CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link].
de la Construccin
Salud
y ACC. SOC. -SUPERINT.
ejecucin
Ley 23.660 ..
Buenos Aires,
Vistos
los autos:
,de- ~~
,$1J
"[Link].
de
e/ Est.
Nac.
-MO de
SERV. DE SALUD- s/
aI&~(}/r.
la Construccin
Nac. -MO de Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
c/ Est.
SERVo DE SALUD- s/ eje-
cucin Ley 23.660".
Considerando:
l) Que la Obra Social del Personal de la Construccin
(en adelante,
OSPECON)
contra el Estado Nacional,
dedujo
demanda por cobro de pesos
el Ministerio
cial de la Nacin y la Superintendencia
de Salud y Accin Sode Servicios
de Salud
con el objeto de que se ordenara, por intermedio de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos
rir a su cuenta
establecida
(AFIP), liquidar y transfe-
los fondos correspondientes
a la compensacin
en el arto 24 del Anexo 11 del decreto 576/03 res-
pecto de los trabajadores incluidos en .el inc. a) del arto 10 de
la ley 23.660. Fund su peticin en lo normado por los decretos
576/93, 292/95, 492/95 Y leyes 23.660 y 23.661.
2) Que la Sala 1 de la Cmara Federal de la Seguridad Social revoc la sentencia del juez de primera
hizo lugar a la demanda
instancia e
(fs. 284/286). Para decidir de esa mane-
ra, el tribunal sostuvo que el rgimen de obras sociales era un
sistema de gestin delegada por el Estado Nacional
-obligado a
otorgar los beneficios de la seguridad social, con carcter integral e irrenunciable, segn el arto 14 bis de la Constitucin
Nacional- en las obras sociales, lo que en manera alguna significaba que pudiese desligarse,
rol subsidiario
sino que deba hacer vigente
frente a los individuos y a las sociedades
-1-
el
in-
i.
,termed:las que por d'lversas razones no pu d'"
lesen a f ron t ar e 1 o t orgamierrto de prestaciones cuando estas ocurran.
Seal que aun cuando pareciera no existir una norma
explcita en la ley 23.660 que determine la concreta obligacin
del EJtado de hacer frente a la financiacin de las obras sociaI
les ertel perodo de tres meses indicado en el arto 10 de la ley
I
I
no era menos cierto que, frente a un subsistema contri-
23.66q,
butivd
como el de las obras sociales, alguien deba
las p~estaciones
23.66~
por dicho perodo, y que para tal fin, la ley
haba creado un rgimen de asistencia
objet~vo
financiar
financiera con el
fundamental de proveer el otorgamiento de prestaciones
de sa~ud
igualitarias,
integrales y humanizadas,
a travs del
subsi4io previsto por su arto 24.
I
Agreg que la situacin de autos deba resolverse
la luz de los principios bsicos de la seguridad social que el
Siste4a Integral de Seguridad Social estaba basado en la responsabilldad individual, la solidaridad y la funcin supletoria del
I
Estadq que las obras sociales
participaban
del concepto sus-
tanti~o de seguro social, y que la gestin de tales seguros estaba belegada
proPi s
ejercJ
en una sociedad
interesados
el poder
intermedia
con participacin
de polica,
administrada
del Estado,
sino que tambin
por
los
que no slo
es parte
en el
ejerc~cio de los derechos y en el cumplimiento de las obligacioI
nes.
i
I
3) Que, asimismo, el tribunal sostuvo que en el men-
saje he elevacin de la ley 23.661
se haba hecho referencia" a
tres ~iveles de solidaridad que se veran reflejados en la norI
I
!
-2-
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
e/ Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- s/
ma: a) la obligacin individual de efectuar aportes y contribuciones
(solidaridad grupal de los beneficiarios); b) la integra-
cin del Fondo Solidario de Redistribucin
formado por aportes
de todas las obras sociales, y c) la intervencin del Estado mediante los aportes del presupuesto
nacional, especialmente
para
contribuir a afrontar los gastos que demanda extender la cobertura a los desprotegidos.
El a quo advirti
que en el perodo por el cual se
demandaba el reconocimiento del derecho
(junio de 1998), la obra
social actora tena la obligacin legal de cubrir la prestacin
mdica asistencial a los beneficiarios
en los trminos del arto
10 de la ley 23.660, sin recibir los fondos necesarios para cumplir con esa obligacin, por lo que entraba a jugar el segundo y
tercer nivel de solidaridad, esto era, percibir el subsidio del
Fondo y, si correspondiese, del presupuesto nacional.
Afirm que no exista el vaco legal aludido por el
juez en virtud de la derogacin de la Resolucin MSyAS n 633/96
por el decreto 504/98, dado que del espritu del legislador surga la responsabilidad
del sistema de proveer
de los recursos
suficientes para que los agentes de salud cubriesen las prestaciones mdicas
obligatorias,
fuese mediante
los aportes
con-
tribuciones como tambin por la solidaridad de los otros agentes
y del propio Estado.
4) Que la cmara tambin destac que el arto 10 de
la ley 23.660 consideraba
como "beneficiario"
al trabajador
no
aportante y que el arto 24, inc. b, ap. 2, de la ley 23.661 dispona que los recursos del Fondo Solidario de Redistribucin
-3-
se
-~
destinaran,
entre
otras
entre los agentes,
todo
doncepto
I
mente
segn
Aadi
al
el
que
ambas
ubeneficiario",
para
~l
perodo
suma
I $ 40 por
de
Poder
para
~vitar
lud,
Jan ms
que
fijados
se
razn
caso
haba
haba
deba
sido
( decreto
dispuesto
solventar
exclusivala
prestaciones
en
dictada,
determinado
de
la
los
la totalidad
que
en
492 / 95 ) ; y que
integrar
financieras
beneficia-
claramente
la reglamentacin
reclamaba
por
la ANSSAL".
surga
dichas
que,
de cobertura
referencia
que
solventar
por
por
niveles
hacan
.
bene f" 1C1ar10
cada
promedios
que establezca
manera
de
automtica
a aquellos
de equiparar
descompensaciones
la
Sl, e 1
diferencia
agentes
del mismo
de
sa-
en ca-
de aportes.
