A B R IL 2 0 0 7 J O O G U IM A R E S Y N S T OR A V E N D A O

EVALUACION DE LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCION DE POBREZA EN AMERICA LATINA - 2006

NICARAGUA: Pobreza, Problema Postergado

Evaluacin de las Estrategias de Reduccin de la Pobreza (ERP) en Amrica Latina

Informe Pas - Nicaragua, 2006

Nicaragua: Pobreza, Problema Postergado

Abril 2007

Joo P.C.Guimares (Institute of Social Studies) y Nstor Avendao (COPADES Consultores Para El Desarrollo), con contribuciones de Geske Dijkstra (Erasmus University Rotterdam)

Proyecto encargado por la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

http://www.iss.nl/prsp

Prefacio
El llamado Proceso ERP diseado alrededor de las Estrategias de Reduccin de Pobreza -- responde a una preocupacin legtima por la alta y persistente pobreza en muchos pases en vas de desarrollo. Intenta reducir la pobreza a travs de un proceso participativo de largo plazo y orientado a resultados que renan al Gobierno y la sociedad civil en la bsqueda de soluciones a los problemas de pobreza de cada pas. El compromiso de los donantes es apoyar con recursos la estrategia y la condonacin de la deuda. La Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, (Asdi), ha solicitado al Instituto de Estudios Sociales (ISS) en La Haya un estudio independiente de seguimiento y evaluacin de los procesos de ERP en tres pases de Amrica Latina: Bolivia, Honduras y Nicaragua. El estudio se realiza durante 5 aos, a partir de 2003. Cada ao sern elaborados cinco informes: tres informes de pas, un informe regional y un informe temtico. La metodologa de los informes se basa en entrevistas con los actores involucrados, incluyendo las perspectivas de agentes locales recogidas a travs de visitas a varios municipios en los tres pases. Los informes de pas de 2006 proveen una actualizacin del progreso del proceso de ERP. Este ao se presta atencin ms especfica a los sistemas de downward accountability, es decir los sistemas de responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana, los cuales han sido impulsados por la apertura de nuevos espacios participativos y por el nfasis en la rendicin de cuentas y la orientacin hacia resultados en el proceso ERP. El informe temtico del ao 2006 se centra en el tema de gnero. Los cinco informes buscan hacer una contribucin a las evaluaciones existentes del proceso ERP con nfasis en la regin y una evaluacin imparcial del mismo, resultado de la independencia total del ISS en el proceso de diseo, puesta en prctica y financiamiento de las estrategias. Agradecemos los comentarios recibidos sobre borradores de este informe de, entre otros, oficiales de Asdi. Las opiniones y conclusiones expresadas en el informe son de las autoras, y no necesariamente de Asdi. Todos los informes se pueden descargar del siguiente sitio Web: http://www.iss.nl/prsp.

Kristin Komives Coordinadora del Proyecto Marzo 2007

Informe Pas - Nicaragua 2006

ndice Resumen Ejecutivo ...................................................................................................... vi 1. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Introduccin.......................................................................................................... 1 Condiciones Polticas, Econmicas y Sociales....................................................... 3 Introduccin .................................................................................................. 3 La situacin poltica ...................................................................................... 3 El desempeo econmico en el 2006 ............................................................. 4 Las condiciones sociales................................................................................ 7 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5. 3. 3.1. 3.2. La pobreza humana de Nicaragua .......................................................... 7 El gasto de reduccin de la pobreza en el gasto pblico total.................. 9 Alivio HIPC y gasto de reduccin de la pobreza .................................. 12

Algunos indicadores relacionados con la pobreza en el 2005 ...................... 20 El Proceso de la ERP: Estado Actual ................................................................... 25 El PND en su ltima versin........................................................................ 25 El refuerzo institucional............................................................................... 26 3.2.1 3.2.2 3.2.3 El CONPES y el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin .... 26 La poltica de descentralizacin ........................................................... 28 Refuerzo de los sistemas de seguimiento.............................................. 30

3.3. 4. 5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 6.

La dimensin de gnero en la lucha contra la pobreza.................................. 32 Donantes, Asistencia y ERP ................................................................................ 34 La responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana ........................................ 44 Marco conceptual ........................................................................................ 44 Transparencia y rendicin de cuentas a nivel nacional ................................. 47 Accin y reaccin a nivel nacional............................................................... 49 La rendicin de cuentas a nivel local ........................................................... 50 Rendicin de cuentas y alivio de la pobreza................................................. 51 Observaciones Finales......................................................................................... 52

Referencias Bibliogrficas .......................................................................................... 54 Anexo 1: El ajuste macroeconmico de Nicaragua 1990-2006 .................................... 55 Anexo 2: Tendencias de la economa para el 2007 ...................................................... 62 Premisas Bsicas......................................................................................................... 62 Riesgos del Pronstico ........................................................................................ 62 El Sector Real ..................................................................................................... 62 El Sector Externo ................................................................................................ 63 Las Finanzas del Gobierno Central ...................................................................... 63 El Mercado Monetario......................................................................................... 63 Los Macroprecios................................................................................................ 63 Anexo 3. Lista de Personas Entrevistadas.................................................................... 64 ii

Informe Pas - Nicaragua 2006

LISTADO DE CUADROS
Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 4.1 Cuadro 4.2
Perfil Econmico, Octubre 2006 Indicadores de Seguimiento a la Cumbre del Milenio La Ayuda Externa a Nicaragua, 1999-2006

Nmero de indicadores y acciones en la nueva matriz (PAM) del ACF

LISTADO DE FIGURAS
Figura 2.1 Figura 2.2 Figura 2.3 Figura 2.4 Figura 2.5 Figura 2.6 Figura 2.7 Figura 2.8 Figura 2.9 Figura 2.10 Figura 2.11 Figura 2.12 Figura 2.13 Figura 3.1 Figura 5.1 Figura 5.2
Gasto de la ERP de Nicaragua en 2005 Gasto de la ERP de Nicaragua en 2002-2005 Ingresos Tributarios Destinados a la Reduccin de Pobreza (2002 2005) Cooperacin Externa Destinada al Gasto de la Reduccin de la Pobreza Alivio HIPC de la Deuda Externa de Nicaragua Alivio HIPC del Club de Paris y los Organismos Multilaterales Alivio de la Deuda Externa y el Pago de la Deuda Interna La Estructura del Gasto del Gobierno Central en 2006 Alivio HIPC y Gasto Social en 2006 Finaciamiento del Gasto de Reduccin de la Pobreza Tasa Neta de Escolarizacin Primaria (1993-2005) Tasa de Mortalidad Materna (1993-2005) Acceso de la Poblacin al Agua Seguro (1993-2005) Sistema Nacional de Participacin

Sistema de RGC: relaciones investigadas en este informe Los componentes de un sistema de RGC

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GLOSARIO
ACF AP AS Asdi BCIE BCN BID BM BSG CAFTA CC CC CDD CRD CE CENIS CIPRES CNU CONPES COSEP CSD DFID EMNV ENACAL ENADES ERCERP ERP ESAF e-SIGFA FIDEG FISE FMI FSLN FSS G-7 HIPC IDR IEN IFI IMAE INEC INIFOM INVUR ISS IVA KfW MAGFOR Arreglo Conjunto de Financiamiento Apoyo Presupuestario Apoyo Sectorial Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco Central de Nicaragua Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Grupo de Apoyo Presupuestario (Budget Support Group) Tratado de Libre Comercio de Centro Amrica y Estados Unidos (US-Central American Free Trade Agreement) Cdigo de Conducta Coordinadora Civil Consejo Departamental de Desarrollo Consejo Regional de Desarrollo Comisin Europea Certificados Negociables de Inversin Centro para la Promocin de Investigaciones y Desarrollo Rural y Social Consejo Nacional de Universidades Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social Consejo Superior de la Empresa Privada Comisin Sectorial de Descentralizacin Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido Encuesta de Medicin de Niveles de Vida Empresa Nicaragense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios Estrategia Nacional de Desarrollo Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza Estrategia de Reduccin de la Pobreza Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (Enhanced Structural Adjustment Facility) SIGFA electrnico Fundacin Internacional para el Desafo Econmico Global Fondo de Inversin Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional Frente Sandinista de Liberacin Nacional Fondo Social Suplementario Grupo de los Siete Iniciativa de Pases Pobres Altamente Endeudados Instituto de Desarrollo Rural Instituto de Estudios Nicaragenses Instituciones Financieras Internacionales ndice Mensual de Actividad Econmica Instituto Nacional de Estadsticas y Censos Instituto Nicaragense de Fomento Municipal Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Institute of Social Studies Impuesto al Valor Agregado Banco Alemn de Desarrollo Ministerio Agropecuario y Forestal

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MARENA MECD MECOVI MHCP MIFAMILIA MINGOB MINREX MINSA MPMP MTEF MTI NORAD ODI ODM OEA ONG PAI PAM PASE PIB PLC PNB PND PND-O PNUD PRGF PRORURAL PRSC PRSP PSIA PTI RAAN RAAS ROB RPS SCLP SETEC SIGFA SINASID SINASIP SNIP SWAp SYSODA TEIs UE USAID

Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte Programa de Mejoramiento de Encuestas de Condiciones de Vida Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de la Familia Ministerio de Gobernacin Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Marco Presupuestario de Mediano Plazo Medium Term Expenditure Framework Ministerio de Transporte e Infraestructura Agencia Noruega para el Desarrollo Internacional Overseas Development Institute Objetivo de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Americanos Organizacin No Gubernamental Programa de Apoyo para la Implementacin de la ERCERP Matriz de Evaluacin de Desempeo (Performance Assessment Matrix) Proyecto de Apoyo al Seguimiento y Evaluacin de la ERCERP Producto Interno Bruto Partido Liberal Constitucionalista Producto Nacional Bruto Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo Operativo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Servicio de Crecimiento y de Reduccin de Pobreza (Poverty Reduction and Growth Facility) Programa de Desarrollo Rural Productivo (SWAp para el sector rural) Prstamo de Apoyo a la Reduccin de la Pobreza (Poverty Reduction Support Credit) Documento de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper) Anlisis de Pobreza e Impacto Social (Poverty and Social Impact Analysis) Plan de Trabajo Integral Regin Autnoma del Atlntico Norte Regin Autnoma del Atlntico Sur Presupuesto Orientado a Resultados (Results Oriented Budgeting) Red de Proteccin Social Servicio para el Crecimiento y la Lucha Contra la Pobreza Secretara Tcnica de la Presidencia Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditoria Sistema Nacional de Seguimiento a Indicadores de Desarrollo Sistema Nacional de Seguimiento a los Indicadores de la Pobreza Sistema Nacional de Inversin Pblica Enfoque Sectorial (Sector Wide Approach) Sistema de Informacin sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo Ttulos Especiales de Inversin Unin Europea Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for Internacional Development)

Resumen Ejecutivo
En el 2006, una vez ms, la pobreza ha sido un problema postergado. En el plano poltico la eleccin presidencial ha dominado la atencin pblica, en el plano econmico el PND privilegi el crecimiento sobre la reduccin de la pobreza, y en el plano financiero la primera prioridad ha sido el refuerzo de la situacin financiera del pas, mediante el aumento de las reservas internacionales, el pago de la deuda externa y el desendeudamiento del Banco Central de Nicaragua con el sistema financiero nacional. El gobierno continu su poltica de priorizar la creacin de condiciones favorables para el crecimiento sin dar atencin a la naturaleza del mismo ni preocuparse de la pobreza. El tema especial de este informe es la responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana y ms especficamente la rendicin de cuentas asociada con esa responsabilidad. En particular, se trata de si, y hasta qu punto, la ERCERP, el PND y todos los procesos que se encuentran asociados han contribuido para mejorar esa rendicin de cuentas, a nivel nacional y local. La situacin poltica se ha caracterizado por una disminucin de las confrontaciones entre los Poderes del Estado, asociada con un cambio en las prioridades de los partidos polticos, ahora ms orientados hacia las elecciones de noviembre. En el plano econmico, la situacin se caracteriz por una desaceleracin econmica, con una tasa de crecimiento de 3%, sin mucho impacto sobre el desempleo, y una continuacin de los esfuerzos para mantener la estabilidad macroeconmica y para reforzar la situacin de las reservas internacionales. Finalmente, desde el punto de vista social hay indicaciones de que la pobreza ha aumentado entre el 2001 y el 2005; igualmente grave es el descenso de la tasa neta de escolarizacin primaria, que es al mismo tiempo una medida de la pobreza actual y un factor importante de pobreza en el futuro. Condiciones polticas En el escenario poltico-social, en el 2005 predominaron los conflictos: huelgas de los docentes del sistema de educacin pblica y del personal mdico del sistema de salud pblica enfocadas en demandas salariales, huelga de los empresarios de autobuses urbanos de la Ciudad de Managua en demanda del subsidio para atenuar los crecientes precios de los combustibles, y 10 meses de conflictos entre los Poderes del Estado, principalmente entre la Asamblea Nacional y el Poder Ejecutivo. Algunos indicadores sociales se deterioraron en ese escenario polticoeconmico-social del 2005. El retorno a la estabilidad se logr a travs de una Ley Marco a inicios del ltimo trimestre del 2005 y con la aprobacin por parte de la Asamblea Nacional de varias leyes relacionadas con las reformas estructurales de la economa, lo cual tambin facilit el realineamiento con el programa del FMI. El sistema regulatorio del pas se encuentra en crisis, siendo su manifestacin ms grave la crisis energtica, la cual supuso cortes del servicio de energa hasta por ocho horas en distintos sectores del territorio nacional que causaron enormes prdidas en toda la economa del pas. Hubo una seria descoordinacin entre la empresa distribuidora de energa elctrica Unin Fenosa y el ente regulador, el Instituto Nicaragense de Energa, con acusaciones y quejas de ambas partes, y una ausencia de iniciativas gubernamentales para enfrentar el dficit de energa del pas de manera inmediata. La situacin poltica de Nicaragua apareci dominada por las elecciones del cinco de noviembre, que resultaron en la victoria del candidato Daniel Ortega. Al respecto, prominentes lderes empresariales del pas han dicho insistentemente en privado que consideran que el candidato del FSLN conoce cul es la realidad en que ejercer la presidencia ahora y que consideran poco probable que Daniel Ortega desarrolle una poltica hostil hacia el sector privado.

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El desempeo econmico en el 2006 La economa da claras muestras de una desaceleracin de su tasa de crecimiento, la ayuda internacional aument pero sujeta al cumplimiento de las condicionalidades de reforma estructural del programa econmico del FMI, el gasto de inversin pblica ha cado y se observa una disminucin en las actividades del inversionista privado, especialmente en el mercado financiero, en espera del resultado de las elecciones. Con el nuevo dato de una poblacin total del pas de 5,142,098 habitantes, el PIB per cpita nominal para 2006 se aproxima a US$ 1,025. El dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos tiende a mantenerse estable cerca al 14% del PIB. La cooperacin externa se estima en US$ 593 millones, en caso de que se cumplan las metas macroeconmicas y, especialmente, las reformas estructurales incluidas en el programa del Fondo Monetario Internacional (FMI). Nicaragua obtuvo una nueva reduccin de la deuda externa, gracias a la Iniciativa de Reduccin de la Deuda Multilateral (MDRI por sus siglas en ingls), de US$ 202 millones y US$ 694 millones que se adeudaban al FMI y al Banco Mundial (BM/IDA) respectivamente. Esto facilitar una mayor disponibilidad de recursos presupuestarios para el avance hacia las Metas de la Cumbre del Milenio. La poltica fiscal y la poltica monetaria continan siendo ms de lo mismo: contraccin del dficit fiscal, antes del registro de las donaciones externas, hasta un nivel cercano al 6.0% del PIB nominal (o en precios corrientes) y una tasa de crecimiento de la base monetaria similar a la del PIB nominal. El FMI, en su afn de imponer sus metas extremadamente ortodoxas, an en un ambiente electoral de un pas pobre y altamente endeudado como es Nicaragua, condiciona la ayuda internacional, en divisas lquidas, a la balanza de pagos al cumplimiento de reformas estructurales, entre las cuales se cuentan la reforma al Cdigo Tributario, la elaboracin de una estrategia detallada y un plan de implementacin de la reforma del sistema de pensiones de la seguridad social, la reforma de la Ley de Transferencias Municipales para neutralizar el 100% de las transferencias a los gobiernos locales a partir de 2007, entre otras. Se observa un serio atraso en el cumplimiento de esas reformas estructurales. Las condiciones sociales Datos preliminares no-oficiales de la Encuesta de Medicin de Nivel de Vida 2005 indican que la pobreza humana de Nicaragua se increment entre los aos 2001 y 2005. La inequidad en la distribucin del ingreso contina amplindose. Este agravamiento de la situacin parece haber ocurrido a pesar de que el pas en aos recientes ha recibido flujos considerables de ayuda oficial para el desarrollo y se ha beneficiado de una substancial condonacin de su deuda externa, ambos supuestamente destinados para financiar el combate a la pobreza. El gasto de reduccin de la pobreza se elev de 11.9% del PIB en el 2004 a 13.0% del PIB en el 2005, equivalente a US$ 669.0 millones y al 48.1% del gasto total presupuestario. En trminos per cpita, el gasto de reduccin de la pobreza se increment de US$ 95 en el 2004 a US$ 110 en el 2005 y se prev que siga aumentando hasta US$ 113 en el 2006. Debido a la inclusin del aspecto productivo en el nuevo concepto del gasto de reduccin de la pobreza, adoptado en el 2005, el gasto de capital o de inversin fija (especialmente proyectos de infraestructura vial y municipal) fue ms importante que el gasto corriente, correspondiendo al 55.3% del gasto de reduccin de la pobreza, equivalente a US$ 352.6 millones. El gasto corriente se concentr en subsidios (al consumo de energa elctrica, agua potable y al servicio de transporte colectivo de pasajeros en autobuses urbanos), aumentos salariales y compra de medicamentos, los cuales fueron financiados principalmente con los ingresos tributarios. Adems, se sostuvo la red de proteccin social, se brind asistencia a la niez y a las familias vulnerables en las zonas rurales y, por otro lado, se apoy a las comunidades indgenas. El financiamiento del gasto total para la reduccin de la pobreza en el 2005 se caracteriz por una mayor participacin de los ingresos tributarios y de las donaciones externas, as como por una menor participacin del Alivio HIPC y de los prstamos externos, en comparacin con el 2004.

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Del total del Alivio HIPC correspondiente al 2005, slo se asignaron US$ 121.2 millones, o 52.6%, al financiamiento de proyectos de reduccin de la pobreza, los que no fueron adicionales al gasto social ordinario que ya efectuaba el gobierno central. El 43.7% restante del Alivio HIPC del 2005 fue asignado a financiar los pagos de la deuda interna del gobierno central. El presupuesto nacional para el 2006 contina mostrando la prctica gubernamental de no asignar exclusivamente los recursos liberados del pago de la deuda externa al financiamiento de los proyectos de educacin, salud y saneamiento ambiental, al destinar aproximadamente el 43% del Alivio HIPC al financiamiento del gasto social total. El Proceso de la ERP: Estado Actual La ltima versin del Plan Nacional de Desarrollo ha sido publicada en Noviembre del 2005 haciendo referencia a los planes para el periodo del 2006-2010. Hay dos alteraciones que parecen significativas: el PND es ahora designado abiertamente como PRSP II, y se ha revisado la forma en como se plantea el sistema nacional de participacin. A los tres ejes del diagrama del sistema nacional de participacin y concertacin del PND 2005-2009 (Tcnico Ejecutivo, Poltico Administrativo y Concertacin Participacin) se agrega un cuarto, el Eje de Coordinacin con la Cooperacin. En otras palabras, el dilogo con la comunidad internacional pasa a ser incluido en el Sistema Nacional de Participacin, tomando como base de ese dilogo el plan nacional de armonizacin y alineamiento de la cooperacin, las mesas sectoriales y modalidades de cooperacin en apoyo al Estado de Nicaragua. Una investigacin reciente, basada en trabajo de campo, sobre el proceso de participacin en los territorios es bastante crtica. Entre sus conclusiones, ese estudio sostiene que ms que un proceso amplio de participacin con el envolvimiento de una gran diversidad de actores locales, el proceso fue una consulta en la cual los actores locales tuvieron muy pocas oportunidades de involucrarse y de incidir sobre las decisiones o controlarlas. El refuerzo institucional El CONPES reforzado EL CONPES necesitaba de una reforma substancial para recuperar su credibilidad. Esta reforma ocurri con el decreto No. 76-2005 de reorganizacin y funcionamiento. Por primera vez, el CONPES rene la representacin sectorial y la representacin territorial. Tambin por primera vez, a partir de este organismo se hace un esfuerzo sostenido por desarrollar relaciones institucionales con los Poderes del Estado y, por otro lado, para incorporar y respaldar propuestas provenientes no slo de sus miembros sino tambin de otras organizaciones de la sociedad civil. Otro aspecto que refuerza al CONPES es su posicin y su papel como expresin nacional del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin. Este sistema se estructura en tres niveles territoriales (municipal, regional/departamental y nacional) y en cuatro mbitos o ejes de gobernabilidad: poltico administrativo, tcnico ejecutivo, participacin y concertacin, y de coordinacin de la cooperacin. La poltica de descentralizacin Otra rea de renovacin y modernizacin del Estado que ha progresado es la poltica nacional de descentralizacin, que experiment una sbita e interesante resurreccin: se envolvi a la AMUNIC y a la Red por la Democracia y el Desarrollo Local en las discusiones y en colaboracin con estas organizaciones de la sociedad civil se procedi a reformular la poltica, que fue aprobada por el gobierno, firmada por el Presidente y publicada en un decreto en agosto del 2006. La comisin que haba elaborado la poltica de descentralizacin sigui trabajando en una propuesta de Estrategia Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local, para ser sometida a consulta en los territorios lo que ocurri en septiembre con el objetivo de mejorarla y aprobarla an dentro del periodo de mandato del gobierno. Finalmente, y con base en la estrategia, el gobierno quiere dejar elaborado un borrador de Programa Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local, definiendo los resultados esperados de corto, mediano y largo plazo, las entidades responsables, el tiempo de ejecucin y los recursos necesarios para

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implementar la estrategia. Este plan de accin apunta a la reduccin de la pobreza y al desarrollo local, para lo que persigue un objetivo intermedio, el mejoramiento de la gobernabilidad y est propuesto como un instrumento esencial para el alineamiento y armonizacin de la ayuda externa al desarrollo local en armona con el PND. Por otro lado, y a nivel ms prctico, el proceso de descentralizacin prosigui al aumentarse la partida de transferencias a las municipalidades y a travs de la descentralizacin de los servicios del sector pblico en el campo social y en el campo de los servicios de gestin de trmites. Adems, con el apoyo del FMI, se han estudiado los mecanismos necesarios para traspasar responsabilidades del gobierno central a los municipios, de forma de alcanzar la neutralidad fiscal de las transferencias y no provocar brechas financieras en el presupuesto. La descentralizacin avanz tambin en el campo social con la implementacin de una fase piloto (para 17 municipios de 9 departamentos) de la estrategia de Centros Proveedores de Servicios (CPS). Esta estrategia tiene como objetivo acercar los servicios sociales a los ciudadanos ms pobres y a los que habitan en comunidades dispersas y alejadas de los centros urbanos. La idea es reorientar la inversin social hacia los lugares donde esa inversin ya alcanz un cierto nivel, es decir, fortalecer y concentrar servicios sociales en ciertos centros, en vez de dispersarlos. Esos centros son reforzados con equipos, infraestructura en salud, agua, saneamiento y proteccin social. Este trabajo de focalizar las inversiones en los servicios sociales est siendo realizado en colaboracin con las municipalidades. Otra modalidad consiste en ampliar la cobertura de servicios a la poblacin a travs de las Unidades Proveedoras de Servicios Integrales, que prestan servicios de asistencia en planificacin familiar, capacitacin para el cuidado de la salud familiar, prevencin y deteccin del cncer crvico-uterino, servicios de odontologa para nios y adultos, orientaciones cvicas, orientaciones sobre la prevencin de la violencia intrafamiliar y registro civil de las personas. Refuerzo de los sistemas de seguimiento Se ha continuado el reforzamiento de los sistemas de evaluacin y seguimiento que constituyen uno de los legados ms tiles de este gobierno y del proceso de la ERCERP. Entre estos sistemas, los ms desarrollados son: el Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditoria (SIGFA), que ha sido beneficiado por la Ley de Administracin Financiera, que obliga a extenderlo a todos los entes descentralizados y autnomos en forma progresiva a partir del 2006, y ha sido reconocido por la Asamblea Nacional como nica fuente oficial para el seguimiento al presupuesto; a medida que la reforma de la administracin y finanzas pblicas avanza, el SIGFA se integra con diferentes subsistemas que interactan entre ellos y se vincula con sistemas conexos; el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP), que cre las Unidades Tcnicas de Inversin Pblica, avanz en el refuerzo de los sistemas de seguimiento fsicofinanciero de los proyectos de inversin, en el registro de todos los proyectos de inversin, en las tcnicas presupuestarias de mediano plazo y en los criterios de priorizacin de su cartera de proyectos; el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin (PASE), heredero del programa PASE y del proceso de consulta territorial asociado con el PND; durante el 2005, el PASE realiz la divulgacin de los Planes de Desarrollo Departamentales y Regionales y ayud a crear los Consejos Departamentales de Desarrollo; el Sistema Nacional de Seguimiento a Indicadores de Desarrollo (SINASID), que a pesar de todo el esfuerzo que ha sido invertido en su concepcin y desarrollo, no ha conseguido sobrepasar sus problemas de instalacin y transformarse en un instrumento til y eficaz de seguimiento; el Sistema de Informacin para la Cooperacin, SYSODA, un sistema de libre acceso a travs de la web que ha adquirido importancia en aos recientes, y que presenta la

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actividad de donaciones y prstamos concesionales que recibe de forma oficial Nicaragua; y finalmente el sistema basado en la matriz de seguimiento (PAM) asociada al acuerdo con el grupo de donantes de apoyo presupuestario.

