmente a los
Estados y municipios a separar sus empresas de la administracin general
(o nuclear) y transformarlas en sociedades annimas o de responsabilidad
limitada fueron principalmente la bsqueda de una ' gerencia ms elstica',
el propsito de 'sustraer las empresas al control de las corporaciones
comunales' (es decir, de los avatares polticos de los Concejos), una
poltica referida al 'personal tcnico y comercial' ms flexible y con
mejores salarios, y
mejores posibilidades de financiamiento. 81
Conceptualmente, el sector nuclear tena -y tiene en la teora, al menos en
pases desarrollados- algunas ventajas comparativas para la prestacin de
los servicios en funcin de que sus reglas de procedimiento presionaban
fuertemente para lograr una poltica global coherente, su estructura
jerrquica aseguraba un mximo de respuesta a las demandas cotidianas de
sus superiores polticos y las reglas de estabilidad e ingreso Btericamente80

Usamos el trmno que alude a la administracin central Bdesde el punto de vista funcional- de las
jurisdicciones subnacionales para evitar su confusin con >central= en el sentido de nivel nacional o
federal de gobierno.
81
V. E. Forsthoff, , Derecho Administrativo, cuyo esquema bsico seguimos, para una panormica muy
abarcativa desde fuera de la regin.

54

podan asegurar una mayor continuidad de polticas; claro que, en el

reverso de esos mismos rasgos, se producan enormes demoras
precisamente por los procedimientos altamente formalizados, el desempeo
se tornaba casi imposible de evaluar dadas las mltiples y muy cambiantes
metas de sus tareas y, finalmente, dado que los castigos por los errores son
Bal menos en la teora- mucho ms seguros que las promociones por los
xitos, se instala un ethos extremo de aversin al riesgo.82 Como se ve, los
tpicos de eficiencia y eficacia en las prestaciones vienen de larga data,
ms all de la propiedad del servicio. Gran parte de los problemas
posteriores Bhay perodos cuya revisin histrica rigurosa, ms all del
debate ideolgico, muestra notables desempeos en algunos servicios
prestados por el sector pblico en diversos niveles que incluso compitieron
exitosamente frente a empresas privadas- derivaron, en el plano
institucional, de una incoherencia fundamental: la pretendida bsqueda de
mayor flexibilidad exiga que el sector paraestatal quedara exento Bal
menos parcialmente- de la vigencia de las normas de contabilidad, obras
pblicas y procedimiento administrativo propias del sector nuclear, pero
cada tanto los Estados nacionales terminaban por uniformar a las empresas
con ese sector de la administracin83, lo que forzaba luego a crear un nuevo
tipo de arreglo institucional flexible que a su vez era ms tarde uniformado
y mostraba as todas las inadecuaciones del sector nuclear. En un ejemplo
paradigmtico Bcon reflejo e influencia en parte de la regin-, el caso
argentino muestra un ciclo completo: entes autrquicos - empresas del
Estado - sociedades del Estado - sociedades annimas con participacin
estatal mayoritaria. A comienzos de la dcada los sectores pblicos
paraestatales en los pases ms grandes de la regin mostraban en general
Bcon algunas excepciones- un peso relativo considerado en general como
excesivo asociado a dficits crnicos, un rgimen de designaciones con
muchas fallas (que junto a equipos profesionales y de ingeniera
notablemente aptos inclua una altsima rotacin en los puestos de
conduccin y un uso generalizado de criterios clientelares para el
sobreempleo ms all de cualquier consideracin de equidad distributiva),
dificultades en el proceso de toma de decisiones (con choque de
racionalidades y problemas derivados de la confusin de roles84) y un
sobrepeso de formalidades en los requisitos para compras, ventas y
82

V. sobre esto C. Hood et al, Delivering Public Servicers in Western Europe. Sharing Wester European
Experience of Para-Government Organization, Sage, Londres, 1988.

83

Las razones Bpolticas, sociales, culturales- para esto son demasiado diversas para incluirlas en este
anlisis.
84
Entre ellos el tpico de poacher vs. gamekeeper.

55

contrataciones Bpor la asimilacin mencionada con la administracin

general- que obstaculizaban cualquier intento de flexibilidad de gestin; a
lo que debe sumarse que tamao no equivale a fortaleza, por lo que las
pretendidas funciones sociales y de regulacin del mercado a menudo
contaban muchas veces con escasa capacidad institucional para su
implementacin..85
21. En ese contexto problemtico se desat la ola de privatizaciones que
dio lugar a que en Amrica Latina desde fines de los '80s 22.000 millones
de dlares en activos del sector pblico fueran vendidos, arrendados,
concesionados o tercerizados de diversos modos al sector privado. Por
razones muy prcticas -crisis fiscal, endeudamiento externo, presin de los
organismos internacionales de crdito y/o recurso poltico de ltima
instancia- a veces acompaadas de argumentos econmicos -la bsqueda de
la eficiencia y un incremento en la eficacia de las prestaciones-, Amrica
Latina se coloc a la cabeza del mundo en materia de privatizaciones en sus
tres especies principales: planificadas (decisiones de poltica econmica),
pragmticas (decisiones por necesidad o conveniencia administrativa) y no
deliberadas (las deficiencias del servicio provocan la intervencin de hecho
de empresas, del tercer sector o de la comunidad, que luego se prolonga y
ampla)86. La variedad de modalidades de desestatizacin fue muy grande:
venta de activos (por licitacin pblica, negociacin directa, donacin de
activos, suscripcin de acciones por los asalariados -modalidad a menudo
ms declarada que efectiva-, etc.), desregulacion (en trminos de fomento
de la competencia, aunque con alcances limitados), concesin de servicios
pblicos, racionalizacin del sector de empresas pblicas (con distintos
alcances), desburocratizacin (parcialmente), descentralizacin (en uno de
los sentidos vistos en IV.), etc. Con el antecedente previo de Chile en
1982, emprendieron reformas privatizadoras en los servicios elctricos
Argentina en 1991, Per en 1992, Bolivia y Colombia en 1994, El Salvador
en 1996, etc., mientras que para los servicios de gas -y nuevamente con el
antecedente chileno de los '80s- se registran, entre otros, los casos de
85

Como el anlisis se centra en las modalidades de gestin, se omite aqu toda mencin a roles de
incremento de la autonoma estatal frente a sectores concentrados, poblamiento y desarrollo de regiones
marginales, abaratamiento de bienes y servicios de consumo especialmente para sectores de menores
ingresos, etc. funciones que muchas veces Bno todas- varias de las empresas pblica s cumplieron. En
otro plano, la cuestin de la falta de incentivos por ausencia de beneficio remite a una discusin de
poltica econmica que est en el centro del debate filosfico dentro y fuera de la regin desde hace ms
de medio siglo y que escapa a los fines de nuestro anlisis.
86

V. R. Batley, Participacin del sector privado en la prestacin de servicios urbanos, en E. Rojas y

et al (edit.), La ciudad en el siglo XXI. Experiencias exitosas en gestin del desarrollo urbano en Amrica
Latina, BID, 1998.