5)
el
subsidiar
normas
fondo
su distribucin
ingresos
de
Ejecutivo
so de ausencia
en
de
la reglamentacin
obligacin
del citado
I
los trminos y costos
fin
menores
proPiJ
upara
con el propsito
ObligJtoria,
con
perciban
rio oJligadO,
cosas,
Que,
por
concreto,
los trabajadores
ltimo,
la obra
la cmara
social
hizo
tena
de la construccin,
hincapi
como
actividad
en que,
beneficiarios
que
estaba
signa-
da pOf
el
la carencia
prbblema
como
anlisis.
brotectorio
precaliedad
la
en
de
ne~esidad
de estabilidad
del
la
de
Mencion
desempleo
relacin
cubrir
en el empleo,
al
precisamente
laboral,
los
sistema
gastos
la
de
por
lo que
de
lo que agudizaba
la
la
ley
situacin
justificaba
obra
22.250
social
an
de
de
ms
dichos
beneftciarios
que
constantemente
transitaban
del
trabajo
al
no
trabajo, pues de lo contrario
se cargara a dicho agente
'
I
,~
,
d
1
'
o bl 19ac1on
prestatar1a
e a to costo, Sln
que contase
recur~os
necesarios
pr1ncrp1o
de igualdad
1,
para
afrontarlo,
que rega
lo
que
en situaciones
I
--4 -
se
como
con una
con
apartara
los
del
la de autos.
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
6) Que
contra
este pronunciamiento
cl
Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- sI
la Superinten-
dencia de Servicios de Salud interpuso el recurso extraordinario
que fue concedido a fs. 434.
La recurrente alega la existencia de cuestin federal
por encontrarse en juego la interpretacin de las leyes 23.660 y
23.661, las que a su entender han sido valoradas de manera arbitraria. Sostiene que la cmara vulner
los principios
de divi-
sin de poderes y de legalidad, pues la obliga a cumplir con una
medida que no surge impuesta por ninguna ley, apartndose de lo
taxativamente establecido en el arto 10 de la ley 23.660 que establece que las obras sociales deben cubrir obligatoriamente
sus afiliados por el plazo de tres meses posteriores al distracto laboral an ante la inexistencia de aportes,
incurriendo en
una actividad eminentemente legislativa.
Aade
tribuye
que el Fondo Solidario
de Redistribucin
sus recursos de manera automtica
dis-
sobre la base de la
nmina salarial y si no hay salario, como ocurre en los casos de
extincin
de la relacin
laboral,
no hay compensacin
posible
pues no hay aporte. Advierte que, si el referido fondo debe compensar a todas y a cada una de las obras sociales el aporte de
las personas que se encuentren en la situacin del citado arto
10 de la ley 23.660, se producira
el desfinanciamiento
y que-
branto del sistema solidario del seguro de salud.
Por ltimo, seala que si bien es cierto que la resolucin 633/96 del Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin reconoca el derecho reclamado por la obra social actora,
aqulla
fue derogada por el decreto 504/98, y que es el Fondo
-5-
I
r
NacioJ.l
de Empleo el
que tendra que aportar la cotizacin m-
nima Jeclamada en autos.
7) Que el recurso extraordinario
resulta formalmente
admisJble, pues se encuentra en juego la interpretacin de nori
mas d naturaleza
federal leyes
-23.660
Y el pronun-
23.661-
ciamiJnto apelado ha sido contrario al derecho que la codemandada fudd en ellas (art.
inc. 3, de la ley
14,
48).
En este sentido, corresponde sealar que la Corte no
se enuentra
limitada en su decisin por .los argumentos expresa-
dos por las partes o por el a qua, sino que le incumbe realizar
una
1eclaracin
I
307: 1457;
sobre
310: 2682;
otros)l. Asimismo,
la sentencia
el
punto
311: 2553;
319: 2931;
los agravios
sern tratados
disputado
(conf.
Fallos:
entre muchos
327: 5416,
fundados en la arbitrariedad
de
en forma conjunta por encontrarse
inescfndiblemente vinculados a la cuestin federal.
I ..
las
Que a los
8.)
Cestl0nes
examen
. 1
SOCla
'es como
23.660
arto
I
I
planteadas,
corresponde
1
Y 23.661)
t4
adecuada
con anterioridad
comprensin
ingresar
en
de
su
e 1 Sistema
Nacional
de Seguros
de
Salud
(leyes
forman parte de los derechos y garantas
del
bis de la Constitucin Nacional, en cuanto dispone que
carcter
I
establecer:
entidldes
J.
econoIf~ca,
I
de una
destacar que tanto el rgimen de las obras
"El Ektado otorgar
tendrl
efectos
beneficios
de integral
de la seguridad
e irrenunciable.
el seguro social
nacionales
del Estado,
los
obligatorio,
o provinciales
administradas
por
los
sin que pueda existir
-6-
social,
En especial,
que estar
que
la ley
a cargo de
con autonoma financiera
interesados
superposicin
con participacin
de aportes ...".
