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Constitución del Ecuador

Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas,
programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la
inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas
entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de
carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores.

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 INDICE

PRESENTACIÓN ....................................................................................................................... 7
1. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR...... 14
1.1. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL ....................... 14
1.2. ELEMENTOS ORIENTADORES PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN ..................................... 15
1.3. PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA PARA EL “BUEN VIVIR” ................................................... 18
1.4. LOGROS Y ALCANCES DEL PROCESO ............................................................................ 22
2. ORIENTACIONES ÉTICAS Y PROGRAMÁTICAS.............................................................. 23
2.1. ORIENTACIONES ÉTICAS ............................................................................................. 23
2.2. ORIENTACIONES PROGRAMÁTICAS............................................................................... 24
3. UN CAMBIO DE PARADIGMA: DEL DESARROLLO AL BUEN VIVIR .............................. 26
3.1. APROXIMACIONES AL CONCEPTO DE BUEN VIVIR .......................................................... 27
3.2. PRINCIPIOS PARA EL BUEN VIVIR ................................................................................. 29
3.2.1 Hacia la unidad en la diversidad.......................................................................... 30
3.2.2 Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad ............................................. 32
3.2.3 Hacia la igualdad, la integración y la cohesión social .......................................... 34
3.2.4 Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación de las
capacidades humanas......................................................................................... 35
3.2.5 Hacia una relación armónica con la naturaleza ................................................... 36
3.2.6 Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa ...................................... 36
3.2.7 Hacia un trabajo y un ocio liberadores................................................................. 37
3.2.8 Hacia la reconstrucción de lo público .................................................................. 38
3.2.9 Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa....................... 39
3.2.10 Hacia un Estado democrático, pluralista y laico .............................................. 40
3.3. EL BUEN VIVIR EN LA CONSTITUCIÓN DEL ECUADOR .................................................... 41
3.4. CONSTRUYENDO UN ESTADO PLURINACIONAL E INTERCULTURAL ................................... 44
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO: 3 DÉCADAS DE NEOLIBERALISMO, 31 MESES DE
REVOLUCIÓN CIUDADANA ............................................................................................... 46
4.1. ¿POR QUÉ EL ECUADOR DEL NUEVO MILENIO NECESITABA UN CAMBIO?.......................... 46
4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente en el Ecuador republicano............. 46
4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo ................................................ 49
4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico............................................ 52
4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador............................ 53
4.1.5. La apertura comercial: ¿se democratizó la economía? ....................................... 69
4.1.6. Un balance global de la política neoliberal .......................................................... 74
4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial............................... 80
4.1.8. Tendencias demográficas ................................................................................... 82
4.2. 31 MESES DE REVOLUCIÓN CIUDADANA ...................................................................... 85
4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la dominación oligárquica ... 85
4.2.2. Perspectivas ‘posneoliberales’ ............................................................................ 87
4.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública: la Constitución como horizonte 89
5. HACIA UN NUEVO MODO DE GENERACIÓN DE RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIÓN PARA
EL BUEN VIVIR ................................................................................................................... 94
5.1. HACIA UN NUEVO PACTO DE CONVIVENCIA Y UNA NUEVA ESTRATEGIA ENDÓGENA DE
GENERACIÓN DE RIQUEZA ........................................................................................... 94
5.2. CONSTRUYENDO UN NUEVO MODO DE ACUMULACIÓN Y REDISTRIBUCIÓN PARA EL BUEN
VIVIR ........................................................................................................................ 97
5.3. FASES DE LA NUEVA ESTRATEGIA DE ACUMULACIÓN Y RE-DISTRIBUCIÓN EN EL LARGO PLAZO
................................................................................................................................ 98

3
6. ESTRATEGIAS PARA EL PERIODO 2009-2013 .............................................................. 103
6.1. DEMOCRATIZACIÓN DE LOS MEDIOS DE PRODUCCIÓN, RE-DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y
DIVERSIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE PROPIEDAD Y ORGANIZACIÓN .............................. 103
6.2. TRANSFORMACIÓN DEL PATRÓN DE ESPECIALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA, A TRAVÉS DE LA
SUSTITUCIÓN SELECTIVA DE IMPORTACIONES PARA EL BUEN VIVIR ................................ 105
6.3. AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD REAL Y DIVERSIFICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES,
EXPORTADORES Y DESTINOS MUNDIALES ................................................................... 108
6.4. INSERCIÓN ESTRATÉGICA Y SOBERANA EN EL MUNDO E INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA 111
6.5. TRANSFORMACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTO A
TRAVÉS DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN ........................................................ 114
6.6. CONECTIVIDAD Y TELECOMUNICACIONES PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y EL
CONOCIMIENTO ........................................................................................................ 116
6.7. CAMBIO DE LA MATRIZ ENERGÉTICA ........................................................................... 119
6.8. INVERSIÓN PARA EL BUEN VIVIR EN EL MARCO DE UNA MACROECONOMÍA SOSTENIBLE ... 121
6.9. INCLUSIÓN, PROTECCIÓN SOCIAL SOLIDARIA Y GARANTÍA DE DERECHOS EN EL MARCO DEL
ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHOS Y JUSTICIA ................................................. 125
6.10. SOSTENIBILIDAD, CONSERVACIÓN, CONOCIMIENTO DEL PATRIMONIO NATURAL Y FOMENTO
DEL TURISMO COMUNITARIO ...................................................................................... 131
6.11. DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL, DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
.............................................................................................................................. 133
6.12. PODER CIUDADANO Y PROTAGONISMO SOCIAL ............................................................ 139
7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR......................................................... 143
OBJETIVO 1: AUSPICIAR LA IGUALDAD, COHESIÓN E INTEGRACIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL EN LA
DIVERSIDAD ............................................................................................................. 143
Fundamento ................................................................................................................... 143
Diagnóstico .................................................................................................................... 144
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 153
Metas ............................................................................................................................. 160
OBJETIVO 2: MEJORAR LAS CAPACIDADES Y POTENCIALIDADES DE LA CIUDADANÍA ..................... 161
Fundamento ................................................................................................................... 161
Diagnóstico .................................................................................................................... 162
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 172
Metas ............................................................................................................................. 176
OBJETIVO 3: MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN .................................................. 177
Fundamento ................................................................................................................... 177
Diagnóstico .................................................................................................................... 178
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 192
Metas ............................................................................................................................. 196
OBJETIVO 4: GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA Y PROMOVER UN AMBIENTE SANO Y
SUSTENTABLE .......................................................................................................... 197
Fundamento ................................................................................................................... 197
Diagnóstico .................................................................................................................... 198
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 211
Metas ............................................................................................................................. 215
OBJETIVO 5: GARANTIZAR LA SOBERANÍA Y LA PAZ, E IMPULSAR LA INSERCIÓN ESTRATÉGICA EN EL
MUNDO Y LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA ............................................................ 216
Fundamento ................................................................................................................... 216
Diagnóstico .................................................................................................................... 217
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 236
Metas ............................................................................................................................. 240
OBJETIVO 6: GARANTIZAR EL TRABAJO ESTABLE, JUSTO Y DIGNO EN SU DIVERSIDAD DE FORMAS 241
Fundamento ................................................................................................................... 241
Diagnóstico .................................................................................................................... 242
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 247
Metas ............................................................................................................................. 250
OBJETIVO 7: CONSTRUIR Y FORTALECER ESPACIOS PÚBLICOS, INTERCULTURALES Y DE ENCUENTRO
COMÚN .................................................................................................................... 251
Fundamento ................................................................................................................... 251
Diagnóstico .................................................................................................................... 252

4
 Políticas y Lineamientos................................................................................................. 258
Metas ............................................................................................................................. 262
OBJETIVO 8: AFIRMAR Y FORTALECER LA IDENTIDAD NACIONAL, LAS IDENTIDADES DIVERSAS, LA
PLURINACIONALIDAD Y LA INTERCULTURALIDAD ........................................................... 263
Fundamento ................................................................................................................... 263
Diagnóstico .................................................................................................................... 264
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 266
Metas ............................................................................................................................. 268
OBJETIVO 9: GARANTIZAR LA VIGENCIA DE LOS DERECHOS Y LA JUSTICIA .................................. 269
Fundamento ................................................................................................................... 269
Diagnóstico .................................................................................................................... 270
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 277
Metas ............................................................................................................................. 280
OBJETIVO 10: GARANTIZAR EL ACCESO A LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA ....................... 281
Fundamento ................................................................................................................... 281
Diagnóstico .................................................................................................................... 282
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 292
Metas ............................................................................................................................. 295
OBJETIVO 11: ESTABLECER UN SISTEMA ECONÓMICO SOCIAL, SOLIDARIO Y SOSTENIBLE ............ 296
Fundamento ................................................................................................................... 296
Diagnóstico .................................................................................................................... 298
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 303
Metas ............................................................................................................................. 309
OBJETIVO 12: CONSTRUIR UN ESTADO DEMOCRÁTICO PARA EL BUEN VIVIR .............................. 310
Fundamento ................................................................................................................... 310
Diagnóstico .................................................................................................................... 311
Políticas y Lineamientos................................................................................................. 321
Metas ............................................................................................................................. 324
8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL ........................................................................ 325
8.1. UN NUEVO MODELO TERRITORIAL PARA ALCANZAR EL BUEN VIVIR ................................ 325
8.2. CONFIGURACIÓN DEL TERRITORIO ECUATORIANO A LO LARGO DE LA HISTORIA .............. 327
8.2.1. El Modelo territorial republicano ........................................................................ 328
8.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano..................................................................... 330
8.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional .................................................. 332
8.3. PROPICIAR Y FORTALECER UNA ESTRUCTURA NACIONAL POLICÉNTRICA, ARTICULADA Y
COMPLEMENTARIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS....................................................... 333
8.3.1. Garantía de derechos y prestación de servicios básicos ................................... 335
8.3.2. Productividad, diversificación productiva y generación de valor agregado de los
territorios ........................................................................................................................ 336
8.4. IMPULSAR EL BUEN VIVIR EN LOS TERRITORIOS RURALES Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA 337
8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural............................... 338
8.4.2. La diversificación de la producción agroalimentaria: soberana, sana, eficiente. 338
8.5. JERARQUIZAR Y HACER EFICIENTE LA INFRAESTRUCTURA DE MOVILIDAD, ENERGÍA Y
CONECTIVIDAD ......................................................................................................... 339
8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales.................................................. 339
8.5.2. Generación, transmisión y distribución de energía ............................................ 341
8.5.3. Conectividad y telecomunicaciones................................................................... 342
8.6. GARANTIZAR LA SUSTENTABILIDAD DEL PATRIMONIO NATURAL MEDIANTE EL USO RACIONAL Y
RESPONSABLE DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES............ 343
8.6.1. Biodiversidad terrestre y marina ........................................................................ 343
8.6.2. Gestión de cuencas hidrográficas y recursos hídricos....................................... 345
8.6.3. Recursos naturales no renovables .................................................................... 347
8.6.4. Gestión integral y reducción de riesgos............................................................. 348
8.7. POTENCIAR LA DIVERSIDAD Y EL PATRIMONIO CULTURAL ............................................. 349
8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador........................................................ 350
8.7.2. Patrimonio cultural y turismo ............................................................................. 351
8.7.3. Fortalecimiento del tejido social......................................................................... 353
8.8. FOMENTAR LA INSERCIÓN ESTRATÉGICA Y SOBERANA EN EL MUNDO Y LA INTEGRACIÓN
LATINOAMERICANA ................................................................................................... 353

5
 8.8.1. Integración Latinoamericana ............................................................................. 354
8.8.2. Inserción en el mundo ....................................................................................... 355
8.9. CONSOLIDAR UN MODELO DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO, CON
CAPACIDAD DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL ............................................... 356
8.9.1. Descentralización y desconcentración............................................................... 357
8.9.2. Capacidades de gestión y planificación territorial .............................................. 357
8.10. ORIENTACIONES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL ............................................... 359
8.10.1. Las Agendas Zonales.................................................................................... 359
8.10.2. La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial ......................... 360
9. CRITERIOS PARA LA PLANIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA .
.............................................................................................................................. 362
9.1. SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES BÁSICAS PARA LA GENERACIÓN DE CAPACIDADES Y
OPORTUNIDADES...................................................................................................... 362
9.2. ACUMULACIÓN DE CAPITAL EN SECTORES PRODUCTIVOS GENERADORES DE VALOR ....... 363
9.3. METODOLOGÍA DE PRIORIZACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA ........................................ 364
10. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 366
11. SIGLAS ............................................................................................................................ 376
ANEXOS ................................................................................................................................ 380

6
 Presentación

Cuando en enero de 2007 iniciamos la construcción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2010, “Plan para la Revolución Ciudadana”, no partimos de cero. La propuesta de cambio,
definida en el Plan de Gobierno que el Movimiento País presentó a la ciudadanía, en el marco
de su participación electoral de los años 2006, 2007, 2008, trazó ya los grandes lineamientos
de una agenda alternativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desafío es su consolidación, por ello
el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orientados hacia la
materialización y radicalización del proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana, a la
construcción de un Estado Plurinacionalidad e Intercultural y finalmente a alcanzar el Buen Vivir
de las y los ecuatorianos.

Al igual que aquel Plan que rigió el anterior período de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y
busca concretar las revoluciones delineadas en el proyecto de cambio de la Revolución
Ciudadana. Dichas apuestas de cambio también constituyeron orientaciones para el proceso
constituyente del 2008, que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto social reflejado en la
Constitución de la República del Ecuador. Tales revoluciones son:

1. Revolución constitucional y democrática, para sentar las bases de una comunidad

política incluyente y reflexiva, que apuesta a la capacidad del país para definir otro
rumbo como sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana. Ello
requiere la consolidación del actual proceso constituyente, a través del desarrollo
normativo, de la implementación de políticas públicas y de la transformación del
Estado coherentes con el nuevo proyecto de cambio, para que los derechos del
Buen Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es indispensable la construcción de
una ciudadanía radical que fije las bases materiales de un proyecto nacional
inspirado por la igualdad en la diversidad.

2. Revolución ética, para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el

control social, como pilares para la construcción de relaciones sociales que
posibiliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colectiva,
elementos imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusión

heredado y orientar los recursos del Estado a la educación, salud, vialidad,
vivienda, investigación científica y tecnológica, trabajo y reactivación productiva, en
armonía y complementariedad entre zonas rurales y urbanas. Esta revolución debe
concretarse a través de la democratización del acceso al agua, tierra, crédito,
tecnologías, conocimientos e información, y diversificación de las formas de
producción y de propiedad.

4. Revolución social, para que, a través de una política social articulada a una política
económica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos
fundamentales. Esta política integral, coherente e integradora es la que ofrece las
oportunidades para la inserción socioeconómica y, a la vez, para fortalecer las
capacidades de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y grupos de
atención prioritaria a fin de que ejerzan libremente sus derechos.

7
 5. Revolución por la dignidad, soberanía e integración latinoamericana, para mantener
una posición clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los
organismos multilaterales. Ello permite avanzar hacia una verdadera integración
con América Latina y el Caribe, así como insertar al país de manera estratégica en
el mundo.

Las propuestas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2009-2013, plantean importantes

desafíos técnicos y políticos e innovaciones metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el
significado más profundo del Plan está en la ruptura conceptual que plantea con los idearios
del Consenso de Washington1 y con las aproximaciones más ortodoxas del concepto de
desarrollo.

El Buen Vivir, más que una originalidad de la carta constitucional, forma parte de una larga
búsqueda de modelos de vida que han impulsado particularmente los actores sociales de
América Latina durante las últimas décadas, como parte de sus reivindicaciones frente al
modelo económico neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicaciones fueron
reconocidas e incorporadas en la Constitución, convirtiéndose entonces en los principios y
orientaciones del nuevo pacto social.

No obstante, “el Buen Vivir” es una apuesta de cambio que se construye continuamente desde
esas reivindicaciones por reforzar la necesidad de una visión más amplia, la cual supere los
estrechos márgenes cuantitativos del economicismo, que permita la aplicación de un nuevo
modelo económico cuyo fin no se concentre en los procesos de acumulación material,
mecanicista e interminable de bienes, sino que promueva un estrategia económica incluyente y
democrática; es decir, que incorpore a los procesos de acumulación y redistribución a los
actores que históricamente han sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como
a aquellas formas de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes a
dicha lógica de mercado.

Asimismo, se construye desde las posiciones que reivindican la revisión y reinterpretación de la

relación entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el tránsito del actual
antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta, 2009), en tanto la actividad humana
realiza un uso de los recursos naturales adaptado a la generación (regeneración) natural de los
mismos.

Finalmente, el Buen Vivir se construye también desde las reivindicaciones por la igualdad, y la
justicia social, y desde el reconocimiento, la valoración y el diálogo de los pueblos y de sus
culturas, saberes y modos de vida.

Sabiendo que la definición del Buen Vivir implica estar consientes que es un concepto
complejo, vivo no lineal pero históricamente construido y que por lo tanto estará en constante
re-significación, podemos aventurarnos a sintetizar que entendemos por Buen Vivir “la
satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de vida y muerte digna, el amar
y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza
y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo
libre para la contemplación y la emancipación, y que las libertades, oportunidades, capacidades

1
Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for
International Economics, en Washington, en 1989.

8
y potencialidades reales de los individuos se amplíen y florezcan de modo que permitan lograr
simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y
cada uno -visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de
vida deseable (tanto material como subjetivamente y sin producir ningún tipo de dominación a
un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo público para reconocernos,
comprendernos y valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a fin de que prospere la
posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealización y la
construcción de un porvenir social compartido” (Ramírez: 2008: 387).

Esta ruptura conceptual que proponemos tiene orientaciones éticas y principios que marcan el
camino hacia un cambio radical hacia la construcción de una sociedad justa, libre y
democrática. Las orientaciones éticas se expresan en cinco dimensiones: la justicia social y
económica, la justicia democrática participativa, la justicia intergeneracional e interpersonal, la
justicia transnacional y la justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafíos al proyecto
de cambio que se pueden sintetizar en:

a) Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad

b) Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad
c) Promover la igualdad, la integración y la cohesión social como pauta de convivencia
d) Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciación de las
capacidades humanas
e) Construir relaciones sociales y económicas en armónica con la naturaleza
f) Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa
g) Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadores
h) Reconstruir lo público
i) Profundizar la construcción de una democracia representativa, participativa y
deliberativa
j) Consolidar un Estado democrático, pluralista y laico

La ruptura conceptual con el concepto de desarrollo y el modo de Estado se plasman en una

Estrategia de mediano plazo que busca construir una “bio-polis eco-turística”, cuyo desafío es
concretar un nuevo modo de generación de riqueza y re-distribución post-petrolera para el
Buen Vivir, la misma que define, para la primera fase de su aplicación durante el período 2009-
2013, doce estrategias de cambio:

I. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la riqueza y

diversificación de las formas de propiedad y de organización
II. Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la sustitución
selectiva de importaciones para el Buen Vivir
III. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y
destinos mundiales
IV. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana
V. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en ciencia,
tecnología e innovación
VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información
VII. Cambio de la matriz energética
VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible
IX. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado
Constitucional de Derechos y Justicia

9
 X. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo
comunitario
XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización
XII. Poder ciudadano y protagonismo social

Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo concreto y propone una lógica de planificación a
partir de los siguientes 12 grandes objetivos nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya
fueron planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2009 y que ahora son actualizados
bajo parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con las
distintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad
de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional.

En consecuencia, los objetivos actualizados del Plan Nacional para el Buen Vivir son:

Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial, en la

diversidad.
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un medio ambiente
sano y sustentable
Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el
mundo y la integración latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos interculturales y de encuentro
común.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la
plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir

Este plan no es concebido como la suma de partes y elementos dispersos. Tiene una mirada
integradora, basada en un enfoque de derechos que va más allá de la entrada sectorialista
tradicional, y tiene como ejes la sustentabilidad ambiental y las equidades de género,
generacional, intercultural y territorial. La armonización de lo sectorial con los objetivos
nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinación y articulación interestatal para conjugar la
problemática, las políticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses nacionales.

Para propiciar esta articulación, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
se sustentó en un proceso de diseño de agendas sectoriales, consideradas como instrumentos
de coordinación y concertación sectorial, las cuales representan un esfuerzo de definición de
políticas, estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la función
ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales brindan coherencia a las propuestas de gestión
pública con respecto a las disposiciones constitucionales, los objetivos del Buen Vivir y la
planificación operativa, lo que determina un flujo de articulación entre las orientaciones
programáticas de mediano plazo y la gestión institucional efectiva.

La concertación sectorial no es suficiente cuando se requiere articular las distintas visiones y

condiciones de los territorios y sus poblaciones, con el objeto de fortalecer su integración y

10
mejorar las condiciones de vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio como el espacio
de concreción de la política pública y, a su vez, a las dinámicas territoriales como elementos
sustantivos para la planificación pública es una apuesta y a la vez un gran desafío para el
proceso de planificación. Es un proceso de doble vía, en el que la planificación local alimenta y
nutre a la planificación nacional y viceversa, como parte de un proceso de construcción de un
nuevo tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007 el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
Desarrollo en donde la perspectiva territorial se incorporó a partir de los planes provinciales.

Para el periodo 2009-2013 la Estrategia Nacional Territorial constituye una de las principales
innovaciones del plan en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales
intervenciones y proyectos estratégicos en los territorios. También el Plan incluye la
desagregación y territorialización de indicadores que sirven de sustento para el diseño de
política pública en función de la diversidad propia del país.

De igual manera el Plan Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulación entre la
planificación nacional y territorial al identificar las dinámicas y particularidades específicas para
la formulación de políticas públicas. El proceso de formulación de agendas para las siete zonas
de planificación, permitió identificar las necesidades de las poblaciones relacionadas a las
cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, así como desarrollar una propuesta
de modelo territorial en el que se expresan los lineamientos para el uso del suelo y las
intervenciones estratégicas articuladas a una propuesta nacional.

Todo este nuevo esquema de planificación nacional también implica la construcción de un

sólido proceso participativo. En este contexto, la formulación del Plan para el Buen Vivir 2009-
2013 responde a un proceso sostenido de consulta que inició con la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diversidad de actores que formaron
parte del mismo, y se concibe en varios momentos de veedurías ciudadanas a la ejecución de
políticas, grupos focales, consultas ciudadanas, tanto a nivel nacional como territorial, así como
también diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.

Es particularmente importante resaltar la organización de Talleres de Consulta Ciudadana con

énfasis en la articulación del Plan en los territorios, en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo,
Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adicionalmente se realizaron dos talleres
nacionales en Quito y Guayaquil para analizar los alcances a los objetivos, políticas y
lineamientos de acción pública. Por sus especificidades territoriales, ambientales y culturales
se organizó un taller en Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades en la ciudad de Baños.
En dichos talleres participaron más de 4.000 representantes de la sociedad ecuatoriana
organizados en más de 85 meses de trabajo que permitieron discutir tanto los objetivos
nacionales cuanto las estrategias territoriales.

Para asegurar la incorporación de los aportes ciudadanos a los contenidos del Plan Nacional
para el Buen Vivir, se diseño una metodología de facilitación y sistematización asociada a los
lineamientos nacionales. Así, en cada mesa de trabajo se discutieron las políticas de cada
objetivo nacional agrupadas en cada uno de los componentes de la Estrategia Territorial
Nacional, de esta manera se indujo a la reflexión de las orientaciones nacionales desde las
realidades zonales. Los resultados de los procesos participativos fueron difundidos a través de
las fichas de sistematización de cada taller publicadas en el sitio web creado para el efecto.

Adicionalmente, se organizaron eventos masivos en espacios públicos que permitieron la

difusión de los contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir entre la ciudadanía, realizados

11
en las plazas públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Loja y Manta. Como
aporte a la discusión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana, y particularmente de la
ciudadanía no organizada se realizaron sondeos de opinión a más de 5000 personas, con el
objeto de recoger las distintas opiniones de ciudadanos y ciudadanas respecto al significado
del Buen Vivir así como de acciones relevantes para el próximo periodo de gobierno.

Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, la arquitectura del Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013 consta de tres partes fundamentales: una primera conceptual, una
segunda de definición y concreción de políticas públicas y finalmente una instrumental.

En su primera parte, el Plan presenta las orientaciones y principios para un cambio radical
orientados hacia el Buen Vivir, luego incorpora un diagnóstico crítico sobre los procesos
económicos, sociales y políticos que han caracterizado al país en las últimas décadas, así
como una lectura crítica de los primeros 31 meses de gobierno. Y principalmente propone las
transformaciones necesarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo de
acumulación y redistribución para el Buen Vivir.

En su segunda parte, el Plan desarrolla los contenidos de los 12 Objetivos Nacionales para el
Buen Vivir, actualizados en función de los contenidos constitucionales, los resultados de la
evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2009, las agendas y políticas sectoriales y
territoriales, las acciones e inversiones públicas y los aportes ciudadanos. En ellos se definen
políticas y lineamientos de políticas necesarias para la consecución de metas que permitan
hacer un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno. Estas metas, que fueron
validadas por las instituciones ejecutoras, rompen con las inercias burocráticas e institucionales
y muestran el compromiso del gobierno nacional para cumplir con su propuesta de
transformación.

En su tercera parte y como parte de las innovaciones del Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013 se incluye la Estrategia Nacional Territorial, la misma que identifica y territorializa las
principales intervenciones y proyectos estratégicos nacionales. Se incluyen como anexos
complementarios a la estrategia territorial una primera versión de las agendas zonales. Estas
constituyen un aporte para un proceso de discusión ampliado en el que progresivamente y en
función de procesos de la información y la planificación territorial se brinde sustento para el
diseño de políticas públicas en función de la diversidad propia del país.

En su parte final, el Plan incluye el desarrollo de criterios para la asignación de recursos a

través de la formulación del Plan Plurianual de Inversiones. Cabe resaltar que la planificación y
priorización de la inversión pública estuvo acompañada de un proceso de análisis, validación y
jerarquización de programas y proyectos articulados a las estrategias de mediano plazo y a las
políticas definidas en cada objetivo.

La parte instrumental del Plan Nacional para el Buen Vivir es una herramienta flexible y
dinámica, en formato magnético, que, además de los contenidos antes descritos, recopila todos
los resultados de la participación en las mesas de consulta ciudadana e incluye información
adicional al propio plan en miras a garantizar su actualización permanente conforme se van
formulando políticas complementarias. Esta herramienta se incluye además una opción de
visualización geográfica y desagregación de indicadores a fin de proporcionar a los gestores de
políticas públicas de instrumentos que, de primera mano, les permitan realizar proyecciones de
cobertura y ver los impactos que podrían tener sus programas en el territorio, tomando en

12
cuenta la sostenibilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercultural y
territorial.

Finalmente, es necesario recalcar que Plan Nacional para el Buen Vivir es un primer paso para
la construir del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa que tiene como
finalidad descentralizar y desconcentrar el poder y construir el Estado Plurinacional e
Intercultural. En este afán, y siguiendo las disposiciones constitucionales, el Plan Nacional para
el Buen Vivir deja abiertas las puertas e invita a la construcción de 14 Planes de Vida de los
diferentes pueblos y nacionalidades del país, así como, a la elaboración del Plan de la
circunscripción territorial especial de la Amazonía. De la misma forma, y en el marco de sus
autonomías, recomienda a los Gobiernos Autónomos Descentralizados la articulación con este
Plan y la actualización de sus instrumentos de planificación y prioridades de intervención
territorial.

El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Construyendo un Estado Plurinacional e

Intercultural”, ha sido elaborado a través de la orientación técnica y metodológica de la
Secretaría de Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), en coordinación con los
equipos técnicos de los distintos Ministerios y Secretarías de Estado y sobre todo con los
aportes de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del Plan en el Consejo
Nacional de Planificación constituye un hito en la aplicación de la Constitución así como
también para la consolidación de la democracia participativa.

René Ramírez Gallegos

SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

13
1. El proceso de construcción del Plan Nacional para el
Buen Vivir

La elaboración del Plan Nacional para el Buen Vivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos:
articular la planificación al nuevo marco constitucional, al reforzar la planificación por objetivos
nacionales para el “Buen Vivir”; generar procesos de articulación y retroalimentación
interestatal que integren la gestión por resultados; incorporar de manera efectiva a la
planificación y al ordenamiento territorial; e impulsar un proceso de participación social.

1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación

nacional

La Constitución de 2008 posiciona a la planificación y a las políticas públicas como

instrumentos para la consecución de los objetivos del “Buen Vivir” y la garantía de derechos.
Según la Carta Magna la planificación tiene por objeto propiciar la equidad social y territorial y
promover la concertación. Para ello, debe asumir como prioridad la erradicación de la pobreza,
la promoción del desarrollo sustentable, y la redistribución equitativa de los recursos y la
riqueza, como condiciones fundamentales para alcanzar al “Buen Vivir”. En este nuevo
enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual y colectiva, tienen el derecho de
participar de manera protagónica en la toma de decisiones, en la formulación de políticas y en
la gestión de los asuntos públicos.

Según la disposición constitucional contenida en el Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo,

hoy denominado Plan Nacional para el Buen Vivir, es el instrumento al que se sujetarán las
políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del
Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinará las competencias
exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia
será de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores.

El Plan apuntala un proceso de transformación estructural del Ecuador en el largo plazo. Se

organiza por objetivos orientados a la garantía de derechos. Los objetivos, a su vez, cuentan
con acciones de carácter operativo, diseñadas para el período de gobierno, que se concretan a
través de la inversión pública. La consolidación de una economía endógena encaminada hacia
el “Buen Vivir” requiere, en esta fase, enfatizar en el desarrollo de capacidades y
oportunidades, así como en la movilización, acumulación y distribución de capital en los
distintos sectores y actores del sistema económico.

14
 1.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan

La Constitución del Ecuador es el principal referente del proceso de formulación de la

planificación nacional. La aprobación de la Carta Magna estableció un nuevo pacto social, cuyo
cumplimiento debe ser canalizado por la acción estatal, que articula los sectores público,
privado, popular y solidario. En ese sentido, los aportes constitucionales llevaron a la
actualización de los contenidos del Plan y a una denominación diferente para el nuevo período
de gobierno. Así, se transformó en el “Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013.
Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”. Esta denominación refleja el cambio de
paradigma del desarrollo como medio para alcanzar el “Buen Vivir”.

La formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta
de gobierno de Rafael Correa ratificada por el pueblo ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con
la legitimidad política de un mandato social y ciudadano al que el Gobierno Nacional debe
responder y rendir cuentas. Esta propuesta de cambio, definida en el Plan de Gobierno de la
Revolución Ciudadana, se sustenta en principios y orientaciones éticas, políticas y
programáticas que están incorporados en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Se trata de
elementos indispensables para garantizar la coherencia entre las acciones de mediano y corto
plazo y con las disposiciones constitucionales.

Asimismo, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta un análisis de las
condiciones estructurales del Ecuador actual y en el seguimiento a la gestión pública
desarrollada durante los 31 meses de Revolución Ciudadana, durante el período 2007-2009. La
evaluación incluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y el análisis de avances en el
cumplimiento de metas, respaldados en una línea de base con indicadores claros, concisos y
periódicos, validados técnica y políticamente; y, por otra parte, la evaluación de políticas,
programas y proyectos del sector público desde varias perspectivas, para determinar su
impacto, eficiencia y resultado en relación con el logro de los objetivos propuestos. La
información obtenida del diagnóstico y la evaluación permitió definir elementos de “ruptura”,
que establezcan las transformaciones sustantivas requeridas desde la acción pública para un
verdadero cambio de modelo orientado hacia el “Buen Vivir”.

El Estado y la gestión pública –tradicionalmente estructurados bajo una lógica de planificación

y ejecución sectorial– desarrollaron, durante el periodo 2007-2009, un esfuerzo de articulación.
El trabajo en torno a grandes objetivos nacionales contribuye a generar una nueva cultura
institucional, basada en la cooperación y la coordinación. Todo ello es parte de una gestión por
resultados, en donde las políticas y programas se articulan para el cumplimiento de las metas,
con la respectiva apropiación, coordinación y vinculación entre las distintas instituciones
públicas involucradas para la ejecución, seguimiento y evaluación.

Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de planificación sectorial a la planificación por

objetivos requiere un esfuerzo para privilegiar las articulaciones entre las áreas social,
productiva, cultural y ambiental, a fin de construir una visión de la política pública como un todo
estructurado. La planificación alrededor de grandes objetivos nacionales demanda una nueva
cultura institucional basada en la articulación, antes que en la fragmentación y segmentación
del aparato público. En esta línea, es fundamental el papel de los ministerios coordinadores,
como instancias que garantizan la coherencia y retroalimentación de la acción pública sectorial.
Este proceso exige el alineamiento y armonización de las políticas sectoriales y la gestión, en

15
la perspectiva de vincular lo existente y lo deseado en términos de política pública. Implica
también, impulsar una propuesta innovadora y viable que represente un punto de quiebre con
el modo de desarrollo vigente en el país y permita generar una nueva estrategia orientada
hacia el “Buen Vivir”.

Para propiciar esta articulación, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
se sustentó en un proceso de diseño de agendas sectoriales, consideradas como instrumentos
de coordinación y concertación sectorial. Estas agendas representan un esfuerzo de definición
de políticas, estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la
Función Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales brindan coherencia a las propuestas de
gestión pública con respecto a las disposiciones constitucionales, los objetivos del “Buen Vivir”
y la planificación operativa. Ello determina un flujo de articulación entre las orientaciones
programáticas de mediano plazo y la gestión institucional efectiva (Gráfico 1.1).

Gráfico 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional

Elaboración: SENPLADES

Las metas e indicadores constituyen elementos fundamentales de referencia para el

seguimiento y evaluación de la acción pública en relación a los impactos y resultados
esperados hasta el año 2013. La línea base de los indicadores corresponde al año 2008 o al
último año con información disponible.2

Las metas incorporadas en el Plan corresponden a indicadores de carácter cuantitativo, las

cuales fueron construidas a partir de información confiable y estadísticamente representativa.
Son instrumentos de verificación del cumplimiento de políticas públicas y por ende de los
Objetivos Nacionales. Cuentan con la validación de los ministerios ejecutores y ministerios
coordinadores.

Construir mecanismos de monitoreo y evaluación del plan implican, necesariamente, el recurso

de una serie de saberes, conocimientos y series de información comparables, formalizadas,
estandarizados y legitimados en términos académicos y científicos lo que implica recurrir a un
acervo de conocimientos especializados sobre distintos sectores y problemáticas de las

2
Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.

16
políticas públicas del país. Sin embargo, el conocimiento tácito, práctico o subjetivo, anclado en
diferentes instancias sociales, pero no necesariamente codificable, obliga a múltiples
mecanismos de retroalimentación del plan con participación ciudadana reconociendo el
carácter social del conocimiento y su reconocimiento como parte consustancial de la acción
colectiva. Por ello el plan incluye también mecanismos de diálogo con la ciudadanía para
identificar los resultados de programas públicos así como el seguimiento físico a la ejecución
de la inversión pública. Esto implica reconocer el efecto democratizador de la articulación del
conocimiento a las orientaciones colectivas en la gestión estatal y la vida pública, lo que incluye
más la devolución participativa de la información y los resultados del seguimiento y la
evaluación.

El cumplimiento de las metas establecidas en el Plan es de responsabilidad conjunta de todas

las funciones del Estado, de los gobiernos autónomos descentralizados y adicionalmente
requiere el compromiso de todos los actores de la sociedad civil.

Además de lo indicado, como parte del proceso de articulación del Plan con la planificación
institucional, las entidades públicas realizan sus planes operativos institucionales en función de
los objetivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fue posible detectar cómo se inscriben
los objetivos institucionales dentro de la lógica de los objetivos nacionales. En ese sentido, se
identificó la sobreposición de objetivos y vacíos de gestión en función de los objetivos
nacionales. El proceso de planificación estratégica institucional permite, además,
complementar las metas e indicadores del Plan con indicadores específicos o de gestión
propios de cada entidad.

La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un proceso inédito de planificación, priorización y

programación de la inversión pública para el período cuatrianual. La identificación de los
requerimientos de inversión estuvo acompañada de un proceso de análisis, validación y
jerarquización de programas y proyectos a partir de las agendas y políticas sectoriales propias
de cada Consejo Sectorial. A partir de la información antes mencionada se inició un proceso
técnico que permita la asignación de recursos, a nivel de proyecto, teniendo en cuenta
determinados criterios como: las políticas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir, las
estrategias de mediano plazo, las prioridades presidenciales, el Índice de Prioridad de la
Inversión (IPI) y la jerarquización de los Ministerios Coordinadores. La formulación de
escenarios de inversión permitió dimensionar los impactos en la caja fiscal y los requerimientos
de financiamiento que garanticen la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Plurianual de
Inversión, que deberá ser revisado y actualizado para la elaboración del correspondiente
presupuesto anual.

La concertación sectorial no es suficiente cuando se requiere articular las distintas visiones y

condiciones de los territorios y sus poblaciones para fortalecer su integración y mejorar las
condiciones de vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio como el espacio de
concreción de la política pública y, a su vez, pensar las dinámicas territoriales como elementos
sustantivos para la planificación pública es una apuesta y, al mismo tiempo un gran desafío
para el proceso de planificación. Es un proceso de doble vía, en el que la planificación local
alimenta y nutre a la planificación nacional y viceversa, en el marco de la construcción de un
nuevo tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007, el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
Desarrollo, en donde fue incorporada la perspectiva territorial, a partir de los planes
provinciales.

17
Para el período 2009-2013, la Estrategia Nacional Territorial constituye una de las principales
innovaciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales
intervenciones y proyectos estratégicos en los territorios. También, el Plan incluye la
desagregación y territorialización de indicadores que sirven de sustento para el diseño de la
política pública, en función de la diversidad propia del país. El Plan Nacional para el Buen Vivir
refuerza la articulación entre la planificación nacional y territorial, al identificar las dinámicas y
particularidades específicas de cada región para la formulación de políticas públicas. El
proceso de formulación de agendas zonales permitió reconocer las necesidades de las
poblaciones vinculadas con las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, y
desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresen los lineamientos para el
uso del suelo y las intervenciones estratégicas para el ámbito regional, articulados a una
propuesta nacional.

La Estrategia Territorial Nacional deberá convalidarse y enriquecerse a partir del desarrollo de

los procesos de planificación y ordenamiento territorial de carácter participativo, impulsados
desde los niveles territoriales de gobierno, así como también desde los lineamientos de acción
pública de carácter sectorial definidos por la Función Ejecutiva. Por ello, la Secretaría Nacional
de Planificación y Desarrollo propone diseñar y poner en marcha procesos democráticos de
discusión y concertación de sus componentes, que cuenten con la participación decidida de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, así como lineamientos de planificación territorial y
mecanismos de coordinación de la gestión en los territorios, para construir conjuntamente un
modelo territorial equilibrado e incluyente.

El Plan no es la suma de los planes locales ni sectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo,
las experiencias, los sueños, las demandas y aspiraciones sectoriales y territoriales fueron
analizados y aportaron a la construcción de las políticas y lineamientos de políticas de los doce
objetivos nacionales para el “Buen Vivir”. En un proceso de doble vía, la planificación local
alimentó y nutrió a la planificación nacional y viceversa, lo que favorece la construcción de un
nuevo tipo de Estado descentralizado y desconcentrado. A este esfuerzo se sumará el apoyo
técnico necesario para la formulación de los Planes de Vida de los pueblos y nacionalidades
del Ecuador y el Plan para la circunscripción territorial especial de la Amazonía.

1.3. Planificación participativa para el “Buen Vivir”

La participación ciudadana es un derecho. Las y los ciudadanos deben ser parte de la toma de
decisiones, la planificación y la gestión de los asuntos públicos, así como del control popular de
las instituciones del Estado. A la vez, la participación de la población en la formulación de
políticas públicas es un elemento fundamental para la realización de los derechos del “Buen
Vivir”. En este sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos que en escasas ocasiones
han tenido la oportunidad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmovisiones; pero también
es un deber establecer canales de diálogo con la ciudadanía organizada a fin de fortalecer la
democracia.

Es importante dejar sentado que este objetivo se inspira no sólo por la valoración ética de la
posibilidad de un ejercicio democrático de encuentro de intereses particulares, sino por la
necesidad de contar con el conocimiento, las habilidades y la presencia misma de los
destinatarios de todo Plan Nacional, como corresponsables del diseño y gestión de acciones

18
públicas que están referidas al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesario crear las
condiciones para la construcción de un sistema de participación social, articulado a las distintas
fases del ciclo de políticas públicas: planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y
contraloría social. El desafío a futuro será la puesta en marcha de un sistema participativo de
seguimiento, evaluación y vigilancia social, a partir de los objetivos del Plan Nacional para el
Buen Vivir, con el concurso de las diferentes instancias involucradas.

La elaboración participativa del Plan 2009-2013 responde a un proceso sostenido de consulta

que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco de uno de
los grandes compromisos asumidos por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza por la
diversidad de actores que formaron parte del proceso, y se concibe, en varios momentos, de
veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y
diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.

Veedurías ciudadanas

Un cambio de los modos de gestión pública hacia modelos de cogestión requiere mecanismos
permanentes de participación pública, que mejoren la capacidad de incidencia y control social
sobre la acción estatal. Para ello, se han implementado espacios ciudadanos que velen por el
buen desempeño, sugieran modificaciones y observen todo el ciclo de las políticas públicas
derivadas del Plan Nacional para el Buen Vivir, y de los programas y proyectos que se ejecutan
en el territorio.

Las veedurías ciudadanas nacen como una de las instancias de participación social y
ciudadana, que permite recoger la visión y percepción de hombres y mujeres de diferentes
contextos socio-culturales, de diferente edad, opción sexual, condición y posición, sobre la
implementación de las políticas públicas nacionales en los territorios. De este modo, la acción
pública se nutre del saber acumulado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus luchas y
demandas históricas. Este proceso promueve el empoderamiento ciudadano para la
convivencia en la diversidad, el incremento de las capacidades de la ciudadanía para una
mejor y mayor articulación de intereses con el Estado y con la sociedad misma, y fortalece el
tejido social.

En este sentido, como parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación

Participativa y con el apoyo de SENPLADES y la Secretaría de Pueblos y Participación
Ciudadana se impulsaron espacios de participación y control social en las siete zonas de
planificación, durante el período comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009. Los
resultados y observaciones de las veedurías han sido incorporados en la discusión del Plan.

Talleres de consulta ciudadana

La discusión y formulación de políticas públicas nacionales con distintos actores organizados y

no organizados es requerimiento fundamental para la legitimidad de la planificación. Por ello,
como parte del proceso de formulación del Plan se organizaron los Talleres de Consulta
Ciudadana con énfasis en la articulación del Plan en los territorios en Esmeraldas, Babahoyo,
Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena. Adicionalmente, se realizaron dos
talleres nacionales en Quito y Guayaquil, para analizar los alcances a los objetivos, políticas y
lineamientos de acción pública. Dadas las especificidades territoriales, ambientales y

19
culturales, se organizó un taller en Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades indígenas,
en la ciudad de Baños. En dichos talleres participaron más de 4 000 representantes de la
sociedad ecuatoriana, organizados en más de 85 mesas de trabajo que permitieron discutir los
objetivos nacionales y las estrategias territoriales.

Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieron como objetivos identificar propuestas de políticas
nacionales alineadas al marco constitucional, a partir de un análisis propositivo de los actores
locales, sobre la base de su conocimiento de la realidad regional, e intentar rebasar la
perspectiva micro comunidad-cantón-provincia para abordar integralmente la problemática del
país.

Para asegurar la incorporación de los aportes ciudadanos a los contenidos del Plan Nacional
para el Buen Vivir, se diseñó una metodología de facilitación y sistematización asociada a los
lineamientos nacionales de planificación territorial. En cada mesa de trabajo, se discutieron las
políticas de cada objetivo nacional agrupadas en cada uno de los seis componentes de la
Estrategia Territorial Nacional. De esta manera, se indujo a la reflexión de las orientaciones
nacionales desde las realidades regionales. Los resultados de los procesos participativos
fueron difundidos a través de las fichas de sistematización de cada taller, publicadas en el sitio
web que se creó para el efecto.

Adicionalmente, se organizaron eventos masivos en espacios públicos, que permitieron la

difusión de los contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir entre la ciudadanía. Estos se
realizaron en las plazas públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. Como
aporte a la discusión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana, y particularmente de la
ciudadanía no organizada, se aplicaron sondeos de opinión a más de 5 000 personas. El
propósito fue recoger las distintas opiniones de ciudadanos y ciudadanas respecto al
significado del ”Buen Vivir” de acciones relevantes para el período de gobierno.

Diálogo y concertación con actores sociales e institucionales

La participación comprende acciones individuales y colectivas. Sobre la base de los preceptos

establecidos en la Constitución, se realizó un proceso de consulta con los Consejos Nacionales
para la Igualdad. Ellos han desplegado procesos de diálogo con las organizaciones, los
movimientos sociales, los pueblos y nacionalidades, vinculados con su labor con el objetivo de
definir participativamente las políticas que se requieren para un desarrollo inclusivo de los
sectores que han sido históricamente discriminados. Esto permitió un diálogo de saberes entre
los distintos actores, de tal forma que los saberes técnicos, académicos y tradicionales tuvieron
un lugar de encuentro y fueron escuchados e incorporados en el proceso de planificación. De
esa manera, se posibilitó la formulación de propuestas concretas para viabilizar la construcción
un Estado plurinacional e intercultural.

20
 Principios metodológicos de los talleres de consulta ciudadana

La metodología para el trabajo respondió a los siguientes principios metodológicos:

 Diálogo de saberes. Se buscó propiciar un diálogo de saberes entre los distintos

tipos de participantes en las mesas, de manera que los saberes técnicos,
académicos y populares tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e
incorporados en el proceso de planificación. Además de la consecución de los
resultados técnicos necesarios, la propuesta metodológica permitió que la
planificación participativa se constituya en una pedagogía para el ejercicio de
ciudadanía.
 Valorar la experiencia. Las vivencias y la experiencia de los y las participantes
fueron el punto de partida para el proceso de planificación y ocuparon un lugar
central en la propuesta metodológica, de manera que la voz de los participantes
no fuese subsumida a la voz de especialistas y expertos en el tema.
 La diversidad como riqueza. Se potenció la diversidad de participantes, criterios
y propuestas. La diversidad no fue vista como un obstáculo. Por el contrario, fue
estimulada y promovida.
 La deliberación por sobre el consenso. Se promovió un proceso de discusión y
argumentación de posiciones, como parte del ejercicio de construcción de
ciudadanía. Los disensos y los consensos fueron señalados y recogidos en el
proceso, sin intentar llegar a acuerdos forzados. Se partió del respeto a las
posiciones contrarias, de la tolerancia y el pluralismo. Para los temas
especialmente conflictivos en los que existen posiciones irreconciliables entre los
actores involucrados y disparidades de poder muy marcadas, se realizaron
mesas por actores.
 Del pensamiento fragmentado al pensamiento complejo. Se buscó superar la
lógica de planificación sectorial y promover una planificación a partir de objetivos
nacionales y las estrategias territoriales.
 Ejes transversales. Se integraron los enfoques de género, generacional,
territorial e intercultural en la reflexión, discusión y diseño de políticas públicas en
cada una de las mesas de consulta.
 Flexibilidad. Se trabajó en una metodología lo suficientemente flexible para
adaptarse a los distintos contextos en los que se desarrollaron las mesas de
consulta y a la diversidad de participantes involucrados en el proceso.

