Seminario de Investigacin #9: 22 de febrero de 2013 Nlida Archenti y Mara Ins Tula

LAS MUJERES AL PODER? CUOTAS Y PARIDAD DE GNERO EN AMRICA LATINA

Nlida Archenti y Mara Ins Tula Universidad de Buenos Aires y CONICET narchenti@[Link] - inestula@[Link]

Resumen El objetivo de este trabajo es doble. En primero lugar, analizar la relacin de las normas orientadas a la equidad de gnero con los sistemas electorales y su aplicacin por parte de los partidos polticos. En segundo lugar, sealar las barreras que persisten para alcanzar mayor participacin y acceso de las mujeres a los cargos de representacin. Los obstculos a la efectividad de las leyes de cuotas abrieron el debate sobre la paridad poltica de gnero. Si bien la paridad permite superar muchas dificultades que presentan las cuotas tambin se enfrent a a barreras semejantes, en particular las que imponen los sistemas electorales. Palabras claves: Cuotas de gnero, paridad, mujeres y poltica, gnero y sistemas electorales.

Nlida Archenti: Doctora en Ciencias Sociales y Licenciada en Sociologa (Universidad de Buenos Aires). Posgraduada en Sociologa y Metodologa de la Investigacin Social (Fundacin Bariloche, Argentina). Ha realizado cursos de especializacin en gnero en Italia y Portugal. Actualmente es profesora titular regular en la carrera de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Profesora de Metodologa de la Investigacin Social en diversos posgrados. Investigadora del Instituto Gino Germani, dependiente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Ha publicado Actualidad del pensamiento sociopoltico clsico, Buenos Aires, EUDEBA (4ta. edicin, 2004) y Situacin de la Mujer en la sociedad argentina: formas de organizacin en Capital Federal, Buenos Aires, Fundacin Friedrich Naumann (1 987). Asimismo, es coautora de Igualdad de Derechos, Igualdad de Oportunidades, Igualdad de Ejercicio, Santiago de Chile, F undacin Instituto de la Mujer (2004), Metodologa de las Ciencias Sociales Buenos Aires, Cencage Learning (2012); editora de Mujeres y Poltica en Amrica Latina. Sistemas electorales y Cuotas de gnero, Buenos Aires, Heliasta (2008) y es autora de una gran variedad de artculos y captulos de libros en los que se tratan temas de su especialidad. Mara Ins Tula: Politloga graduada en la Universidad de Buenos Aires (UBA), Magister en Ciencia Poltica por IDAES-Universidad de San Martn y Doctora en Derecho por la Universidad de Buenos Aires. Actualmente se desempea como profesora regular en la carrera de Ciencia Poltica (UBA) y como investigadora de carrera en el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficos y Tcnicas (CONICET). Ha trabajad o como directora del programa de Instituciones Polticas en CIPPEC (organizacin no gubernamental) entre 2003 y 2007. Se ha desempeado como consu ltora para organismos internacionales, legisladores nacionales y provinciales y organizaciones no gubernamentales en cues tiones de reforma poltico-electoral y partidaria. Es autora de numerosos artculos en revistas cientficas y captulos de libro sobre temas de su especialidad, publicados tanto en el pas como en el exterior. En 2008 ha editado junto a Nlida Archenti, Mujeres y Poltica en Amrica Latina: sistemas electorales y cuotas de gnero (Editorial Heliasta), y en 2005 ha editado Aportes para la discusin de la Reforma Poltica Bonaerense (Editorial Prometeo), y El Voto Electrnico (Editorial Ariel). En 2007 obtuvo el Premio Provincial a la Innovacin en la Gestin Pblica. 1er. Premio en la categora Proyectos de 2006. Subsecretara de la Gestin Pblica, Secretara General de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires, Argentina.

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1. Introduccin1 Desde 1991 se sancionaron en los pases de Amrica Latina acciones afirmativas de gnero conocidas como leyes de cuotas, las cuales establecen porcentajes mnimos de mujeres para incorporar en las listas de candidatos. Catorce pases de la regin promovieron la participacin de las mujeres en las cmaras legislativas a travs de la sancin de este tipo de leyes. El impacto cuantitativo que se observ en los parlamentos fue importante aunque heterogneo, sin embargo resultaron consistentes los efectos en las agendas parlamentaria y pblica tanto por la incorporacin de nuevos temas de gnero como por la visibilidad de la presencia de mujeres en las cmaras. No obstante, la efectividad de estas leyes encontr barreras difciles de eludir. A partir del debate relativo a los diferentes obstculos que afectaron su eficacia nacieron las propuestas sobre la incorporacin de la paridad poltica de gnero en las legislaciones. Es decir, la exigencia de disear las listas de candidatos/as con 50% de cada sexo en forma secuencial y alternada. En la actualidad solo tres pases de Amrica Latina han sancionado normas de paridad poltica de gnero. Bolivia en 2008 y Ecuador y Costa Rica en 2009 realizaron modificaciones en sus normas incorporando la paridad en el mbito legislativo. A esta agenda se suman actuales debates en Mxico, Panam y Venezuela2. Si bien las leyes de paridad permiten superar muchas dificultades que presentan las leyes de cuotas tambin se enfrentan a barreras semejantes, en particular las que imponen los sistemas electorales. La aplicacin de las cuotas de gnero en el mbito poltico ha logrado importantes y significativos avances en cuanto ha permitido aumentar la participacin de las mujeres en cargos de representacin y ha favorecido su acceso a posiciones de liderazgo. Asimismo, este incremento ha implicado el tratamiento legislativo de ciertas temticas relacionadas con las mujeres que antes eran invisibles al debate. No obstante ello, en trabajos anteriores (Archenti y Tula, 2007c, 2008a) se demuestra que aun en pases que cuentan con una ley de cuotas fuerte (considerada de orden pblico, con mandato de posicin y sanciones frente a su incumplimiento) y con un sistema electoral favorable para su aplicacin (distritos plurinominales grandes con listas cerradas y bloqueadas) los partidos polticos aplican la ley de cuotas de manera minimalista y burocrtica, es decir, considerando el porcentaje mnimo legal como un mximo y armando las listas electorales con una configuracin de gnero acorde con el requisito mnimo del mandato de posicin (el cual generalmente establece una mujer cada dos varones). En consecuencia, un foco relevante del anlisis en esta temtica debe ponerse en los procesos de seleccin de candidatos, en particular cuando a los partidos les incumbe en forma exclusiva la nominacin para cargos electivos. Si bien las leyes de cuotas abrieron oportunidades institucionalizadas a las mujeres para el pleno ejercicio de su derecho a ser representantes, cada pas adopt una modalidad particular en el establecimiento de las cuotas, tanto a nivel nacional como subnacional, dando lugar a una diversidad de leyes de cuotas con impactos diferenciales en la representacin poltica. Por ejemplo, el porcentaje de mujeres establecido como