56

Argentina (1992), Per (1993), Colombia (1994), Brasil (1995, incluyendo

una enmienda constitucional) y Bolivia (1996). Los modos de traspaso
fueron tambin variados (transferencia de activos para las
telecomunicaciones de lnea en Argentina, Chile, Mxico y Per,
concesiones y arrendamientos para la distribucin de agua potable en
Argentina, Brasil, Chile y Colombia, etc.) Como ilustracin de las
variedades en la realidad, se incluyen una comparacin de mecanismos de
privatizacin empleados en los diferentes pases para uno de los sectores de
servicios bsicos, y un caso especfico de otro servicio en detalle y para un
solo pas comparando las modalidades de gestin antes y despus de la
privatizacin (CUADROS XVI y XVII).
22. Otro impacto de la ola privatizadora fue conceptual: la puesta en
cuestin de la definicin de 'servicio pblico' predominante en la regin y
el interrogante sobre si ese concepto no deba dejar paso, habida cuenta de
los cambios de gestin, al de 'public utility' -con traducciones diferentes
segn nuestros pases-. Debe aclararse que la confusa idea tradicional de
'servicio pblico' alcanzaba cada vez menos a disimular,
CUADRO XVI: LA PRIVATIZACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA
POTABLE EN PASES SELECCIONADOS

PAS

ALCANCE
GEOGRFICO

MECANISMOS DE
PRIVATIZACIN

Argentina

Metropolitano

Concesin

Chile

Provincial (varios)
Metropolitano

Concesin
Contratos de Servicios,
COTs87

Mjico

Provincial (varios)
Metropolitano

Concesin
Contratos de servicio/
Arrendamiento

Per

Metropolitano

Concesin

Venezuela

Metropolitano
Provincial (varios)

Concesin (fracasada)
Concesin, COTs

Fuente: Foster, cit.

87

COT es el sistema Construir-Operar-Transferir (BOT en ingls).

57

CUADRO XVII: MARCO DE LA INDUSTRIA DEL GAS EN

ARGENTINA

ANTES DE LA
PRIVATIZACIN

DESPUS DE LA
PRIVATIZACIN

PRODUCCIN DE
GAS

- Precio regulado
-Mercado altamente
concentrado
-Ministerio de Economa
fija precios

- Precio libremente
negociado
-Mercado menos
concentrado (pero an con
pocos vendedores)
-Org. Reg.(ENARGAS)
autoriza pass-trhough del
precio del gas a las tarifas

SERVICIOS DE
TRANSMISIN

- Gas del Estado (emp.

pb) nico comprador

- Dos compaas de
transmisin
- Acceso abierto
- Tarifas reguladas por
ENARGAS
- Servicio elegido por el
consumidor

SERVICIOS DE
DISTRIBUCIN

y vendedor de gas(servicios no desacoplados)

- 9 compaas de
distribucin
- Acceso abierto
- Tarifas reguladas por
ENARGAS
- Servicio elegido por el
consumidor

AUTORIDAD
REGULATORIA

- Secretario de Energa

- Secretario de Energa
(produccin)
- ENARGAS (Transporte
+ Distribucin)

ALCANCE DE LA
AUTORIDAD

- Nacional

- Nacional

Fuente: Enargas

58

y esto desde bastante antes de la irrupcin de las reformas, que ese concepto tomado de Francia, donde tuvo nacimiento cierto en un tribunal administrativo
en 1873- estaba en crisis creciente en el pas de origen al menos desde la
primera mitad de los '50s88, y algunas posturas usuales entre nosotros que lo
vinculaban con la denominada doctrina de los 'cometidos bsicos del Estado'
('finalidades' o 'funciones' en otros esquemas de alcance similar), de amplia
circulacin en Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay, Venezuela y casi toda las
reas latino-hablantes, en realidad implicaban una cierta peticin de principio
que no avanzaba demasiado para resolver la cuestin. Los anlisis en la regin
no resultaron demasiado iluminadores89 por lo que mayormente se conserv el
concepto como convencin usual. Dejando de lado las dudas sobre si esos
servicios han dejado de ser actividad administrativa, si ha cesado la titularidad
estatal de ser una de sus notas definitorias y si se ha reemplazado el modelo
francs por el norteamericano (cuestiones ciertamente muy importantes y con
serias consecuencias pero que no se definen a travs de una discusin
doctrinaria), aun cuando se respondiera afirmativamente a esos interrogantes no
debera olvidarse que para el concepto norteamericano de public utilities el
criterio central de definicin es que se trata de emprendimientos o actividades
calificadas como tales por las legislaturas al crearlas o modificarlas. La
prctica universal hoy da, recogida por la Conferencia Mundial de la ONU en
Estambul90 mantiene el trmino public service para todos los servicios urbanos
tradicionalmente englobados en l aunque con dos precisiones: i) que ello no
implica necesariamente que deban ser suministrados por un organismo pblico,
pero ii) al ser 'pblicos' se supone que deben estar al alcance de todos los
ciudadanos. Las agencias de cooperacin bilateral o multilateral, as como los
organismos internacionales de crdito y otros entes supranacionales utilizan el
mismo criterio al emplear el trmino - que se mantiene y se sinonimiza con el
de 'public utilities'- aclarando que no significa necesariamente servicios
producidos por el sector pblico sino que normalmente se consideran como
responsabilidad del gobierno. La misma idea se ha venido desarrollando en la

88

De hecho, la publicacin de la tesis doctoral de Corail La crisis de la nocin de servicio pblico, data de

1954.
89

A pesar de la enorme cantidad de publicaciones en casi todos los pases. Coadyuvaron al fracaso del
emprendimiento que por lo general las indagaciones sobre la 'naturaleza jurdica' de algn instituto suelen ser estriles
porque lo que se busca, como se lo busca, no existe; pero en este caso, adems, un concepto en crisis por ms de medio
siglo suscita dudas sobre su pertinencia. Hacia comienzos de los '80s, administrativistas de muchos de nuestros pases
comenzaron a asumir la cuestin partiendo de que la definicin era claramente estipulativa y para nada lxica.
90
The State of the World's Cities 2001, que es a la fecha el documento ms relevante en estas cuestiones a
nivel universal.