21
 1.4. Logros y alcances del proceso

Entre los principales logros del proceso de planificación participativa y de la formulación del
Plan 2009-2013, es posible anotar:

 Se ha consolidado la planificación por objetivos nacionales. Éstos se encuentran

integrados a las políticas sectoriales pero se requiere reafirmar dicha articulación con la
gestión pública y la planificación institucional
 Se consiguió un alto grado de involucramiento de las instituciones públicas rectoras de
las políticas, particularmente de los ministerios coordinadores y de instancias que
permitieron consolidar los ejes transversales en el presente Plan (enfoques de género,
generacional, interculturalidad y territorial).
 Se logró difundir a amplios sectores de la sociedad los principales objetivos del Plan
Nacional para el Buen Vivir. Hubo una amplia aceptación por parte los participantes,
quienes, además, formularon aportes sustantivos para mejorar y potenciar el Plan.
 Se obtuvo un alto grado de deliberación, debate y discusión en el proceso, y una buena
representatividad de los distintos sectores invitados a participar en el proceso de
planificación.
 Se han sentado las bases para la construcción de un sistema participativo que
contribuya a radicalizar la democracia en el futuro.

Entre los principales alcances al proceso, es posible anotar los siguientes:

 Se debe impulsar un sistema de participación social que permita integrar, de manera

permanente y efectiva, las aspiraciones de la sociedad en los diversos procesos de
planificación, a fin de evitar la instrumentalización de la participación.
 Es necesario propiciar un mayor debate en los territorios para la aplicación del plan y la
conformación efectiva del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa.
 Se requiere una mayor articulación y sinergia entre las intervenciones públicas de
diversos niveles de gobierno para optimizar las acciones en los territorios.
 Se requiere consolidar el proceso iniciado para una mejor la articulación entre la
planificación y la asignación de recursos en función de prioridades nacionales para el
cumplimiento de derechos y el “Buen Vivir”.

El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea como un proceso dinámico. Su principal desafío
es la construcción de un Estado constitucional de derechos y justicia, plurinacional e
intercultural. En tal virtud, el Plan, como instrumento dinámico, deberá integrar y articular, de
manera progresiva, otros procesos de planificación, particularmente aquellos derivados de la
formulación de políticas específicas que permitan hacer efectivos los derechos; los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial de los diversos niveles de gobierno; y los planes de vida o
planes para el “Buen Vivir” de los pueblos y nacionalidades.

22
2. Orientaciones Éticas y Programáticas
Cualquier proyecto responsable cebe contener un conjunto de orientaciones éticas, utópicas y
teóricas que permitan delimitar el camino y asegurar la factibilidad de sus sueños. Estas
orientaciones guían las grandes decisiones dentro de las cuales operan los actores sociales,
políticos y económicos y permiten visualizar, en cada momento de la marcha, si se está o no en
la ruta adecuada. Este plan no es la excepción.

Las orientaciones que fundamentan el Plan Nacional para el Buen Vivir buscan oponerse a la
idea de que el presente es una pura fatalidad histórica a la que debemos resignarnos o
acostumbrarnos, como se habitúa el peatón al paisaje que observa todos los días. La negación
de la posibilidad del cambio obliga al ciudadano común a ver el futuro desde el conformismo y
niega así la posibilidad de construir en el presente opciones de transformación y acuerdos
colectivos que permitan creer que otras formas de vida social son posibles. Por eso la
necesidad de plantear orientaciones emancipadoras y recuperar el derecho a concebir un
futuro mejor.

2.1. Orientaciones éticas

Las orientaciones éticas que guían este Plan se fijan dentro de una concepción igualitaria y
democrática de la justicia que se expresa en tres dimensiones:

 La justicia social y económica como base del ejercicio de las libertades de todos y
todas: en una sociedad justa, todos y cada uno de los individuos que la integran gozan
del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales necesarios para
subsistir y llevar una vida satisfactoria que les permita autorrealizarse y sentar las
bases para el mutuo reconocimiento como ciudadanos iguales (Olin, 2006:3).

 La justicia democrática participativa: en una sociedad políticamente justa, todos y todas

deben contar con el mismo poder para contribuir al control colectivo institucionalizado
de las condiciones y decisiones políticas que afectan su destino común, lo que debe
entenderse como la defensa de los principios de igualdad política, participación y poder
colectivo democrático (Olin, 2006).

 La justicia intergeneracional e interpersonal: en una sociedad justa, las acciones y

planes del presente tienen que tomar en cuenta a las generaciones futuras. Tal
situación implica un pacto ambiental y distributivo que considere el impacto ambiental y
social que tiene el uso de los recursos naturales y las acciones y decisiones
económicas que se toman en el presente, así como también la equidad de género y el
reconocimiento de la diversidad cultural del país.

Además, estas orientaciones incluyen complementariamente:

 Justicia transnacional: una sociedad mundialmente justa implica tomar en cuenta que
las opciones vitales de cada persona están limitadas también por los accidentes de
nacimiento y de origen nacional. En la medida en que existe el reconocimiento de
bienes públicos mundiales y la consolidación de interrelaciones de movilidad de
personas y recursos entre países, se hace evidente que para un tratamiento adecuado

23
 de la justicia internacional y cosmopolita no solo se debe abordar los tradicionales
temas de la guerra y la paz, sino también los de justicia económica, redistribución de
bienes tangibles e intangibles e igualar el peso de la participación en los ámbitos
políticos globales (Nussbaum, 2007, ob. cit.).

 Justicia como imparcialidad: una sociedad justa es aquella que otorga seguridad
jurídica y el mismo trato en todos sus procesos a todas y todos los ciudadanos frente a
la ley y las instituciones que la rigen, en donde los derechos individuales son
respetados en tanto forman parte también de un objetivo social. (Dworkin, en Campbell,
2002; Rawls, 1999).

2.2. Orientaciones programáticas

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 apoya la construcción de un Estado

Constitucional de Derechos, Plurinacional e Intercultural, orientado hacia el Buen Vivir, y
constituye un instrumento estratégico que pone en práctica, de manera sistemática y
organizada, los cambios que impulsa la Constitución de 2008. Este Plan recoge y busca
concretar un quiebre en las trayectorias históricas del desarrollo y de la democracia
ecuatorianas, en el marco de las siguientes propuestas de transformación y orientaciones ético-
políticas de la Revolución Ciudadana:

6. Revolución constitucional y democrática, para sentar las bases de una comunidad

política incluyente y reflexiva, que apuesta a la capacidad del país para definir otro
rumbo como sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana. Ello
requiere la consolidación del actual proceso constituyente, a través del desarrollo
normativo, de la implementación de políticas públicas y de la transformación del
Estado, de manera coherente, con el nuevo proyecto de cambio, para que los
derechos del Buen Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es indispensable la
construcción de una ciudadanía radical que fije las bases materiales de un proyecto
nacional inspirado por la igualdad en la diversidad.

7. Revolución ética, para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el

control social, como pilares para la construcción de relaciones sociales que
posibiliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colectiva,
elementos imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo.

8. Revolución económica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusión

heredado y orientar los recursos del Estado a la educación, salud, vialidad,
vivienda, investigación científica y tecnológica, trabajo y reactivación productiva, en
armonía y complementariedad entre zonas rurales y urbanas. Esta revolución debe
concretarse a través de la democratización del acceso al agua, tierra, crédito,
tecnologías, conocimientos e información, y diversificación de las formas de
producción y de propiedad.

9. Revolución social, para que, a través de una política social articulada a una política
económica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos
fundamentales. Esta política integral, coherente e integradora es la que ofrece las

24
 oportunidades para la inserción socioeconómica y, a la vez, para el fortalecimiento
de las capacidades de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y
grupos de atención prioritaria a fin de que ejerzan libremente sus derechos.

10. Revolución por la dignidad, soberanía e integración latinoamericana, para mantener

una posición clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los
organismos multilaterales. Ello permite avanzar hacia una verdadera integración
con América Latina y el Caribe, así como insertar al país de manera estratégica en
el mundo.

25
3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen
Vivir

El concepto dominante de “desarrollo” ha entrado en una profunda crisis, no solamente por la

perspectiva colonialista desde donde se construyó, sino además por los pobres resultados que
ha generado en el mundo entero. Las innumerables recetas para alcanzar el supuesto
desarrollo, concebido desde una perspectiva de progreso y modelo a seguir, han llevado a una
crisis global de múltiples dimensiones, que demuestra la imposibilidad de mantener la ruta
extractivista y devastadora para los países del sur, las desiguales relaciones de poder y
comercio entre el norte y el sur y los ilimitados patrones actuales de consumo, que sin duda
llevarán al planeta entero al colapso al no poder asegurar su capacidad de regeneración. Es
imprescindible, entonces, impulsar nuevos modos de producir, consumir y organizar la vida y
convivir.

Las ideas dominantes de progreso y de desarrollo han generado una monocultura que
invisibiliza la experiencia histórica de los diversos pueblos que son parte fundante y constitutiva
de nuestras sociedades. Bajo la concepción del progreso, de la modernización y del desarrollo,
opera una visión del tiempo lineal, en que la historia tiene un solo sentido, una sola dirección;
los países desarrollados van adelante, son el “modelo” de sociedad a seguir. Lo que queda
fuera de estas ideas es considerado salvaje, simple, primitivo, retrasado, pre-moderno. De este
modo, resulta imposible pensar que los países menos desarrollados, pueden ser más
desarrollados en algunos aspectos que los países llamados desarrollados (De Sousa Santos,
2006: 24).

En el campo del desarrollo, la teoría de la modernización de los años 50, constituye una de las
primeras expresiones sistematizadas de esta visión. Las sociedades occidentales eran
pensadas como el modelo hacia el cual irreversiblemente llegarían todas las sociedades del
mundo. Las sociedades tradicionales eran vistas entonces, como etapas anteriores por las que
la humanidad debía transitar hasta alcanzar el “desarrollo” a través de la industrialización.

En esta visión prima una concepción del desarrollo como modernización y crecimiento
económico, que se mide a través de las variaciones del Producto Interno Bruto (PIB).
Lamentablemente, esta concepción no ha logrado ser superada hasta la actualidad. El
desarrollo industrial es el desarrollo deseado y una medida de la modernización de una
sociedad. Las causas del denominado subdesarrollo son imputadas a las propias sociedades
“atrasadas”, desconociendo la existencia de factores externos y sin indagar sus relaciones con
los procesos de acumulación capitalista.

La historia nos ha demostrado que los cambios que operan en la vida de las sociedades no son
monocausales, ni unilineales, que el crecimiento económico no necesariamente implica
desarrollo y que el “subdesarrollo” y el “desarrollo” son dos caras de una misma moneda.

Los planteamientos del desarrollo a escala humana y del desarrollo humano parten de la idea
de que el desarrollo debe tener como centro al ser humano y no a los mercados o a la
producción. Por consiguiente, lo que se debe medir no es el PIB sino el nivel de vida de las
personas, a través de indicadores relativos a la satisfacción de las necesidades humanas.

26
Otras corrientes teóricas como la de desarrollo humano enfatizan en la calidad de vida como un
proceso de ampliación de oportunidades y expansión de capacidades humanas, orientado a
satisfacer necesidades de diversa índole, como subsistencia, afecto, entendimiento,
participación, libertad, identidad, creación, etc. La calidad de vida está dada por poder contar
con una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y acceder a los recursos necesarios
para tener un nivel de vida decente (PNUD, 1997: 20). El énfasis radica en lo que las personas
pueden “hacer y ser” más que en lo que pueden “tener”. Desde esta perspectiva, se parte de
las potencialidades de la gente, de su forma de pensar, de sus necesidades, sus valores
culturales y sus formas de organización.

Sin embargo, la satisfacción de necesidades y la expansión de capacidades humanas actuales

no deben hipotecar el futuro, por eso, se habla de desarrollo sustentable. Las formas de
producción y los hábitos de consumo deben procurar la conservación y recuperación del
ambiente, buscando la armonía entre el ser humano y la naturaleza.

El desarrollo sustentable es inviable sin el respeto a la diversidad histórica y cultural como base
para forjar la necesaria unidad de los pueblos. Conlleva, como elemento fundamental, la
igualdad de derechos y oportunidades entre las mujeres y los hombres de las comunidades,
entre pueblos y nacionalidades, entre niños, niñas, jóvenes y adultos. Implica la irrestricta
participación ciudadana en el ejercicio de la democracia.

En términos generales se puede afirmar que el concepto dominante de desarrollo ha mutado y

ha sido inmune a sus críticas. Ha “resistido” a críticas feministas, ambientales, culturales,
comunitarias, políticas, entre otras. No obstante, en el mejor de los casos ha tenido críticos
implacables que, sin embargo, no han sido capaces de plantear conceptos alternativos. Es por
eso que es necesario encontrar propuestas desde el sur que permitan repensar las relaciones
sociales, culturales, económicas, ambientales desde otro lugar. Siguiendo el nuevo pacto de
convivencia sellado en la Constitución del 2008, este Plan propone una moratoria de la palabra
desarrollo para incorporar en el debate el concepto del “Buen Vivir”.

3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir

Los pueblos indígenas andinos aportan a este debate desde otras epistemologías y
cosmovisiones y nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. La noción de desarrollo es
inexistente en la cosmovisión de estos pueblos, pues el futuro está atrás, es aquello que no
miramos, ni conocemos; mientras al pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo conocemos, nos
constituye y con él caminamos. En este camino nos acompañan los ancestros que se hacen
uno con nosotros, con la comunidad y con la naturaleza. Compartimos entonces el “estar”
juntos con todos estos seres. Seres que tienen vida y son parte nuestra. El mundo de arriba, el
mundo de abajo, el mundo de afuera y el mundo del aquí, se conectan y hacen parte de esta
totalidad, dentro de una perspectiva espiral del tiempo no lineal.

El pensamiento ancestral es eminentemente colectivo. La concepción del Buen Vivir

necesariamente recurre a la idea del “nosotros” porque el mundo no puede ser entendido
desde la perspectiva del “yo” de occidente. La comunidad cobija, protege, demanda y es parte
del nosotros. La comunidad es el sustento y es la base de la reproducción de ese sujeto

27
colectivo que todos y cada uno “somos”. De ahí que el ser humano sea concebido como es una
pieza de este todo, que no puede ser entendido sólo como una sumatoria de sus partes. La
totalidad se expresa en cada ser y cada ser en la totalidad. “El universo es permanente,
siempre ha existido y existirá; nace y muere dentro de sí mismo y sólo el tiempo lo cambia”
(pensamiento kichwa). De ahí que hacer daño a la naturaleza es hacernos daño a nosotros
mismos. Cada acto, cada comportamiento tiene consecuencias cósmicas, los cerros se enojan
o se alegran, se ríen o se entristecen, sienten… piensan…existen (están).

El sumak kawsay, o vida plena, expresa esta cosmovisión. Alcanzar la vida plena es la tarea
del sabio y consiste en llegar a un grado de armonía total con la comunidad y con el cosmos.

Si recurrimos a la traducción cultural que nos sugiere Boaventura de Sousa Santos, nuestro
debate sobre la construcción de una nueva sociedad, partiendo de epistemologías diversas, se
enriquece enormemente: ya no estamos hablando de crecimiento económico, ni del PIB,
estamos hablando de relaciones amplias entre los seres humanos, la naturaleza, la vida
comunitaria, los ancestros, el pasado y el futuro. El objetivo que nos convoca ya no es el
“desarrollo” desde esa antigua perspectiva unilineal de la historia, sino la construcción de la
sociedad del Buen Vivir.

La concepción del Buen Vivir converge en algunos sentidos con otras concepciones también
presentes en la historia del pensamiento de occidente. Aristóteles en sus reflexiones sobre
ética y política nos habla ya del Vivir Bien. Para Aristóteles, el fin último del ser humano es la
felicidad, que se alcanza en una polis feliz. Es decir, únicamente la felicidad de todos es la
felicidad de cada uno; la felicidad se realiza en la comunidad política. Aisladamente, los seres
humanos no podemos alcanzar la felicidad, solo en sociedad podemos practicar la virtud para
vivir bien, o ser felices. El fin de la polis, es entonces alcanzar la felicidad de los seres humanos
que la integran. A su vez y, dentro de este marco, el filósofo ve la felicidad con procesos
relacionados a la amistad, el amor, el compromiso político y la posibilidad de contemplación en
y de la naturaleza, a teorizar y crear obras de arte. Todos ámbitos olvidados usualmente en el
concepto dominante de desarrollo.

Es importante, resaltar el énfasis que en ambas concepciones tiene el sentido de lo comunitario

– social en el marco de la realización de las libertades humanas, frente a las visiones de
desarrollo fragmentarias, economicistas y centradas en el mercado.

A su vez, vale recordar que la palabra desarrollo ha sido enmarcada dentro de la perspectiva
bienestarista, en donde éste es sinónimo de bienestar. No obstante, sostenemos que es
necesario re-significar la palabra bien-estar en el castellano. ¿Por qué? La palabra well-being
ha sido traducida semánticamente desde el inglés como “bienestar”. No obstante, el verbo “to
be” en inglés significa ser y estar. En el caso de la traducción al español se está omitiendo toda
mención al ser como parte fundamental de la vida (Ramírez: 2008, 387). Esta es una razón
adicional por la cual se propone frente al concepto de bien-estar utilizar el concepto del Buen
Vivir, el cual incluye no únicamente el estar, sino también el ser.

Las propuestas contenidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir plantean importantes
desafíos técnicos y políticos, e innovaciones metodológicas e instrumentales. El Plan

28
constituye una ruptura conceptual con las ideas del Consenso de Washington3, con sus
políticas estabilizadoras, de ajuste estructural y de reducción del Estado a su mínima
expresión, que provocaron una profunda crisis socioeconómica y una gran debilidad del
sistema político e institucional de los países latinoamericanos.

El Plan propone una visión del Buen Vivir, que amplía los derechos, libertades, oportunidades y
potencialidades de los seres humanos, comunidades, pueblos y nacionalidades, y que
garantiza el reconocimiento de las diversidades para alcanzar un porvenir compartido. Esto
implica una ruptura conceptual que se orienta por éticas y principios que marcan el camino
hacia la construcción de una sociedad justa, libre y democrática.

3.2. Principios para el Buen Vivir

La combinación de las orientaciones éticas y programáticas apuntan a la articulación de las

libertades democráticas con la posibilidad de construir un porvenir justo y compartido: sin
actuar sobre las fuentes de la desigualdad económica y política no cabe pensar en una
sociedad plenamente libre. El desenvolvimiento de ésta depende del manejo sostenible de
unos recursos naturales y productivos escasos y frágiles. El planeta no resistiría un nivel de
consumo energético individual equivalente al de los ciudadanos de los países industrializados.
El fin de la ‘sociedad de la abundancia’ exige disposiciones individuales e intervenciones
públicas que no ignoren las necesidades generales y cultiven proyectos personales y colectivos
atentos a sus consecuencias sociales y ambientales globales.

Como señala Olin (2006), se trata, entonces, de promover la construcción de una sociedad que
profundice la calidad de la democracia y amplíe sus espacios de incidencia en condiciones de
radical igualdad social y material. Ello apunta al fortalecimiento de la sociedad –y no del
mercado (como en el neoliberalismo) ni del Estado (como en el denominado ‘socialismo real’) –
como eje orientador del desenvolvimiento de las otras instituciones sociales.

El fortalecimiento de la sociedad consiste en promover la libertad y la capacidad de

movilización autónoma de la ciudadanía para realizar voluntariamente acciones cooperativas,
individuales y colectivas, de distinto tipo. Esa capacidad exige que la ciudadanía tenga un
control real del uso, de la asignación y de la distribución de los recursos tangibles e intangibles
del país.

3
Salida ideológica a la crisis de la deuda externa de 1982, articulada en un conjunto de
“recomendaciones” que los países latinoamericanos debían incorporar a sus políticas económicas,
surgida de una conferencia de economistas -la mayoría de ellos vinculados a organismos internacionales
como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial- realizada por el Institute for International
Economics, en Washington, en 1989.

29
 Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

Fuente: Olin, 2006.

Elaboración: SENPLADES

No obstante, la diversidad humana4 hace imposible alcanzar la plenitud de la igualdad, por lo

que es necesario trazar la progresividad en la reducción de la desigualdad así como los medios
necesarios para procurar para alcanzarla.

¿Qué desigualdades son admisibles moral y éticamente? El principio rector de la justicia

relacionado con la igualdad tiene que materializarse en la eliminación de las desigualdades que
producen dominación, opresión o subordinación entre personas y en la creación de escenarios
que fomenten una paridad que viabilice la emancipación y la autorrealización de las personas y
donde los principios de solidaridad y fraternidad puedan prosperar y con ello la posibilidad de
un mutuo reconocimiento.

Estos postulados proponen una ruptura radical con las visiones instrumentales y utilitarias
sobre el ser humano, la sociedad y las relaciones que tienen estos con la naturaleza. Esta
ruptura se puede ver claramente en los principios que sustentan esta orientación hacia una
sociedad justa, libre, democrática y sustentable.

3.2.1 Hacia la unidad en la diversidad

Uno de los aspectos centrales en la concepción del Buen Vivir es su dimensión colectiva, que
incorpora la relación armónica entre los seres humanos y con la naturaleza. Sin embargo, en
sociedades marcadas por la historia colonial y la dominación, las posibilidades de vivir juntos
en comunidad pasan primero por poder construir esa comunidad de todos y todas. De ahí la
necesidad de reconocer la diversidad como parte sustancial de la sociedad y como elemento
que coadyuva al Buen Vivir a través del aprendizaje intercultural, la generación de sinergias y

4
Diversidad que es producto de características externas como el medio ambiente natural, social o el
patrimonio heredado legítimamente, y personales, tales como edad, orientación sexual, etnia,
metabolismo, etc.

30
las posibilidades abiertas para nutrirnos de saberes, epistemologías, cosmovisiones y prácticas
culturales distintas.

La nueva Constitución de la República del Ecuador incorpora un cambio de gran trascendencia

para la vida del país: se pasa del Estado pluricultural y multiétnico de la Constitución del 98, al
Estado intercultural y plurinacional. De este modo, se recoge una de las reivindicaciones más
profundas e importantes de los movimientos indígenas y afroecuatorianos del país para la
construcción de la sociedad del Buen Vivir.

Sin embargo, en sociedades marcadas por la desigualdad, no se puede pensar la

interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos de dominación. El diálogo intercultural parte
de la premisa del diálogo entre iguales. Éste no es posible cuando unas culturas están
subordinadas a otras. De esta manera el tema de las relaciones interculturales, más que un
tema antropológico se convierte en un aspecto fundamentalmente político. La desigualdad
económica está acompañada de profundos procesos de exclusión social, discriminación y
desconocimiento de todo otro cultural. De ahí que al hablar de inclusión e integración social se
haga imprescindible generar estrategias claras de reconocimiento de la diferencia y de la
diversidad que, a la larga, conduzcan a generar cambios en las estructuras de poder.

Las políticas encaminadas a alcanzar mayor justicia e igualdad, como garantía para el ejercicio
pleno de los derechos de los seres humanos, guardan una estrecha articulación con aquellas
políticas encaminadas a generar cambios socio-culturales para establecer el reconocimiento de
la diferencia y la erradicación de todo tipo de discriminación, exclusión o subordinación por
opción sexual, género, etnia, edad, discapacidad, enfermedad o creencias. No existe una
verdadera disyuntiva entre las políticas que promueven la igualdad en términos re-distributivos
y aquellas que promueven el reconocimiento de las diferencias y las particularidades culturales.
Igualdad y diferencia no son dos nociones contrapuestas, por el contrario constituyen dos
dimensiones de la justicia social. Este es el sentido de la unidad en la diversidad. De ahí que
para construir una sociedad democrática y pluralista la orientación estratégica busque la
transformación en tres planos articulados entre sí: el socio – económico para asegurar la
igualdad; el político que permita cambios en las estructuras de poder, de manera que la
diferencia deje de ser un elemento de dominación y opresión; y el socio – cultural, encaminado
al reconocimiento de la diferencia y a abrir las posibilidades para un aprendizaje entre culturas
(Díaz Polanco, 2005). La plurinacionalidad promueve la justicia económica y pregona la
igualdad. La lucha por la igualdad es también la lucha por el reconocimiento de la diferencia.
Igualdad no es sinónimo de homogenización. Ni diferencia sinónimo de desigualdad.

En el plano de la democracia, el Estado Plurinacional supone la construcción de un Estado

radicalmente democrático: recupera y fortalece el Estado y la sociedad para garantizar el
ejercicio pleno de la soberanía popular. La plurinacionalidad supone el reconocimiento a las
autoridades de los pueblos y nacionalidades, elegidas de acuerdo a sus usos y costumbres,
dentro del Estado unitario, en igualdad de condiciones con los demás sectores de la sociedad.
De ahí que la plurinacionalidad reconoce y valora las distintas formas de democracia existentes
en el país: la democracia comunitaria, la democracia deliberativa, la democracia participativa
nutren y complementan a la democracia representativa, promoviendo un verdadero ejercicio
democrático intercultural.

La construcción de un Estado radicalmente democrático es también la construcción de un

estado policéntrico. De ahí que la plurinacionalidad vaya de la mano con la descentralización y

31
no con el debilitamiento del Estado. Podemos tener un estado fuerte y descentralizado, con
una sociedad fuerte en su diversidad.

La plurinacionalidad implica una ruptura con la noción liberal de la nación, aquella según la cual
a cada Estado le corresponde una nación. El reconocer que un Estado no deja de ser unitario
por estar constituido por múltiples naciones es sin duda un avance democrático, pero también
un avance teórico-político, basado en la concepción de la diversidad. La existencia de múltiples
naciones conlleva además al reconocimiento de múltiples adscripciones identitarias.

Por último, la plurinacionalidad conlleva la construcción de una sociedad post-colonial. El

colonialismo no terminó con la independencia, ya que la creación del Estado republicano no
implicó una lucha contra el sistema monárquico, sino únicamente la independencia política y
económica de la corona española. Las diversidades fueron consideradas como un obstáculo
para el “progreso” y por consiguiente, las elites impulsaron un proceso de homogenización de
los sectores subalternos, caracterizados como carentes de potencial político para plantear o
constituir una alternativa para pensar el país. De este modo, el nacimiento de la República
ecuatoriana estuvo signado por la exclusión de las mayorías de la construcción nacional
(Ramón, 2004).

La idea de emancipación del pueblo, con la que se rompió los lazos coloniales, chocó con los
hábitos políticos coloniales profundamente arraigados en las sociedades latinoamericanas.
Emancipar empieza a adquirir el significado de “civilizar” al pueblo de su atraso y anarquía En
el siglo XIX imperaba la idea de que el pueblo no estaba preparado para regirse por un sistema
republicano superior a su capacidad. De ahí el intento de fundar la República “desde arriba”
(Villavicencio, 2003). El mantenimiento del colonialismo interno, que ha generado profundos
procesos de exclusión, requiere de acciones afirmativas hacia los grupos excluidos que
permitan superar la discriminación en una perspectiva de justicia histórica.

3.2.2 Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad5

“Y es bien raro pensar en una persona feliz como una persona solitaria,
pues el ser humano es una criatura social y está naturalmente
dispuesta a vivir junto a otros” (Aristóteles, Ética nicomáquea, IX, 9).

Los hombres y las mujeres somos seres sociales, gregarios y políticos. La realización de una
vida plena es impensable sin la interacción y el reconocimiento del otro, que son todos y no un
grupo particular. Se trata de reconocer que no podemos defender nuestra vida sin defender la
de los demás –los presentes y descendientes-, y que todos juntos debemos asegurar que cada
persona y cada comunidad pueda efectivamente elegir la vida que desea vivir y que al mismo
tiempo aseguremos el ejercicio de todos los derechos de cada uno de los miembros de la
sociedad. Para esto debemos concebir al ser humano no como un simple consumidor sino
como un portador de derechos y responsabilidades hacia los otros.

Al tomar la sociedad como punto de referencia se resalta la vocación colectiva y cooperativa

del ser humano. Se trata de un individuo que incluye a los otros en su propia concepción de
bienestar. Como sostenía Kant: “Al considerar mis necesidades como normativas para otros, o,

5
Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007)

32
al hacerme un fin para los otros, veo mis necesidades hacia los otros como normativas para
mí”. A esto sólo habría que añadir que “los otros” (todo y todas) puedan ver mis necesidades
también como normativas hacia ellos.

Este principio define el espacio de realización social como aquel en que el individuo puede
pensarse y recrearse en relación con los demás. Al definir este espacio tenemos que
reflexionar en torno a las distancias justas e injustas que separan a unos de otros, lo que nos
hace conscientes de que ser poseedores de derechos implica necesariamente tener
obligaciones hacia los otros. Asociado a tal concepción de individuo, adherimos una
concepción de la libertad que define la realización de las potencialidades de cada individuo
como una consecuencia de la realización de las potencialidades de los demás. La libertad de
todos es la condición de posibilidad de la libertad de cada uno.

Estas consideraciones reafirman el reconocimiento de que las personas no son seres aislados,
sino que necesitan y dependen de otras personas para alcanzar niveles de autonomía, de
bienestar y para reproducirse socialmente. Las personas adquieren sus habilidades
intelectuales y emocionales en entornos familiares, institucionales, sociales y necesitan de una
serie de cuidados relacionados con su bienestar material, emocional e intelectual, en mayor o
menor intensidad a lo largo de toda su vida, siendo la niñez y la vejez dos etapas
fundamentales. Estas actividades generalmente son realizadas por otras personas, redes
sociales, instituciones y son el testimonio de que los seres humanos son seres
interdependientes.

El reconocimiento de la importancia de las actividades de reproducción social es un eje

fundamental de un modelo de desarrollo solidario y equitativo6. Por ello, el Buen Vivir entiende
los procesos productivos en articulación con los procesos reproductivos. Este reconocimiento
significa al mismo tiempo identificar los nudos de desigualdad que estas actividades
relacionadas con el cuidado y la reproducción social han significado: estos nudos tienen que
ver con la división sexual del trabajo que en nuestras sociedades sobrecarga a las mujeres con
las actividades de cuidado, con desigualdades de clase que hacen que ciertas mujeres, con
condiciones laborales precarias asuman de manera desproporcionada estas actividades, con
diferencias intergeneracionales que tiene que ver también con una desigual repartición de
tareas entre edades. Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir debe por ello trabajar
hacia un régimen social de cuidados más justo en el cual las actividades de cuidado sean
valoradas, mejor repartidas socialmente y conjuguen equitativamente el dar y recibir cuidados.
(Herrera, G., 2006)

En este proceso, cada uno contribuye mejor a reproducir su vida y la de sus descendientes en
tanto apuesta al logro de una vida digna para los otros. Bajo esta perspectiva, no es suficiente
con afirmar que la libertad de una persona se limita a que otro no interfiera en sus acciones

6
Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo realizado en su inmensa mayoría por
mujeres sería entre el 25% y el 50% del PIB. Los regímenes de cuidado vigentes son vectores de
injusticia, de desigualdad social y de exclusión. No me refiero solo a los salarios de las trabajadoras
domésticas (derechos laborales en el sector cuidados) sino sobre todo a de todas y todos los que no
reciben los que deberían (derecho al cuidado),a las mujeres que luego de cuidar toda la vida no reciben
retribución ni cuidado (derecho a dar cuidado en condiciones dignas), de las que no pueden decidir no
darlos (derecho a no dar cuidado).

33
individuales7. La libertad supone la creación de posibilidades reales de autogobierno de una
sociedad; es decir, la creación de condiciones sociales para que cada uno pueda decidir sobre
su particular proyecto de vida y sobre las normas que rigen la vida de todos.

El derecho universal a la libertad tiene su contraparte en la obligación universal de luchar por la

igualdad y no ejercer coerción contra nadie. Ello implica ir hacia la definición democrática de
una política de provisión de bienes públicos en la cual las personas puedan tener libertad
efectiva para aceptar o rechazar los beneficios en cuestión.

3.2.3 Hacia la igualdad, la integración y la cohesión social

Al ser el individuo un ser social, se propone retomar a la sociedad como unidad de observación
e intervención y a la igualdad, inclusión y cohesión social como valores que permiten promover
el espíritu cooperativo y solidario del ser humano.

Dado que se postula una justicia social como espacio de mutuo reconocimiento entre
ciudadanos iguales, defendemos la idea de que no es suficiente con dar más al que menos
tiene (y peor aún dádivas) sin pensar la distancia que separa a uno del otro. En un espacio de
reconocimiento de la desigualdad y la diversidad, la forma de distribución de los recursos tiene
que dirigirse a reducir las brechas sociales y económicas y a auspiciar la integración y cohesión
de los individuos en la sociedad.

Sostenemos que una sociedad igualitaria es una comunidad política no estratificada en el

sentido de que no genera grupos sociales desiguales. Los modelos asistenciales, al limitarse a
proporcionar acceso a bienes de subsistencia y al no tomar en cuenta las diversas distancias
que separan a los individuos, han producido una sociedad desigual, poco cohesionada y donde
la probabilidad de construir y consolidar la dominación y subordinación es alta. Con ello se
posterga la búsqueda de un lugar común en el que ciudadanos, mutuamente reconocidos como
pares, tengan el anhelo de convivir juntos. Debe aclararse, sin embargo, que la paridad
mencionada “no significa que todo el mundo deba tener el mismo ingreso [nivel de vida, estilo
de vida, gustos, deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere el tipo de paridad aproximada que
sea inconsistente con la generación sistémica de relaciones de dominación y de
subordinación”. (Fraser, 1999).

La idea de incluir igualitariamente a todos y a todas hace referencia a niveles que van más allá
de los términos individuales, ya que contempla a la estructura social misma y a su posibilidad
de cohesión. No hay que olvidar que se trata de políticas de carácter ‘público’ no sólo en el
sentido estatal del término (es decir, que el Estado las financia, gestiona e implementa), sino
que apuestan por una inclusión de toda la comunidad política. Se trata de crear una ciudadanía
con capacidad de tomar decisiones por fuera de la presión o la tutela del poder de unos pocos.
Se apuesta por un modelo igualitario que propicie y garantice la participación de los sujetos,
más allá de su condición de clase, del lugar ocupado en la estructura formal de trabajo o de su
género, orientación sexual, etnia o credo. Son políticas de y para la ciudadanía en general.

7
Por ejemplo, no es suficiente únicamente no coartar la libertad de expresión de los que pueden
expresarse sino que además se requieren políticas que propicien la capacidad de todos para ejercer dicha
libertad de palabra y voz.

34
Como reza el mensaje del Libertador Simón Bolívar: “Sin igualdad perecen todas las libertades,
todos los derechos”.

3.2.4 Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación

de las capacidades humanas

Partimos de una máxima: el libre desarrollo de todos y todas es la condición para el libre
desarrollo de cada uno. Por tal razón, la meta debe ser la expansión de las capacidades de
todos los individuos para que puedan elegir autónomamente, de manera individual o asociada,
sus objetivos. Asimismo, la atención no debe estar puesta exclusivamente sobre el acceso al
bien mínimo, a tener lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo de capacidades
fundamentales y la afirmación de identidades que constituyen al ser. El referente debe ser la
vida digna y no la mera supervivencia.

Como ha dicho el premio Nobel de Economía Amartya Sen: “Dado que la conversión de los
bienes primarios o recursos en libertades de elección puede variar de persona a persona, la
igualdad en la posesión de bienes primarios o de recursos puede ir de la mano de serias
desigualdades en las libertades reales disfrutadas por diferentes personas”. (Sen, 1992) Se
debe abogar, entonces, por la expansión de las capacidades en el marco del cumplimiento de
los derechos humanos, antes que basarse únicamente en el acceso a satisfactores de
necesidades consideradas mínimas.

Para que los individuos ejerzan sus capacidades y potencialidades, “es necesario una
distribución igualitaria de las condiciones de vida, dado que sólo si se dispone de los recursos
necesarios podrán realizarse los proyectos individuales. Y solo si esa distribución no es
desigual existen las condiciones para un mutuo reconocimiento sin el cual no hay una pública
externalización de las capacidades.” (Ovejero, 2006).

El objetivo debe ser entonces la garantía de los derechos de los ciudadanos y con ello la
corresponsabilidad que tienen en el cumplimiento de los deberes para con los otros, sus
comunidades y la sociedad en su totalidad. Si el objetivo son los derechos, las políticas no
pueden ser selectivas sino universales, por lo cual, el objetivo en la producción y distribución de
bienes públicos debe ser la ampliación de las coberturas y la mejora de la calidad de las
prestaciones. La focalización puede reflejar una prioridad ante emergencias momentáneas,
pero el principio rector de la estrategia económica y social de mediano y largo plazo debe ser la
universalidad solidaria.

Debemos reconocer, como señala Martha Nussbaum (2006), que existen dos umbrales que
nos permiten caracterizar una vida como humana. El primero: las capacidades de los seres
humanos para realizarse y funcionar dentro de la sociedad. El segundo: que las funciones y
capacidades no sean tan mínimas, ni tan reducidas.

La idea intuitiva de una vida acorde con la dignidad humana sugiere que las personas no solo
tienen derecho a la vida, sino a una vida compatible con la dignidad de la persona. Por lo tanto,
abogamos por el reconocimiento de una igual dignidad de los seres humanos. Reiteramos: el
conceder a algunas personas un derecho desigual debe ser siempre un objetivo temporal (en el
mejor de los casos, y no debe ser un modus operandi de la política pública), pues supone situar

35
al ‘beneficiario’ en una posición de subordinación e indignidad frente a los demás. (Nussbaum,
2006)

3.2.5 Hacia una relación armónica con la naturaleza

La responsabilidad ética con las actuales y futuras generaciones y con el resto de especies es
un principio fundamental para prefigurar un nuevo esquema de desarrollo humano. Este
necesita reconocer la dependencia de la economía respecto de la naturaleza; admitir que la
economía forma parte de un sistema mayor, el eco sistema, soporte de la vida como proveedor
de recursos y funciones ambientales, y sumidero de deshechos.

La economía no puede verse únicamente como un circuito cerrado entre productores de

mercancías y consumidores, siendo el mercado su mecanismo de coordinación a través de los
precios. En realidad, la economía constituye un sistema abierto que necesita el ingreso de
energía y materiales, como insumos del proceso productivo que, al ser procesados generan un
flujo de residuos: el calor disipado o energía degradada y los residuos materiales, que en ese
estado retornan a la naturaleza, pero no pueden reciclarse completamente. (Falconí, 2005).

Asimismo, además de la recreación con hermosos paisajes, la naturaleza proporciona un

conjunto de servicios fundamentales para la vida: la temperatura, la lluvia, la composición
atmosférica, etc., que constituyen condiciones insustituibles y cuya preservación tiene un valor
infinito.

No se trata de mantener incólume el patrimonio natural, porque esto es imposible por el uso de
energía y materiales que realizan las distintas sociedades, así como por la capacidad de
asimilación de los ecosistemas, sino de resguardarlo a un nivel adecuado.

Las políticas públicas tradicionalmente han intentando enfatizar con poco éxito la equidad intra-
generacional, enfocándose en los más pobres. No obstante, suele omitirse la equidad inter-
generacional; se ignoran las preferencias de las próximas generaciones (o incluso las
preferencias de la generación actual en unos cuantos años). No se entiende que el no pago de
la ‘deuda ambiental’ ahora puede implicar la imposibilidad de pago de la ‘deuda social’ del
mañana.

Promover el desarrollo sostenible significa consolidar el progreso tecnológico hacia el

incremento de la eficiencia, entendida como la generación de un nivel de producción
determinado, con el menor uso posible de recursos naturales.

3.2.6 Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa

Una de las orientaciones para la convivencia humana alude a construir relaciones que
auspicien la solidaridad y la cooperación entre ciudadanos y ciudadanas, que se reconozcan
como parte de una comunidad social y política. La construcción de la cooperación, la
solidaridad y la fraternidad es un objetivo acorde con una sociedad que quiere recuperar el
carácter público y social del individuo y no pretende únicamente promover el desarrollo de un
ser solitario y egoísta, como la denominada sociedad de libre mercado.

36
La fraternidad o comunidad de acción se coloca en el corazón de los proyectos democrático-
republicanos: postula un comportamiento asentado en la idea: “Yo te doy porque tú necesitas y
no porque pueda obtener un beneficio a cambio”. Es un conjunto de valores y motivaciones
individuales que facilita el desarrollo de la libertad positiva de todos y que legitima el principio
de la redistribución de la riqueza y la promoción de la igualdad social (más aún en condiciones
de escasez relativa).

La fraternidad implica una disposición cívica: involucra el reconocimiento de las necesidades e

intereses de los otros, la aceptación de la justicia de la ley y el respeto de las instituciones que
permiten el ejercicio de la democracia como forma de sociedad y de gobierno que apunta a que
nadie sea sometido a la voluntad de otros, a que todos tengan igual disponibilidad para ser
ciudadanos activos en la construcción de la comunidad política.

Se trata de propiciar la construcción de escenarios donde el ideal de la fraternidad pueda

prosperar en una dirección en que los objetivos personales no se reduzcan al afán de obtener
réditos particulares, sino también a construir experiencias comunes que edifiquen un porvenir
compartido en que nadie dependa de otro particular para vivir dignamente.

Vale mencionar, no obstante, que la cooperación se desarrollará en la medida en que las

partes interesadas sean conscientes de que, en el futuro, estarán ligadas por proyectos
conjuntos: propiciar un orden social e institucional en el que las personas reconozcan que el
beneficio de uno depende del beneficio de todos.

3.2.7 Hacia un trabajo y un ocio liberadores

El punto de partida de la libertad potencial que genera el trabajo es que los ciudadanos tengan
la posibilidad de asegurar el propio sustento con el mismo.

En la práctica social y económica, se ha confundido el reparto del trabajo con el reparto del
empleo. En las actuales sociedades capitalistas, las actividades laborales se dividen
básicamente en una parte de trabajo asalariado, de trabajo mercantil autónomo, de trabajo no
mercantil doméstico y de trabajo comunitario. En este sentido, una agenda igualitaria consiste
en repartir toda la carga de trabajo y no solo la parte que se realiza como empleo asalariado.
Lo que hoy se plantea como reparto del trabajo no es más que reparto del empleo asalariado, y
el objetivo que lo alienta es menos una voluntad de repartir igualitariamente la carga de trabajo
que la de proceder a un reparto más igualitario de la renta. (Riechmann y Recio, 1997).

Un objetivo de un cambio de época estará asociado al lema “trabajar menos para que trabajen
todos, consumir menos para consumir todos con criterios sostenibles ambientalmente, mejorar
la calidad de vida dedicando todos más tiempo a cuidar de los demás, del entorno y de
nosotros mismos; cuestionar no solo la distribución de la renta sino la forma de producción y
los productos consumidos” (Riechmann y Recio, 1997: 34). No obstante, la reducción de la
jornada no debe ser vista sólo como instrumento técnico para una distribución más justa del
trabajo, sino como la meta transformadora de la sociedad, de crear más tiempo disponible para
las personas.

El modo de producción debe estar centrado en el trabajo, pero no asentado en la propiedad

Estatal de los medios de producción, como proponía el socialismo real, sino en un régimen

37
mixto de propiedad donde coexiste la propiedad privada regulada, el patrimonio público, las
comunidades y las asociaciones colectivas (cooperativas) que, en tanto buscan la reproducción
de la vida de sus miembros, tienen la potencialidad de asumir como objetivo colectivo la
reproducción de la vida de todos, y pesar fuertemente en las decisiones sobre la economía
pública (De Souza Santos, 2007). Esto significa pasar de una economía del egoísmo a una del
altruismo-solidario. Como señala Boaventura de Souza Santos, pasar de un sistema al estilo
Microsoft Windows a un Sistema Linux; es decir que lo socialmente eficiente implica competir
compartiendo, generando riqueza motivados por el interés particular, pero respetando criterios
de solidaridad, reciprocidad y justicia social.

Se trata de situarse en la perspectiva más amplia de la transformación de las relaciones

sociales en sentido emancipador, liberando tiempo para vivir garantizando un trabajo que
permita la realización personal en todos sus ámbitos. Tal situación se vincula con los objetivos
de la abolición de la división sexual del trabajo y un reequilibrio de los tiempos sociales, que
reduzca la importancia del trabajo en beneficio de otras dimensiones de la existencia humana:
el ocio creador, el arte, el erotismo, la artesanía, la participación democrática, la fiesta, el
cuidado de las personas y de la naturaleza o el de la participación de actividades comunitarias.
Se procura la construcción de mundos vitales, distintos al imperio absoluto de la producción y
del productivismo, y peor aún el predominio del capital sobre el trabajo. Este último tiene que
ser el fin mismo del proceso económico (Riechmann y Recio, 1997:110).

3.2.8 Hacia la reconstrucción de lo público8

Si una de los principales problemas de las últimas décadas fue la privatización de lo público, la
construcción de una nueva sociedad obliga a recuperarlo. Ello implica retomar la idea de la
propiedad y el servicio públicos como bienes producidos y apropiados colectiva y
universalmente. Existe un conjunto de bienes a cuyo acceso no se puede poner condiciones de
ningún tipo, ni convertir en mercancías a las que solo tienen derecho quienes están integrados
al mercado. El Estado, la comunidad política, debe garantizar el acceso sin restricciones a este
conjunto de bienes públicos para que todos y todas puedan ejercer sus libertades en igualdad
de condiciones.