Donantes, Asistencia y ERP El contexto al que se enfrenta la asistencia externa en Nicaragua sigue siendo el mismo: un gobierno que no tiene mucho apoyo de la poblacin en general, que est en una posicin antagnica frente al poder legislativo y tambin, en cierta medida, frente a otros poderes del Estado y que por eso se ha vuelto cada vez ms dependiente del apoyo de la cooperacin internacional. Las agencias de cooperacin han apoyado fuertemente al gobierno, el cual gan la confianza de los donantes, primero por su lucha contra la corrupcin de la administracin anterior, luego por su cooperacin con el FMI y su seriedad en mantener la estabilidad macroeconmica, y gradualmente tambin por sus esfuerzos en elaborar planes nacionales, independientemente de las debilidades en sus procesos de consulta. Cabe notar que la voluntad del gobierno de reducir la pobreza no es uno de los factores que promovieron la confianza de la cooperacin internacional. La mayora de los representantes de los donantes entrevistados en agosto del 2006 expresaron fuertes dudas sobre esta voluntad algo sobre el que estos informes han alertado hace aos pero no hay indicaciones que esto haya reducido su apoyo. La coordinacin de la ayuda Durante el ltimo ao ha continuado el desarrollo del Plan de Accin Nacional para Armonizacin y Alineacin. La ltima versin contiene ms metas e indicadores concretos en cada una de las secciones que lo forman: apropiacin y liderazgo, armonizacin, alineamiento, y gestin orientada a resultados. Nicaragua se ha ofrecido como pas piloto para una evaluacin del CAD para medir los avances en la agenda de Paris. En abril del 2006 una misin del CAD visit Nicaragua, y concluy que el pas est muy avanzado en la implementacin de la Declaracin de Paris, sin embargo, en la prctica los avances son ms limitados. En cuanto a la apropiacin, por ejemplo, la Asamblea Nacional no ha aprobado este Plan, por lo que no esta claro que pasar con el mismo despus de las elecciones. Tampoco est claro si todos los ministerios de lnea estn de acuerdo con todas las intenciones y metas del Plan. Con respecto a la alineacin con las estrategias y sistemas del gobierno, se ha registrado un avance concreto, ya que de acuerdo a la Ley de Administracin Financiera (Ley 550), toda la ayuda externa tendr a partir de ahora que estar registrada dentro del presupuesto anual. Eso implica tambin que toda la ayuda aparecer en el SIGFA, lo que contribuye fuertemente a la transparencia. Sin embargo, no toda la ayuda externa usa cuentas del gobierno. El BID, por ejemplo, no puede usar cuentas del gobierno y maneja sus fondos en cuentas separadas. Todava hay muchos donantes que prefieren mantener sus unidades de implementacin de proyectos. No todos los donantes estn de acuerdo con la intencin de reducir la parte atada de la ayuda, o de incrementar ayuda a travs de fondos comunes o apoyo presupuestario. Ha habido algn progreso, al menos en el papel, en aspectos como el establecimiento de un perodo oficial sin misiones de la cooperacin, avances en el marco presupuestario de mediano plazo y en la armonizacin de los donantes. Sin embargo, en la prctica el progreso ha sido menor, en parte porque los donantes tienen dificultad en someterse a reglas cuya creacin ellos mismos han apoyado, invocando la declaracin de Paris. La mayor parte de la ayuda todava se realiza a travs de proyectos y a nivel sectorial el gobierno muestra poco liderazgo en la ejecucin de los planes sectoriales y en coordinar la ayuda de los donantes para esa ejecucin. En consecuencia, los avances en el apoyo presupuestario ocurren en paralelo con la ayuda de proyectos, al mismo tiempo que conllevan sus propios costos de transaccin. En total, los costos de transaccin para el gobierno no han bajado todava como resultado del AP.

Apoyo presupuestario En su primer ao, las experiencias del Grupo de Apoyo Presupuestario, o Budget Support Group (BSG) han sido turbulentas. En la primera reunin anual para revisar la Matriz de Evaluacin del Desempeo (PAM), llevada a cabo a finales de mayo del 2005, los donantes quedaron en general satisfechos con el desempeo del gobierno, pero expresaron su preocupacin sobre la no aprobacin de varias leyes que estaban incluidas en el Programa del FMI, lo cual podra poner en riesgo la estabilidad macroeconmica en el futuro. El Grupo suspendi el desembolso del AP del 2005, que hizo depender de una carta de conformidad del FMI, que tena que confirmar que no haban problemas de estabilidad macroeconmica en el corto plazo y que slo faltaban las reformas estructurales para garantizar la estabilidad a mediano plazo. De esta forma, el BSG de hecho ha funcionado como un Grupo de Apoyo al Fondo, con el efecto de aumentar la presin sobre la Asamblea para aprobar varias leyes estructurales. Cabe destacar que en realidad el BSG da apoyo a un programa del FMI que va ms all de slo garantizar la estabilidad macroeconmica. El Fondo sigue poniendo condiciones muy detalladas, inmiscuyndose en contenidos exactos de leyes a ser aprobadas: una especie de microgestin, que lleva a una lucha continua entre los dos Poderes del Estado, con la Asamblea que casi siempre cambia las leyes propuestas, causando nuevas demandas del Fondo para reformas a las leyes y as creando nuevos conflictos. En contrapartida, hasta ahora, los donantes de AP no han usado su influencia poltica, al menos de forma eficaz, para mejorar la gobernabilidad o reducir la pobreza. La responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana En la opinin del gobierno, ha habido un progreso considerable en la rendicin de cuentas a la ciudadana. A partir de la discusin pblica de la ERCERP, se han creado y tornado ms accesibles al pblico sistemas de planificacin y seguimiento como el SNIP y el SIGFA, que proveen informacin sobre gastos. Por otro lado y a pesar de sus limitaciones, la participacin territorial en el PND, las reuniones que se realizaron a nivel de los departamentos y el estmulo por parte del gobierno central a la realizacin de los PDD representan tambin algn aumento en la transparencia y en la rendicin de cuentas hacia la ciudadana. El papel del CONPES es uno de los argumentos que el gobierno utiliza actualmente como prueba de que ha habido mejoras substanciales en la rendicin de cuentas. La representacin extendida de la sociedad civil en el CONPES, su apertura a las iniciativas y sugerencias de otras organizaciones, aunque no representadas directamente en el Consejo, y la poltica deliberada de su Secretaria Ejecutiva de reanudar lazos de cooperacin con otras instituciones del Estado, han contribuido significativamente a mejorar la calidad de la participacin, permitir un papel ms activo a las organizaciones de la sociedad civil y conferir al CONPES un protagonismo que haba perdido. Sin embargo, no olvidemos que el CONPES es un consejo consultivo del Presidente de la Repblica, por lo que su papel poltico y su incidencia dependen sobre todo de la voluntad del Presidente. Hay una dualidad en la percepcin de la sociedad civil sobre la transparencia y la rendicin de cuentas a nivel nacional. Sobre lo que ocurre en los niveles superiores de la jerarqua gubernamental, la percepcin dominante entre las personas que entrevistamos es que hay una disminucin en la transparencia, que hay cierta arrogancia y que la rendicin de cuentas es mayor a los donantes que a la ciudadana. Por otro lado, consideran que a otros niveles de la Administracin Central ha aumentado la transparencia y ha mejorado la rendicin de cuentas a la ciudadana. Cabe destacar que la Ley de Participacin Ciudadana es considerada muy positiva, como tambin lo es el nfasis que este gobierno asigna al seguimiento en general, al SIGFA y al SNIP en lnea y al seguimiento que se viene haciendo a las metas del milenio. La sociedad civil considera que entre los principales factores que han mejorado la transparencia y la rendicin de cuentas a la ciudadana, se cuentan sus esfuerzos de seguimiento a las polticas o actividades gubernamentales, tales como las auditorias sociales a los municipios; el seguimiento a la ejecucin de polticas pblicas; y el monitoreo al Presupuesto General de la Repblica y al estado de avance de las leyes en la Asamblea.

xi

En lo que se refiere a la rendicin de cuentas del Gobierno a la Asamblea Nacional, las relaciones entre los dos fueron casi siempre caracterizadas por un antagonismo considerable, con excepcin de algunas ocasiones en las que ciertas presiones, casi siempre externas, los obligaron a colaborar. Sin embargo hubo progresos innegables, como el hecho que la AN reconoci recientemente el SIGFA como nica fuente oficial para el seguimiento al presupuesto. Tambin aqu parece existir una relacin en dos niveles: antagnica y de confrontacin al ms alto nivel y de mayor entendimiento y cooperacin en los niveles inferiores de la jerarqua, o en relacin a cuestiones de carcter ms marcadamente tcnico. Parece legtimo concluir que hubo progreso en la clarificacin y sistematizacin de la informacin sobre la res pblica. Sin embargo, las cosas estn lejos de funcionar perfectamente, como se puede deducir de la evolucin del ndice de percepcin de la corrupcin de Transparencia Internacional, que indica una preocupante falta de impacto sobre el problema crucial de la corrupcin. La rendicin de cuentas a nivel local A nivel local, los municipios no tienen la misma percepcin optimista del proceso de participacin sobre el PND que existe en el gobierno central. Sin embargo, en el nivel municipal consideran que hubo algunas mejoras en la rendicin de cuentas del nivel central al local, y que la consulta del PND en los territorios y el sistema PASE ayudaron a que esto ocurriera. Por otro lado, los gobiernos locales rinden cuentas a la ciudadana a travs de los cabildos municipales y de los espacios de concertacin (Consejos de Desarrollo Municipal o CDM) donde se discuten, proponen y gestionan proyectos y estrategias de desarrollo local. A nivel municipal la situacin de rendir cuentas (alcaldas) y exigir cuentas (ciudadana) es muy compleja. Los pocos recursos transferidos del nivel central al local y las deficiencias tcnicas en las municipalidades no permiten desarrollar un sistema para que los gobiernos locales puedan transmitir informacin sobre sus acciones de una manera eficaz. Sin embargo, en algunos municipios existe mayor transmisin de informacin del quehacer gubernamental cuyo proceso depende de la voluntad poltica tanto del alcalde como de la suspicacia de la ciudadana representada en el municipio. En la mayora de los municipios, la participacin ciudadana dentro de los CDM es muy limitada y desorganizada, y en el peor de los casos, algunos CDM no estn funcionando en sus respectivos municipios. En trminos generales, falta en la ciudadana local la cultura y el inters para exigir cuentas a los gobiernos locales, y hay pocas iniciativas en pro del fortalecimiento de capacidades locales para la incidencia en estrategias de los gobiernos municipales. En cuanto a la percepcin local sobre la transparencia en la gestin de los gobiernos municipales, en este particular entran en juego la gestin del alcalde y los intereses polticos, y las opiniones estn fuertemente polarizadas. Una parte de los entrevistados a nivel municipal cree que hoy en da existe mayor transparencia en la gestin de los gobiernos locales, pero otro grupo no piensa de la misma manera, alegando que algunos alcaldes cometen actos de corrupcin con fines personales o bien utilizan fondos para fines polticos sin informar la fuente de financiamiento de los mismos. Los informes de la Contralora General de la Repblica indican que en general la transparencia ha aumentado a nivel municipal. En lo que se refiere a probidad tambin ha habido algn avance, pero los problemas del centro se reproducen frecuentemente en la periferia. Los municipios ms avanzados en la participacin de la poblacin y en la rendicin de cuentas lo hacen mejor que el gobierno central ya que la informacin queda disponible rpidamente y de forma comprensible para los ciudadanos; sin embargo, la mayor parte de los municipios estn todava lejos de alcanzar esa situacin ideal. Estas opiniones son compartidas por funcionarios municipales y por miembros de organizaciones de la sociedad civil que entrevistamos.

xii

A pesar de los esfuerzos realizados para aumentar la rendicin de cuentas y el seguimiento de las polticas pblicas no se han logrado muchos avances a ese respecto. Un aspecto positivo de la ERCERP fue el aumento de la conciencia por el gasto en pobreza, lo que hizo ms difcil para el gobierno recortar el mismo. Por otro lado, el gobierno ha neutralizado este efecto hasta cierto punto mediante la redefinicin del gasto en pobreza para que incluya gastos en infraestructura econmica, lo que le da mucha ms libertad para invertir en esa infraestructura y todava ser considerado gasto en pobreza. La pobreza parece haber aumentado en Nicaragua, pero quizs habra aumentado todava ms sin todo el esfuerzo de transparencia, de seguimiento y de rendicin de cuentas que se ha hecho, y que representa un progreso institucional apreciable. Si se mantienen, los sistemas de seguimiento y de rendicin de cuentas ayudarn, despus de un proceso de aprendizaje, a que se gaste mejor el dinero y a que se obtengan mejores resultados. En conclusin podramos decir que ha habido reales mejoras en la rendicin de cuentas a la ciudadana, sin embargo, estas mejoras no parecen haber tenido un impacto significativo sobre la reduccin de la pobreza, al menos por ahora. Observaciones finales: pobreza postergada. El gobierno ha dado muestras a lo largo de los cuatro aos anteriores de una envidiable energa, dedicacin y capacidad de trabajo al servicio de la reforma y modernizacin del Estado, y ha hecho muchas cosas bien incluyendo muchas que tienen que ver con la elaboracin del mismo PND y de los sistemas de seguimiento que le estn asociados. Donde en definitiva no ha aprobado es en la reduccin de la pobreza: a pesar de las sucesivas condonaciones de la deuda, de los 500 o 600 millones de dlares de AOD por ao y de la vlvula de escape de la emigracin, hay fuertes indicaciones de que la pobreza ha aumentado en Nicaragua. No obstante, no se puede hablar de fracaso. Al contrario, este gobierno conservador cumpli su papel con xito: creando condiciones favorables a la continuacin y al refuerzo del proceso de acumulacin de capital en Nicaragua, independientemente de las consecuencias en la pobreza. Todo ha tenido mayor prioridad que la reduccin de la pobreza: el crecimiento econmico, la reforma del Estado, la deuda interna, la situacin financiera del pas. Con el PND y con todos sus acuerdos con los donantes, el gobierno intent adems garantizar, en la medida de lo posible, la continuacin de esas condiciones, an despus de su salida del poder. Los donantes montaron todo el aparato del apoyo sectorial y del apoyo presupuestario de acuerdo a los mejores principios de la declaracin de Paris (en la forma, pero quizs menos en el contenido), pero no pensaron o no pensaron lo suficiente sobre si el crecimiento que estimularon fue suficientemente pro-pobre. Condonaron deuda y gastaron ms de 600 millones de dlares por ao en ayuda oficial al desarrollo, supuestamente para la reduccin de la pobreza y, a pesar de que hubo crecimiento econmico, la pobreza aument. Quizs la ms importante de todas las lecciones para el futuro sea una que poda haberse aprendido ya hace aos: que el crecimiento econmico no lleva automticamente a la reduccin de la pobreza. Ser deseable que los donantes puedan, finalmente, empezar a pensar, con el nuevo gobierno, respecto a lo que dignifica crecimiento pro-pobre y que no significa y en las implicaciones prcticas que todo eso pueda tener para la asistencia que ciertamente continuarn dando a Nicaragua, en parte porque ellos mismos necesitan de esa asistencia tanto como el propio pas.

xiii

1.

Introduccin

Este es el cuarto de cinco informes anuales sobre la estrategia de reduccin de la pobreza en Nicaragua, los cuales son producidos por el Institute of Social Studies (ISS) por encargo de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Asdi), como parte de un proyecto ms amplio de seguimiento de las estrategias de reduccin de la pobreza en Amrica Latina. En el primer informe anual, en el 2003, se formul la hiptesis de que la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza de Nicaragua (ERCERP), que haba sido publicada en julio del 2001 fuese una estrategia sin dueo, por el hecho que, a excepcin de los donantes, prcticamente nadie en el pas ni el Gobierno, ni la sociedad civil, ni los pobres se identificaba con o se apropiaba de la ERCERP. Los hechos en aos subsiguientes han confirmado esta hiptesis. El segundo informe, en el 2004, seal continuidades y cambios en la implementacin de la estrategia de reduccin de la pobreza. Entre las continuidades se incluyeron la implementacin de muchas de las polticas y proyectos relacionados con la lucha contra la pobreza ya sealados en el informe del 2003, as como ciertas tentativas de refuerzo institucional, en particular de los ministerios a nivel central. Entre los cambios merecen mencin la publicacin de la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua, el alcance del Punto de Culminacin de la Iniciativa HIPC por parte de Nicaragua y la importante condonacin de deuda externa asociada a ste, y la publicacin del Plan Nacional de Desarrollo Operativo. Este documento ha contado con una apropiacin ms fuerte por parte del Gobierno que la ERCERP; sin embargo el crecimiento econmico remplaza en l la reduccin de la pobreza como la principal prioridad. En el ao 2005 se acentu el hecho de que la ERCERP haba sido relegada a un plano secundario, sino de manera definitiva al menos por un largo perodo, tanto en el debate poltico como en las prioridades del Poder Ejecutivo. Esta situacin apareci como consecuencia de la confrontacin poltica entre los Poderes del Estado de Nicaragua, de la publicacin de la versin ms reciente del PND Operativo, denominada PND 2005-2009, y especialmente su aceptacin por parte de los donantes como reemplazo de la ERCERP, con la consecuente subordinacin de la reduccin de la pobreza al crecimiento econmico como prioridad central del Plan. Recurdese que el PND nunca ha gozado de un pleno respaldo poltico interno, nunca ha sido objeto de un amplio debate nacional, ni ha sido alimentado por las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional, principalmente en los gremios de productores nicaragenses. Sin embargo, este Plan, en su versin actual, es aceptado por la comunidad de donantes en su dilogo con el gobierno de Nicaragua. En el 2006, una vez ms, la pobreza ha sido un problema postergado. En el plano poltico la eleccin presidencial ha dominado la atencin pblica, en el plano econmico el PND privilegi al crecimiento sobre la reduccin de la pobreza, y en el plano financiero la primera prioridad ha sido el refuerzo de la situacin financiera del pas, mediante el aumento de las reservas internacionales, el pago de la deuda externa y el desendeudamiento del Banco Central de Nicaragua con el sistema financiero nacional. Basndose en la tesis cuya falsedad ha sido apuntada varias veces en nuestros informes - de la asociacin directa y automtica entre crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, el gobierno continu su poltica de priorizar la creacin de condiciones favorables al crecimiento sin preocuparse de la pobreza ni dar atencin a la naturaleza de ese mismo crecimiento. Sin embargo, tarde o temprano la realidad termina por imponerse an a las ilusiones ms confortables. A pesar de que la ms reciente encuesta de medicin de nivel de vida de la poblacin nicaragense se efectu a mediados del 2005, sus resultados preliminares an no han sido dados a conocer por las autoridades gubernamentales. El atraso gubernamental en su publicacin lleva naturalmente a preguntarse si el ndice de pobreza no habr aumentado durante el perodo 2002-2005. Tal interrogacin parece fundada: datos preliminares no-

oficiales de la encuesta indican que la pobreza humana de Nicaragua se increment en extensin (o sea, el ndice de pobreza aument) y profundidad (o sea, el crecimiento de la pobreza extrema es mayor que el de la pobreza), entre los aos 2001 y 20051. Si se confirma, este hecho es particularmente significativo y bastante chocante - en Nicaragua. Recurdese que se trata de un pas que en aos recientes ha recibido flujos considerables de ayuda oficial al desarrollo supuestamente destinada a ayudar a reducir la pobreza, y que ha beneficiado de una substancial condonacin de su deuda externa, liberando recursos que se supona seran utilizados para financiar el combate a la pobreza. Asimismo, la emigracin constituye, desde hace aos, una vlvula de escape para muchos pobres que no slo dejan de aparecer en las estadsticas de la pobreza por el simples facto de emigrar, sino que en su gran mayora empiezan a enviar dinero a sus familias en Nicaragua, contribuyendo a reducir la pobreza, especialmente cuando sta se mide en trminos de ingreso. Finalmente, recurdese el nivel de apoyo y de aprobacin que el gobierno Nicaragense ha recibido de casi todos los donantes fuertemente comprometidos al menos en el papel - con el objetivo de reducir la pobreza. Si a pesar de todas estas condiciones favorables a su reduccin la pobreza no disminuye, es difcil resistir la conclusin de que hay algo profundamente errado en la poltica gubernamental de reduccin de la pobreza, en las hiptesis sobre las cuales ella se encuentra basada y en la orientacin y papel de los principales donantes. El tema especial de este informe es la responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana y ms especficamente la rendicin de cuentas asociada con esa responsabilidad, frecuentemente designada por rendicin de cuentas hacia abajo. En particular, se tratar de si y hasta qu punto la ERCERP, el PND y todos los procesos que se encuentran asociados han contribuido para mejorar esa rendicin de cuentas, tanto a nivel nacional como a nivel local. Casi toda la informacin en la que este informe se basa fue recolectada antes de las elecciones de noviembre de 2006, las cuales, como se sabe, han sido ganadas por el candidato Daniel Ortega, del Frente Sandinista de Liberacin Nacional.