59

regin con una aproximacin menos cerrada que la tradicional, ms general y

ms funcional, a la vez que ms rica91.
23. Intentar una evaluacin general del desempeo del sector pblico en la
prestacin de los servicios urbanos bsicos sera aventurado. Las lagunas de
informacin sistemtica son muy grandes92 y si bien hay cada vez ms estudios
de caso, no slo son pocos con relacin al universo a relevar sino que los
importantes aportes que hacen son dificlmente comparables. Sin duda que la
investigacin aumentar considerablemente en el futuro, dado que existe plena
conciencia que la calidad de los servicios bsicos impacta muy directamente
sobre, [Link]., los modos de funcionamiento de los mercados locales de vivienda
y, en general, hoy se evidencia un reconocimiento universalizado de que la
interrelacin entre los servicios urbanos bsicos y el bienestar social, el
desarrollo econmico y el medio ambiente, convierte a la provisin adecuada
de esos servicios en una cuestin crtica en cuanto es uno de los desafos ms
complejos para la gobernanza urbana. Pero adems, aparte de las intensas
discusiones filosficas y polticas que sesgan muchos anlisis de gestin, el
sector pblico -sus niveles y modalidades- dista mucho de ser homogneo. En
el nivel nacional, la empresa pblica brasilea de telefona lleg a colocar en
menos de un cuarto del tiempo ms telfonos que su similar argentina en toda su
historia, registrando esta ltima al momento de su privatizacin demoras
extremas para la instalacin de nuevas lneas93. En el nivel local, la provisin de
agua potable y saneamiento atraves etapas diferentes94: en el caso brasileo,
91

Para citar slo un caso representativo: P. Prez, un especialista en la materia con importante y difundida
produccin bibliogrfica seala: "Conceptualmente el carcter de pblico de un servicio implica su definicin como
un derecho de la comunidad , en forma independiente del modelo de gestin en que se base y de quien est a cargo de
su produccin. Ese carcter implica la necesidad de garantizar, de algn modo, las condiciones de acceso y
mantenimiento para el conjunto de la poblacin, independientemente de su lugar de residencia (condiciones
territoriales), de su vinculacin con la propiedad del suelo (condiciones institucionales) y de sus recursos (condiciones
econmicas). Para que esa nocin del carcter pblico de un servicio se aplique realmente, es necesario que exista una
valoracin social ampliamente compartida que lo recoja y que se consolide institucionalmente (legalmente) por los
mecanismos y procedimientos establecidos en forma democrtica."
92
Para el Informe Final de Estambul se utilizaron datos de 1993 sobre 237 ciudades recogidos en 1995-96 y
datos de 1998 de 151 ciudades recolectados en 2000-2001. Como se mencion antes, la falta de bancos locales y
regionales de datos -con honrosas excepciones- viene a dificultar un problema ya de por s difcil por el prometedor
pero incipiente desarrollo de indicadores de desempeo en la regin.
93
Que algunos ubican en un promedio de 22 aos y otros en ms. La informacin no es totalmente confiable
pero lo cierto es que a pesar de esquemas innovadores ensayados a fines de los '80s una lnea telefnica era a todos los
efectos prcticos un artculo suntuario de acceso virtualmente imposible para un nuevo usuario en el mediano plazo.
En cuanto a la situacin inmediatamente anterior a la privatizacin el caso argentino registra un desvo esencial del
modelo ingls pretendidamente seguido: en lugar de mejoras y ordenamiento de las empresas a privatizar -un punto
clave en el esquema thatcheriano- ms bien se procedi a la inversa con por lo menos un 'descuido benigno'.
94
V. C. Ugaz, Access to regulated utilities in Latin America, documento de trabajo de WIDER a partir de una
ponencia presentada en el taller 'Ahora las instituciones. Desarrollo Institucional para el Desarrollo Humano en
Amrica Latina' organizado por Wider y la Universidad de las Naciones Unidas, 1999.

60

los municipios fueron tradicionalmente responsables de la provisin hasta

principios de los '70s, cuando comenzaron a crearse empresas pblicas para el
sector a nivel estadual; bajo la gida de PLANASA, el programa federal de
agua y saneamiento, se alent a que los gobiernos locales transfirieran las
concesiones del servicio a las empresas estaduales a cambio de financiamiento
federal; esas empresas lograron buenos desempeos llevando la cobertura total
del pas de 45% en 1970 a 83% en 1985, aunque las realizaciones en cuanto a
saneamiento fueron ms modestas. A partir de entonces, surgieron diversos
problemas: mientras PLANASA pareca cada vez ms impotente para extender
la cobertura a los pobres urbanos, las empresas estaduales tendan a invertir en
las reas de mayores ingresos donde las cobranzas eran ms simples y los
respectivos barrios estaban construidos a partir de una cuidadosa planificacin y
presentaban pocos desafos tcnicos. Ya se aludi al estado crtico
inmediatamente anterior a las privatizaciones en muchas empresas pblicas
bsicamente por la insuficiencia de las inversiones que no slo obstaculizaba -o
anulaba totalmente- la posibilidad de extensin de las redes sino que acentuaba
la obsolescencia de la instalacin y generaba a su vez nuevas prdidas (es lo
ocurrido con las prdidas tcnicas por defectos de la red y los consumos
clandestino en el caso de la provisin de electricidad, [Link].)95. Pero junto a estos
casos hay muchos otros de signo inverso. Los gobiernos locales, p. ej., no slo
tuvieron con frecuencia desempeos eficaces sino que no adolecieron en sus
gestiones de varios de los defectos listados para las empresas pblicas
nacionales de servicios y la ola privatizadora los encontr, en diversas y
numerosas instancias, en condiciones de plantear opciones diferentes. Es cierto
que hay cuestiones de escala implicadas, pero el desempeo de la Ciudad de
Mxico, p. ej., en materia de recoleccin de residuos -o en educacin primaria,
si incluimos servicios sociales- se comparan ms que aceptablemente con
gestiones enteramente privadas en lugares similares y en algn caso los
indicadores estn por arriba de esas otras gestiones. Hay empresas pblicas muy
exitosas para la provisin de agua potable, como los casos de ACUAVALLE en
Cali, EPM en Medelln, CAD en Monterrey, COPASA en el Estado de Minas
Gerais y EMOS de Santiago96 con desempeos mucho ms cercanos a
prestadores diversos de los pases de la OCDE que a gestiones latinoamericanas
de diversos tipos. Y aun dentro de un mismo sector pblico (mismo pas, mismo
servicio) es posible encontrar diferencias en la eficacia y eficiencia de la
gestin. San Pedro Sula en Honduras, provisto por la municipalidad, tiene
95

Ver varios de estos casos en P. Prez, Servicios Urbanos y Equidad en Amrica Latina. Un panorama en
base a algunos casos, IIG, Paper n1 49, 1999.
96
V. G. Yepes, Management and Operaqtional Practices of Municipal and Regional Water and Sewerage
Companies in Latin America and the Caribbean, BM, 1990.

61

apreciablemente mejor servicio que Tegucigalpa, la capital, abastecida por

SANAA, la empresa nacional de agua potable. La denominada Empresas
Pblicas de Medelln, organizada por la respectiva municipalidad a partir de las
reformas de la legislacin colombiana, con capital totalmente pblico y un
gerente designado por el Alcalde, en un arreglo organizacional original que se
ocupa como persona jurdica nica de los servicios de distribucin de gas por
red, de la generacin y distribucin de energa elctrica, de acueducto,
alcantarillado y telecomunicaciones en el rea metropolitana de Medelln y
otros centros urbanos del Departamento de Antioqua y aun de fuera de esa
jurisdiccin subnacional pero dentro del territorio colombiano, es un caso
emblemtico de buena gestin, resultados operativos sin dficit y calidad de
servicios. Sus funcionarios97 explican someramente el suceso alcanzado, con
ndices muy superiores al promedio -incluyendo todas las modalidades de
gestin pblicas y privadas- en el rigor conceptual con que se ha procedido -en
trminos jurdicos, gerenciales, tcnicos y financieros-, en la idoneidad del
personal, la funcin social centrada en el cliente y la capacidad planificadora.