Este trabajo fue presentado en el VI Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica, organizado por la Asociacin Latinoamericana de Ciencia Poltica (ALACIP). Quito, 12 al 14 de junio de 2012. 2 El primer pas de la regin en aplicar la paridad poltica de gnero fue Venezuela. Esta medida fue implementada en dos oportunidades a travs de dos resoluciones del Consejo Nacional Electoral. En 2005, para la eleccin de los cuerpos deliberantes nacionales, municipales y parroquiales (Resolucin N 050401-179); y en 2008 en las elecciones regionales (Resolucin N080721-658).

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mnimo para que integren las listas partidarias no respet un criterio uniforme en todos los pases sino que vari entre un mnimo de 20% y un mximo de 50%. La decisin sobre la proporcin mnima de mujeres a incluir en las listas de candidatos, no result de la aplicacin de un parmetro que expresara una distribucin real del sexo femenino en la sociedad sino, por el contrario, de porcentajes ms bien arbitrarios que fueron acordados a travs de las sucesivas negociaciones polticas llevadas a cabo en cada lugar. Una de las claves que marc el horizonte de esta negociacin se encontraba en la resistencia, tanto de los partidos como de la dirigencia poltica, a impulsar acciones afirmativas favorables a las mujeres. Otra diferencia importante es que en algunos pases las normativas de las cuotas se limitaron a efectuar slo recomendaciones (tanto en las leyes como en las constituciones) para que los partidos incluyan a mujeres en sus listas. En estos casos, cuando la norma no aparece explcitamente como obligatoria ni prev una sancin frente a su incumplimiento, se convierte en un texto de carcter propositivo que no da lugar a la presentacin de reclamos judiciales ni a impugnaciones a las listas. En cambio, en los pases donde la ley de cuotas es vinculante la va judicial se convierte en el camino para garantizar su cumplimiento (Gonzlez Roura 1998; Lzzaro 2008). Sin embargo, la resistencia de los partidos a abrir espacios polticos para las mujeres persisti an bajo la vigencia de la ley. Muchos de ellos dieron cumplimiento a los porcentajes mnimos legales ubicando a las mujeres en los ltimos lugares de las listas o en las listas de suplentes, diluyendo as el impacto de la cuota. Por otro lado, en el proceso de sancin de las leyes de cuotas se construyeron discursos basados en estereotipos de gnero propios de sociedades conservadoras de la cultura patriarcal tendientes a mantener la exclusin de las mujeres del mbito pblico y el control partidario en los procesos de seleccin de candidatos. Como respuesta a la reticencia de los partidos polticos a la aplicacin de las leyes de cuotas, el diseo de stas se fue perfeccionando. Una de las medidas ms importantes, que no todas las legislaciones contemplan, es la incorporacin de un mandato de posicin orientado a asignar lugares mnimos en las listas (ya sea sobre la base de un sistema de alternancia, o bien, indicando lugares preestablecidos) para evitar que las mujeres slo sean incluidas en lugares simblicos, con pocas expectativas de resultar electas. Precisamente, por el hecho de que algunas normas no contemplan un mandato de posicin, ni instituyen un orden para garantizar una representacin equilibrada de ambos sexos en las listas, las leyes de cuotas no constituyen por s solas una garanta de acceso a las bancas. No todos los pases que tienen leyes de cuotas vigentes incorporaron en sus normas algn mandato de posicin. Una mirada sobre las normativas sancionadas en diferentes pases de Amrica Latina, permite arribar a esta afirmacin. Por ejemplo, en Bolivia, la ley electoral aplicada desde 2001- inclua al menos una mujer cada tres candidatos en las listas plurinominales. Costa Rica, incorpora un mandato de posicin legal recin en la eleccin de 2002, donde los lugares elegibles a ser ocupados por las mujeres se determinan a partir de los resultados de la eleccin anterior. Por su parte, Honduras establece en el artculo 81 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer (LIOM) del ao 2000, que las mujeres deben ocupar en las boletas electorales posiciones en las que puedan resultar electas. Estos espacios se determinan por los resultados electorales y las bancas que cada partido poltico haya obtenido en los tres ltimos comicios. En Mxico, en 2002, se incorpora al cdigo electoral (COFIPE) un mandato de posicin que establece que cada tres candidatos uno debe ser de un gnero diferente. Paraguay incorpor el piso del 20% para todas las listas que compitan en la interna de un partido con el requisito que al menos uno de cada cinco candidatos sea mujer. 3