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
cl Est. Nac. -MO de
SERVo
DE SALUD-
si
Esta Corte ha destacado los fines de justicia social
que inspiran a la citada norma, as como tambin ha establecido
que su contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que
sta cuenta
miembros
con vistas
participen
la civilizacin,
a lograr que
todos y cada uno de
de los bienes materiales
y espirituales
contando con categora constitucional
cipio de hermenutica
jurdica
in
dubio pro justitia
sus
de
el prinsocialis
(conf. Fallos: 289:430; 290:179; 291:587; 327:3753 y 328:1602).
En tal sentido, en causas vinculadas
a la seguridad
social, el Tribunal ha interpretado que dicha materia rebasa el
cuadro de la justicia conmutativa que regula prestaciones
inter-
individuales sobre la base de una igualdad estricta, para insertarse en el de la justicia
social, cuya exigencia
fundamental
consiste en la obligacin, de quienes forman parte de una determinada
comunidad,
de contribuir
al mantenimiento
y estabilidad
del bien comn propio de ella (conf. Fallos: 306:838 y 322:215).
9) Que las obras sociales
constituyen
agentes pro-
pios de la seguridad social por cuyo intermedio -como afirma el
tribunal de alzada- el "Estado cumple con la manda constitucional
de otorgar tales beneficios, de modo que para su organizacin y
para
su
financiamiento,
principios
tales
que se encuentran
entes
debern
adecuarse
los
inmersos en el sistema, entre los
que sin lugar a dudas se encuentra el de solidaridad.
De esto ltimo dan cuenta los antecedentes
parlamen-
tarios de la ley 23.661, en donde se hace expresa referencia al
citado precepto como uno de los fundamentos del rgimen de segu-
-7-
ro de salud propuesto y a que con el sistema se busca dar cabal
cumpl~miento
a insoslayables principios de seguridad social que
garanJizan una ms justa distribucin de esfuerzos y beneficios
del conjunto de la poblacin.
1
10) Que de esta manera, el arto 2 de la ley 23.661
expresa con claridad que el objetivo fundamental del Sistema Naciona~ del Seguro de Salud es el de proveer el otorgamiento de
prestlciones
de
salud
igualitarias,
integrales
y humanizadas,
tendiJntes a la promocin, proteccin, recuperacin y rehabiliI
tacin de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios
la obtencin del mismo
.
'
1 d e prestaclones
.
.,
tlPO
yI nlve
e 1"lmlnan do toda farma de d'
lscrlml-
naciJ en base a un criterio de justicia distributiva.
11) Que dentro de dicho esquema, el arto lO,
inc. a,
de la ley 23.660 dispone que "en caso de extincin del contrato
de tr bajo, los trabajadores que se hubieran desempeado en fori
ma co~tinuada durante ms de tres (3) meses mantendrn su caliI
dad d~ beneficiarios
durante un perodo de tres (3) meses, con-
tados I de su distracto, sin obligacin de efectuar aportes", lo
que puede
resumirse en el deber que tiene la obra social como
agent~ del sistema de seguro de salud de prestar
corre~pondiente
la cobertura
durante dicho lapso, sin percibir por ello los
corre~pondientes aportes y contribuciones para su cumplimiento.
I
I
ley
I
23.661
I
12) Que asimismo,
el arto 24, inc. b, ap. 2, de la
establece que los recursos del Fondo Solidario de Re-
distribucin
sern
destinados
para
su distribucin
automtica
entre los agentes, con el fin de subsidiar a aqullos que, por
-8-
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
c/ Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- s/
todo concepto perciban menores ingresos promedios por beneficiario obligado, con el propsito de equiparar niveles de cobertura
obligatoria "...
segn la reglamentacin que establezca la ANSSAL".
13) Que
sentado
ello,
cabe
sealar
que
la cuestin
principal sometida a examen del Tribunal se encuentra limitada a
determinar
si la obra social actora tiene derecho a percibir de
la Superintendencia
de Seguros de Salud, a travs del Fondo So-
lidario de Redistribucin
(art. 24 de la ley 23.661), la suma de
dinero equivalente y necesaria para financiar la citada cobertura obligatoria de los tres meses posteriores a la extincin del
contrato de trabajo.
14) Que el citado asunto no puede estudiarse sin tener en cuenta que la Obra Social del Personal de la Construccin
posee
particularidades
que
la distinguen
respecta a los beneficiarios
del
resto
en
lo que
que la integran. En efecto, la ci-
tada entidad tiene como beneficiarios
al personal que se desem-
pea en la industria de la construccin,
actividad
que se en-
cuentra regida por un estatuto especial ~la ley 22.250, modificada por. las leyes 25.371 y 26;494-, distinto del rgimen laboral comn.
Dicha actividad se caracteriza por la falta de estabilidad en la relacin laboral -en Fallos:290:179
y 291:587 se
la califica como verstil-, lo que implica no percibir aportes y
contribuciones
con
la
misma
periodicidad
con
que
lo
reciben
otros agentes del sistema, dato que no puede resultar menor si
se considera
que la actora
se encuentra
contributivo
y est obligada
a brindar
-9-
inmersa en un sistema
la cobertura
mdica
en
los tres meses posteriores a la extincin del vnculo sin percibir por ello aportes y contribuciones.
Esto ltimo sumado a la
preca~iedad en la percepcin de aportes y contribuciones sin dudas repercute de alguna manera en su funcionamiento.