24. Las reformas privatizadoras se plantearon al comienzo, especialmente en los

pases que las encararon ms ampliamente, como un esquema de 'todo o nada'.
Al cabo de una dcada, y atento tanto a los resultados de experiencias
concretadas -en cuanto a la privatizacin en s- como a las dificultades de las
que estn en sus comienzos o con cierto grado de desarrollo, la visin ha pasado
a ser de que la privatizacin es un continuum98 que incluye formas y grados
diferentes. Esa enorme variedad -que implica relaciones complicadas y a veces
complejas con el sector pblico (nuclear y/o paraestatal o descentralizado), las
ONGs, las organizaciones de base, el tercer sector no comprendido en los
grupos anteriores y los ciudadanos en general, y de stos entre s, se
corresponde con la nocin de gobernanza ampliada ya mencionada. Como las
combinaciones resultantes posibles son muchsimas, algunos99 han optado por

97

F. Piedrahita D., director de planificacin. V. La experiencia de Empresaspblicas de Medelln, en La

Ciudad en el Siglo XXI, , cit.
98

La nocin es adecuada en el sentido de incluir diferentes formas con grados sucesivos crecientes (o
decrecientes) de participacin privada; no tanto en cuanto adems del grado, los arreglos incluyen muy
diferentes funciones e intervenciones para el sector privado no siempre comparables entre s. Debe recordarse
que hay modalidades tradicionales en el continente desde mucho antes de las reformas y con lgicas slo
parcialmente coincidentes.
99

Como Devas, op. cit.

62

listar las que consideran ms relevantes100: establecimiento de organizaciones

de prestacin de servicios como organismos ejecutivos semiautnomos o
empresas de propiedad municipal; contratacin (o subcontratacin) de la
prestacin de servicios con compaas privadas, ONGs u organizaciones de la
comunidad; franquicia o licencia para la provisin de servicios otorgada a
organizaciones privadas; venta definitiva de activos y organizaciones de
servicios al sector privado; y desarrollo de partenariados pblico-privados en
procura de nuevas inversiones. sas y otras han sido empleadas en la regin101:
prestacin estatal pura -ya vista- y otras formas de prestacin pblica de
servicios (p. ej., por parte de la comunidad) modalidad muy presente en los
casos ms definidos de 'bienes pblicos' (como el alcantarillado o la eliminacin
de residuos slidos, como ya vimos) pero que tambin se aplica a otros servicios
(como la provisin de agua y la educacin primaria en Mxico); empleo de las
modalidades de arrendamiento, concesin, franquicia y licencia especialmente
en los casos de monopolios: el gobierno transfiere a largo plazo al sector
privado las responsabilidades de produccin y prestacin pero retiene el control
(aplicado en los sectores de telecomunicaciones, agua, electricidad y gas en
Mxico, Brasil, Argentina y Chile; el CUADRO XVIII ilustra las diferentes
formas empleadas dentro de la modalidad contractual en el caso del agua para
pases seleccionados); diferentes formas de contratacin ms general (como
contratos de administracin a largo plazo usualmente para recoleccin de
residuos y limpieza urbana como en Argentina, Bolivia, Brasil y Per y, ms
puntualmente, para el mantenimiento de calles como en Recife o para
instalacin y operacin de un sistema informtico para liquidacin de sueldos
como en Campeche; el CUADRO XIX compara los porcentajes de gasto en
actividades contratadas de las grandes ciudades de la regin -divididas en
subzonas- con las de pases industrializados); modalidad de competencia
autorizada o regulada (el caso casi universal en Amrica Latina de los taxis y
autobuses; con la forma de mantener la provisin directa junto a la autorizacin
a prestadores privados se utiliza para servicios sociales como salud o
educacin); asociaciones entre prestadores pblicos y privados (los casos
brasileos de empresas de economa mixta con acciones de propiedad de
gobiernos, municipios y empresas privadas; en Hermosillo, como en otros
municipios mexicanos, se emplean fideicomisos -con recursos pblicos y
privados para propsitos con o sin fines de lucro-, empresas conjuntas -donde
100

Pero son formas de participacin del sector privado en la produccin de servicios que no
necesariamente implican modalidades diferentes de gestin.
101

V. R. Batley, op. cit.

63

el sector pblico se ocupa de la infraestructura y el privado de la construccin

de viviendas, pero sin constituir un fondo comn- y planificacin conjunta de
inversiones -coordinacin entre diferentes niveles de gobierno y empresas
privadas-); empresas conjuntas con beneficiarios (en muchos casos, los
servicios bsicos a nivel de vecindario; en Per y otros pases se aplica a la
planificacin y las contribuciones voluntarias -en efectivo o mano de obra- para
mejoramiento de asentamientos); respaldo estatal del consumo y
abastecimiento privados (subsidios a proveedores, cupones y prstamos a los
consumidores ms pobres; la modalidad se emple clsicamente especialmente
en niveles superiores de gobierno, en la actualidad a nivel municipal o
coordinado; algunas de sus aplicaciones despiertan muchas controversias si se
acerca al formato de vales).

CUADRO XVIII: DIFERENTES CONTRATACIONES PARA EL SERVICIO

DE AGUA POTABLE EN PASES SELECCIONADOS
PAS

TIPO DE CONTRATO

ARGENTINA (BUENOS AIRES)

Concesin por 30 aos

ARGENTINA (SANTA FE)

Concesin por 30 aos

ARGENTINA (TUCUMN)

Concesin por 30 aos

COLOMBIA (CARTAGENA)

Contrato de gestin por 30 aos - Empresa

Mixta

COLOMBIA (TUNJA)

Contrato de concesin de gestin por 30

aos

MXICO (CIUDAD DE MXICO)

Contrato de gestin/servicio por 10 aos

MXICO (PUERTO VALLARTA)

COT102

TRINIDAD Y TOBAGO

Contrato de gestin de 3 a 5 aos para

culminar en concesin

VENEZUELA

Concesin por 25 aos

Fuente: F. Basaes et alii., Can Privatization Deliver? Infrastructure for Latin America, BID, 1999.
102

Esquema Construir - Operar - Transferir (BOT)

64

CUADRO XIX

25. Antes de intentar abordar la cuestin del desempeo para las gestiones
privadas o mixtas, debe destacarse que en todos los anlisis aparece en forma
creciente las caractersticas o tipo del bien103 del que se trate.104 As, al analizar

103

Entendido aqu en el sentido de la economa del sector pblico, incluyendo bienes propiamente
dichos y servicios.