Largaespada et. al., 2006

2. 2.1.

Condiciones Polticas, Econmicas y Sociales Introduccin

En esta seccin se presenta un resumen de la evolucin de la situacin poltica, econmica y social en Nicaragua durante el ao 2006 . La situacin poltica se ha caracterizado por una disminucin de las confrontaciones entre los Poderes del Estado, asociada con un cambio en las prioridades de los partidos polticos, ahora ms orientados hacia las elecciones de noviembre. En el plano econmico, la situacin se caracteriza por una desaceleracin en el crecimiento econmico, con una tasa de crecimiento de unos 3%, sin mucho impacto sobe el desempleo, y una continuacin de los esfuerzos para mantener la estabilidad macroeconmica y para reforzar la situacin de las reservas internacionales. Finalmente, desde el punto de vista social hay indicaciones de que la pobreza habr aumentado, en extensin y en profundidad, entre el 2001 y el 2005; igualmente grave es el descenso de la tasa neta de escolarizacin primaria, que es al mismo tiempo, un ndice de pobreza actual y un factor importante de pobreza futura. 2.2. La situacin poltica

A medida que el pas ha avanzado en su calendario electoral, el protagonismo del Poder Ejecutivo va decayendo y las relaciones entre los Poderes del Estado han entrado en un perodo de cese de hostilidades. El presidente Enrique Bolaos ha tenido dificultad en encontrar su papel para los ltimos seis meses de gobierno El Presidente de la Repblica ha endosado la candidatura presidencial de su ex ministro de Hacienda y Crdito Pblico y candidato de la ALN. Sin embargo, el descenso de la popularidad del Presidente oblig al candidato de la ALN a distanciarse abiertamente de l. Los miembros del Gabinete del Presidente Bolaos se sumaran mayoritariamente hacia la fuerza de la ALN; sin embargo, sectores minoritarios apoyaron al PLC y al MRS. En el tramo final del perodo presidencial del Ing. Enrique Bolaos, se nota que la campaa electoral ha permitido ocultar la carencia de liderazgo presidencial para enfrentar problemas graves del pas tales como la situacin energtica. Sobre este tema, el presidente Bolaos no ha emprendido una sola iniciativa, excepto haber incrementado en una hora el tiempo solar y, a destiempo ha acudido al gobierno venezolano en busca de petrleo barato con la condicin de que el pas sudamericano condone la deuda de Nicaragua en el marco de la Iniciativa para Pases Pobres Muy Endeudados. Asimismo, se han multiplicado las acusaciones de corrupcin en contra de funcionarios de su gobierno. El presidente ha cerrado fila junto a sus funcionarios y desdeado las acusaciones, atribuyndolas a la campaa electoral. En el mbito socio econmico, el Gobierno no pudo resolver la demanda salarial de los mdicos del sector pblico que estuvieron en huelga durante 5 meses desde finales del ao pasado, a pesar de los costos en vidas humanas que esta huelga supuso. En contraste con la situacin de los mdicos, los transportistas si produjeron perturbacin suficiente para obligar al gobierno a satisfacer sus exigencias de subsidio para el transporte colectivo de pasajeros en la Ciudad de Managua. Sin embargo, la potencialidad de conflictos sociales es elevada. Una de sus manifestaciones ms recientes fue la huelga en la Direccin General de Ingresos, un lugar inesperado: sus trabajadores conocedores de primera mano de la recaudacin tributaria del pas fueron a la huelga reclamando ajustes salariales. El sistema regulatorio del pas se manifiesta en crisis. Por una parte, como una secuela de las reformas a la Constitucin del 2005, se present un conflicto sobre quin es el Director del Instituto Nicaragense de Telecomunicaciones y Correos (TELCOR) al haber una funcionaria que se resisti a aceptar su destitucin por el presidente de la Repblica. Pero lo ms grave del riesgo regulatorio se manifiesta en la crisis energtica, la cual supone cortes del servicio de energa hasta por ocho horas en distintos sectores del territorio nacional que causaron enormes prdidas en toda la economa del pas. Hubo una seria descordinacin entre la empresa distribuidora de energa elctrica Unin Fenosa y el ente regulador, el

Instituto Nicaragense de Energa, con acusaciones y quejas de ambas partes. Las tensiones en el sector energtico de Nicaragua se incrementaron por dos razones fundamentales: la primera es que no existieron iniciativas gubernamentales para enfrentar el dficit de energa del pas de manera inmediata y es improbable que tales iniciativas aparezcan antes de febrero del ao prximo; y la segunda fue la descoordinacin entre el ente regulador y Unin Fenosa.. Esta situacin incrementa el riesgo de que una de las partes, sea el Gobierno de Nicaragua o la empresa distribuidora, aleguen incumplimiento de contrato con causales suficientes para darlo por concluido. La Corte Suprema de Justicia resolvi sus dificultades para elegir a su presidente e integrar sus Salas, por lo cual ha salido del foco de atencin pblica y slo estar presente en la medida en que los conflictos de naturaleza poltica necesiten de su injerencia para resolverse. La situacin poltica de Nicaragua apareci dominada por las elecciones del cinco de noviembre. La victoria del candidato Daniel Ortega levanta la cuestin de lo que podr ser el gobierno, particularmente en el rea econmica. Al respecto, prominentes lderes empresariales del pas han dicho insistentemente en privado que no sentan pnico ante un eventual triunfo de Daniel Ortega, sino que consideran que el candidato del FSLN conoce cul es la realidad en que ejercera la presidencia ahora y adems que el nuevo contexto internacional hace a Nicaragua mucho ms dependiente del mundo capitalista de lo que ya fue en los aos ochenta. Por otra parte, consideran que prominentes miembros del FSLN forman parte del sector privado y tienen inversiones cuantiosas en el pas; todos estos factores juntos hacen poco probable que Daniel Ortega desarrolle una poltica hostil hacia el sector privado. En lo que se refiere a cambios en el rgimen poltico, se debe valorar la nueva correlacin de fuerzas surgida del proceso de transicin democrtica: durante los aos 80, el FSLN tuvo un control hegemnico y casi monoplico sobre el poder poltico; ahora, con un rgimen pluripartidista, el FSLN no tendr mayora absoluta en la Asamblea Nacional ni cuenta con un control partidista sobre el Ejrcito y la polica. 2.3. El desempeo econmico en el 2006

El escenario macroeconmico en el 2005 se caracteriz por una baja tasa de crecimiento econmico de 4%, un Producto Interno Bruto (PIB) Nominal equivalente a US$4,910 millones, una tasa de inflacin de 9.6% que contuvo un leve aumento de 0.4% en el salario promedio de los trabajadores que laboran en las empresas2, una tasa de desempleo abierto de la poblacin econmicamente activa de 5.6%3 -que es un punto porcentual menos que la registrada en noviembre de 2004-, y un coeficiente de Gini de 43.1% en la distribucin del consumo4. La economa da claras muestras de una desaceleracin de su tasa de crecimiento, la ayuda internacional aumenta pero sujeta al cumplimiento de las condicionalidades de reforma estructural del programa econmico del FMI, el gasto de inversin pblica muestra una notable cada y se observa una disminucin de actividad del inversionista privado, especialmente en el mercado financiero, en espera de los resultados de las elecciones nacionales. Para el 2006, se espera una tasa de crecimiento econmico de 3.0%, una tasa de inflacin del ndice de precios al consumidor nacional de 7.9%, una tasa de deslizamiento anual del tipo de cambio oficial de 5% y una tasa de desempleo global de 25.3% de la poblacin econmicamente activa. Con una poblacin total de 5.9 millones de habitantes, el Producto Interno Bruto (PIB) Per Cpita esperado en 2006 sera de US$901; con el nuevo dato de la

El poder adquisitivo de los salarios promedios de los entes autnomos y del gobierno central se incrementaron 13.4% y 7.4% respectivamente entre diciembre 2004 y diciembre 2005. 3 El principal problema del mercado laboral es el subempleo, que afecta aproximadamente al 40% de la poblacin econmicamente activa. 4 Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2005, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

poblacin total del pas de 5,142,098 habitantes, resultante del VIII Censo de Poblacin y IV de Vivienda de 2005, el PIB Nominal Per Cpita para 2006 se aproxima a US$1,025. Cuadro 2.1: Perfil econmico Octubre 2006
NICARAGUA PERFIL ECONMICO 2007 CONCEPTO UNIDAD DE MEDIDA 2002 2003 2004 2005 OCTUBRE 2006 2006 1/ 2007 2/

1. PRODUCTO INTERNO BRUTO Valor Real (3) Tasa de variacin Valor Nominal Tasa de Inversin Fija Real 2. POBLACIN Poblacin Total Tasa de variacin Poblacin Econmicamente Activa 3. PIB POR HABITANTE Y POBREZA Valor Real (3) Tasa de variacin Valor Nominal ndice de Pobreza (4) ndice de Pobreza Extrema (4) 4. COMERCIO EXTERIOR Exportaciones FOB Domsticas Valor Agregado de la Maquila Tasa de variacin de las Exportaciones FOB Importaciones CIF Tasa de variacin Saldo Comercial % del PIB Saldo en Cuenta Corriente % del PIB 5. RESERVAS INTERNACIONALES (5) Reservas Internacionales Brutas Meses de Importacin CIF Reservas Internacionales Netas Meses de Importacin CIF Reservas Internacionales Netas Ajustadas Variacin Absoluta de las RINAs 6. COOPERACIN EXTERNA Cooperacin Total Donaciones Prestamos 7. DEUDA PBLICA EXTERNA Saldo (6) Servicio Pagado Alivio HIPC del Pago de la Deuda Externa (7) 8. EJECUCION FISCAL (Gobierno Central) Ingresos Totales % del PIB Gastos Totales % del PIB Deficit (-) Supervit (+) Deficit/PIB 9. MONEDA Y BANCA Dinero o Medio Circulante (M1/PIB) Cuasidinero (Depsitos de Ahorro y a Plazos/PIB) Activos Lquidos en Crdobas (M2/PIB) Depsitos en Dlares/PIB Liquidez Global (M3/PIB) Crdito al Sector Privado/PIB 10. TASA DE INTERS (8) Moneda Nacional Activa (9) Pasiva (10) Moneda Extranjera Activa (9) Pasiva (10) 11. TASA DE INFLACIN (11) ndice de Precios al Consumidor Nacional (1999=100) Promedio Anual A Diciembre Tasa de inflacin del IPC Nacional Promedio Anual A Diciembre 12. SALARIO Y CANASTA DE CONSUMO BSICO Salario Promedio Nacional a diciembre Costo de la Canasta de Consumo Bsico a diciembre Cobertura del Salario sobre la Canasta de Consumo 13. TASA DE DESEMPLEO (12) Tasa de desempleo global Tasa de desempleo abierto Tasa de desempleo equivalente (13) 14. TIPO DE CAMBIO OFICIAL Al 31 de diciembre Tasa de variacin Promedio anual Tasa de variacin Memorandum: 15. PIB en precios corrientes 16. PIB en precios constantes
1/: Preliminar. 2/: Pronstico elaborado por Nstor Avendao, octubre 2006. 3/: Tipo de cambio utilizado: C$12.68/US$1.00 (promedio del ao de 2000).

Millones de Dlares de 2000 Por Cientos Millones de Dlares Porcentajes del PIB Real

57,376 4,102 0.8 4,026 22.0

61,959 4,205 2.5 4,102 22.2

71,661 4,419 5.1 4,496 22.5

82,162 4,596 4.0 4,910 21.9

92,994 4,734 3.0 5,293 21.8

104,095 4,923 4.0 5,642 23.2

Miles de Habitantes Por Cientos Miles de Personas

5,342 2.6 1,979

5,482 2.6 2,060

5,626 2.6 2,145

5,774 2.6 2,233

5,912 2.4 2,319

6,052 2.4 2,409

Dlares de 2000 Por Cientos Dlares Porcentajes de la Poblacin Total Porcentajes de la Poblacin Total

768 -1.8 754 45.7 15.0

767 -0.1 748 45.5 14.8

785 2.4 799 44.9 14.3

796 1.3 850 44.4 13.9

801 0.6 895 44.1 13.6

813 1.6 932 43.6 13.3

Millones de Dlares Millones de Dlares Millones de Dlares Por Cientos Millones de Dlares Por Cientos Millones de Dlares Porcentajes del PIB Millones de Dlares Porcentajes del PIB

672 561 111 -4.5 1,754 -1.2 -1,082 -26.9 -699 -17.3

737 605 133 9.7 1,880 7.2 -1,143 -27.9 -651 -15.9

923 756 167 25.1 2,192 16.6 -1,270 -28.2 -696 -15.5

1,053 858 195 14.1 2,595 18.4 -1,542 -31.4 -800 -16.3

1,196 950 246 13.6 2,829 9.0 -1,633 -30.9 -729 -13.8

1,340 1,070 270 12.1 2,762 -2.4 -1,422 -25.2 -682 -12.1

Millones de Dlares Nmero de Meses de Importacin Millones de Dlares Nmero de Meses de Importacin Millones de Dlares Millones de Dlares

454 3.1 275 1.9 64 48

504 3.2 308 2.0 82 18

670 3.7 451 2.5 211 128

730 3.4 537 2.5 282 71

840 3.6 800 3.4 495 213

934 4.1 893 3.9 565 70

Millones de Dlares Millones de Dlares Millones de Dlares

461 248 213

587 284 303

648 307 341

431 169 262

573 202 371

550 250 300

Millones de Dlares Millones de Dlares Millones de Dlares

6,363 158 217

6,596 102 214

5,391 76 202

5,348 89 215

4,459 109 200

4,697 134 176

Millones de Crdobas Porcentajes del PIB Millones de Crdobas Por Cientos Millones de Crdobas Porcentajes del PIB

8,563 14.9 11,501 20.0 -2,938 -5.1

10,151 16.4 13,994 22.6 -3,843 -6.2

12,231 17.1 16,184 22.6 -3,953 -5.5

14,708 17.9 18,925 23.0 -4,217 -5.1

17,444 18.8 23,092 24.8 -5,647 -6.1

19,915 19.1 24,156 23.2 -4,241 -4.1

Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB

7.2 7.6 14.8 29.7 44.5 19.7

8.0 9.1 17.1 30.1 47.1 23.8

8.5 9.3 17.8 30.0 47.8 26.2

9.3 9.0 18.3 29.2 47.5 29.7

9.8 9.3 19.1 28.1 47.1 30.7

10.2 9.6 19.8 31.0 50.7 31.6

Por Cientos Por Cientos

15.7 7.3

14.4 4.5

12.5 4.5

9.4 4.4

13.0 5.2

11.0 5.0

Por Cientos Por Cientos

11.9 6.1

11.4 3.9

10.0 3.4

10.4 3.9

12.0 4.5

11.0 4.3

Por Cientos Por Cientos Por Cientos Por Cientos

117.7 119.4 3.7 3.9

124.0 127.2 5.3 6.5

134.5 138.9 8.5 9.3

147.4 152.2 9.6 9.6

160.6 164.2 9.0 7.9

172.9 175.7 7.6 7.0

Crdobas Crdobas Por Cientos

3,223 2,120 152.0

3,479 2,312 150.5

3,810 2,565 148.6

4,452 2,795 159.3

4,894 3,101 157.8

5,286 3,380 156.4

Porcentajes de la PEA Porcentajes de la PEA Porcentajes de la PEA

25.0 12.4 12.6

26.1 13.5 12.7

25.6 12.9 12.6

25.1 12.5 12.6

25.3 12.7 12.6

24.9 12.3 12.6

Crdobas por US$1.00 Por Cientos Crdobas por US$1.00 Por Cientos

14.67 6.0 14.25 6.0

15.55 6.0 15.11 6.0

16.33 5.0 15.94 5.5

17.15 5.0 16.73 5.0

18.00 5.0 17.57 5.0

18.90 5.0 18.45 5.0

Millones de Crdobas Millones de Crdobas de 1994

57,376 28,088

61,959 28,796

71,661 30,277

82,162 31,482

92,994 32,417

104,095 33,724

4/: Los ndices de pobreza y de pobreza extrema que fueron obtenidos en las encuestas de medicin de nivel de vida corresponden a los aos de 1993, 1998 y 2001. Los otros datos son estimados por el autor. 5/: Netas, segn metodologa FMI. Para 2006, se incluye la condonacin de US$202 millones que se adeudaban al FMI. 6/: Incluye la reduccin de la deuda con pases que no son miembros del Club de Pars y la recompra del remanente de la deuda con la banca comercial con la Inciativa HIPC en 2007 y 2008. 7/: Concedido slo por el Club de Pars y los organismos financieros multilaterales (BM/IDA, BID, BCIE, FMI, OPEC, Otros). 8/: No incluye factor de mantenimiento de valor, que es igual a la tasa de devaluacin nominal acumulada en cada ao. 9/: Hasta 1998, promedio simple; a partir de 1999, promedio ponderado. Tasa para prstamos de corto plazo a fin de perodo. 10/: Hasta 1998, promedio simple; a partir de 1999, promedio ponderado. Tasa para depsitos a a plazo de 1 mes, fin de periodo. 11/: La tasa de inflacin de la Ciudad de Managua era el nico indicador del comportamiento de los precios al consumidor en el pas hasta el ao de 2000. 12/: Estimada por el autor desde 2002; igualmente los datos de la poblacin econmicamente activa del pas. 13/: Asociada con la tasa de subempleo. El subempleo es el principal problema estructural que afecta al mercado laboral, al estimarse en un 40% de la PEA en 2005. Fuente: Hasta 2005, datos oficiales; 2006-2007, estimaciones del autor. Elaborado por Nstor Avendao, economista. Octubre 2006.

El dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos tiende a mantenerse estable en un nivel cercano al 14% del PIB, resultante de exportaciones domsticas de bienes FOB de US$950 millones, un valor neto de la maquila de US$246 millones, importaciones de bienes CIF de US$2,829 millones, pago de la deuda externa de US$110 millones y remesas familiares que transitan a travs del sistema financiero y las casas intermediadoras por US$750 millones. La cooperacin externa se estima en US$593 millones, en caso de que se cumplan las metas macroeconmicas y, especialmente, las reformas estructurales incluidas en el programa del Fondo Monetario Internacional (FMI). Aunque no se prev la conclusin de las reestructuraciones de deudas con pases que no son miembros del Club de Pars en el marco de la Iniciativa HIPC y del remanente de la recompra de la deuda con la banca comercial realizada en diciembre de 1995, Nicaragua obtuvo una nueva reduccin de la deuda externa, gracias la Iniciativa de Reduccin de la Deuda Multilateral (MDRI por sus siglas en ingls), de US$202 millones y US$694 millones que se adeudaban al FMI y al Banco Mundial (BM/IDA) respectivamente. Esto facilitar una mayor disponibilidad de recursos presupuestarios para el avance hacia las Metas de la Cumbre del Milenio. La poltica fiscal y la poltica monetaria son y continuarn siendo ms de lo mismo: contraccin del dficit fiscal, antes del registro de las donaciones externas, hasta un nivel cercano al 6.0% del PIB Nominal (o en precios corrientes) y una tasa de crecimiento de la base monetaria similar a la del PIB Nominal, que se pronostica en 13.2%. Las restricciones fiscales y monetarias continuarn apuntando a la proteccin de las reservas internacionales y al mantenimiento de la estabilidad macroeconmica acompaado de un anmico crecimiento econmico, sin mucho impacto sobre el empleo, ya que para reducir en 1 punto porcentual la tasa de desempleo abierto (de 12.7%) el PIB Real (o en precios constantes) tiene que crecer entre 6% y 7% anual. El FMI, en su afn de imponer sus metas extremadamente ortodoxas an en un ambiente electoral de un pas pobre y endeudado como sigue siendo Nicaragua, condiciona la ayuda internacional en divisas lquidas de apoyo a balanza de pagos de US$224 millones provenientes de organismos financieros multilaterales y pases europeos al cumplimiento de las siguientes reformas estructurales: reformar el Cdigo Tributario el 31 de marzo de 2006 (esta es la nica reforma hasta ahora aprobada por la Asamblea Nacional); elaborar una estrategia detallada y un plan de implementacin de la reforma del sistema de pensiones de la seguridad social el 30 de junio de 2006, para que sea aprobada por el nuevo gobierno de forma a garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones; reformar la Ley de Transferencias Municipales el 30 de junio de 2006 y el marco legal de los municipios para garantizar una descentralizacin efectiva, con el fin de neutralizar el 100% de las transferencias de ingresos del Gobierno Central a los gobiernos locales a partir de 2007; reformar la Ley de Estabilidad Energtica el 31 de agosto de 2006, para eliminar controles sobre el mercado de ocasin de energa y del mercado de hidrocarburos.; publicar un plan detallado para la implementacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal el 31 de agosto de 2006, para que sea aprobada por el nuevo gobierno para fortalecer las finanzas pblicas mediante el establecimiento de reglas numricas y procedimientos para el diseo e implementacin de la poltica fiscal; y presentar nuevas reformas del sistema financiero nacional al gabinete econmico el 31 de agosto de 2006, con los siguientes propsitos: fortalecer la independencia y la posicin financiera del BCN; continuar las reformas del marco legal del sistema financiero; fortalecer la estructura para la administracin de la titulacin de tierras; eliminar las mximas tasa de inters de las micro-financieras; otorgar inmunidad a las autoridades de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras