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Si bien la aplicacin de las leyes de cuotas tuvo un impacto positivo significativo, es importante aclarar, que ste fue diferente segn el pas que la adopt. La diversidad en los resultados se debi fundamentalmente a la heterogeneidad de los contextos predominantes (culturales, institucionales y normativos) al momento de su introduccin y a las posiciones dismiles que prevalecieron durante su puesta en marcha. Una de las variables institucionales que ha tenido un peso decisivo en los anlisis de la ciencia poltica sobre la representacin es el sistema electoral. En los estudios sobre gnero, tambin se observa esta tendencia, en particular, desde que a mediados de los 80, los trabajos pioneros de Pippa Norris (1985) y Wilma Rule (1987) marcaron el camino de las investigaciones que tomaron al sistema electoral como predictor del acceso de las mujeres al legislativo. A estos hallazgos, debe sumarse la creciente aprobacin de cuotas de gnero en los ltimos veinte aos en las legislaciones electorales de muchos pases de Amrica Latina, lo que ha llevado a considerar a las variables institucionales como factores imprescindibles para explicar y comprender el ascenso de la participacin poltica de las mujeres3. As, la combinacin de las leyes de cuotas y de los sistemas electorales da lugar a contexto s institucionales estratgicos para garantizar el incremento de la presencia de las mujeres en los procesos de decisin. De modo tal que las leyes de cuotas por s solas no alcanzan para lograr sus objetivos si no son acompaadas por algunos requisitos mnimos que otorguen mayores garantas para su eficacia. En otras palabras, las cuotas aseguran la presencia de mujeres en las listas partidarias pero no necesariamente su acceso a los cargos, ya que stos dependen adems del voto popular- de un conjunto de otros condicionamientos. Y es precisamente el sistema electoral, la clave para entender el tipo de impacto que puede ejercer la cuota de gnero en la representacin poltica (Archenti y Tula, 2006, 2007a y 2008a). Los resultados de las leyes de cuotas en diferentes contextos polticos y las transgresiones al espritu de estas leyes dieron lugar al debate sobre la paridad poltica de gnero. No hay que perder de vista que, si bien las leyes de paridad permiten superar muchas dificultades que presentan las leyes de cuotas, tambin se enfrentan a barreras semejantes, en particular las que imponen los sistemas electorales. 2. Los partidos polticos y los dispositivos del poder En general, los partidos polticos de Amrica Latina han aplicado las leyes de cuotas -que los obligan a incorporar un porcentaje de candidatas en las listas electorales- a travs de estrategias tendientes a reproducir la desigualdad de gnero ms que a promover el acceso de las mujeres a posiciones de representacin. Estas estrategias consisten fundamentalmente en realizar una interpretacin de las normas de equidad de gnero en un sentido minimalista y burocrtico, al adaptar las listas tanto al nmero como al orden establecido por las leyes como el mnimo necesario para su oficializacin. Asimismo en diversas ocasiones, amparados en vacos legislativos de los sistemas electorales han generado mecanismos de reemplazo de las candidatas y las mujeres electas por candidatos y legisladores hombres tergiversando de este modo el objetivo de las normas orientadas a promover la presencia de las mujeres en la toma de decisiones.
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Los siguientes pases han sancionado leyes de cuotas: Argentina (1991), Mxico (1996), Paraguay (1996), Bolivia (1997), Brasil (1997), Costa Rica (1997), Ecuador (1997), Panam (1997), Per (1997), Repblica Dominica na (1997), Venezuela (1998), Colombia (1999), Honduras (2000) y Uruguay (2009)

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Se asigna a los partidos polticos un sistema complejo de roles, en la medida que son considerados como actores centrales en los regmenes democrticos. Algunas funciones se orientan hacia la sociedad como por ejemplo la articulacin y agregacin de intereses y preferencias, la movilizacin de apoyos electorales, la socializacin poltica y la formacin de opinin pblica. Otras se dirigen al sistema poltico, como el establecimiento de acuerdos y alianzas, la organizacin de la labor legislativa, la puesta en juego de las reglas de la competencia y la formacin de gobierno. Finalmente, estn las que se ponen en prctica en el interior de los propios partidos, entre ellas, el establecimiento de las reglas de seleccin de sus autoridades, el control de los recursos de que disponen y los procesos de seleccin de candidatos a cargos electivos internos y pblicos. A travs del ejercicio de estos procesos internos se consolidan liderazgos, se construyen y legitiman lealtades y se controla la competencia interna y las oportunidades y carreras polticas de sus miembros. Existen muchos trabajos relativos al accionar de los partidos polticos donde se observa su capacidad de agentes en el proceso del ejercicio del poder y el control de la hegemona masculina cuando se pone en prctica la violacin de la legislacin electoral de gnero o bien su cumplimiento en su mnima expresin (Lovenduski y Norris 1993, Krook 2006, Archenti y Tula 2008b). Los partidos polticos se mostraron reticentes a promover la participacin de las mujeres tanto en cargos partidarios como en cargos pblicos representativos en los pases de Amrica Latina. La conformacin por gnero de las cmaras legislativas y de los cuerpos partidarios previa a la sancin de las leyes de cuotas constituye el mejor indicador de la falta de polticas para la inclusin de las mujeres en los puestos de decisin. La sancin de normas que establecen cuotas de gnero en la confeccin de las boletas electorales constituyeron una herramienta rpida y efectiva para contrarrestar la escasa presencia de mujeres en las candidaturas y la consecuente subrepresentacin de stas en los rganos legislativos. Sin embargo, si bien la eficacia de estas normas se potencia cuando se trata de medidas obligatorias para todos los partidos y cuando contemplan sanciones frente al incumplimiento, en muchos pases los partidos elaboraron estrategias para vulnerar esta eficacia. Fue necesario perfeccionar las leyes incluyendo mandatos de posicin por gnero en las listas, sistemas de reemplazo de las candidatas mujeres por mujeres en caso de fallecimiento, renuncia o incapacidad previa a los comicios y la obligacin de incluir mujeres cuando se renueven dos cargos. Generalmente estas modificaciones en las disposiciones se orientaron bsicamente a garantizar el acceso de candidatas mujeres en los distritos de magnitud pequea (donde se renuevan hasta 5 bancas). No obstante, a la interpretacin minimalista en trminos numricos, expresada en la aplicacin del nmero mnimo de mujeres que la ley dispone como un deber ser convirtiendo, de este modo, el piso mnimo legal en un techo se agreg el cumplimiento burocrtico de la ley vinculado con el mandato de posicin. Esta estrategia se ha expresado en la tendencia a acatar y reproducir el mandato mnimo legal a lo largo de toda la lista (Archenti y Tula 2006, 2007b y 2008b). En sntesis, a pesar de la importancia que tienen las acciones afirmativas de gnero para inc rementar la participacin poltica de las mujeres, este corpus normativo no resulta suficiente para garantizar la equidad real en el ejercicio de la representacin. Tampoco resulta suficiente el hecho que el distrito presente condiciones institucionales altamente favorables para las mujeres. La posibilidad de ejercer el derecho a representar se vincula al accionar de los partidos polticos, los que a travs de la seleccin estratgica de sus candidatos/as y su ubicacin en las listas partidarias se convierten en las instituciones que condicionan en ltima instancia las posibilidades de los candidatos/as de ocupar lugares expectables o salidores (Archenti y Tula, 2009). 5