15) Que sobre la base de lo anteriormente
expresado
cabe ~ealar que, en lo que respecta al agravio relacionado con
la in~ocada violacin del principio de legalidad al declarar el
1
derecHo de la obra social a percibir del Fondo Solidario de RedistrJbucin
una
suma de dinero por beneficiario
no aportante
comprJndido en el arto lO, inc. a, de la ley 23.660, el a qua ha
efectJado una razonable interpretacin armnica de los arts. 10
de lalley 23.660 y 24 de la ley 23.661, de la voluntad del legislador al instaurar el sistema y de los principios que rigen
la maderia.
16) Que ello es as pues,
la solucin dada al caso
por el a qua con fundamento en el principio de solidaridad que
sostiJne, junto con otros, al sistema de seguridd social -sin
!
que dicho argumento haya sido objeto de una crtica suficiente
I
que cclmduzca a dar una inteligencia diferente a las normas en
cuestJn-, permite que la obra social actora, con las caracterstidas que la identifican pueda hacer frente a la cobertura de
saludlobligatoria
de aquellos beneficiarios durante los tres me-
ses c,ntemplados por el arto 10 de la ley 23.660 en los que no
ingreJar
una
contribucin
al
sistema,
mediante
recursos
que
perciJir del citado Fondo Solidario de Redistribucin.
Este fondo ha sido creado con la finalidad de brindar
apoyo solidario
frente a diversas situaciones de necesidad
-10-
que
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
puedan
generarse
en el
sistema
nacional
del
c/ Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- s/
seguro
Ello es lo que surge, como voluntad del legislador,
parlamentario
de
salud.
del debate
de la ley 23.661 donde se alude expresamente a su
instauracin para equilibrar las finanzas y prestaciones
obras sociales ms dbiles
(ver debate parlamentario
de las
de la ley
23.661, Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, sesin del
2 de julio de 1987, diputado Cceres, pg. 2374; sesiones del 16
y 17 de julio de 1987, diputados Pellin y Jos Rodrguez, pgs.
2764 y 2774, respectivamente; Diario de Sesiones de la Cmara de
Senadores de la Nacin, sesiones del 24 y 25 de agosto de 1988,
senador Berhongaray, pg. 2217).
17) Que en relacin con el citado fondo y el destino
que segn la ley debe darse a sus recursos, aun cuando el apartado b, inc. 2, del arto 24 de la ley 23.661 relaciona
su dis-
tribucin automtica con los aportes mnimos que perciban algunos agentes, tambin es cierto que no sujeta dicho destino slo
a la existencia de una base salarial con un aporte de fondo para
compensar. Basta realizar una lectura de los diferentes
del citado artculo para advertir que en esa norma
incisos
se pone de
manifiesto el principio de solidaridad.
En efecto, los recursos con que cuenta el mencionado
fondo se destinan a cubrir diferentes
cuentran una compensacin
contingencias
salarial directa,
que no en-
tales como brindar
apoyo financiero a las jurisdicciones adheridas con destino a la
incorporacin de las personas sin cobertura y carentes de recursos (con aportes del Presupuesto General de la Nacin); atender
gastos
administrativos
y de funcionamiento;
apoyar
financiera-
mente a los agentes del seguro, en calidad de prstamos, subven-
-11-
ciones y subsidios, y financiar planes y programas de salud destinadJs a beneficiarios
del seguro (art. 24, incs. a y b, apar-
tados 1, 3 Y 4, de la ley 23.661).
18) Que por lo dems, habida cuenta de que en la actividad de las obras sociales ha de verse una proyeccin de los
t
principios de la seguridad social, a la que el arto 14 bis de la
const{tucin Nacional confiere carcter integral, los conflictos
I
originados por su funcionamiento deben apreciarse con un criteI
rio q~e no desatienda sus fines propios.
Salud
En consecuencia, si el Sistema Nacional de Seguros de
dentro
prese,ta
del
cual se desempea
la obra
social actora
que
las caractersticas ya mencionadas, tiene como funcin
especifica y obligacin primordial brindar una prestacin mdica
igualItaria,
integral, humanizada
y ptima
(art. 2 o
de la ley
23.661), y dentro de dicho rgimen el Fondo Solidario de Redis-
I,~
trl'b U<L:[Link],
en cump 1"[Link] una f'~
[Link] netamente
,
so l' [Link].a,
subsiia a los agentes que reciben de sus beneficiarios aportes
que n~ alcanzan el mnimo, no cabe concluir sino que la interpretabin otorgada a las normas por la cmara resulta acorde con
la fibalidad y el funcionamiento del sistema.
I
I
I
19) Que al margen de que el rgimen de la ley 22.250
-modificada por las leyes 25.371 y 26.494- prev un Fondo de Cese Lahoral que difiere del Fondo Nacional de Empleo de la ley
24. 01~, lo cierto es que este ltimo
aPliclble
al caso pues la Resolucin
fondo tampoco resultara
1203/2003 de la ANSeS que
estabiece la cotizacin mnima mensual que se liquidar a favor
I
de la~ obras sociales a las que hubiere aportado el beneficiario
-12-
CSJ 44/2010 (46-0)ICS1
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
cl Est. Nac. -MO de
SERVo
sI
DE SAL~-
de la prestacin por desempleo, dispone que ello slo se otorgar respecto de aquellos trabajadores que acrediten, entre otros
requerimientos,
haber
cesado
en
la
cobertura
asistencial
que
prev el arto 10, inc. a, de la ley 23.660.
20) Que, a mayor abundamiento,
corresponde hacer hin-
capi en que el tribunal de alzada ha reconocido el derecho de
la actora en los mismos trminos en que era contemplado por la
Resolucin del MSyAS n 633/96, que en su artculo 10 estableca
en forma expresa el obligado al pago de la cobertura, que no era
la obra social.