La recuperación de lo público implica retomar ciertas funciones del Estado social, como garante
del bien común, para articularlo con el nuevo lugar que tiene la sociedad civil en la gestión de lo
público: se trata del espacio de los movimientos sociales, de las asociaciones comunitarias, de
los colectivos ciudadanos, de las organizaciones civiles y de la participación organizada de
sectores voluntarios que reclaman para sí un rol preponderante en la toma de decisiones
políticas y en la incidencia en las grandes orientaciones de la vida pública del país.

Lo público se define, desde esta perspectiva, como “lo que es de interés o de utilidad común a
todos los miembros de la comunidad política, lo que atañe al colectivo y, en esta misma línea, a
la autoridad de lo que de allí se emana” (Rabotnikof, 1995). La recuperación de lo público se
relaciona con un proyecto de país y de nación independiente, integrador y capaz de imaginarse
un mejor futuro construido colectivamente.

Se trata, además, de retomar la idea de lo público como opuesto a lo oculto. En el caso del
Estado la transparencia de sus actos es fundamental. De lo contrario, podría generar

8
Para un análisis detallado sobre lo público ver Rabotnikof, 2005.

38
desigualdades en la asignación de los recursos y la imposibilidad de reclamar por parte de los
afectados. Lo público como lo visible, lo transparente, lo publicado, impide que se ejerzan
relaciones de dominación bajo el argumento de que aquellas son parte del espacio privado e
íntimo de la vida, como por ejemplo la violencia contra las mujeres.

La noción de lo público está también asociada a los espacios comunes de encuentro entre
ciudadanos: espacios abiertos a todos sin exclusiones y no meramente como un mercado de
vendedores y compradores. Tal situación es indispensable en un país en donde se ha negado
sistemáticamente la libre expresión de identidades como las de las mujeres, las culturas
indígenas, los afro-descendientes, las diversidades sexuales, las juventudes, los pobres y otras
subculturas usualmente marginadas.

Lo que está en juego entonces es la necesidad de construir una noción de espacio público
entendido como aquello que hace referencia tanto a los lugares comunes, compartidos y
compartibles (plazas, calles, foros, mercados, bibliotecas, escuelas), como a aquellos donde
aparecen o se ventilan, entre todos y para todos, cuestiones de interés común.

Uno de los principales instrumentos para el fortalecimiento de lo público en la sociedad es la

existencia de una escuela pública, universal, no confesional y financiada íntegramente por el
Estado. Dicha escuela deberá respetar y promover el pluralismo ideológico y la libertad de
conciencia, cuya defensa debe ser uno de sus objetivos primordiales.

3.2.9 Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa

Un Estado efectivamente democrático requiere instituciones políticas y modos de gobernanza

pública que, sostenidas en una estructura de representación política pluralista y diversa, den
cabida a la participación ciudadana y a la deliberación pública en la toma de decisiones y en el
control social de la acción estatal. Sólo en la medida en que se abran los debidos espacios de
participación y diálogo a los ciudadanos, éstos acrecentarán su poder de incidencia pública,
sus capacidades de auto-gobierno y de organización social autónoma, su interés por las
cuestiones públicas y podrán, entonces, constituirse en un pilar para el cambio político que
requiere el país.

La democracia, entendida como una forma de organización del Estado, se ha reducido a las
competencias electorales que, en un territorio determinado, definen los funcionarios que han de
detentar el liderazgo político en los terrenos legislativo y ejecutivo (Fung y Olin, 2003).

La gobernanza participativa entraña la presencia de una ciudadanía activa y de fuertes

movimientos sociales que trabajen en redes abiertas con los agentes estatales, en cuestiones
locales y en temas nacionales, y la institucionalización de múltiples dispositivos participativos a
fin de que aquellos ganen en capacidad de influencia y de control sobre las decisiones
políticas.

Se trata entonces de promover una efectiva inserción de la participación ciudadana en la

gestión pública y el proceso político. El Estado pasa a ser gestionado a través de redes
públicas en que se implica la ciudadanía y la sociedad civil organizada y que se soportan en
nuevos procedimientos para un mayor equilibrio de poder en la toma de decisiones. La
innovación institucional participativa democratiza la gestión pública y la vuelve más eficiente en

39
la medida en que se cimienta en las demandas y en la información producida colectivamente
en el diálogo público entre sociedad y estado. En la medida en que dicha participación activa el
interés y el protagonismo de los sectores más desfavorecidos tiene, además, efectivas
consecuencias en una redistribución más justa de la riqueza social.

La democracia participativa parte del principio de la igualdad política de los ciudadanos en la

producción de las decisiones públicas que afectan la vida común y supone el mutuo
reconocimiento entre individuos, todo lo cual es incompatible con estructuras sociales que
involucran niveles flagrantes de exclusión y desigualdad. Las bases sociales de la democracia
participativa apuntan a lograr un tipo de igualdad sustantiva que posibilite la reciprocidad entre
sus miembros. Ello permite integrar a los diferentes actores en un proceso de diálogo, en el
que intereses y objetivos en conflicto se evalúan y jerarquizan de acuerdo a un conjunto de
criterios definidos públicamente y entre actores pares.

3.2.10 Hacia un Estado democrático, pluralista y laico

La visión de un Estado plurinacional, diverso y plural busca el reconocimiento político de la

diversidad étnica, sexual y territorial, y apuesta por la generación de una sociedad que
promueva múltiples sentidos de lealtad y pertenencia a la comunidad política.

Una identidad nacional homogénea y plana constituye un referente poscolonial que no tolera la
diferencia y la diversidad como principios constitutivos de la organización estatal. El Estado
plurinacional mega diverso asume la idea de una multiplicidad de identidades que, en continua
interacción, reproducen una serie de relaciones complejas con la nación. Así, la figura del
ciudadano como titular de unos derechos exigibles, únicamente en términos individuales, se
une a una noción de derechos de titularidad colectiva: lenguaje, cultura, justicia, y territorio.

Tal diversidad es reflejada institucionalmente por medio de una arquitectura estatal de carácter
flexible donde la desconcentración y la descentralización pasan al primer plano. Asimismo, el
principio de un Estado que reconoce la diferencia debe prefigurar soluciones jurídicas e
institucionales específicas (bajo la forma de derechos) que posibiliten la efectiva igualdad de
los diversos. Se abre así el espacio para específicas políticas de discriminación afirmativa que
aseguren la reparación de las ventajas históricas de ciertos grupos y prefiguren un contexto
efectivo de oportunidades igualitarias para todos y todas los ecuatorianos.

Por su parte, la actividad cultural y artística debe ser entendida como el libre despliegue de la
expresividad y del ejercicio de la reflexión crítica. En una sociedad radicalmente democrática, la
cultura debe ser concebida y experimentada como una actividad simbólica que permite dar libre
cauce a la expresividad y capacidad de reflexión crítica de las personas. Una parte
fundamental del valor de esta actividad radica en su capacidad de plasmar la especificidad
social, cultural e histórica en la que se desenvuelve la vida social.

Así, la actividad cultural debe ser garantizada por el Estado como un bien público. Por su
carácter esencialmente libre se debe garantizar, entonces, la autonomía de la actividad cultural
y artística frente a los imperativos administrativos del Estado y especulativos del mercado. En
consecuencia, el Estado debe garantizar y promover la creación cultural y artística bajo
condiciones que aseguren su libre desenvolvimiento.

40
La defensa de la laicidad del Estado, entendida como el establecimiento de las condiciones
jurídicas, políticas y sociales idóneas para el desarrollo pleno de la libertad de conciencia, base
de los Derechos Humanos, es condición sine qua non para garantizar el pluralismo social en
todas sus formas.

Se considera así a cada ciudadano/a individual como el único/a titular de la libertad de

conciencia y la distinción entre la esfera de lo público, que concierne a todos y a cada uno de
los ciudadanos, independientemente de sus orientaciones en materia de conciencia, y la esfera
de lo privado, lugar de las creencias y convicciones particulares. Ello afirma la necesaria
separación de las iglesias y el Estado.

En el ejercicio de los derechos sexuales y derechos reproductivos, el carácter laico del Estado,
garantiza el respeto de las opciones autónomas y promueve el rechazo de los dogmatismos. El
primero consiste en aprender a convivir en la diversidad sin intolerancias. El segundo implica el
uso de la razón, del saber y de la ciencia frente a los dogmatismos (verdades absolutas) de
creencias. Esto significa que las personas tomen decisiones en su vida sexual y reproductiva,
con autonomía y beneficiándose del progreso científico y del acceso a una información y
educación desprejuiciada y libre.

Los individuos miembros de entidades colectivas poseen el derecho a que se protejan sus
convicciones en el espacio propio de dichas entidades, sin más límite que los principios de
igualdad de todos los ciudadanos (igualdad positiva) y de orden público sin discriminaciones
(igualdad negativa). A su vez, los poderes públicos deberán proteger la libertad religiosa y de
culto, entendida como un aspecto del derecho a la libre conciencia, sin discriminaciones de
ninguna clase.

3.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador 9

El “buen vivir”, más que una originalidad de la carta constitucional, forma parte de una larga
búsqueda de modelos de vida que han impulsado particularmente los actores sociales de
América Latina durante las últimas décadas, como parte de sus reivindicaciones frente al
modelo económico neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicaciones fueron
reconocidas e incorporadas en la Constitución, convirtiéndose entonces en los principios y
orientaciones del nuevo pacto social.

No obstante, “el Buen Vivir” es una apuesta de cambio que se construye continuamente desde
esas reivindicaciones por reforzar la necesidad de una visión más amplia, la cual supere los
estrechos márgenes cuantitativos del economicismo, que permita la aplicación de un nuevo
modelo económico cuyo fin no se concentre en los procesos de acumulación material,
mecanicista e interminable de bienes, sino que promueva un modelo económico incluyente; es
decir, que incorpore a los procesos de acumulación y redistribución a los actores que
históricamente han sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como a aquellas
formas de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes a dicha
lógica de mercado.

Asimismo, “el Buen Vivir”, se construye desde las posiciones que reivindican la revisión y
reinterpretación de la relación entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el

9
En esta sección se recogen extractos de Larrea, A. M. 2009.

41
tránsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta, 2009), en tanto la
actividad humana realiza un uso de los recursos naturales adaptado a la generación
(regeneración) natural de los mismos.

Finalmente, “el Buen Vivir” se construye también desde las reivindicaciones por la igualdad, y la
justicia social (productiva y distributiva), y desde el reconocimiento y la valoración de los
pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida.

La Constitución ecuatoriana hace hincapié en el goce de los derechos como condición del
Buen Vivir y en el ejercicio de las responsabilidades en el marco de la interculturalidad y de la
convivencia armónica con la naturaleza (Constitución de la República del Ecuador, Art. 275).

En la Constitución del Ecuador se supera la visión reduccionista del desarrollo como

crecimiento económico y se establece una nueva visión en la que el centro del desarrollo es el
ser humano y el objetivo final es el alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir. Frente a la falsa
dicotomía entre Estado y mercado, impulsada por el pensamiento neoliberal, la Constitución
ecuatoriana formula una relación entre Estado, mercado, sociedad y naturaleza. El mercado
deja de ser el motor que impulsa el desarrollo y comparte una serie de interacciones con el
Estado, la sociedad y la naturaleza. Por primera vez, en la historia de la humanidad una
Constitución reconoce los derechos de la naturaleza y ésta pasa a ser uno de los elementos
constitutivos del Buen Vivir.

Frente al desmantelamiento del Estado impulsado por el neoliberalismo, se hace fundamental

recuperar el Estado para la ciudadanía, en el marco de la recuperación de lo público, en un
sentido más abarcativo. De ahí que la carta magna fortalece el Estado recuperando sus roles
en la planificación, regulación y redistribución. Sin embargo, no se trata de una visión
estatizante, en la que el antiguo rol del mercado es sustituido de manera acrítica por el Estado.
Por el contrario, al fortalecer y ampliar los derechos y al reconocer a la participación como
elemento fundamental en la construcción de la nueva sociedad, la nueva Constitución busca el
fortalecimiento de la sociedad como condición necesaria para el Buen Vivir en comunidad. De
este modo se impulsa la construcción de un verdadero poder social y ciudadano.

Para la nueva Constitución, el sumak kawsay implica mejorar la calidad de vida de la población,
desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un sistema económico que
promueva la igualdad a través de la redistribución social y territorial de los beneficios del
desarrollo; impulsar la participación efectiva de la ciudadanía en todos los ámbitos de interés
público, establecer una convivencia armónica con la naturaleza; garantizar la soberanía
nacional, promover la integración latinoamericana; y proteger y promover la diversidad cultural
(Art. 276).

La importancia que se da a la diversidad en la carta magna del Ecuador, no se restringe al

plano cultural, sino que se expresa también en el sistema económico. La Constitución
ecuatoriana reconoce al sistema económico como social y solidario, incorporando la
perspectiva de la diversidad en su concepción y superando la visión mercadocéntrica que lo
definía como social de mercado.

Para la economía social el ser humano es el centro de la actividad económica y por lo tanto, la
economía debe estar al servicio de la vida y no la vida en función de la economía. Esto supone
revertir la lógica perversa del capitalismo, para el que la acumulación del capital constituye el
motor de la vida. La economía social, por el contrario, plantea la generación de una economía

42
plural en donde las lógicas de acumulación del capital y del poder estén subordinadas a la
lógica de la reproducción ampliada de la vida. Para ello, el trabajo es una noción central. Se
trata entonces de apoyar las iniciativas económicas de la población desde la perspectiva del
trabajo y no desde la perspectiva del empleo, con el fin de garantizar que la riqueza quede
directamente en manos de los trabajadores (Coraggio, 2004).

A esta reflexión se suma la sobrevaloración que ha adquirido, en los últimos años, sobre todo
entre los y las jóvenes, el ingreso por sobre el trabajo. Una de las ideas más interesantes que
podemos proponer para promover el Buen vivir es, justamente, la recuperación de la dignidad
del trabajo. Esto empieza con la garantía para el ejercicio de los derechos laborales, pero
también supone la revaloración del trabajo como espacio de construcción de subjetividades, de
capacidades organizativas, de vínculos solidarios y de conocimientos prácticos social y
culturalmente relevantes.

La dimensión social del Buen Vivir en la Constitución ecuatoriana busca la universalización de

los servicios sociales de calidad para garantizar y hacer efectivos los derechos. De este modo,
se deja atrás la concepción de educación, salud o seguridad social como mercancías.

En la dimensión ambiental del Buen Vivir, reconoce los derechos de la naturaleza, pasando de
este modo de una visión de la naturaleza como recurso, a otra concepción totalmente distinta,
en la que ésta es “el espacio donde se reproduce y realiza la vida”. Desde esta concepción la
naturaleza tiene “derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y
regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos”, así como el
derecho a la restauración (Art. 71 y 72). Los servicios ambientales no son susceptibles de
apropiación (Art. 74).

Los derechos como pilares del Buen Vivir

Las innovaciones fundamentales en el campo de los derechos, desde la perspectiva del Buen
Vivir en la nueva Constitución del Ecuador, parten del reconocimiento del Estado como
“constitucional de derechos y justicia” (Art. 1), frente a la noción tradicional de Estado social de
derechos. Este cambio implica el establecimiento de garantías constitucionales que permiten
aplicar directa e inmediatamente los derechos, sin necesidad de que exista una legislación
secundaria. La Constitución ecuatoriana amplía además las garantías, sin restringirlas a lo
judicial. Existen tres tipos de garantías: normativas, políticas públicas y jurisdiccionales (Ávila,
2008: 3-4). De este modo, la política pública pasa a garantizar los derechos.

Uno de los elementos claves en la concepción del Buen Vivir es la integralidad, la vida
concebida como un todo indivisible. La noción de integralidad se hace efectiva en la nueva
carta magna del Ecuador al no establecer jerarquías entre los derechos, superando aquella
visión que establecía tipologías en: fundamentales (primera generación), económicos, sociales
y culturales (segunda generación) y colectivos (tercera generación).

Al separar y jerarquizar los derechos, el pensamiento liberal apuntala un sesgo individualista y

deshace el eje social que los cruza. Esto lleva en la práctica a la existencia de derechos
fundamentales y derechos secundarios, bajo esta concepción, los únicos derechos verdaderos
son los civiles y políticos, y los otros son sólo enunciados, deseos poco realistas. Detrás de
esta concepción está la vieja distinción del liberalismo entre la libertad (concebida
fundamentalmente como libertad negativa) y la igualdad. La libertad tiene prioridad sobre la
igualdad. Entonces, existen derechos sustantivos los cuales son inalienables y derechos

43
adjetivos que podrían pasarse por alto, hasta que se realicen plenamente los primeros. Esta
arbitraria jerarquía ha sido un obstáculo para que la mayoría de la humanidad disfrute una vida
plena. Esta visión se ha concretado en una defensa de la libertad (léase ciertos derechos
civiles entendidos desde los valores dominantes) en detrimento de la justicia entendida como
igualdad, que fue la médula de la declaración de los derechos humanos de 1948 (Díaz
Polanco, 2005).

La Constitución del Ecuador rompe con esta concepción, enfatiza el carácter integral de los
derechos, al reconocerlos como interdependientes y de igual jerarquía (Art. 11, numeral 6) y los
organiza en: derechos del Buen Vivir; derechos de las personas y grupos de atención
prioritaria; derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades; derechos de participación;
derechos de libertad; derechos de la naturaleza y derechos de protección.

3.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su diversidad cultural y étnica, sin embargo, el

Estado desde sus orígenes, no ha reflejado dicha realidad, y por lo tanto no ha respondido las
demandas de la población, en especial de los pueblos y nacionalidades. La construcción del
Estado Plurinacional e Intercultural, propuesto por el movimiento indígena latinoamericano, se
presenta como una alternativa para revertir dicha situación, no obstante es un proceso que
representa uno de los mayores desafíos que el Estado debe enfrentar hoy en día. Esta
propuesta implica la incorporación de las nacionalidades y pueblos, en el marco de un Estado
plurinacional unitario y descentralizado, en donde la sociedad diversa tenga la posibilidad de
coexistir pacíficamente garantizando los derechos de la totalidad de la población, indígenas,
afroecuatorianos y blanco mestizos.

En América Latina desde la colonia la práctica de la exclusión ha sido una expresión de

racismo y subordinación, instituida en la estructura del poder político etnocentrista y liberal en
la forma de Estados-Nación. Para el caso específico del Ecuador, desde 1830, la condición
uninacional y monocultural del Estado, consagrada en las Constituciones Políticas, constituye
uno de los factores que provocó la desigualdad y polarización que caracterizan el modelo de
desarrollo actual.

Las consecuencias de la exclusión y el racismo se evidencian en los indicadores de

condiciones de vida. Así, en el año 2001 y 2006 el 80.4% y el 83,22% (respectivamente) del
total de la población indígena se encontraban en pobreza extrema, es decir subsistían con
menos de un dólar al día, mientras que del total de población no indígena el 66.99% y el
54,95% (en los mismos años) se encontraban en esta situación. De la misma forma, la tasa de
desnutrición en el año 2004 de niños y niñas indígenas menores a 5 años alcanzó el 46,7%,
mientras que de población no indígena fue de 21,2%. En cuanto a educación primaria, en el
año 2006 el 60% de indígenas, 75% de afroecuatorianos, 83% de mestizo y 85% blancos
mayores de 12 años terminaron la primaria. (ODM, 2008)

Resulta por tanto justo, la reivindicación y resarcimiento de los derechos históricos de las
nacionalidades y pueblos indígenas ancestrales, a través de acciones afirmativas y la
construcción del Estado Plurinacional e Intercultural (Art. 1 de la Constitución) que permitan la
inclusión. Esto se trata de la inclusión de naciones o nacionalidades culturales, con estructuras
de sociedades colectivas-comunitarias, asentados en territorios ancestrales (Declaración
Naciones Unidas Art. 9, Convenio 169 Art. 13), que difieren del modelo neoliberal.

44
Los términos nación-nacionalidad son estrategias de unidad y lucha contra la exclusión y
desigualdad, no constituye formas de separatismo o división territorial. Un ejemplo actual de
esto es la Unión Europea. Ella aglutina una diversidad de Estados, naciones, nacionalidades,
pueblos y culturas, mismos que se han integrado para un desarrollo conjunto.

En el caso de América Latina y el Caribe las organizaciones indígenas han luchado por el
reconocimiento político-jurídico de sus Estados. Resultado de ello es la declaración efectuada
en Guatemala en marzo de 2007 en la III Cumbre Continental de Pueblos y Nacionalidades
Indígenas de América Latina, en la que manifiesta la necesidad de consolidar los procesos
impulsados para fortalecer los refundación de los Estados y la construcción de los Estados
plurinacionales y sociedades interculturales, tomando como instrumentos las Asambleas
Constituyentes con representación directa de los pueblos y nacionalidades.

Para los casos de Ecuador y Bolivia, Estados declarados como unitarios, plurinacionales e
interculturales la reconstrucción del Estado se vincula al paradigma del Buen Vivir. El Estado
Plurinacional, reivindica e incluye a todas las nacionalidades y pueblos diversos existentes en
el Ecuador (hispanohablantes e indígenas), valorando conjuntamente, todas las diversidades y
riquezas culturales10 ancestrales y actuales, como bases de la formación, de la identidad
ecuatoriana.

El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y participación. Por ello es fundamental la

reestructuración del Estado para la construcción de una democracia plural, plurinacional e
intercultural, y para alcanzar el pluralismo jurídico y político. Adicionalmente, es primordial la
formulación de políticas públicas de corto, mediano y largo plazo que permitan alcanzar las
reivindicaciones históricas, en el marco de los derechos individuales y colectivos de los pueblos
y nacionalidades.

10
Entendiendo a la cultura y culturas como la vivencia que engloba y articula todos los conocimientos
dados y practicados por las diferentes sociedades y culturas (mestiza-indígenas, afroecuatorianos y
otros), que han intervenido en la formación del actual Estado ecuatoriano.

45
4. Diagnóstico crítico: 3 décadas de neoliberalismo, 31
meses de Revolución ciudadana
4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un
cambio?

El punto de partida para el Plan Nacional para el Buen Vivir, que se prefigura como un
instrumento para el cambio social, no puede únicamente constatar los males del país en el
presente. Debe demostrar cómo las instituciones y estructuras existentes, sus características
específicas y sus decisiones de política pública han incidido en tales problemas y han
perjudicado sistemáticamente a la gran mayoría de la población.

El Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta en un diagnóstico crítico de la evolución de los
procesos económicos, sociales y políticos que caracterizan al fallido desarrollo del país en las
últimas décadas. Esta visión busca describir la crisis, la evolución del pensamiento y de los
esquemas económicos dominantes, las opciones institucionales y las decisiones políticas que
derivaron en grandes problemas para el desarrollo humano de la sociedad ecuatoriana.

4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente en el Ecuador

republicano

La historia de la desigualdad en el Ecuador se sustenta en bases constitucionales que

favorecieron la exclusión sistemática de buena parte de la población. Las constituciones
establecen restricciones y precompromisos que las sociedades se imponen para alcanzar sus
objetivos. Estos precompromisos marcan el rumbo de cada uno de los miembros de la
comunidad política, de manera que disminuya la incertidumbre. Un cambio constitucional
implica una nueva propuesta de pacto de convivencia, en el cual las partes firman un contrato y
se comprometen a cumplir con los acuerdos. Un análisis de las constituciones ecuatorianas
permite identificar el contenido de los pactos sociales y sus objetivos implícitos y benéficos.

El historiador Juan Paz y Miño (2007) señala que, desde una perspectiva de largo plazo, entre
1830 y 1929 —prácticamente durante el primer siglo republicano—, las constituciones
ecuatorianas reflejaron y, al mismo tiempo, garantizaron una república oligárquico-
terrateniente. Durante ese periodo, la riqueza se convirtió en el mecanismo de reproducción del
poder. El Estado se constituyó en el garante de la reproducción de dicha clase.

La Constitución de 1830, a través de sus 75 artículos, dejó instaurada una sociedad excluyente
y racista. Ejemplos de ellos son sus artículos 12 y 68.

Art. 12.- Para entrar en el goce de los derechos de ciudadanía, se requiere: 1.

Ser casado, o mayor de veintidós años; 2. Tener una propiedad raíz, valor libre
de 300 pesos y ejercer alguna profesión, o industria útil, sin sujeción a otro,
como sirviente doméstico, o jornalero; 3. Saber leer y escribir.

Art. 68.- Este Congreso constituyente nombra a los venerables curas párrocos
por tutores y padres naturales de los indígenas, excitando su ministerio de
caridad en favor de esta clase inocente, abyecta y miserable.

46
El artículo 9 de las constituciones de 1835, 1843, 1845, 1852 y el artículo 8 de la Constitución
de 1851 reprodujeron exactamente el texto del artículo 12 de la Constitución de 1830, a
excepción del monto del valor libre, que fue disminuido a 200 pesos. Tales artículos
desaparecieron a partir de la Constitución de 1861, no así el requisito de saber leer y escribir
para gozar de derechos ciudadanos. Este último fue eliminado hace escasas décadas: en
1979. La cláusula no era menor, si se considera, por ejemplo, que, en 1950, 44% de la
población era analfabeta y, a principios de los ochenta, uno de cada cuatro ecuatorianos no
sabía leer ni escribir (Gráfico 4.1). Con este artículo, quedó fuera de la comunidad política entre
la mitad y un cuarto de la población. Por ello, es posible afirmar que las constituciones han sido
mecanismos institucionalizados de exclusión social y, con ello, de segmentación y
estratificación de la población ecuatoriana.

Gráfico 4.1. Analfabetismo, 1950-2001

Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950-2001.

Elaboración: SENPLADES

Otras formas de discriminación y exclusión vinieron dadas a través de la religión, el género, el

ser indígena o afroecuatoriano. La “Carta Negra” de 1869, dictada por García Moreno,
señalaba que, para ser considerado ciudadano, se requería ser católico. La esclavitud de los
negros fue abolida 22 años después de la primera Constitución, es decir, con la de 1852 (Paz y
Miño, 2007, 5). La Constitución de 1864, en su artículo 9, disponía: “son ciudadanos los
ecuatorianos varones que sepan leer y escribir, y hayan cumplido veintiún años, o sean o
hubieren sido casados”. La ciudadanía de las mujeres y, en consecuencia, su derecho al voto
fueron reconocidos casi un siglo después, en la Constitución de 1929. Hasta entonces, sólo los
ciudadanos varones gozaban de ese derecho.

Estas situaciones de discriminación y exclusión que se generan en el campo de la ciudadanía

se reproducen en el ámbito del acceso al poder (ser presidente, vicepresidente o diputado):

“De acuerdo con la Constitución de 1830, para ser Presidente se requería tener una
propiedad de 30.000 pesos (una vaca costaba 4 pesos y una casafinca cerca de 100
pesos), que bajó a 8.000 (y renta anual) en las Constituciones de 1835 y 1843, a 6.000
(o renta) en las de 1845, 1851 y 1852, a gozar de una renta anual de 500 pesos según

47
 la Constitución de 1861, una propiedad de 4.000 pesos o renta anual de 500 de acuerdo
con la de 1869 e igual renta según la de 1878. Para ser Senador o Diputado la situación
era parecida, pues entre 1830 y 1878 las Constituciones también exigieron calidades
económicas: propiedades de por lo menos 4.000 pesos o rentas anuales de por lo
menos 500 pesos. Solo la Constitución de 1884 suprimió cualquier tipo de requisito
económico para ocupar el Ejecutivo o el Legislativo”. (Paz y Miño, 2007)

Si bien la Revolución Liberal favoreció la modernización del Estado, la cultura y avances en

términos de derechos, sobre todo educativos, no es hasta 1925, con la Revolución Juliana, que
se rompe el pacto del Estado como garante del poder oligárquico-terrateniente. A partir de
entonces, se instaura un intervencionismo económico que busca dar una racionalidad
weberiana a la acción del Estado. Los derechos civiles y políticos avanzan progresivamente,
pero, sobre todo, los sociales son garantizados casi de manera exclusiva para los trabajadores
formales. De ese modo, según Paz y Miño, la Revolución Juliana y sus gobiernos introdujeron
al Ecuador, en el siglo XX, en un contexto mundial y latinoamericano proclive a la
modernización capitalista, que duró hasta los noventa; y fueron, asimismo, aparejados el auge
del banano y el del petróleo posteriormente, para dar forma a lo que se ha dominado Estado
desarrollista.

La Constitución de 1998 planteó importantes saltos cualitativos en el campo de los derechos

civiles y políticos. Sin embargo, en el campo social y económico, puso en marcha una reforma
institucional que buscó consagrar un modelo de sociedad en la que el sujeto de derecho es el
trabajador formal y el consumidor con capacidad adquisitiva (que sea capaz de autogarantizar
su derecho). En este modelo, el sujeto potencial de cambio era el empresario, como agente
encargado de dinamizar la economía y distribuir los beneficios del desarrollo a través del
mercado.

Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con 20 constituciones. Salvo el periodo desarrollista, que
no prosperó por múltiples razones, la estrategia de desarrollo de la vida republicana ha
consistido en generar riqueza a través de la exportación de bienes primarios agrícolas o no
renovables (petróleo). Ha sido una estrategia primario exportadora extractivista.

Durante el neoliberalismo, asimismo, la forma de generar riqueza se centró en la

agropetroexportación. La estrategia que acompañó a este proceso fue la defensa dogmática
del libre mercado (apertura) y la propiedad privada. Según este modelo, la redistribución
estaría a cargo de las fuerzas del mercado o, en última instancia, de la política social
asistencial focalizada.

La evidencia empírica muestra que dicho papel le quedó grande al sector empresarial y al
mercado, entendido como la mano invisible. En el periodo de liberalización —como señalan
Vos, Taylor y Páez de Barro (2002)— y en contra de lo que prevé la teoría neoclásica, el
proceso de apertura de la economía ecuatoriana no consiguió un incremento de la demanda de
nuestro factor más abundante, aquel formado por la mano de obra poco calificada. Por el
contrario, aumentó la demanda de mano de obra de alta calificación. Dicho proceso, a su vez,
agudizó la brecha salarial entre calificados y no calificados; estos últimos pasaron a formar
parte del sector informal. Esta situación significó, además, el incremento de la concentración
del ingreso y de la desigualdad. Actualmente, alrededor del 10% más rico acumula 42% de los
ingresos totales de la población, un poco más de la mitad de la población no logra satisfacer a
plenitud sus necesidades básicas, y cuatro de cada diez ecuatorianos viven una pobreza de
consumo. No resulta casual, por ejemplo, la disminución de la garantía del derecho a la
seguridad social en términos de cobertura o que, hoy en día, la seguridad social sea regresiva,

48
dado que un importante grupo de la población pasó del mercado formal al informal. Apenas
14% de la población que pertenece al decil más pobre tiene seguridad social; en el otro
extremo, del total de 10% más rico, 53% está cubierto. Mientras en 1995, la seguridad social
era una vía que permitía redistribuir riqueza (era una redistribución progresiva), en el 2006, la
distribución de seguridad social dentro de la población auspició la concentración y la
desigualdad, es decir, fue regresiva.

El modo de desarrollo instaurado excluyó a ecuatorianos del mercado formal, lo cual impidió
garantizar sus derechos. La garantía de derechos, que se desprendía del modelo de sociedad
propuesto, estaba pensada únicamente para quienes podían insertarse en el mercado laboral
formal o para aquellas personas que hubiesen heredado un poder adquisitivo capaz de
garantizar ese derecho sin estar insertos en el mercado.

En suma, hacer un recuento de las cartas constitucionales deja translucir cómo ha sido
construido y profundizado el proceso de exclusión y de desigualdad económica que aún
persiste en el Ecuador, cuyos orígenes se encuentran el periodo colonial. Este proceso ha
reforzado una sociedad con comportamientos clasistas, excluyentes, racistas y
discriminadores.

4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo11

El concepto de desarrollo evolucionó naturalmente a partir de la definición más simple de

crecimiento, prevaleciente durante el fin de la Guerra Fría y del auge de la síntesis neoclásica.
Los intentos impulsados en el Sur para replicar procesos industriales similares a los del Norte
tenían como objetivo el desarrollo económico, concebido como la aceleración de la tasa anual
de crecimiento del PIB, bajo el supuesto de que los recursos naturales eran prácticamente
ilimitados y la capacidad de carga y asimilación planetaria eran infinitas.

Una de las propuestas de desarrollo más acabadas de esa época fue la formulada por la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que se cristalizó en la
estrategia para la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). Esta señalaba que,
en un país en proceso de desarrollo, la industrialización, además de absorber el crecimiento
poblacional y la oferta de trabajo de otras ramas de actividad, proporciona los bienes
manufacturados que no podía obtener en el exterior debido a su limitada capacidad de
importación (UN-ECLA 1970).

Esta realidad se inscribía en lo que los estructuralistas denominaron el problema de la

insuficiencia dinámica, es decir, un extraordinario crecimiento de la población junto a factores
que limitan la acumulación de capital. Además, el capitalismo en el Sur tenía una posición
específica en el “sistema global”, en el que predominaban términos de intercambio adversos
para las materias primas, así como una estructura social y una distribución del ingreso
características de países con bajos niveles de crecimiento. Esto llevó a desarrollar la tesis
centro periferia, a criticar las falencias de la teoría neoclásica y a proponer una alternativa de
transformación económica inscrita en una propuesta ética (Prebisch, 1987).

11
Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas 2004.

49
Parte de la insuficiencia dinámica tenía que ver con la ausencia de empresarios innovadores y
aptos para la competencia de mercado, lo que debió ser compensado con una activa
intervención del Estado para generar las instituciones y el ambiente productivo propios del
capitalismo desarrollado, mediante políticas de industrialización, reforma agraria,
infraestructura y modernización. La industrialización en los países del Sur no era un fin en sí
mismo, sino el medio principal para captar una parte del fruto del progreso técnico y elevar
progresivamente el nivel de vida de sus poblaciones (Prebisch, 1996).

La desarticulación del concepto de desarrollo se produjo a partir de los programas de ajuste

estructural, que empezaron a aplicarse a inicios de los años ochenta. Su objetivo consistía en
“gestionar la crisis” del capitalismo mundial, iniciada con el recalentamiento de la economía
norteamericana al financiar la guerra de Vietnam y con el incremento de los precios
internacionales del petróleo establecido por la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP) en 1973. Esta desarticulación se profundizó en los años noventa, cuando el
concepto de desarrollo fue suplantado por los programas y políticas de estabilización y ajuste
estructural.

El desmantelamiento de la idea del desarrollo y la postergación de cualquier discusión sobre

los problemas distributivos en beneficio de la estabilización y el ajuste estructural se
comprenden desde el largo plazo. Es necesario diferenciar los distintos momentos históricos
atravesados por el capitalismo: luego de la convulsionada primera mitad del siglo XX, este tuvo
una época de prosperidad inigualada entre 1945 y 1975 y, a partir de entonces, una fase de
crisis.

En las décadas finales del siglo pasado, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM) alcanzaron una influencia determinante en la discusión sobre el desarrollo y —lo
que es más trascendente— en la subordinación de este a los programas y políticas de
estabilización y ajuste estructural. Estos fueron considerados indispensables antes de relanzar
el crecimiento en países afectados por persistentes desequilibrios macroeconómicos. Las
urgencias de corto plazo de sus balanzas de pagos justificaron la imposición de políticas cuyos
resultados, se argumentó, se verían en el largo plazo como una sostenida tendencia de
crecimiento capaz de soportar posteriores reformas sociales e impedir nuevas dificultades de
pagos internacionales. La atención se enfocó en la evolución de la inflación. Controlarla, se
supuso, era prueba evidente de la estabilidad macroeconómica previa a un nuevo impulso del
crecimiento.

Esta tendencia habría sido una suerte de contrarrevolución neoclásica frente a la teoría del
desarrollo, pues, durante la década de los ochenta, esta corriente declaró el fracaso de los
modelos anteriores con el argumento de que los excesos de la intervención estatal serían
peores que las deficiencias de los mercados. La consecuencia fue reducir la intervención
estatal y liberalizar la economía (Falconí y León, 2003).

En este contexto, las propuestas de política de la CEPAL ya habían caído en desuso en toda
América Latina e incluso en el Ecuador, donde se trató de instaurar una tardía versión de la ISI,
soportada en los abundantes recursos petroleros de la segunda mitad de la década de los
setenta y en un agresivo endeudamiento externo.

Sin una auténtica evaluación de los resultados obtenidos, el debate teórico sobre el desarrollo
estigmatizó la ISI. La gestión de la crisis del capitalismo tuvo una salida ideológica en la década
de los ochenta con la emergencia del neoliberalismo: el Estado debía ser reducido a su mínima

50
expresión para entregar la solución de los grandes problemas al mercado. Todo esto se
sintetizó en un conciso acuerdo, el denominado Consenso de Washington. Por esos años, la
“década perdida” de los ochenta, también la CEPAL cambió su percepción del problema,
abandonó su modelo original y aceptó, de modo en extremo simple, la necesidad de la apertura
para reactivar el desarrollo de la región (CEPAL, 1990).

El Consenso de Washington12 ha sido implícitamente asumido por economistas ortodoxos del

Norte y del Sur y por el BM, el FMI y la Organización Mundial de Comercio (OMC). Los
programas concebidos por tales instituciones enfatizaban en la necesidad del crecimiento
económico. Este enfoque guardaba estrecha relación con la tesis neoclásica que sostiene que,
antes de distribuir cualquier riqueza adicional generada en una sociedad, es necesario
producirla y que, en una fase posterior, el mercado, entendido como el mecanismo óptimo de
asignación de riqueza, haría el resto.

Sin embargo, aunque el crecimiento es preferible al estancamiento y constituye la base para

disponer de los recursos necesarios para alcanzar una mejor calidad de vida, es claro que la
posibilidad de contar con ingresos adicionales no garantiza que estos se transformen en
desarrollo humano. El patrón de crecimiento tiene tanta importancia como su tasa de evolución,
y puede ocurrir que ciertos tipos de crecimiento obstaculicen el desarrollo, agudicen los niveles
de pobreza y empeoren los impactos sobre el medioambiente; es decir, la “destrucción
creadora”, de la que ya habló Schumpeter (1950) cuando estudió la dinámica de los cambios
estructurales de los sectores de la economía.

La nueva fase de gestión de la crisis del capitalismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de
crecimiento similares a las de la época previa. La brecha en el ingreso per cápita, entre las
poblaciones más pobres y más ricas del mundo y entre el Norte y el Sur, se ha incrementado
continuamente desde la década de los setenta. Muchos países empobrecidos del Sur muestran
declinación económica o un crecimiento más lento que el de las naciones industrializadas. La
desigualdad del ingreso está agravándose en todas las regiones. En el Sur, los conflictos
violentos, el hambre, las epidemias y los gobiernos autocráticos siguen siendo comunes.
Mientras en los países del Norte se incrementan las áreas forestales, en las regiones pobres
del mundo, las tasas de deforestación y extinción son considerablemente altas (Muradian y
Martínez Alier, 2001).

Las crisis económicas recurrentes han afectado a México, Brasil, Argentina, Turquía,
Indonesia, Corea, Malasia, Filipinas, Tailandia y Ecuador. Bolivia, que en la década de los
ochenta incurrió en un draconiano programa de ajuste ideado por el pensamiento dominante,
cayó nuevamente en una profunda crisis social y política. Destacados personajes del

12
El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International
Economy, en esa ciudad, en 1989) puede resumirse en los siguientes puntos: disciplina fiscal, expresada
como un déficit presupuestario lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo
al impuesto inflación; prioridad del gasto público en áreas capaces de generar altos rendimientos
económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención primaria de salud, educación básica e
infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recorte de tasas impositivas
marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado; tipos de
cambio único y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del
comercio mediante la sustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse
progresivamente hasta alcanzar niveles mínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera
directa, alentada por la supresión de barreras a la entrada de empresas foráneas; privatización de las
empresas estatales; desreglamentación para facilitar la participación de nuevas empresas y ampliar la
competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesibles a todos los
sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998).

51
stablishment han advertido, incluso, sobre la persistente inequidad en la distribución del ingreso
a nivel global, generada por las reformas económicas de las dos últimas décadas (Stiglitz,
2002).

4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico13

El pensamiento económico se encuentra en crisis cuando es manifiesta la incapacidad de un

determinado paradigma para solucionar problemas globales. Tal es el caso de la corriente
económica que ha dominado el pensamiento sobre el desarrollo en las tres últimas décadas: el
neoliberalismo. La política de la estabilización que ha propuesto obstinadamente no ha
solucionado los problemas seculares de las economías. El modelo empleado por la teoría
ortodoxa planteó medidas que fracasaron en el logro de los objetivos planteados, esto es,
equilibrar las variables macroeconómicas fundamentales, primero, para relanzar el crecimiento
después.

La senda de desarrollo formulada se orientó, en efecto, desde el puro análisis económico.

Olvidó la visión preanalítica que confiere sentido y “trascendencia social” a cualquier teoría y
propuesta de desarrollo. Un cuerpo analítico que deja de lado su relación con un sistema social
y económico específico —en este caso, el capitalismo en sus formas central o periférica—
pierde la capacidad de proponer soluciones apropiadas a los problemas de la sociedad de la
cual ha surgido y se torna socialmente irrelevante, como sucedió con la escolástica durante el
Medioevo.

La carencia de una visión unificadora, en este estadio de desarrollo del capitalismo, afecta por
igual a todas las ramas de la economía, en especial a las que se encuentran en la frontera con
otras disciplinas, como la economía del medioambiente, pero también a la economía del
desarrollo. La aplicación de políticas estabilizadoras y de ajuste estructural, prevalecientes a
partir del Consenso de Washington, ha sido el resultado de la imposición de los organismos
internacionales, más que del análisis teórico y de la convicción política de las mayorías en las
sociedades afectadas.

A la hora de evaluar los resultados reales, es fácil concluir que la “visión de mercado” —
eufemismo que ha justificado el desmantelamiento de las instituciones sociales consideradas
importantes en los modelos anteriores— sólo ha servido para agudizar las contradicciones
sociales, extender la pobreza en los dos hemisferios, exacerbar la explotación de los recursos
naturales e infringir daños acumulativos, tal vez irreversibles, a la biosfera. El rumbo hacia una
nueva agenda de desarrollo comienza por modificar la naturaleza y el estatus del análisis
económico y por reconocer la necesidad de otorgar mayor legitimidad a la organización de la
sociedad civil y a las formas en las que aquella expresa su soberanía democrática: el hasta
ahora vilipendiado sector público, esquilmado moral y materialmente con el argumento de
reducir el tamaño del Estado.

En cuanto conocimiento factual, entonces, la economía se enfrenta a un desafío que requiere,

en primer lugar, asumir una dosis de humildad: debe reconocer su estrecha relación con ramas
del conocimiento en las cuales las regularidades del comportamiento de los agentes sociales
son menos constantes, como la política, la antropología, la sociología y la psicología. Y, al
mismo tiempo, debe aceptar que su pretendida cientificidad se encuentra en un estadio infantil

13
Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004.

52
frente a otros conocimientos mucho más desarrollados, pero imprescindibles a la hora de
enfrentar los nuevos desafíos sociales.

Si no pierde de vista sus orígenes históricos, la economía fácilmente se reconocerá como

instrumento de lo social y de lo político, a menos que decida continuar como voz
autojustificativa de un capitalismo injusto y voraz, parapetada tras la aparente condición
inexpugnable de la corriente principal. No existe, así, un orden apolítico pregonado por la
“economía de mercado”, desde el cual esta disciplina trata de postularse como líder del
conocimiento social.

El incremento de la incertidumbre y la magnitud de la disputa por los valores fundamentales

que guiarán las elecciones públicas del país, la región y otras naciones del Sur han llegado a
un punto lo suficientemente crítico como para que sea indispensable comenzar a debatir la
necesidad de una mirada más articulada de las diferentes ciencias y de su posible aporte a la
recuperación de un enfoque más amplio y complejo del desarrollo e, incluso, a la construcción
de un nuevo paradigma de desarrollo.

La estrategia de resolución de los problemas contemporáneos requiere, en este sentido,

orquestar las ciencias, poner a hablar a las diferentes disciplinas académicas, de manera que
sea posible enfrentar con eficiencia los niveles prevalecientes de incertidumbre y maximizar las
probabilidades de éxito de las futuras apuestas de decisión.

Abandonar una visión estrecha de la economía exige, entonces, reconocer que —

contrariamente a las ilusorias autoproclamas de neutralidad política y valorativa que profesó el
neoliberalismo— la comprensión de la realidad social está atravesada por valores, ideas y
principios que inciden en las opciones de política pública que pueden tomarse en un momento
histórico determinado.

Dichas opciones deben buscarse a partir de un sólido conocimiento de los procesos globales,
nacionales y locales que han causado los actuales problemas del desarrollo. Buscar la salida
del neoliberalismo exige, en efecto, hacer un uso multidisciplinario del conocimiento existente
para dar cuenta de las formas específicas que aquel adquirió en el país.

Comprender las características específicas de las políticas económicas y sociales del Ecuador
de las últimas cuatro décadas permitirá determinar los puntos de transformación que demanda
la construcción de un nuevo modelo de desarrollo nacional y prefigurar los principales
lineamientos de una nueva agenda de políticas públicas, que coloque las bases para un
porvenir justo y democrático del país. A ello se dedican las páginas que siguen.

4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador14

En el curso de las últimas cuatro décadas, el Ecuador transitó desde un modo de desarrollo
centrado en una fuerte coordinación e intervención estatal en la economía hacia un esquema
de crecimiento en el que las capacidades de regulación, redistribución y planificación del
Estado han sido ampliamente desmanteladas para dar paso, supuestamente, a la apertura y
liberalización del mercado. Se habla, entonces, del tránsito entre un modelo desarrollista,

14
El tercer apartado de este capítulo está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade P.,
2005; Ramírez F. y Ramírez J., 2005; Ramírez F. y Rivera F., 2005; y Falconí y Oleas (2004).

53
implementado con nitidez entre las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, y de una
agenda de reformas estructurales implementada desde mediados de los ochenta.

Pero el caso ecuatoriano es particular. En medio del proceso de ajuste estructural y de un

programa de modernización y recorte estatal plenamente aceptado por la ortodoxia dominante
(al punto de facilitar una renegociación de su deuda externa con el Plan Brady), su economía
cayó en la más profunda crisis económica de su historia (1998-1999). Dicha crisis tuvo la
expresión más visible en la masiva expulsión de los trabajadores nacionales hacia los
mercados laborales del Primer Mundo, luego de la quiebra del sistema bancario y del decreto
de dolarización. El Ecuador perdió su soberanía monetaria y, con ella, uno de los principales
instrumentos de política económica para ganar competitividad en un contexto de apertura
comercial.