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La realidad muestra que los partidos polticos continan manteniendo una postura reacia a la integracin del sexo femenino cumpliendo la mnima exigencia legal en sus boletas electorales. La vigencia de esta costumbre constituye en los hechos un serio obstculo para el ingreso equitativo de hombres y mujeres en los rganos legislativos y, a su vez, traiciona los principios constitucionales de igualdad de trato entre los sexos que se busca incentivar con la inclusin de las acciones afirmativas. En este sentido, el rendimiento electoral de las mujeres est fuertemente condicionado por la interpretacin y aplicacin que los partidos polticos efectan de la normativa de gnero. En el nuevo milenio el debate sobre las cuotas de gnero se ha vitalizado en la regin dando impulso a iniciativas que tendieron a perfeccionar la normativa preexistente. Por un lado, en varios pases se increment la cuota mnima legal. En el ao 2000 en Brasil y Per el valor de la cuota mnima se modific de 25% (1997) al 30%. Ese mismo ao en Ecuador se elev la cuota del 20% (1997) al 30%, la que en 2006 fue establecida en 45%. Por su parte, en Mxico la reforma del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 2008 increment del 30% al 40% el valor mnimo de la cuota. En la Repblica Dominicana en el ao 2002 la cuota vari del 25% (1997) al 33%. Por otro lado, un hecho relevante en el avance legislativo de gnero en la regin fue la incorporacin de la paridad en la Constitucin Nacional del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) y Ecuador (2008) junto con la modificacin al Cdigo Electoral Nacional de Costa Rica (2009). Con anterioridad, solo en la Repblica Bolivariana de Venezuela se haba manifestado una iniciativa incipiente al adoptarse este principio por una resolucin del Consejo Nacional Electoral (CNE) en el mbito nacional en el ao 2005. 3. La paridad de gnero En la dcima Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe celebrada en Ecuador se firm el Consenso de Quito (2007). En esta ocasin no solo se respaldaron todos los acuerdos internacionales previos sino que tambin se avanz en la necesidad de establecer la paridad entre los gneros. En este documento, firmado por representantes de 34 pases latinoamericanos, se acordaron dos temas considerados de importancia estratgica en la regin: i) participacin poltica y paridad de gnero en los procesos de adopcin de decisiones en todos los niveles, y ii) la contribucin de las mujeres a la economa y la proteccin social, especialmente en relacin con el trabajo no remunerado. Se entiende que la paridad es uno de los propulsores determinantes de la democracia, cuyo fin es alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participacin y representacin social y poltica, y en las relaciones familiares al interior de los diversos tipos de familias, las relaciones sociales, econmicas, polticas y culturales, y que constituye una meta para erradicar la exclusin estructural de las mujeres. Entre los acuerdos centrados en la cuestin de la paridad en la esfera poltica se destacaron aquellos que alentaban a: i) propiciar el compromiso de los partidos polticos para implementar acciones positivas y estrategias de comunicacin, financiacin, capacitacin, formacin poltica, control y reformas organizacionales internas para lograr la inclusin paritaria de las mujeres en su interior y en los espacios de toma de decisiones; ii) adoptar medidas legislativas y reformas institucionales para prevenir, sancionar y erradicar el acoso poltico y administrativo contra las mujeres que acceden a puestos de decisin por va electoral o por designacin, tanto en el nivel nacional como local, as como en los partidos y movimientos polticos; y iii) incentivar y comprometer a los medios de comunicacin para que reconozcan la importancia de la participacin paritaria de las mujeres en el proceso poltico, ofrezcan una cobertura equitativa y equilibrada de 6