(SIBOIF); mejorar el papel de la SIBOIF en las vigilancias de las principales adquisiciones de las instituciones financieras; y aprobar la Ley Anti-Droga y la Ley Anti-Terrorismo. Se observa un serio atraso en el cumplimiento de esas reformas estructurales, lo que podra implicar el congelamiento de prstamos externos de US$70 millones provenientes del FMI, BID y BM/IDA, que son destinados al aumento de las reservas internacionales, al pago de la deuda externa y al desendeudamiento del BCN con el sistema financiero nacional: Los choques externos provenientes de la volatilidad de los precios internacionales del petrleo que alteran la presin inflacionaria baja y estable y las condicionalidades macroeconmicas y de reforma estructural del FMI contribuyen para el estancamiento de la estabilizacin macroeconmica y el crecimiento anmico de la produccin en Nicaragua. En el Anexo 1 se presenta una sntesis de la evolucin de la economa de Nicaragua, y en particular de su ajuste macroeconmico, desde 1990 en forma de grficos. Para el 2007, se prev5 una tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto Real en el nivel de 4%, junto a un incremento la inversin fija desde 21.8% del PIB en el 2006 a 23.2% del PIB. El volumen de las exportaciones de bienes y servicios crecer a una tasa anual de 11.4%, mientras que el volumen de las importaciones de bienes y servicios aumentar en 9.1%. La tasa de desempleo abierto disminuir hasta 12.3% y el ndice de pobreza humana tender a ubicarse en el nivel de 43.6% de la poblacin total del pas. El dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos bajar hasta el 12.0% del PIB, las reservas internacionales brutas arribarn a los US$934 millones, y el saldo de la deuda externa se perfila en el nivel de US$4,697 millones. Se reducir el dficit fiscal y se estima que las prximas autoridades gubernamentales mantendrn la tasa de deslizamiento anual del tipo de cambio oficial en el 5%. 2.4. 2.4.1 Las condiciones sociales La pobreza humana de Nicaragua

La cuarta y ms reciente encuesta de medicin de nivel de vida de la poblacin nicaragense se efectu a mediados del 2005, pero las autoridades gubernamentales han tardado en dar a conocer sus resultados preliminares. Cabe recordar que la tercera encuesta realizada en el 2001 concluy que el 45.8% de la poblacin total de 5.2 millones de habitantes era pobre y, entre los pobres, el nmero de personas afectadas por la extrema pobreza era igual al 15.1% de la poblacin total. El atraso gubernamental en la publicacin de, por lo menos, los datos preliminares de la cuarta encuesta de la pobreza han levantado en varios crculos la suspicacia que el ndice de la pobreza y el ndice de la pobreza extrema hayan aumentado durante el perodo 2002-2005. Algunos indicadores macroeconmicos oficiales observados entre el 2002 y el 2005 refuerzan dicha suspicacia: sin considerar la grave inequidad en la distribucin del ingreso, el crecimiento econmico promedio anual fue de 3.1% mientras la poblacin creca a un ritmo promedio anual de 2.6%; el Producto Interno Bruto per cpita se elev de US$788 en el 2001 a US$850 en el 2005 y en trminos reales creci 0.4% promedio anual en esos cuatro aos. Por otro lado, de acuerdo con la Ley de Okun, que determina la relacin entre la variacin de la tasa de desempleo abierto y la tasa de crecimiento de la produccin de bienes y servicios, la evidencia emprica de Nicaragua demuestra que la reduccin de 1 punto porcentual de la tasa de desempleo abierto requiere que la tasa de crecimiento anual del Producto Interno Bruto Real sea de 7.2%. Otro elemento que se debe tener en cuenta para explicar el silencio gubernamental sobre el comportamiento de la pobreza en Nicaragua es el resultado del VII Censo de la Poblacin y IV

Ver en el Anexo 2 una previsin ms detallada e indicaciones sobre los supuestos en los que se basa la previsin.

Censo de Vivienda de 2005, el cual fue publicado tardamente e indica que en el 2005 la poblacin total del pas fue de 5,142,098 habitantes, con una densidad de 42.7 habitantes/km y una tasa de crecimiento intercensal de 1.7% promedio anual entre 1995 y 2005 o sea, una cifra completamente distinta de los 2.6 por ciento mencionados en el prrafo anterior. Cabe recordar que la proyeccin oficial de la poblacin total de Nicaragua para el 2005 (antes de conocerse los resultados del censo), de acuerdo con cifras publicadas por el Banco Central de Nicaragua, era de 5,774.4 miles de habitantes, por lo cual se observ una reduccin de 632.3 miles de habitantes con el resultado del censo6. Tambin cabe recordar que el ndice de pobreza humana de la tercera encuesta de medicin de nivel de vida del 2001 se bas en una poblacin total proyectada de 5,205.0 miles de habitantes, superior a la obtenida con el censo. Por otro lado, la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin fue de 1.7% durante el perodo 1995-2005, mientras que en 1995 era de 3.0%. La drstica reduccin de dicha tasa es bastante discutible porque, de acuerdo con la Encuesta Nicaragense de Demografa y Salud de 2001, en Nicaragua se observaba una tasa de fecundidad de las ms altas de Latinoamrica, 3.8 hijos promedio por mujer en edad frtil, las mujeres en extrema pobreza tienen una tasa de fecundidad dos veces ms elevadas que las mujeres no pobres, la tasa global de fecundidad es de 1.7 para mujeres con educacin superior y de 5.2 para mujeres que carecen de instruccin y un factor determinante es que el 46% de las adolescentes a los 19 aos de edad han estado alguna vez embarazada. Sin embargo, si aceptramos el menor nmero de habitantes del pas resultante del Censo de Poblacin 2005, el valor preliminar del Producto Interno Bruto per cpita de 2005 equivalente a US$850.3 sera sustituido con el nuevo valor de US$955, y se proyecta un valor de US$1,027 para 2006 si el PIB Real llegase a crecer 3.7%, tal como lo program el gobierno desde el tercer trimestre de 2005. Con la correccin estadstica de la poblacin en 2005, adems del reajuste del 70% del PIB Real realizado a finales de 1999 y revisado en el 2000, Nicaragua ha dejado de ser un pas pobre en el 2006, al superar su ingreso interno bruto per capita promedio anual la barrera de los mil dlares. Con base en todas las observaciones arriba mencionadas, es muy posible que el ndice de pobreza humana de Nicaragua se haya incrementado durante el perodo 2001-2005, aunque en el ltimo ao de dicho perodo se observ un notable aumento del gasto de reduccin de la pobreza hasta el 13.0% del PIB y el 50.4% del gasto pblico (incluyendo las amortizaciones de la deuda gubernamental externa e interna), aunque sobre la base de una nueva definicin de dicho gasto7. Esto parecen confirmarlo datos preliminares no-oficiales de la Encuesta de Medicin de Nivel de Vida 20058, los cuales indican que la pobreza humana de Nicaragua se increment entre los aos 2001 y 2005.

El 19 de junio del 2006, los medios de informacin pblica comunicaron que (en el INEC) Tampoco han explicado qu impacto tuvo en los resultados del censo, la prdida de casi 100 mil boletas, lo que aumenta las dudas sobre los datos del supuesto decrecimiento de la poblacin. 7 En forma extraoficial, sobre la base de informacin de la IV Encuesta de Medicin de Nivel de Vida del 2005, recientemente se ha divulgado en algunos medios de comunicacin pblica del pas que el ndice de pobreza humana de Nicaragua fue de 47.1%, mientras que el ndice de pobreza extrema alcanz el nivel de 16.0%. 8 Largaespada et al., 2006.

El consumo y el ingreso se concentran siempre de forma mayoritaria en el 10% de la poblacin, especialmente en el caso de los hogares urbanos y en el Departamento de Managua. Las diferencias entre pobres extremos y no pobres continan siendo significativas, ya que en el 2001 por cada crdoba (en precios corrientes) de consumo en el quintil ms pobre, el ms rico consuma C$8.78, mientras que en el 2005 el consumo se contrae levemente, hasta C$7.67. La inequidad en la distribucin del ingreso contina amplindose. La desigualdad en la distribucin del ingreso, con un Coeficiente de Gini de 0.57, es ms alta que la desigualdad de la distribucin del consumo, con un Coeficiente de Gini de 0.44. Los perfiles de un pobre urbano y de un pobre rural en Nicaragua no varan en gran forma: ambos coinciden en que la necesidad prioritaria que tienen que satisfacer, o sea su principal preocupacin, es comer; la segunda necesidad de una familia pobre rural es poseer tierra mientras que la desganada necesidad de una familia pobre urbana es tener empleo; y para ambos pobres, el urbano y el rural, la vivienda es la tercera necesidad, la cuarta es salud, la quinta es educacin, y la sexta tener acceso a agua segura y a saneamiento ambiental. 2.4.2 La prioridad del gasto de reduccin de la pobreza en el gasto pblico total

Tomando en cuenta los datos del informe de liquidacin presupuestaria de 2005, elaborada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y presentada a la Asamblea Nacional a ms tardar en marzo del 2006, el gasto de reduccin de la pobreza se elev de 11.9% del PIB en el 2004 a 13.0% del PIB en el 2005, al totalizar C$10,663.4 millones equivalentes a US$669.0 millones y al 48.1% del gasto total presupuestario (incluyendo en este total el pago de amortizaciones de la deuda gubernamental externa e interna). En trminos per cpita, el gasto de reduccin de la pobreza se increment de US$95 en el 2004 a US$110 en el 2005 y se prev que siga aumentando hasta US$113 en el 2006. Cabe mencionar que el gasto de reduccin de la pobreza del 2004 incorpora a la nueva redefinicin de dicho gasto aprobada para el 2005 (ver Guimares y Avendao, 2006: 22-23), por lo cual se puede aseverar que dicho gasto se increment 1.1 puntos porcentuales del PIB en el 2005 respecto al 20049.

Sera conveniente que la Secretara Tcnica de la Presidencia corrija la serie histrica del gasto de reduccin de la pobreza, que se inicia desde 2001 (debido a que Nicaragua arrib al Punto de Decisin de la Iniciativa HIPC en diciembre del 2000), con el propsito de conocer el comportamiento de este gasto y su correlacin con el comportamiento del ndice de pobreza humana del pas.

Figura2.1
GASTO DE LA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA DE NICARAGUA EN 2005: C$10,663.4 MILLONES
Transferencias Municipales 8.06% Empresa Nicaraguense de Acueductos y Alcantarillados (ENACAL) 0.24% Instituto Nicaraguense de Fomento Municipal (INIFOM) 1.41% Instituto de la Vivienda Urbana y Rural (INVUR) 1.77% Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) 1.02% Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (MECD) 23.76%

Comisin Nacional de Energa (CNE) 1.65% Otras Instituciones 7.51%

Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) 3.80%

Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) 7.51%

Instituto de Desarrollo Rural (IDR) 4.88% Presidencia de la Repblica 0.71% Consejo Supremo Electoral (CSE) 0.03% Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI) 6.69%

Ministerio del Trabajo (MITRAB) 0.43% Ministerio de la Familia (MIFAMILIA) 3.59% Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARENA) 2.28%

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) 0.18% Ministerio de Gobernacin (MINGOB) 0.02%

Ministerio de Salud (MINSA) 24.48%

Fuente: Con base en datos del Informe de Liquidacin del Presupuesto 2005, MHCP

Debido a la inclusin del aspecto productivo en el nuevo concepto del gasto de reduccin de la pobreza adoptado en el 2005, el gasto de capital o de inversin fija fue ms importante que el gasto corriente en este objetivo presupuestario, correspondiendo al 55.3% del gasto de reduccin de la pobreza, o sea C$5,901.3 millones equivalentes a US$352.6 millones. Entre estos proyectos de inversin, se distinguen los de la infraestructura vial y municipal. El 44.7% del gasto de reduccin de la pobreza, o sea C$4,762.1 millones equivalentes a US$284.5 millones, se destin a gasto corriente, el cual se concentr en subsidios para el consumo de energa elctrica, agua potable y servicio de transporte colectivo de pasajeros en autobuses urbanos , aumentos salariales y compra de medicamentos, los cuales fueron financiados principalmente con los ingresos tributarios. Entre los principales proyectos implementados en la estrategia de reduccin de la pobreza en el 2005, por institucin pblica, cabe mencionar los siguientes: Presidencia de la Repblica: Sistema Nacional de Concertacin, Coordinacin, Informacin y Participacin (PASE); Fondo Social Suplementario; y Programas de Atencin a la Poblacin de Escasos Recursos. Ministerio de Gobernacin: Seguridad Ciudadana. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: Direccin y Coordinacin Ordenamiento de la Propiedad; Coordinacin Delegaciones de la Propiedad; y Cuantificacin e Indemnizacin de la Propiedad. Ministerio de Fomento, Industria y Comercio: Apoyo a la Innovacin Tecnolgica en Nicaragua; Proyecto de Competitividad, Aprendizaje e Innovacin; y Registro de la Propiedad Intelectual. Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes: Servicios de Educacin Primaria; Servicios de Educacin Secundaria; y Programa de Apoyo a las Polticas del Sector Educativo y Descentralizacin (PAPSE). Ministerio Agropecuario y Forestal: Asistencia Alimentaria para personas Afectadas por Desastres; Proyecto de Tecnologa Agropecuaria; y Apoyo a Familias Rurales en Zonas Afectadas por Sequa e Inundaciones.

10

Ministerio de Transporte e Infraestructura: Mejoramiento de Caminos Rurales (Adoquinado); Rehabilitacin de Carreteras; y Rehabilitacin de Caminos Secundarios. Ministerio de Salud: Gestin Administrativa Financiera (de actividades centrales y de servicio de salud a las personas). Ministerio del Trabajo: Apoyo a la Formacin Profesional de Hostelera y Turismo en Nicaragua; Programa de Capacitacin en Autoconstruccin de Viviendas; e Instituto Nacional Tecnolgico. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales: Programa Socioambiental y Desarrollo Forestal (POSAF II); Segundo Proyecto de Municipios Rurales; y Programa de Apoyo al Sector Medio Ambiente de Nicaragua. Ministerio de la Familia: Programa de Atencin Integral a la Niez Nicaragense (PAININ II); Red de Proteccin Social MINSA; y Red de Proteccin Social MECD. Instituto de Desarrollo Rural: Programa de Reactivacin Productiva Rural; Rehabilitacin de Caminos Rurales; y Fomento a la Produccin de Granos Bsicos. Fondo de Inversin Social de Emergencia: Obras Viales; Sistemas de Agua potable; y Rehabilitacin de Escuelas Primarias y Preescolares. Instituto de la Vivienda Urbana y Rural: Programa Multifase para Viviendas de Inters Social (I Fase). Instituto Nicaragense de Fomento Municipal: Segundo Proyecto de Municipios Rurales; Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal; y Programa de Fortalecimiento de la Gestin Municipal y desarrollo Local (PROGESTIN). Figura 2.2

GASTO DE LA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA

700 600 500 16

13.0 11.1 9.1 11.9

14 12 10 8 6 4 2 0

EN MILLONES DE DLARES

400 300 200 100 0

637.1 364.6 453.5 533.9

2002

2003

2004

2005

GASTO DE REDUCCIN DE LA POBREZA

EN PORCENTAJES DEL PIB

Fuente: Con base en datos del Informe de Liquidacin de los Presupuestos2002-2005, MHCP, y del BCN.

Por otro lado, siempre de acuerdo con datos gubernamentales y con la nueva definicin del gasto de reduccin de la pobreza establecido en el 2005, el 67.0% del gasto total para la reduccin de la pobreza se concentr en el primer nivel de incidencia directa en la reduccin de la pobreza. El gasto ms importante en este nivel fue el de los subsidios al transporte colectivo de pasajeros en la Ciudad de Managua, agua potable y energa elctrica. El gobierno

EN PORCENTAJES DEL PIB

11

transfiri C$204 millones, equivalentes a US$12.2 millones, a las empresas distribuidoras de energa elctrica con el fin de contener el alza de las tarifas por los mayores costos del petrleo y sus derivados, debido a que el 80% de la generacin de electricidad en el pas es ofrecido por plantas trmicas. Adems, se sostuvo la red de proteccin social, se brind asistencia a la niez y las familias vulnerables en las zonas rurales y, por otro lado, se apoy a las comunidades indgenas. Las transferencias a las municipalidades aumentaron, como un porcentaje de los ingresos tributarios, de 4% en el 2004 a 6% en el 200510, lo que ha sido aprobado por la Asamblea Nacional al acelerar el ritmo de las mismas contemplado en la Ley N 466, Ley de Transferencias Presupuestarias de los Municipios de Nicaragua, aprobada el 13 de julio del 2003 y publicada en La Gaceta N 157 del 20 de agosto de 2003. As, el monto de las transferencias municipales se elev de un monto equivalente de US$25.7 millones en el 2004 a US$51.5 millones en el 2005. Las municipalidades asignaron estos recursos principalmente a la construccin de infraestructura municipal. As mismo, se observ que la inversin en la construccin y el mantenimiento de caminos rurales se afect por los atrasos en la aprobacin de los recursos y los procesos de licitacin de las obras; se incorporaron 1,428 maestros para ampliar la cobertura educativa en los niveles preescolar, primario y secundario, pero se regazaron y concluyeron otros programas de educacin tcnica; se observ un mayor abastecimiento de medicamentos, cuatro veces mayor que el valor efectivamente gastado en 2004; y se atrasaron tanto la ejecucin de proyectos integrados de agua potable ManaguaPeriferia y Estel-Ocotal, como el proyecto de saneamiento ambiental del Lago de Managua. El segundo nivel de incidencia, denominado fortalecimiento de capacidades para mejorar el ingreso, particip con el 25.0% en el gasto total de reduccin de la pobreza, mediante la ejecucin de los proyectos de carreteras troncales y de la educacin secundaria y tcnica, que compensaron los atrasos en la licitacin de proyectos de energa elctrica que realiza la Comisin Nacional de Energa y de otros proyectos impulsados por el Instituto de Desarrollo Rural. El tercer nivel de incidencia, denominado fortalecimiento institucional, gobernabilidad y clima de negocios, absorbi el 11.5% del gasto total de reduccin de la pobreza. En el mbito del fortalecimiento institucional, se distinguieron los sectores de la educacin y el desarrollo local; en el rea de gobernabilidad, se gastaron pocos recursos en el fortalecimiento de la justicia y de la contralora; en cuanto a la mejora del clima de negocios, se destacaron las acciones relacionadas con el ordenamiento de la propiedad y la promocin de las exportaciones; y sobre los censos y las encuestas, en junio del 2005 se realizaron simultneamente el Censo Nacional de Poblacin, cuyo resultado fue preliminarmente publicado en julio de 2006 y Vivienda una poblacin total de 5.1 millones de habitantes y una tasa de crecimiento promedio anual de 1.7% durante el perodo 1995-2005, y la IV Encuesta de Medicin de Nivel de Vida de la Poblacin, cuyos resultados preliminares no se encuentran disponibles 14 meses despus de haberse realizado. 2.4.3 Alivio HIPC y gasto de reduccin de la pobreza

El gasto de reduccin de la pobreza y su financiamiento El gasto total de la reduccin de la pobreza en el 2005 observ un financiamiento que se caracteriz por una mayor participacin de los ingresos tributarios y de las donaciones externas, as como por una menor participacin del Alivio HIPC y de los prstamos externos, al compararse con la estructura de dicho financiamiento registrado en el 2004. Entre el 2004 y el 2005, la estructura del financiamiento de este gasto muestra que los ingresos tributarios elevaron su participacin de 25.7% a 36.4% y la de las donaciones externas pas de

10

El Poder Ejecutivo propuso el 4.5% de los ingresos tributarios como transferencias a los gobiernos municipales, pero la Asamblea Nacional elev la propuesta a 6.0% de los ingresos tributarios.

12

16.7% a 18.6%; por otro lado, el Alivio HIPC redujo su contribucin de 23.2% a 19.0% y la de los prstamos externos de 31.8% a 23.6%; por su parte, las rentas con destino especfico mantuvieron prcticamente constante su participacin en el financiamiento del gasto de reduccin de la pobreza en el nivel de 2.3%. Los recursos internos Los ingresos tributarios y las rentas con destino especfico financiaron el 45.2% del gasto de reduccin de la pobreza, superior al 38.7% registrado en el 2004 pero an inferior al 54.8% observado en el 200211. Figura 2.3

INGRESOS TRIBUTARIOS DESTINADOS AL GASTO DE REDUCCIN DE LA POBREZA

250

231.7 51.4 187.5

60

EN MILLONES DE DLARES

200

50

40 150

139.4 30.7

137.4 25.7

36.4
30

100

20 50

10

2002
INGRESOS TRIBUTARIOS

2003

2004

2005

PARTICIPACIN EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ERCERP

Fuente: Con base en datos del Informe de Liquidacin de los Presupuestos 2002-2005, MHCP.

La creciente participacin de los ingresos tributarios en el financiamiento de la estrategia de reduccin de la pobreza se explica con el aumento de 3 puntos porcentuales del PIB que ha registrado la presin tributaria del Gobierno Central, a pasar de 13.3% del PIB en el 2001 a 16.6% del PIB en el 2005, como efecto de la Ley de Equidad Fiscal y sus reformas, as como de la ampliacin del nmero de contribuyentes y de una mejor administracin en la recaudacin de impuestos.
La cooperacin externa Las donaciones externas destinadas al gasto de reduccin de la pobreza sumaron US$118.8 millones. Entre esas donaciones, se destacan los recursos donados y programados para el 2005 con la nueva modalidad de apoyo presupuestario, por un monto de US$63.8 millones, los cuales fueron recibidos tardamente debido a la solicitud que hiciera el Grupo de Apoyo Presupuestario al gobierno de Nicaragua de una carta de conformidad del FMI sobre el cumplimiento de los acuerdos correspondientes al tercer y ltimo ao del Programa para el Crecimiento y Reduccin de la Pobreza (PRGF). A pesar de que la carta del FMI reflejaba ms

11

Pero ntese que la definicin de lo que constituye el gasto de reduccin de la pobreza era distinta en el 2002.

PORDCENTAJE DEL GASTO DE REDUCCIN DE LA POBREZA

13

bien incumplimiento de las reformas estructurales programadas para ese ao, el Grupo de Apoyo Presupuestario comenz a entregar sus donaciones al gobierno de Nicaragua en noviembre, de manera que dichos recursos contribuyeron ms a fortalecer la posicin de las reservas internacionales netas oficiales que a financiar el gasto de reduccin de la pobreza humana del pas12. Figura 2.4

COOPERACIN EXTERNA DESTINADA AL GASTO DE REDUCCIN DE LA POBREZA

300

250 MILLONES DE DLARES

200

150.4 85.5 169.7

150

100

75.9 120.7 57.3 89.0 118.8

50

2002

2003

2004

2005

DONACIONES

PRSTAMOS

Fuente: Con base en datos del Informe de Liquidacin de los Presupuestos 2002-2005, MHCP.