Los cambios en los modos de vinculación entre el Estado y el mercado alteraron ampliamente
la agenda de política económica del país y modificaron, al mismo tiempo, la configuración de
los actores y grupos sociales, que se beneficiaron o perjudicaron con los efectos de tal agenda.
No obstante, ha existido también una cierta regularidad y continuidad en la “matriz de poder
social” (Offe, 1988), que ha permitido a los tradicionales grupos de poder económico mantener
amplios márgenes de influencia en la determinación de un conjunto de políticas públicas
favorables a sus particulares intereses. Sea en el “momento desarrollista” o en el “momento
neoliberal”, determinadas elites económicas lograron un alto grado de eficiencia a la hora de
adaptarse y beneficiarse de las transformaciones del régimen económico nacional.

La comprensión de los avatares y cambios de los procesos socioeconómicos del país debe
estar atravesada por el análisis de las relaciones de poder, que han permitido que ciertos
grupos y sectores sociales, y no otros, hayan sido capaces de posicionarse y sacar ventaja de
los variables rendimientos de la economía nacional a lo largo de las últimas décadas.

a. Los límites del desarrollismo ecuatoriano

En los años sesenta del siglo pasado, por primera vez en la historia del Ecuador, se visualizó
un modelo de acumulación alternativo a la economía terrateniente y agroexportadora,
dominante en el país desde fines del siglo XIX. El proceso debilitó parcialmente las bases de
poder de los principales sectores oligárquicos de la Sierra y de la Costa.

Dos elementos habían presagiado tal transformación. En primer lugar, entre 1948 y 1952, en el
gobierno liberal de Galo Plaza, se dieron los primeros pasos del desarrollismo ecuatoriano con
la configuración de las bases de un Estado moderno, encaminado a una acción más directa
para la integración social y la planificación del desarrollo nacional. En segundo lugar, la
irrupción del velasquismo15, como movimiento político, evidenció la imposibilidad de continuar
la fácil hegemonía política de los proyectos conservador y liberal, dominados por las elites
serrana y costeña, respectivamente, y la integración en la sociedad política de lo que algunos
han denominado el “subproletariado urbano” (Cueva, 1989) o, simplemente, “una política de
masas” (De la Torre, 1998).

15
José María Velasco Ibarra fue presidente del país en cinco ocasiones (no todas por la vía electoral). El
velasquismo ha sido calificado como un movimiento populista, cuya duración se extendió desde la década
de los treinta hasta los primeros años de los sesenta, apuntalado por la figura omnímoda del líder, de sus
vínculos con la creciente capa de “nuevos” actores sociales excluidos (sobre todo, sectores urbano-
marginales) y de sus cambiantes vínculos con liberales, conservadores y socialistas (Cueva, 1989).

54
El nuevo régimen de acumulación se centraba en la acción de un Estado desarrollista, que
planificaba e intervenía en sectores estratégicos de la economía nacional. La orientación
antioligárquica del proceso se evidenciaba en el intento de alterar la estructura de poder de los
terratenientes serranos, por medio de la reforma agraria y de contrapesar la influencia de estos
y de la oligarquía agroexportadora costeña en el manejo del Estado, a través de políticas de
industrialización, que buscaban generar una burguesía moderna.

La industrialización era vista como el principal medio para romper la dependencia y el desigual
intercambio con el mercado internacional. La estrategia de industrialización por sustitución de
importaciones desembocó progresivamente en un pacto implícito de modernización social
compartido por empresarios, trabajadores y políticos: “...en rigor, llegó a constituir la primera
política de Estado de la historia republicana” (Mancero, 1999:327).

Esta espiral de transformaciones estuvo protagonizada por sectores medios, nuevos

profesionales e intelectuales, quienes empujaron la tecnificación en la gestión estatal y el
fortalecimiento de los instrumentos de planificación pública. Tal visión se articularía después
con la línea nacionalista de los militares reformistas. Los gobiernos militares de 1963-1966 y
1972-1976 dieron, sin embargo, mayor énfasis a la reforma social y a las políticas de
industrialización nacional.

Aunque las políticas reformistas no tuvieron plenos efectos redistributivos e incluso incubaron
procesos de marginalidad y exclusión social, para mediados de los sesenta del siglo pasado,
se habían consolidado en el Ecuador las bases de un modelo capitalista de desarrollo con la
participación directa del Estado.

Pero las incipientes tendencias modernizantes de la economía y la sociedad no encontraron

correspondencia en la política. Si bien el Estado reemplazó en algo los mecanismos
oligárquicos de manejo político, la plena democratización de la política fue reducida porque el
poder Ejecutivo reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y los tradicionales grupos de
poder conservaron espacios de maniobra para dirigir el proceso de modernización.

A diferencia de lo que ocurrió en países como Argentina, Brasil y México, en Ecuador, el

modelo de crecimiento económico basado en la ISI, junto con un rol activo del Estado en la
regulación de la economía y, especialmente, en la distribución de la riqueza, no logró
consolidarse plenamente. Por el contrario, y a pesar de los esfuerzos, no es erróneo afirmar
que el ciclo desarrollista ecuatoriano preservó globalmente el modelo de crecimiento
económico sustentado en exportaciones primarias (primero agrícolas y luego minerales).

¿Qué tipo de relaciones de poder impidieron que el Estado, aun cuando desde 1925 aumentó
su capacidad de regular la economía, adquiera la suficiente independencia de los sectores
dominantes tradicionales (sobre todo de la oligarquía agrícola) para adoptar políticas públicas
que favorecieran un crecimiento económico sostenido e inclusivo, basado en el mercado
interno?

Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió resquebrajar decididamente la constelación de

relaciones de poder, emergente con el primer ciclo de auge de las agroexportaciones (cacao),
se debió a los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrateniente. Se trataba de una
coalición política que incluía, en una posición secundaria, a las emergentes burguesía y clase
media “dependiente” urbanas y excluía, tanto política como económicamente, a los sectores

55
populares, que en ese momento de la historia ecuatoriana y hasta fines de la década de los
setenta, eran predominantemente rurales.

El experimento reformista de los setenta del siglo pasado fue impulsado en dos tiempos por
dos gobiernos militares: el Gobierno Nacionalista y Revolucionario de 1973-1976 y el
Triunvirato Militar de 1976-1979.

Las tímidas iniciativas distributivas adoptadas por el Gobierno Nacionalista y Revolucionario —

reforma agraria, especialmente, pero también incrementos salariales y subsidios al consumo
alimenticio urbano— contaron inicialmente con la oposición de los terratenientes, industriales y
agroexportadores. Pero luego dieron origen a complejos procesos de negociación, que,
finalmente, permitieron a los terratenientes captar “el grueso de los fondos estatales destinados
al desarrollo agrícola” (North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosse, 1980). Igual cosa sucedió con los
créditos generosamente provistos por el Estado para equipamiento industrial e importación de
insumos (Conaghan, 1984: 81). Los abundantes recursos que el Estado dirigió hacia la clase
dominante fueron obtenidos de la exportación de petróleo en condiciones de alto precio en el
mercado internacional.

Las políticas de industrialización y el manejo macroeconómico de los gobiernos militares de los

setenta afirmaron, a la vez, el patrón de industrialización capital intensiva, formada por la
asociación entre grupos económicos ecuatorianos y empresas transnacionales. La
industrialización capital intensiva erosionó la capacidad de contestación de la clase obrera —al
bloquear la formación del tipo de coalición política que, en otros países, llevó al círculo virtuoso
de integración social y crecimiento del mercado doméstico— e incrementó la densidad de los
vínculos entre facciones de la oligarquía tradicional y empresas transnacionales, así como la
dependencia de los intereses industriales de los sectores financieros (Conaghan, 1984).
Finalmente, impidió a un importante segmento de la población ecuatoriana transformar sus
necesidades en demandas de mercado.

No debería sorprender, entonces, que el experimento industrializador-reformista de los setenta

haya culminado en el tipo de situación que Lefevber (1985: 25) describía a mediados de los
ochenta:

“(...) los programas estatales destinados a incentivar la industrialización pueden haber sido
o no exitosos en incrementar la tasa de formación de capital y el aumento de la producción
industrial... pero donde sí fallaron claramente fue en la creación de empleo dentro de los
sectores de mayor productividad (…) el crecimiento del empleo urbano ocurrió en los
sectores de baja productividad, incluyendo actividades como la construcción, que
tradicionalmente contrata trabajadores emigrantes temporales (...). En el sector agro
exportador, una gran parte del excedente generado ha sido apropiada por las compañías
ligadas al comercio internacional quienes no han demostrado interés en reinvertir esos
excedentes, o destinarlos al incremento de la productividad (...) los campesinos son los
últimos en beneficiarse de las facilidades otorgadas por el Estado para el desarrollo del
sector agrícola”.

En suma, en Ecuador, el crecimiento económico guiado por el Estado renovó la dependencia

de la clase dominante de las exportaciones primarias. Y, más importante, afirmó la herencia
institucional de continuidad entre los intereses de la burguesía exportadora-industrial-
comercial-financiera y el Estado. Fue sobre esta herencia que los sectores dominantes
ecuatorianos enfrentaron un nuevo reordenamiento del crecimiento por exportaciones, luego de
que el boom petrolero llegara a su fin con la caída internacional de los precios del petróleo y la
crisis de la deuda de los años ochenta.

56
Con el inicio del largo y tortuoso ajuste estructural de la economía ecuatoriana, inmediatamente
después de la crisis de la deuda de 1982, los sectores dominantes tenían que confrontarse con
una herencia institucional que resultaba, más que nada, del intento fallido de construcción de
Estado que tuvo lugar entre 1948 y 1981 (Montúfar, 2002). Adicionalmente, y debido a las
características particulares de la limitada industrialización ecuatoriana, los capitalistas
ecuatorianos debían establecer un nuevo tipo de relación con el Estado, que ha sido y sigue
siendo el actor económico fundamental, gracias a su control sobre el petróleo, el principal
producto de exportación.

b. El ‘neoliberalismo criollo’

Con la crisis de la deuda, se abrió en el Ecuador el proceso de reforma económica bajo la

égida de las políticas neoliberales. La gestión política que sustentó la agenda reformista reposó
en una estructura de poder en la que los principales grupos económicos tuvieron amplios
márgenes de influencia en la primera oleada de medidas de ajuste estructural, para luego
pasar a un segundo momento, que registró, a la vez, mayores niveles de resistencia social y
pugna entre elites.

Se pueden distinguir dos periodos en el ajuste ecuatoriano: uno fácil, desde 1984 hasta el fin
del segundo lustro de los noventa del siglo pasado; y uno difícil, cuyos prolegómenos se
ubicarían en el 2005 (con la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez). En el primer periodo, y
gracias al control del Estado, los sectores dominantes lograron triunfos esenciales para su
reproducción económica, entre otros, liberalizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo
más importante, desregular parcialmente el mercado laboral y el sistema financiero.

La fase difícil implicó mayores niveles de conflicto y turbulencia política entre las elites
dominantes, en relación con la orientación de los procesos de reforma estatal; pero, sobre todo,
una más clara dinámica de resistencia social, liderada por el movimiento indígena en contra de
las políticas neoliberales, especialmente la privatización de las empresas públicas en el sector
energético y de la seguridad social. Aun así, esta agenda continuó como el principal referente
de la política económica del Ecuador, en medio de una intensa crisis institucional y política que
puso a la democracia al borde del colapso en varias ocasiones.

Diversos analistas (Páez, 2000) ya habían presagiado que las políticas de ajuste serían difíciles
de aplicar y constituirían en sí mismas factores de desestabilización social, puesto que no
habían contemplado aspectos distributivos ni considerado las condiciones reales del juego
democrático. En efecto, las dificultades del segundo momento del ajuste neoliberal tuvieron que
ver con el hecho de que la renovación del crecimiento por exportaciones fue inestable e
insuficiente para enfrentar el crecimiento de la pobreza en el país.

Todo ello dio paso a un difícil y prolongado contexto de debilidad del sistema político,
inestabilidad institucional y crisis socioeconómica, que fracturó a la sociedad e impidió la
producción de orientaciones compartidas sobre la gestación de un ordenamiento económico
que integre y garantice mínimos niveles de vida a la gran mayoría de la población.

57
 c. El ciclo fácil de las reformas

Con la llegada al poder de una coalición política de corte empresarial (1984), la reactivación
económica fue colocada como objetivo central del país. Los ejes de su propuesta fueron la
apertura al mercado externo, la liberalización económica y la desregulación de la economía y
las finanzas. La incompleta prioridad industrializadora de los años setenta fue sustituida por un
énfasis en las exportaciones, mientras que las políticas de estabilización monetaria empezaron
a desmontar la planificación centralizada.

La paradoja central del periodo se tradujo, no obstante, en la imposibilidad de quebrar el

intervencionismo del Estado. La reducción de la interferencia estatal fue selectiva y reforzó, una
vez más, el subsidio a los sectores empresariales y productivos ligados a las exportaciones.

Así, a pesar de una retórica antiestatal, desde la segunda mitad de la década de los ochenta
del siglo pasado, se reestablecieron tarifas y aranceles para ciertos productos importados, se
volvió al control de precios para productos que habían sido desregulados y se reintrodujeron
controles al mercado de cambios. El incremento del gasto público se financió mediante crédito
externo y préstamos del Banco Central del Ecuador al gobierno. Tales medidas tuvieron un
impacto negativo en las tasas de inflación, que bordearon el 100% anual al finalizar esa década
(CORDES, 1999).

El neoliberalismo, gestado por la “nueva derecha” ecuatoriana, surgió bajo la égida de la acción
estatal, pero articulada, esta vez, a una agenda empresarial. Tal proyecto suponía poca
diferenciación entre lo estatal, lo económico y lo social. La desregulación de los mercados era
parcial y selectiva, lo que dejaba ver la decidida intervención de agentes privados específicos
en la generación de las políticas económicas. Se evidenció así un proceso de “estatización del
neoliberalismo” (Montúfar, 2000).

La propuesta que trató de desarrollar el régimen, en el marco de un acuerdo entre el Partido

Social Cristiano, políticos de la derecha tradicional, caciques locales y nuevos cuadros de
tecnócratas, estuvo caracterizada, además, por la constitución de un estilo de gestión
personalista, anti institucional y de permanente pugna entre los principales poderes del Estado.
Proliferaron mecanismos de violencia política, como fuerzas especiales y grupos paramilitares,
que atropellaron los derechos humanos como nunca antes en la historia republicana como
medios de contención para los opositores.

El triunfo de la socialdemocracia ecuatoriana en 1988 representó, sobre todo, el mayoritario

rechazo a la gestión política del régimen anterior. La Izquierda Democrática (ID) asumió el
poder en excepcionales condiciones políticas: mayoría en el Congreso Nacional y buenas
relaciones con los otros poderes del Estado. El gobierno marcó diferencias con su antecesor en
el intento de recobrar la institucionalidad democrática debilitada. La negociación con la
guerrilla, una acción más abierta frente a las organizaciones sindicales, iniciativas como el Plan
Nacional de Alfabetización y una política internacional multilateral fueron los signos del cambio
relativo. De todos modos, eso fue insuficiente para revertir la tendencia hacia la crisis y
construir un frente político en torno a un programa nacional.

La ortodoxa gestión de la crisis fiscal condujo al gobierno a insistir en una política económica
de ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. El plan contemplaba minidevaluaciones
permanentes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor liberalización de las tasas de interés y
progresiva eliminación de créditos preferenciales, reajustes mensuales de los precios de

58
combustibles, eliminación de los subsidios y limitados incrementos salariales (Báez, 1995).
Desde la perspectiva jurídica, se dio paso, además, a reformas que apuntalaban la agenda
neoliberal: Ley de Régimen Tributario, Ley de Reforma Arancelaria, Ley de Operación de la
Maquila, Ley de Flexibilización Laboral, entre las más importantes.

En este marco, el régimen tuvo pocos logros en términos de estabilidad económica. La difícil
situación fiscal, acelerada a causa de la reprogramación de la deuda negociada por el gobierno
anterior, y el efecto especulativo del esquema gradualista limitaron la capacidad del Estado
para responder a las demandas acumuladas durante casi una década de una población de
menguado poder adquisitivo. De hecho, entre 1988 y 1992, la inflación promedio fue de 50% y,
hacia 1992, superó 60% (Barrera, 2001).

Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y 1990 han sido calificadas como un “tortuoso
camino” hacia la estabilidad económica, dado un patrón de reformas en el cual, con frecuencia,
los cambios se realizaron exitosamente, pero, de forma simultánea, fueron alterados o
eliminados en respuesta a una variedad de presiones políticas y económicas y, en ciertos
casos, debido a choques externos o catástrofes naturales. Mientras ciertas elites iniciaban
cambios, otros grupos de presión y fuertes sectores económicos, partidos políticos y, en menor
medida, las protestas populares buscaban deshacerlos (Thoumi y Grindle, 1992).

Los difíciles problemas de instrumentación y sostenibilidad de las políticas de ajuste de la

década de los ochenta del siglo pasado se agudizaron en la década siguiente. Aun así, gracias
al dominio de las instituciones de Bretton Woods —y bajo el sustento del Consenso de
Washington—, durante la última década del siglo XX, se profundizaron el ajuste y la
estabilización como objetivos prioritarios de la reactivación económica. Como ya había
sucedido durante los años cuarenta y cincuenta, se destacó la importancia del crecimiento.
Ahora estaba sustentado en el sector extractivo. La estabilización macroeconómica devino en
el factor clave, y los diferentes programas de ajuste se validaron con el argumento de que era
necesario “poner la casa en orden”.

Durante el intento más coherente de avanzar en la agenda de reformas estructurales, entre

1992 y 1995, se aplicó un programa de estabilización que trató de romper las expectativas
inflacionarias, eliminar el déficit fiscal, atraer inversión extranjera y reducir el tamaño del
Estado. Tal agenda hacía parte de la carta de intención negociada con el FMI para dar paso a
la renegociación de la deuda externa ecuatoriana, que ascendía a cerca de 14 000 millones de
dólares.

Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP, liberalizar la venta de divisas de los
exportadores y promulgar una Ley de Modernización que impulsara el proceso de privatización
de las empresas estatales. El gobierno hizo explícitos sus objetivos de colocar al país,
definitivamente, en la senda de la modernización neoliberal. Al mismo tiempo, limitó su margen
de maniobra política y lesionó su legitimidad social.

El programa aplicado en esta etapa —el único que se mantuvo durante dos ejercicios
fiscales— se basó en el ajuste presupuestario para romper la inercia inflacionaria, en la
recuperación de reservas monetarias internacionales y en la reducción de la volatilidad

59
cambiaria. El tipo de cambio, que, tras una devaluación desproporcionada, se determinó en
una tasa fija, debía operar como ancla de la inflación, dada la disciplina fiscal.16

No es mera coincidencia semántica que este programa se haya denominado Plan

Macroeconómico de Estabilización (Banco Central del Ecuador, 1992). Era evidente que no se
trataba de un régimen reactivador o distributivo. Problemas estructurales, como la
redistribución del ingreso, jamás se consideraron en la agenda pública y, si experimentaron
algún efecto positivo, fue más bien como subproducto de la relativa estabilidad de precios.

Luego del primer “paquete” de septiembre de 1992, se expidieron nuevas normas sobre
inversión extranjera y sobre contratos de transferencia de tecnología, marcas, patentes y
regalías. La zona de libre comercio con Colombia y Bolivia se amplió a Venezuela. Se inició la
modernización y apertura del sistema financiero; se expidió la Ley de Mercado de Valores y se
crearon las unidades de valor constante para impulsar el ahorro a largo plazo; se promulgó la
Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por
Iniciativa Privada y se inició el proceso de desinversión en la Corporación Financiera Nacional,
Banco del Estado, Banco Nacional de Fomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda. También
se reformó la Ley de Hidrocarburos.

Mientras la crisis mexicana y el “efecto tequila” esparcían sus consecuencias a lo largo de la

región y del globo, en 1994 se aprobó la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero,
que liberalizó los negocios bancarios. La capacidad de control de la Superintendencia de
Bancos fue abandonada al arbitrio de la asociación bancaria privada, se formalizaron los
“grupos financieros” y se permitieron créditos vinculados hasta en 60% del patrimonio técnico
de los otorgantes. En años posteriores, las consecuencias de tales medidas
“desregulacionistas” serían fatales para el país.

Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológica con los partidos fuertes del Congreso
Nacional, el gobierno nunca pudo organizar una sólida mayoría. Por el contrario, la negociación
parlamentaria con el PSC abrió el camino para el desgaste del conjunto del sistema político. La
respuesta social tampoco fue despreciable. La Confederación de Nacionalidades Indígenas del
Ecuador (CONAIE) y los sindicatos públicos promovieron intensas movilizaciones. La CONAIE
articuló la protesta contra las medidas con una campaña de conmemoración de los 500 años
de resistencia indígena y popular.

El peso adquirido por el movimiento indígena reconfiguró las representaciones del campo
popular. Frente a un ya débil sindicalismo, la CONAIE surgió vigorosa y con un proyecto
político. Las principales líneas de conflictividad con el gobierno aludían a la lucha por la
garantía y extensión de la seguridad social, especialmente para los campesinos, y al rechazo a
las privatizaciones y al incremento de los costos de recursos estratégicos para la población —
gas, gasolina y luz—. El enfrentamiento más fuerte con el gobierno ocurrió en 1994, a propósito
de la expedición de una ley agraria regresiva, que suponía, entre otros, un punto final al
proceso de reforma ejecutado a medias desde los setenta. Las movilizaciones en la Sierra
fueron contundentes y forzaron a una negociación en la que participó el propio presidente de la
República con la mediación de la Iglesia Católica.

16
Se estableció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue similar al empleado en México. La
convertibilidad argentina (2001) también puede ser vista como un caso de ancla nominal.

60
Los resultados de la política económica reflejaban que, hasta 1994, la inflación se había
reducido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieron superávit de 1,2 puntos del PIB y el país logró
una fuerte posición externa, pues las reservas superaron los 1700 millones de dólares. Incluso
el crecimiento económico parecía recuperarse (Araujo, 1999). En ese escenario, el régimen
buscó avanzar en algunas reformas estructurales pospuestas desde hacía tiempo. Se
expidieron leyes para flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto público y facilitar la
inversión extranjera en el sector petrolero, por medio de la desregulación de los precios de los
combustibles. La estabilización económica estuvo acompañada, además, por una sinuosa y
parcial desinversión pública. Se privatizaron diez empresas estatales por un monto de 168
millones de dólares (Nazmi, 2001).

La poca consistencia de los acuerdos políticos del gobierno dificultó la viabilidad de estos
propósitos. La pugna entre los principales poderes del Estado marcó entonces el tempo de las
reformas. El PSC, del que provenían los principales cuadros del régimen que gobernaba,
nunca sostuvo plenamente la agenda económica del gobierno. Las disputas entre facciones se
multiplicaron. La conflictividad política del país no resultaba directamente ni de la protesta
social ni de la presencia de partidos antirreforma. Era la disputa entre los grupos de poder
económico en torno a las modalidades y beneficiarios de la reforma la que generaba mayor
turbulencia.17

En enero de 1995, el Ecuador se enfrentó al Perú en una guerra no declarada, que se prolongó
por más de un mes. A pesar de los costos económicos, la conflictividad política se redujo
drásticamente, y el gobierno, que padecía una crisis de legitimidad, vio reflotar su imagen. Este
conflicto tuvo un alto impacto en la economía nacional. Ese año se presentaba como crítico
debido a un nuevo y más largo periodo de racionamientos de la energía eléctrica. El gobierno
propuso un nuevo paquete de medidas económicas, que incluía la elevación de las tarifas de
los servicios públicos, a fin de cerrar el déficit fiscal producto de la guerra. La tregua social bajo
el lema de la unidad nacional duró poco: la declaratoria de una huelga nacional fue inmediata.
Se convocó, además, a la Primera Convención Nacional Unitaria de Trabajadores, Indígenas,
Campesinos y Estudiantes, con miras a articular una respuesta a las medidas económicas
adoptadas.

En medio de la intensificación de la protesta social, al finalizar 1995, el gobierno convocó a un

plebiscito. Si bien el Ejecutivo puso a consideración once preguntas, “el contenido básico de la
confrontación giró en torno a la reforma del sistema de seguridad social y a la desregulación
laboral en el sector público” (Ibarra, 1996:19). A pesar de una fuerte campaña oficial y del
apoyo de los medios de comunicación, 58% de los votantes rechazó las reformas y provocó la
derrota política de la agenda neoliberal. Al fracaso político en las urnas, se sumaron las
denuncias de corrupción del cerebro económico del régimen, quien, luego de un juicio político
alimentado por los conflictos entre las oligarquías nacionales, se fugó del país. De esta
manera, el proyecto neoconservador ecuatoriano perdió la mejor ocasión para cristalizar su
proyecto de sociedad.

Los resultados económicos de 1995 y 1996 reflejaron la recaída que experimentó el país. El
PIB creció apenas en tasas de 2% y 2,3% —en 1994 lo hizo en 4,35%—, y el déficit fiscal
aumentó de 1,1% a 3%. La inflación subió a 25,5%, y las tasas de interés se mantuvieron en

17
Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernización
(CONAM), en áreas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, en medio
de tales disputas.

61
niveles elevados. La posición externa se mantuvo más estable, gracias a cierto crecimiento y
diversificación de las exportaciones. (Araujo, 1999).

El balance global del periodo refleja que, a pesar de una relativa convalecencia económica, los
partidos de gobierno experimentaron un estrepitoso fracaso electoral, y el nivel de conflictividad
social fue intenso. Tras el aparente consenso discursivo de “liberalizar–modernizar”, el
reordenamiento neoliberal dejaba ver intensas disputas entre elites por el control del Estado. A
pesar de su discurso antiestatista, veían en él un factor determinante para activar dinámicas
específicas de acumulación (Barrera, 2001). Dicha conflictividad profundizó la ilegitimidad del
sistema político y el deterioro de la institucionalidad estatal y condujo al fracaso relativo de las
reformas.

Las dificultades que enfrentó el proceso de estabilización tuvieron otro efecto perverso:
Petroecuador fue hundido en el mayor desfinanciamiento de su historia. Una serie de débitos a
las cuentas de la empresa estatal, realizados por el Ministerio de Finanzas desde febrero de
1995, más cuentas impagas por entrega de combustible a las Fuerzas Armadas y al Instituto
Ecuatoriano de Electrificación (INECEL) dejaron ese año a la estatal petrolera con un déficit de
cerca de 70 millones de dólares.

En 1996, los campos petroleros amazónicos carecieron de mantenimiento preventivo, de

equipos y repuestos. Los trabajos de reacondicionamiento de los pozos demoraban más de lo
previsto, se adjudicaban contratos sin el concurso respectivo, los trámites internos de
Petroecuador demoraban meses, buena parte del personal renunció para emplearse en las
empresas privadas y no había capacitación.

Ello, sumado a la inestabilidad gerencial, colocó a Petroecuador en una situación de debilidad

extrema de la que no se ha recuperado. A partir de entonces, las decisiones de inversión de la
petrolera estatal pasaron a depender de los requerimientos de corto plazo, impuestos por el
Ministerio de Finanzas, y no de la necesidad de impulsar la extracción de petróleo, objetivo de
largo plazo de segundo orden desde la visión del ciclo político. En la segunda mitad de los
noventa, las empresas transnacionales tomaron la delantera frente a la estatal petrolera. Así,
durante todo el ciclo neoliberal, los intereses nacionales se colocaron por detrás de una
constelación de intereses, locales y transnacionales, de tipo particular.

Aunque, en teoría, en la primera fase del ajuste económico, se debieron eliminar las
distorsiones de mercado, que proporcionaban señales incorrectas para los inversionistas
locales e internacionales, ello simplemente no sucedió, al menos no con la suficiente fuerza
como para producir el círculo virtuoso de crecimiento sostenido, esperado por la óptica
neoliberal.

d. La fase difícil del neoliberalismo: de la crisis financiera al ancla nominal

extrema

Entre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobiernos; dos presidentes fueron destituidos y
huyeron del país para eludir juicios por corrupción. La crisis política, la protesta social y los
conflictos entre las elites acarrearon la más profunda crisis socioeconómica del país. Su
desenlace fue una apresurada automutilación de la política monetaria, basada en la
dolarización de la economía.

62
El paso del populismo bucaramista por el gobierno (1996-97), si bien puso en evidencia las
dificultades de los tradicionales grupos de poder para asegurar su hegemonía, no implicó un
efectivo distanciamiento de la agenda económica dominante. Su plan de acción contempló un
conjunto bastante amplio de reformas económicas, cuyo núcleo era el establecimiento de un
sistema monetario de convertibilidad inspirado en la propuesta argentina18. Asimismo, incluyó
una serie de medidas que insistían en la supresión de subsidios fiscales y en la elevación de
precios, así como un programa agresivo de privatizaciones, reformas a la seguridad social y al
sector petrolero.

A pesar de que esta agenda tranquilizaba los ánimos empresariales y de los organismos
internacionales, abrió simultáneamente dos frentes de disputa política. Por un lado, con los
tradicionales grupos de poder económico, puesto que el agresivo plan de privatizaciones podía
impactar directamente en sus estrategias de acumulación, habida cuenta de que el gobierno se
apoyaba en nuevos grupos económicos, ligados al comercio y marginados del cerrado círculo
de la tradicional oligarquía guayaquileña. Por el otro, con las organizaciones indígenas y
sociales “antiajuste” que se habían fortalecido en los últimos años.

En estas condiciones, el desgaste del régimen fue vertiginoso. Se manejaron de forma

autoritaria las relaciones políticas con múltiples sectores, se trataron de debilitar las finanzas de
grupos económicos cercanos al PSC y no se puso límites a la evidente corrupción de altos
funcionarios, acusados, además, de ineficiencia en su gestión. Todo ello aisló políticamente al
régimen en menos de seis meses y desató una nueva ola de movilizaciones sociales, que, en
febrero de 1997, concluyó con la caída del régimen.

Luego de un débil itinerato, el ascenso al poder del régimen demócrata-cristiano estuvo

signado por el conflicto social y político y la debacle económica. El fenómeno de El Niño, la
irresponsabilidad de las autoridades de control bancario, los efectos de la desregulación
financiera, el desgobierno y la corrupción condujeron al país a una crisis sin precedentes.
Presionado por los principales partidos políticos, en diciembre de 1998, el gobierno garantizó
ilimitadamente los depósitos en el sistema financiero19. La flamante autonomía del Banco
Central del Ecuador saltó en pedazos frente a los intereses de los sectores bancarios ligados a
la oligarquía costeña. La emisión monetaria se desbocó, lo que no impidió la quiebra de 50%
de los bancos comerciales. En julio de 1999, se bloquearon los flujos internacionales de capital
y, al final del año, el Producto Interno Bruto (PIB) había caído más de 7%. El escenario para
implantar la dolarización estaba listo.

Desde 1999, se percibía que los dos problemas fundamentales de la coyuntura económica
eran la fragilidad sistémica del sector financiero y la debilidad fiscal. Las autoridades
económicas del gobierno no pusieron límites a la ayuda para los bancos en problemas20. No

18
Política monetaria que “vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la
disponibilidad de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad
correspondiente (por lo general uno a uno) entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana;
se establecería en conclusión, un sistema bimonetario en el país” (Romero, 1999).
19
En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC —socio parlamentario de Mahuad— consiguió eliminar
el derecho de la AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió
que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren
violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).
20
En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los
noventa: en 1996, por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco
Continental, cuyos propietarios volaron al exilio en Miami (Ecuador DEBATE No. 47, agosto de 1999).

63
fue mal visto que los desembolsos recibidos por préstamos de liquidez y subordinados entre
diciembre de 1998 y diciembre de 1999 superaran los 5000 millones de dólares (Villalva, 2002).

Para procesar el “salvataje bancario”, desde el Estado se creó la Agencia de Garantía de

Depósitos (AGD), cuyo fin era administrar a los bancos que quebraron por el uso indebido de
los depósitos de la ciudadanía. Con la AGD, emergió a la luz pública un complejo engranaje de
gestión bancaria “ilegal”, sustentado en una política de créditos, sin ningún tipo de respaldo
financiero, a empresas pertenecientes a los mismos grupos económicos propietarios de las
entidades bancarias, carteras vencidas y otros procedimientos de gestión reñidos con la ley. La
laxitud de las normas y la incapacidad y complicidad de las autoridades de control financiero
degeneraron en la extensión de la crisis a un número cada vez mayor de instituciones. En la
práctica, la intervención estatal no pudo evitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, para
socializar las pérdidas privadas a través de impuestos, inflación y pérdida de la moneda
nacional.

En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máximo: se decretó un feriado bancario y el

congelamiento de los depósitos de los ahorristas. El Banco Central, por su parte, continuó su
política de intensa emisión monetaria para evitar el desmoronamiento del sistema financiero. El
aparato estatal se constituyó, así, en el eje de la recuperación de los sectores financieros
quebrados.

El gobierno asumió que la reducción generalizada del ritmo de actividad, la paralización de la

inversión, el cierre total o parcial de empresas y el crecimiento del desempleo podían ser
manejados como males menores21. Una vez más, se priorizó la estabilización del sector
bancario frente a las actividades productivas. El poder de los grupos económicos ligados a la
banca influyó directamente en la orientación de la agenda pública. Luego de 20 años de
desenvolvimiento, las instituciones democráticas no eran suficientemente maduras para evitar
que el poder económico operara y se expresara como poder político, sin mediación alguna.

Los esfuerzos del Estado por asistir a la banca, pese a su situación fiscal deficitaria,
significaron, para los últimos cuatro años, 164,6 millones de dólares en 1995; 89 millones, en
1996; 292,5 millones, en 1997 y 130,7 millones, en 1998. Como consecuencia de ello, a finales
de 1999, el crecimiento anual de la emisión monetaria se ubicó en 152%, la inflación anual
llegó a 67,2%, el déficit se mantuvo en 100,3 millones de dólares y la moneda nacional, de julio
de 1998 a noviembre de 1999, experimentó una devaluación superior a 250%, al pasar de 5400
sucres a 20 000 sucres por dólar. Para el año 2000, la inflación anual se disparó hacia el 100%
y, la cotización de la moneda, fijada por el gobierno para entrar en el proceso de “dolarización”,
alcanzó 25 000 sucres por dólar. Poco tiempo después, el Estado pasó a administrar
aproximadamente 59% de los activos, 60% de los pasivos y más de 70% del patrimonio del
sistema financiero.22

De esta manera, si la década de 1980 fue caracterizada como “perdida” para casi toda América
Latina, para Ecuador, la de 1990 arroja datos con el mismo balance desolador. El promedio de
la tasa de crecimiento anual per cápita fue nulo para toda la década. La enorme vulnerabilidad
del país y el debilitamiento de su capacidad productiva se constatan al ver que “la producción

21
En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores
modernos y dinámicos como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la
Superintendencia de Compañías. Del mismo modo, la desocupación abierta, referida al sector formal de
la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999 (Romero, 1999).
22
Acosta A. 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43.

64
económica por habitante, en 1999, cayó a niveles semejantes a los de hace 23 años” (SIISE
3.0, 2001).

En este escenario, el gobierno anunció el default de su deuda Brady, grave decisión que se
sumó a la continua postergación de la firma de la carta de intención con el FMI y a la incesante
emisión monetaria23. Esto configuró un escenario de desconfianza total de los agentes
económicos, la incubación acelerada de las condiciones para una macrodevaluación y la total
pérdida de respaldo político del gobierno.

El año 2000 inició con una situación económica incontrolable y con un gobierno ilegítimo. La
fórmula de la dolarización emergió, en esta coyuntura, más como una suerte de boya política
de la cabeza del Ejecutivo que como resultado de algún tipo de solución técnica contra la crisis.
Al punto que, pocos días antes de anunciar la dolarización, el propio presidente calificó su
medida "como un salto al vacío". Sin embargo, en momentos en los que la estabilidad del
régimen corría peligro, y aun en contra de la opinión de muchos funcionarios y técnicos del
Banco Central del Ecuador24, el Ejecutivo saltó al vacío. El acto fue ratificado al poco tiempo
por su sucesor. Este episodio condensa algunas señales de la gestión política de las reformas
neoliberales a lo largo de la década.

Las instituciones estatales radicalizaron su funcionamiento como una maquinaria de

transferencia de recursos públicos hacia elites privadas, gracias a los nexos estables, regulares
e institucionalizados entre determinadas entidades clave del Estado, la clase política y ciertos
poderosos grupos económicos y financieros (Andrade, 1999). Se trata de acuerdos
“oligárquico-mafiosos” (Ramírez F., 2000) con altos niveles de organicidad, que han
ocasionado que el Estado y el conjunto de la población asuman los costos de las recurrentes
crisis.

La contradicción ha sido siempre clara. Si, por un lado, se disminuía el presupuesto para el
sector social y se focalizaba su acción para disminuir el déficit fiscal, por otro, existía un apoyo
sistemático hacia el sector privado, lo que producía un efecto perverso al incrementar el déficit
fiscal; es decir, el efecto contrario a los postulados económicos neoclásicos. En el Ecuador, los
desequilibrios del sector privado y sus requerimientos de recursos han explicado el déficit y el
endeudamiento del sector público y, por tanto, la necesidad de desplegar continuas medidas de
ajuste fiscal (Izurieta, 2000, en Ramírez R., 2002).

Tales procedimientos se han desarrollado en medio de bajos niveles de control político sobre
las instituciones gubernamentales. La secuencia decisional de las reformas ha operado por
medio de la primacía de estrechos círculos de funcionarios —ministro de Finanzas— y
tecnócratas —Junta Monetaria y Banco Central—. En el Ecuador, este fenómeno se ha
complicado debido a la existencia de un sistema multipartidista extremamente débil,
fragmentado y poco proclive a la formación de alianzas de gobierno. Más aun, la participación
social en dicho contexto gubernamental no podía jamás prosperar.

23
Según la Revista Económica Gestión (No. 67, enero de 2000), la tasa de crecimiento anual de la
emisión monetaria, en el 2000, fue de 152%, superior a la de noviembre de 1999, 143 %, a pesar de que
las autoridades habían ofrecido al FMI que sería menor a 110%.
24
Alberto Acosta (2000) recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la
dolarización: "El propio Ministro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la
Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la 'dolarización es un acto de desesperación' (...). CORDES
[Corporación de Estudios para el Desarrollo], organismo presidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente y
coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparación técnica’ (...).”

65
En este marco, se entienden los factores de transmisión de la desigualdad en el país. Los
imperativos de la política económica, al priorizar la estabilidad por medio del ajuste fiscal,
convirtieron a la política social no solo en subsidiaria y asistencial, sino en insustancial para la
redistribución de la riqueza. La desigualdad se explica así en torno a los bajos recursos
destinados a la inversión social, a los recortes del gasto producidos en el segundo lustro de la
década para disminuir la carga fiscal y a la poca eficiencia de la focalización de los programas
sociales de emergencia que, en ningún momento, promovieron la movilidad social. Como
resultado, la “nueva” política social tuvo escaso impacto sobre la pobreza y el bienestar de la
población (Vos, et. al, 2000, y Ramírez R., 2002).

Se produjo un sistemático bloqueo del ejercicio de los derechos sociales, agudizado por viejas
y nuevas marginaciones y exclusiones, fruto del empobrecimiento y la falta de oportunidades.
Tal pérdida de los derechos sociales ha sido una amenaza para la vigencia de los derechos
civiles y políticos y, por tanto, para las posibilidades reales de participación ciudadana,
incluidos los pobres, en el proceso decisional del sistema democrático (Ramírez, R., 2004).

La dolarización de la economía generó, en cualquier caso, un efecto político de rearticulación

de los sectores empresariales, financieros y, en general, de los partidos de centroderecha y de
derecha en torno a la propuesta presidencial25. Aun así, una nueva movilización indígena ya se
había activado con la convocatoria a los denominados Parlamentos del Pueblo en cada
provincia del país. La dirigencia indígena mantuvo reuniones con el alto mando militar en las
que se plantearon la disolución y revocatoria del mandato a los tres poderes del Estado. Los
indígenas marcharon a la capital de la República y, en la mañana del 21 de enero de 2000,
oficiales y tropa del Ejército ingresaron al Congreso Nacional. El derrocamiento presidencial se
consumó en horas de la noche, gracias al retiro del apoyo de las clases dominantes al
presidente y al papel arbitral de las Fuerzas Armadas.

El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso Nacional y en medio de la reactivación de la

protesta social liderada por el movimiento indígena, buscó estabilizar en el corto plazo la
economía, al mantener la dolarización y la promoción de la inversión extranjera en el sector
petrolero. El resto de problemas sociales y económicos no merecieron ningún programa
considerable. La debilidad política bloqueó ciertas propuestas de privatización y quedaron
arrinconadas, a la espera del cambio de mando.

La dolarización no impidió el desarrollo de la corrupción. Pero sus primeras señales no fueron

del todo negativas gracias a un favorable contexto de precios del petróleo al alza, al recurrente
envío de remesas por parte de los trabajadores ecuatorianos emigrados hacia países
industrializados debido a la quiebra bancaria —dichas remesas se convirtieron en la segunda
fuente de divisas del país después de las exportaciones de petróleo—; y a la construcción del
nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), iniciada en 2001, con un volumen de
financiamiento que se constituyó en la inversión extranjera más voluminosa en el Ecuador
desde los años setenta (Larrea, 2002). El tipo de cambio con que se adoptó la dolarización
permitió, además, precios relativos excepcionalmente favorables para las exportaciones en
2000, cuando el tipo de cambio real llegó a niveles sin precedentes.

25
A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la
DP, partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política
estaba asegurada. Las cámaras de empresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida
(Revista Gestión No. 67, Revista Vistazo No. 667).

66
Como consecuencia de los desequilibrios en los precios relativos al momento de la
dolarización, de la capacidad de los oligopolios y otros agentes económicos para elevar los
precios y de la parcial reducción de algunos subsidios, el país mantuvo altas tasas de inflación,
a pesar de la eliminación de la emisión monetaria. Su persistencia y magnitud no sólo eliminó
las ventajas temporales, alcanzadas por el sector externo en el tipo de cambio real en los
meses posteriores a la dolarización, sino que revirtió la situación y afectó gravemente a la
competitividad internacional del país.

El índice de tipo de cambio real se apreció desde 2000. Disminuyó de 147,3 a 92,8 en 2002 y a
91,3 en 2003. El deterioro del tipo de cambio real colocó en desventaja a la economía nacional
frente a sus principales socios comerciales y limitó la capacidad de diversificación de las
exportaciones no petroleras. La tendencia se modificó ligeramente desde 2004, debido a la
devaluación del dólar: alcanzó un índice de 98,4 en 2006.26

La progresiva pérdida de competitividad de la producción local aparece como el “talón de

Aquiles” de la dolarización. El deterioro de la balanza comercial era evidente: varió de un
superávit de 1 458 millones de dólares en 2000 a un déficit de 302 millones en 2001, 969
millones en 2002 y 31 millones en 2003. Los resultados posteriores de la balanza comercial
respondieron principalmente al alza de los precios del petróleo. Se registraron saldos positivos
desde 2004 (177 millones de dólares en 2004, 531 millones en 2005 y 1448 millones en 2006).

Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha registrado un déficit constante desde el

primer año de la dolarización. En 2000, el déficit llegaba a 728 millones de dólares y, en 2006,
a 3714 millones de dólares. Es evidente, entonces, que la dolarización no ha dinamizado las
exportaciones.

26
Fuente de datos: Banco Central del Ecuador.

67
 Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

Sin posibilidad de emisión monetaria, las exportaciones constituyen la principal fuente de

aprovisionamiento de monedas, incluso para las transacciones locales. En un contexto de
apertura comercial, la dolarización impide reaccionar y hacer uso de instrumentos que sí
poseen las economías vecinas ante la pérdida de competitividad de los productores locales.
Por lo demás, tal y como fue conducido, este proceso no dio lugar a la nivelación de las tasas
de interés internas con las internacionales ni garantizó el acceso a los mercados financieros
internacionales.

En medio de un proceso de descapitalización y de la baja eficiencia institucional de la estatal

petrolera, la dependencia del precio del petróleo abrió un amplio margen de incertidumbre
sobre las bondades de la dolarización para dinamizar la economía ecuatoriana.

Además, en el ciclo político posterior a su promulgación, emergieron dos problemas que

complicaban la sostenibilidad del esquema monetario. El primero, la regulación de la política
fiscal establecida en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal
(LOREYTF), promulgada en junio de 2002. Esta norma priorizaba el servicio de la deuda
externa y su recompra y limitaba el crecimiento del gasto primario, que incluye inversión social,
al colocar un tope de 3,5% de crecimiento anual real. Las preasignaciones de ley reducían
prácticamente a cero la posibilidad de ejercer una política discrecional anticíclica. Si la
dolarización fue una camisa de fuerza para una política monetaria alienada por el salvataje
bancario, la LOREYTF redujo al ministro de Economía y Finanzas al papel de cajero del gasto
público; oficio que ha ejercido con suficiente discrecionalidad para exacerbar la pugna
distributiva o dar prioridad a los rubros de egreso de su preferencia.

El segundo problema era menos evidente, pero igual o más significativo: el ancla nominal
extrema no había modificado la conducta de los agentes, pues los problemas distributivos
seguían arbitrándose como cuando no se había perdido la relativa soberanía monetaria que
procuraba un Banco Central emisor. Incluso existían nuevos alicientes de riesgo ecológico. La
necesidad de divisas que experimentaba el Estado incentivaba a los agentes privados o
públicos a incurrir en un comportamiento que implicaba mayor explotación de los recursos
naturales, sin que necesariamente se consideren —o mejoren— las normas o estándares

68
ambientales vigentes (Falconí y Jácome 2002). Es más, esos agentes sentían un mayor
respaldo del sector público, que parecía “autorizarles” una explotación más agresiva de los
recursos naturales.27

Una tasa de crecimiento siempre menor a la propuesta por quienes sostuvieron la dolarización
profundizó la desigualdad y la exclusión social, como lo comprueban las mediciones de
pobreza, inequidad, salarios y empleo. Si en un primer momento de la dolarización estos
indicadores se atenuaron parcialmente, las rigideces del esquema monetario advierten sobre
las inciertas condiciones de las mayorías poblacionales.