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todas las candidaturas, y cubran las diversas formas de la participacin poltica de las mujeres y los asuntos que las afectan. En julio de 2010 se ratific, en el Consenso de Brasilia, el Consenso de Quito y su plena vigencia. Se reafirm que la paridad es una condicin determinante de la democracia y una meta para erradicar la exclusin estructural de las mujeres en la sociedad. Tiene por objeto alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participacin y de representacin social y poltica, y en las relaciones familiares, sociales, econmicas, polticas y culturales. Observando el heterogneo impacto de las cuotas en los rganos de representacin de los diferentes pases, es que la paridad poltica se presenta como un objetivo insoslayable para alcanzar la igualdad de gnero sin que sta quede supeditada a las intenciones de quienes lideran las cpulas partidarias y quienes finalmente deciden la implementacin de las cuotas de acuerdo con su propia interpretacin de la ley. 4. La paridad en Bolivia y Ecuador: Estudios de caso La pertenencia a un partido poltico es la condicin para acceder a cargos pblicos representativos. Salvo algunas y pocas excepciones, como se ver ms adelante con Ecuador, las candidaturas no partidarias no son tan comunes en los sistemas polticos de Amrica Latina. Debido a este hecho un primer foco de atencin en nuestro anlisis debe estar puesto en la historia y dinmica de los partidos polticos y las capacidades adaptativas de stos frente al cambio. Por otro lado, los sistemas electorales entendidos como un conjunto de reglas y procedimientos que gobiernan el proceso por el que las preferencias electorales se articulan en votos y luego se traducen en bancas parlamentarias (Rae, 1971) son los que regulan la competencia entre los partidos (sistemas de partidos) y dentro de cada partido individualmente (intrapartido). As, la inclusin de la paridad para cargos pblicos representativos (diputados y senadores) estar condicionada en el logro de sus objetivos (alcanzar la paridad en la representacin parlamentaria y no slo en las listas partidarias) segn los criterios que se hayan pensado para la aprobacin de un determinado sistema electoral. Como ya se ha descripto en prrafos anteriores, tanto Bolivia como Ecuador constituyen el primer antecedente en la sancin de leyes de paridad para cargos representativos nacionales. Por lo tanto, la puesta en marcha de este mecanismo obliga a una rpida descripcin de sus sistemas partidarios y electorales con el fin de arribar a mejores conclusiones sobre cmo afect este mecanismo en ambos pases. Entre 1985 y 2002 se articul en Bolivia un sistema de partidos regido por la centralidad de tres partidos polticos que gobernaron alternadamente formando coaliciones. Se trata del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), el Movimiento Izquierda Revolucionaria (MIR) y Accin Democrtica Nacionalista (ADN), los cuales concentraban entre el 57% y 62% de los votos y entre el 62% y 86% de los escaos parlamentarios (Mayorga, 2002). Segn Gamarra (1992) esta lgica de pactos y acuerdos en el armado de las coaliciones (denominada convencionalmente como democracia pactada) fortalecieron los rasgos de un presidencialismo hbrido cuyas caractersticas estaban dadas por coaliciones de gobierno con mayora parlamentaria y ciertos acuerdos entre oficialismo y oposicin. Sin embargo, el logro de esta estabilidad no impidi el crecimiento de cierto descontento que dio lugar a la aparicin de movimientos encabezados por outsiders, lderes con fuertes discursos antisistmicos que concitaron un importante respaldo electoral desde finales de los 90 como la Unin Cvica Solidaridad (UCS) y 7

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Conciencia de Patria (CONDEPA). Tambin al surgimiento de nuevos movimientos polticos que tenan como centro de atencin a la poblacin indgena, tradicionalmente excluida en ese pas. De acuerdo con Tanaka (2006) la respuesta a estas insatisfacciones estuvo dada por un proceso de reforma institucional que tuvo consecuencias directas sobre el sistema de representacin poltica en los comicios posteriores de 2002. Los tres ejes sobre los cuales gir esta reforma institucional incluyeron i) un conjunto de cambios a la Constitucin en 1995 reconociendo el carcter multitnico y pluricultural del pas, e instaurando una serie de derechos ciudadanos que buscaban responder a las demandas de las organizaciones indgenas; ii) la modificacin del sistema electoral, por el cual se pas de un sistema de representacin proporcional a un sistema proporcional personalizado, que se concret en 1994 y aplic por primera vez en 1997 y iii) la descentralizacin, expresada en la ley de participacin popular de 1994. Las elecciones de 2002 modificaron de manera sustantiva la composicin del sistema de partidos que, despus de ms de diez aos de funcionamiento estable con base en cinco partidos polticos (MNR, ADN, MIR, UCS y CONADEPA), sufri la irrupcin de nuevas fuerzas polticas como el Movimiento al Socialismo (MAS), Nueva Fuerza Republicana (NFR) y Movimiento Indgena Pachacuti (MIP), los cuales no slo asumieron posiciones contestatarias sino que tambin se constituyeron como alternativas electorales con capacidad para disputar el poder poltico. La renuncia del presidente Snchez de Lozada en 2003 fue el corolario de la profundizacin de una serie de protestas sociales en la que convergieron intereses diferentes pero que tampoco encontraron respuesta durante la gestin de Carlos Mesa (vicepresidente en ejercicio de la presidencia), quien dimiti en 2005. Las elecciones anticipadas en 2005 sepultaron definitivamente la configuracin del sistema de partidos existente. La victoria del Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales, quien obtuvo la presidencia y la mayora en el Parlamento., introdujo un giro radical y reconfigur por completo el sistema partidario. El multipartidismo moderado que hasta 2002 caracteriz a Bolivia con bajos grados de institucionalizacin (Mainwaring y Scully, 1995) es reemplazado por un sistema polarizado en torno a dos partidos ahora predominantes: MAS y Poder Democrtico Social (PODEMOS). Una divisin bipolar en torno a dos modelos y programas definida territorialmente (Mayorga, 2002). En 2009, bajo la presidencia de Evo Morales se llev a cabo una importante reforma constitucional que fue apoyada popularmente va referndum. La Constitucin Poltica del nuevo Estado Plurinacional de Bolivia establece como rgano encargado de la funcin deliberativa a la Asamblea Legislativa Plurinacional. Esta institucin est integrada por una Cmara de Diputados y una Cmara de Senadores. La primera est conformada por 130 representantes distribuidos en forma proporcional de acuerdo a un criterio poblacional entre 9 departamentos que constituyen el Estado Plurinacional boliviano (La Paz, Santa Cruz, Cochabamba, Potos, Chuquisaca, Oruro, Tarija, Beni y Pando). En cada uno de estos departamentos se elige en forma directa la mitad de los diputados en circunscripciones uninominales y la otra mitad en circunscripciones plurinominales siendo la distribucin de escaos determinada por el rgano Electoral en base al nmero de habitantes de cada uno. Como consecuencia de ello, 70 representantes son elegidos en circunscripciones uninominales por simple mayora de votos y 53 en circunscripciones plurinominales aplicndose para la asignacin de los cargos un sistema proporcional. Las siete bancas restantes son electas en circunscripciones especiales representantes de los pueblos indgenas originario campesinas a travs de un sistema de mayora simple. Estas divisiones poltico territoriales segn el artculo 146 de la Constitucin del Estado son establecidas en el rea rural, y en 8