65

los problemas de los esquemas privatizadores en el servicio elctrico, se

ordenan las dificultades en torno a dos problemas tradicionales de este tipo de
mercados -la eleccin de una metodologa para calcular los precios del servicio
y la definicin de las condiciones de acceso a la red. En el caso del agua, las
peculiares caractersticas de su relacin precio/ volumen, los aspectos
vinculados con su condicin de servicio de red, etc., permiten ordenar las
opciones desde esquemas COT o COO105 para la propiedad con una
participacin muy limitada del sector privado hasta las operaciones de
mantenimiento con una participacin mxima mediante la forma de
contrataciones generales o particulares diversas. De hecho, algunos anlisis106
relativamente fructferos para considerar en conjunto los servicios bsicos y
sociales parte de un 'espectro' donde en una punta est el agua potable como
bien pblico puro y en la otra la educacin como bien meritorio o preferente.
Aun en el caso de los residuos107 la facilidad relativa de determinar el producto
en cada subtipo de servicio o actividad -lo que depende de la naturaleza del
bien- condiciona fuertemente la posibilidad de una privatizacin exitosa. Los
problemas de regulacin examinados en conjunto en la regin a finales de la
dcada nuevamente pusieron de relieve la importancia del bien en cuestin y sus
caractersticas. Dentro de los debates del perodo se not un avance muy fuerte
sobre los esquemas conceptuales de la economa pblica tal como est en los
libros de texto de todo el mundo: empezando por la extensin del mecanismo de
desacople o unbundling hasta difuminar la propia nocin de monopolio
natural.108 Hacia fines de la dcada, y luego de algunos fracasos, hay una cierta
revisita a la economa pblica tal como se la analizaba hasta 8 aos antes. Un
104

V., entre otros, D. Artana et alii, Regulation and Contractual adaptation in Public Utilities. The
Case of Argentina, Was., BID/IMP, 1998, S. Urbiztondo et alii, Electricity, Natural Gas an
Telecommunications, (borrador) BID, 1999, A. Jouraviev, Regulacin de la industria de agua potable, Vol. I
Necesidades de informacin y regulacin estructural, Vol. II Regulacin de las conductas, CEPAL, Santiago,
2001, y muchos otros, algunos citados, incluyendo la conferencia y posterior publicaicn del BID sobre
losproblemas de segunda generacin en las privatizaciones latinoamericanas.
105

Construir-Tener en Propiedad - Operar, o BOO (Build-Own-Operate) en ingls.

106

Como en diversas publicaciones institucionales del BM pero sobre todo por estudios comparados y
de casos puntuales elaborados por diferentes consultores y analistas y editados por el BM
107

V. S. Cointreau-Levine, Private Sesctor Participation in Municipal Solid Waste Services in

Developing Countries, Prog. Gest. Urbana ONU/BM, n1 13 1994.
108

Hay una reconceptualizacin terica surgida de comparar 'fallas del mercado' vs. 'fallas de la
intervencin gubernamental' que avanza sobre la esfera del sector pblico con anlisis renovados; pero en la
regin de lo que se trat principalmente fue de razonamientos ad hoc para llevar las privatizaciones ms all de
lo que la teora econmica planteaba.

66

ejemplo es el renacido consenso entre donantes y organismos internacionales

sobre la justificacin de la intervencin estatal en los casos en que el mercado
funcionar en forma no eficiente o directamente no funcionar: cuando no hay
incentivos para las empresas privadas pues no es factible cobrar en proporcin
al consumo (el caso de los bienes pblicos como el alumbrado pblico); cuando
los mercados son no-competitivos o inexistentes (como el caso de los
monopolios naturales: el abastecimiento de agua potable por caeras, p. ej.);
cuando las empresas privadas libradas a s mismas seguramente desconocern
los costos y beneficios de los que estn ms all del alcance del mercado (es el
problema de las externalidades, positivas como la vacunacin o negativas como
la contaminacin industrial); cuando sea factible que los mercados no logren
niveles socialmente aceptados de equidad (es el caso de los bienes meritorios o
preferentes, como la salud o la educacin). Uno de los estudios comparativos
con mayor recopilacin estadstica transversal ya haba mostrado, para el caso
de los servicios urbanos del norte de Amrica que la incidencia y adopcin de
distintos arreglos organizacionales por parte de los gobiernos locales tiene que
ver centralmente con los atributos de cada bien o servicio especfico.109
Inclumos a continuacin cinco cuadros110 comparativos sobre diferentes
caractersticas de algunas actividades de produccin de las tambin
denominadas 'actividades de infraestructura', sus externalidades, requisitos de
coordinacin y objetivos sociales asociados. Estos atributos de cada servicio se
mantienen relativamente estables de manera diferenciada frente a la modalidad
de gestin que se adopte la cual, cuanto ms tome en cuenta esas caractersticas,
ms probabilidades de xito tendr.

109

R. Stein, Urban Alternatives. Public and Private Markets in the Provision of Local Services,
Pittsburg, 1990.
110

Adaptados todos de C. Kessides, Institutional Options for the Provision of Infrastructure,

Discussion Paper 212, BM, 1994 y con algunas adiciones propias. La visin general se sita cerca de la
economa pblica original con algunos matices innovadores.

67

CUADRO XX: )EN QU MEDIDA ALGUNOS SERVICIOS URBANOS

BSICOS SON BIENES PBLICOS EN TRMINOS DE TEORA
ECONMICA?

POSIBILIDAD DE
FACTIBILIDAD DE
EXCLUSIN

BAJA

CONSUMO RIVAL
MEDIA

ALTA

BAJA

111

MEDIA

Gestin de residuos
slidos: disposicin
(relleno sanitario)

Gestin de residuos
slidos: recoleccin
Gestin del
saneamiento (cloacas
de costomedio/bajo):
cloacas en condominio

Abastecimiento de
agua por caeras:
equipos temrinales
comunes ([Link].,
bombas manualesde
agua)

ALTA

Gestin del saneamiento

(alcantarillado y cloacas
convencionales):
alcantarillado
convencional de calle;
estacin de bombeo;
planta de tratamiento

Gestin de residuos
slidos: disposicinincineracin
Telecomunicaciones
(red bsica): Redes
Transmisin: local,
larga distancia;
Centrales; equipos para
terminal comunes

112

111
112

En este recuadro estn los bienes pblicos puros ms ntidos.

En este recuadro estn los bienes claramente privados.

Energa elctrica:
Generacin (termal,
nuclear, hdrica);
Transmisin;
Distribucin
Gestin de residuos
slidos: Transferencia,
Recuperacin de
recursos (reciclado)

68
Telecomunicaciones
(red bsica): equipos
para terminal individuales
Gestin de aguas
servidas (cloacas de
costo intermedio/ bajo)
Saneamiento bsico
(letrinas de pozos)
Abastecimiento de
agua por caeras:
sistema troncal y de
distribucin; equipo
terminal individual
(canillas hogareas)
Abastecimiento de
agua no por caeras:
tanques de vendedores, perforaciones
Fuente. v. texto.