Desarrollo y crecimiento no son sinónimos, pero se encuentran vinculados aunque no en forma

tan mecánica, como considera la ortodoxia económica. Y la pregunta relevante, en la primera
década del siglo XXI, es, ¿qué efectos puede tener en esos dos conceptos la pérdida de
soberanía monetaria? Si la moneda fuera el velo que oculta la economía real, su sustitución, en
el largo plazo, sería irrelevante; pero si, como sostienen otras corrientes de pensamiento, el
dinero sí importa, crecimiento y desarrollo se verán afectados irremediablemente, para bien o
para mal.

En el balance, la singular historia económica ecuatoriana de la última década tiene menos

relación con el desarrollo y más con el fracaso del crecimiento. En el origen de este proceso, se
encuentran las políticas de estabilización macroeconómica, que desembocaron en la
dolarización unilateral en enero de 2000 y en la continuidad en el tiempo de gran parte de los
soportes de la dominación tradicional. Ello hizo que el Ecuador forme parte de la media década
perdida que identifica la CEPAL entre 1997 y 2002 (CEPAL, 2004).

En el largo plazo, el resultado de la interacción de todos estos factores podría asimilarse al

modelo propugnado a nivel global por el neoliberalismo, aunque con evidentes disonancias.
Este modelo, en una sociedad de constantes pugnas entre las facciones de su burguesía,
adquiere una dinámica del todo original, que podría calificarse como “neoliberalismo criollo”.

4.1.5. La apertura comercial: ¿se democratizó la economía?28

El paso por el poder del Partido Sociedad Patriótica (2003-2005) -en alianza con Pachakutik, el
brazo político del movimiento indígena- a pesar de sus ofertas electorales, no hizo sino
continuar con la misma política económica de sus antecesores.

Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI, el Presidente del PSP prosiguió con el uso de
la política fiscal como único mecanismo de ajuste en una economía dolarizada. Además,
decretó el alza de los precios de las gasolinas y de los servicios públicos. Su política exterior
implicó un sospechoso alineamiento con los Estados Unidos en su agenda anti-narcóticos
derivada del Plan Colombia. Este conjunto de opciones alejó al movimiento indígena de la
alianza gubernamental que había llegado al poder con la promesa de superar el neoliberalismo.
El distanciamiento de su oferta electoral y el progresivo autoritarismo y atropello a las

27
La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas
ambientalmente sensibles —como la de Mindo—, es un claro ejemplo de esta tendencia.
28
Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade P., 2005.

69
instituciones democráticas, incidieron en la caída de ese régimen en abril 2005. Una vez más,
potentes movilizaciones ciudadanas empujaron el cambio de mando.

Aunque muchos de los principales funcionarios del PSP fueron militares, ex militares y
parientes de los principales dirigentes del partido, los puestos estratégicos en las instituciones
claves para el mantenimiento de la agenda económica fueron ocupados por allegados a los
tradicionales círculos bancarios y empresariales del país. Tal ha sido una de las principales
estrategias que los grupos dominantes han empleado a lo largo de las dos últimas décadas con
el fin de preservar sus espacios de poder y de control de la economía.

En efecto, además de parapetarse en partidos políticos de escasa vocación y funcionamiento

democrático, los grupos dominantes nunca se ausentaron de las instancias de decisión
institucional que aseguraban cierta coherencia a la agenda económica de los gobiernos de
turno en dirección al debilitamiento estatal, la desregulación económica y la protección de sus
particulares intereses.

La promesa neoliberal de un crecimiento económico basado en la liberalización y la promoción

de exportaciones resultaba atractiva y fácil de implementar. Sus efectos en términos de re-
concentración de poder y recursos y, por tanto, en la recomposición y adaptación de los
sectores dominantes a la globalización de la economía ecuatoriana, han sido particularmente
visibles en tres niveles:

 Una nueva ‘fase de proletarización’ del agro ecuatoriano, que ha alterado la

composición de los sectores dominantes y ha modificado las relaciones entre
dichos sectores y los trabajadores agrícolas. El caso más visible al respecto es el
del sector de las floricultoras.

Si bien la promoción de las exportaciones no implicó una efectiva ampliación y

diversificación de la estructura productiva del país, si contribuyó al dinamismo de
ciertos segmentos de las exportaciones privadas ecuatorianas, como la producción
de camarones y flores29. Ello se produjo, sin embargo, en condiciones adversas
para la absorción de empleo y en medio de una persistente concentración de los
activos productivos.

El control de tierras ha sido un efecto de herencia histórica que incluye la

concentración de la propiedad agrícola fértil, la existencia de un gran número de
familias campesinas sin tierra, y la capacidad de los empresarios florícolas para
captar capital por sus relaciones con los grupos financieros ecuatorianos y con los
inversionistas extranjeros. La explotación laboral se reforzó con las políticas
neoliberales que –desde inicios de los noventa- disminuyeron las oportunidades de
los trabajadores para organizar sindicatos y consintieron formas de empleo
sumamente flexibles30. Las trabajadoras agrícolas fueron particularmente afectadas
por este nuevo contexto laboral.

29
Entre 1990 y 1998, el valor FOB. de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$
161’962.000, es decir su valor se multiplicó en doce veces; en 1998 las exportaciones de flores eran el
5% de las exportaciones totales del país (Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del
Banco Central del Ecuador); el sector había generado hasta 1998 36.000 empleos. En este período
(1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores frescas, a ser el tercer productor
mundial (World Bank, 2004: 87).
30
Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones
creadas por la flexibilización laboral, entre otras razones.

70
 En suma, la nueva integración entre los sectores dominantes y el mercado
internacional, por medio de la agro-exportación y la exportación de productos no
tradicionales, ha implicado un mayor poder relativo de los grandes propietarios
sobre el conjunto del mercado agrícola. Las tradicionales relaciones de dominación
(hacendado-peón) se han debilitado, pero no han sido sustituidas por vínculos
formales entre las comunidades campesinas y las empresas florícolas -ubicadas en
los alrededores de las comunidades-, ni tampoco se encuentran mediadas por
sindicatos.

 La internacionalización del sistema financiero ecuatoriano a partir de 1994 culminó

en la quiebra masiva de bancos y otras entidades financieras en 1998-2000. La
desregulación de las leyes de control financiero debilitó la capacidad del Estado
para controlar las operaciones financieras que los grupos económicos podían
realizar entre sí y con los bancos de los cuales éstos eran accionistas mayoritarios.

Los grupos económicos emergentes -que habían prosperado gracias a su

participación en la exportación de banano, camarón, flores, etc.,- también siguieron
la estrategia de financiación de sus ganancias, fundando bancos, casas de valores,
y otras organizaciones de intermediación con la esperanza de obtener ganancias
rápidas. Las entidades financieras proliferaron y la economía en su conjunto -tanto
del lado de la oferta como del de la demanda- se volvió altamente dependiente del
sistema financiero y fue reacia a conectarse con el sector productivo de la
economía.

Si bien fueron los sectores medios y populares los que salieron más perjudicados
por el colapso económico, éste y la misma dolarización de la economía alteraron
también las relaciones y composición interna de los mismos sectores dominantes:
a) los capitalistas prósperos que habían logrado organizar grupos económicos más
pequeños fueron prácticamente barridos del escenario; b) dos poderosas familias
guayaquileñas y un grupo económico quiteño que controlaban viejos grupos
económicos vieron drásticamente reducido su poder económico: líderes del mayor
grupo económico de la Costa, que sigue manejando varios medios de
comunicación, huyeron a Miami y una parte de sus bienes -especialmente
propiedades inmobiliarias y el banco más grande del país-, al finalizar el siglo
pasado, pasaron a manos del Estado; el líder de otro grupo financiero, de rancio
antecedente cacaotero y dueño de la empresa distribuidora de energía eléctrica de
Guayaquil, fue reducido a prisión. Un tercer grupo económico serrano, vinculado al
tráfico petrolero, también recibió el castigo judicial; y c) luego de la crisis financiera,
y aún en medio de una intensa disputa por reubicarse dentro del mercado, los más
grandes grupos económicos salieron relativamente ilesos e incluso se fortalecieron.
Un nuevo ciclo de concentración de la riqueza se abrió a partir de entonces.

La ‘nueva’ concentración económica está atravesada por factores de diferenciación

basados en un reacomodo territorial de la influencia económica. Tres de los
mayores grupos económicos sobrevivientes se encuentran ahora basados en la
Sierra, dos de ellos se localizan en Quito. Uno incluye al mayor banco del país, las
principales tarjetas de crédito, inversiones en floricultura, franquicias de servicios,
medios de comunicación, etc. Y otro tiene intereses en negocios de importación y
exportación, franquicias de servicios y la industria del entretenimiento y en la

71
 producción agropecuaria para consumo doméstico. Un tercer grupo con
inversiones en compañías de aviación, comercialización de vehículos, el mercado
inmobiliario, negocios de importación y exportación, y medios de comunicación,
está basado en Cuenca. En Guayaquil prospera el grupo económico más grande y
más antiguo del país, aunque dividido en dos subgrupos que controlan negocios de
exportación, importación y bienes inmobiliarios (Revista Gestión, 2004).

En una economía organizada en oligopolios, estos grupos constituyen el núcleo de

los “nuevos sectores dominantes” y en su torno orbitan un conjunto de grupos
menores en relación de dependencia. La dolarización y el pago de la abultada
deuda externa son los mecanismos que han articulado económicamente las
relaciones de dominación entre ese núcleo, su periferia y el resto de la sociedad
ecuatoriana. Estos factores han incidido para que bajo el nuevo sistema monetario
se haya completado la reconstitución del tradicional modelo de crecimiento por
exportaciones del Ecuador.

 Transferencia del patrimonio y de los activos (descapitalización) al servicio de la

deuda. Luego de la crisis bancaria y la dolarización del año 2000, la evidencia
disponible indica que el factor clave en la recuperación ecuatoriana ha sido el
nuevo boom petrolero. Al igual que el de los setenta del siglo pasado, aunque en
condiciones más desfavorables, la apertura de nuevos campos petroleros y la
construcción del nuevo oleoducto han sido posibles por la asociación del Estado
con compañías transnacionales extranjeras y en un contexto internacional de altos
precios.

Pero a diferencia de lo que ocurrió entonces, en la actualidad el Estado no ha

invertido los recursos económicos en desarrollar una infraestructura industrial, sino
en promover las exportaciones primarias privadas (caso floricultoras), en pagar la
deuda externa y en financiar las importaciones. El empleo del pago de la deuda
externa tiene que ver directamente con el fortalecimiento de algunos grupos
económicos en el sector financiero. La renegociación de los pagos de los bonos
Brady en bonos Global (2000) y el bajo precio de mercado de esos bonos,
facilitaron a la ‘banca sobreviviente’ la compra de bonos de deuda, cuyo pago
quedó automáticamente garantizado gracias a la creación del Fondo de
Estabilización, Inversión Social y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP).

Así, el pueblo ecuatoriano no solamente que no percibió ningún beneficio de los

ingresos generados por el boom petróleo sino que, además, estuvo abocado a una
mayor austeridad en el gasto público a fin de generar los excedentes financieros
necesarios para pagar el servicio de la deuda pública.

La dolarización ha incidido y continúa influenciando en las estrategias económicas

de los grupos dominantes en otro sentido: ha acentuado una estructura de
demanda guiada por las preferencias de los consumidores con mayor poder
adquisitivo, los cuales compran productos importados y servicios proporcionados
en muchos casos por franquicias internacionales. En uno y otro caso, los grupos
económicos mayores controlan, casi oligopólicamente, tanto la importación de
bienes industrializados, su distribución -a través de cadenas de supermercados o
mediante la instalación conjunta de servicios en ‘malls’- y, directamente, la
propiedad local de las franquicias.

72
En suma, a pesar de que el camino hacia la plena dominación oligárquica ya no es tan
despejado como lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, en nuestros días los actores y grupos
de poder antes descritos detentan un inmenso poder de veto fáctico sobre segmentos claves
de las instituciones democráticas y las decisiones políticas que surgen del Estado Nacional.

Si los cambios en las relaciones de poder entre los sectores dominantes han afirmado, en gran
medida, la primacía de los grupos económicos frente al Estado, ello no ha implicado que hayan
sido capaces de asegurar su pleno control por la vía electoral, al menos no de forma estable, y
menos aún que hayan podido impedir la emergencia de una serie de actores sociales y
colectivos distantes de sus proyectos.

Los problemas de los sectores dominantes para asegurar la dominación política se

incrementaron con el fin de la fase fácil del ajuste estructural entre 1984 y 1996. Estos
problemas crecieron en medio del desorden económico causado por la crisis financiera de
1997-2000 y de la temporal fisura de poder creada por la emergencia de un nuevo actor
político: los sectores populares rurales organizados en el movimiento indígena.

Es evidente que el colapso económico de 1997-2000 no puso fin a la larga historia de un

modelo de crecimiento extremadamente básico orientado hacia afuera y que gran parte de los
convencionales grupos económicos han salido beneficiados incluso de la crisis temporal del
modelo. Esta adaptación no ha dejado de tener sus costos, las relaciones entre los sectores
dominantes han cambiado, pero no lo suficiente como para comprometer en el largo plazo su
reproducción.

A pesar de ello y de que los tecnócratas neoliberales han permanecido largamente en el control
de las decisiones de política económica, los sectores dominantes no han logrado generar uno o
varios partidos políticos capaces de transformar el dominio económico en dominio legítimo
estable. Tampoco han conseguido integrar de manera permanente en el esquema de
reproducción del modelo neoliberal a los liderazgos políticos y sociales de los sectores
populares. Lo más que han alcanzado en este aspecto es constituir ‘partidos orgánicos’
regionales que, por su propia dinámica interna -faccionalismo y particularismo-, tampoco han
ofrecido una solución al problema de “dominar sin gobernar directamente” (Andrade, 2005).

Los problemas de construcción político-organizativa de los sectores dominantes, así como el

aumento en el nivel de conflictividad entre sus diversas facciones, han abierto el contexto para
la emergencia de nuevos actores sociales interesados en reorientar los destinos económicos y
políticos del país. De la mano de los movimientos sociales -sobre todo del movimiento indígena
y otras organizaciones colectivas- que resistieron a los avances de las políticas de ajuste
estructural en los años 90, en el siglo XXI han surgido nuevos agentes colectivos, bajo la forma
de asambleas, movimientos ciudadanos, redes y coaliciones sociales, que han debilitado más
aún la legitimidad de los partidos políticos y han entrado en la disputa por la definitiva salida del
ciclo neoliberal en el Ecuador.

Es en dicho momento político que se inscribe la viabilidad política de este Plan Nacional de
Desarrollo.

73
4.1.6. Un balance global de la política neoliberal

El panorama descrito permite concluir que el modelo de crecimiento existente en el Ecuador,

en los últimos 15 años, ha conducido a la simplificación de la producción nacional, por el
predominio de aquellas ramas económicas que generan rentas por precios internacionales
favorables, mientras que las posibles bases de una estructura productiva nacional y autónoma
han sido barridas por un modelo de importaciones que beneficia a consumidores de altos
ingresos y a empresarios especuladores.

La reprimarización de la economía, la escasa inversión productiva y el énfasis en la protección

del capital financiero han impedido, en efecto, la reactivación de la estructura productiva
nacional y su plena diversificación para un rendimiento más equilibrado de la economía.

Por lo demás, la competitividad centrada en la reducción de costos del trabajo y en la obtención

de rentas extractivas a costa del deterioro de los ecosistemas, junto con la desregulación del
mercado y la ineficacia de un sistema tributario que no permite obtener los impuestos del
capital y de los contribuyentes de mayores ingresos, son factores avanzados por el
neoliberalismo, que tuvieron graves consecuencias en el debilitamiento de las funciones del
Estado como garante de derechos, como productor de bienes públicos de calidad y como
promotor eficiente de un desarrollo humano estable y soberano.

Ello ha redundado en la continuidad de determinadas relaciones de poder, en las que las

clases dominantes aparecen como las únicas beneficiarias de los escasos frutos del
crecimiento económico. Su poder económico ha sido la base para su altísimo nivel de
influencia política sobre las instituciones públicas.

Así, la fragilidad de las instituciones estatales y del aparato productivo se evidenció al final del
siglo pasado, cuando no hubo capacidad para enfrentar adecuadamente factores adversos
como el fenómeno de El Niño (1998) y la crisis bancaria (1999), que determinaron un
incremento de la pobreza de 12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a 52,18% de la
población del país (Cuadro 4.1).

La estabilidad nominal provista por la dolarización permitió que, seis años más tarde, en 2006,
la pobreza y la pobreza extrema retornaran a niveles similares a los registrados hace una
década. No obstante, dado el crecimiento poblacional y sabiendo que la tasa de fecundidad de
los más pobres es más elevada que el resto de la población, se puede afirmar que, en los
últimos 10 años, existe un mayor número de pobres en términos absolutos.

74
 Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006
–como porcentaje de la población –

1995 1998 1999 2006

Nivel
Territorial Extrema Extrema Extrema Extrema
Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza
Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza
Región
Costa 36,07 9,06 46,44 16,30 52,85 15,98 40,10 10,85

Sierra 41,73 18,53 42,15 21,77 51,44 24,65 33,75 12,20

Amazonía 60,57 23,80 50,04 22,25 n.d. n.d. 59,74 39,60
Área
Campo 63,00 27,37 66,75 33,91 75,05 37,68 61,54 26,88

Ciudad 23,02 4,11 28,72 7,80 36,39 7,99 24,88 4,78

Nacional 39,34 13,80 44,75 18,70 52,18 20,30 38,28 12,86

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios años

Elaboración: SENPLADES

Los problemas ocasionados por los desastres naturales, la crisis financiera o el cambio de
moneda no han impactado en forma simétrica a la población. Según el SIEH-ENEMDU, entre
1990 y 2006, sólo los hogares pertenecientes a los estratos de ingresos más altos no vieron
retroceder su ingreso per cápita, mientras que, sistemáticamente, los ocho primeros deciles de
la población redujeron sus niveles de percepción de ingresos. En los 16 años considerados, el
decil nueve mantuvo su participación del ingreso en 16,2%, mientras el decil más favorecido
incrementó su participación de 35,5% a 41,8% (Gráfico 4.4). En el periodo mencionado, se
puede observar un proceso de polarización social: mientras en 1990 la diferencia entre el 10%
más rico era de 18,6 veces más que el 10% más pobre, en el 2006 esta diferencia es de 28
veces más (Ramírez R., 2007).

75
 Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar

Fuente: SIEH-ENEMDU, 1990-2006.

Elaboración: SENPLADES.

Como se señaló previamente, en el periodo de liberalización el proceso de apertura de la

economía ecuatoriana no generó un incremento de la demanda de la mano de obra poco
calificada. Por el contrario, dio lugar a una mayor demanda de mano de obra de alta
calificación. Dicho proceso provocó, a su vez, un aumento de la brecha salarial entre
calificados y no calificados. Con ello, contribuyó adicionalmente al incremento de la
concentración del ingreso y de la desigualdad antes descritos.31

La reducción de la pobreza de 52,18% a 38,28% entre 1999 y 2006 (Cuadro 4.1), no está
asociada a transformaciones estructurales dirigidas a generar empleo y a subyugar la
desigualdad. Las políticas sociales “focalizadas” siguen viendo a la persona pobre como un
“otro” que requiere asistencia, pero cuya inclusión social se abandona a la improbable reacción
mecánica de un mercado, que, en realidad, conduce a los inversores hacia la asimilación de
tecnologías expulsoras de mano de obra.

La evolución de la pobreza está vinculada, más bien, a los ciclos económicos, en especial a los
precios internacionales del petróleo y al ingreso de remesas.

31
Tal proceso no parece haber cambiado. No es simple coincidencia que hoy en día la escolaridad
promedio de los trabajadores dedicados a las actividades exportadoras (el denominado sector transable)
sea casi 4 años mayor que la de los sectores dedicados a las satisfacciones propias del mercado interno
(el denominado sector no transable de la economía).

76
En consecuencia, el crecimiento, entendido en un sentido abstracto32, y la estabilidad
macroeconómica son condiciones necesarias, pero no suficientes, para reducir la pobreza. Más
aun, el crecimiento y la estabilidad macro no son valores en sí mismos, son instrumentos que
deben articularse en beneficio, sobre todo, de los pobres, es decir, deben considerar al mismo
tiempo mecanismos de inclusión social y productiva de los grupos más vulnerables del país.

El ingreso y el consumo de los hogares no han sido distribuidos de manera equitativa, lo que
ha frenado el crecimiento de la demanda agregada y las posibilidades de expansión de la
economía nacional. Pero, asimismo, la producción ha mostrado un proceso de concentración
industrial que ha favorecido a las empresas formadoras de precios, a costa de las empresas
tomadoras de precios33; ha limitado las condiciones reales de competencia; obstaculizado
prácticas de mercado transparentes y frenado la expansión de la demanda de empleo formal,
bien remunerado e incluyente. La concentración industrial en el Ecuador, medida por el
coeficiente de Gini, demuestra la desigual estructura de la industria nacional y constata que la
producción industrial ha sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2).

Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini**

Descripción Bebidas(1) Lácteos(2) Comercio(3) Hoteles(4) Construcción(5)

Ventas 0,9651 0,9507 0,9411 0,8828 0,8015
Activos 0,9519 0,9434 0,9412 0,9211 0,8948

* Ramas elegidas al azar.

** El coeficiente de Gini del consumo es una medida estadística de la desigualdad en la distribución del
consumo per cápita de los hogares, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad mientras se
aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de una distribución totalmente equitativa.
(1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas.
(2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas.
(3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas.
(4) Cien primeras empresas por ventas.
(5) Cien primeras empresas por ventas.
Fuente: Producto Indicador, 2005.
Elaboración: SENPLADES.

Las inequidades que este esquema de crecimiento ha consolidado no se limitan a la

distribución del ingreso o a la concentración de la propiedad privada (extranjera y nacional) del
aparato productivo. La preponderancia otorgada al sector externo, como guía del crecimiento
económico, inhibe un equilibrado desarrollo humano en todo el territorio nacional, ya que evita
que sus regiones se integren en un proceso armónico en el que se reduzcan las disparidades.

A pesar de que en el periodo más fuerte de liberalización de la economía se dio mayor

importancia relativa a los sectores transables del aparato productivo (los que pueden
comercializarse en el mercado internacional), durante la década pasada estos sectores
experimentaron limitados incrementos de su productividad. Entre 1992 y 1997, hubo un

32
Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de
integrar el trabajo nacional y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores
externos.
33
Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico
que pueden aumentar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la
demanda. Las empresas tomadoras de precios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen
mayor injerencia en la definición de los precios del mercado.

77
incremento de 2,4% para todos los transables y de 1,3% para los no transables, excepto el
petróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas en el uso de capital —petróleo (transable),
electricidad y agua (hasta entonces no transables)— experimentaron crecimientos significativos
de su productividad (8,5% y 13%, respectivamente). Sin embargo, su demanda de empleo
apenas alcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo de los sectores no agrícolas. Mientras
tanto, las ramas de actividad no transables no agrícolas, que ocuparon 82,7% de la demanda
total de empleos no agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su productividad (Vos, 2002).

Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos décadas perdidas de desarrollo, existe un
espejismo en el crecimiento, originado a partir de la crisis vivida en el país luego del salvataje
bancario propiciado por las elites en 1999, para sostener a un sector que adolecía de enormes
deficiencias de gestión y amplios márgenes de discrecionalidad e intereses vinculados en el
manejo de los ahorros de la ciudadanía.

Desde 2000, el argumento central para sostener la dolarización se ha basado en la necesidad

de exportar cada vez más para financiar la balanza externa, en un escenario general de
apertura económica. Los resultados alcanzados muestran el fracaso de esta estrategia. Entre
2000 y 2005, el índice de apertura de la economía ecuatoriana se incrementó de 0,748 a 0,812,
lo que, según la ortodoxia predominante, indicaría una evolución apropiada. No obstante, la
balanza comercial (incluye bienes y servicios) se deterioró. Hubo un crecimiento real de las
importaciones equivalente a 45,1%, pero las exportaciones sólo crecieron 34,1%, en especial
debido a la evolución del precio internacional del petróleo, variable totalmente fuera de control y
que oscila de acuerdo a factores exógenos (Gráfico 4.5).

Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006

Fuente: Banco Central del Ecuador

Elaboración: SENPLADES

El incremento de las importaciones no necesariamente significa un abaratamiento de los costos

ni un aumento de la competitividad de la producción nacional remanente. Son otros factores los
que crean tal competitividad (credibilidad de las instituciones, paz social basada en un efectivo
avance en la justicia para todos, calidad y pertinencia de la educación, un adecuado sistema de
ciencia y tecnología, regulación de los mercados, etc.). Por el contrario, el incremento de las
exportaciones implica otros dos procesos negativos para el bien común: la conversión de un

78
sector de empresas de orientación productiva al sector intermediario o especulativo (financiero,
inmobiliario) y la competencia desleal (dumping social) a la producción de la economía popular,
que es también degradada a la mera intermediación (sector informal urbano) o desplazada del
mercado (pequeña producción agropecuaria). La seguridad y, más aún, la soberanía
alimentaria se deterioran gravemente y, para compensar ese déficit del comercio exterior, se
privilegian las exportaciones no sólo de productos competitivos, a costa de la vida de los
trabajadores, sino de condiciones no renovables de la naturaleza, lo que genera desequilibrios
ecológicos, que tendrán fuertes repercusiones en el futuro.

El acelerado crecimiento de las importaciones y el lento crecimiento de las exportaciones no

petroleras dan cuenta de las escasas opciones de creación de puestos de trabajo digno, lo que
ha contribuido a deteriorar las condiciones de vida de la población por la vía del desempleo, el
subempleo, el empleo precario y la reducción de los salarios reales.

El repunte de las exportaciones de petróleo, si bien contribuye a sostener el gasto fiscal, no

representa una opción real para el crecimiento del empleo, dada la mínima absorción de mano
de obra de esa rama de actividad, extremadamente dependiente del factor capital. A fin de
cuentas, la apertura, que en el balance ha sido negativa desde 2001, está sostenida por las
remesas enviadas desde el exterior por la mano de obra expulsada de un país que no presenta
tasas de inversión satisfactorias en las ramas en las que más se puede asimilar la fuerza
laboral (Gráfico 4.6).

Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre.
Fuente: Banco Central del Ecuador y Dirección Nacional de Migración, INEC.
Elaboración: SENPLADES.

La sociedad ha sufrido, en suma, las consecuencias del ajuste estructural impuesto por la
coalición de fuerzas políticas y económicas externas y las elites nacionales carentes de un
proyecto propio que trascienda la acumulación y defensa de posiciones de privilegio. Los
efectos son indiscutibles: una sociedad crecientemente fragmentada, polarizada, en la que ha
sido evidente el deterioro de las vidas de las mayorías, más allá de lo que estaban dispuestas a
soportar. Las “turbulencias” políticas y la creciente desconfianza en las instituciones políticas

79
confirmaron lo que las políticas del Consenso de Washington, impulsadas por los organismos
financieros multilaterales y la Organización Mundial de Comercio, ya anticipaban: la generación
de una sociedad cada vez más ostentosamente injusta y muy proclive a continuos problemas
de inestabilidad y conflicto político.

4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial

La crisis mundial se evidencia con más fuerza a raíz de la crisis en el los mercados financieros
estadounidenses y ha contagiado a todo el mundo. El Sur, que no ha tenido responsabilidad en
la crisis, resulta ahora su víctima. Durante años, EEUU mantuvo gigantescos déficit
comerciales y fiscales. Cualquier otro país habría sido obligado a devaluar y a “corregir” sus
desequilibrios en el marco de las políticas ortodoxas promovidas por ciertos organismos
multilaterales como el FMI.

Sin embargo, las crisis han sido fenómenos constitutivos del sistema. Así, en los últimos 200
años han existido 23 crisis económicas en los países llamados del primer mundo. La crisis
actual no solo es financiera. Esta ha sido la última característica visible. Ésta es también
productiva, ética y de confianza, alimentaria, energética y ambientales y que expresan una
crisis del sistema capitalista.

En un contexto de políticas neoliberales, las respuestas tradicionales a la crisis hubieran sido

políticas pro cíclicas y medidas en procura de austeridad en la política fiscal. En el tema
comercial se hubiera promovido un aperturismo insensato e indiscriminado y el ajuste hubiera
sido a través de la flexibilización laboral. Sin embargo, el Ecuador ha respondido con a la crisis
con medidas que enfatizan en una nueva visión pos neoliberal. Estas incluyen a las políticas
que el Gobierno ha realizado para blindarse de la crisis, las políticas de corto plazo para
enfrentar la crisis y las políticas de mediano y largo plazo para promover un modo de
generación de riqueza distinto.

De eso modo, Ecuador ha dado grandes pasos para evitar la vulnerabilidad del país ante las
crisis del capitalismo. De haber tenido más tiempo para cosechar los resultados de la política
macroeconómica, esta crisis nos habría afectado mucho menos. Ello demuestra la validez de
las medidas anticíclicas aplicadas por el Gobierno Nacional para lograr que la crisis no afecte a
los sectores más pobres del país.

El oportuno esfuerzo realizado por nuestro país desde 2006 por recuperar el rol del Estado
debe continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en relación con dos aspectos: primero, el uso
eficiente de los recursos públicos que se verán disminuidos por el mismo efecto de la crisis
mundial; segundo, el fortalecimiento del apoyo nacional a la agenda de cambios plasmada en
el presente Plan Nacional para el Buen Vivir, de tal manera que logremos atravesar la crisis sin
afectar a los más pobres, sin sacrificar los objetivos primordiales el Buen Vivir ni la
transformación del Estado, y que el país pueda superarla en las mejores condiciones.

En el contexto actual, el mayor desafío para el Gobierno Nacional será atravesar la crisis sin
afectar a los más pobres (2’176,877 ecuatorianos viven con menos de USD $ 1 diario), y
mantener al país en las mejores condiciones, entendiendo que la crisis se convierte
necesariamente en un limitante. Para este fin, la función de re-distribución deberá poner
énfasis en evitar que la crisis afecte como siempre a los más pobres.

80
Adicionalmente, en lo económico, queda claro que la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo
cual se reflejará en restricciones al programa posneoliberal. En consecuencia, la
reprogramación presupuestaria deberá ser pensada para el corto, mediano y largo plazo, con el
fin de garantizar un proceso de priorización consensuado y el uso eficiente de los recursos
internos aplicados a la estrategia nacional de desarrollo, y lograr fuentes de financiamiento
externo (multilateral, regional o bilateral) que van a ser necesarias, en el marco del respeto a la
soberanía nacional.

Por el lado de los ingresos, profundizar la reforma tributaria será una tarea que deberá
continuar, sobre el entendido de que sin capacidad recaudatoria no se puede tener fuerte
incidencia distributiva.

La necesidad de maximizar las reservas petroleras y de diversificar la producción, incluyendo la

generación de valor agregado a los bienes primarios, al igual que la diversificación de los
mercados, son tareas urgentes que deben concretarse para reducir los efectos de los choques
externos descritos anteriormente.

Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reducción de los costos de transacción en
procedimientos administrativos burocráticos que faciliten la implementación de la política
pública.

En relación a la función de regulación, la consolidación y puesta en marcha de la nueva

arquitectura financiera que incorpora las diferentes iniciativas de finanzas populares es otra
misión importante para que en la economía ecuatoriana exista un manejo fiscal transparente y
ágil, que reduzca la incertidumbre de la economía y permita relanzar la iniciativa privada (sobre
todo la economía popular y solidaria pero también la economía empresarial) hacia el largo
plazo, con el fin de defender el empleo y reactivar la producción desde abajo, desde un punto
de vista humano, hasta conseguir atacar el problema desde la base y reactivar la economía de
la colectividad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento al mercado de capitales, la Red de
Seguridad Financiera, los nuevos roles de la Banca Pública forman parte de esta nueva
arquitectura financiera.

Por tanto, el fomento, la organización, la visualización de la economía popular y solidaria, su

autorregulación social basada en la democracia interna, son componentes del marco legal
requerido para dinamizar a este sector, que requiere de la activación de la economía y la
priorización de la economía endógena para el Buen Vivir.

En el escenario internacional, la búsqueda de la inserción inteligente y soberana en el concierto

mundial debe concretarse en el caso comercial. Si bien en el corto plazo el mayor desafío es
mantener los espacios de mercados logrados, en el mediano y largo plazo se debe buscar
diversificación y nuevos mercados. Esta inserción privilegia el impulso a la integración Sur-Sur,
y el esfuerzo de consolidar UNASUR; seguir y apoyar la agenda de los países que buscan
nuevas reglas para establecer un equilibrio mundial diferente.

Frente a la posible guerra de devaluaciones será necesario contar con un mecanismo de

salvaguardia cambiaria legítimo en la normativa internacional y expedito en términos operativos
(disparadores que bloqueen oportunamente la entrada de productos que pueden dañar la
producción nacional), con un instrumental de medidas de control de frontera.

81
En términos defensivos, será necesario bloquear la negociación de acuerdos al estilo y
contenido de los tratados de libre comercio, que limitarían la capacidad de maniobra soberana
de impulsar un modelo de economía endógena para el Buen Vivir. Igualmente, habrá que
fortalecer la defensa nacional en los litigios legales con empresas internacionales pues el valor
de las potenciales demandas suman un presupuesto anual del Ecuador, lo cual limitaría la
posibilidad de impulsar los cambios propuestos.

En lo político, la crisis es el mejor aliado de las fuerzas políticas opositoras, por lo que se
requiere un manejo político concentrado en la construcción de una estrategia que permita que
las acciones para bloquear la crisis no se transformen en caos. Se necesita intervenir con
fuerza para instalar reglas generales que prefigure un nuevo acuerdo que garantice la
gobernabilidad y la continuidad de la construcción del nuevo modelo.

4.1.8. Tendencias demográficas

Una estrategia de largo plazo requiere considerar las tendencias y variaciones demográficas
del país durante ese periodo. Los cambios poblacionales que se prevén para el Ecuador hacia
el 2025 son varios. Todos éstos, en su conjunto, plantean el reto de planificar bajo
consideraciones de variabilidad etárea, composición de género, esperanza de vida, entre otros.
Las dinámicas poblacionales de los futuros años impactarán sobre las políticas públicas en
ámbitos tan importantes y diversos que van desde la sostenibilidad del sistema de seguridad
social hasta la cobertura de educación básica, media y superior.

De acuerdo a las proyecciones, para el 2025 Ecuador tendrá una población de 17.1 millones de
habitantes. Pese a que el ritmo de crecimiento descenderá a un promedio anual de 1,1%
después del 2020, el aumento de 3,3 millones de personas significa un incremento
considerable de habitantes. Además, la fecundidad se situará en 2,1 hijos por mujer, es decir
cerca del nivel de reemplazo. Entonces, se puede esperar una población más grande, pero
cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.

Simultáneamente, la esperanza de vida al nacer aumentará algo más de 2 años, llegando a

77,5 años para ambos sexos, y la tasa de mortalidad infantil se reducirá a cerca de la mitad
durante los próximos 17 años, pues pasará de 20 a 11 por mil nacidos vivos entre los años
2008 y 2025, respectivamente. Consecuencia de ello, el balance entre los diferentes grupos de
edad se alterará significativamente. La importancia relativa de la población menor de 15 años
se reducirá de 31,2% a 24,5%, mientras que la de la población de 15 a 64 años se elevará del
63 al 66% y la de la población de 65 y más años se incrementará del 6 al 9,3%.34 En otras
palabras, estaríamos ante un proceso de envejecimiento demográfico más acentuado, como se
puede apreciar en la evolución de la pirámide poblacional ecuatoriana desde 1980 en los
siguientes gráficos.

34
Las proyecciones también evidencian que como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad
y el progresivo aumento de la esperanza de vida de la población adulta mayor, el índice de
envejecimiento demográfico casi duplicará su valor entre los años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad
por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60 y más años, al terminar el primer cuarto de este
siglo habrán 54.

82
 Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006

ECUADOR 1980
DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR SEXO Y EDAD
80 y +
75‐79
70‐74
65‐69
60‐64
55‐59
50‐54
45‐49
40‐44
35‐39
30‐34
25‐29
20‐24
15‐19
10‐14
5‐9
0‐4

‐8,0 ‐6,0 ‐4,0 ‐2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0

Hombres Mujeres

Fuente: CENSO, 1980

Elaboración: SENPLADES

ECUADOR 2008
DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR SEXO Y EDAD
80 y +
75‐79
70‐74
65‐69
60‐64
55‐59
50‐54
45‐49
40‐44
35‐39
30‐34
25‐29
20‐24
15‐19
10‐14
5‐9
0‐4

‐8,0 ‐6,0 ‐4,0 ‐2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0

Hombres Mujeres

Fuente: Proyecciones de Población INEC

Elaboración: SENPLADES
ECUADOR 2025
DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR SEXO Y EDAD
80 y +
75‐79
70‐74
65‐69
60‐64
55‐59
50‐54
45‐49
40‐44
35‐39
30‐34
25‐29
20‐24
15‐19
10‐14
5‐9
0‐4

‐8,0 ‐6,0 ‐4,0 ‐2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0

Hombres Mujeres

Fuente: Proyecciones de Población INEC

Elaboración: SENPLADES

83
El cambio en la pirámide implicará que más personas la población en edades laborales y
adultas aumentará, mientras que la población menor a quince años se irá contrayendo.35 Esto
abriría la posibilidad de aprovechar la denominada “ventana de oportunidades”, es decir aquel
período finito en el tiempo en que el mayor crecimiento de la población de las edades laborales
ofrece la posibilidad de aumentar la producción y la riqueza nacional a través de su adecuada y
progresiva incorporación al trabajo.36 Por tanto, la generación de empleos adecuados y de
calidad se hace indispensable, sin olvidar la necesidad de formar, educar y capacitar a esta
población para lograr su potencial máximo.

Adicionalmente, los cambios en el perfil etáreo conllevarán modificaciones importantes en el

consumo económico. Es probable que, en el curso de los próximos 17 años, el crecimiento
promedio anual de la demanda por bienes y servicios de la población menor de 15 años se
torne negativo (-0,1%). Mientras tanto, la demanda que corresponde a la población entre 15 y
64 años aumentaría a una velocidad de 1,5% en promedio anual y la de los adultos mayores
crecería a un ritmo, también promedio, 2,4 veces mayor que el anterior (3.8%).

Así como el consumo, la demanda por servicios de salud de la población adulta mayor crecerá
a una velocidad significativamente superior a la de la población entre 15 y 64 años (3,8% frente
a 1,9%, respectivamente), a la vez que aquella de las personas menores de 15 años se tornará
negativa (-0,2%). A estos cambios se sumarían otros en temas relacionados a la educación.

Proyectando que la población de 5 a 14 años empezará a disminuir desde el 2010, es probable

que a partir de ese año la demanda por educación básica muy probablemente tienda a
declinar. Por el lado de la educación media, la población entre 15 y 17 años aumentaría su
tamaño hasta el año 2015, después de lo cual comenzaría a reducirse numéricamente. A
diferencia de los subconjuntos anteriores, la población que potencialmente demandaría
educación superior, es decir aquella comprendida entre los 18 y 24 años, incrementará su
tamaño durante los próximos 17 años. Pasará de 1’809.000 personas a 1’983.000 entre 2008 y
2025. Entonces, será necesario poner un importante énfasis en la educación superior en la
próxima década y media, sobretodo advirtiendo el incremento de la Población Económicamente
Activa.

Las proyecciones, justamente, prevén que la PEA aumente a una velocidad promedio anual de
2.2%.37 En términos absolutos, esto implicará que cada año se integren a la fuerza laboral
170.000 personas en promedio. Siendo así, mantener la actual tasa de desempleo —alrededor
del 7%— hacia el año 2025, requerirá crear 154.000 empleos anuales en promedio.

Los retos que plantean los cambios poblacionales previstos hacia el 2025 no son menores. Es
preciso tomar en cuenta las variaciones anotadas para planificar los cambios en el modelo de
acumulación y generación de riqueza. Aprovechar la breve “ventana de oportunidad” de los
próximos años es una chance que no se puede dejar pasar, puesto que en el largo plazo el
envejecimiento de la población puede hacerse todavía más marcado, obligando a enfrentar
escenarios más complejos en torno a seguridad social, producción y servicios.

35
En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 efectivos
(cerca de 6.300 personas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas
mayores aumentará en 2’600.760 personas, respectivamente.
36
En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta
alcanzar en el año 2025 un valor cercano al 51%
37
Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones de efectivos a 9.1 millones.

84
 4.2. 31 Meses de Revolución Ciudadana

4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la dominación

oligárquica

El 27 de abril de 2009, 3 584 236 de ecuatorianos, que representan 51,99% de los votos,
ratificaron el proyecto político del Movimiento Patria Altiva y Soberna (PAIS) y, en un hecho sin
precedentes en el actual ciclo democrático, reeligieron en primera vuelta al binomio Rafael
Correa-Lenin Moreno como gobernante para el periodo 2009-2013. Luego de 10 años de
inestabilidad y turbulencia política, el pueblo ecuatoriano decide confirmar en el ejercicio del
poder a una tendencia que encarna múltiples expectativas y posibilidades de cambio y
construcción de un verdadero proyecto nacional de desarrollo.

Antes de las elecciones de abril de 2009, el pueblo ratificó en las urnas, y por tres ocasiones, el
impulso que el gobierno de la Revolución Ciudadana había otorgado al proceso de
transformación constitucional, como condición indispensable para modificar las bases de la
economía, la sociedad y la política y generar un nuevo pacto de convivencia nacional. Así, la
convocatoria a una Asamblea Constituyente fue aprobada por 81% de los ciudadanos (abril de
2007), la votación de los movimientos y partidos políticos —Alianza País, MPD, Pachakutik,
entre otros— que sostenían la opción de cambio alcanzó más de 70% (septiembre de 2007) y
la aprobación de la nueva Carta Magna contó con el respaldo de 64% de la ciudadanía
(septiembre de 2008). El pueblo refrendó, en todas estas ocasiones, con su participación
directa en las urnas, la ruta de la transformación estructural del Estado y del modelo de
desarrollo a la que, desde enero de 2007, se había comprometido el nuevo gobierno
ecuatoriano.

Más aun, por primera vez en los últimos 30 años de regímenes civiles, la distribución territorial
del voto no reflejó las históricas divisiones regionales del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil).
La opción del cambio triunfó incluso en la ciudad de Guayaquil —donde, hace 15 años, el
derechista Partido Social Cristiano ha controlado todos los resortes del poder local— y
prácticamente en todo el territorio nacional (Ver mapas).

Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 1978-2009 (primera vuelta)

85
86
Como se aprecia en el último mapa, el proyecto de la Revolución Ciudadana tiene un sólido
anclaje a lo largo de todo el espacio nacional y ha conseguido, así, quebrar el dominio político
que los tradicionales bloques de poder habían mantenido, desde hace dos décadas y media,
en el Ecuador. La legitimidad del liderazgo presidencial y la inmensa desconfianza ciudadana
en los partidos políticos han modificado la correlación de fuerzas. Los grupos oligárquicos y los
sectores económicos dominantes han perdido gran parte del férreo control que ejercían sobre
las instituciones estatales. La democracia sólo puede afirmarse cuando se produce una nítida
separación entre el poder económico y el poder político. El triunfo en seis elecciones
consecutivas, en menos de tres años, y la consecución de un alcance nacional a través de
procesos legal y legítimamente constituidos abren la posibilidad de disputar el poder de facto.
Quizás este podría ser señalado como el principal logro de estos 31 meses de Revolución
Ciudadana.

La transición hegemónica que vive el Ecuador tiene el sello de la legitimidad democrática de

una acción gubernativa, sostenida en el marco de un proyecto nacional de cambio político, que
propende a la defensa del interés general por encima de los intereses y privilegios de los
poderes de hecho.

4.2.2. Perspectivas ‘posneoliberales’

La idea de cambio, vislumbrada para el Ecuador del siglo XXI, apunta hacia una ruptura con las
bases institucionales del sistema político y económico imperante durante las tres últimas
décadas. Se trata del inicio de un ciclo de cambios radicales que buscan dar nuevas
respuestas a los profundos problemas estructurales del Ecuador, en el marco de la histórica
irresolución de la formación del Estado, la nación y la construcción de una identidad colectiva
con un proyecto soberano e igualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad.

El contexto histórico en que dicha perspectiva de cambio busca avanzar es, sin embargo,
complejo. Aunque la crisis de la vigente fase neoliberal del capitalismo abre oportunidades para
desplegar nuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobre todo en los países del sur del
globo, es claro que para inicios del siglo XXI, el neoliberalismo ya había sido exitoso en
restaurar y consolidar el poder de una clase específica (Harvey, 2007). Los circuitos del capital
financiero y los segmentos del empresariado global occidental, parapetados en torno suyo,
acumularon más que nunca antes en la historia, incrementaron sus márgenes de influencia y
poder político y se colocaron a la cabeza de la coordinación del orden global.

Paradójicamente, desde las primeras insinuaciones de la vigente crisis económica, que

eclosionaría en toda su extensión durante el “septiembre negro” del año 2008, las economías
nacionales de diversos puntos del planeta, incluso allí donde el credo neoliberal luce aún
vigoroso, han vuelto sus ojos a la intervención pública y masiva del Estado, como forma de
sostener y reactivar el crédito, la producción, la demanda y salvaguardar así, en algo, al
sistema financiero. El eje franco-alemán amenazó incluso con abandonar la reciente cumbre
del G-20, si, entre los acuerdos de la cita, no se hacía alusión a la necesidad de cierta
regulación sobre los paraísos fiscales y las maniobras especulativas. Este llamado
desesperado a una cierta intervención estatal y a una mínima regulación del sistema financiero
—que, por lo demás, ha resultado del todo ambigua y no ha producido aún los resultados
deseados— marcan una decisiva inflexión en el turbulento ciclo neoliberal abierto en 1981,

87
cuando Ronald Reagan afirmaba que “el Estado no es la solución, sino el problema”. No por
casualidad, en 2008, el premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz señaló que “la crisis de Wall
Street ha sido para el fundamentalismo de mercado lo que la caída del muro de Berlín fue para
el comunismo”.

En diversos países de América Latina, el avance de una agenda pública que procure el
desmantelamiento de las políticas neoliberales se esbozó con algún margen de anticipación en
relación al estallido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del siglo XXI, llegaron al poder
nuevas coaliciones políticas de signo progresista, que capitalizaron el cansancio de la
población en relación con las políticas orientadas al mercado. Al combinarse con una
modernización fragmentada y un bajo crecimiento económico, las políticas neoliberales
aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigualdades y desmantelaron las estructuras de
asistencia social estatales de corte universal. El retraimiento de la protección social del Estado,
en países donde apenas empezaba a consolidarse, fue percibido por la ciudadanía como un
abandono de la población a su propia suerte y dio paso al resentimiento social y a la
indiferencia de las instituciones políticas. No parece casual, entonces, que los triunfos de tales
coaliciones (Venezuela, Bolivia, Brasil, Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay, El Salvador,
República Dominicana y Ecuador) provengan, sobre todo, de la participación electoral y del
voto de los sectores populares y medios de cada país (Ramírez F.; 2006:30-44).