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aquellos departamentos en los que estos grupos sociales constituyen una minora poblacional. En este sentido, a excepcin de Potos y Chuquisaca todas las provincias poseen este tipo de representacin poltica. Por su parte, la Cmara de Senadores est integrada por 36 representantes (cuatro por departamento) electos a travs de un sistema de representacin proporcional. Las cmaras se renuevan en forma completa cada cinco aos pudiendo ser reelectos por una sola vez consecutiva. Tanto para la eleccin de diputados como la de senadores se utiliza el tipo de lista cerrada y bloqueada. Como sostienen varios autores, Ecuador es un pas con un sistema de partidos altamente fragmentado con alta volatilidad, polarizacin y baja implantacin de los partidos en la sociedad (Mainwaring y Scully, 1995; Freidenberg, 2000; Meja, 2002). Si se toma como indicador al nmero de partidos que cuentan con representacin en el Congreso Nacional, se observa que entre 1979 y 2002 ste oscil entre 9 y 19, con un promedio de 12,9 listas. Lo mismo ocurre cuando se considera el alto nmero de listas que compitieron en elecciones legislativas. Estas pasaron de 12 en 1979, a 70 en 2006, con una media de 30,9 (Pachano, 2008)4. No obstante esta alta proliferacin, es posible distinguir que a partir de 1984 se conform un sistema con cuatro partidos principales que se han sucedido en funciones de gobierno nacional hasta 2002. Se trata del Partido Social Cristiano (PSC), el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), la Izquierda Democrtica (ID) y la Democracia Popular (DP). Entre 1996 y 2001 Ecuador encabez el listado de pases con ms bajo ndice de confianza en sus instituciones, en particular al Congreso Nacional y a los partidos polticos (Tanaka, 2006). Este profundo malestar dio inicio a una serie de reformas institucionales que impactaron sobre la configuracin de los partidos y del sistema partidario. En 1994 y 1997 se llevaron a cabo importantes modificaciones al rgimen electoral que: i) rompieron con el monopolio de la representacin de los partidos adoptando las candidaturas independientes o candidaturas no partidarias), ii) y se cambi el sistema de lista cerrada y bloqueada por otra abierta para la eleccin de los diputados nacionales. Uno de los impactos ms importantes que tuvo esta reforma sobre el sistema partidario fue la habilitacin del movimiento indgena para participar en elecciones (Pachakutik). El progresivo avance de esta fuerza poltica junto con la Confederacin de Nacionalidades Indgenas (CONAIE) influyeron en la posterior reforma constitucional de 1998 donde se reconocieron los derechos indgenas, tradicionalmente excluidos. En trminos generales, los resultados de las elecciones de 2006 reflejaron no slo un voto de protesta (Machado y Meja, 2007) sino tambin la prdida de control de redes clientelares por parte de los partidos tradicionales en beneficio de las nuevas organizaciones polticas (Freidenberg, 2006; Pachano, 2007). En 2006 Rafael Correa fue electo presidente y reelecto en 2009. El Poder Legislativo (Asamblea Nacional) ecuatoriano es unicameral con 124 diputados actualmente. Segn el artculo 118 de la constitucin su integracin est organizada por: i) 15 asamblestas elegidos en circunscripcin nacional, ii) 2 elegidos por cada provincia con 1 ms por cada 200.000 habitantes o fraccin que supere los 140.000 y, iii) la ley determinar la eleccin de asamblestas de regiones de distritos metropolitanos y de la circunscripcin exterior.

Pachano reconoce que no todas esas listas corresponden a partidos polticos en un sentido estricto. Buena parte de ellas son agrupaciones conformadas exclusivamente para una eleccin y no cuentan con una estructura organizativa, menos an con algn elemento que asegure su permanencia ms all de la contienda electoral inmediata.

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Como ya se ha dicho, desde 1998 Ecuador elige a sus diputados en listas abiertas. Los electores pueden seleccionar a sus candidatos entre distintas listas partidarias, o bien, elegir el total de sus postulantes de una sola lista (lo que se denomina voto en plancha). A su vez, si los electores deciden votar por candidato s individualmente (y no por la lista completa) pueden incluso ordenar a estos candidatos segn su propio orden preferencial. La cantidad de preferencias que puede utilizar cada elector se limita al nmero de bancas que se renuevan en cada uno de los distritos electorales y la asignacin de escaos se hace de acuerdo con la cantidad de votos que obtiene cada candidato en estricto orden de mayor a menor. 5. Los resultados. Los lmites institucionales de la paridad en Bolivia y Ecuador Si bien la aplicacin de las cuotas de gnero ha logrado importantes y significativos avances en cuanto ha permitido aumentar la participacin de las mujeres en posiciones de liderazgo y este incremento ha implicado el tratamiento legislativo de ciertas temticas relacionadas con las mujeres anteriormente ausentes en el debate, este impacto no ha sido homogneo en toda la regin. Por el contrario segn los contextos sociopolticos, normativos y electorales en los cuales las leyes de cuotas se han insertado han resultado ms o menos exitosos (Archenti y Tula, 2008). Frente a esta situacin, la paridad poltica se presenta como un objetivo para alcanzar la igualdad sin quedar sta supeditada a las intenciones de los que manejan las cpulas partidarias. Como la evidencia emprica demuestra para la aplicacin de las leyes de cuotas, son stos quienes finalmente terminan convirtiendo el piso mnimo exigido de las cuotas en un techo mximo. En Ecuador la ley de cuotas de gnero se aprob en 1997 con la Ley de Amparo Laboral de la Mujer y con un piso mnimo del 20%. Luego en 2000 el Congreso Nacional reform la Ley de Elecciones aumentando ese piso al 30% Sin embargo, la incorporacin ms importante fue la decisin de aumentar progresivamente un 5% en cada eleccin hasta alcanzar la paridad. As, en 2002 fue del 35%, en 2004 del 40% y en 2007 se lleg al 50%. Se introdujeron tambin los principios de alternabilidad y secuencialidad entre sexos para la conformacin de las listas y como sancin, la no oficializacin de stas por parte del or ganismo electoral competente. En la ltima reforma constitucional efectuada de 2008 se reafirm la voluntad de mantener la paridad para la eleccin de cargos pblicos representativos y de asegurarla en los cargos de decisin internos poltico partidarios. Tambin el de promover la representacin paritaria de mujeres y hombres en los cargos de nominacin o designacin de la funcin pblica, en sus instancias de direccin y decisin, y en los partidos y movimientos polticos. En las elecciones celebradas el 26 de abril de 2009 fueron electas 40 mujeres (32%) y 84 (68%) hombres para integrar la Asamblea Nacional.