Por otro lado, los prstamos externos destinados al gasto de reduccin de la pobreza alcanzaron el monto de US$150.4 millones, cifra que disminuy en 11.4% respecto al 2004 por las limitaciones que impone la ley de endeudamiento pblico y por el establecimiento de las donaciones provenientes del Grupo de Apoyo Presupuestario, sin obviar las posibles disminuciones de la cooperacin resultante de los diez meses de confrontacin poltica principalmente entre la Asamblea Nacional y el Poder Ejecutivo. En suma, el total de la cooperacin externa (donaciones y prstamos) que fue asignada a la estrategia de reduccin de la pobreza en el 2005 fue de US$269.2 millones, equivalentes al 62.5% de los recursos externos recibido por el pas y al 42.2% del gasto del presupuesto nacional destinados a los programas y proyectos de reduccin de la pobreza. El Alivio HIPC En el 2005, el Alivio HIPC recibido solamente de dos grupos de acreedores fue de US$215.4 millones, de los cuales US$109.9 millones provinieron de los pases del Club de Pars y US$105.5 millones fueron concedidos por las IFIs. El Alivio HIPC represent el 62.3% del

12

Sin embargo, y a pesar de entregados tarde, los fondos de algunos donantes (en particular, Suecia) haban sido incluidos en Presupuesto General de la Repblica, por lo que fueron utilizados para financiar el gasto de reduccin de la pobreza, y no slo para aumentar reservas.

14

servicio contractual de la deuda externa, o sea del total de intereses y amortizaciones si Nicaragua honrase toda su deuda externa. Figura 2.5

ALIVIO HIPC DE LA DEUDA EXTERNA DE NICARAGUA

250

200 MILLONES DE DLARES

70.8
150

77.1 88.1

105.5

100

48.1
50

146.0

137.0

113.5

109.9

44.8
0 2001 2002 2003 2004 2005

CLUB DE PARS
Fuente: Con base en datos del Banco Central de Nicaragua.

ORGANISMOS MULTILATERALES

Cabe mencionar que despus de 2 aos y 9 meses que Nicaragua se gradu en el Punto de Culminacin Flotante de la Iniciativa HIPC, an no se ha reestructurado, con los Trminos de Colonia y en el marco de la Iniciativa HIPC, un monto nominal de US$1,358 millones adeudados a 11 pases que no son miembros del Club de Pars (en orden de importancia de las deudas, Costa Rica, Libia, Honduras, Irn, Argelia, Per, Polonia, Venezuela, China Popular, ex Repblica de Yugoslavia e India) y otro monto nominal de US$198 millones adeudados a la banca comercial internacional. De los pases que no pertenecen al Club de Pars, hasta la fecha slo se han reestructurado deudas por US$35.4 millones, en orden de importancia por los montos, con Hungra, Corea del Norte, India, Trinidad y Tobago y Jamaica. Del total del Alivio HIPC correspondiente al 2005 antes mencionado, slo se asignaron US$121.2 millones al financiamiento de proyectos de reduccin de la pobreza y no fueron adicionales al gasto social ordinario que ya efectuaba el gobierno central (como ocurri desde el inicio de la asignacin del dicho Alivio desde 2001). Ese monto fue levemente inferior al registrado en el 2004, que sum US$124.3 millones, y que fue equivalente al 56.3% del Alivio HIPC proveniente de los dos grupos de acreedores antes sealados. El 43.7% restante del Alivio HIPC del 2005, o sea US$94.2 millones, fue asignado a financiar los pagos de la deuda del gobierno central con sus acreedores internos13, entre los que se destacan, por un lado, el Banco Central de Nicaragua con los Certificados Negociables de Inversin (CENIs) por quiebras bancarias, rebautizados como Bonos Bancarios, con un monto

13

El pago del servicio (intereses y amortizaciones) de la deuda interna del Gobierno Central en 2005 sum C$2,832.2 millones, equivalentes a US$169.2 millones.

15

de C$923.8 millones equivalentes a US$55.2 millones y al 32.6% del servicio total de la deuda gubernamental interna y, por otro lado, el pago de los BPI a los confiscados en sus propiedades durante la dcada de los ochentas, con un monto de C$1,173.6 millones, equivalentes a US$70.1 millones y al 41.4% del servicio total de la deuda gubernamental interna. Figura 2.6
ALIVIO HIPC DEL CLUB DE PARS Y DE LOS ORGANISMOS MULTILATERALES Y SU CONTRIBUCIN AL FINANCIAMIENTO DE LA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA
250 216.8 EN MILLONES DE DLARES 200 214.1 201.6 215.4

150 96.7

124.3 92.9

121.2

100

50

31.6

0 2001 2002 2003 2004 2005

ALIVIO HIPC

FINANCIAMIENTO HIPC DE LA ERP

Nota: En 2001, no se dispone del dato del finaciamiento del Alivio HIPC en la estrategia de reduccin de la pobreza. Fuente: Con base en datos del Banco Central de Nicaragua y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Figura 2.7
EL ALIVIO DEL PAGO DE LA DEUDA EXTERNA Y LA CRECIENTE CARGA DEL PAGO DE LA DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO CENTRAL
50 45.0 39.0 35.5 30.5 30 23.8 20 9.9 10 2.1 0 1993 4.4 2.6 3.6 3.9 5.0 17.2 13.6 8.7 4.7 17.1 22.1 24.3 15.9 24.2 23.8 20.8 33.5

EN PORCENTAJES DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL

4036.7

6.1

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA

Fuente: Con base en datos del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

SERVICIO DE LA DEUDA INTERNA

16

Otros dos usos de los recursos liberados del pago de la deuda externa son (i) el fortalecimiento de la posicin de las reservas internacionales netas oficiales del pas mediante el aumento de las disponibilidades del Gobierno Central en el Banco Central de Nicaragua, que en el 2005, segn el Informe de Liquidacin del Presupuesto General de la Repblica del MHCP, totalizaron C$234.2 millones equivalentes a US$14.0 millones, y (ii) el desendeudamiento del Banco Central de Nicaragua principalmente frente al sistema financiero nacional y empresas pblicas por colocaciones de bonos14, el cual, de acuerdo con datos del Banco Central de Nicaragua, excluyendo el saldo de la deuda por las intervenciones y liquidaciones bancarias, se redujo de C$5,932.0 millones, o sea US$355.2 millones, en el 2004 a C$5,667.8 millones, o sea US$322.0 millones, en el 2005. El presupuesto nacional (reformado) y el Alivio HIPC para el 2006 Sobre los supuestos de una tasa de crecimiento econmico de 3% y una tasa de inflacin promedio anual de 9.0% en el 2006, la reforma del Presupuesto General de la Repblica de este ao realizada en septiembre recientemente pasado, que implic un aumento de ingresos y gastos de C$874.3 millones y C$1,564.3 millones respectivamente, tiende a elevar la presin tributaria del Gobierno Central hasta 17.1% del PIB, los ingresos totales gubernamentales a 18.7% del PIB, el gasto total (excluyendo la amortizacin de la deuda pblica externa e interna) del Gobierno Central a 24.6% del PIB, y el dficit fiscal antes del registro de las donaciones externas a 5.9% del PIB. Los ingresos aumentan por la proyeccin inicial conservadora del monto de los impuestos por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito pblico, con el fin de reducir el gasto relacionado con las transferencias constitucionales, entre las cuales se destacan las transferencias al Consejo Nacional de Universidades, las Alcaldas Municipales y la Corte Suprema de Justicia, por lo cual es dudoso que dicho aumento se pueda atribuir exclusivamente a mejoras en la eficiencia administrativa de la recaudacin de impuestos. Figura_2.8
LA ESTRUCTURA DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL EN 2006 C$25,998 MILLONES EQUIVALENTES A US$1,480 MILLONES, INCLUYENDO LA AMORTIZACIN DE LA DEUDA GUBERNAMENTAL

SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA E INTERNA, 4829.2, 19%

EDUCACIN, 4559.2, 18% SALUD, 3282.6, 13%

VIVIENDA, 204.4, 1% OTRAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES, 7870.4, 29% OTRO GASTO SOCIAL, 3592.7, 14%

SEGURIDAD Y DEFENSA, 1659.3, 6%

Fuente: Con base en datos del Minisiterio de Hacienda y Crdito Pblico y de la Asamblea Nacional.

Los ttulos valores emitidos de la autoridad monetaria son Letras Estandarizadas Subastadas, Bonos del Banco Central (a 3 aos plazo) y Ttulos Especiales de Inversin.

14

17

Los gastos fueron aumentados para cumplir los acuerdos gubernamentales con los sindicatos de los trabajadores de la salud la educacin del sector pblico, apoyar el proceso electoral, fortalecer la seguridad ciudadana, el subsidio al transporte urbano de la Ciudad de Managua, mientras que se registr un gran sub ejecucin de la inversin pblica, especialmente la construccin y mantenimiento de la red vial. El total de ingresos esperado por el Gobierno Central este ao asciende a C$17,444 millones, equivalentes a US$993 millones, mientras el gasto presupuestario totaliza C$22,947 millones, equivalentes a US$1,306 millones; por consiguiente, el dficit fiscal es equivalente a US$313 millones y es financiado plenamente con recursos de la cooperacin internacional, lo cual facilita el aumento de C$421 millones, equivalentes a US$24 millones, en las disponibilidades del Gobierno Central en el Banco Central de Nicaragua. El gasto social incluido en el presupuesto nacional de este ao se aproxima a 12.3% del PIB y al 44.8% del gasto total reformado, y se observan, en trminos reales (o en precios constantes de 1994), aumentos de 13.0% en educacin y 11.6% en salud. En dlares estadounidenses a precios corrientes y en trminos per cpita, el gasto de educacin pasa de US$38 en el 2005 a US$44 en el 2006, mientras que el gasto de salud se eleva de US$28 a US$32 en ambos aos respectivamente. Cabe destacar que el pago de intereses y amortizaciones del Gobierno Central a sus acreedores externos e internos absorbe el 30.1% de los ingresos tributarios esperados en el 2006. Figura 2.9

ALIVIO HIPC Y GASTO SOCIAL 2006

800

662.4
MILLONES DE DLARES
600

400

346.4 200.3 85.7

200

0 SERVICIO CONTRACTUAL DE LA DEUDA EXTERNA ALIVIO HIPC FINANCIAMIENTO HIPC DEL GASTO SOCIAL GASTO SOCIAL REFORMADO

Fuente: Con base en datos del Banco Central de Nicaragua, Minisiterio de Hacienda y Crdito Pblico, y Asamblea Nacional.

Por otro lado, en el 2006 el Alivio HIPC facilitado por los dos grupos de acreedores antes mencionados, el Club de Pars y las instituciones financieras internacionales, se estima en US$200.3 millones, equivalentes al 58% del servicio contractual del total de la deuda externa del pas. De dicho Alivio, aproximadamente US$86 millones son destinados al gasto de reduccin de la pobreza, el cual se vincula con el total del gasto social reformado que suma US$662.4 millones incluyendo los gastos relacionados con las transferencias municipales, el

18

Fondo de Inversin Social de Emergencia y los proyectos productivos ejecutados por el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto de Fomento Municipal, entre otros-. Por lo tanto, el presupuesto nacional del 2006 contina mostrando la prctica gubernamental de no asignar exclusivamente los recursos liberados del pago de la deuda externa al financiamiento de los proyectos de educacin, salud y saneamiento ambiental, al destinar aproximadamente el 43% del Alivio HIPC al financiamiento del gasto social total. Aspectos del presupuesto para el 2007 Las Principales asignaciones presupuestarias La poltica fiscal propuesta para el 2007, as como la poltica monetaria, es ms de lo mismo, por lo cual los objetivos del gasto pblico permanecen inalterables para el 2007, excepto el gasto electoral que se concentr en el 2006. En el gasto total propuesto (incluyendo las amortizaciones de la deuda pblica) para el 2007, de C$29,042 millones equivalentes a US$1,574 millones, el pago de la deuda pblica interna con los acreedores privados participa con el 12% y el pago de la deuda pblica externa con el 6%; ambos pagos absorben el 30% de los ingresos tributarios proyectados para el 2007. El gasto social contemplado en la propuesta presupuestaria para el prximo ao se aproxima a C$12,880 millones y al 12.4% del PIB esperado el prximo ao, el cual incluye, entre otros, la contratacin de 900 nuevos maestros y 500 nuevos policas, la incorporacin de 986 nuevos centros escolares autnomos, la rehabilitacin de centros escolares y adquisicin de materiales escolares, la construccin y rehabilitacin de la red vial nacional (FOMAV), la adquisicin de medicamentos y material de reposicin peridica, el subsidio en los servicios bsicos a jubilados y el subsidio de agua potable a los asentamientos espontneos. Sin embargo, las principales tensiones que presenta la asignacin de los recursos presupuestarios, que podran desembocar en los ya tradicionales conflictos de inicios de cada ao, son la demanda de mayores reajustes salariales en el sector salud; el proyecto del presupuesto 2007 que contiene slo 3 meses de transferencia para el transporte urbano colectivo de Managua y Ciudad Sandino; la entrega de subsidios a la empresa estatal de agua potable debido a los rezagos en la tarifa de agua; los potenciales subsidios al sector energtico; la falta de financiamiento del gasto del INIFOM, INEC, MARENA y MIFAMILIA al concluir los proyectos financiados con la cooperacin externa en estas instituciones y que en gran parte financian sus gastos corrientes; y el repudio del pago de la deuda pblica interna con los acreedores del sector privado. El gasto de reduccin de la pobreza y su financiamiento El gasto de reduccin de la pobreza para el 2007 totaliza el monto de C$13,862.6 millones, equivalentes a US$751 millones y al 13.2% del PIB esperado en ese ao. Su estructura de financiamiento es la siguiente: ingresos tributarios o rentas del Tesoro, 47.3%; rentas con destino especfico, 1.5%; donaciones externas, 17.1%; prstamos externos, 21.1%; y Alivio HIPC de la deuda externa, o ingresos tributarios liberados del pago de la deuda externa, 13.0%. Comparados a la participacin de estas variables en el 2006, se observa una cada de los prstamos externos, el mantenimiento de la participacin del Alivio HIPC y de las donaciones externas, y un leve aumento de las rentas del Tesoro.

19

Figura 2.10
FINANCIAMIENTO DEL GASTO DE REDUCCIN DE LA POBREZA 2007 US$13,863 MILLONES = 13.2% DEL PIB

DONACIONES EXTERNAS 17.1% RENTAS DEL TESORO 47.3%

PRSTAMOS EXTERNOS 21.1% ALIVIO FONDO NRDICO 0.1% ALIVIO FIDA 0.2%

ALIVIO CP 6.7% ALIVIO BID ALIVIO BCIE 2.3% 1.2%

ALIVIO BM 2.5%

RENTAS CON DESTINO ESPECFICO 1.5%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Cabe sealar que el financiamiento del Alivio HIPC para el gasto de reduccin de la pobreza en el 2007 suma US$97.3 millones, que representan el 55.4% de los recursos liberados del pago de la deuda al Club de Pars y a las instituciones financieras internacionales (sealadas en la grfica anterior), los cuales suman US$176 millones. As, se contina observando la tradicional e importante desviacin de los recursos liberados del pago de la deuda externa hacia otros fines distintos de la estrategia de reduccin de la pobreza de Nicaragua en la programacin del presupuesto nacional para el 2007. 2.5. Algunos indicadores relacionados con la pobreza en el 2005

En el escenario poltico-social en el 2005 predominaron los conflictos: huelga de los docentes del sistema de educacin pblica y del personal mdico del sistema de salud pblica en demandas salariales, huelga de los empresarios de autobuses urbanos de la Ciudad de Managua en demanda del subsidio por los crecientes precios de los combustibles, y 10 meses de conflictos entre los Poderes del Estado, principalmente entre la Asamblea Nacional y el Poder Ejecutivo.15. El retorno a la estabilidad se logr a travs de una Ley Marco a inicios del ltimo trimestre del 2005, lo cual tambin facilit el realineamiento del programa del FMI al aprobar la Asamblea Nacional varias leyes relacionadas con las reformas estructurales de la economa. Algunos indicadores sociales se deterioraron en ese escenario poltico-econmico-social del 2005, tal como se demuestra a continuacin con base en datos oficiales del Banco Central de Nicaragua, Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes, Ministerio de Salud, Ministerio de la Familia, Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados y Fondo de Inversin Social de Emergencia.

15

Guimares y Avendao, 2006.

20

Apoyo a la produccin En el mercado energtico, la capacidad instalada de energa renovable se aument en 10 MW, con el proyecto geotrmico San Jacinto-Tizate, y se dio mantenimiento a 569.8 Km. de carreteras, que representan aproximadamente el 30% de la red de carreteras pavimentadas del pas. Educacin La tasa neta de escolarizacin primaria descendi de 82.6% en el 2004 a 80.3% en el 2005, y ha mostrado una reduccin de 5.2 puntos porcentuales desde el 2002, ao en que alcanz el nivel de 85.5%. Las autoridades gubernamentales sealan que el descenso brusco de la tasa neta de educacin primaria obedece a las limitaciones econmicas, el incremento de los flujos migratorios y el aumento del costo de la educacin, y dificultades porque el sector educativo cuenta con las capacidades de infraestructura para atender a un mayor nmero de estudiantes. Figura 2.11

TASA NETA DE ESCOLARIZACIN PRIMARIA

88 86 84 82 POR CIENTOS

85.5 83.5 80.7 78.6 75.2 73.2 73.6 73.1 75.0 81.7 82.6 80.3

78.9 80
78 76 74 72 70 68 66

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: MECD

La apertura de modalidades educativas flexibles, como la educacin secundaria a distancia y el bachillerato por madurez, contribuy a elevar la tasa neta de escolarizacin secundaria de 40.1% en el 2004 a 41.9% en el 2005, mientras que la apertura de centros preescolares comunitarios en el rea rural y la entrega de alimentacin escolar en los centros facilit el incremento de la tasa neta de escolarizacin preescolar de 30.8% en el 2004 a 32.5% en el 2005. Salud No existe informacin actualizada sobre la tasa de mortalidad infantil y la tasa de mortalidad de menores de 5 aos de edad, debido a que estos indicadores son obtenidos con la Encuesta Nicaragense de Demografa y Salud (ENDESA), con una periodicidad de cinco aos, que est prevista a efectuarse en el perodo 2006-2007.

21

Por otro lado, los programas de vacunacin aumentaron su cobertura a menores de un ao entre el 2004 y el 2005: 1 dosis de BCG, de 87.8% a 100.0%; 3 dosis de antipolio, de 79.8% a 86.7%; y 3 dosis de 5-en-1, de 79.4% a 86.2%. Tambin entre el 2004 y el 2005 se observ la disminucin de la proporcin de muertes de menores de 5 aos de edad provocadas por causas diarreicas, de 9.1% a 7.5%, y por infecciones respiratorias agudas, de 17.6% a 9.8%. La tasa de mortalidad materna contina muy alta al registrar el nivel de 94.7 por cada 100,000 nacidos vivos, dada la persistencia de problemas de acceso de la poblacin, especialmente de las zonas rurales, a las unidades de salud segn la III Encuesta de Medicin de Nivel de Vida del 2001, el 13.1% de la poblacin no tena acceso a los servicios de salud , problemas de acceso a los servicios especializados e insuficiente cobertura de las casas maternas. Figura 2.12
TASA DE MORTALIDAD MATERNA
140

POR 100,000 NACIDOS VIVOS REGISTRADOS

120

125.0 105.7 88.0

121.0 106.0

118.0

115.0 95.6 87.0 86.4 88.6

100

98.0
80

89.6

60

40

20

1993
Fuente: MINSA

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Sin embargo, algunos indicadores de controles prenatales y captacin precoz del embarazo incrementaron su cobertura, a saber: entre el 2004 y el 2005, la cobertura de partos institucionales pas de 51.3% a 54.1%; la cobertura de cuidados prenatales se elev de 64.5% a 71.5%; y la cobertura de captacin precoz del embarazo se increment de 30.2% a 34.7% Adems, se observ la disminucin del porcentaje de mujeres en edad frtil (de 15 a 49 aos) que tienen acceso a la planificacin familiar a travs de los servicios del Ministerio de Salud, al pasar de 16.1% en el 2004 a 12.9% en el 2005, lo cual podra ser explicado, segn las autoridades pblicas, por una menor educacin sexual en las familias y centros de estudios y por la falta de acceso a los anticonceptivos. En cuanto a la prevalencia del VIH/SIDA, el porcentaje de la poblacin afectada por esta pandemia no supera el 1% de la poblacin total del pas, la principal va de contagio es la transmisin sexual, el grupo ms afectado es el de los jvenes, principalmente mujeres, y se observa un aumento de la transmisin vertical (madre-hijo). Las regiones con mayor afectacin son las de Chinandega, Managua, Len, Masaya y las Regiones Autnomas Atlntico Norte y Sur.

22

Agua potable y saneamiento ambiental La cobertura de agua potable entre la poblacin de zonas urbanas se increment de 75.8% en el 2004 a 77.6% en el 2005 lo que signific un total de 180,000 nuevos usuarios, al concluirse el programa piloto en diez barrios marginales y periurbanos de Managua, mientras que la cobertura del agua segura entre la poblacin rural se elev de 48.5% en el 2004 a 50.5% en el 2005 al concluir el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) proyectos en zonas rurales que expandieron el servicio a 50,000 nuevos usuarios-. As, la cobertura nacional de agua potable y agua segura se expandi de 75.8% en el 2004 a 77.6% en el 2005. Figura 2.12

EL ACCESO DE LA POBLACIN AL AGUA SEGURA

90

PORCENTAJES DE LA POBLACIN

80 70 60 50 40 30 20 10 0

52.5

55.4

56.1

59.1

61.6

62.8

66.4

68.5

72.2

72.8

73.2

75.8

77.6

48.5 32.2 34.5 36.8 39 42

49.8

47.9

48.5

50.5

23

25

29.3

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

POBLACIN URBANA CON ACCESO SOSTENIBLE AL AGUA POTABLE POBLACIN RURAL CON ACCESO SOSTENIBLE AL AGUA SEGURA
Fuente: Con base en datos de ENACAL y SETEC.