El relanzamiento de la acción pública, en el marco de un intenso protagonismo del Estado, y la

recuperación de sus capacidades de promoción y conducción del desarrollo se han situado,
desde inicios del siglo XXI, en el centro de la acción gubernativa en diversos países de la
región. Tal enfoque insinúa la instauración de un ciclo posneoliberal en la política económica,
pero también el advenimiento de una constelación de políticas con fuerte acento en la
redistribución de la riqueza y la reconstrucción de las bases institucionales y de las
capacidades estatales para activar una vía heterodoxa de desarrollo. Así, y aunque el
posneoliberalismo no condense todo el ideario que los sectores progresistas latinoamericanos
han venido construyendo a lo largo del último cuarto de siglo, se sitúa en el corazón de sus
dilemas estratégicos y de sus programas y conflictos políticos internos, allí donde muchas de
sus fuerzas han llegado al poder.

La innovadora agenda de políticas públicas que ha lanzado el gobierno ecuatoriano en el breve

ciclo que va de enero 2007 a agosto 2009 se sitúa globalmente, al igual que en el resto de la
región, en las coordenadas del posneoliberalismo. Es muy probable, sin embargo, que, de
confirmarse la tendencia de cambio político que vive el país, lo que hoy se esboza como un
horizonte de superación del neoliberalismo se decante, en pocos años más, como una
propuesta integral sobre las formas más idóneas para mejorar las condiciones de vida de las
sociedades del sur del globo.

Por lo pronto, el triunfo de Rafael Correa y Alianza País (AP) en las elecciones presidenciales
del último trimestre de 2006 abrió el abanico de oportunidades para el “relanzamiento de la
acción pública”, como principal detonante de una estrategia de desarrollo heterodoxa, cuyos
fines últimos son la promoción del “Buen Vivir” y la realización de las capacidades individuales
y colectivas, en el marco de un acceso igualitario a los recursos y a las oportunidades sociales.

88
4.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública: la Constitución
como horizonte

En los 31 meses transcurridos desde la asunción al mando del presidente Correa, el

relanzamiento ha implicado un progresivo retorno estatal al primer plano de la escena política.
En la agenda interna, ello ha apuntado hacia el reestablecimiento de las capacidades estatales
de planificación del desarrollo, de regulación y control de los sectores estratégicos de la
economía y de distribución y redistribución de la riqueza social. En el ámbito de la política
exterior, se ha avanzado en la concepción de una estrategia geopolítica que impulsa diversos
procesos de integración regional, así como una inserción soberana en el contexto global.

El esbozo y la puesta en marcha de una nueva agenda pública ha supuesto, sin embargo, una
intensa disputa política con los partidos tradicionales y las elites ecuatorianas: círculos
empresariales, bancarios, financieros, mediáticos —afines a las ideas liberales dominantes a lo
largo de los noventa— e incluso diversas agencias estatales, corporaciones y sectores
burocráticos comprometidos con el viejo orden han desafiado y bloqueado abiertamente las
extensas expectativas de cambio impulsadas por el nuevo gobierno. La estrategia antisistémica
y el discurso antineoliberal que Rafael Correa promocionó desde el inicio de la campaña
electoral del 2006 lo situaron siempre en las antípodas del poder establecido.

Apoyados en un sólido respaldo popular y favorecidos por la inmensa debilidad del sistema de
partidos, Rafael Correa, el movimiento político Alianza País (AP) y el gobierno asestaron
diversos golpes a la estructura de poder que sostenía el modelo de Estado y de desarrollo de la
década de los noventa. Las decisiones políticas del régimen lo ubican, entonces, por fuera de
la pugna hegemónica entre los dos sectores de las clases dominantes que se han disputado el
poder, prácticamente, desde el retorno de la democracia en 1979: el polo de intereses
económicos articulado en torno al PSC, al que se sumaron en su tiempo la Izquierda
Democrática y la Democracia Popular, y el polo que inicialmente giró en torno a Abdalá
Bucaram y terminó expresándose con Álvaro Noboa, por medio de un Lucio Gutiérrez que
hacía de doble comodín, tanto en la articulación del bloque Noboa como en los nexos entre
este y el polo PSC (Unda: 2008).

El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, a este amplio bloque de poder. La incautación
estatal de casi 200 bienes del poderosísimo grupo Isaías (septiembre de 2008) y el cobro de la
deuda pública de dicho grupo reafirmaban la defensa de los intereses públicos y la vocación
antioligárquica de la Revolución Ciudadana. Se retomaba, a la vez, la tarea inconclusa que
dejaron los gobiernos nacionalistas militares de los años sesenta y setenta, que diezmaron
únicamente la estructura de poder de los terratenientes serranos en relación con la
democratización de las relaciones económicas y políticas en el Litoral. En tal opción se delinea
una efectiva ruptura con la matriz de poder social que sostuvo el ciclo neoliberal.

La derrota electoral de los partidos políticos —del centro a la derecha—, que inauguraron el
régimen democrático en 1979, durante los comicios convocados para la elección de los
representantes a la Asamblea Nacional Constituyente en 2008, el deterioro del espacio de
representación de las formaciones derechistas surgidas a fines de siglo (PRIAN, PSP) y la
afirmación de una nueva fuerza política progresista (AP), acompañada, no sin tensiones, por
otras pequeñas fuerzas de izquierda en el seno de la Asamblea, reflejan la configuración de
una nueva correlación de fuerzas en el Ecuador del siglo XXI.

89
De este escenario, surgió el proyecto constitucional presentado al país la última semana de
julio de 2008 y ratificado el 28 de septiembre de ese año. Descontando la ratificación del
presidencialismo como régimen político, la Carta Magna avanza, entre otros elementos, hacia
cuestiones ligadas con:

 implantación de una economía social y solidaria;

 reconstitución y racionalización estatal;
 descentralización del Estado;
 recuperación de la planificación pública;
 regulaciones ambientales del desarrollo;
 consagración de los derechos de la naturaleza;
 reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado;
 promoción de la participación social y el poder ciudadano;
 construcción de un Estado constitucional;
 ampliación de los derechos;
 prefiguración de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo;
 primacía del poder civil sobre el actor militar;
 profundización del sufragio universal, que amplía la comunidad política al facultar el
derecho al voto de jóvenes mayores de 16 años, ecuatorianos en el exterior,
extranjeros, personas privadas de la libertad sin sentencia, policías y militares.

La Constitución innova y contiene, así, el conjunto de demandas e intereses que emergieron

desde la resistencia popular en contra el neoliberalismo y otras agendas de modernización
democrática y transformación social del Estado, así como en contra de la política y la economía
represadas a lo largo de los años noventa. La particularidad del proceso político en curso ha
estado caracterizada, desde esta perspectiva, por líneas de cambio y ruptura política con el
“viejo orden”, que han adquirido un estatuto constitucional y que, más allá de la agenda
gubernamental, las ha convertido en ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo plazo
para los ecuatorianos.

La Carta Magna delinea, entonces, el horizonte de sentido de la dinámica democrática y de las

decisiones gubernativas que el Ecuador deberá seguir en los años que vienen. La Constitución
contiene y prefigura las líneas maestras del proyecto colectivo con el que la sociedad quiere
conducirse a sí misma, hacia un nuevo momento de su desarrollo histórico.

Asistimos, por tanto, a un ciclo en el cual el liderazgo político se consolida en la medida en que
es capaz de leer y sintonizar con el conjunto primordial de demandas, expectativas e ideas
imperantes en el seno de las relaciones sociales. Además del rechazo a los partidos y la
demanda de mayor participación social en el proceso democrático, este campo ideológico
expresa una mayor demanda de Estado y menor predominio del mercado en el camino al
desarrollo (Cuadro 4.3).

Estos elementos están atravesados por una reacción antielitista, una recuperación de los
sentidos de pertenencia nacional y un extenso sentimiento de soberanía en grandes capas de
la población. El predomino de este conjunto de ideas expresa que el conflicto y la lucha política,
que antecedieron a la vigente transición política, delinearon un horizonte de comprensión
común para vivir en, hablar de y actuar sobre los órdenes sociales caracterizados por
específicos modos de dominación. Es más probable que un proyecto político se consolide
democráticamente, y no de modo despótico o coercitivo, cuando el bloque de gobierno y la
sociedad comparten un conjunto más o menos extenso de valores e ideas políticas.

90
 Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998-2007*

Descripción 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2007

Confianza en economía de
73 61 54 44
Mercado.
Economía de mercado es
el único sistema con el que
45 51 59 40
el país puede llegar a ser
desarrollado.
Empresa privada es
indispensable para el 66 59 43
desarrollo.
Estado puede resolver
25 30 23 20 38
todos los problemas.

* La fuente consultada no presenta datos para todos los años.

Fuente: Latinobarómetro, 2007.
Elaboración: SENPLADES.

Entre estas ideas políticas, se destaca la necesidad urgente de relanzar la acción del Estado
nacional al primer plano de la regulación económica y de la reactivación del desarrollo. Este es
uno de los elementos diferenciadores entre la nueva agenda pública y las políticas
neoliberales. Bresser Pereira (2007) ha señalado que, en los últimos años, América Latina
asistiría a la emergencia de un nuevo discurso sobre el desarrollo, que no puede ser
confundido ni con el discurso desarrollista clásico, cuyas distorsiones derivaron en las crisis de
los años ochenta, ni tampoco con la ortodoxia neoliberal convencional. Desde el punto de vista
de la política de desarrollo, la diferencia principal consiste en que, para esta última, el concepto
de nación no existe, mientras que, para el nuevo enfoque, el agente fundamental es la Nación,
que usa su Estado para promover el desarrollo y la identidad nacional.

Por lo demás, y sobre la base de algunas ideas del mismo autor, el nuevo enfoque, aún en
plena configuración, recuperaría y colocaría en primer plano: a) la necesidad de constituir
colectivamente una estrategia nacional de desarrollo para la inversión productiva, la
innovación, el empleo y la inclusión; b) la idea de que, históricamente, el financiamiento del
desarrollo se ha hecho, en lo fundamental, sobre la base de capitales nacionales y ahorro
interno, y no como plantea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo y la transferencia de
capitales de los países ricos; c) el convencimiento de que la estabilidad no debe ser sólo de
precios, sino también un tipo de cambio competitivo y un tipo de interés moderado, de manera
que se procure razonables niveles de empleo y no sólo la atracción de capitales; d) la
necesidad de conservar un cierto equilibrio fiscal, que lo diferencia en gran forma del
desarrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, principal instrumento de
desarrollo nacional (se recurre, sin embargo, al déficit público en momentos puntuales para
invertir estratégicamente y estimular la demanda); e) el postulado de que, en el ámbito
macroeconómico, se busca generar ahorro público y no superávit primario, “que es solo una
forma de esconder el pago de intereses a los rentistas”; y f) el imperativo de impulsar políticas
distributivas y redistributivas en el marco del doble objetivo de consolidar una sociedad de
derechos y de fortalecer el mercado interno (Brasser Pereira, 2007).

En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos pasos en la dirección descrita. La

recuperación de la inversión pública en la infraestructura material y financiera de sectores
estratégicos de la economía nacional —durante el periodo 2001-2006, la inversión pública fue

91
de 6,5% del PIB promedio anual, mientras que para el periodo 2007-2009, llegará a 9,9% del
PIB promedio anual, es decir, 50% más que en los siete años anteriores—, como parte del
diseño de una estrategia de desarrollo y de un plan nacional de inversiones, se articula con el
intento de restablecer las funciones de redistribución de la riqueza y de regulación del mercado
y la banca.

El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad expresa de regular con mayor eficacia a los
sectores privados de la economía; de ganar márgenes de maniobra y control estatal sobre los
dictados de las instituciones multilaterales, las empresas transnacionales y el capital financiero
y de propiciar una más justa redistribución de las ganancias entre lo público y lo privado.
Aunque se trata todavía de un proceso en formación, pues los dos primeros años de gobierno
deben ser definidos como un periodo de transición política en un contexto de una intensa
conflictividad en torno a la redefinición de las reglas del juego político y a la reorientación de la
economía, las decisiones gubernativas suponen ya un nítido distanciamiento cognitivo y político
con los defensores del Consenso de Washington.

En esta perspectiva, y según las proyecciones de la CEPAL, el Ecuador se ubica como el

quinto país con mayor crecimiento (6,5%) en América Latina en el año 2008, con un
crecimiento, en el sector no petrolero, de 7,9%. En estos dos años de gobierno, la desigualdad,
medida a través del coeficiente de Gini, ha disminuido de 0.511 a 0.483, entre diciembre 2006 y
diciembre 2008, es decir, en 0.03 puntos. En esa misma línea, la diferencia nacional entre el
10% más rico y el 10% más pobre cayó de 28 a 24,5 veces entre diciembre de 2006 y
diciembre de 2008. Mientras, en el 2006, el 10% más rico ganaba 28 veces más que el 10%
más pobre, hoy, dicha diferencia es de 24,5 veces.

Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avanzar en la reestructuración de las bases

institucionales y de los modos de funcionamiento del Estado. La reforma democrática del
Estado aparece como medio y fin del proceso de relanzamiento de la acción pública al primer
plano de la coordinación de lo social. Dicha reforma contiene elementos de racionalización,
modernización y descentralización del poder y la gestión pública, en la perspectiva de acercar
el Estado a los territorios y de volverlo más eficiente en sus intervenciones públicas. El énfasis
en tales elementos facilitaría la promoción de la participación ciudadana y el control social en el
ciclo de las políticas públicas. Estas últimas cuestiones adquieren particular relevancia, tanto
en la nueva Constitución como en el Plan Nacional para el Buen Vivir del Ecuador (PNBV), y
diferenciarían, efectivamente, los modos de concepción y funcionamiento estatal de aquellos
que prevalecieron en las décadas anteriores a las políticas de ajuste estructural. Sin
participación ciudadana y control social del Estado, sería impensable cualquier proceso de
recuperación de lo público en el marco del retorno de la acción estatal. La declaración
constitucional del Estado como plurinacional vuelve, a su vez, más complejo el proceso de
reforma estatal y pone un límite a las invocaciones convencionales a la identidad nacional.

En este contexto de crisis que afecta al capitalismo global, la viabilidad de esta constelación
emergente de políticas posneoliberales y de la misma posibilidad de profundizar lo que ahora
aparece como esbozo de un modelo de desarrollo orientado desde el Estado reposará, en
buena medida, en la adecuada inserción del país en los procesos de integración regional en
curso. El gobierno nacional se ha sumado activamente al apuntalamiento de tales procesos:
además de los acuerdos estratégicos para el refinamiento petrolero con Venezuela, la firma de
acuerdos comerciales con Chile y la posibilidad de financiamiento de obras de infraestructura
con Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de la constitución del Banco del Sur, forma ya parte
del ALBA y lidera el desenvolvimiento de la flamante UNASUR. Se han abierto, además,

92
múltiples líneas de diálogo con otros países y potencias emergentes en el ámbito global (India,
China, Rusia, Irán), mientras se ha renunciado al CIADI, uno de los instrumentos de mayor
presión de los mercados globales para orientar el libre comercio. Un posicionamiento menos
subordinado a la economía global pasa por una triangulación entre estados y regiones
articuladas. Las inmensas asimetrías entre la hegemonía subregional, Brasil, y el resto de
economías aparecen, sin embargo, como uno de los grandes obstáculos del proceso. La
elección de Barack Obama como presidente de los Estados Unidos abriría, no obstante,
algunas posibilidades de un diálogo político más fluido entre la región y la alicaída potencia
principal del planeta.

En medio de la crisis global del capitalismo, el desafío del gobierno nacional consiste en
mantener su línea de políticas posneoliberales, centradas en la formación de una sociedad
justa, con igualdad de oportunidades y abocada a la defensa de los intereses populares. Desde
esta perspectiva, es una prioridad incrementar los recursos de inversión pública, ampliar la
cobertura y mejorar la calidad de las prestaciones de educación, salud, trabajo y seguridad
social, así como diversificar las formas de producción y de propiedad, y ampliar el acceso al
crédito y a todos los recursos productivos. El corazón de este proceso es la redistribución de la
riqueza, como un conjunto de medidas que tiene fuertes implicaciones democratizadoras.

Todo ello exige, la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo con una perspectiva de
largo plazo. La estrategia llamada “Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y re-
distribución para el Buen Vivir” consiste en iniciar la transformación del modo de acumulación
actual hacia el 2025, esto es, ser un país terciario exportador de bioconocimiento y servicios
turísticos, para concretar así, mecanismos de distribución y redistribución más justos y
democráticos. Para ello, se han planteado algunas fases de acumulación que buscan a su vez,
la satisfacción de las necesidades básicas, la consolidación de la industria nacional y una
inserción inteligente y soberana del Ecuador en el mundo.

93
5. Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y re-
distribución para el Buen Vivir
En el contexto del análisis histórico del pacto social excluyente que caracteriza la realidad
ecuatoriana, se puede señalar que el marco normativo constitucional y el modo de desarrollo
implementado durante décadas han excluido sistemáticamente a ecuatorianos y ecuatorianas
de los procesos de redistribución de la riqueza y del poder, sin que el Estado haya sido capaz
de garantizarles el ejercicio de sus derechos.

Por lo demás, si bien hasta la revolución liberal era posible calificar de “conservadoras” a las
Constituciones, debe tenerse en cuenta también que no por ello han dejado de tener vigencia
arraigadas tradiciones y prácticas culturales que explican la persistencia de los
comportamientos clasistas, excluyentes, racistas y discriminadores que aún se observan a nivel
de la vida cotidiana de la población ecuatoriana.

El nuevo pacto de convivencia que propone el gobierno de la Revolución Ciudadana es un

esfuerzo por hacer realidad un verdadero y efectivo régimen constitucional de derechos y
justicia. Sin embargo, éste requiere de una estrategia de acumulación, generación de riqueza y
re-distribución radicalmente distinta a aquella que se desprende de los patrones históricos.

Esto último quiere decir que la construcción del Estado constitucional de derechos y de justicia,
plurinacional e intercultural, y la sociedad del Buen Vivir –para todos y todas- es contraria al
mantenimiento de una estrategia de acumulación sustentada solamente en los principios del
mercado capitalista, en una economía primario exportadora que basa la redistribución en la
apertura comercial a ultranza, la competencia del libre mercado y el asistencialismo focalizado
de la política social neoliberal, sin considerar la diversidad de formas de producción y
propiedad que se sostienen en principios de justicia, solidaridad, reciprocidad, cooperación y
soberanía, y la capacidad del Estado de aplicar una política social de carácter universal y
democratizadora.

A continuación se esboza la estrategia de largo plazo que permitirá construir una nueva forma
de generación de riqueza, distribución y redistribución que sustente un nuevo pacto de
convivencia.

5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia y una nueva

estrategia endógena de generación de riqueza

Una nueva Constitución implica generar un nuevo contrato social o pacto de convivencia entre
las personas que habitan en una comunidad política. Al respecto la literatura contemporánea
sobre la teoría de la justicia enuncia que todo contrato social parte de una idea en la cual “los
principios de justicia son principios que unas personas libres y racionales interesadas en
promover sus propios intereses aceptarían en una posición inicial de igualdad” (Rawls, 1999:
11). Esto último supone que las partes de este imaginario contrato social no se encuentran en
situación de dominación ni de dependencia asimétrica en relación con otros individuos. En
otras palabras, son independientes, libres e iguales.

94
Históricamente no es posible afirmar que los sujetos que han participado en el diseño de los
principios constitucionales en nuestro país hayan actuado con completa independencia. No
obstante, si nos preguntamos para quién ha diseñado estos principios, se puede señalar que
no ha sido para todos y todas; por el contrario, han sido expresiones deliberadas de exclusión.
La nueva Constitución parte, justamente, del reconocimiento de la existencia de procesos
históricos de discriminación y subordinación de ciertos grupos poblacionales, y de las brechas
que, hoy en día, separan a los ecuatorianos entre sí. En este sentido, la nueva Constitución
propone dejar atrás los principios rectores de una sociedad liberal utilitaria (que no supo poner
en práctica el reconocimiento de los derechos liberales) para conformar un igualitarismo
republicano moderno.

En efecto, si bien –como se ha señalado – la Constitución de 1998 realizó importantes avances

en términos de derechos, en el campo económico, de desarrollo y en el papel del Estado,
conservó amplios componentes utilitarios, basados en una concepción de Estado mínimo y en
un paradigma de desarrollo sustentado en el libre mercado como mecanismo principal de
generación y redistribución de la riqueza económica. En este sentido se puede afirmar que, en
términos de derechos y de su pauta distributiva, la Constitución de 1998 puede definirse como
liberal en sentido rawlsiano, mientras que en el campo económico mantiene una concepción
utilitaria.

La sociedad liberal utilitaria ha tenido como fundamento de su existencia al egoísmo como

motivación de competencia, a la desigualdad y a la envidia como estímulos, a la actividad
pública (sobre todo a la acción estatal) como coste, y a la responsabilidad como problema. Tal
perspectiva ha partido de la premisa de que en el contrato social todos los ciudadanos se
encuentran en igualdad de condiciones. El objetivo máximo, en términos concretos, ha sido
aumentar el bienestar de la población, entendiendo este bienestar como el mero incremento de
la suma agregada de los ingresos y gastos de los ciudadanos-consumidores. La garantía de
derechos, como hemos mencionado, estaba sujeta principalmente a la calidad de trabajador
formal, cuyo un poder adquisitivo viabiliza el acceso a tal garantía. A su vez, el modo de
producción se caracterizaba por un desigual acceso a la propiedad, que garantizaba a los
propietarios el control del trabajo y de la producción, convirtiendo al trabajador en instrumento.
La distribución de la riqueza monetaria y, en el mejor de los casos, de los bienes primarios, era
competencia del mercado y del asistencialismo subsidiario de la política social. Estas eran las
características principales del pacto social que fundamentó la Constitución de 1998.

A diferencia de aquella, se puede afirmar que la Constitución de 2008 propone edificar un

igualitarismo republicano moderno, basado en el principio de justicia, en donde la sociedad
debe atender, por una parte, a las distancias intolerables entre compatriotas y, por la otra, a las
cercanías que es preciso auspiciar, y que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

“El principio rector de la justicia relacionado con la igualdad tiene que materializarse
(objetiva y subjetivamente) —en el lado negativo— por la eliminación de las
desigualdades que producen dominación, opresión, indignidad humana, subordinación
o humillación entre personas, colectivos o territorios y —en el lado positivo— por la
creación de escenarios que fomenten una paridad que viabilice la emancipación y la
autorrealización de las personas (colectivos) y donde los principios de solidaridad,
cooperación y fraternidad (comunidad) puedan prosperar y con ello la posibilidad de un
mutuo reconocimiento (o posibilidad de reciprocidad) entre los miembros y territorios
que hacen a la comunidad política” (Ramírez, 2008: 32).

95
La nueva Constitución reconoce que un nuevo pacto de convivencia no puede ignorar las
injusticias históricas o intergeneracionales, por lo cual, parte de la constatación de que Ecuador
es un país igualmente pobre y desigualmente rico, en donde la discriminación es parte de la
cultura de interacción entre ciudadanos. Siguiendo valores socialistas que se fundamentan en
el principio igualitario, la Constitución ve a la igualdad como principio rector de la construcción
de otra sociedad. Para tal efecto, se sustenta en la convicción de que resulta injustificable e
inaceptable toda desigualdad que no sea consecuencia de acciones elegidas
responsablemente. Tal es el caso de las desigualdades derivadas de diferencias biológicas o
sociales. En la nueva Constitución, se da una importancia trascendental a corregir las
distancias sociales a través de procesos redistributivos, y se reedita la vieja tesis de la
propiedad republicana, que veía en la comunidad de pequeños propietarios, el cimiento
adecuado para la buena salud de la república.

El nuevo pacto de convivencia parte de la constatación de la abismal desigualdad, exclusión y

discriminación que existe en la comunidad política llamada Ecuador. En este sentido, una
primera arista de la propuesta es reducir tales brechas a través de procesos de (re)distribución
de los beneficios del desarrollo. Es decir, establece explícitamente la falacia de la tesis de la
abundancia, a través del reconocimiento de la justicia intergeneracional y del reconocimiento
de la naturaleza en sujeto de derecho. El pacto de convivencia se propone como objetivo la
búsqueda del Buen Vivir de los ciudadanos (de todos y todas sin discriminación alguna), el cual
es viable únicamente si se tiene como meta la reducción de las desigualdades sociales, la
eliminación de la discriminación y la exclusión, y la construcción de un espíritu cooperativo y
solidario que viabilice el mutuo reconocimiento entre los “diversos iguales”.

La nueva Constitución propone edificar una sociedad republicana que auspicie la construcción
de una libertad positiva, concebida como un estado de no dominación que promueve el
florecimiento de las capacidades y potencialidades de los individuos. Para ejercer tal principio
es necesario disponer de los recursos materiales suficientes, como condición sine qua non.
Corresponde para ello generar una ciudadanía con responsabilidad republicana, en cuyo
ejercicio se construyan autónomamente sus preferencias. Esta construcción requiere de
espacios institucionalizados de participación y deliberación, en los cuales se ventilen
argumentos y en donde cada ciudadano esté en condiciones de defender sus posturas. Por lo
tanto, el reconocimiento de formas de vida y de expresiones plurales es una condición de
posibilidad para una vida auténticamente republicana.

De otra parte, el republicanismo busca la autorrealización en el autogobierno, que supone

enfrentar los retos de la actividad pública dado que, a través de la interacción se construyen
mejores y más diversas formas de elegir el destino colectivo. Asimismo, si bien en el
republicanismo la participación en la vida democrática asegura mayores libertades, es preciso
reconocer que sin virtud cívica no es posible la libertad republicana. Como señala J.J.
Rousseau, los ciudadanos republicanos “lejos de pagar por eximirse de sus deberes, están
dispuestos a pagar por cumplirlos” (Ramírez, 2009).

96
 5.2. Construyendo un nuevo modo de acumulación y
redistribución para el Buen Vivir

La construcción de la sociedad del Buen Vivir tiene que estar asociada a la construcción de un
nuevo modo de acumulación y re-distribución. Los amplios niveles de desigualdad y exclusión
que existen, además de las prácticas culturales que están enraizadas en la sociedad, son
consecuencias de una estrategia de desarrollo que se ha sustentando principalmente en la
acumulación de riqueza, a través de la producción de bienes primarios que se han colocado en
el mercado externo. Se trata de la estrategia agro-exportadora, a la que se ha hecho alusión en
los párrafos anteriores.

La llegada del petróleo no fue más que otra forma de reprimarización, que volvió aún más
extractivista a la economía ecuatoriana. Salvo ciertas etapas de la historia republicana en
donde se intentó construir una industria nacional, la riqueza se quedó en un Estado que no
sembró petróleo ni redistribuyó sus beneficios, salvo entre aquellos grupos –generalmente
empresariales y terratenientes- que lograron exportar bienes agrícolas. La liberalización de la
economía y la dolarización profundizaron la concentración de la riqueza en un grupo que vio en
la demanda de bienes industrializados un nicho de mercado que podía ser explotado: se trata
de los importadores que han sido uno de los beneficiarios de esta estrategia. Ambos grupos,
con vínculos muy cercanos a los favores del Estado y de la banca, han cerrado el círculo
vicioso de la acumulación y la distribución excluyente de la riqueza en el Ecuador.

Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado y principales gobiernos con proyectos
de alcance Nacional

Fuente: Reforma Democrática del Estado

Elaboración: SENPLADES, 2009

97
El nuevo pacto de social que ha firmado la sociedad ecuatoriana a partir del proceso
constituyente impulsado por el gobierno de la Revolución Ciudadana, no puede convivir con
una estrategia primario exportadora, en un contexto en el cual el Ecuador debería seguir siendo
un proveedor más de bienes primarios, pues, de continuar por ese rumbo, este nuevo pacto
social estaría destinado al fracaso. Es por ello que, para construir el Buen Vivir que
imaginamos, resulta indispensable contar con una hoja de ruta alternativa para generar riqueza
para re-distribuirla.

Vale la pena aclarar que la estrategia de acumulación económica y de redistribución apenas es

una arista de la multiplicidad de enfoques que debe tener una estrategia para alcanzar el Buen
Vivir. Empero, en una sociedad en donde existen altos niveles de necesidades básicas
insatisfechas, es indispensable materializar alternativas a la estrategia primario exportadora
que, como se ha destacado, ha evidenciado su fracaso. En la siguiente sección se aborda la
nueva estrategia endógena de acumulación y redistribución para la satisfacción de las
necesidades básicas en el mediano plazo.

5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y re-

distribución en el largo plazo

El Ecuador emprende una transformación revolucionaria e histórica hacia el Buen Vivir de

todas y todos los ecuatorianos, en el marco de un nuevo régimen de desarrollo concebido a
partir de la articulación organizada, sostenible y dinámica del sistema económico, político,
socio-cultural y ambiental, y en el cual garantizar la reproducción de la vida con un horizonte
intergeneracional es el centro y la finalidad de la acción estatal y social.

La Revolución Ciudadana plantea una estrategia nacional endógena y sostenible para el Buen
Vivir, con una inserción estratégica y soberana en el mundo. Ésta consiste en implementar
políticas públicas que modifiquen los esquemas de acumulación, distribución redistribución y,
con un enfoque territorial que permita reducir las inequidades. En este marco, la planificación
de la inversión pública, los incentivos tributarios para la producción y el crédito público
productivo buscan superar el modelo primario exportador, democratizar el acceso a los medios
de producción, crear las condiciones para incrementar productividad y generar empleo de
calidad.

Como ya se ha señalado, la estrategia de acumulación del Ecuador ha sido, a lo largo de toda

la vida republicana, la agro- exportación, a la cual se sumó, en las últimas cuatro décadas, el
petróleo como bien exportable. Dicha forma de generar riqueza estuvo acompañada por una
estrategia de liberalización de la economía y de redistribución por “goteo”, ya sea en el
mercado o a través de política social asistencial focalizada. Salir de tal modelo de manera
inmediata resulta inviable. Se trata de aplicar un proceso de mediano y largo alcance y avanzar
en este horizonte de manera progresiva y racional.

La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el país es su biodiversidad y, sin duda, la
mayor ventaja competitiva que podría tener es saber aprovecharla, a través de su conservación
y de la construcción de industrias propias relativas a la bio y nano tecnología. En este sentido,
la estrategia está orientada a construir en el mediano y largo plazo una sociedad del bio-
conocimiento y de servicios eco-turísticos comunitarios. Biodiversidad es sinónimo de vida y,

98
por lo tanto, de información. Hoy en día no existe ni la industria ni el conocimiento que nos
permita valorar la biodiversidad y generar valor agregado del conocimiento de la misma
reconociendo los preceptos éticos y de garantía de derechos de la naturaleza que deben guiar
el accionar humano. A diferencia de las perspectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia
incorpora al conocimiento, el diálogo de saberes, la información, la ciencia, la tecnología y la
innovación como variables endógenas al sistema productivo. Es preciso construir
deliberadamente y auspiciar estas variables, si el país quiere producir transformaciones
radicalmente cualitativas38.

Es necesario recalcar, no obstante, que el centro de atención del Buen Vivir durante estos
períodos es la satisfacción de las necesidades básicas de la población en los territorios, a
través de procesos de generación de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo. Si en la era
del individualismo y el egoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir a cuenta gotas, en esta
era de solidaridad, reciprocidad y cooperación, se busca “distribuir produciendo” y “producir re-
distribuyendo”. En este marco, la construcción y el impulso de una economía popular, social y
solidaria constituye la principal herramienta para incorporar la redistribución en el propio
proceso de generación de riqueza.

Es por ello que, una estrategia para una economía endógena y sostenible para el periodo
2009-2030 responde a lineamientos de planificación de mediano plazo, con un horizonte de 16
a 20 años, que se alcanzan de manera progresiva, considerando cuatro momentos principales.
La figura 5.2 sintetiza los cuatro momentos o fases previstos en la estrategia endógena para la
satisfacción de las necesidades básicas.

38
Debemos recordar que se calcula que “más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el
planeta se encuentra en las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto
hay que sumar el conocimiento que proviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo,
más de dos tercios son originales de los países periféricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos
medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del conocimiento de las plantas. Se puede
concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido significativamente a la agricultura
industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica (…) Las multinacionales
farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos
con una inexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los
procesos y al mismo tiempo los productos que a partir de ellas lanzan al mercado (Boaventura de Souza
Santos, 2003:146).

99
 Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible
para la satisfacción de las necesidades básicas

Fuente: SENPLADES, 2009.

Elaboración: SENPLADES

La primera fase es de transición en términos de acumulación en el sentido de dependencia de

los bienes primarios para sostener la economía; no así, en términos de redistribución,
considerada como el centro del cambio en este período y en general de la estrategia en su
conjunto. A través de un proceso de sustitución selectiva de importaciones39, impulso al sector
turístico y de inversión pública40 estratégica que fomente la productividad sistémica, se sienta
las bases para construir la industria nacional y producir cambios sustanciales en la matriz
energética41, motores de generación de riqueza en este período. La desagregación tecnológica
a través de su transferencia, la inversión en el extranjero para la formación de capacidades
humanas (especialmente en ciencias básicas y bio-disciplinas) y el fortalecimiento de
condiciones adecuadas para el ecoturismo comunitario son las prioridades dentro de esta
primera fase. En este marco, la protección a sectores generadores e intensivos en trabajo y
empleo será prioridad en este período, así como aquellos asociados a iniciativas provenientes
de la economía social y solidaria, al ejercicio de la soberanía alimentaria del país y, en general,
a la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos42.

39
Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivara principalmente el desarrollo de las
siguientes industrias nacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina,
farmacéutica y genéricos; bioquímica; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se
asigna prioridad a actividades generadoras de valor agregado con importantes efectos en la generación
de empleo y la satisfacción de necesidades básicas tales como la construcción (con énfasis en vivienda
social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, textiles y calzado.
40
Uno de los retos es vincular –sobre todo- la inversión pública necesaria para el país con el ahorro
nacional.
41
La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente
sostenible a través del fomento de energías renovables y eficiencia energética.
42
Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la
siguiente sección.

100
En la segunda fase, el peso relativo de la nueva industria nacional se incrementa frente a la de
base primaria, y se busca consolidar un superávit energético, principalmente a través de la
producción y consumo de energía limpia y bioenergía43. En esta fase se apuntala la estrategia
de generación de riqueza a través del eco-turismo comunitario y se busca que, desde el propio
proceso productivo, se distribuya el excedente a través del reforzamiento de la economía
popular, social y solidaria. Ligada a las industrias nacientes, se prioriza como estrategia la
inversión en investigación y desarrollo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: universidades,
industria (pública o privada) e institutos públicos de investigación o centros tecnológicos de
investigación. En este horizonte, la consolidación de un sistema de educación superior de
cuarto nivel y de centros de excelencia en investigación aplicada serán prioridad en esta fase.
En este período la generación de ingresos para la economía nacional mantiene una
dependencia de la extracción responsable y sustentable de recursos naturales no renovables
tales como hidrocarburos y eventualmente minería.

La tercera fase consolida una estrategia la diversificación y sustitución de exportaciones. Se

espera que la industria nacional satisfaga la demanda interna y genere excedentes para
exportación. Asimismo, la estrategia busca sustituir exportaciones por bienes con mayor valor
agregado y no exclusivamente dependientes de procesos extractivos. En esta fase, el peso
relativo de la industria nacional sería igual al peso relativo en la economía de los bienes
primarios (exportables). La inversión en ciencia y tecnología deberá impulsar la innovación
productiva en aspectos relacionados con la industria cuyas importaciones, en un primer
momento, se buscó sustituir.

En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo que el despegue de los bio-servicios y su
aplicación tecnológica. Se busca que el tamaño relativo de este tipo de servicios -
principalmente de conocimiento- y de los servicios turísticos tenga un peso superior al
generado por el sector primario. Los servicios de conocimiento y su aplicación que se
auspiciarán están vinculados con las industrias nacientes que se fomenta en la primera fase.

En este contexto, la estrategia de inserción estratégica y soberana del Ecuador en el mundo

depende estrechamente de la estrategia endógena para la satisfacción de necesidades básicas
y no al contrario, como históricamente ha ocurrido en el país donde, bajo el esquema
neoliberal, las decisiones públicas dependían de las políticas de liberalización del mercado
globalizado.

Podríamos resumir que el centro de la estrategia endógena de generación de riqueza es

convertir a la principal ventaja comparativa que tiene el Ecuador, su biodiversidad, en valor
agregado, gracias al disfrute del eco-turismo comunitario y de la transformación de esa
información en conocimiento, bienes y servicios industriales para la satisfacción de las
necesidades básicas. A su vez, el centro de la estrategia de democratización de los beneficios
del desarrollo apunta a redistribuir de los medios de producción y a consolidar de una
economía social y solidaria, que reparta la riqueza al mismo momento que la genera.

Si bien el objetivo de la estrategia es generar un tipo de riqueza que tenga como fin la
satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad política llamada Ecuador, dicho
énfasis debe ser concertado a través de un proceso sostenible intergeneracionalmente que
resulte, al mismo tiempo, democratizador de sus beneficios. En este sentido, se busca romper

43
Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la Estrategia.

101
con dos falsas disyuntivas: a) conservación “versus” satisfacción de necesidades; y, b)
eficiencia “versus” distribución.

En esta estrategia, la conservación y el conocimiento de la información que tiene la

biodiversidad es condición para la satisfacción de las necesidades. Se sostiene a una
convivencia armónica entre ambas dado que “el no pago de la deuda social hoy es no pago de
la deuda ambiental mañana, y el no pago de la deuda ambiental hoy es a su vez no pago de la
deuda social mañana” (Ramírez, 2008). En este marco, la eficiencia debe ser medida no sólo
considerando las posibilidades abiertas para la construcción de una economía más productiva
sino, sobre todo, mediante la evaluación de sus contribuciones a una sociedad más justa que
satisfaga las necesidades básicas de la población.

La estrategia de construir una economía sostenible, que endogenice sus procesos para
satisfacer las necesidades básicas de sus miembros y reduzca las vulnerabilidades externas,
tiene connotaciones que deben ser tomadas en cuenta al momento de evaluar la
implementación de políticas públicas, su consecución y la temporalidad de la misma. La tasa
de acumulación de la economía pasa a estar sujeta a los objetivos de la satisfacción
intergeneracional de las necesidades básicas y la redistribución, y no lo contrario. Es decir,
está en función de la reproductibilidad de la vida, la cual tiene primacía sobre la acumulación
de la economía.

Al tener como centro la satisfacción intergeneracional de las necesidades básicas, se pone

énfasis en la producción, con intensidad en mano de obra, y en la sustitución selectiva de
importaciones. Por tal razón, la tasa de acumulación requerida resulta menor que en otras
estrategias económicas. En este contexto general, se proponen complementariamente doce
objetivos para el Buen Vivir y doce estrategias para el período 2009-2013 que corresponde a la
primera fase de la estrategia endógena para la satisfacción de necesidades básicas, con las
cuales se busca sentar las bases para la transformación radical de la sociedad ecuatoriana, en
el marco del nuevo pacto de convivencia y la puesta en marcha de la nueva estrategia de
generación de riqueza y re-distribución.

102
6. Estrategias para el periodo 2009-2013
La primera fase de la transformación del modo de acumulación y re-distribución definida en el
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, sustenta y orienta la reconstitución de las bases
institucionales, estructurales y de poder democrático que permita contar con cimientos sólidos
para la aplicación del proyecto de cambio. La probabilidad de que la agenda gubernamental
definida por la estrategia endógena para la satisfacción de necesidades pueda ser puesta en
práctica dependerá de acciones consistente y conscientemente aplicadas por la función
pública; del poder relativo de las coaliciones socio-políticas que apoyan o se oponen a las
alternativas gubernamentales; y, por último, de la trayectoria en el tiempo de un amplio
conjunto de condiciones institucionales y sociales de carácter estructural que afectan a las
probabilidades de éxito.

En estos niveles deben ubicarse los nudos estratégicos fundamentales que el gobierno deberá
encarar adecuadamente en el corto a fin de hacer viable el conjunto de políticas y programas
diseñados en el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Desde esta perspectiva
se parte del supuesto que, como con cualquier proyecto de cambio, hacer viable al Plan
significa impactar en el presente (2009-2013) sobre aquellos factores que permitirían abrir el
escenario para que, en el futuro próximo (2025), los lineamientos de políticas propuestos
tengan efectivamente cabida en la agenda pública.

Los condicionantes de la viabilidad de la estrategia endógena para la satisfacción de

necesidades en su primera fase se definen en doce estrategias para el presente período
gubernamental, al tiempo que construyen los fundamentos para las siguientes tres fases de su
aplicación. Las estrategias para el período 2009-2013 desarrollan variables claves según su
probabilidad estratégica de contribuir a la configuración del escenario más favorable para poner
en marcha el proyecto de cambio en el mediano plazo.

6.1. Democratización de los medios de producción, re-

distribución de la riqueza y diversificación de las formas
de propiedad y organización

La construcción de una sociedad más igualitaria implica enfrentar las causas estructurales de la
desigualdad, como la concentración de los medios de producción; el concebir a la tierra y el
agua, como simples mercancías, desconociendo el derecho de los pueblos a su acceso, uso y
disfrute; la limitada visión de la propiedad tan solo como propiedad privada; y el
desconocimiento de la función social y ambiental de la propiedad.

En sociedades como la ecuatoriana, marcadas por la desigualdad estructural, la

democratización de los medios de producción no es tan solo un tema de justicia social, sino
además un factor fundamental para el crecimiento económico y el Buen Vivir. Se ha
comprobado que aquellos países que cuentan con mejores coeficientes de distribución de los
activos productivos, no solo que crecen más, sino que su crecimiento se distribuye
socialmente, es decir es más equilibrado y democrático, lo que les permite construir sociedades
más igualitarias.

103
El Gobierno Nacional se ha planteado el reto de impulsar un proceso sostenido de
democratización de los medios de producción con especial énfasis en la tierra, el agua y los
activos productivos que no cumplen su función social. La gestión del Gobierno para el
desarrollo del Buen Vivir, promoverá cambios fundamentales en la producción industrial,
artesanal, de servicios, la estructura agraria, reconociendo especialmente la potencialidad de la
ruralidad, de la pesquería artesanal y las agriculturas y economías familiares campesinas,
implicando la diversificación productiva, la diversidad étnico-cultural, el desarrollo institucional,
el acceso a oportunidades y activos productivos, la participación ciudadana y el uso sostenible
de los recursos naturales. Esto se realizará a través de la radicalización en la re-distribución
como democratización del crédito, la tecnología, la asistencia técnica y la capitación, entre
otros. Además se debe impulsar la comercialización con énfasis en cadenas cortas y la sinergia
productores-consumidores. Asimismo se garantizará la satisfacción de las necesidades básicas
a través de la prestación universalidad de los servicios públicos de calidad en educación y
salud, el acceso a la vivienda, a la alimentación y el vestido y el trabajo digno productivo y
reproductivo.

El escenario socioeconómico debe proyectarse como la combinación adecuada de formas

organizativas que impulsen la economía social y solidaria y el reconocimiento de la diversidad
en el sistema económico (formas de producción y comercialización, formas de propiedad) para
asegurar su presencia activa en la representación y participación social en el escenario público
de los próximos años.

La presente estrategia tiene un particular énfasis en el sector agropecuario, en el que los

efectos de las políticas neoliberales fueron extremadamente nocivas al intensificar la
concentración de tierra y agua en pocas manos; extender el minifundio; aniquilar la
institucionalidad pública y el rol regulador y redistribuidor del Estado; asfixiar a las pequeñas
economías campesinas al punto de expulsar a los pequeños productores campesinos de su
tierra y convertirlos en migrantes o asalariados; y promover una polarización creciente entre
campo y ciudad.

La expansión del minifundio conlleva un deterioro en las condiciones de vida de los productores
familiares campesinos, que va acompañado de procesos de desertificación y deterioro de los
suelos y de una productividad muy baja.

A escala internacional, este proceso condujo además a intensificar la brecha existente entre los
producción agropecuaria de los países del norte y del sur, generando muy pocas oportunidades
de acceso a los mercados internacionales para los pequeños productores campesinos de los
países del sur. Mientras los agricultores de los países del norte continúan recibiendo subsidios
y beneficiándose de diversas políticas de apoyo, los agricultores de los países en desarrollo
deben enfrentar la competencia desleal de los primeros que pugnan por el libre acceso al
mercado local.

Este escenario macroeconómico de corte neoliberal tiene que ser enfrentado con propuestas
programáticas que redimensionen las vinculaciones entre la economía, la sociedad y el estado.
Parte sustancial de este programa es la estrategia para el Buen Vivir rural, en la que se
combinan actividades agropecuarias y pesqueras con otras esferas productivas vinculadas a la
satisfacción de necesidades básicas: la industria de alimentos, la industria de la construcción
con énfasis en la provisión de vivienda social y en infraestructura de saneamiento básico, las
actividades artesanales (incluida la pesca), la industria textil y del calzado, y el turismo
comunitario.

104
El desarrollo las capacidades de los sectores seleccionados –hasta hoy excluidos- posibilitará
la generación acelerada de empleo y trabajo productivo, y permitirá la inclusión de ciudadanas
y ciudadanos, economías familiares y o formas asociativas, en una amplia diversidad de formas
de propiedad (privada, pública, comunitaria, etc.), que propenderán a fortalecer una dinámica
productiva que impulse procesos de desarrollo y otras formas de relación societal que
recuperen una mirada de equidad social y de vinculación no mercantil, y una articulación y
complementariedad entre las áreas urbanas y rurales, asegurando el Buen Vivir de toda la
población.

El Estado debe auspiciar las formas alternativas de organización social y económica, la

consolidación de asociaciones y cooperativas, apoyar el trabajo para el autoconsumo, el
intercambio democrático y el acceso adecuado de la ciudadanía en general a los bienes y
servicios producidos.

Para la estrategia seleccionada es fundamental fomentar el conocimiento, la valoración de los

saberes ancestrales y de formas de producción que permitan una adecuada regeneración de la
naturaleza. Todo ello en el marco del apoyo que el Estado debe brindar a la producción social y
solidaria y al cambio en los patrones de consumo.