Dicha norma,
al restringir
el ejercicio
del derecho
de opcin de cambio de obra social a los trabajadores despedidos
durante el perodo de tres meses posteriores al distracto
labo-
ral, quedando su cobertura durante dicho perodo a cargo de la
entidad a la que se encontrase afiliado, dispona que "_ la Direccin
General
que permi tan
garantizar
cuarenta
la
Impositiva
(DGI) tomar
transferencia
la cobertura
de los
($ 40) por titular
El decreto
de fondos
las
medidas
a la
necesarias
Obra Social
para
indicados ..., por un monto de pesos
y grupo familiar
primario".
504/98, que ~l sistematizar
y adecuar
la
reglamentacin del citado derecho de opcin, implic el reemplazo de la citada resolucin -que fue expresamente derogada-, dej
de lado esta ltima disposicin; las sucesivas normas que reglamentaron el ejercicio de tal derecho, al igual que el mencionado
decreto,
no hicieron
referencia
a l inconveniencia
de lo que
dispona la resolucin; ninguna otra norma fij en cabeza de las
obras sociales la obligacin de hacerse cargo del costo de dicha
-13-
'.
cOberJura y la autoridad de aplicacin no ha expresado que tal
resolJcin,
ria
ai
en lo que
sentido
que aJora
interesa
que quiso
al caso,
habra
dar el legislador
resultado
a la norma
contra-
de fondo
se recepta.
bor ello y oda la Sra. Procuradora
Fiscal, se declara forI
malmerltte admisible
el recurso
extraordinario
y se confirma
la
senteJcia
apelada.
y comircial
I
de
Con costas
la Nacin).
(art. 68 del
Notifquese
Cdigo
Procesal
y devulvanse
las
Civil
actua-
ciones.
RICARDO LUIS LORENZETTI
NRIQUE S. PETRACCHI
CARLOS
f.\
UEOA.
-jj-DISI-
CARLOS S. FATI
CSJ 44/2010 (46-0)/CS1
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
c/ Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- s/
-//-DENCIA DE LA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOA ELENA l. HIGHTON DE
NOLASCO
y DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1 0)
cin
Que la Obra Social del Personal de la Construc-
(en adelante OSPECON) demand por cobro de pesos al Estado
Nacional
(Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin - Su-
perintendencia
de Servicios de Salud), con el objeto de que se
le ordene a este ltimo liquidar y transferir los fondos correspondientes
al subsidio establecido
en el arto 24, inc. b), ap.
2, de la ley 23.661 Y en el art. 24' del anexo 11 del decreto
576/93 con relacin a 'otro supuesto: el de los trabajadores
in-
cluidos en el inc. a) del arto 10 de la ley 23.660. Ello, por el
perodo
que se reclam
posteriores,mensuales
(junio de 1998) y en las liquidaciones
regulares
La actora pretendi
blecido
(fs. 24/28).
que el subsidio automtico
a favor de las obras sociales
-previsto
en el decreto
576/93 recin mencionado, para aquellos beneficiarios
bieran menores
ingresos, con el propsito
mnima
mensual
por
beneficiario-
aquellos previstos en la ley 23.660
que perci-
de equiparar niveles
de cobertura obligatoria y con los que garantizaba
zacin
esta-
se
haga
$20 de coti~
extensivo
(art. 10, inc. a). Esto es,
a las personas que continan beneficiadas por su obra social durante los tres meses posteriores al distracto laboral, sin obligacin de efectuar aportes.
2) Que la Sala 1 de la Cmara Federal de Seguridad
Social, al revocar el pronunciamiento
de la instancia anterior,
hizo lugar al reclamo de OSPECON declarando el derecho a perci-
-15-
bir p0r parte de la demandada la suma de $40
(monto actualizado
por e~ decreto 492/95) por cada beneficiario no aportante comI
prendido en el arto lO, inciso a) de la ley 23.660
(fs.
I
284/286).
Contra esta decisin, la parte demandada dedujo recur-
so ex!traordinario -contestado
a fs. 421/431
Y concedido
a fs.
434-.
3 0)
Que el remedio
federal es formalmente admisible
en cuanto se halla en tela de juicio la interpretacin_de normas
i
que rbvisten carcter federal y la decisin definitiva fue contraril
inc.
10
al derecho
que
la recurrente
fund en ellas
(art.
14,
de la ley 48). En el caso, tambin se han invocado cau-
sales I de arbitrariedad
que son inescindibles de aquellos temas
federales en discusin y deben ser examinadas conjuntamente
llos: I 323: 1625,
entre muchos
otros),
tarea para
(Fa-
la cual esta
Corte: no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal
apela10 ni por los argumentos expresados por las partes
I
323:1491
(Fallos:
y sus citas, entre muchos otros).
4) Que el a qua, al resolver las cuestiones plantea-
das, ~esalt que "el que est obligado esencialmente
los bbneficios
a otorgar
de la seguridad social, con carcter integral e
irren~nciable, es el Estado segn el arto 14 bis de la Constitu-
. ~ Naclona
I .
1, que, en e 1 caso concreto, de 1ega esa facultad en
Clan
I
las 0rra~ sociales". En ese sentido, se refiri a tres niveles
de solidaridad que "se reflejan en la prctica en la obligacin
indivtdual de hacer aportes y contribuciones
23.660),
I
(art. 16 de la ley
en la integracin del Fondo Solidario de Redistribucin
a que! alude el arto 24 de la ley 23.661
-16-
y a la necesaria inter-
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC. -SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
c/ Est. Nac. -MO de
SERV. DE SALUD- s/
cin del Estado en cuanto tal, a travs del presupuesto nacional
(art. 14 bis de la CN)".