La proporcin de la poblacin urbana con acceso a los servicios de alcantarillado aument de 35.1% en el 2004 a 35.9% en el 2005 lo que signific 46,000 nuevos usuarios principalmente en la periferia de las ciudades urbanas y el acceso nacional al saneamiento pas de 87.1% a 87.7% en ambos aos respectivamente. El FISE benefici a 47,000 personas con proyectos de letrinificacin en las zonas rurales con la construccin de 9,800 letrinas. Proteccin social El nmero de nios menores de 6 aos de edad en extrema pobreza atendido por los programas integrales de proteccin social disminuy de 104,000 en el 2004 a 98,731 en el 2005, o sea una reduccin del 5.1%, lo cual se explica con la reduccin del 35% de la cobertura del programa de Accin Integral a la Niez Nicaragense (PAININ), la cual fue provocada por la conclusin de la segunda operacin del PAININ y la demora en la aprobacin del prstamo del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) como etapa puente a la tercera operacin de dicho programa. Entre otros programas dirigidos a la poblacin ms vulnerable del pas, se destacan la racin diaria de alimentacin a 878,000 nios y nias en los centros educativos preescolares; la construccin de 96 huertos comunitarios para mejorar la dieta alimentaria en los comedores

23

infantiles; beneficios a 30,300 familias por el bono alimentario, salud, educacin y habilitacin productiva en 9 municipios; y 4,400 adolescentes y jvenes recibieron bonos de formacin ocupacional. Cuadro 2.2 Indicadores de Seguimiento a la Cumbre del Milenio
NICARAGUA: INDICADORES DE SEGUIMIENTO A LA CUMBRE DEL MILENIO Objetivos/Indicadores OBJETIVO 1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE Proporcin de la poblacin con ingreso menor de US$1 diario Proporcin de la poblacin en pobreza extrema ndice de profundidad de la pobreza extrema Prevalencia de nios menores de 5 aos con bajo peso (desnutricin global) OBJETIVO 2. ALCANZAR LA EDUCACIN PRIMARIA UNIVERSAL Tasa neta de educacin primaria Tasa de alfabetizacin de personas de 15 a 24 aos de edad

Unidad de Medida

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 1/

META 2015

Porcentaje de la poblacin total Porcentaje de la poblacin total Porcentaje de consumo medio Por Cientos

50.3 19.4 11.9

47.9 17.3 4.81 12.2

45.8 15.1 4.1 9.6

25.2 9.7 2.4 6.0

Por Cientos Por Cientos

78.9 78.0

78.6

75.2 80.9

73.2

73.6

73.1 87.0

75.0

80.7

81.7 87.8

85.5

83.5

82.6

80.3

100.0 100.0

OBJETIVO 3. LA PROMOCIN DE IGUALDAD DE GNERO Y EMPODERAMIENTO DE LA MUJER Razn de nias/nios en educacin preescolar, primaria, secundaria y terciaria Por Cientos Razn de nias/nios en educacin preescolar Por Cientos Razn de nias/nios en educacin primaria Por Cientos Razn de nias/nios en educacin secundaria Por Cientos Razn de nias/nios en educacin terciaria Por Cientos Razn mujer/hombre de 15 a 24 aos que saben leer y escribir Por Cientos OBJETIVO 4. REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL Tasa de mortalidad de nios menores de 5 aos de edad Tasa de mortalidad infantil OBJETIVO 5. MEJORA DE LA SALUD MATERNA Tasa de mortalidad materna Porcentaje de nacimientos atendidos por personal especializado OBJETIVO 6. EL COMBATE AL SIDA, MALARIA Y OTRAS ENFERMEDADES Tasa de incidencia de VIH/SIDA OBJETIVO 7. ASEGURAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a una fuente de agua potable Proporcin de la poblacin rural con acceso sostenible a una fuente de agua segura OBJETIVO 8. DESARROLLAR UNA SOCIEDAD GLOBAL PARA EL DESARROLLO Sostenibilidad de la Deuda del Gobierno Central Servicio de la Deuda del Gobierno Central (Pago de Intereses y Amortizaciones) Externa Interna Servicio de la Deuda del Gobierno Central Externa Interna Servicio de la Deuda del Gobierno Central Externa Interna Memorando Producto Interno Bruto Nominal Ingresos Tributarios del Gobierno Central 1/: Preliminar Fuente: Datos oficiales del SETEC, BCN, MHCP, INEC, MECD, MINSA y ENACAL. Millones de Crdobas Millones de Crdobas Millones de Crdobas Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB Porcentajes del PIB Porcentajes de los Impuestos Porcentajes de los Impuestos Porcentajes de los Impuestos

106.4 107.1 104.2 117.2 101.3 100.4

106.1 105.0 104.0 119.2 89.7

107.1 104.9 103.9 121.3 102.6

106.9 104.0 103.3 121.7 102.0

107.1 104.7 103.3 122.3 100.4

106.5 102.9 102.1 123.2 102.3 106.0

105.3 102.3 100.9 121.0 103.2

104.7 102.9 100.2 117.9 110.1

99.9 99.4 117.5 104.3

99.6 95.3 113.5

99.6 95.1 111.8

101.2 96.6 117.3

99.5 96.9 117.5

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Por 1,000 nacidos vivos Por 1,000 nacidos vivos

48.0

50.0 39.5

35.5

40.0 31.0

30.0

24.8

16.7 20.0

Por 100,000 nacidos vivos registrados Por Cientos

98.0 67.6

88.0 67.7

105.7 68.0

125.0 68.9

121.0 71.3

106.0 69.2

118.0 71.9

87.0 73.3

115.0 73.4

95.6 73.7

86.4 75.2

88.6 77.2

89.6 80.8

22.0 80.0

Por 100,000 habitantes

0.77

1.34

1.08

1.40

1.38

1.28

2.08

2.52

3.27

3.63

4.12

6.69

7.67

Por Cientos Por Cientos

52.5 23.0

55.4 25.0

56.1 29.3

59.1 32.2

61.6 34.5

62.8 36.8

66.4 39.0

68.5 42.0

72.2 48.5

72.8 49.8

73.2 47.9

75.8 48.5

77.6 50.5

100.0 100.0

799.8 756.1 43.7

1,176.9 1,073.2 103.8 5.9 5.4 0.5

1,221.1 1,144.6 76.6 5.1 4.8 0.3 41.6 39.0 2.6

1,177.7 1,053.2 124.5 4.2 3.8 0.4 34.1 30.5 3.6

1,728.6 1,558.9 169.7 5.4 4.9 0.5 39.4 35.5 3.9

1,904.5 1,344.7 559.9 5.0 3.6 1.5 33.8 23.8 9.9

2,000.3 1,115.7 884.6 4.5 2.5 2.0 30.9 17.2 13.6

1,603.7 1,239.7 363.9 3.2 2.5 0.7 22.1 17.1 5.0

2,264.2 1,623.6 640.7 4.1 2.9 1.2 30.8 22.1 8.7

3,111.4 1,881.2 1,230.2 5.4 3.3 2.1 40.2 24.3 15.9

5,436.3 3,155.2 2,281.1 8.8 5.1 3.7 57.7 33.5 24.2

3,210.5 529.6 2,681.0 4.5 0.7 3.7 28.5 4.7 23.8

3,658.1 826.6 2,831.5 4.5 1.0 3.4 26.8 6.1 20.8

38.8 36.7 2.1

49.4 45.0 4.4

Millones de Crdobas Millones de Crdobas

2,062.7

20,008.4 2,382.9

24,029.3 2,933.0

28,008.7 3,452.3

31,967.1 4,392.6

37,804.5 5,638.9

44,197.8 6,483.7

49,952.0 7,264.3

55,155.3 7,354.5

57,376.3 7,738.9

61,958.5 9,422.4

71,660.8 11,252.5

82,161.8 13,645.5

24

3. 3.1.

El Proceso de la ERP: Estado Actual El PND en su ltima versin

La ltima versin del Plan Nacional de Desarrollo 2005-2009 ahora denominada simplemente Plan Nacional de Desarrollo (PND) ha sido publicada en Noviembre del 2005. El documento es esencialmente una revisin del PND 2005-2009 que se refiere ahora al periodo del 2006-2010, por lo que una grande parte de los cambios son actualizaciones de lo que se deca en la versin anterior. Los principales aspectos que se criticaban en el informe de seguimiento de la ERP en aos anteriores en particular la falta de una discusin a nivel nacional y el excesivo nfasis en el crecimiento y en el sector privado no han sufrido cambios. Como ya escribimos, este plan es ms o menos una combinacin del PND original con su enfoque fuerte en la produccin, la competitividad y las inversiones extranjeras, y algunos captulos sobre los sectores sociales. Hay, sin embargo, dos alteraciones que parecen especialmente significativas. Por un lado, el PND es ahora designado abiertamente como PRSP II en el sitio web de la SETEC (la Secretara Tcnica de la Presidencia ha recuperado su antiguo nombre y dejado de ser la SECEP) lo que, anotando sin comentarios el hecho de que la sigla PRSP deriva de la designacin en ingls correspondiente al nombre Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza, traduce no solamente los deseos del gobierno de ver el PND como un reemplazo definitivo de la ERCERP sino tambin, tal como nos ha sido mencionado por funcionarios de la SETEC, la aceptacin generalizada de tal reemplazo por parte de los donantes. Otro cambio significativo es la revisin de la forma como en el PND se describe el sistema nacional de participacin. A los tres ejes del diagrama del sistema nacional de participacin y concertacin del PND 2005-2009 (el Eje Tcnico Ejecutivo, el Eje Poltico Administrativo y el Eje Concertacin Participacin) se agrega un cuarto, el Eje de Coordinacin con Cooperacin. En otras palabras, el dilogo con la comunidad internacional pasa a ser incluido en el Sistema Nacional de Participacin, tomando como base de ese dilogo el plan nacional de armonizacin y alineamiento de la cooperacin, las mesas sectoriales y modalidades de cooperacin en apoyo al Estado de Nicaragua. El PND ha sido presentado en Julio del 2005 al CONPES por el entonces Secretario de Coordinacin y Estrategia de la Presidencia. Al realizar su presentacin, aquel funcionario dijo: Quiero iniciar diciendo que esta presentacin no constituye una consulta; prefiero que sea vista como una devolucin del Plan Nacional de Desarrollo a fin de que exista una apropiacin del mismo, por parte de instancias pblicas y privadas, especialmente las que pertenecen a la sociedad civil (Chamorro, 2005: 4)16. La importancia del Plan Nacional de Desarrollo radica en que constituye un instrumento de consenso de los principales actores polticos y econmicos... Como ya se dijo en el informe del ao pasado, la forma como el PND fue consultado no daba garantas de que el Plan alguna vez pudiese funcionar como un instrumento de consenso. De eso se habr dado cuenta, aunque tardamente, el Presidente de la Repblica cuando, antes de la reciente eleccin presidencial, apel a los candidatos a que firmasen un compromiso de que aceptaran el PND y continuaran su implementacin apelo al que apenas un candidato se dign a contestar, y ese, negativamente. Una investigacin reciente, basada en trabajo de campo, sobre el proceso de participacin en los territorios (Vado, 2006) es bastante crtica en relacin al mismo proceso. Entre sus conclusiones, ese estudio sostiene que, ms que un proceso amplio de participacin con el
16

Sin embargo y curiosamente, la Joint Staff Advisory Note sobre el PRSP de Diciembre del 2005 afirma que la consulta del PRSP-II culmin a nivel nacional, con la discusin del Plan Nacional de Desarrollo 2005-2009 [...] en el CONPES.

25

envolvimiento de una gran diversidad de actores locales, el proceso fue un proceso de consulta, en el cual los actores locales tuvieron muy pocas oportunidades de involucrarse y de incidir sobre, o controlar, las decisiones. La participacin se limitaba a la expresin de opiniones que no siempre eran tomadas en cuenta por el gobierno. En vez de partir de la base, se trat de someter a consulta un documento previamente preparado. En parte a raz de esto, la debilidad de la participacin local ha llevado a una apropiacin muy limitada del PND: Los sentimientos de impotencia de los actores a respecto del Plan limitan la posibilidad de que se apropien de los principios esenciales en que el Plan est basado. De hecho, la mayora de los entrevistados expres ignorancia acerca de los principios orientadores del Plan, de sus diferentes versiones, y de iniciativas gubernamentales relacionadas con l... (Vado, 2006: 54). 3.2. El refuerzo institucional

3.2.1 El CONPES reforzado y el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin Coma habamos indicado en el informe de pas del 2003, el Consejo Nacional de Planificacin Econmica Social (CONPES), despus de haber jugado un papel importante como mecanismo de consulta a la sociedad civil, sobretodo en el proceso de la ERCERP y al inicio del gobierno del presidente Bolaos, sufri un declive importante cuando fue en parte ignorado, en parte utilizado por el mismo Presidente con fines polticos, especialmente para compensar su aislamiento poltico en conflictos con los otros Poderes del Estado. Esto ha llevado a mucha gente a mirar el Consejo como una agencia poltica del gobierno ms que como un rgano de dilogo y consenso econmico social. Adems, la inclusin en el Consejo de miembros nominados por el Presidente de la Repblica a ttulo personal y de un nmero considerable de representantes de asociaciones de empresarios, hizo que el CONPES pasase a ser visto como un organismo de cabildeo y de apoyo poltico al Presidente ms que como una genuina instancia de participacin ciudadana. EL CONPES necesitaba de una reforma substancial para recuperar su credibilidad. Esto fue justamente lo que ocurri con el decreto No. 76-2005, de reorganizacin y funcionamiento del Consejo Nacional de Planificacin Econmica Social. Entre las principales novedades de esta reforma se cuentan:

la inclusin entre los 90 consejeros propietarios del CONPES de delegados por cada uno de los quince Consejos de Desarrollo Departamentales y por los Consejos Regionales de Planificacin Econmica y Social de las Regiones Autnomas del Atlntico Norte y del Atlntico Sur, contemplados en la Ley de Participacin Ciudadana; la inclusin entre los consejeros propietarios de representantes de nuevas organizaciones de base17; la presencia en el Consejo, con voz pero sin voto, de los ministros coordinadores de los Gabinetes Sectoriales: Produccin, Infraestructura, Social, Gobernabilidad y Econmico; la restriccin a 10 del nmero de los miembros nombrados a ttulo personal por el Presidente de la Repblica; y la elevacin del Secretario Ejecutivo del CONPES al rango de ministro.

As, por primera vez, el CONPES rene representacin sectorial y representacin territorial18. Adems de las reuniones del plenario, el CONPES est organizado en cinco comisiones de

17 Adems de los representantes de los CDD y de los CORPES, el CONPES es conformado por representantes de organizaciones laborales, empresariales, cooperativas y comunitarias con representacin nacional, y de organizaciones y redes sociales: mujeres, indgenas, jvenes, universidades y medios de comunicacin.

26

trabajo (de Produccin, Infraestructura, Social, Gobernabilidad y Produccin y Competitividad), y en tres Comisiones Permanentes Especiales (Comisiones Laboral, Costa Atlntica y de Presupuesto). Tambin por primera vez, se hace a partir del CONPES un esfuerzo sostenido por desarrollar relaciones institucionales con los Poderes del Estado y, por otro lado, para incorporar y respaldar propuestas provenientes no slo de sus miembros sino tambin de otras organizaciones de la sociedad civil. As, el CONPES renovado firm un convenio interinstitucional con el MINSA (orientado a discutir y lanzar luz sobre problemas de corrupcin) y estudia la posibilidad de firmar convenios similares con la Asamblea Nacional y con la Corte Suprema de Justicia. En parte como resultado de toda esta renovacin y de la recuperacin del papel del CONPES hay, tambin por primera vez, organizaciones pidiendo entrar en el Consejo. Otro aspecto que refuerza al CONPES es su posicin y su papel como expresin nacional del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin que el gobierno viene diseando desde hace algn tiempo ya, y para el cual se han venido conformando elementos tales como instrumentos legales, instituciones y bases operativas. Este sistema, que establece los mecanismos de relacin de gobierno, sociedad civil, sector privado y la comunidad internacional para la definicin de los objetivos y prioridades de polticas pblicas, leyes y planes estratgicos de desarrollo que orienten las decisiones pblicas y privadas en materia de desarrollo, se encuentra grficamente descrito en la siguiente figura reproducida del PND, e incorpora muchos de los avances institucionales realizados a raz y como consecuencia de la Ley de Participacin Ciudadana y del mismo PND.

Sin embargo, no se puede decir que la introduccin de la representacin territorial del CONPES sea un mejoramiento sin costes, ya que tambin conlleva una cierta marginalizacin de ONGs basadas en Managua, dedicadas a problemas sociales y fuertemente crticas del gobierno.

18

27

Figura 3.1

Sistema Nacional de Participacin

Eje de coordinacin Con cooperacin Eje Tcnico Ejecutivo Presidencia de la Repblica Eje Poltico Administrativo Gabinete de Gobierno Secretaras Tcnicas de Gabinetes CONADES Eje Concertacin Participacin

Nivel Central

Mesa Global

CONPES CONPES

Consejos sectoriales

Mesas Sectoriales

Coordinacin de Gabinete

Comisiones de Trabajo

Nivel Departamental

Gabinetes territoriales Cooperacin descentralizada Unidad Tcnica Departamental

Consejo de Desarrollo Departamental /Regional

Comisiones de trabajo

Nivel Municipal

Cooperacin descentralizada

Unidad Tcnica Municipal

Gobierno Municipal

Comit de Desarrollo Municipal

Comisiones de trabajo

Comits Comarcales Barriales y Comunales

POBLACION
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo. Como la figura indica claramente, este sistema se estructura en tres niveles territoriales y en cuatro mbitos o ejes de gobernabilidad. Los territoriales son el municipal, el regional/departamental y el nacional; los mbitos de gobernabilidad son el poltico administrativo, el tcnico ejecutivo, participacin y concertacin, y el de coordinacin de la cooperacin. Este sistema tiene aspectos muy interesantes, pero hay que tener en cuenta que, como el proceso de participacin en la formulacin del PND y de los PDD indica, las cosas no funcionan, por el momento, como el gobierno piensa que funcionan, o como le gustara que funcionaran (vase la seccin 3.1, arriba).

3.2.2

La poltica de descentralizacin

Otra rea de renovacin y modernizacin del Estado que ha experimentado progresos significativos es la poltica nacional de descentralizacin. Recurdese que la llamada Poltica Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local (PNDEL) ya exista hace algunos aos. Una primera versin fue propuesta en mayo del 2002, como se reporta en el Informe de Pas del 2003, donde tambin se analiza esta poltica. Una versin de esta poltica entonces denominada PNDL fue aprobada por el gobierno en mayo del 2003, pero nunca fue firmada por el Presidente de la Repblica, por lo que qued en una especie de limbo institucional. Posteriormente el centro de gravedad de la descentralizacin se ha desplazado hacia la creacin de los Consejos Departamentales de Desarrollo y todo el proceso asociado a la discusin del PND en los territorios, y la PNDL, todava consignada a su limbo institucional, prcticamente desapareci de la vista.

28

Recientemente, la responsabilidad por la poltica de descentralizacin pas a la Oficina de Administracin Pblica de la SETEC (creada en el 2004 y puesta en marcha en el 2005), y la poltica experiment una sbita e interesante resurreccin: se envolvi a AMUNIC y a la Red por la Democracia y el Desarrollo Local en las discusiones y en colaboracin con estas organizaciones de la sociedad civil se procedi a reformular la poltica. La poltica reformulada fue aprobada por el gobierno, firmada por el Presidente y publicada en un decreto, en agosto del 2006. La comisin que haba elaborado la poltica de descentralizacin sigui trabajando en una propuesta de Estrategia Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local, para ser sometida a consulta en los territorios lo que ocurra en septiembre con el objetivo de mejorarla y aprobarla an dentro del periodo de mandato del gobierno del presidente Bolaos. Debe observarse que lo que estaba siendo sometido a la consulta en septiembre no era el documento de la Estrategia eso habra sido demasiado difcil sino que el conjunto de principios que la comisin de redaccin consider fundamentales, es decir principios como la asignacin de competencias entre los distintos niveles de gobierno y administracin pblica, el papel de los municipios en el proceso de desarrollo, etc. Finalmente, y con base en la estrategia, el gobierno quiere dejar elaborado un borrador de Programa Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local, definiendo los resultados esperados de corto, mediano y largo plazo, las entidades responsables, el tiempo de ejecucin y los recursos necesarios, es decir, un plan de accin para implementar la estrategia. Este programa apunta a la reduccin de la pobreza y al desarrollo local, para lo que persigue un objetivo intermedio: el mejoramiento de la gobernabilidad. Este programa est propuesto como un instrumento esencial para el alineamiento y armonizacin de la ayuda externa al sector regional y municipal para promover el desarrollo local en armona con el PND. El hecho de que AMUNIC y la Red de Democracia y Desarrollo Local han estado involucradas en todo este proceso, ofrece por lo menos la posibilidad de que, al contrario de tantos otros esfuerzos, este pueda sobrevivir, al menos en muchos de sus aspectos esenciales, a un cambio de gobierno. Por otro lado, y a un nivel ms prctico, el proceso de descentralizacin prosigui al aumentarse la partida de transferencias a las municipalidades y a travs de la descentralizacin de los servicios del sector pblico en el campo social y en el campo de los servicios de gestin de trmites. Por otro lado, y con el apoyo del FMI, se han estudiado los mecanismos necesarios para traspasar responsabilidades del gobierno central a los municipios, de forma a alcanzar la neutralidad fiscal de las transferencias y no provocar brechas financieras en el presupuesto. La descentralizacin avanz tambin en el campo social con la implementacin de una fase piloto (para 17 municipios de 9 departamentos) de la estrategia de Centros Proveedores de Servicios (CPS). Esta estrategia tiene como objetivo acercar los servicios sociales a los ciudadanos ms pobres y a los que habitan en comunidades dispersas y alejadas de los centros urbanos. La idea es reorientar la inversin social en los lugares donde esa inversin ya alcanz un cierto nivel, es decir, fortalecer y concentrar servicios sociales en ciertos centros, en vez de dispersarlos. Los centros elegidos para este efecto son reforzados con equipos, infraestructura en salud, agua, saneamiento y proteccin social. Este trabajo de focalizar las inversiones en los servicios sociales tales como escuelas, puestos de salud, servicios de proteccin social como comedores infantiles, etc. est siendo realizado en colaboracin con las municipalidades. Otra modalidad de implementacin de esta estrategia consiste en ampliar la cobertura de servicios a la poblacin a travs de las Unidades Proveedoras de Servicios Integrales, que prestan servicios de asistencia en planificacin familiar, capacitacin para el cuidado de la salud familiar, prevencin y deteccin del cncer crvico-uterino, servicios de odontologa para nios y adultos, orientaciones cvicas, orientaciones sobre el tema de la prevencin de la violencia intrafamiliar y registro civil de las personas. La estrategia CPS est tambin siendo complementada por una estrategia muy imaginativa diseada para llevar ms y mejores servicios a los grupos ms remotos y necesitados. La