CUADRO XXI: ECONOMAS DE ESCALA PARA SERVICIOS PBLICOS

URBANOS BSICOS SELECCIONADOS

SECTOR

BAJAS

MEDIAS
Generacin,
Distribucin

Energa elctrica

ALTAS
Transmisin

Gestin de residuos
slidos

Recoleccin;
Recuperacin de
recursos (reciclado)

Transferencia;
Disposicin:
Relleno Sanitario,
Incineracin

Red bsica de
telecomunicaciones

Red: TransmisinLarga Distancia

Centrales: Equipo de
terminal

Red: TransmisinLocal

Gestin de aguas
servidas (cloacas
convencionales)

Alcantarillado de
calle convencional;
Estacin de bombeo;

69
Planta de
Tratamiento
Gestin de aguas
servidas (cloacas de
costo
intermedio/bajo)

Cloacas en
condominio;
Tratamiento
localizado; Otras
cloacas intermedias;
Saneamiento bsico
(letrinas de pozos)

Abastecimiento de
agua (por caeras)

Equipo de terminal:
comn ([Link].
bomba), individual
([Link]. canilla
hogarea)

Abastecimiento de
agua (no por
caeras)

Tanques de
vendedores;
Perforaciones

Fuente. v. texto.

CUADRO XXII: NIVEL DE COSTOS HUNDIDOS PARA SERVICIOS

PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS

SECTOR

BAJO

MEDIO
Generacin,
Distribucin,
Transmisin

Energa elctrica

Gestin de residuos
slidos

Recoleccin;
Transferencia;
Recuperacin de
recursos

Disposicin:
Relleno Sanitario,
Incineracin

Red bsica de
telecomunicaciones

Red: TransmisinLarga Distancia

Centrales: Equipo
individual de
terminal

Centrales: Equipo
comn de terminal

Gestin de aguas
servidas (cloacas

ALTO

Alcantarillado de
calle convencional;

70
Estacin de bombeo;
Planta de
Tratamiento

convencionales)

Gestin de aguas
servidas (cloacas de
costo
intermedio/bajo)

Saneamiento bsico
(letrinas de pozos)

Cloacas en
condominio;
Tratamiento
localizado; Otras
cloacas intermedias

Abastecimiento de
agua (por caeras)

Equipo de terminal:
comn ([Link].
bomba), individual
([Link]. canilla
hogarea)

Sistema troncal
(estacin de bombeo
para toma de agua);
Sistema de
distribucin

Abastecimiento de
agua (no por
caeras)

Tanques de
vendedores

Perforaciones

Fuente. v. texto.

CUADRO XXIII: REQUISITOS DE COORDINACIN PARA SERVICIOS

PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS

SECTOR

BAJOS

MEDIOS

Generacin,
Distribucin,
Transmisin

Energa elctrica

Gestin de residuos
slidos

Recuperacin de
recursos (reciclado)

Red bsica de
telecomunicaciones

Gestin de aguas

ALTOS

Estacin de bombeo;

Recoleccin

Transferencia;
Disposicin:
Relleno Sanitario,
Incineracin

Equipo de
terminales

Red: Transmisin-Local, Larga

Distancia
Centrales

Alcantarillado de

71
servidas (cloacas
convencionales)

Planta de
Tratamiento

Gestin de aguas
servidas (cloacas de
costo
intermedio/bajo)

Saneamiento bsico
(letrinas de pozos)

Cloacas en
condominio;
Tratamiento
localizado; Otras
cloacas intermedias

Abastecimiento de
agua (por caeras)

Equipo de terminal:
comn ([Link].
bomba), individual
([Link]. canilla
hogarea)

Sistema troncal
(estacin de bombeo
para toma de agua);
Sistema de
distribucin

Abastecimiento de
agua (no por
caeras)

Tanques de
vendedores;
Perforaciones

Fuente. v. texto.

calle convencional

72

CUADRO XXIV: EXTERNALIDADES Y ALGUNOS OBJETIVOS SOCIALES

USUALES CON RELACIN A SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS
SELECCIONADOS

EXTERNALIDADES

OBJETIVOS
SOCIOPOLTICOS
USUALES113

Energa elctrica

Termal: Contaminacin del

aire
Nuclear: Radiacin
Hidroelctrica:
Relocalizaciones

Acceso costeable a servicio

mnimo

Telecomunicaciones

Efectos de red114

Acceso costeable a servicio

mnimo
Integracin nacional

Abastecimiento de agua

Asignacin intersectorial de
recursos de agua;
Salud Pblica

Acceso costeable a servicio

mnimo

Saneamiento (cloacas)

Contaminacin de la tierra y
el agua
Salud Pblica

Acceso costeable a servicio

mnimo

Gestin de residuos slidos

Asignacin intersectorial de
recursos de agua;
saturacin, salinizacin,
erosin de la tierra;
agotamiento o
contaminacin del acufero;
introduccin de
enfermedades

(ver nota 113)

SECTOR

Fuente. v. texto.
113

Existen otros complementarios que varan de caso en caso. La gestin de residuos slidos, en la
prctica concreta latinoamericana tiene objetivos de salud pblica, econmicos -visin de la basura como
recurso- y sociopolticos de eliminar la sordidez del mundo del cirujeo informal.
114

Se trata de externalidades positivas de consumo (la decisin de un usuario de conectarse a la red

genera benficios para otros usuarios -[Link]. aumentando el rango de comunicaciones posibles a travs del sistema
telefnico).

73

26. La atencin a los atributos propios del servicio de que se trate no slo es
importante para la adaptacin del arreglo institucional correspondiente, sino
tambin para el diseo que apunte a una escala ptima de funcionamiento y para
medir con relativa precisin el desempeo. Como ejemplo, y para un caso de
provisin de agua potable, las dimensiones a tener en cuenta pueden ser la
eficiencia operativa, la eficiencia de gestin, la eventual participacin privada,
el financiamiento de la inversin. el control regulatorio y la solidaridad social.
Si esto es as, el diseo apuntar a que el volumen de prestacin est por arriba
de la mnima escala de eficiencia, a que se reduzcan al mximo los costos
administrativos por unidad de prestacin, al anlisis de la extensin y
caractersticas de la cuenca involucrada, a la determinacin del tamao mnimo
de una unidad comercialmente viable, a minimizar los costos de capital, a
asegurar la factibilidad de supervisin de las diversas empresas del sector y a la
definicin de una base adecuada de subsidios cruzados. A esa matriz se le
pueden agregar otras dimensiones: los grados de independencia poltica de los
arreglos (una preocupacin de economistas ortodoxos y que encontraba
fundamento en la experiencia de algunas de las grandes empresas pblicas
nacionales tradicionales, hoy resulta muy difcil de incluir en el marco de las
nuevas relaciones entre el gobierno y la sociedad civil, con varias asociaciones
pblico-privadas) o la presencia de incentivos econmicos de eficiencia de
mayor a menor (p. j. sector privado, cooperativas, empresas mixtas, empresas
pblicas, sector nuclear). Si se adopta una distincin bsica tradicional revivida
a mediados de la dcada entre funciones directas e indirectas, se pueden ordenar
mejor los esquemas de organizacin y modalidades de gestin. La gestin
directa desde siempre se refera a la produccin y prestaciones mientras que la
indirecta aluda a la formulacin de polticas, fijacin de marcos y parmetros,
financiamiento y coordinacin; el BM reformul la categorizacin separando
entre directas (operacin y mantenimiento) e indirectas (propiedad y
financiamiento). Para introducir algn criterio de organizacin entre las
variedades: a) la gestin de los servicios bsicos plantea prerrequisitos
inexorables a los gobiernos locales cualquiera sea la modalidad de gestin (p.
ej.; el mapeo de las coberturas y el mantenimiento de los registros de
infraestructura, tarea que en s misma puede ejercerse en forma mixta o aun
privatizarse siempre y cuando el gobierno retenga el control, pues se trata nada
menos que de su fuente genuina principal de recursos y del presupuesto mnimo
para cualquier gestin de servicios): b) al margen de arreglos y modalidades, la
gestin tcnica de estos servicios presenta reas problemticas en todo el mundo
(como [Link]., la vinculacin entre las decisiones de inversin y la responsabilidad