Puntualiz que en el caso concreto "en el perodo por
el cual se solicita se declare la existencia
de 1998),
la obra
social actora
tena
de derecho ...
(junio
la obligacin
legal de
prestar la prestacin mdica asistencial a los beneficiarios 'en
los trminos del arto 10 de la ley 23.660 y por el contrario no
reciba
los
fondos
necesarios
para
cumplir
con
dicha
obliga-
cin...
(E)ntra a jugar el segundo y tercer nivel de solidaridad a
que
hacan
alusin
el poder
ejecutivo
y es as
como nace
la
puesta en marcha de recibir el subsidio del Fondo y en su caso,
si as correspondiese, del presupuesto nacional.
En la resolucin
resolvi
rechazar
que se recurre
la demanda
la Sra. Juez a qua
en el entendimiento' que derogada
que fue la Res. 633/96 del M.S. y A.S. por el Dec. 504/98, exista un vaco legal.
Tal criterio no puede mantenerse debido a que tal vaco no existe. En efecto cabe analizar el espritu del legislador, que en todo momento surge de los debates previos a la promulgacin,
que ha destacado
la responsabilidad
del Sistema
de
proveer de los recursos suficientes para que los agentes de salud cubran las prestaciones mdicas obligatorias, ya sea a trav~s de los aportes y contribuciones
solidaridad
por
como tambin a travs de la
de los otros agentes de salud y del' propio
su obligacin
primaria
de garantizar
bis de la Constitucin Nacional)".
-17-
salud
Estado
(conf. art.
14
Por otro lado, observ que la ley 23.660
"ha conside-
rado qomo beneficiario a aquel trabajador no aportante al sistema quJ hubiera desempeado servicios por ms de tres meses, hasta trks meses de extinguida la relacin laboral
de lalley 23.660)
(conf. arto 10
permitindole gozar de la prestacin de salud
provista por la Obra Social.
.
Sentado ello, por su lado el arto 24 inc. b) ap. 2 de
I
I
la ley 23.661,
dispone que los recursos del Fondo Solidario de
RedisJribucin
se destinan entre otras cosas
cin lutomtica
entre
los agentes,
'para su distribu-
con el fin de subsidiar
aquel tOS que, por todo concepto perciban menores ingresos promeI
[Link] por
b ene f"[Link].O
.
.
d o,
obl 19a
nivelEks de
cobertura
con el propsito
obligatoria,
estabiezca la ANSSAL'.
segn
de equiparar
la reglamentacin
que
(Lo destacado no es original) .
Se debe destacar que los trminos del arto 24 de la
ley 23.661
hacen referencia exclusivamente
'beneficiario' en
consohancia
con la misma terminologa utilizada por el arto 10
de lar ley 23.660,
de manera tal que surge claramente la obliga-
cin le~ Fondo Solidario de Redistribucin
prestaclones
de solventar dichas
en los trminos y costos fijados por la reglamenta-
cin ~ue a tal efecto dict la ANSSAL, que para el perodo que
I
se re~lama fue determinado en la suma de $40 por cada beneficiaI
rio (hecreto 492/1995)".
Asimismo, seal que "si el propio Poder Ejecutivo ha
dispuesto
integrar
la diferencia
para
evitar descompensaciones
finan~ieras de los agentes de salud, con ms razn debe solventar lk totalidad del mismo en caso de ausencia de aportes".
-18-
-~,t"'-......
~".
CSJ 44/2010 (46-0}/CS1
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC. -SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
Por ltimo,
apunt que
"la obra
cl
Est. Nac. -MO de
SERV. DE SALUD- si
social actora ...
tiene
como afiliados y por ende beneficiarios a los trabajadores de la
construccin, cuya actividad est signada por la carencia de estabilidad en el empleo y en consecuencia
el constante
trnsito
entre el desempleo y el nuevo empleo, lo cual agudiza el problema...
de arribar a una conclusin distinta se le cargara a la obra
social una obligacin prestataria
de alto costo, sin que cuente
con los recursos necesarios para afrontarlos,
lo cual sin duda
se aparta del principio de igualdad ...
".
5) En el memorial sub examine la recurrente se agravia en cuanto considera conculcados diversos derechos, garantas
y principios constitucionales.
Menciona en primer trmino el principio
de legalidad
en cuanto "con la decisin recada -la que conlleva
nsita una
interpretacin errnea y la falta de aplicacin de normas federales- se vulnera, violenta
e incumple lo dispuesto por dichas
leyes de carcter federal, como son la ley 23.660 y la 23.661",
pues
por
obliga
intermedio
del
a la demandada
Fondo
Solidario. de
a una medida
Redistribucin
que no surge
impuesta
se
por
ninguna ley. Afirma que "resulta claro y taxativo que por el perodo de tres meses posterior al distracto y cumplidas las pautas y requisitos indicados en esa norma, las Obras Sociales deben cubrir obligatoriamente
a sus afiliados an ante la inexis-
tE~ncia de aportes".
Luego sostiene que en la decisin del a qua se evidencia una vulneracin del derecho de defensa en juicio en cuan-
-19-
l'
to omiti tratar las' normas que regulan el Sistema Nacional de
I
Segur<D.
Asimismo, denuncia que se afect la divisin de poderes en cuanto con la interpretacin del arto 10 de la ley 23.660
I
con e~ correlato efectuado del arto 24 de la ley 23.661
se in-
cursibn en una actividad eminentemente legislativa.
Por ltimo, agrega que la sentencia ataca el derecho
a
la
salud
"por
cuanto
la
misma
exgesis
aludida
provocar
inexorablemente un dao patrimonial de consecuencias catastrficas al todo el Sistema Nacional del Seguro de la Salud estatuido
por las leyes 23.660
y 23.661"
y, con fundamento en ello, invoca
la cahsal de gravedad institucional.