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llamada Unidad Mvil Proveedora de Servicios es una unidad itinerante, montada en un camin de 3 toneladas, que ofrece servicios de odontologa, ginecologa y medicina general. Cuando la UMPS llega a un determinado lugar y empieza a prestar servicios mdicos, se monta al mismo tiempo una carpa desmontable dentro de la cual se prestan servicios tales como registro civil, educacin (orientaciones cvicas, actividades culturales, grupos de teatro, etc.), prevencin de violencia intrafamiliar, seguridad ciudadana, etc. La UMPS se queda por lo general dos semanas en cada una de las localidades perifricas y remotas, y realiza una notable contribucin para llevar los beneficios del gobierno a esas localidades. 3.2.3 Refuerzo de los sistemas de seguimiento

Una parte importante del trabajo de la SETEC en el ltimo ao del gobierno del presidente Bolaos fue la continuacin del refuerzo de los sistemas de evaluacin y seguimiento que constituyen uno de los legados ms tiles de este gobierno y del proceso de la ERCERP. Entre estos sistemas, los ms desarrollados son el Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditoria (SIGFA), el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP), el Sistema Nacional de Seguimiento a Indicadores de Desarrollo (SINASID) y el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin (PASE), as como los sistemas de informacin computarizada a nivel sectorial instalados en las diferentes instituciones del Estado. En el 2005 se agreg a estos, el sistema basado en la matriz de seguimiento (PAM) asociada al acuerdo con el grupo de donantes de apoyo presupuestario19. SINASID Durante el 2005, y en lnea con lo que se haba propuesto en el PND, se ha llevado a efecto una revisin de la base de datos que conforma el SINASID, para evaluar su consistencia con el PND y para estructurar, con base en el SINASID, un sistema de informacin nacional que sirva para dar seguimiento a la ERCERP, PND, Metas del Milenio, PRSC, JFA y otras iniciativas que puedan venir a existir. Por otro lado, se ha iniciado la conformacin de unidades Territoriales de Monitoreo y Evaluacin para contribuir al proceso de formulacin, ejecucin y seguimiento de los Planes Departamentales, programas, proyectos e indicadores a nivel local. Estas Unidades Territoriales han avanzado en algunos pero hasta ahora no en todos los departamentos. Sin embargo, y a pesar de todo el esfuerzo que ha sido invertido en su concepcin y desarrollo, el SINASID todava no ha conseguido ultrapasar sus problemas de instalacin y transformarse en un instrumento til y eficaz de seguimiento. Esto se manifiesta por ejemplo en el hecho de que, a pesar de que es posible acceder a una base de datos a travs de su sitio web, hay en esa base de datos mucha informacin que no se encuentra suficientemente actualizada. Las dificultades de actualizacin de la informacin son al menos en parte consecuencia de que, desde su inicio y como se ha mencionado en informes anteriores, el diseo del SINASID ha sido demasiado ambicioso, y por otro lado no se ha tenido en cuenta suficientemente la necesidad vital de clarificar las responsabilidades organizacionales asociadas a la actualizacin de la informacin. En parte, como consecuencia de esto, el sistema ha pasado por varias fases de reformulacin y de revisin sin nunca haber funcionado bien. Sistema Nacional de Participacin y Concertacin (PASE) El Sistema Nacional de Participacin y Concertacin se describe en algn detalle en la seccin 3.2.1 arriba, por lo que esa descripcin no se repite aqu. Sin embargo, es interesante analizar la genealoga de este sistema. El programa PASE se ha mencionado en informes anteriores. El sistema territorial conformado por el PASE ha sido utilizado despus como base para la consulta territorial realizada sobre el PND. Eso a su vez, ha llevado al gobierno a la concepcin del Sistema Nacional de Participacin y Concertacin (PASE), heredero como lo

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A parte de estos, existe tambin el sistema estandarizado de Cuentas Nacionales de Nicaragua, utilizado para darle seguimiento al PRGF.

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indica su nombre - del PASE y del proceso de consulta territorial asociado con el PND. Durante el 2005, el PASE realiz la divulgacin de los Planes de Desarrollo Departamentales y Regionales, y ayud a crear Consejos Departamentales de Desarrollo. Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP) El SNIP ha creado las Unidades Tcnicas de Inversin Pblica (UTIP), cuya funcin es la definicin ms apropiada de la cartera de proyectos de inversin pblica a nivel departamental. razn por la cual las UTIP deben consultar a los Consejos Departamentales de Desarrollo20. Adems, el SNIP avanz en el refuerzo de los sistemas de seguimiento fsico-financiero de los proyectos de inversin, en el registro de todos los proyectos de inversin (para lo que se han integrado los sistemas de informacin del MHCP, del MINREX y de la SETEC), en las tcnicas presupuestarias de medio plazo y en los criterios de priorizacin de su cartera de proyectos. Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditoria (SIGFA) El SIGFA, que ya antes era el sistema de seguimiento con mayor xito, ha sido beneficiado de la Ley de Administracin Financiera, que obliga a extenderlo a todos los entes descentralizados y autnomos en forma progresiva a partir del 2006. Por otro lado, el SIGFA ha sido reconocido por la Asamblea Nacional como nica fuente oficial para el seguimiento al presupuesto, y se ha extendido a un mayor nmero de instituciones pblicas por medio de la Intranet del Gobierno. Actualmente el SIGFA conecta a 50 instituciones en lnea, las cuales utilizan el sistema para actualizar sus datos y generar reportes peridicos sobre la ejecucin presupuestaria a nivel de gasto corriente y de capital por programa y por proyecto. Finalmente, a medida que la reforma de la administracin y finanzas pblicas avanza, el SIGFA se integra con diferentes subsistemas que interactan entre s (SIGFAFOR Subsistema de Formulacin Presupuestaria; SIEP Subsistema de Ejecucin del Presupuestaria; SIER Subsistema de Ejecucin del Presupuesto de Ingresos; SICO Subsistema de Contabilidad Gubernamental; SITE - Subsistema de Tesorera). Por otro lado, se ha extendido la vinculacin del SIGFA con sistemas conexos tales como: el SICCE Sistema de Compras y Contrataciones del Estado; el SISEC Sistema de Administracin de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa; el SIBE - Sistema de Administracin de Bienes del Sector Pblico; el SIGADE - Sistema de Gestin y Anlisis de la Deuda; y el SNIP Sistema Nacional de Inversiones Pblicas. Sistema de Informacin para la Cooperacin, SYSODA Un sistema de informacin que todava no ha sido mencionado en estos informes pero que ha adquirido importancia en aos recientes es el SYSODA, un sistema on-line de informacin sobre la cooperacin oficial. Este sistema, de libre acceso a travs de la web, presenta la actividad de donaciones y prstamos concesionales que recibe de forma oficial Nicaragua. El Gobierno de Nicaragua recibi apoyos financieros de varios donantes (Noruega, Japn, PNUD), pero puso mucho nfasis en producir el sistema con recursos humanos locales. Esto permiti la apropiacin, por parte del departamento tcnico de la institucin, de los recursos desarrollados, lo que a su vez facilita el crecimiento y expansin del sistema. El objetivo general del SYSODA es de dotar de mayor y mejor informacin a las instituciones del gobierno, la comunidad cooperante y a la sociedad civil tanto del pas como del pas de origen de los recursos. Este objetivo se puede resumir en la idea gua de proveer a los tomadores de decisiones con informacin rpida, veraz, oportuna, suficiente y de manera transparente. Este sistema documenta los fondos de cooperacin reembolsable y no reembolsable. Permite al gobierno en particular, y a los donantes y sociedad civil en general, visualizar los fondos de cooperacin externa desembolsados, disponibles y en gestin para planear y tomar decisiones.

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Sin embargo, la falta de apropiacin de los PDD por parte de los Consejos ha llevado, por lo menos en un caso, a que estas consultas quedaran sin respuesta (Vado, 2006: 48).

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El antecedente inmediato al SysODA fue el Sistema de Informacin de la Cooperacin a travs de Organismos No Gubernamentales internacionales (sysONG), el cual inici operaciones en el ao 2000. Este sistema cumpla con el objetivo asignado de recopilar y publicar informacin de la cooperacin ejecutada por ONGs internacionales. La experiencia con las ONGs sirvi de ejemplo para todos los actores de la posibilidad y capacidad nacional para disear y ejecutar un proyecto de este tipo. Posteriormente, una vez lanzado el SysODA, el SysONG fue ampliado en capacidades similares. El Gobierno de Nicaragua cuenta as con un sistema que permite recopilar, procesar, publicar y analizar la informacin de la cooperacin oficial, as como aquella cooperacin que es canalizada a travs de las ONGs, tanto internacionales como sus contrapartes nacionales. 3.3. La dimensin de gnero en la lucha contra la pobreza

Como en aos anteriores, el informe de gnero de Nicaragua ser este ao publicado por separado del presente informe de pas en el sito web del ISS dedicado al proyecto de seguimiento de las estrategias de reduccin de la pobreza en Amrica Latina. Adems, este ao, el informe temtico del proyecto est dedicado a cuestiones de gnero. Por estas razones, nos limitamos aqu a reproducir, ligeramente editado, un resumen de las conclusiones a las cuales se llega en el primero de los informes mencionados. Las mujeres nicaragenses aportan sustancialmente a la economa de sus hogares y a la economa nacional. Sin embargo, este aporte lo hacen en condiciones de desigualdad con los hombres, al ubicarse mayormente en el sector informal de la economa; trabajando en pequeas empresas donde abren sus empleos; percibiendo ingresos menores que los que perciben los hombres; y trabajando en condiciones de subempleo. A pesar de esta situacin de desventaja, las mujeres son ya el 45% de la poblacin econmicamente activa y estn a cargo del 37% de los hogares. Con su tenacidad las mujeres han logrado mejorar el nivel de vida de sus familias y sus comunidades y su trabajo ha dado una contribucin a la economa del pas. Sin embargo, se hace necesario dirigir recursos para que las mujeres trabajen en iguales condiciones que los hombres. En Nicaragua se han destinado millones de dlares a paliar la pobreza; sin embargo, todos los proyectos tornan invisible al trabajo de las mujeres. A las mujeres se les sigue viendo como demandantes de servicios y no como generadoras de riqueza. La pobreza de las mujeres resulta de la falta de recursos productivos, y tambin de una cultura patriarcal que las subordina, que no las deja recibir los beneficios del desarrollo econmico en igualdad de oportunidades con los hombres y que les destina solamente proyectos de asistencia y no de desarrollo. El gobierno no ha realizado ninguna evaluacin seria de la ERCERP y el PND que permita conocer si los grupos vulnerables (identificados en esos documentos con mujeres y nios) han mejorado sus condiciones de vida, a partir de los cuantiosos recursos que les han sido destinados en programas de corte asistencialista. Sin una evaluacin, el gobierno contina diseando nuevos proyectos millonarios urbanos y rurales donde, al igual que en otros ya implementados, las grandes ausentes son las mujeres. En el pas parece haber poco inters en publicar estadsticas que den pautas para evaluar la eficacia de los proyectos. Una comparacin de las encuestas de nivel de vida del 2001 y del 2005 (esta ltima todava por publicar), hubiera sido extremadamente til para evaluar el impacto de programas y proyectos en la reduccin de la pobreza, especialmente de las mujeres. Desde la sociedad civil se estn implementando una serie de proyectos y acciones orientados a reducir la pobreza de los grupos ms sensibles. Estos proyectos existen, pero no son tomados en cuenta en sus xitos para ser replicados. La cooperacin internacional ha cambiado su forma de ayuda a Nicaragua, pasando de un esquema de proyectos a otro donde el gobierno es el que prioriza las necesidades nacionales. Atendiendo a que la principal prioridad del gobierno es la estabilizacin macroeconmica, esto

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ha tenido como consecuencia que se ha dejado de considerar proyectos que llegaban de manera directa a la poblacin y que contribuan a la reduccin de la pobreza.

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4.

Donantes, Asistencia y ERP

Esta seccin analiza los avances en la coordinacin de la ayuda externa. El contexto sigue siendo lo mismo: un gobierno que no tiene mucho apoyo de la poblacin en general, que est en una posicin antagnica frente al poder legislativo y tambin, en cierta medida, frente a otros poderes del Estado, por ejemplo la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, el ejecutivo se ha vuelto cada vez ms dependiente del apoyo de la cooperacin internacional. Las agencias de cooperacin, por su parte, han apoyado fuertemente al gobierno. El gobierno del presidente Bolaos gan la confianza de los donantes, primero por su lucha contra la corrupcin de la administracin anterior, luego por su cooperacin con el FMI y su seriedad en mantener la estabilidad macroeconmica, y poco a poco tambin por sus esfuerzos en elaborar planes nacionales, independientemente de las debilidades en sus procesos de consulta. Cuadro 4.1: La ayuda externa a Nicaragua, 1999-2006, en millones de dlares
1999 Donaciones Lquidas 'Atadas' a proyectos Prstamos Lquidos 'Atados' a proyectos Total ayuda lquida Total ayuda atada Total general AP en % del total 307 65 242 408 181 228 246 470 716 34 2000 296 12 285 242 52 190 64 475 539 12 2001 298 4 294 212 35 177 38 471 509 8 2002 312 19 293 213 44 169 63 462 525 12 2003 284 28 256 303 80 224 107 480 587 18 2004 307 39 268 341 92 249 131 517 648 20 20051 289 36 253 262 15 247 51 500 551 9 20062 202 64 138 391 160 232 223 369 593 38 3

Fuente: Autores con base en cifras del Banco Central de Nicaragua 1/ Cifras preliminares. 2/ Estimaciones de Nstor Avendao hasta agosto del 2006. 3/ Esta cifra relativamente alta se debe al hecho de que hay atrasos en la ejecucin de proyectos y tambin en los desembolsos de la ayuda atada, mientras la ayuda lquida ha sido desembolsada segn planificado. Cabe notar que la voluntad del gobierno de reducir la pobreza no es uno de los factores que promovieron la confianza de la cooperacin internacional. La mayora de los representantes de los donantes entrevistados en agosto del 2006 expresaron fuertes dudas sobre esta voluntad, pero no hay indicaciones que este hecho reduzca su apoyo ni moral, ni financiero. El Cuadro 4.1 arriba muestra que despus de 1999 (ao excepcional que sigui al huracn Mitch), la ayuda externa total ms o menos se ha mantenido entre $500 y $600 millones de dlares. En lo siguiente, analizamos primero los avances en la coordinacin de los donantes en general, y luego separadamente lo que ha pasado alrededor del apoyo presupuestario. La coordinacin de la ayuda Durante el ltimo ao se ha desarrollado ms el Plan de Accin Nacional para Armonizacin y Alineacin. La ltima versin contiene ms metas e indicadores concretos en cada una de las secciones que lo forman: apropiacin y liderazgo, armonizacin, alineamiento, y gestin

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orientada a resultados. En particular, se han agregado todos los indicadores de progreso de la Declaracin de Paris en sus apartados apropiados y con metas especficas. Todo esto fue tarea del gobierno (Cancillera) juntamente con un Grupo Tcnico compuesto por representantes de la Comisin Europea (CE), PNUD, Holanda y Japn. El Grupo Tcnico pas a ser designado Grupo de Monitoreo, y en l ingresaron tambin representantes de Suecia y del Banco Mundial, un miembro de la Asamblea Nacional (AN) y un representante de la sociedad civil. Nicaragua se ha ofrecido como pas piloto para una evaluacin del CAD para medir los avances en la agenda de Paris. En abril del 2006 una misin del CAD visit Nicaragua, y concluy que el pas est muy avanzado en la implementacin de la Declaracin de Paris. A pesar de que el Plan es bueno y muestra que el gobierno, y particularmente la Cancillera, quiere asumir el liderazgo y apropiacin en la gestin de la ayuda, los avances en la prctica son mucho ms limitados. En cuanto a la apropiacin, no es claro hasta dnde va. En primer lugar, la Asamblea Nacional no ha aprobado este Plan, por lo que no esta claro qu pasar con el Plan despus de las elecciones. Tampoco es claro si todos los ministerios de lnea estn de acuerdo con todas las intenciones y metas del Plan. Por ejemplo, la intencin de bajar el nmero de unidades de ejecucin para proyectos especficos, y de bajar los salarios de consultores contratados por la cooperacin, encuentra resistencia entre algunas agencias del gobierno. Con respecto a la alineacin con las estrategias y sistemas del gobierno, se ha registrado un avance concreto. De acuerdo a la Ley de Administracin Financiera (Ley 550), toda la ayuda externa tendr a partir de ahora que estar registrada dentro del presupuesto anual. Eso implica tambin que toda la ayuda aparecer en el SIGFA, que el gobierno usa para registrar y rendir cuentas sobre los gastos. Eso contribuye fuertemente a la transparencia21. Sin embargo, no toda la ayuda externa usa cuentas del gobierno. El BID, por ejemplo, no puede usar cuentas del gobierno y maneja sus fondos en cuentas separadas. Todava hay muchos donantes que prefieren mantener sus unidades de implementacin de proyectos. No todos los donantes estn de acuerdo con la intencin de reducir la parte atada de la ayuda, o de incrementar ayuda a travs de fondos comunes o apoyo presupuestario. Aunque se logr establecer un perodo oficial sin misiones de la cooperacin, entre el 1 de agosto y el 15 de septiembre del 2006, tal como determina el Plan, varias misiones, del Banco Mundial y otras, tuvieron lugar durante este perodo. El nmero de misiones sigue siendo excesivo: en el 2005, el gobierno recibi 294 misiones de las cuales slo 40 eran misiones conjuntas. En el 2006, slo el Ministerio de Educacin tuvo siete auditorias, tres de las cuales del Banco Mundial! En el rea de la gestin por resultados, el gobierno avanza con el marco presupuestario de medio plazo, que es financiado en ms del 70% por la cooperacin y que por lo tanto necesita de informacin de medio plazo sobre las intenciones de los donantes. Sin embargo, cuando la Cancillera les envi una carta pidiendo informacin sobre los recursos previsibles al menos para el 2007 (y preferiblemente tambin para el 2008 y 2009), de los 42 donantes apenas cuatro se dieron a la tarea de contestar, tres de los cuales diciendo que no trabajaban de esa forma y por lo tanto no podan dar la informacin pedida22. De igual forma, cuando Cancillera les envi dos cartas pidiendo una programacin de sus misiones para el

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Sin embargo, parece relevante mencionar un efecto negativo de la ley 550 durante el 2006: el hecho de que no es posible realizar ningn gasto si ese gasto no ha sido incluido en el Presupuesto General de la Repblica, combinado con el retraso hasta septiembre de la aprobacin de un presupuesto suplementar, conllev a que montos considerables de donaciones y prstamos no hayan sido incluidos en el presupuesto, o slo lo hayan sido bastante tarde. Esto implic la presencia de montos considerables de recursos financieros en las cuentas de banco del gobierno, sin que este pudiera utilizarlos. Hubo, as, retrasos importantes en la ejecucin de proyectos de inversin, lo que tuvo consecuencias directas y negativas sobre el gasto en pobreza, formado en gran parte por gastos de inversin. 22 Pero el Ministerio de Hacienda opina que esta falta de informacin no le causa un problema porque puede trabajar con estimaciones.

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primer y el segundo semestre de 2007, apenas 13 de los 42 donantes contestaron, con indicaciones acerca de unas 90 misiones, o sea menos de un tercio del nmero probable de misiones. Todava funcionan algunas estructuras para la coordinacin y armonizacin de la cooperacin internacional. La Mesa Global de donantes es donde se discuten las grandes lneas y polticas de la cooperacin y las polticas nacionales. Sus miembros son los embajadores, jefes de cooperacin, y representantes de parte de la cooperacin. . La mesa se rene cada dos meses con el Presidente y/o otros altos funcionarios del gobierno. En el ltimo ao, la mesa ha tenido reuniones tambin con la AN y con los candidatos presidenciales. En la prctica, sin embargo, el Grupo de Apoyo Presupuestario (BSG) se ha convertido en otro mecanismo de alto nivel para discutir polticas con el gobierno. Aunque no todos los donantes dan AP, casi todos son miembros del grupo aunque sea como observador. Esto es otro ejemplo de la deficiente armonizacin entre los donantes, que lleva a duplicaciones costosas para los donantes y sobre todo para el gobierno. En mayo, en su reunin anual ordinaria con el BSG, el gobierno dio cuentas sobre los avances del PND y los resultados de la PAM. Una semana despus, la Mesa Global solicit al gobierno que le presentase la misma informacin que haba presentado al BSG. La respuesta a esta solicitud fue de que se trataba de otro foro, sin embargo, finalmente, con un esfuerzo considerable, el gobierno repiti la presentacin. A la reunin asistieron los mismos representantes de la cooperacin, que hicieron las mismas preguntas y los mismos comentarios y algunos de los presentes salieron de la reunin quejndose de que se haban aburrido!... El trabajo de las mesas y sub mesas sectoriales no ha avanzado mucho en el ltimo ao. Algunas siempre funcionan mejor que otras. Segn los donantes bilaterales, el funcionamiento de las mesas depende mucho del liderazgo del gobierno que no siempre es efectivo. . Por otra parte, el gobierno observa que no todos los donantes ven favorablemente este liderazgo: algunos multilaterales prefieren tomar el liderazgo ellos mismos. Durante este ao preelectoral no se pudo desarrollar ms planes sectoriales, y poco se avanz en la ejecucin de los planes ya existentes. Para la ejecucin del Plan Sectorial de Educacin ya existe hace varios aos un fondo comn con participacin de Canad y Dinamarca, sin embargo los donantes se quejan sobre la falta de ejecucin del plan, la falta de voluntad poltica y la alta rotacin de personal. Para Canad, los resultados decepcionantes son una razn para ir canalizando una mayor parte de su ayuda a travs de ONGs. Los mismos donantes bilaterales tratan de armonizar con los multilaterales activos en el sector, Comisin Europea y Banco Mundial. Van a tener una auditoria conjunta, pero no lograron coordinar las misiones de monitoreo y evaluacin. En salud existe tambin un fondo comn, FONSALUD, en el cual participan Suecia, Finlandia, Noruega y Holanda. El BID qued fuera a ltima hora porque la sede no firm el convenio.Otros donantes tambin llevan a cabo proyectos en salud. Los donantes del FONSALUD han logrado organizar evaluaciones y misiones conjuntas. En salud se ha logrado tambin alguna delegacin, lo que se llama un silent partnership: DFID est apoyando con dinero al FONSALUD sin involucrarse en las reuniones. PRORURAL, el Programa de Desarrollo Rural Productivo Sostenible , sigue siendo sobre todo un Programa, con poca ejecucin. Varias instancias del gobierno no cooperan entre s, y parecen tener poco inters en llevar adelante el Programa y realizar resultados concretos. Cada donante ejecuta sus propios proyectos, y esto reduce claramente la eficacia. Por ejemplo, cuando la baja en los precios del caf caus una crisis en el sector, algunas regiones de produccin recibieron mucho apoyo, mientras otras no recibieron nada. Uno de los primeros fondos comunes en Nicaragua fue la asistencia tcnica que acompaa el Poverty Reduction Strategy Credit (PRSC) del Banco Mundial. Este fondo, denominado PSTAC (Programmatic Sectoral Technical Assistance Credit), es un fondo del Banco Mundial cofinanciado por DFID, Dinamarca, Finlandia, Holanda y Suecia. La idea era organizar