Para incentivar una propuesta socio económica alternativa que profundice la democratización
de la producción se establecen los siguientes lineamientos:

 La eliminación de las brechas urbano-rurales y las disparidades inter e intra –

regionales. Fomento a los procesos de comercialización alternativos con participación
reguladora del Estado.
 La creación de empleo productivo y el reconocimiento del valor social y los valores
éticos del trabajo, el dialogo de saberes y el acceso a mercados e información.
 El apoyo a la recuperación de la tecnología y los conocimientos ancestrales, así como
también a otras formas no mercantiles de relación económica.
 El apoyo al acceso de formas diversas de propiedad privada, pública, comunitaria que
cumplan fundamentalmente la función social de garantizar la soberanía alimentaria, la
redistribución de la riqueza y sean generadoras de empleo.
 La prioridad a los pueblos indígenas, afroecuatorianos, montubios, mujeres, niñas y
niños, jóvenes y ancianos, en la implementación de programas de desarrollo socio-
económico, ambientalmente sustentables y culturalmente aplicables.
 La investigación en ciencia y tecnología para aplicarla al desarrollo productivo en el
marco del diálogo de saberes.
 El fortalecimiento de las identidades y el reconocimiento de la diversidad como parte
sustancial de la generación de una sociedad unida en los conceptos de
plurinacionalidad e interculturalidad.

6.2. Transformación del patrón de especialización de la

economía, a través de la sustitución selectiva de
importaciones para el buen vivir

Esta estrategia tiene por objetivo iniciar un proceso de transformación del patrón de
especialización de la economía que permita superar el modo de acumulación primario-
extractivista-exportador y revertir las externalidades negativas que éste genera para la calidad

105
de vida, individual y colectiva, de la población. El modo de acumulación que se impone en la
sociedad depende y se reproduce a través del patrón de especialización de la economía, de
aquí deviene la importancia de esta estrategia para el mediano y largo plazo.

La transformación del patrón de especialización de la economía permite aumentar la

participación en la economía de una serie de industrias nacientes, que cumplen con unas
características generales que implican externalidades positivas para el Buen Vivir. Esto permite
la reproducción de un círculo virtuoso en que la economía social y solidaria, al servicio de las
necesidades humanas y en armonía con el ecosistema, aumenta la participación en el mercado
de industrias nacientes, permite la creación de enclaves (clusters) que fortalecen los
encadenamientos productivos, aumenta la escala de producción y permite alcanzar
rendimientos crecientes, desarrolla el potencial de la demanda doméstica y fortalece la
soberanía comercial sin dejar de aprovechar las ventajes que ofrece el comercio exterior. En
este proceso se privilegiará a la economía social y solidaria, en el contexto de la propiedad no
capitalista; por ello, no se trata de una industrialización tradicional sino un componente de
apoyo al desarrollo de capacidades económicas para la economía social y solidaria.

En el Ecuador, el patrón de especialización se caracteriza por ser primario, extractivista y

concentrar su dinámica únicamente en la exportación. Este patrón de la economía limita las
posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues reproduce un esquema de acumulación en
desigualdad y un tipo de explotación irracional que degrada el ecosistema. Su característica
primaria está asociada a un marco de incentivos para el estancamiento de la mano de obra
especializada y una concentración de la mano de obra no-calificada. Esta dinámica de la mano
de obra tiende a mantener bajos los salarios reales en la economía y, consecuentemente, la
capacidad de demanda doméstica se estanca pues la gran mayoría de la población, que es
asalariada, mantiene una baja capacidad de consumo y la imposibilidad de ahorrar para
mejorar su situación en cuanto a activos. Con una demanda doméstica endeble y sin
posibilidades de mejora, el mercado interno no puede desarrollarse y la expansión de la
producción debe concentrarse en el sector externo. Esto incrementa la dependencia externa
del país y aumenta la vulnerabilidad de la economía ante choques exógenos en el nivel de
demanda exterior y precios internacionales de los productos primarios exportados. Finalmente,
este patrón de especialización de la economía, por sus características, está sujeto a una
dinámica de rendimientos decrecientes a escala, en la que los incrementos en la inversión dan
cada vez menores beneficios económicos. La economía ecuatoriana está altamente concretada
en este patrón, lo que implica un estancamiento de la industria y un dominio de las actividades
primario-extractivistas-exportadoras y sus externalidades negativas.

Adicionalmente, cabe considerar que la dolarización es un esquema monetario rígido que no

permite manipular el tipo de cambio como variable de política para enfrentar efectos negativos
en la economía nacional detonados por la variación de los precios relativos del intercambio
comercial. De aquí que el esquema monetario ecuatoriano implica una mayor vulnerabilidad
externa. Por ello resulta imprescindible la SSI, no solo como política de desarrollo a mediano y
largo plazo sino también como opción para reducir la vulnerabilidad externa y apuntalar la
sostenibilidad del esquema monetario en la actualidad.

Por todo esto, es imperativa la necesidad de cambiar el patrón de especialización de la

economía. La alternativa, por contraposición, es un patrón de especialización enfocado en la
producción secundaria y terciaria, generador y agregador de valor, y que desarrolle el mercado
interno sin dejar de aprovechar las ventajas del comercio exterior. Este énfasis en la
producción de los sectores secundario y terciario está asociado a un marco de incentivos para

106
la expansión de la mano de obra especializada, tendiente a elevar los salarios reales en la
economía y, consecuentemente, a aumentar la capacidad de demanda doméstica, pues la gran
mayoría de la población, que es asalariada, incrementa su capacidad de consumo y la
posibilidad de ahorrar para mejorar su situación en cuanto a activos. Con una demanda
doméstica creciente y con posibilidades de mejora el mercado interno puede desarrollarse y
convertirse en una importante alternativa para la expansión de la producción. Esto reduce la
dependencia externa del país y disminuye la vulnerabilidad de la economía ante choques
exógenos en el nivel de demanda exterior y precios internacionales de los productos primarios
tradicionales de exportación. Finalmente, este patrón de especialización de la economía, por
sus características, permite aumentar la participación en el mercado de industrias nacientes,
permite la creación de enclaves (clusters) que fortalecen los encadenamientos productivos,
aumenta la escala de producción y permite alcanzar rendimientos crecientes. De este modo,
incentiva la generación endógena de mejores tecnologías que dinamizan la sinergia
económica. Todo esto permite que la economía se desconcentre hacía un patrón de
especialización en que la industria y la manufactura tengan una mayor participación.

Sin embargo, el patrón de especialización de la economía tiende a mantenerse concentrado y

estancado en la alternativa primaria-extractivista-exportadora, pues ésta en el corto plazo
ofrece un mayor retorno a la inversión. La estructura de costos de esta alternativa tradicional es
baja y el país cuenta ya con la infraestructura básica necesaria para desarrollarla. Por el
contrario, la segunda alternativa tiene una estructura de costos más alta y la capacidad
instalada necesaria para desarrollarla -infraestructura, mano de obra calificada, tecnología,
capacidades humanas especializadas- todavía no está completa en el país. Por estos motivos,
la única forma de cambiar el patrón de especialización de la economía es a través de la
intervención del Estado, a fin de que revierta esta situación relativa de las condiciones de
producción. Esto permite apalancar la inversión privada y vuelve más rentables a los sectores
generadores de valor (industria, manufactura, servicios, entre otros). La intervención del Estado
a través de políticas económicas de incentivo y de una fuerte inversión pública que permita
desarrollar las condiciones necesarias para que la rentabilidad relativa entre estas dos
alternativas favorezca a los sectores secundario y terciario resulta imprescindible para la
estrategia.

La SSI juega un papel fundamental en esta estrategia, porque permite enfrentar varios
problemas al mismo tiempo. Por un lado, permite reducir la debilidad estructural de la balanza
comercial. Por otra parte, abre espacios de demanda en el mercado interno para industrias
nacientes, secundarias-terciarias y generadoras de valor. Finalmente, disminuye la
dependencia externa, incentiva la generación endógena de tecnología y coadyuva a consolidar
la soberanía económica.

La sustitución se enfoca en los sectores que cumplan con las siguientes características
generales: secundario-terciarios, generadores de valor, desarrollo de infraestructura y
capacidades estratégicas para el sector en cuestión (conocimiento y destrezas imprescindibles
para el avance de un sector), empleo de mano de obra calificada, desarrollo de tecnología y
capacidades humanas especializadas; y, las siguientes características específicas: i) ser
intensivos en mano de obra pero con mayor valor agregado; ii) que ayuden a obtener
soberanía alimentaria; iii) que no multipliquen los impactos ambientales de la economía, como
aumentar la frontera agrícola o incurran en tipos de producción altamente contaminantes; iv)
que estén ligados a sectores estratégicos en el largo plazo; y, v) que no fundamenten su
productividad en ventajas comparativas naturales.

107
Dicha estrategia implica la implementación de un proceso de transición, en el que se dará
impulso a sectores industriales deseables –que cumplan las características descritas en el
párrafo anterior- ya existentes que generan empleo con una serie de incentivos y políticas
específicas para dichas industrias.

Esta intervención pública sólo puede revertir la situación inicial en el mediano y largo plazo, por
lo que se requiere una implementación con continuidad y enmarcada en la estrategia de largo
plazo, la cual debe ser empezada desde ya. En la etapa inicial, la intervención pública debe
implementarse a través de políticas que se orienten hacia:

 Sustitución selectiva de importaciones: que permita aumentar la participación de

las industrias nacientes en el mercado interno y reducir la dependencia externa de
la economía nacional y su vulnerabilidad.
 Incremento de la productividad por medio de la expansión de encadenamientos
productivos: para ello se conformarán enclaves de producción y complejos
industriales, que permitan alcanzar economías de escala y posibiliten la estructura
productiva que genere rendimientos crecientes.
 Diversificación productiva: que permita reducir la concentración de la producción y
el desarrollo de nuevas capacidades de producción y potencialidades de
crecimiento económico.
 Desconcentración de la estructura productiva y de los medios de producción: para
facilitar una mejor distribución de la riqueza y una composición más competitiva de
los mercados que aporte con mayor eficiencia en términos sociales.
 Diversificación de la producción exportable: para reducir la vulnerabilidad ante
choques exógenos en el precio y demanda internacionales y la volatilidad
económica que generan.
 Aprovechamiento del ahorro interno y externo: para potenciar la producción a
través del cumplimiento de la función social de la intermediación financiera; esto
es, canalizar los excedentes de la economía hacia la inversión productiva.
 Impulso del desarrollo territorial equilibrado: que permita distribuir las funciones
económicas de los territorios de manera equilibrada y en función de la calidad de
vida de la población local y en equilibrio con los intereses estratégicos nacionales.

6.3. Aumento de la productividad real y diversificación de

las exportaciones, exportadores y destinos mundiales

Esta estrategia tiene por objetivo fortalecer el proceso de transformación del patrón de
especialización de la economía que permita superar el modo de acumulación primario-
extractivista-exportador y revertir las externalidades negativas que éste genera para la calidad
de vida, individual y colectiva, de la población. El modo de acumulación que se impone en la
sociedad depende y se reproduce a través del patrón de especialización de la economía, de
aquí deviene la importancia de esta estrategia para el mediano y largo plazo.

El aumento de la productividad real, la diversificación productiva y la transformación de las

exportaciones e importaciones son instrumentos de esta estrategia, porque permiten mejorar el
desempeño de la economía para el Buen Vivir, desarrollar el mercado interno, reducir la
dependencia externa del país y disminuir la vulnerabilidad de la economía ante choques

108
exógenos en el nivel de la demanda exterior y de los precios internacionales de los productos
primarios tradicionales de exportación. La estrategia apunta a diversificar los productos, los
destinos y las y los productores que participan en el comercio internacional.

Los instrumentos referidos, en el mediano y largo plazo, facilitan la inserción estratégica,

inteligente y soberana en el mundo. La presente estrategia busca superar el concepto
tradicional de competitividad, utilizado en el contexto del comercio internacional, en que los
países no cooperan sino que compiten como si fueran corporaciones. Esto genera una serie de
graves problemas, pues suele acarrear guerras comerciales, endeudamiento excesivo, presión
por mantener salarios bajos, desempleo por la rigidez de la movilidad de la mano de obra de
labores no-calificadas a tareas especializadas, entre otros. Para superar estos problemas se
buscará transitar hacia equilibrios más cooperativos y menos de facto, que permitan un
proceso de cambio menos traumático en que la estructura económica existente no se debilite ni
deje de producir, sino que por el contrario se fortalezca y amplíe sus oportunidades no sólo en
el mercado exterior –o las exportaciones- sino también en los mercados internos de la
economía doméstica. De esta manera se plantea avanzar hacia mayores y más diversas
exportaciones, y al mismo tiempo, un mercado interno emergente que revele cada vez una
mayor capacidad de demanda y que también favorezca la diversificación de las importaciones.

Tradicionalmente, la productividad se entiende como la capacidad relativa de generar un

volumen de producción con un acervo dado de factores productivos e insumos. A mayor
producción obtenida, con el mismo acervo, mayor productividad. Pero este concepto tradicional
lleva implícito el tratamiento de las personas y de la naturaleza como recursos a ser
explotados. Este concepto tradicional no es compatible con el marco constitucional actual del
Ecuador, en que las personas y la naturaleza son sujetos de derechos.

Un nuevo concepto de productividad debería apuntar a que la producción pueda mantener

niveles satisfactorios para cubrir las necesidades humanas sin explotar a las personas y a la
naturaleza. Es decir, una productividad al servicio de la vida y no a expensas de ella. La
productividad así entendida, debería ser la capacidad relativa de generar un volumen de
producción, con un aporte dado de trabajo humano y sin presionar los limites de resiliencia del
ecosistema. A mayor producción obtenida, con el mismo aporte de trabajo y el mismo impacto
ecosistémico, mayor productividad.

Sin embargo, la concentración de la producción, tanto por el lado de la tenencia de los medios
de producción como por las grandes actividades económicas primarias-extractivistas-
exportadoras, constituye un obstáculo para la aplicación del un nuevo concepto de
productividad. Por ello, como paso previo, resulta necesario trabajar en la desconcentración y
diversificación de la producción.

En el Ecuador, además, la concentración de la producción exportable se enfoca en el sector

primario y extractivista y en una serie de productos tradicionales. Esta concentración y poca
diversidad de la oferta exportable limita las posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues
reproduce un patrón de acumulación en desigualdad y un tipo de explotación irracional que
degrada el ecosistema. Su característica primaria está asociada a un marco de incentivos
44
desfavorable para el Buen Vivir. Esto incrementa la dependencia externa del país y aumenta
la vulnerabilidad de la economía ante choques exógenos en el nivel de demanda exterior y en
los precios internacionales de los productos primarios exportados.

44
Al respecto, se puede ver la estrategia de transformación del patrón de especialización de la economía.

109
Como consecuencia de lo anterior, la oferta exportable se concentra en pocos productos
tradicionales, sustentados únicamente en una ventaja comparativa estática determinada por la
explotación irracional de la dotación de recursos naturales del país. La riqueza que se supone
producen las actividades extractivistas no es riqueza genuina, solamente constituye una
sustitución de la pérdida de riqueza natural -como las reservas de crudo o minerales- por una
ganancia monetaria de corto plazo. Algo similar sucede con otros recursos renovables que se
producen a expensas de la degradación de la capacidad productiva de los medios de
producción, particularmente el suelo. Este tipo de producción, además, se concentra también
por el lado de la demanda en una serie de destinos tradicionales de las exportaciones. Esto
hace más vulnerable a la oferta exportable, pues la colocación de su producción no diversifica
los riesgos asociados a la contracción de la demanda en un mercado en particular. Por el lado
de la oferta, la concentración se da en un tipo y número limitado de productores y exportadores
lo cual impide la expansión de cadenas productivas. Por ello resulta indispensable
desconcentrar.

Esta estrategia se complementa con la estrategia de transformación del patrón de

especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones (SSI) para
el Buen Vivir. En conjunto, ambas, instrumentan el cambio del patrón de acumulación en la
economía por medio de la transformación del círculo vicioso: producción primaria, bajas
capacidades humanas, rendimientos decrecientes, bajos salarios, poca capacidad de demanda
doméstica, dependencia externa; hacia el círculo virtuoso: producción generadora de valor,
mayores capacidades humanas, rendimientos crecientes, mejores salarios, mayor capacidad
de demanda doméstica, menor dependencia externa y mayor soberanía.

El aumento de la productividad real, la diversificación productiva y la diversificación de las

exportaciones e importaciones sólo puede concretarse en el mediano y largo plazo. Para iniciar
su avance debe implementarse en el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013, a
través de políticas orientadas hacia:

 Impulsar la economía endógena para el Buen Vivir con tecnologías más limpias y
eficientes: para dar el salto cualitativo en la estructura productiva y hacer más
sostenible nuestra economía.
 Desarrollar mayores y mejores capacidades especializadas en la mano de obra: que se
remuneren con mayores salarios y permitan ampliar las oportunidades de las personas
y su goce pleno del Buen Vivir.
 Controlar el abuso laboral y desincentivar el trabajo en condiciones precarias y de
sobre explotación: par superar la visión limitada y tradicional de la competitividad que
pone como base la explotación de la mano de obra a través de remuneraciones bajas.
 Impulsar la incorporación de valor agregado en la oferta exportable: de manera que se
generé valor en la economía sin depredar nuestros recursos naturales que podemos
preservarlos para nuestro goce y el de las futuras generaciones.
 Incrementar la productividad: por medio de la expansión de encadenamientos
productivos, la formación de enclaves de producción y la construcción de complejos
industriales.
 Desarrollar la infraestructura y construir las condiciones que permitan una inserción de
diversos productos no tradicionales en la oferta exportable: para reducir la
vulnerabilidad externa de nuestra economía y potenciar nuevas oportunidades de
expansión económica para la generación de empleo.

110
  Promover el desarrollo de oferta exportable en las industrias nacientes: para consolidar
el nuevo patrón de especialización de la economía enfocado en los sectores
secundario-terciarios, generadores de valor, en el empleo de mano de obra calificada,
en el desarrollo de tecnología y capacidades humanas especializadas.
 Impulsar la desconcentración y diversificación productiva: como medio para lograr un
desarrollo territorial más equilibrado que aproveche el potencial de los territorios y
enfoque las estructuras económicas en la satisfacción de las necesidades locales sin
desatender los objetivos estratégicos a nivel nacional.

6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e

integración latinoamericana

Más allá de la mirada neoliberal que subordina la globalización a la lógica especulativa de los
mercados financieros y de los desafíos que el orden geopolítico mundial presenta,45 es
imprescindible partir de una noción integral de soberanía para articular una política exterior
moderna, operada por una diplomacia activa y dinámica.

El concepto de soberanía que el Ecuador promulga nos obliga a plantear nuestra integración,
con y para los pueblos del mundo, de una manera amplia y solidaria, como la capacidad de los
propios pueblos para autodeterminarse en sus decisiones públicas, en materias política,
territorial, alimentaria, energética, económica, financiera, comercial y cultural. Ello implica
rebasar la visión de soberanía que se limita al control de las fronteras, para incorporar las
dimensiones política, económica, cultural, alimentaria, ambiental y energética. El ejercicio de la
soberanía debe darse de manera amplia, para construir un mundo más equitativo, justo y
solidario, donde prime la justicia transnacional, como el ejercicio y la garantía, sin fronteras, de
una justicia participativa, socioeconómica, pero sobre todo intergeneracional en el espacio
global.

El objetivo fundamental de la política exterior ecuatoriana es potenciar el desarrollo endógeno

del país, re-equilibrando sus relaciones geopolíticas en un contexto internacional, que toma en
cuenta diversos actores internacionales de manera estratégica46. Esto implica, tomar distancia
de las directrices convencionales de la Casa Blanca, para insertar al país inteligentemente en
redes políticas, económicas y sociales que brinden una mirada alternativa y complementaria
del esquema de integración del país a nivel global.

La estructura de una economía extractivista y primario-exportadora de monocultivos (cacao,

47
banano, camarón) ha posicionado al Ecuador, por más de 200 años, en la periferia de la
división internacional de trabajo. La mirada soberana de las relaciones internacionales busca
cambiar esta historia mediante la reestructuración del sistema de acumulación, distribución y
redistribución de la riqueza en el país, a través del fomento de una economía terciario
exportadora. En el sector externo de nuestra política, esto implica establecer en el corto,
mediano y largo plazo, un esquema de alianzas y aliados estratégicos, alineados y armónicos a
nuestros objetivos nacionales; de tal forma que podamos fortalecer ejes alternativos de

45
Dentro del marco de crisis que el internacionalismo liberal presenta
46
Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones
multilaterales, ONG’s, empresas trasnacionales y otros actores sociales
47
La escasa visión nacional de desarrollo de las élites locales y su descarada subordinación a los grupos
hegemónicos del poder económico global, contribuyeron o a debilitar el poder y la capacidad de
negociación del país.

111
relaciones internacionales enfocados hacia el “SUR”, dejando atrás las clásicas cartas de
intención y las agendas condicionadas de gobiernos anteriores.

El nuevo orden internacional que perseguimos es multipolar, con protagonismo de los pueblos
del Sur; favorece el multilateralismo en su arquitectura institucional y propicia novedosos
procesos de integración, cooperación para el desarrollo y diálogo político armónico. El punto
privilegiado para construir estos espacios, es la promoción del regionalismo latinoamericano.
Por ello, tanto la Unión de Naciones Sur Americanas (UNASUR), como la Alianza Bolivariana
para las Américas (ALBA) y la Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe
(OELAC) son prioridades nacionales a la hora de articular mecanismos de integración
convergente y posicionamiento alineado para la definición de agendas globales.

El Ecuador es promotor de la construcción de la “Nueva Arquitectura Financiera Internacional”.

Por lo cual, promueve la creación y el fortalecimiento de instituciones multilaterales, sin reglas
excluyentes para la toma de decisiones, cuyas políticas de fomento del desarrollo se centran
en la satisfacción de las necesidades básicas de los pueblos y se alinean a sus prioridades
nacionales y territoriales. Adicional a ello, la nueva banca de desarrollo regional, que promueve
el país, debe generar mecanismos financieros anticíclicos que doten de mayor autonomía
financiera a los países, para la consecución de sus programas de gobierno. Así, el
fortalecimiento y capitalización del Banco del Sur es sin duda la acción prioritaria en este eje de
integración soberana regional.

La construcción de un sistema de compensación de pagos coordinado por los bancos centrales

de la región, va mas allá del simple interés de contar con una moneda común y la disminución
de los costos de transacción para los flujos comerciales interregionales. La instauración del
SUCRE48 significa contar con un mecanismo regional para la estabilización y la integración de
los mercados financieros; teniendo en cuenta un enfoque de autonomía frente a la política
monetaria y a la histórica y onerosa intermediación financiera de los centros hegemónicos del
poder económico global. Contar con un sistema de compensación único en la región,
posibilitará la integración de nuevos actores económicos y comerciales en los procesos de
intercambio de bienes y servicios, debido a la disminución de la dependencia del dólar u otra
divisa como mecanismo de pago; ya que ello beneficia al país dueño de la moneda por el
simple hecho de emitirla. Por ello, son objetivos de toda negociación bilateral: la firma,
ratificación y la puesta en marcha de sistemas de compensación de pagos para los
intercambios comerciales entre los bancos centrales.

La dependencia de los centros de poder financiero y político tiene sus raíces en la

concentración de nuestras exportaciones por país de destino; posibilitando monopsonios, que
debilitan cualquier intención de generar cambios en la estructura asimétrica de negociación
bilateral. Por ende, la política comercial es un instrumento para la diversificación de los
mercados y la gama de productos exportables con mayor valor agregado. Sólo mediante la
apertura de nuevos nichos de mercado en condiciones favorables para el país podremos
generar la demanda externa de una producción que ocupe y genere cíclicamente mano de obra
calificada, redes sociales más fortalecidas y coherentes con el medio ambiente e
infraestructura de calidad. De ahí que, la premisa de posibilitar el acceso a mecanismos de
comercio justo se vea encarnada en la promoción de Acuerdos Comerciales para el Desarrollo
(ACD). Con lo cual las reglas que posibilitan un mayor intercambio comercial entre el Ecuador y
cualquier otro país, deberán ser enmarcadas en acuerdos que no sólo vean como objetivo la

48
S.U.C.R.E, Sistema Único de Compensación Comercial Regional.

112
apertura arancelaria, sino que persigan un verdadero comercio justo considerando su
responsabilidad social, ambiental e intergeneracional.

Complementariamente, el uso de subsidios, aranceles y salvaguardas para la sustitución

selectiva de importaciones, en el marco de los acuerdos internacionales, es clave. En el
mediano plazo la sustitución selectiva de exportaciones es una de las metas en el sector
externo de nuestra economía, siendo de vital importancia el fomento de la industria nacional.

Otro objetivo de la política económica del sector externo es reducir al mínimo la intermediación;
y ampliar el universo de actores en el comercio internacional, dando oportunidades en la
participación de la riqueza generada en procesos productivos innovadores a asociaciones,
cooperativas y otras formas de organización económica comunitaria, para que se vuelvan
dinamos de la economía social y solidaria proyectada a nivel mundial.

Parte del desafío de producir bienes y servicios con gran valor agregado, es generar
capacidades sociales que permitan hablar de procesos productivos innovadores, asociados a la
generación de conocimiento y tecnología aplicada. Por ello, es vital el uso del ahorro externo
en forma de inversión extranjera directa y cooperación internacional no reembolsable (en sus
formas de asistencia técnica, financiamiento y donaciones en especie), para la inversión en
ciencia y tecnología. Esto permitirá de manera efectiva poder hablar de una verdadera
soberanía epistémica del país en el largo plazo; que empieza por la generación un sistema de
becas internacionales que fomente la apropiación del conocimiento científico e investigación de
calidad en el territorio nacional e intercambio cultural.

El Ecuador proclama la movilidad humana como un derecho constitucional y condena todo acto
de xenofobia, discriminación y rechazo tanto a nuestros connacionales en el exterior, como a
los extranjeros que habitan en nuestro país. El respeto a los derechos humanos y culturales, el
reconocimiento entre iguales y la libre promulgación de nuestra cultura fuera de las fronteras,
son mecanismos idóneos para garantizar los derechos de la población en condiciones de
movilidad. De esta forma, contribuimos a configurar los principios de una verdadera ciudadanía
universal.

La promulgación de la movilidad como un derecho y la no criminalización de la migración, tanto

en transito como en el lugar de residencia, nos permitirá crear espacios de diálogo político y
cooperación para el desarrollo con los pueblos del mundo, sobre todo con aquellos en los que
residen millones de ciudadanos ecuatorianos.

La política exterior ecuatoriana, constituye un pilar clave en el proceso de construcción de un

proyecto político de largo alcance y proyección nacional. La inserción estratégica y soberana
del Ecuador en el mundo nos permitirá posicionarnos privilegiadamente en el contexto del
nuevo orden internacional y al mismo tiempo ser pioneros de una política regional solidaria,
justa y simétrica.

113
 6.5. Transformación de la educación superior y
transferencia de conocimiento a través de ciencia,
tecnología e innovación

La calidad de vida y progreso de un país independiente está ligado a la cobertura, calidad y

pertinencia de la formación superior que brinda a sus ciudadanos y ciudadanas y a la inversión
que realiza en ciencia, tecnología e innovación. La educación superior y la investigación
asociada a ella deben concebirse como un bien público en tanto su desarrollo beneficia a la
sociedad en su conjunto más allá de su usufructo individual o privado.

Ecuador es uno de los países a nivel latinoamericano con menores coberturas. En ese sentido,
debe ser una prioridad aumentar el acceso a este nivel educativo. De la misma manera se
debe garantizar igualdad de oportunidades para todos y todas dado que el campo de la
educación superior ha sido reproductor y no transformador, en sentido progresista, de la
estructura de clases.

Para ello es necesario que la educación superior se transforme en un verdadero mecanismo de

movilidad social ascendente y de igualación de oportunidades en el Ecuador. Para ello, primero
se debe promover un acceso en donde el nivel socioeconómico no constituya un impedimento
para ingresar ya sea a través de becas, ayudas económicas, políticas de cuotas o créditos
educativos. Esto, sin menoscabar la importancia de que operen criterios meritocráticos propios
de la educación superior. Es decir, la mayor democratización que debe operarse en el acceso
no debe ser leída en términos antinómicos con la mayor excelencia académica que debe
asegurarse en la educación superior.

En relación a esto último, debe implementarse un sistema de nivelación que permita dar
tratamiento a las desigualdades educativas existentes en los niveles inferiores. Como parte de
la efectivización de la igualdad de oportunidades resulta indispensable auspiciar el acceso de
primeras generaciones a la educación superior universitaria. Especial importancia habrá que
prestar al control de las diferentes ofertas formativas involucradas en el conjunto de
instituciones que integran el campo de la educación superior -universitaria y no universitaria-, a
fin de que esta diversidad no involucre desigualdades en términos de calidad y por ello
participe de una lógica segmentadora y reproductivista de una sociedad injusta.

En este sentido, y dado el mandato constitucional de construir una economía social y solidaria,
resulta indispensable revalorizar la educación superior no universitaria de la más alta calidad
para formar profesionales que aporten al cambio en la estructura productiva y al mismo tiempo
aseguren condiciones de vida dignas y emancipadoras.

También se deben atacar otras formas de discriminación negativa producto de consideraciones

de tipo religioso, cultural, étnicos, político-partidarios, género, opción sexual, etc. Esto mismo
debe observarse no sólo en el momento de la incorporación de un estudiante a la educación
superior sino durante todo su tránsito educativo hasta el egresamiento.

Si bien el acceso y la igualdad de oportunidades en este nivel educativo resulta una de las más
importantes deudas sociales a saldar, igual o más empeño hay que colocar en la garantía de la
excelencia académica, tanto en la enseñanza superior como en la investigación científica.

114
Es indispensable para ello garantizar la máxima objetividad, imparcialidad y los más altos
estándares para evaluar y acreditar a las instituciones de educación superior, sus programas y
carreras.

Asimismo se vuelve indispensable que las personas con más formación y más experiencia
investigativa y en docencia accedan a una carrera académica, como docentes e
investigadores, que los incentive a seguir formando con la máxima excelencia y a continuar
produciendo investigaciones pertinentes a las problemáticas ecuatorianas.

Por otra parte, la investigación que se realiza en las universidades debe transformarse en uno
de los principales puntales de la transformación de la economía extractivista y primario
exportadora que tiene actualmente el Ecuador. En este sentido y dado el rezago que tiene el
país en investigación debe ser prioridad de la cooperación internacional la transferencia
tecnológica y de conocimientos que apunten a una satisfacción de necesidades básicas más
eficiente y con calidad así como a la consolidación de la industria nacional. De la misma forma,
toda inversión extranjera directa deberá ser portadora de tecnología y de conocimiento que
pueda ser aprovechado por el Ecuador como parte de su desarrollo endógeno, sin estar
sometido condicionalidades y dependencias. Resulta indispensable ligar la investigación
producida en las universidades a los institutos públicos de investigación a fin de crear sinergias
que permitan aportar valor agregado a la industria nacional. En este sentido, la investigación
básica debe estar ligada a la investigación aplicada para la construcción de la industria
nacional del país.

Dado que la biodiversidad es una de las principales ventajas comparativas, es fundamental que
las universidades e institutos de investigación generen información a partir de esta riqueza
natural a través de investigación básica que pueda desarrollarse en armonía con su objeto. Las
universidades desarrollarán, y siguiendo las potencialidades propias de cada región de
planificación, entre otras acciones, bancos de semillas, de tejidos, germoplasma, ADN y
material genético, que permitan conocer, clasificar, analizar, generar valor social agregado y
resguardar el patrimonio natural del Ecuador.

De igual manera, deberá ser política pública la inversión en talentos humanos que estudien
prioritariamente en áreas específicas ligadas a las necesidades de desarrollo del país, a través
de becas de cuarto nivel para estudios de maestría, doctorado y postdoctorado en
universidades de primer nivel. Dentro del mismo campo, deben existir políticas concretas para
evitar la fuga de cerebros así como acciones para repatriar a ecuatorianos altamente formados.
En esta línea, el país deberá fomentar programas de movilidad estudiantil principalmente de
cuarto nivel, de docentes e investigadores a nivel interregional e internacional en búsqueda de
generar redes de intercambio y generación de conocimiento. Esto en el afán de fomentar para
que las universidades tengan más profesores-investigadores a tiempo completo y con el mayor
nivel académico, con el propósito de construir una universidad que a más de transmitir
conocimiento también genere.

En el marco de la búsqueda de una educación superior pertinente y con responsabilidad social

es necesario recalcar la importancia de conformar universidades que desarrollen programas
educativos acordes a las ventajas comparativas que tienen cada uno de los territorios donde se
asientan, y en función de la estrategia de sustitución selectiva de importaciones, de satisfacción
de necesidades básicas y de diversificación de exportaciones, exportadores y destinos
mundiales.

115
Los actores del sistema de educación superior y del sistema educativo nacional deben realizar
ingentes esfuerzos para garantizar la integralidad y coherencia de toda la oferta educativa
nacional más allá de sus niveles y modalidades. En este marco, se deben diseñar políticas
específicas para impulsar la educación, la formación y la capacitación a lo largo de toda la vida,
con particular atención a la educación de adultos.

Finalmente, se debe garantizar la responsabilidad indelegable estatal y del gobierno (y no el

papel subsidiario y desertor que ha tenido en las últimas décadas) en la elaboración de
políticas públicas para el campo so pena de profundizar los gravosos procesos de privatización
y mercantilización de la educación superior. Estas políticas deberán ser recogidas en un plan
sobre el campo del sistema de educación superior, ciencia, tecnología e innovación.

6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de

la información y el conocimiento
El último siglo ha sido testigo de la sofisticación de los procesos productivos y del uso creciente
de tecnologías de información y comunicación (TIC) para resolver los cuellos de botellas que
permanentemente han aparecido; de esta forma, devino la denominada “Sociedad de la
Información y el Conocimiento”, cuya característica fundamental es la relevancia del trabajo de
procesamiento de datos, información y conocimiento, en todos los sectores de la economía.

La construcción de la Sociedad del Buen Vivir tiene implícito el tránsito hacia la Sociedad de la
Información y el Conocimiento pero considerando el uso de las TIC, no solo como medio para
incrementar la productividad del aparato productivo sino como instrumento para generar
igualdad de oportunidades, para fomentar la participación ciudadana, para recrear la
interculturalidad, para valorar nuestra diversidad, para fortalecer nuestra identidad
plurinacional; en definitiva, para profundizar en el goce de los derechos establecidos en la
Constitución y promover la justicia en todas sus dimensiones.

En este sentido, la conectividad “total” y el impulso al uso de TIC no debe limitarse a la simple
provisión de infraestructura que solo serviría para convertir a la población en caja de
resonancia del modelo global, concentrador y consumista, sino que es indispensable crear los
incentivos adecuados para que el Estado y los otros actores generen contenidos congruentes
con la transformación del país.

Entonces, infraestructura y contenidos son dos elementos concurrentes y, como tales, deben
ser tratados de forma simultánea; por ejemplo, no es un gran avance dotar a la una escuela
rural andina con Internet si no es posible usar esta herramienta para formar a los niños
respetando y valorizando su cultura indígena.

La Constitución, dentro de los derechos del “Buen Vivir” reconoce a todas las personas, en
forma individual o colectiva, el derecho al acceso universal a las tecnologías de información y
comunicación; y pone énfasis en aquellas personas y colectividades que carecen o tengan
acceso limitado a dichas tecnologías y obliga al Estado a “incorporar las tecnologías de la
información y comunicación en el proceso educativo y propiciar el enlace de la enseñanza con
las actividades productivas o sociales”. De allí, que en la perspectiva de profundizar el nuevo
régimen de desarrollo, se hace necesario ampliar la visión sobre la conectividad y las
telecomunicaciones considerándolas como un medio para contribuir a alcanzar los objetivos del
Régimen de Desarrollo y los doce objetivos propuestos en el Plan Nacional para el Buen Vivir.

116
En consecuencia, la acción estatal en los próximos años deberá concentrarse en tres aspectos
fundamentales: conectividad, dotación de hardware y el uso de TIC para la Revolución
Educativa. Sin embargo, el énfasis del Estado en tales aspectos implicará el aparecimiento de
externalidades positivas relacionadas con el mejoramiento de servicios gubernamentales y la
dinamización del aparato productivo.

El Estado debe asegurar que la infraestructura para conectividad y telecomunicaciones cubra

todo el territorio nacional de modo que las TIC estén al alcance de toda la sociedad de manera
equitativa. Aunque las alternativas de conectividad son varias (wireless, satélite, fibra óptica), la
garantía de la tecnología más adecuada debe propiciarse desde la identificación de los
requerimientos de los beneficiarios. Por ejemplo, la conectividad rural debe concebirse como
una conectividad local, intracomunitaria, que responda a la manera cómo las personas se
comunican en la actualidad, y adecuar las opciones tecnológicas a dicha realidad. De esta
manera, el empoderamiento de la población rural sobre el uso de las TIC se observaría en el
interés de los participantes para aprehender más conocimientos.

De esta forma, el país se plantea como meta de mediano plazo la conectividad total de su
territorio para lo que deberá combinar las distintas herramientas disponibles (wireless, satélite,
fibra óptica) en función de las necesidades de los usuarios y las características geográficas;
buscando siempre el balance entre los costos y los beneficios de utilizar el instrumento
tecnológico más adecuado para cada caso.

La dotación de conectividad es una competencia concurrente del sector público y privado pero
es responsabilidad ineludible del Estado atender aquellos sectores que presentan poco
atractivo para la inversión privada; garantizando, de esta manera, el acceso universal
progresivo de los ecuatorianos, independientemente de su posición geográfica o económica, de
su condición etárea o de género, de su condición física o de cualquier otro factor excluyente.

Así, el primer gran desafío es encontrar los mecanismos para la ampliación de la cobertura de
redes informáticas y la capacitación de los ciudadanos/as en busca de su aprovechamiento
creativo en un contexto de apertura de oportunidades, inclusión e integración social.

En este contexto, la dotación de hardware a la población es complemento a la conectividad y

aspecto determinante para garantizar niveles mayores de alistamiento49 digital; es decir,
aumentar las capacidades generales para usar efectivamente las TIC.

Para el efecto, se deben considerar dos acciones estratégicas claves: facilitar el acceso a
computadores a todos los estudiantes de nivel básico y medio, así como, dotar de tecnología
de punta a las Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas para convertirlas en catalizadores
de los esfuerzos de alistamiento digital al transformarse en telecentros a disposición de la
comunidad.

Este salto cualitativo demanda minimizar los costos de equipamiento por lo que se hace
indispensable establecer alianzas estratégicas con proveedores de hardware y/o el
establecimiento de una gran fabrica local que recicle y repotencie equipos.

La conectividad total y la disponibilidad de hardware ponen a disposición de la Revolución

Educativa herramientas poderosas que posibilitan trabajar a nivel de cobertura y de calidad; por
ejemplo, para ampliar la cobertura, las TIC permiten capacitar a distancia e incorporar
programas de apoyo y tutoría para disminuir la deserción escolar.

49
Se refiere a la predisposición o disponibilidad para aprehender.

117
Es probable, que las TIC posibiliten dar saltos enormes en relación a la calidad, en un primer
momento, a través de la capacitación continua de los maestros y para suplir la falta de material
didáctico-educativo en sectores remotos; y, en un segundo momento, para la introducción y
uso de nuevos materiales educativos de calidad, desarrollados localmente para la trasmisión
de saberes desde nuestra propia perspectiva histórica y cultural.

En consecuencia, será vital que el Estado fomente y promueva el desarrollo de software local,
plataformas, sistemas, aplicaciones y contenidos que posibiliten a los ciudadanos y ciudadanas
obtener provecho de las TIC en función de sus intereses y del contexto en el que se
desenvuelven.

Por otro lado, se hace prioritaria una transformación profunda del sistema de educación
superior que posibilite la formación de profesionales y académicos que viabilizar el tránsito de
una economía primario exportadora hacia una economía terciario exportadora de
bioconocimiento y servicios turísticos comunitarios. Entonces, es fundamental acumular “capital
intangible50” a través de la preparación del talento humano para utilizar, explotar y producir las
TIC evitando, así, el aparecimiento de cuellos de botella que limiten la productividad
sistémica51.

SI bien se estaría poniendo especial atención en el ámbito educativo, la consecuencia lógica

sería: por un lado, que mientras crece el alisamiento digital se produce una presión social para
la prestación de servicios estatales a través de la red gestándose una estrategia inclusiva de
gobierno electrónico; y, por otro, que el aparato productivo incremente su productividad como
consecuencia de la incorporación de profesionales del conocimiento y la información con
altísima calificación.

De esta forma, con disponibilidad de talento humano se haría factible seguir con las etapas
propuestas por Katz, (2009) para materializar un incremento de la productividad a través de la
difusión de TIC, estas etapas son: la primera, donde la difusión se lleva a cabo entre las
compañías que llevan la delantera en adaptación tecnológica52; la segunda, que incluye una
adopción tecnológica por parte de los sectores industriales con “altos costos de transacción o
estructura de redes como transporte, finanzas y distribución” (Katz, 2009:13); y, la tercera, en
que las TIC son adoptadas por aquellos sectores identificados como clave en la economía53.
En consecuencia, el impacto agregado se verifica en el efecto de derrame que experimenta el
círculo identificado por Dale Jorgenson en la economía: las industrias usuarias, no usuarias y
productoras de TIC (Katz, 2009:9).

Finalmente, el Estado debe propender al impulso de la investigación y el desarrollo en el sector

de las TIC para consolidar la transferencia de conocimientos, aprovechando el carácter
transversal del sector. De esta forma, se canalizaría la innovación hacia sectores estratégicos
de la economía, donde el valor agregado que proporciona el uso de la tecnología implique una
cadena infinita de transferencia de conocimientos e innovación.

50
Katz define al capital intangible como “la inversión requerida para implantar las TIC, incluyendo ajustes
en procesos de producción y organización, así como capacitación de empleados e I+D”(Katz, 2009)
51
Industrias con alto componente tecnológico pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009:13)
52
En este caso el impacto de las TIC se refleja solamente en las empresas líderes.
53
Los sectores claves serían aquellos identificados como estratégicos en la transformación del patrón de
especialización de la economía en el marco del desarrollo endógeno.

118
 6.7. Cambio de la matriz energética

La matriz energética del Ecuador no hace sino reafirmar la característica de nuestro país como
exportador de bienes primarios de bajo valor agregado e importador de bienes industrializados.
En efecto, la contabilidad energética muestra que la producción nacional, que constituye el
90% de la oferta energética total54, está concentrada en un 96% en petróleo crudo y gas
natural, quedando las energías renovables (hidroelectricidad y biomasa) relegadas a un 4% de
la producción nacional. En contrapartida, el segundo componente de la oferta energética, las
importaciones –que son el 10% restante de la oferta–, corresponden en más del 90% a
derivados de petróleo (GLP, diesel, nafta de alto octano y otros), además, dependiendo de las
circunstancias se importa electricidad y otros productos no energéticos (lubricantes, etc).

En la demanda energética, las exportaciones las exportaciones son el principal componente

(64% del total), en tanto que la demanda doméstica apenas alcanza el 28% del total, y el 8%
restante corresponde a pérdidas por transformación. Ahora bien, el 90% de las exportaciones
son de petróleo crudo, el 9% restante de derivados de bajo valor agregado (fuel oil
principalmente) y el resto (1%) corresponden a aceites de origen vegetal. La demanda
doméstica se compone principalmente de derivados de petróleo (79%), electricidad (13%),
biomasa -leña, bagazo y otros- (5%), y el resto (2%) productos no energéticos como
carburantes y otros. Desde una perspectiva sectorial la demanda doméstica se concentra en
los sectores transporte (52%), industria (21%) y residencial (19%), el resto (8%) corresponde a
los sectores: comercial y servicios (4%), y otros sectores de la economía (4%).

El cambio de la matriz energética tiene varios componentes:

 La participación de las energías renovables debe incrementarse en la producción

nacional. Para el cumplimiento de este objetivo, los proyectos hidroeléctricos del Plan
Maestro de Electrificación deben ejecutarse sin dilación y, adicionalmente, debe
impulsarse los proyectos de utilización de otras energías renovables: geotermia,
biomasa, eólica y solar.
 Las importaciones de derivados de petróleo deben reducirse al mínimo posible, lo que
se puede lograr sólo a través de la construcción de la Refinería del Pacífico, que
permitirá garantizar la provisión de productos derivados de petróleo para el consumo
doméstico y generar excedentes.
 El petróleo crudo es, de acuerdo a varios tipos de análisis, un bien de bajo valor
agregado, por lo que una alternativa a la actual exportación es la utilización del crudo
como un insumo en la nueva refinería, lo que permitirá el cambiar el perfil actual a
exportaciones de derivados de petróleo, a productos de valor agregado más alto.
 Al ser el sector de transporte el principal consumidor de energía se vuelve
imprescindible trabajar sobre este sector, buscando la eficacia y eficiencia del sistema.
El transporte además tiene serias implicaciones ambientales en ciudades en las cuales
el alto volumen de tráfico genera problemas de embotellamientos y contaminación
ambiental.
Es necesario buscar medios más eficientes, en lo económico y energético, para el
transporte de personas y mercaderías entre ciudades y al interior de éstas. En
particular hay que avanzar en el planteamiento de la construcción de un metro para la
ciudad de Quito.

54
La oferta energética total fue de 235 millones de barriles equivalentes de petróleo.

119
  Las pérdidas de transformación reúnen tanto a las pérdidas por transformación de
energía propiamente dicha (por ejemplo, cuando se genera electricidad quemando
diésel en una central térmica), cuanto a las pérdidas en la distribución de energía (por
ejemplo, por evaporación de combustibles en el transporte). En el primer caso, las
pérdidas por transformación de energía, no solo son consecuencia de la ley física que
dice que los procesos de conversión de energía nunca son eficientes en un 100%, sino
que son el resultado de ineficiencias que pueden ser evitadas. La reducción de
pérdidas por transformación es una tarea permanente que requiere el análisis técnico
respectivo para tomar las acciones necesarias para minimizar al máximo permitido por
las leyes de la física las pérdidas de conversión de energía, también la pérdidas en
distribución son, a menudo, susceptibles de ser reducidas con las adecuadas medidas
técnicas.
 Los planes y programas para el uso eficiente de la energía deben centrarse
fundamentalmente en los sectores industrial y residencial. El sector estatal debe ser
ejemplo en el consumo energético eficiente y responsable.
 En relación a ciudadanos y ciudadanas, es necesario generar la conciencia del ahorro
energético consistente con un consumo sustentable. El programa de sustitución de
cocinas a gas (GLP) por cocinas de inducción deberá ejecutarse tan pronto como
exista la factibilidad de la generación eléctrica para este plan. Los ahorros energéticos
vienen emparejados con la disminución de contaminantes y con la reducción en los
impactos en el cambio climático.