74

de mantenimiento, o la articulacin de las reas de responsabilidades polticas y

profesionales)115; c) el subgrupo de contratacin o subcontratacin tradicional
con el sector privado -anterior a los '90s y usualmente denominado en la
actualidad 'tercerizacin' en los pases del Cono Sur- presenta rasgos
diferenciales: i) se aplica a servicios de todo tipo, incluso administrativos; ii) no
debe confundirse 'modalidades de gestin' con tipos contractuales: el
arrendamiento/locacin de servicios (y tambin de obra) y la concesin tienen
regmenes diferentes -tanto, que la definicin de si se trataba de uno u otro tipo
caus conmociones histricas en toda la regin durante los primeros 3/4 del
siglo XX- y consecuencias diversas. Actualmente se ha comenzado a emplear
para servicios bsicos urbanos los dos tipos unidos secuencialmente de menor a
mayor; iii) una cosa es analizar modalidades de gestin y otra los prerrequisitos
y contextos de aplicacin: p. ej., los resultados muy dismiles de las
experiencias resumidas en el CUADRO XVIII -que se puede cruzar con el
CUADRO XVI para la misma cuestin con otra perspectiva- tuvieron mucho
ms que ver con las formas de elaboracin de los contratos y los contextos
sociopolticos que con la modalidad escogida; d) una observacin parecida a la
hecha sobre tipos contractuales puede formularse sobre franquicias y licencias,
por un lado, y autorizaciones y permisos, por el otro, tratndose en este caso de
instrumentos contractuales los primeros y herramientas de comando y control
los segundos, con alcances diferentes ente s y consecuencias previsiblemente
distintas especialmente en las modalidades de competencia autorizada o
regulada.

115

V. sobre esto OCDE, Urban Infrastructure: Finance and Management, Pars 1991.

75

27. Pero la cuestin central de desempeo de las modalidades privatizadoras y

privatistas se refiere a la eficiencia econmica que ha sido el argumento
universal decisivo en favor de su introduccin. A partir de estudios de caso de
todo el mundo y sntesis transversales116, las conclusiones generales son
notoriamente ms prudentes que las expectativas creadas: la disponibilidad de
estudios de todo el mundo es mayor en los casos de recoleccin de residuos
slidos y provisin de agua y electricidad. Y en este sentido no slo la
evidencia dista de ser concluyente, sino que la introduccin de formas de
competencia ha tenido un impacto apreciablemente mayor sobre la eficiencia
que el cambio de propiedad de los prestadores de un sector a otro. Las
investigaciones hechas por el Programa de Gestin Urbana de Naciones Unidas
se inscriben en la misma lnea, con un reconocimiento de innovaciones pero un
muy cauto apoyo al planteo de que la introduccin del sector privado eleva los
niveles de eficiencia. En esta visin ms matizada de organizaciones e
investigadores que la de principios de la dcada -donde en la regin se afirmaba
que la gestin pblica de servicios era, per se, muy pobre, lo que la prctica,
como vemos, demuestra que no es totalmente exacto- se han introducido otros
elementos para el anlisis: i) la necesidad de que los estudios sobre los efectos
de la privatizacin de servicios deben considerarse 'en forma conjunta' esto es,
no slo tomando en cuenta la posiblemente mayor eficiencia de la parte privada
del servicio sino los efectos globales sobre el costo total de la provisin del
servicio, lo que consideramos altamente pertinente117; ii) as como hay servicios
que se desempean mejor que otros sin importar su propiedad, se registra una
constante asociacin entre mejor desempeo y visibilidad del servicio -lo que es
consistente con la experiencia de toda la regin- sugirindose de este modo que
todo camino de mejora debe incluir un componente de aumento de visibilidad
por diversos medios, desde la publicacin de informacin comparativa hasta la
movilizacin de recursos societales a ese fin; iii) existen factores locales que
afectan decididamente el rendimiento ms all de la propiedad del servicio.
116

V. sobre esto R. Strem, Private Involovement in the Provisionof Public Services, y [Link],
Purblic-Private Partenerships for Urban Services, as como la importante bibliografa all citada, en M. Freire
et al, The Challenge of Urban Government.. Policies and Practices, World Bank Institute, 2001, que es la ms
completa obra en su tipo a la fecha.
117

Existi una comparacin renovada y muy difundida sobre la participacin privada en la recoleccin
de residuos de grandes ciudades Amrica Latina que, por un lado, se haca comparndolas con Ro, cuyo
servicio pblico era particularmente deficiente entonces, y por el otro se tomaban rubros especficos entre
ciudades sin comparar la totalidad del servicio. En el caso de Buenos Aires, donde la prestacin privada era
superior a la pblica por administracin nuclear, se dejaba fuera de la cuestin precisamente la disparada de
costos (el provedor privado tuvo durante los primeros cinco aos de contrato una tasa de retorno del 95% anual
sobre capital invertido en dlares norteamericanos constantes).

76

27. Se pueden formular algunas reflexiones a partir de la evidencia analizada: i)

hay modalidades de gestin que claramente son antagnicas, como qued
evidenciado durante la dcada en la regin: los esquemas COT frente a los
esfuerzos de desacoplamiento; ii) los estudios sectoriales y nacionales
demuestran la necesidad de la regulacin tanto del tipo estructural como la ms
orientada a los comportamientos; iii) en sentido similar, se ha sugerido que la
necesidad de regular existe en cualquier caso, aun cuando no se realice ninguna
privatizacin, lo que es consistente con lo sealado en IV. y esta situacin de
regulacin es continuadora de la 'situacin de reglamentacin' histrica de los
municipios latinoamericanos. Si tuviramos que combinar los sentidos viejos y
nuevos podra sugerirse este cuadro orientativo:

CUADRO XXV: NUEVA Y VIEJA REGULACIN

DOMINIOS

EJEMPLOS DE POLT. REGLAMENTARIAS/REGULATORIAS

* Condiciones de entrada (autorizacin,

licencia, etc.)
* Reglamentacin de la competencia y de
las posiciones dominantes
Intervenciones sobre las estructuras
de una rama de actividades