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Tabla 1: Ecuador. Elecciones Asamblea Nacional de Ecuador 2009. Bancas ganadas segn sexo. Asamblea Nacional Diputados electos por: Circunscripcin Nacional Provincia Distritos metropolitanos circunscripcin exterior. Total Mujeres N % 6 40 32 31 2 40 33 32 Hombres N % 9 60 71 69 4 84 67 68

Total Bancas 15 103 y 6 124

Fuente: Consejo Nacional Electoral de Ecuador.

Como ya se ha explicado, desde 1998 Ecuador elige a sus diputados en listas abiertas, y aqu la posibilidad de alterar el orden de los candidatos de las listas partidarias oficializadas rompe con los principios de alternabilidad y secuencialidad que intentan garantizar la igualdad en el mecanismo paritario. La combinacin de la paridad con las listas abiertas ecuatorianas permite que si los ciudadanos deciden votar en plancha (segn Caete, 2008 es el menos usado) entonces la paridad y sus principios de alternabilidad y secuencialidad resultan altamente favorables para permitir el acceso a la representacin de las mujeres. Pero si deciden votar por candidatos individualmente priorizando modificar el orden, no. Slo se aplica la paridad poltica para la presentacin y oficializacin de listas. La normativa electoral en Ecuador no fija entonces un criterio paritario para que los ciudadanos seleccionen a sus candidatos de modo que podra darse el caso (al no estar prohibido por la legislacin) de que se confeccionen listas seleccionando slo hombres. En este sentido, las listas abiertas (en contraposicin a las listas cerradas y bloqueadas) anulan las garantas de igualdad de gneros que se buscan con la ley de paridad para la oficializacin de listas partidarias. En Bolivia, la ley de cuotas de gnero se sancion en 1997 y por aquel entonces estableca un 30% de representacin de las mujeres en las listas partidarias. Luego en 1999 se introdujo el principio de alternancia en los cargos (vlido tambin para las elecciones municipales). Sin embargo, la ausencia de sancin frente a su incumplimiento la hizo poco efectiva. Los partidos polticos buscaron rpidamente el modo de burlar la ley introduciendo nombres de mujeres cuando en realidad eran candidatos hombres. Segn Baldez y Braez Corts (2005) aproximadamente 140 hombres se registraron como candidatas mujeres para el cargo de concejal. Posteriormente, las reformas constitucionales de 2004 que permitieron la presentacin de candidaturas a las agrupaciones ciudadanas y a los pueblos indgenas, fijaban una cuota del 50% para stos, mientras que en los partidos polticos mantenan el lmite del 30% para las mujeres. La Constitucin boliviana de 2009 determina que debe haber equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres en el gobierno (artculo 11), que en la formacin del poder poltico la participacin debe ser equitativa entre hombres y mujeres (artculo 26) y que en la eleccin de asamblestas se garantizar igual participacin de hombres y mujeres (artculo147).

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Tabla 2: Bolivia. Mujeres en la Cmara de Diputados y Senadores (1982-2009). Cmara de Diputados Total Mujeres Representant Titulares es Titulares 130 1 130 4 130 11 130 13 130 15 130 24 130 22 130 30 Cmara de Senadores Total Mujeres Representan Titulares tes Titulares 27 2 27 0 27 1 27 1 27 1 27 4 27 1 36 16

Ao

% 1 3 8 10 12 18 17 23

% 7 0 4 4 4 15 4 44

1982 1985 1989 1993 1997 2002 2005 2009

Fuente: [Link]

La primera constatacin que surge al analizar los resultados de las elecciones nacionales de diciembre de 2009 con el nuevo marco jurdico es que se ha producido un avance histrico en la representacin de mujeres titulares y suplentes en la instancia legislativa. La actual Asamblea cuenta con el 30% de asamblestas mujeres, es decir de un total de 166 legisladores, 46 son mujeres. Particularmente es importante el incremento de las mujeres titulares electas en el Senado que sube del 4% al 44%, con un total de 16 senadoras. Si desde 1982 a 2005 slo se haban elegido a nueve senadoras titulares en todo ese perodo, en la presente legislatura se constata la incorporacin de 16 mujeres en el Senado. En el caso de en la Cmara de Diputados los porcentajes son ms modestos puesto que slo el 23% de los representantes son mujeres. No obstante, tambin en este caso se ha superado el mximo del 18% logrado en 2002 puesto que se ha pasado de 24 diputadas titulares a 30 diputadas titulares.