El cambio de la matriz energética es un esfuerzo de largo plazo. La actual matriz responde a

una situación estructural que para ser modificada requiere: por una parte la construcción de la
infraestructura necesaria para posibilitar el cambio, a través de proyectos estratégicos cuyo
estudio, diseño y construcción requieren de plazos de varios años; por otra parte, presupone el
cambio estructural de la economía, la transformación del modelo de especialización, el pasar
de una economía primario exportadora a una economía productora de bienes industriales de
alto valor agregado y una economía pos petrolera. Adicionalmente, las inversiones necesarias
para cambiar la matriz energética requieren de cuantiosos recursos, sin embargo la dilación en
las inversiones solo traen aparejadas enormes pérdidas económicas e impactos ambientales
altamente negativos que se prolongan mientras éstas no se realicen.

Desde la óptica de la planificación, el período 2009-2013 es el más importante pues

corresponde a la fase implantación los cimientos para el desarrollo de los grandes proyectos
necesarios para reorientar al sistema energético nacional hacia un sistema eficaz, eficiente y
amigable con el medio ambiente; este periodo es el de realización de estudios, análisis de
factibilidad, evaluación de alternativas, ingeniería de detalle, definición del financiamiento, etc.

Adicionalmente, en el corto plazo, aquellos proyectos orientados al cambio de la matriz

energética que ya han iniciado deber continuar desarrollándose al igual que proyectos de
pequeña envergadura que son factibles de ejecutar. Concretamente, debemos continuar con el
programa de sustitución de focos incandescentes por focos ahorradores; con la importación de
electrodoméstico eficientes energéticamente penalizando fuertemente a aquellos que sean de
consumo ineficiente; con el desarrollo de proyectos de biocombustibles (de segunda y tercera
generación) que no aumenten la frontera agrícola, es decir, en zonas degradadas o
semidesérticas, cuidando sobre todo de no poner en riesgo la soberanía alimentaria; la
producción de biocombustibles a partir de biomasa de desecho podría ser una alternativa
importante. En las ciudades, será importante auspiciar proyectos de tratamiento integral de
desechos, orientados al reciclaje y a la generación de abonos orgánicos y energía. La

120
exploración del gas en la costa ecuatoriana debe continuar así como los proyectos de
aprovechamiento del gas natural del Golfo de Guayaquil.

Finalmente, la soberanía integral contempla también la soberanía energética, por lo que es

importante desarrollar las capacidades productivas que nos permitan el autoabastecimiento
energético, en particular, de electricidad. Una vez alcanzado este objetivo, la interconexión con
nuestros vecinos puede servir para impulsar procesos de reducción del precio de generación,
mediante la optimización del despacho de energía eléctrica.

6.8. Inversión para el Buen Vivir en el marco de una

macroeconomía sostenible

Esta estrategia tiene por objetivo general construir tres condiciones fundamentales para el
Buen Vivir. La primera es construir la sostenibilidad económica a través de la canalización del
ahorro a la inversión productiva de manera eficiente. La segunda es el cumplimiento de
condiciones previas, en cuanto a capacidades humanas y oportunidades sociales, que hagan
posible una organización económica más equitativa y una convivencia social más justa. La
tercera es la acumulación de capital productivo necesario para transformar el patrón de
especialización de la economía e impulsar el cambio en el modo de acumulación. De esta
manera, la inversión pública contribuye a la agenda de mediano y largo plazo (para los
próximos 16 años) que apunta hacia la economía endógena para el Buen Vivir.

El punto de partida de la estrategia es trabajar en lograr un balance y equilibrio

macroeconómico productivo y sostenible. Para esto resulta indispensable identificar las fuentes
de ahorro interno y externo, disponible y suficiente, y los medios para canalizarlas de manera
eficiente hacia la inversión productiva, pública y privada. En este sentido, la reforma de la
seguridad social es un punto clave que permite destinar los excedentes hacia actividades
seguras y rentables que impulsen la producción y fortalezcan la sostenibilidad de la seguridad
social en el largo plazo. Este uso seguro y productivo del ahorro interno será apalancado por la
colocación de las rentas derivadas de recursos no renovables en inversiones productivas de
alto retorno social y económico. De esta manera se busca construir las condiciones necesarias
para alcanzar un balance ahorro-inversión productivo, que destierre las prácticas especulativas
y rentistas que distraían el ahorro nacional hacia el extranjero, y así alcanzar un equilibrio
macroeconómico con alta ocupación y generador de empleo.

La inversión pública es uno de los principales instrumentos de esta estrategia, porque permite
el cumplimiento de condiciones previas, en cuanto a capacidades y oportunidades, y sustenta
la capacidad instalada para la creación de valor en la economía, mediante la movilización y
acumulación de capital hacia los enclaves que potencian las cadenas productivas y permiten
alcanzar rendimientos crecientes en la producción.

La inversión pública, en el marco de esta estrategia de mediano y largo plazo, permite la

reproducción de un círculo virtuoso en que la economía, al servicio de las necesidades
humanas y en armonía con los ecosistemas, aumenta el valor agregado en la producción,
especializa y desarrolla nuevas y mejores capacidades, reduce la participación del
extractivismo rentista y destructor de valor, y desarrolla el potencial de la demanda doméstica

121
sin dejar de aprovechar las ventajas que ofrece el comercio exterior. Todo esto facilita el
cambio del modo de acumulación y la consecución del Buen Vivir.

Históricamente, desde que inició el último periodo democrático en el Ecuador, la inversión

pública ha sido tratada como una variable de ajuste del desempeño fiscal. Una vez que se
fijaban las metas del programa macroeconómico del Gobierno, el flujo de inversión debía
adecuarse para el cumplimiento de las metas de resultado y endeudamiento. La inversión
pública, entonces, ha estado subordinada a los objetivos macroeconómicos de estabilización y
ajuste fiscal, en concordancia con la influencia neoliberal del llamado “Consenso de
Washington” que afectó a toda América Latina.

A partir de la línea de política de la Revolución Ciudadana y del cambio de enfoque que se

produjo con la entrada en vigencia de la nueva Constitución de la República, la inversión
pública cobra relevancia como variable instrumental de la intervención del Estado. De aquí en
adelante, la inversión se definirá en función de las necesidades para alcanzar el Buen Vivir, y
las metas fiscales de resultado y endeudamiento son las variables que deberán ajustarse a
estas necesidades, de manera que garanticen la sostenibilidad macroeconómica.

Este cambio en la concepción de la inversión pública obliga a aprovechar y canalizar el ahorro

interno y externo de manera que los excedentes domésticos de la economía y el
endeudamiento público dejen de ser un lastre que entorpece el mejoramiento de la calidad de
vida de la población y se conviertan en una herramienta para la consecución del buen vivir. En
este sentido, es necesario hacer buen uso del ahorro nacional, del que forman parte los
depósitos de la Seguridad Social. El ahorro interno de la Seguridad Social, manejado de una
manera eficiente y responsable, generará beneficios tanto para la economía nacional, ya que
permite utilizar dicha acumulación de capital para fines productivos y rentables, como para
garantizar la ampliación de beneficios de la Seguridad Social y sobre todo su sostenibilidad en
el mediano y largo plazo, a través de sus rendimientos. Para ello se buscará un estricto manejo
del ahorro, destinándolo a inversiones altamente productivas, seguras y rentables.

La inversión pública, en el marco de esta estrategia, desempeña un papel fundamental para el

cumplimiento de dos funciones económicas: el cumplimiento de condiciones previas en cuanto
a capacidades y oportunidades; y, la movilización y acumulación de capital en los sectores
generadores de valor en la producción.

El cumplimiento de condiciones previas en cuanto a capacidades para el Buen Vivir, se

consigue a través de inversión encaminada a satisfacer la dotación de bienes y servicios
esenciales para hacerlo realidad, dotación que permite mejorar y salvaguardar las capacidades
de la sociedad en su conjunto y de los individuos que la conforman. Ejemplos de ello son las
inversiones en nutrición, salud preventiva y atención primaria en salud, educación básica y
técnica, protección y seguridad social, vivienda, infraestructura de provisión de servicios
básicos, entre otros. Por otra parte, las condiciones previas en cuanto a oportunidades se
consiguen a través de la creación de las condiciones de acceso necesarias para que las
capacidades sociales e individuales y se potencien en la práctica. Ejemplos de esto son las
inversiones dirigidas a la generación de empleo, a impulsar el acceso a crédito, a la generación
de información, a preinversión, etc.

La tercera función económica de la inversión pública tiene que ver con la necesidad de
acumular capital de manera sistemática en los sectores productivos generadores de valor. La
acumulación de capital fortalece la productividad sistémica y permite reducir la estructura de

122
costos, aumentar la participación de estos sectores en la economía, potencia los
encadenamientos productivos, permite alcanzar mayores escalas y rendimientos crecientes en
la producción, así como aumentar el retorno de la inversión en los sectores generadores de
valor. Las inversiones que permiten este tipo de acumulación se pueden agrupar en dos
categorías: Infraestructura de soporte a la productividad sistémica (generación eléctrica,
telecomunicaciones, petroquímica, transporte especializado, metalmecánica, software,
electrónica/ hardware, plataformas de investigación y desarrollo, laboratorios de investigación,
entre otras) y especialización de la capacidad instalada (investigación en ciencia y tecnología,
capacitación industrial especializada, educación técnica y superior especializada, transferencia
de tecnología, innovación tecnología, entre otras).

En este contexto, la inversión pública juega un papel fundamental como variable instrumental
para alcanzar el Buen Vivir. Por ello dicha inversión mantendrá en los años posteriores niveles
equivalentes, y si es posible mayores a los programados para el año 2009. Estas funciones
económicas deben cumplirse en el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.

En la primera fase de la estrategia de economía endógena para el Buen Vivir, se enmarcan en

las siguientes políticas que orientan el destino de la inversión:

 Mantener fuentes de ingreso estratégicas: El planteamiento estratégico de esta política

es mantener una alta fuente de ingresos en el corto plazo que permita dinamizar la
inversión pública productiva y garantizar la inclusión social. El buen uso de los ingresos
que generan las actividades productivas permite construir una fuente de financiamiento
de alto retorno que posibilita obtener resultados inmediatos necesarios para cimentar el
avance de la estrategia. Este financiamiento de la inversión, vía ingresos no
permanentes, debe ser complementado por la canalización eficiente del ahorro interno
y externo. Conjuntamente estás iniciativas permitirán mantener una elevada inversión
productiva que genera empleo, mantiene un equilibrio macroeconómico de alta
ocupación y permite el cumplimiento de las condiciones de inversión necesarias para
alcanzar el Buen Vivir.

 Expandir la cobertura y elevar la calidad en la provisión de bienes y servicios

esenciales para el Buen Vivir: seguridad y soberanía alimentaria, salud preventiva y de
atención primaria, educación básica, vivienda y saneamiento. Este punto busca
construir las condiciones para iniciar una redistribución, social y territorialmente
equilibrada, que permita desarrollar las capacidades y ejercer las libertades de la gran
mayoría de ciudadanos que han sido privados de sus derechos por la privación de
estos bienes y servicios esenciales. De esta manera la redistribución se convierte en la
plataforma para la construcción de una nueva estructura económica, más justa y digna,
que permita generar un nuevo modo de distribución de los beneficios económicos que
potencie las capacidades humanas.

 Generar oportunidades: redistribución de medios productivos, generación de empleo y

crédito productivo. Las capacidades humanas son valiosas en la mediada que existan
las oportunidades sociales necesarias para ejercerlas. Este punto destaca la
necesidad, de desarrollar en paralelo a las capacidades humanas, las oportunidades
que permitan el ejercicio pleno de dichas capacidades. Para esto, se requiere de la
democratización de los medios productivos, la creación de empleo, el acceso a crédito
y, en general, la movilización de recursos económicos que permitan crear
oportunidades y alternativas productivas para la gente.

123
 Fortalecer la soberanía alimentaria: a través de la capacidad endógena de desarrollar
tecnología agropecuaria y el aprovechamiento sustentable de los alimentos
culturalmente adecuados que permita sustituir importaciones. Este punto permite
construir un círculo virtuoso que apunta a la reducción de la dependencia externa para
la provisión de alimentos, lo que permite ampliar la participación de la producción
nacional en la demanda doméstica, así potencia la economía del país y a la vez reduce
la vulnerabilidad ante choques exógenos y, finalmente, permite construir una estructura
productiva y estratégica sobre una posición económica más soberana.

 Fortalecer la soberanía energética: a través del incremento de la generación- cobertura

y el cambio de la matriz energética hacia tecnologías limpias y más eficientes. La
desinversión en el sector energético ha llevado a que la participación de las
importaciones (eléctricas y de derivados de petróleo) sean cada vez mayores. Esto ha
encarecido la provisión de energía para el país y ha desestimulado el desarrollo de la
industria nacional. Por otra parte, esta misma deficiencia, ha llevado a ampliar la
generación termoeléctrica generando mayores perjuicios ambientales y
desaprovechando el potencial energético de generación más limpia que existe en el
país. Por ello, la necesidad de revertir esta situación perniciosa que compromete las
capacidades nacionales, para ello la intervención del Estado con inversión resulta
imprescindible.

 Acumulación de capital: en sectores estratégicos que permitan incrementar la

productividad sistémica del país. Para ello se debe concretar inversiones en
conectividad y trasporte que permitan elevar la productividad nacional. Esta inversión
constituye una base imprescindible para la creación de complejos industriales y
enclaves productivos que permiten obtener mayores rendimientos económicos para la
economía nacional.

 Impulsar la industrialización, el desarrollo de servicios y la generación de valor en la

producción: a través de la sustitución selectiva de importaciones para el cambio del
patrón de especialización de la economía. La intervención del Estado resulta necesaria
para crear las condiciones que permitan una mayor rentabilidad de las opciones
productivas generadoras de valor frente a las opciones del patón primario-extractivista-
exportador tradicional. De esta manera la inversión del Estado busca incentivar el
desarrollo de industrias nacientes, parques y complejos industriales, así como el
desarrollo de servicios especializados como el turismo comunitario, que aprovechan de
manera sustentable la ventajas comparativas que tiene el país, y permiten la
construcción de estructuras productivas más justas.

 Invertir y desarrollar capacidades en ciencia y tecnología: transferencia de tecnología y

conocimiento aplicado (productividad). Es indispensable para el país crear una
plataforma que permita la transferencia, apropiamiento y creación de tecnología
aplicada que permita aumentar la productividad de la economía. La dependencia
tecnológica externa es una barrera para la consecución del Buen Vivir. Por ello el
desarrollo de la capacidad endógena de genera tecnología se plantea alcanzar en tres
fases: transferencia, apropiación y generación de tecnología. Las inversiones
destinadas al desarrollo de estas tres fases tendrán una opción prioritaria desde el
Estado.

124
  Distribución equitativa de la inversión pública: de acuerdo con criterios de desarrollo
territorial equilibrado. Tradicionalmente, el cabildeo rentista de la clase política ha
llevado a concentrar de manera ineficiente la inversión pública en los mayores centros
poblados o áreas localizadas de influencia política. Esto conlleva un desarrollo
territorial excluyente que crea zonas pobres y zonas privilegiadas. La presente
estrategia busca supera esta práctica del pasado.

 Implementar mecanismos de coordinación publico-privado para la inversión: que

permitan construir los arreglos institucionales necesarios para lograr sinergia
complementaria a través del apalancamiento de la inversión pública y privada
(crowding-in). Es necesario construir el marco institucional para que la iniciativas de
inversión públicas y privadas no se desplacen entre sí y por el contrario se
complemente y potencien mutuamente, esto permite que dichas iniciativas se
apalanquen la una con la otra y potencian la capacidad nacional de crecimiento
económico, generación de empleo y la multiplicación de beneficios económicos. Por
ello, el sector público y privado deben encontrar un punto de encuentro y coordinación
de sus iniciativas de inversión que beneficie tanto a la provisión de bienes y servicios
públicos como a las oportunidades económicas del sector privado.

6.9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de

derechos en el marco del Estado Constitucional de
Derechos y Justicia

La construcción de mecanismos de previsión y seguridad han sido un componente esencial del

desarrollo de todas las sociedades. Estos mecanismos han permitido la reproducción de la vida
a lo largo de la historia, constituyéndose en una demanda universal de los pueblos. No solo se
reducen a su dimensión material, puesto que las dimensiones morales, sicológicas y
espirituales son componentes indisociables. Estos reposan sobre una construcción colectiva
compleja alrededor del derecho humano fundamental: el derecho a la seguridad de una
existencia digna.

No obstante, históricamente se verifica la existencia de una ofensiva concertada de ciertos

actores dominantes de la acumulación económica para debilitar y prácticamente destruir estos
mecanismos, generándose un estado de inseguridad casi absoluta de la existencia.

Las acciones públicas propuestas desde el Estado fueron asimismo funcionalizadas a favor de
una estrategia de acumulación concentradora y excluyente, que recrea, por diversas vías una
tendencia fuerte a la “inseguridad” de los individuos y de las colectividades que habían
pensado poder ligar su bienestar y su seguridad de existencia a los rendimientos de una
acumulación globalizada55. En conclusión la “inseguridad” deviene endógena al funcionamiento
de la acumulación globalizada y de la lógica económica dominante, y encontramos en ella las
bases de la inestabilidad social y política, así como la pérdida de legitimación de la
modernización como estrategia de desarrollo (Peemans, 2002).

55
Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los servicios públicos
(salud, educación, energía, distribución del agua, a nombre de la eficacia, al riesgo de limitar el acceso a
la población más pobre; aplicar medidas de flexibilización del trabajo precariza la situación laboral de los
trabajadores, recomendar una política fiscal generosa con el capital, y más todavía, quedarse atado a una
política económica ortodoxa generadora de inequidad y de inseguridad social.

125
La inseguridad creciente de las poblaciones, afecta igualmente a lo social como a lo ambiental,
y se asocia a la no-sustentabilidad del modo de desarrollo promovido por los actores del
capitalismo global. Desde el punto de vista social, el riesgo que se acrecienta a causa de las
presiones de la competitividad, reposa particularmente en la capacidad de desplazar su costo
sobre los actores más débiles, a través de políticas de flexibilización de laboral, de la
deconstrucción sistémica de cuadros reglamentarios del trabajo, así como de políticas de
reducción masiva de la mano de obra ocupada.56

La crisis de las relaciones salariales influye en el desmantelamiento del sistema de la

representación y resquebraja poco a poco el proceso de legitimación del Estado (Negri y
Cocco, 2006), generándose nuevas formas de fragmentación social que se combinan con las
formas tradicionales de exclusión, puesto que, las relaciones salariales han dejado de ser un
componente clave de la distribución del ingreso y de las mediaciones entre mercado, Estado y
sociedad. Es importante añadir que la mayor parte de la población no se ubica en una relación
directa entre capital y trabajo, por tanto, el mejoramiento de sus condiciones de vida en
términos de salud, educación y vivienda y, en general, seguridad social, ha dependido de
iniciativas generalmente “informales”. (Houtart, 2001)

Desde el punto de vista ambiental, la innovación en el dominio de la biotecnología y de la

ingeniería genética avanza a un ritmo vertiginoso, pues son sectores donde existe la esperanza
de enormes ganancias, a condición de que los riesgos ligados a esas innovaciones no deban
ser asumidos en el presente ni en el futuro por los actores de la acumulación económica.

Si la lógica de acumulación excluyente ha podido imponerse erosionando o destruyendo los

mecanismos de previsión puestos en marcha por las colectividades, ahí también la población
ha intentado de reinventar, a pesar de todo, estrategias de previsión, a partir de iniciativas
solidarias, asociativas y colectivas. Estas estrategias se reconstruyen en un mundo
profundamente transformado por el avance constante de la “esfera de acumulación”, y están
compuestas por iniciativas de producción y de intercambios, cuyas normas a las que obedecen
tienen otros principios que los impuestos por la “lógica de acumulación”.

Los mecanismos de inclusión, protección social y garantía de derechos a la luz del nuevo pacto
de convivencia, para el fortalecimiento de capacidades sociales y económicas

La historia reciente ha mostrado el riesgo de insertar mecanismos de previsión en aquello que

seria solamente una gestión socio-política de la acumulación, por consenso entre todos los
actores concernidos. La dinámica misma de la acumulación ha permitido en el último cuarto del
siglo XX a los actores dominantes poner en marcha nuevas coaliciones capaces de
emanciparse de estos condicionamientos. La evolución de las condiciones estructurales de una
estrategia de acumulación sustentada en una economía primario exportadora, que basa la
redistribución en la apertura comercial, la competencia del libre mercado y el asistencialismo
focalizado de la política social neoliberal, ha tornado difícilmente administrables y hasta
obsoletos a los pactos elaborados al interior de las fronteras de los Estados Naciones.

56
Según las cifras de la OIT, se producen alrededor de un millón doscientos mil accidentes mortales de
trabajo por año, sobre todo en los países no industrializados. La causa principal es la ausencia de reglas
de seguridad, debido en gran parte a las exigencias de la producción y la competitividad.

126
En este contexto, cimentar el nuevo pacto de convivencia sustentado, a su vez, por una
estrategia que permitirá construir una nueva forma de generación de riqueza, distribución y
redistribución, significa considerarlo no solamente como un proceso de mediación sino como
una nueva organización de la producción, con garantía de derechos.

Considerarse socialmente asegurado conlleva una práctica de inclusión y participación social y

comprende como acuerdo fundamental la decisión de una sociedad de vivir entre iguales, lo
que no implica homogeneidad en las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad
incluyente que garantiza a todos y a todas las mismas oportunidades de participar en los
beneficios de la vida colectiva y de las decisiones que se toman respecto a cómo orientarlas57.

Surge además la necesidad de rebasar el razonamiento económico imperante que efectúa una
equivalencia entre economía y relaciones salariales, e incorporar también, aunque no de
manera excluyente, aquella otra esfera de producción de capacidades humanas y de la
producción de bienes y servicios, cuyo aporte trasciende a la reposición de medios de
producción y se centra en la expansión de oportunidades personales y sociales, así como en la
generación de las bases materiales de un proceso común de construcción de libertad.

La constitución de estas bases materiales de la libertad y la ciudadanía se identifican ahora con

la distribución de las dinámicas de producción y no simplemente con la distribución de los
frutos del crecimiento: bajo el nuevo pacto, construir riqueza y tener derechos tiende a ser la
misma cosa. El desafío de un nuevo proyecto político de transformación se encuentra en la
nueva relación que las dinámicas sociales establecen con las dinámicas económicas, a partir
de:

 El fortalecimiento de una “economía social territorializada” de carácter solidario. El

sector de la economía social puede participar de manera activa en las actividades de
mercado a través de la producción de bienes y servicios, pero bajo otros valores éticos
y con principios diferentes a los de mercado: reciprocidad, redistribución, autarquía y
autosuficiencia, no solo alimentaria sino de todo aquello asociado a la satisfacción de
necesidades básicas, con el objeto de asegurar la reproductibilidad de la vida.58 En
este contexto, se deberán reconocer y fortalecer las múltiples formas de organización
de la producción reflejadas en iniciativas solidarias, asociativas y colectivas, que
generen mecanismos de previsión y seguridad para la población, provean de soportes
materiales para la reproducción de las capacidades y potencialidades de las personas
y colectividades, que se orienten hacia la efectivización de derechos, y que consideren
la integralidad cultural y económica de los territorios.

Se prestará especial atención a aquellas que integren sus objetivos productivos al

acceso a servicios básicos, alimentación, salud, educación de calidad, vivienda; a
sistemas de producción relevantes en el marco de la estrategia de acumulación y
redistribución que consideren, en los niveles territoriales, las características

57
CEPAL (2006) “Protección de cara al futuro, financiamiento y solidaridad”, Montevideo, Uruguay
58
En este sentido Coraggio propone: “Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto
implica que el paradigma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras
prácticas socioeconómicas. Ya hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de
mercado, particularmente con fuerzas globales operando, genera un desarrollo desigual, excluye,
vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las comunidades locales y las sociedades
y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser meramente integrar a
ese mundo a los ahora excluidos” (Coraggio: 2008)

127
 geográficas, las vocaciones productivas y las necesidades básicas de la población; al
turismo sustentado en la diversidad cultural y ecológica en el que intervengan
comunidades y asociaciones populares; y a los planes de vivienda social que proveen
una calidad de vida digna para todas y todos los habitantes del país.

 El reconocimiento y la retribución social del trabajo reproductivo, del trabajo inmaterial y

de las diversas formas de autoproducción, desde la transformación del modo de
organizar socialmente el trabajo para la producción, la distribución, las formas de
propiedad, de circulación y de consumo (Coraggio, 2008). Por ello, resultan
imprescindibles la garantía del salario digno y la generación de condiciones favorables
para el ejercicio del derecho de asociación libre de individuos, unidades domésticas,
comunidades.

Y sobretodo el fortalecimiento de los regímenes de protección de los trabajadores y

trabajadoras y de las normas y las reglas a ellos ligadas, que sitúen en su centro las
nuevas dimensiones del trabajo, con especial énfasis en un proceso de reforma de la
Seguridad Social Ecuatoriana que privilegie el ejercicio del derecho a la seguridad
social de los trabajadores no contribuyentes (trabajo autónomo, trabajo doméstico no
remunerado, trabajo de cuidado humano, trabajo inmaterial, trabajo de autosustento en
el campo), y que permitan su acceso a prestaciones de la calidad en salud, riesgos del
trabajo, discapacidad y jubilación por vejez.

 El diseño e implementación de políticas sociales universales como punto de partida

para una nueva generación de políticas económicas (Delcourt, 2009), y cuyos objetivos
no solamente se dirijan a reducir la pobreza sino también a la garantía de derechos, el
fortalecimiento de la ciudadanía, la cohesión social, la justicia y la igualdad, y que se
articulen a una estrategia global orientada al Buen Vivir. Ésta deberán asegurar una
protección contra los riesgos, pero también deberá re-equilibrar las relaciones sociales,
aportando a las colectividades y a los individuos los soportes sociales (derechos y
garantías) necesarios para su acción y el estado constitutivo de una nueva identidad
social. El requisito primordial y condición necesaria de una estrategia de acumulación y
redistribución, es la garantía del ejercicio de los derechos consagrados
constitucionalmente, y sobre todo de aquellos proclives a fomentar la cohesión social y
a mejorar las capacidades y potencialidades de las personas y las colectividades. no se
debe considerar solamente el carácter indivisible del sistema de derechos, sino el
carácter universal e igualitario que debe tener la posibilidad de acceder a ellos y el
carácter institucional y público que debe revertir su concreción. En tal sentido es
prioritario:

 ampliar los mecanismos de protección social orientados hacia la niñez, a través

de la ampliación de la cobertura de los programas de desarrollo infantil, con
modalidades integrales en las áreas más pobres, y concomitantemente con el
fortalecimiento de los programas de salud y nutrición materno-infantiles que
atiendan prioritariamente a niños de 6 meses a 2 años de edad.

 implementar una reforma educativa de segunda generación orientada hacia el

mejoramiento de la calidad de la educación pública, como condición necesaria
para promover el desarrollo y la igualdad de oportunidades, y no solamente
para “mejorar la calidad y productividad de la mano de obra”. Esto será posible
en el mediano plazo si se inicia inmediatamente un proceso de mejoramiento

128
 de la calidad de la educación superior, especialmente en el área de formación
de maestros y profesores, a través de la creación de una escuela pedagógica
de carácter público. No se deberán descuidar, además, los esfuerzos
orientados hacia la reducción de brechas de acceso entre la educación inicial y
la educación media, con incentivos que favorezcan la retención en el sistema
escolar de niños, niñas y adolescentes, con especial énfasis para aquellos de
menores ingresos, indígenas y afroecuatorianos.

 satisfacer las necesidades habitacionales de la población, a través de la

implementación de programas públicos de vivienda social dignos y apropiados
cultural y geográficamente, con acceso a todos los servicios básicos,
conectividad, equipamiento barrial y seguridad comunal. Entendidos la vivienda
y el hábitat como derechos que permiten satisfacer las necesidades de
protección de las personas y mejorar su calidad de vida. Además se
privilegiará el financiamiento e implementación de programas de saneamiento
básico en los territorios más carenciados del país.

La garantía de derechos como prioridad de la estrategia de acumulación y redistribución para el

Buen Vivir, en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia

La garantía de derechos adquiere relevancia gracias a las cualidades que caracterizan al

Estado ecuatoriano, consagradas en la Constitución de la República. El reconocimiento,
promoción, garantía de los derechos constitucionalmente establecidos son su finalidad y la
democracia el escenario privilegiado. Esto, que en palabras de Bobbio significa el “derecho a
tener derechos”, siendo una obligación del Estado, reconocer en cada persona, pueblo y
nacionalidad su titularidad y la posibilidad de decidir sobre sus propios destinos y de definir los
mecanismos de cohesión para que dichas decisiones construyan un proyecto colectivo.

La norma constitucional es el instrumento por excelencia de la garantía de derechos, pues

determina el contenido de la ley, consagra garantías para su ejercicio, y establece los límites al
ejercicio de la autoridad y la estructura del poder; y es de directa aplicación por cualquier
persona, autoridad o juez. En este contexto, los derechos constitucionales son, a la vez, límites
del poder y además vínculos impuestos a la autoridad pública, pues son producto de
reivindicaciones históricas, anteriores y superiores al Estado, por tanto someten y limitan a
todos los poderes incluso al constituyente para asegurar la maximización de su ejercicio.

La palabra “garantía” guarda una relación estrecha con las nociones de asegurar, proteger,
defender y salvaguardar, este concepto aparece como complemento a la noción de derechos
debido a la formulación básicamente declarativa de éstos últimos. Así, la garantía le otorga el
contenido concreto y operacional a los derechos, y debe ser considerada como el
aseguramiento que la sociedad compromete en materia de procedimientos, marcos
institucionales, jurídicos y financieros para el ejercicio y el pleno disfrute de los derechos del
Buen Vivir. Así entendida la garantía social entrega al individuo la certidumbre sobre lo que
puede esperar el medio social. (Moreno, 2008)

En este contexto, la finalidad y el rol del Estado y de las relaciones sociales y políticas son
definidos por los derechos del Buen Vivir, por la justicia como resultado de las decisiones de
los órganos públicos y por la Constitución, con ello se busca impulsar mecanismos de
intervención estatal que contemplen tres dimensiones: una dimensión ética basada en los
principios universales de derechos humanos, una dimensión procesal, que consiste en un

129
conjunto de mecanismos instituidos que facilitan el diálogo entre actores sociales y políticos y
que permiten traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y, a su vez, traducir
estos instrumentos en políticas, y una dimensión de contenidos relativos a la protección social,
que orientan acciones concretas en los campos donde la población se sienta más
desprotegida.

Es imprescindible desde la acción pública construir certezas y ampliar los márgenes de

confianza respecto a que todo ciudadano y ciudadana puede exigir los derechos que tiene
garantizados. Esta posibilidad no depende solo del reconocimiento normativo, sino de una serie
de recursos materiales, económicos y financieros y capacidades intelectuales, sociales y
culturales. En tal sentido, los desafíos son los siguientes:

 El Estado constitucional de derechos y justicia se fortalecerá en la medida que se

desarrollen los mecanismos de garantías constitucionales, en especial a través de la
aplicación efectiva del carácter de justiciabilidad de los derechos. El sistema judicial es
garante de todos los derechos del Buen Vivir (derechos fundamentales) y no solamente
de los derechos de propiedad (derechos patrimoniales).

La invocación del Estado a la justicia asegura que las acciones públicas y privadas, se
ajusten a los principios y a un plano axiológico coherente con las disposiciones
constitucionales. De no ser así, se sujetarán a control constitucional por parte de la
autoridad competente, para sancionar cualquier acción u omisión de carácter regresivo
que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos.

Para ello se requiere:

 fortalecer con especial énfasis, los procesos de reforma de los sistemas de

justicia penal y laboral.

 ampliar la aplicación de la justicia constitucional a través de la tramitación

efectiva de acciones de protección por parte de juezas y jueces, la misma que
históricamente ha sido restringida a la acción de hábeas corpus y a la acción
de amparo. Para ello se requiere también de procesos sostenidos de
formación, capacitación y especialización para los operadores de justicia.

 Desde las distintas instancias públicas es necesario asegurar el derecho de

ciudadanos y ciudadanas a conocer y exigir el ejercicio de sus derechos, en tal sentido
es necesario implementar programas de difusión, información y formación que
fortalezcan las capacidades de la ciudadanía con respecto a los mecanismos
administrativos y judiciales que pueden aplicar para exigir su cumplimiento y la
reparación respectiva si éstos han sido vulnerados

 Es necesario fortalecer la condición de pluralidad jurídica propia del nuevo modelo de

Estado, a través del reconocimiento de las normas, procedimientos y soluciones a
conflictos con carácter de sentencia de las comunidades indígenas, condición que
fortalece la plurinacional e interculturalidad.

 El enfoque garantista representa desde la lógica de los derechos, una estrategia de

operacionalización y realización de los mismos y constituye, desde una lógica de
inversión social, un elemento de priorización del presupuesto general de Estado, y

130
 desde un punto de vista de política pública diseñada participativamente, una forma de
establecer consensos nacionales. En este contexto, es necesario el incremento
progresivo de la inversión social, concebida como recurso productivo dinamizador de
una estrategia económica justa e incluyente, y la participación ciudadana en el ciclo de
la política pública y la planificación.

6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del

patrimonio natural y fomento del turismo comunitario

La Constitución del Ecuador recoge conceptualmente dos grandes avances en relación a los
temas ambientales: los derechos de la naturaleza y los derechos ambientales en el marco del
Buen Vivir como parte del nuevo régimen de desarrollo. Ecuador es el primer país del mundo
que reconoce los derechos a la naturaleza a partir de las múltiples cosmovisiones de las
diferentes culturas y nacionalidades a través del reconocimiento de los procesos naturales, sus
dinámicas, los ciclos de vida, las capacidades de resiliencia y su derecho a la restauración.
Esta perspectiva establece un mandato ecológico que supera la visión occidental de la
naturaleza como un espacio de explotación. (Gudynas, 2009)

La nueva visión reconoce que el Buen Vivir de las personas esta íntimamente ligado al ámbito
natural. Las sociedades en sus diversos modos y niveles de vida dependen física, económica,
o espiritualmente de la naturaleza. En el caso del Ecuador, es evidente que históricamente
nuestro modelo de desarrollo se ha basado en la explotación desenfrenada de los recursos
naturales.

Es en este punto, en el que debemos pensar en el tipo de relación naturaleza – actividades

humanas que podemos alcanzar, de ahí que la pregunta fundamental se traslade a tratar de
respondernos ¿cómo vivir bien con justicia social y ambiental dentro de los límites de la
naturaleza?, es decir el espacio en donde vivimos, si solo pensamos o elegimos la vía
imperativa pero no única del usufructo de la naturaleza sin ningún control.

El proyecto político actual, plantea una transición de este modelo altamente extractivista,
prácticamente dependiente y completamente desordenado a nivel territorial, a un modelo de
aprovechamiento moderado sostenible, utilizando de manera inteligente los espacios
disponibles, asegurando la soberanía alimentaria, considerando el crecimiento poblacional,
protegiendo los paisajes naturales e intervenidos, disfrutándolos, asegurando el mantenimiento
del agua y de sus fuentes, evaluando los riesgos posibles a las poblaciones por eventos
naturales que nos afectan, para poder tomar medidas de precaución y mitigación,
democratizando la planificación y la toma de decisiones a los ciudadanos y ciudadanas,
recuperando la mirada y reconociéndonos como una nación costera e insular fuertemente
ligada al mar, pero también andina y amazónica, muestras ciertas de cumplimiento de los
derechos de la naturaleza.

Para el periodo comprendido entre los años 2009 y 2013, al que se circunscribe este Plan, toda
esta arquitectura territorial seguramente no estará terminada, ni podremos cambiar el modelo
fuertemente ligado a la producción primaria, sin embargo este es el primer paso para hacerlo.
Es así que se han identificado ejes fundamentales que tienen que ser potenciados en términos
de trabajo durante estos primeros cuatro años.

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En primer lugar, considerar el patrimonio natural en su conjunto, la conservación y un manejo
efectivo y coherente en los espacios naturales, especialmente en las áreas protegidas
terrestres y marinas declaradas por el Estado. Valorando su altísima biodiversidad, no
solamente desde el punto de vista del valor ecológico de sus ecosistemas, su vulnerabilidad y
la dinámica natural a la que constantemente se enfrentan. Además considerándola a la
biodiversidad como una fuente de conocimiento y de información constante. De la misma
manera, resulta imprescindible considerar la intervención humana, desde lo comunitario, lo
privado y lo público y su nivel de participación, tanto desde las poblaciones que viven o
dependen directamente aún de estos espacios naturales, así como de las actividades a escalas
más grandes, hasta llegar a las de carácter nacional que impactan en ellos, las cuales deberán
evaluar sus limites, posibilidades y potencialidades, considerando como parte de los elementos
fundamentales de evaluación, los niveles de afectación a estas áreas protegidas.

Un segundo eje de trabajo debe prevenir y enfrentar los niveles de contaminación tanto de los
espacios terrestres, acuáticos y atmosféricos, de las zonas urbanas, rurales y marinas. Resulta
imprescindible proveer de saneamiento básico para las zonas urbanas y las comunidades
rurales, de igual manera sobre los pasivos ambientales resultantes de las actividades
extractivas y productivas, actividades como la petrolera, la minera, la explotación de canteras,
los residuos contaminantes de las actividades productivas especialmente de las extensivas
derivadas en los grandes monocultivos. Constituye un reto recuperar la calidad ambiental en
las zonas urbanas, especialmente en términos de calidad del aire y del agua, el mejoramiento
de los estándares ambientales de las industrias y las grandes inversiones, así como de los
pequeños productores que, sin un control efectivo, ponen en riesgo la salud de las
comunidades rurales, especialmente por contaminación de productos químicos usados en la
agricultura.

Un tercer eje de trabajo busca incorporar una visión de aprovechamiento económico, pero a su
vez contemplar los niveles de corresponsabilidad con los efectos ambientales a mayor escala,
como es el caso del calentamiento global. Bajo esta perspectiva resulta imprescindible preparar
los escenarios en que las políticas públicas actúen para mitigar los efectos ambientales que
puedan producirse y de la misma manera, responder con alternativas nuevas o incorporarse a
las existentes. Respecto a las iniciativas de ahorro o disminución de consumo de carbono en la
atmósfera, mecanismos como la iniciativa Yasuní – ITT, resulta una propuesta integral de
conservación del patrimonio natural, contaminación evitada por mantener el petróleo bajo tierra,
sumada a la protección de comunidades indígenas, donde el Ecuador pone a consideración del
debate internacional una alternativa para evitar la contaminación, y se suma a mercados
establecidos de compra y disminución de Carbono, son alternativas económicas y políticas,
esencialmente vinculadas a las estrategias ambientales que, desde Ecuador, se pueden
aportar.

Un cuarto eje es el agua considerado como un derecho y un patrimonio nacional al cual toda la
población acceso, y constituye en un elemento fundamental para el buen vivir en el país. Sin
embargo, resulta una obligación para el Estado y la población mantener el ciclo vital del agua,
la calidad y la cantidad de la misma; distribuirla equitativamente priorizando el consumo
humano, aprovecharla con responsabilidad, y devolverla con lo suficientemente limpia para que
las poblaciones tanto en el Ecuador, como transnacionales puedan utilizarla de la misma
manera el agua. La responsabilidad del Estado es manejar el patrimonio desde la visión de
cuencas hidrográficas, las mismas que nos permitirán concebir todo este ciclo de
aprovechamiento con la responsabilidad, la justicia distributiva y la calidad ambiental necesaria.

132
El quinto eje lo constituye el impulso al turismo de naturaleza y especialmente comunitario, el
cual se presenta también como una actividad alternativa que permite aprovechar el valor
paisajístico de la naturaleza, generando oportunidades educativas, lúdicas, además de trabajo
y redistribución de la riqueza. Sin embargo esta “industria verde” también necesita desarrollar
capacidades, como la formación profesional en todos los campos de servicios turísticos y de
naturaleza, educación formal, infraestructura, inversión en los planes de manejo de los
espacios naturales, generación de información de las oportunidades turísticas a nivel nacional
e internacional, dotar de sistemas de seguridad y accesibilidad a dichos espacios, todos estos
aspectos enfocados principalmente al fortalecimiento desde la óptica comunitaria.

Estos ejes de trabajo deben responder a visiones de corto, mediano y largo plazo, donde la
conservación y el uso sostenible apoyen la construcción de una sociedad basada en el
bioconocimiento y la venta de servicios. Las acciones que se desarrollen deben asegurar la
soberanía alimentaria y la sostenibilidad ambiental. Por ello es imprescindible evaluar los
riesgos y las ventajas que pueden presentarse ante las necesidades de los grandes proyectos
y sus infraestructuras, la expansión de la frontera agrícola, la construcción de vías en el caso
de emprenderlos.

6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración

y descentralización

El territorio es depositario de la historia económica, política, social de un país, siendo la

expresión espacial de la forma de acumulación y redistribución de la riqueza. Desde esta
perspectiva, es el territorio donde se concretizan y asimilan las diferentes políticas, tanto
públicas como privadas. La lectura de la ocupación actual del territorio ecuatoriano nos permite
entender los procesos de cambio en los planos económicos, culturales y políticos, es a su vez
la geografía la que ha ido condicionando la ubicación de infraestructuras, los modos de
transporte, los sistemas agrícolas y la ubicación industrial. Un nuevo modo de acumulación y
redistribución de la riqueza orientado hacia el Buen Vivir implica también una relectura y una
acción proactiva en los territorios para impulsar actividades y relaciones económicas, socio-
culturales y ambientales que tienen una localización específica e implica sobre todo cambios
estructurales en el acceso a los recursos naturales y de servicios para superar la inequidad que
históricamente se ha conformado. Construir un país territorialmente equipotente, equitativo,
seguro, sustentable, con una gestión eficaz y un acceso universal y eficiente a servicios y
acceso a recursos productivos solo será posible a partir de una optimización de las inversiones
y reformas político - administrativas claras, cuya base sea la participación, la sustentabilidad y
la equidad, así como del impulso a la economía solidaria.

Varios son los enfoques conceptuales al término territorio, desde aquellos más simplistas que
enfatizan en las cualidades del espacio geográfico, hasta las que incorporan variables sociales,
culturales y normativas y establecen una construcción a partir de relaciones de uso,
apropiación y transformación del espacio físico en función de lo productivo, del conocimiento, la
tecnología, la institucionalidad y a cosmovisión de la sociedad. Los territorios son resultado de
una construcción social, resultante de la interacción y concertación entre actores, en donde se
establece la concreción real de la cultura en interacción con la naturaleza. Dicho de otra
manera los procesos socio-naturales se proyectan en ámbitos territoriales generando una serie
de relaciones dinámicas complejas que dan origen a un proyecto de vida compartido (Coraggio,
2009:13). El término territorio implica, en algunos casos, la referencia a una división político

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administrativa, pero puede incluir otras unidades tales como cuencas hidrográficas, espacios
económicos o áreas de influencia de un pueblo o nacionalidad con un conjunto de relaciones
interculturales específicas. A su vez, el término región puede ser utilizado con múltiples
acepciones: desde la homogeneidad de una de las variables de análisis, desde la polarización
funcional de una actividad económica o de un núcleo urbano, desde sus cualidades de gestión
político-administrativas así como a una dimensión política, lo que implica la construcción del
sujeto-región. En el caso de Ecuador se identifican tres tipos de regiones: las regiones
geográficas, las zonas de planificación que corresponden a instancias de coordinación del
ejecutivo y por otra las regiones autonómicas como un nivel de gobierno en construcción como
lo estipula la Constitución del Ecuador.

Esta estrategia se circunscribe a la escala del territorio nacional y establece el posicionamiento

del Ecuador con el mundo. Propone mecanismos para lograr transformar el territorio
ecuatoriano así como para impulsar una re-distribución de la riqueza entre los territorios. La
formulación de esta estrategia incluye lineamientos de política pública para la gestión y
planificación del territorio ecuatoriano con el objeto de coordinar acciones entre niveles de
gobierno a fin de propiciar la complementariedad y sinergia en las intervenciones públicas.

El impulso a una estructura territorial nacional policéntrica, articulada y complementaria

Los territorios deben ser entendidos con funciones específicas y articularse de una manera
complementaria que promueva la igualdad de oportunidades, asegurando el acceso equitativo
a servicios básicos, salud, educación, nutrición, hábitat digno y a los recursos productivos. Ello
requiere promover sinergias entre diversos espacios geográficos del país y particularmente
impulsar la conformación de sistemas estructurados en red que favorezcan el desarrollo
endógeno del país. Ello implica rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y
no la complementariedad, que pretenden hablar de territorios ganadores sin comprender que
no debería haber territorios perdedores. La óptica relacional vislumbra las estrechas
vinculaciones entre todos los territorios más allá de supuestas confrontaciones espaciales. No
enfrenta, por ejemplo, al espacio urbano con el rural, sino que se concentra en cómo potenciar
relaciones de beneficio mutuo, siempre anteponiendo el Buen Vivir de sus poblaciones.

El enfoque territorial se entrelaza con los doce objetivos para el Buen Vivir. Lo hace a través de
diferentes medios entre los cuales se cuenta el propiciar y fortalecer una estructura nacional
policéntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos, para avanzar hacia la
integración entre niveles dentro del sistema urbano con la correspondiente jerarquización en la
prestación de servicios públicos así como para mejorar y hacer eficientes la infraestructura de
movilidad, conectividad y energía. El cambio del patrón de especialización económica así como
la construcción del Buen Vivir en los territorios obliga a un redimensionamiento de las
relaciones con la naturaleza así como al uso racional y responsable de recursos renovables y
no renovables, así como la gestión, recuperación y conservación del patrimonio natural y
cultural. Un elemento transversal dentro de la estrategia territorial constituye el impulso a la
producción, la productividad sistémica59, la investigación, la innovación, la ciencia y la
tecnología en concordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de
cada territorio

59
Es importante remarcar la imp