I
6)
Que, sentado lo anterior, cabe sealar que la re-
currehte argumenta que la compensacin reclamada no puede prosperarl porque
manera
el Fondo Solidario
automtica
de Redistribucin
compensa
de
sobre la base de la nmina salarial y si no
hay s~lario, como en el caso de aquel que extingui la relacin,
no h aI
. ~
.
compensac10n
pOS1'bl e, pues re1tera
que Sl. no h ay aporte
no hay compensacin.
Por otra parte, apunta que la resolucin
MSyAS que anteriormente
633/96
del
reconoca el derecho que se reclama fue
derogada por el decreto 504/98.
I
I
Finalmente, puntualiza que no se tiene en cuenta en
I
el fallo
que la situacin denunciada
la le1y 24.013
y,
que JxtingUierOn
se encuentra cubierta por
por lo tanto, afirma que la situacin de los
el vnculo
debera
-20-
ser cubierta por el Fondo
CSJ 44/2010 (46-0)ICS1
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
Nacional
cl Est. Nac.
SERVo
de Empleo y no por el Fondo Solidario
-MO
DE SALUD-
de
sI
de Redistribu-
cin. Agrega que ello se encuentra reconocido por el arto 119 de
la ley 24.013 y la resolucin 1203/03 que dispone que los beneficiarios
percibe
titulares
y, el grupo
las asignaciones
familiar
primario
por
el
cual
familiares tendrn derecho a continuar
recibiendo cobertura mdica mientras dure la prestacin por desempleo.
7) Que corresponde en un principio abordar conjuntamente los agravios del recurrente referidos a la vulneracin
las garantas constitucionales
de
citadas ya que estn ntimamente
relacionados.
El
rgimen
legal
que
rige
la OSPECON
se
encuentra
sustancialmente en las leyes 23.660 y 23.661, ambas de naturaleza federal (conf. Fallos: 312:985).
Esta Corte ha entendido que las citadas normas fueron
dictadas con base en la "clusula del progreso"
prevista
en el
inc. 18 del arto 75 de la Constitucin Nacional. As, ha soste!
nido que por
la materia
que ella's tienen
prosperidad
esa
lnea
que regulan, parece
el propsito
de
"proveer
indudable
inferir
lo conducente
a la
del pas", en los trminos del citado artculo. En
argumentativa,
este
Tribunal
ha
considerado
que
es
atribucin del Congreso de la Nacin legislar en una materia con
base en la referida clusula
(Fallos: 302:231, 320:786).
Los incisos 18, 19 Y 32 del arto 75 de la Constitucin Nacional facultan al poder legislativo para hacer todas las
leyes y reglamentos
ejercicio
que sean convenientes
los poderes
atribuidos
-21-
para poder poner
al gobierno
de la Nacin.
en
En
consecuencia,
existJncia,
todo aquello que es necesario y esencial para la
seguridad
bienestar
nacional,
est
comprendido
dentrJ de los poderes de reglamentacin atribuidos al Congreso.
En
este orden de ideas, como tambin se ha sostenido
reite adamente, "es principio del ordenamiento jurdico que rige
en lalRepblica que tanto la organizacin social como poltica y
econmica del pas reposan en la ley" (Fallos: 234:82, su cita y
otros),.
8 O)
Que
la actora
concurri
a los estrados preten-
diendl que por analoga se le otorgara judicialmente un subsidio
frentk a un problema
financiero de flujo de fondos, consignado
por l~s particularidades
de la industria de la construccin en
cuantb a la estabilidad en el empleo.
El a qua sostuvo que "si bien parecera cierto que no
existe una norma explcita en la ley 23.660,
que determine
la
correlta obligacin del Estado de hacer frente a la financiacin
de la~
obras sociales en el perodo de tres meses indicados en
el arto 10 de la ley 23.660, no es menos cierto que, frente a un
subsi~tema
contributivo
corno es el de las obras sociales, al-
guien debe financiar las prestaciones de dicho perodo". En vista de las cuestiones planteadas, aquel tribunal entendi que la
situabin de autos deba resolverse a la luz de los principios
bsicbs de la seguridad social y de cosmovisin legislativa, inserthdose en el plexo legislativo protectorio de la salud plasmado bn las leyes 23.660 y 23.661.
liSisl de los antecedentes
Por ello -y luego de un an-
legislativos de las normas citadas-,
conclhy que "si el propio Poder Ejecutivo ha dispuesto integrar
-22-
CSJ 44/2010 (46-0)ICS1
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
(.
la diferencia
para evitar descompensaciones
cl
Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- si
financieras
de los
agentes de salud, con ms razn debe solventar la totalidad del
mismo en caso de ausencia de aportes".
Es decir, el a qua reconoci
que de la letra de la
ley surge la inexistencia de la obligacin en cabeza del Estado.
Asimismo, que, con el fin de evitar descompensaciones
financie-
ras de
quien
los agentes
de
salud,
ejercicio de sus atribuciones
es el poder
decide
ejecut iva
subsidiar
en
las diferencias
faltantes.
De esta manera,
se infiere que el tribunal
fue ms
all del lenguaje de la normativa, de su espritu y de lo expresado por los miembros informantes en los debates que precedieron
a la sancin de la ley en cuestin, y cre un subsidio. El a qua
otorg a la OSPECON recursos econmicos -por definicin
dos- mediante derivacin de fondos cuya determinacin,
limitaen prin-
cipio, no corresponde al poder judicial.