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Tabla 3. Bolivia. Asamblea Legislativa Plurinacional Elecciones 2009. Bancas segn sexo Titulares Hombres N 29 64 7 % 55 91 100 Suplentes (*) Hombres N 23 6 0 % 45 9 0

Diputados Plurinominales Uninominales Circunscripcin Especial

Mujeres N 24 6 0 % 45 9 0

Total N 53 70 7 % 100 100 100

Mujeres N 28 62 7 % 55 91 100

Total N 51 68 7 % 100 100 100

Fuente: Corte Nacional Electoral del Estado Plurinacional de Bolivia. Nota: La diferencia entre los cargos titulares y suplentes se debe a que dos departamentos no presentaron suplentes para las diputaciones plurinominales (Potos y Santa Cruz) y para las diputaciones uninom inales (Chuquisaca y Tarija).

El avance ms destacado se realiz entre las diputadas plurinominales llegando al 45% del total; en cambio, en las circunscripciones uninominales la participacin de mujeres es solo del 9%. Las circunscripciones uninominales se determinan en base a poblacin y extensin territorial, la eleccin se realiza en lista separada y a travs del procedimiento de simple minora. En las circunscripciones plurinacionales, en cambio, los candidatos forman parte de la misma lista que el Presidente, Vicepresidente y senadores. La debilidad del impacto del sistema de paridad en las diputaciones uninominales y circunscripciones especiales puede ser explicada por dos razones. La primera es que los distritos uninominales junto a la aplicacin de un sistema de mayora simple reducen la eficacia del sistema de paridad ya que slo se elige un solo representante y generalmente los partidos polticos suelen postular a un varn. La segunda razn se vincula a la conformacin asimtrica en trminos de sexo de las listas de titulares- predominantemente conformada por varones- y suplentes- integrada mayoritariamente por mujeres-. Como resultado de ello se evidencia que los cargos suplentes de las diputaciones uninominales el 91% fueron ganados por mujeres y el 100% en el caso de las circunscripciones especiales. 6. Conclusiones Los partidos polticos latinoamericanos han tendido a aplicar las leyes de cuotas a travs de estrategias que han resultado en la reproduccin de la desigualdad de gnero, ms que en la promocin de la incorporacin de las mujeres en trminos equitativos en los procesos de toma de decisiones. Las interpretaciones predominantes en los mbitos partidarios se orientaron por sentidos minimalistas y burocrticos expresados en la adaptacin de las listas a los porcentajes y posiciones establecidos como mnimos en la letra de las leyes. Este accionar se sustenta en el reconocimiento legal de la capacidad de agentes de los partidos en el proceso del ejercicio del poder y el control, cuando se trata de la seleccin de candidatos y el diseo de las listas electorales que afectan las posibilidades de acceso as como la promocin de liderazgos y de carreras polticas. A pesar de que muchas normativas de cuotas polticas de gnero fueron perfeccionadas para evitar las resistencias partidarias y dieron como resultado incrementos importantes de la participacin poltica de las mujeres, no resultaron suficientes para garantizar la equidad real en el ejercicio de la representacin. 13

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De este modo, los partidos constituyen las instituciones que condicionan en ltima instancia las posibilidades de los candidatos/as de ocupar lugares expectables o salidores. En este sentido, el rendimiento electoral de las mujeres est fuertemente condicionado por la interpretacin y aplicacin que los partidos polticos efectan de la normativa de gnero. La propuesta de la paridad poltica como alternativa a las cuotas se orienta a superar ciertos obstculos. La paridad entonces puede considerarse no slo como un objetivo de igualdad de gnero sino tambin como una medida que resuelve determinados impedimentos persistentes en las cuotas, como por ejemplo, la ausencia de un mandato de posicin (con alta efectividad si se combina con listas cerradas y bloqueadas) y la arbitrariedad del porcentaje mnimo instituido en la cuota (que oscila entre el 20% y el 40%). Sin embargo la paridad en las listas no se traduce en la paridad en los cargos cuando stas se combinan con sistemas electorales que incluyen circunscripciones uninominales (Bolivia), o bien, se admite el desbloqueo de la lista partidaria pudindose alterar el orden paritario fijado por la ley (Ecuador). Tanto Bolivia como Ecuador constituyen el primer antecedente en la sancin de leyes de paridad y, en consecuencia, el anlisis de su aplicacin resulta relevante en tanto permite sacar conclusiones sobre su impacto visibilizando cules resultan los contextos ms favorables y cules presentan trabas a su efectividad. Como se ha observado en este trabajo, los resultados electorales de ambos pases bajo la vigencia del principio de paridad pusieron al descubierto los impactos negativos que las estructuras institucionales, como los sistemas de partidos y electorales, produjeron sobre la efectividad de las listas paritarias. En el Estado plurinacional de Bolivia, la primera constatacin que surge al analizar los resultados de las elecciones nacionales de diciembre de 2009, con el nuevo marco jurdico, es que se ha producido un avance histrico en la representacin de mujeres titulares y suplentes en la instancia legislativa. No obstante, en ningn caso las mujeres alcanzaron el 50% de las bancas y el avance ms destacado se realiz entre las diputadas plurinominales llegando al 45% del total, en cambio, en las circunscripciones uninominales la participacin de mujeres es solo del 9% y en las circunscripciones especiales ninguna mujer obtuvo un cargo titular. Por su parte, el sistema de partidos ecuatoriano se caracteriza por una alta fragmentacin y, en general, este contexto tiende a ser poco favorable para el acceso de las mujeres en los sistemas plurinominales grandes combinado con circunscripciones de baja magnitud. Los resultados electorales del ao 2009, con vigencia de la paridad, muestran que en la conformacin de la Asamblea Nacional, tampoco en este pas las mujeres accedieron al 50% de los curules. El uso de la lista abierta anula los principios de alternabilidad y secuencialidad de la paridad. Los alcances y limitaciones y, en particular, la eficacia de las normativas electorales de gnero, tanto las cuotas como la paridad, no pueden ser evaluados en forma aislada ya que son vulnerados en la medida que no exista una adecuacin al marco normativo general electoral en cada caso particular.

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