* Homologacin de productos
* Regulacin de externalidades
* Precio

Intervenciones en las conductas

* Producto

de los agentes econmicos

* Publicidad
* Distribucin

iv) si el marco regulatorio no se establece antes de la privatizacin, no slo los

problemas posteriores se multiplican sino que puede llegar a unirse lo peor de
dos mundos en una tensin polar entre captura y rescisin; v) las nuevas
interacciones pblico-privadas han aumentado la presencia de cuasimercados en

77

la regin118 (de insumos, equipos e infraestructura para servicios

administrativos, pblicos bsicos y sociales; con monopolios naturales -como
las de los servicios bsicos de redes- u oligopolios naturales como la disposicin
de residuos slidos; etc.); v) la evidencia sobre contrataciones de servicios
varios (de recoleccin de residuos, administrativos diversos, etc.) demuestra que
si bien no puede afirmarse tajantemente cules son las mejores formas de
prestacin o provisin en general, s la evidencia es abrumadora en el mundo
sobre los ahorros netos que los procesos competitivos de compras y
contrataciones producen119; aunque esto ha presentado distorsiones en la
regin120, las posibilidades de uso del sistema son muy grandes, especialmente
para los gobiernos locales que, salidos ya de la matriz del sistema tutelar, tienen
una flexibilidad mucho mayor -que usan ampliamente para el desarrollo local y
la provisin de servicios- que permite la creatividad de arreglos y sistemas incluyendo el empleo (hasta ahora poco frecuente en la regin) del poder de
compra pblico como instrumento de poltica; vi) si bien la posibilidad de
combinaciones es inmensa, hay esquemas que aparecen ms apropiados para
ciertas funciones (as los contratos de servicios y/o gestin para operacin y
mantenimiento, los arrendamientos para los aspectos de riesgo comercial, los
COTs y concesiones para el financiamiento de la inversin, etc.) aunque las
opciones concretas dependern del tipo de servicio y las condiciones locales
especficas; vii) el sector pblico encuentra sus opciones en materia de
modalidades mucho ms ampliada a partir de la interaccin con todos los
actores sociales y econmicos (puede, [Link]., y mirando las modalidades desde
otro lugar121, combinando con el sector privado para la provisin los tres planos
de la financiacin, la produccin y la distribucin, optar por 4 modalidades
principales: la administracin retiene la bolsa, la administracin compra los
servicios y los distribuye segn sus criterios, la empresa privada slo produce
los servicios o, finalmente y en hiptesis muy poco usual, la empresa privada
118

V. I. Finot, ya cit., Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica., CEPAL/ILPES,

Santiago, 2001 que es culminaicn de estudios anteriores.
119

V. J. Lundsgaard, Competition and efficiency in publicly funded services, , OCDE, 2002. con
quizs el resumen ms actualizado de la evidencia disponible de pases industrializados.
120

Las normas de compras y contrataciones del sector pblico, con fuerte influencia de fuentes
italianas de los '30s, constituye a veces un caso tpico de efectos perversos la pesadez de los sistemas hace
comprar o contratar mal y caro -ocurre tambin en otros lugares de fuera de la regin inclusio en el mundo
desarrollado- pero no previene en absoluto intercambios corruptos.
121

(mimeo).

Como hace [Link] Sebastin en Estrategia de gestin de servicios pblicos en el mbito local,

78

nicamente distribuye). En la prctica esto se vino dando en la regin desde las

pocas de la 'administracin municipal' (que no de 'gestin local') ante
necesidades inmediatas y a veces sin mucha formalizacin. La cantidad de
xitos -y fracasos- amerita un mayor desarrollo de bancos de experiencias y
agendas de investigacin. viii) la capacidad institucional y los factores internos
importan a la hora de escoger modalidades de gestin. Pero es preciso estar
alertas sobre razonamientos circulares frecuentes que derivan en paradojas a
lamentar, de la que es buen ejemplo la anotada por Davey122: "las condiciones
ms favorables para la subcontratacin - la competencia autntica dentro del
sector privado y la mayor capacidad del sector pblico para reglamentar la
subcontratacin- tienden a encontrarse en las ciudades en que es menos
necesaria"; ix) en ningn caso el Estado desaparece, sino que asume nuevos
roles aunque con funciones difciles de arrastre, como el control, que si ya tena
dificultades antes presenta ahora desafos que no pueden minimizarse y
requieren una especial atencin; x) en la actualidad comienza a popularizarse
una matriz que procura recoger la experiencia de muchsimos aos en el mundo
a la vez que corregir previos nfasis exagerados en unos u otros elementos123 aunque es sin embargo tributaria de planteos de la dcada no corroborados- y
que de algn modo sistematiza algunas -desafortunadamente no todas- de las
experiencias y problemas mencionados en distintos puntos del trabajo (V.
CUADRO XXVI a continuacin);

122
123

K. Davey, Elementos de la Gestin Urbana, PGU n1 11.

Aqu usamos la versin incluida por el BM en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997.

79

CUADRO XXVI: MECANISMOS PARA MEJORAR LA PRESTACIN DE

SERVICIOS SEGN EL BANCO MUNDIAL
caractersticas del servicio y capacidad estatal

ABIERTA A LA
COMPETENCIA

FACILIDAD DE
ESPECIF. RESULTADOS Y CONTROLAR EL
RENDIMIENTO

SECTOR
PRIVADO

Fortalecer los mercados

mediante reglam.
creble

Contrat. externa a
org. con fines lucrativos o no

SECTOR
PBLICO EN
SENT.
AMPLIO

Aumentar la
competencia interna
Establecer presup.
firmes y privat.
empresas estatales

Establecer org.
basados en result.
Const. soc. con las
emp. estat. y estab.
contratos de rend.
ejecutorios

DIFICULTAD
PARA
ESPECIFICAR
RESULTADOS Y
CONTROLAR EL
RENDIMIENTO

MEDIO

NCLEO DEL
SECTOR
PBLICO

Velar por la claridad de objetivos y

tareas
Mejorar observ. de
normas
Fortalecer mec. de
consulta

80

xi) parece apropiado concluir este repaso aludiendo a tres municipios exitosos
de la regin, con amplio consenso al respecto: Curitiba de Brasil, Ilo de Per y
Valledupar de Colombia. A pesar -y esto hace ms til el anlisis- de
diferentes situaciones de partida y distintos contextos socioeconmicos, las
experiencias, ampliamente documentadas, permiten identificar cuatro
elementos comunes decisivos para el xito: a) la continuidad poltica en el
mediano plazo (en un crculo virtuoso de avance, legitimacin, xito electoral)
que asegur una importante continuidad en las polticas aplicadas; b) una
esencial participacin real de la poblacin en las decisiones, la
implementacin y el control -desde coproduccin de pavimentos y recoleccin
de residuos hasta definicin vecinal de necesidades; c) la innovacin de
modalidades de gestin en servicios y en el gobierno general del municipio, y
tcnicas de articulacin con el sector privado -en un caso, una poderosa
multinacional omnipresente en la comunidad- y el tercer sector, acompaadas
por soluciones creativas e inditas; y d) un impacto final notablemente
positivo como consecuencia de sos y otros procesos en la sustentabilidad
ambiental del municipio.