9) Que no debe soslayarse que los otros poderes del
gobierno
propsito
de la Nacin
se encuentran
tambin vinculados
inspirador del dictado de la Constitucin
con el
-que tanto
vale como su propia razn de ser- integrado por los enunciados
del Prembulo, entre stos el de "afianzar la justicia" y "promover el bienestar general".
Ahora bien, dentro del sistema jurdico argentino, se
adopta el principio de divisin de poderes que obliga a los magistrados
a respetar la independencia
de la Nacin,
sin que
de las otras autoridades
les sea posible
ellas ejercen sus competencias
juzgar
el modo
en que
(Fallos: 254:43, 321:3236, consi-
-23-
derando 16). Ms an, el control de constitucionalidad no autoriza
1 la
Corte Suprema a sustituir en su funcin a los otros
poderes del gobierno
(Fallos: 256:386
y sus citas).
Esta Corte ha afirmado que "existiendo la facultad de
legislar en el Congreso, corresponde a ste apreciar las ventajas el inconvenientes
de las leyes que dictare,
siendo todo lo
referente a la discrecin con que hubiera obrado el cuerpo legiSlaJivo ajeno al poder judicial" (Fallos: 68:238).
No les corresponde a los jueces decidir sobre la con-
venielcia
o acierto del criterio adoptado por el legislador en
el mbito propio de sus funciones
ciars~
sobre
la oportunidad
aqullas
(Fallos: 224:810)
eficabia
econmica
(Fallos: 318:785)
o discrecin
en
el
ni pronun-
ejercicio
de
y, menos an, imponer su criterio de
o social al Congreso de la Nacin
(Fallos:
311: 1t65) .
I
Una de las misiones de este Tribunal es velar por que
se respeten los mbitos de competencias y potestades de cada uno
de
106
poderes del Estado y es por ello que el control judicial
debe ~er
ejercido
con la mayor mesura posible pues
"la misin
ms delicada de los jueces es saber mantenerse dentro de su r-
bita,1 sin menoscabar
las funciones que incumben a otros poderes
ado
del
,3:: : s:a:: t:~m: Be',69:~ ::r: ::~o:~er
2
'p::a::o:~n::~
lugarl a la pretensin -de la parte_actora implicara que el poder
judicIial ejerciera atribuciones que- le son ajenas a sus funcio-
nes
de incumbencia propia del Congreso de la Nacin -o en su
-24-
CSJ 44/2010(46-01/cSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
defecto,
como
en
este
caso,
del
poder
cl
Est. Nac. _~o
SERVo DE SALUD-
ejecutivo-
de
si
(Fallos:
247:646, 259:121, entre otros).
En tales condiciones,
la decisin adoptada por el a
qua se aparta del principio primario de sujecin de los jueces a
la ley, con arreglo al cual no deben sustituir al legislador para crear excepciones no admitidas por la norma ni efectuar una
interpretacin que equivalga a su prescindencia,
die
una
concreta
declaracin
de
en tanto no me-
inconstitucionalidad
(Fallos:
279:128; 313:1007; 329:4688).
10) Que, cabe agregar que, si bien el reclamo que expone la actora y en el que funda su presentacin es revelador de
una situacin no contemplada por la normativa y que muestra
inquietudes
sus
sobre el rgimen de las obras sociales y el seguro
de salud, no puede
ser considerado
ni resuelto por esta Corte
toda vez que no es de su competencia valorar
o emitir juicios
generales de las situaciones cuyo gobierno no le est encomendado toda vez que la naturaleza especfica de sus funciones en el
marco de las instituciones
fundamentales
se lo impide
(Fallos:
300:1282, 301:771). As se ha sostenido con acierto que la apreciacin de ciertas exigencias debe encontrar remedio en los comicios y no en los estrados de esta Corte, porque no es a ella a
la que la Constitucin encomienda la satisfaccin del bienestar
general en los trminos del arto 75 incs. 18 y 32 de la Constitucin Nacional
(doctrina de Fallos: 251:53).
Por todo lo expuesto,
asiste
lo que respecta a los agravios reseados.
-25-
razn al recurrente
en
11) Que, por ltimo, en atencin a la forma en que se
resuelve el plelto, deviene inoficioso el tratamiento de los de~
I
.
de 1a recurren t e.
mas
agravlos
Por ello, habiendo dictaminado
la seora procuradora
Fis-
cal, ~e
declara procedente el recurso extraordinario interpuesto
1
en auJos, y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido materia de recurso, rechazndose la demanda
(art. 16, segunda par-
te ley 48). Costas por su orden, pues en razn de la compljidad
de lal materia
precedentes,
que origin este pleito,
a la inexistencia
de
la parte actora pudo creerse fundadamente con dere-
cho a litigar. Notifquese y devulvase.
[Link]~SCO
-26-
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
[Link]. de la Construccin
Salud y ACC. SOC. -SUPERINT.
ejecucin Ley 23.660.
Recurso
extraordinario
interpuesto
Servicios de Salud, demandada
Albino, en calidad
Traslado
en autos,
por
en autos,
el Estado Nacional
representada
por
c/ Est. Nac. -MO de
SERV. DE SALUD- s/
-Superintendencia
de
la Dra. Silvana Habel
de apoderada.
contestado
representada
por
la Obra Social del Personal
por
de la Construccin,
la Dra. Harta Hebe Pujadas,
en
calidad
actora
de apodera-
.da.
Tribunal
Tribunales
de origen:
que
Sala I de la Cmara Federal de la Seguridad Social.
intervinieron
con
anterioridad:
tancia de la Seguridad Social N 6.
-27-
Juzgado Federal de Primera Ins-
-28-