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misiones y evaluaciones conjuntas, sin embargo en la prctica el Banco Mundial es el que domina la situacin. Un ejemplo claro de la falta de armonizacin en la prctica es la operacin de la Cuenta del Reto del Milenio de los EEUU (Millennium Challenge Account), la cual se lleva a cabo fuera de todos los foros establecidos de coordinacin. Para la ejecucin de estos proyectos, los EEUU han contratado al anterior vice-ministro de Hacienda, razn por la cual renunci a su puesto. En resumen, se ha dedicado mucho tiempo y esfuerzos al Plan de Accin para Armonizacin y Alineacin, y los donantes valoran mucho en eso el liderazgo del gobierno, y en particular el del Vice-Canciller. Sin embargo, los avances concretos en armonizacin y alineamiento son variados y por lo general, limitados. Una mayora de donantes siguen adoptando patrones de exigencia para con el gobierno que no aplican a si mismos. En el fondo, y como nos ha comentado un funcionario superior del gobierno, lo que esto indica es una profunda falta de respeto. La mayor parte de la ayuda todava se realiza a travs de proyectos, y a nivel sectorial el gobierno muestra poco liderazgo en la ejecucin de los planes sectoriales y en coordinar la ayuda de los donantes para esa ejecucin. Todo esto implica que los avances innegables en el apoyo presupuestario (AP), ocurren en paralelo con la ayuda de proyectos, al mismo tiempo que conllevan sus propios costes de transaccin. El apoyo presupuestario El apoyo presupuestario es, en principio, el instrumento ms alineado con las polticas del gobierno. Una vez que se realicen las condiciones en cuanto a estabilidad macroeconmica, finanzas pblicas, gobernabilidad, y estrategia para reducir la pobreza, la cooperacin internacional no tiene ms que entregar un cheque al Ministerio de Hacienda. En la prctica, casi nunca se dan todas estas circunstancias. Entonces, los donantes que prefieren este instrumento tratan de usar esta modalidad de apoyo presupuestario para realizar tales circunstancias, es decir le ponen condiciones. Eso implica un menor grado de alineamiento y apropiacin y, si cada donante pone sus propias condiciones, tampoco hay armonizacin. En el caso de Nicaragua el problema principal es la falta del poder del ejecutivo frente al legislativo, y tambin frente a instituciones importantes como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Supremo Electoral. Solo en el rea de finanzas pblicas se puede decir que el ejecutivo tiene cierta autonoma, pero an as limitada, porque para realizar cambios estructurales se necesita que la Asamblea Nacional adopte leyes. Por ms que la cooperacin internacional y el ejecutivo se pongan de acuerdo en los objetivos, metas e indicadores, no es seguro que el ejecutivo obtenga el espacio poltico para concretar esos acuerdos. Otro problema reconocido por la mayora de los donantes es que el ejecutivo tiene inters en mantener estabilidad econmica y mejorar las finanzas pblicas, pero tiene poco inters en reducir la pobreza. Muchos de los sucesos, de los aspectos positivos y negativos del apoyo presupuestario (AP) se pueden explicar por estas circunstancias. En lo siguiente, analizamos lo ocurrido alrededor del AP del ltimo ao en los diferentes aspectos relevantes: el dilogo y la condicionalidad, la previsibilidad de los desembolsos y el grado de armonizacin. Como se ha escrito el ao anterior, nueve donantes del Grupo de Apoyo Presupuestario, o Budget Support Group (BSG), firmaron el Arreglo Conjunto de Financiamiento (ACF) con el gobierno en mayo del 2005. En su primer ao, las experiencias del BSG han sido turbulentas. En la primera reunin anual para revisar la Matriz de Evaluacin del Desempeo (Policy Assessment Matrix o PAM), llevada a cabo a finales de mayo del 2005, los donantes quedaron en general satisfechos con el desempeo del gobierno, pero expresaron su preocupacin sobre la no aprobacin de varias leyes que estaban incluidas en el Programa del FMI. Todos los indicadores macroeconmicos cuantitativos estaban en un buen nivel, pero la desaprobacin de estas leyes podra poner en riesgo la estabilidad macroeconmica en el futuro. Dentro del BSG hubo un fuerte debate sobre si el estar formalmente off track con el programa del Fondo era razn suficiente para no desembolsar el AP programado. El Grupo

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logr llegar a una opinin comn. Decidi que el desembolso del AP del 2005 dependera de una carta de conformidad del FMI, que tena que confirmar que no haban problemas de estabilidad macroeconmica en el corto plazo y que slo faltaban las reformas estructurales para garantizar la estabilidad a mediano plazo. Aguardando esta carta, que aparentemente tard ms de lo esperado, todos suspendieron el desembolso del AP. El Fondo finalmente escribi esta carta el 1 de octubre. En realidad, el contenido de la carta fue ms bien de inconformidad, ya que contena una lista larga de exigencias, viejas y nuevas, para cambios de polticas (Guimares et al. 2006). El gobierno (el ejecutivo) acept estas demandas. Esta carta tuvo tres efectos significativos. Primero, los donantes desembolsaron la mayor parte de su AP prometido para el 2005 y se comprometieron tambin, en principio, a desembolsarlo en el 2006. Eso pas a pesar de que todava no haba pruebas que el gobierno iba a ejecutar las demandas de la carta, o mejor, sin saber si la Asamblea aceptara los deseos del FMI. El hecho formal de la existencia de la carta y la voluntad del ejecutivo de ejecutarlo (lo que nunca haba sido un problema) fueron suficientes. Segundo, y aparentemente bajo la presin conjunta del Fondo y los donantes, la Asamblea Nacional finalmente discuti y aprob gran parte de las leyes pendientes. Tercero, el ejecutivo propuso al Fondo renovar y extender el PRGF hasta finales del 2006. A pesar de ser un ao electoral, el FMI respondi positivamente a este pedido. En enero del 2006, se extendi el PRGF hasta diciembre del 2006, con otra larga lista de reformas estructurales en la forma de leyes que el ejecutivo tendra que elaborar y proponer a la Asamblea Nacional antes del 31 de agosto. En un caso, el de la reforma al Cdigo Tributario, se requiri tambin la aprobacin por la AN. En conclusin, y como se ha sealado en el informe del ao pasado, al mantenerse unido en exigir alguna seal formal del FMI, el BSG ha de hecho funcionado como un Grupo de Apoyo al Fondo.23 Mientras muchos donantes slo queran una confirmacin formal del visto bueno sobre los indicadores macroeconmicos, el efecto ha sido de aumentar la presin sobre la Asamblea para aprobar varias leyes estructurales. Si esto es bueno o malo depende de las opiniones que uno tiene sobre estas leyes y sobre la necesidad de respetar la democracia interna y la soberana nacional. Pero en todo caso el contraste entre la fuerza exigida en esta rea con la fuerza exigida en otros principios fundamentales del ACF es muy evidente.24 En realidad, el BSG da apoyo a un programa del FMI que va ms all de solo garantizar la estabilidad macroeconmica. A pesar de la amplia concordancia entre el Fondo y el gobierno sobre la necesidad de mantener la estabilidad macroeconmica, supuestamente llevando a poca necesidad de poner muchas condiciones, el Fondo hace exactamente lo contrario. Sigue poniendo condiciones muy detalladas, metindose en contenidos exactos de leyes a aprobar: una especie de microgestin. Aparentemente no es para presionar al ejecutivo, sino a la Asamblea Nacional o al prximo gobierno a travs de leyes aprobadas. Pero esta microgestin lleva a una lucha continua entre los dos poderes, con la Asamblea casi siempre cambiando las leyes propuestas, causando nuevas demandas del Fondo para reformas a las leyes y as creando nuevos conflictos. Una encuesta entre los donantes sobre sus procesos de toma de decisiones sobre el AP, llevada a cabo en el primer semestre del 2006, revel que para todos el pas no necesariamente tiene que estar formalmente on track con el programa del Fondo. Pero la opinin del Fondo sobre la situacin macroeconmica es un importante insumo, y parece que todos sienten dificultad en

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Por otro lado, segn un representante del gobierno, el BSG al hacer pedir esta carta tambin ha ayudado en flexibilizar la posicin del Fondo; sin embargo en vista al contenido de la carta, es difcil estar de acuerdo con esta conclusin. Entre los dems principios fundamentales figuran, por ejemplo, el respeto por los derechos humanos, por los principios democrticos incluyendo elecciones libres y honestas, la independencia del poder judicial, la rendicin de cuentas y la lucha ante la corrupcin y el compromiso con la reduccin de la pobreza (Arreglo Conjunto de Financiamiento, prembulo inciso vii).
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defender desembolsos de AP ante sus sedes, sin que exista el visto bueno del Fondo. Ante esta situacin, y dado que algunos donantes no estaban satisfechos con la prolongada suspensin en el 2005, debida al retraso en misiones del Fondo y en escribir la carta de conformidad, los donantes han propuesto ahora sus propios indicadores sobre la situacin macroeconmica. Intentan evaluar esta estabilidad ellos mismos, sin esperar el juicio del Fondo. Sin embargo, en realidad, los 4 indicadores propuestos25 estn muy relacionados con el programa actual del Fondo, y contienen no solamente indicadores cuantitativos sino que tambin reformas estructurales. Como consecuencia, el no cumplimiento con los indicadores estructurales siempre podra llevar a la suspensin del AP. En este sentido, el BSG sigue al Fondo en la microgestin y en tratar de ejercer presin sobre la Asamblea. Adems de los principios fundamentales que el gobierno de Nicaragua debe respetar, se ha logrado consenso tambin sobre una matriz de evaluacin del desempeo (PAM). Esta matriz contiene muchas condiciones, indicadores y acciones detalladas, y lo mismo se puede decir de los dems programas de AP que todava existen paralelamente al ACF. Durante el 2006, los miembros del BSG intentaron simplificar la PAM, actualizndola y hacindola ms relevante para los aos 2006 y 200726. Mientras la vieja matriz tena 160 metas y acciones para dos aos, en la nueva matriz todava esperando aprobacin en la prxima reunin semi-anual el nmero de metas y acciones es de 115 para dos aos (Cuadro 2). Sin embargo en la nueva matriz falta todava el sector productivo, por lo que la cantidad total de indicadores probablemente no habr bajado mucho. La parte del rea de finanzas pblicas ms o menos se ha mantenido, y el rea de gobernabilidad tiene la mayor cantidad. En materia de gobernabilidad, la nueva PAM tiene metas y acciones en los temas de justicia, seguridad ciudadana, descentralizacin, participacin ciudadana,27 derechos humanos y equidad, y transparencia y lucha contra la corrupcin. Es un rea donde los donantes estn de acuerdo de que hay mucho que mejorar, pero es dudoso que se pueda lograrlo a travs de esta matriz. Los indicadores de pobreza son i) porcentaje del gasto en pobreza, ii) porcentaje de personas en pobreza extrema, iii) tasa de desnutricin en menores de 5 aos y iv) porcentaje de nios/as menores de 6 aos en extrema pobreza atendidos por programas integrales de proteccin social. Tambin hay muchos indicadores y acciones detalladas en educacin, salud y medio ambiente y agua. Segn un representante del gobierno, esto se debe no slo a que los donantes intentan mantener su indicador favorito, sino tambin a la resistencia de los sectores en reducir el nmero de sus indicadores.

25

Dficit del sector pblico despus de donaciones, grado de endeudamiento pblico en relacin al PIB, dficit del INSS en combinacin con un plan para reducir el dficit, y grado de neutralizacin de transferencias a los municipios. 26 Una de las razones explcitamente mencionadas para este cambio es tornar al BSG menos dependiente de la informacin del FMI, que en el 2005 lleg demasiado tarde para poder ser utilizada por el BSG en sus decisiones. As, por ejemplo, ninguno de los indicadores o acciones relacionados con la estabilidad macroeconmica est, ahora, basado en informacin del FMI.

El objetivo est definido como Facilitar las condiciones para la participacin ciudadana para la incidencia efectiva sobre las polticas pblicas de los actores sociales integrados en el Sistema de Participacin y Concertacin. El indicador es mucho ms especfico, Porcentaje de instituciones que cumplen con el primer nivel de acceso a informacin pblica. Esta meta tiene que incrementarse del 40% en el 2006, al 100 % en el 2007 y 2008.

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Cuadro 4.2: Nmero de indicadores y acciones en la nueva matriz (PAM) del ACF Tema (1) Nmero de indicadores (con meta para cada ao) Estabilidad macroeconmica Pobreza Finanzas pblicas Gobernabilidad Educacin Salud (incluyendo VIH/SIDA) Medio ambiente y agua Total 4 4 9 17 3 7 3 47 (2) Nmero de acciones (total para 2 aos) (3) Total a revisar en dos aos 2 * (1) + (2) 2 3 2 7 3 9 5 21 10 11 20 41 9 23 11 115

A travs de la suspensin temporal del AP durante el 2005 el BSG ha tenido un efecto indirecto en la Asamblea Nacional. En el 2006, el BSG comenz a ampliar el dilogo poltico. Primero, se han expandido el nmero de reuniones con el gobierno, y segundo, ya no slo tienen reuniones con el ejecutivo, sino tambin con otros poderes del Estado. De esta manera tratan de presionar ala Asamblea Nacional y a la Contralora General de la Repblica. Presionar a este ltimo se vi necesario porque ya desde hace un ao el Grupo est pidiendo que se haga una auditoria del Presupuesto General de la Repblica28. El gobierno ampli el presupuesto de la CGR en el 2005 para que se hiciera esta auditoria, pero el CGR usaba estos fondos adicionales para otras cosas. Ahora, despus de otro aumento en su presupuesto y despus de las presiones del BSG, se espera lograr por primera vez que el presupuesto nacional sea auditado por la CGR. Mientras en las reas de apoyo al Programa (entero) del Fondo y la exigencia de la auditoria, el BSG ha mostrado mucha unidad y armonizacin, esta armonizacin es menos evidente en otras reas. Habra que ver cmo los donantes van a pesar los dems elementos de la matriz. Ahora es ms o menos claro que varios indicadores sociales estn deteriorndose, y que la pobreza y la pobreza extrema no se han reducido entre el 2001 y el 2005. Los donantes entrevistados en agosto del 2006 indicaron que la falta de datos oficiales seguramente seran un tema a tratar durante la reunin semi-anual de octubre; sin embargo, la respuesta ante el deterioro en los indicadores sociales y de pobreza vara entre no sabemos todava y tenemos que mejorar nuestro dilogo con el gobierno. Segn el texto del ACF, los acuerdos bilaterales donante-gobierno todava estn por encima del acuerdo multilateral. De los nueve donantes que firmaron el ACF, la Comisin Europea y

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Para lo que se basa en lo que est establecido en la Ley 550 sobre el presupuesto.

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el Banco Mundial ya tenan sus propios programas de AP; KfW (Alemania) co-financia el PRSC del Banco Mundial. Estos programas se mantuvieron. Se negoci este ao un nuevo PRSC, y KfW sigue cofinancindolo en vez de apoyar el ACF y la PAM. Estos donantes con sus programas separados dan ms peso a sus propios indicadores, especialmente los triggers del PRSC del BM, y los indicadores especficos para los tramos variables de los programas de la CE, que a los indicadores definidos en la PAM.29 Algunos otros donantes bilaterales tambin tienen sus demandas adicionales, por ejemplo DFID requiere anualmente un Financial Risk Assessment y asigna mucha importancia a avances en esta rea. Algunos donantes ponen tambin condiciones al uso de sus fondos aunque esto contradice la esencia del apoyo presupuestario. En el caso de la Comisin Europea el dinero formalmente es de libre uso, pero las metas de desempeo para los tramos variables estn relacionadas con ciertos sectores donde la CE quiere ver mejoras significativas en indicadores especficos. As mismo en el Programa de Apoyo a las polticas en Educacin y Descentralizacin (PAPSE) se estipula que la contribucin de la CE refleja entre el 2 y el 1.6 del presupuesto general, y entre el 22 y el 18% del presupuesto anual en educacin entre el 2004 y el 2006.30 Ello implica que la CE espera que una gran parte de su apoyo presupuestario se canalice hacia el sector educativo. En este caso todava no hay restricciones formales al uso de los fondos. Por su parte, DFID y segn el representante de DFID algunos otros donantes bilaterales no queran dar AP para el presupuesto general a finales del 2005, cuando finalmente se levant la suspensin. En lugar de AP general queran dar apoyo a los municipios, y pusieron ms restricciones a su uso: los fondos tenan que ser adicionales al 6% de las transferencias del Estado, distribuidos segn la misma frmula, y gastados completamente en inversiones. En realidad, estas condiciones para gastar el dinero requieren de sistemas especiales para canalizar los fondos y la contabilidad, lo que realmente es una violencia a los principios del AP. DFID ha optado por esta modalidad por tres razones. Primero, despus de los problemas, el desembolso anual vino retrasado lo que muy probablemente iba a hacer difcil para el gobierno central gastarlo en el mismo ao 2005. En segundo lugar, segn DFID no se daban todas las condiciones en el rea de riesgos fiduciarios, y finalmente DFID quera tener un impacto significativo con el monto relativamente pequeo de su AP ($ 1.3 m?, 0.8 m libras). En el 2006 DFID brindar AP general, pero para el 2007 tiene la intencin de dividir los fondos: una parte ser encaminada hacia los municipios, y otra al AP general. Los sistemas de AP del BM y de la Comisin Europea tambin tienen fuerte condicionalidad. El primer Poverty Reduction Support Credit del BM del 2004 tena 143 acciones y metas para 3 aos, la mayora de las cuales eran acciones. Para el PRSC 2, que estaba originalmente incluida en la matriz del PRSC 1, se ha negociado una nueva matriz en el 2006. Esta nueva matriz con indicadores y acciones para el 2006 y el 2007 contiene 39 acciones para el primer ao, y 27 para el segundo (PRSC 3). Adems hay una serie de indicadores de resultados, muchos de los cuales estn todava por definir. Aunque aqu tambin se observa una cierta reduccin y un peso mayor para los indicadores de resultados, la cantidad todava es grande y las acciones, es decir la injerencia directa en procesos y polticas de Nicaragua, todava son muy predominantes. En la prctica, el BM hizo el primer desembolso completamente en el 2004, y casi el total del segundo desembolso (30millones de dlares en lugar de 35millones). La razn para no desembolsar era el incumplimiento de una accin que haba sido definida como trigger. La Comunidad Europea comenz su primer programa de apoyo presupuestario sectorial en el 2004, en educacin (Programa de Apoyo a las Polticas del Sector Educativo y Descentralizacin, PAPSE). En el 2006, comenzaron un segundo programa, el Programa de Apoyo al PND (PAPND). Los tramos fijos de estos programas estn ligados al desempeo de Nicaragua en general, es decir a la estabilidad macroeconmica, a la ejecucin del PND, a los

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Segn la encuesta entre los nueve donantes sobre sus procesos de decisin, arriba mencionada. Segn las Disposiciones Tcnicas y Administrativas (DTA) del PAPSE, p. 8

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principios fundamentales del ACF y a la PAM en general. Los tramos variables del PAPSE contienen indicadores ligados al sector de la educacin. Estos incluyen indicadores de resultados en educacin en general, y acciones y metas en la descentralizacin de la poltica educativa. En el 2006 se desembolsaron 9 de los 10 millones de euros programados en el tramo variable, y muy probablemente se va a reducir ms para el 2007, ya que el indicador de la escolaridad se ha bajado31. El PAPND tiene diez indicadores para los tramos variables, y contiene metas para estos indicadores para el 2005, 2006 y 2007. Los diez indicadores estn en tres mbitos: servicios sociales (desnutricin, acceso a agua potable y acceso a salud), promocin del sector privado, y gestin de finanzas pblicas. En todos estos indicadores y metas, hay cierta redundancia con la PAM y con el PRSC. Durante el 2006 y 2007 slo se desembolsarn tramos fijos en este programa. En el 2007 se evaluar el desempeo de los indicadores del 2006, por lo que el primer desembolso variable est programado para el 2008. El BID ya comenz un AP sectorial en el 2004 bajo la forma de un policy based loan. Los indicadores estaban relacionados con modernizacin del Estado y reformas fiscales. En el 2006, el BID comenz otro programa de AP, mediante un policy based loan de $30 millones para el sector social en apoyo al PND. En el rea de previsibilidad de los desembolsos, el BSG se ha comportado bastante bien, al menos despus de los largos atrasos del 2005. Durante el 2006 la mayora de los donantes ha seguido el esquema planificado de desembolsos, de modo que el gobierno haya recibido un flujo ms o menos estable durante todo el ao. Adems, la mayora de los donantes se ha comprometido, en principio, para el mediano plazo: para el 2005 y 2006, o para el perodo 2005-2007. La mayora de los donantes entrevistados en agosto pensaban confirmar sus desembolsos para el 2007 despus de la reunin semi-anual de octubre del 200632. Sin embargo, siempre se mantiene la condicin de que hay que respetar integralmente a los principios fundamentales, entre los cuales se incluye que haya elecciones libres y honestas, y que se mantenga la estabilidad macroeconmica. En la prctica, les quedan muchos escapes a los donantes en caso de que se de algn cambio en el panorama global del pas. Observaciones finales Los avances en la armonizacin y alineacin de la ayuda son ms evidentes en el excelente Plan de Armonizacin y Alineacin, desarrollado y mejorado en el ltimo ao. Los avances en la armonizacin concreta de la ayuda son limitados: no se ha podido hacer ms planes sectoriales y poco se ha avanzado en la ejecucin de los planes sectoriales existentes. La mayor parte de la ayuda externa sigue atada a proyectos individuales (Cuadro 4.1), y los pocos fondos comunes sectoriales existentes no siempre son utilizados eficazmente por el gobierno. El BSG ha tenido influencia poltica pero la ha usado sobre todo en reas en las cuales no hubo discrepancia entre la cooperacin internacional (en sentido amplio, incluyendo el FMI) y el ejecutivo: estabilidad macroeconmica y gestin de finanzas pblicas. Se ha usado la influencia poltica para ejercer presin sobre otros poderes del Estado, especialmente la Asamblea Nacional y la Controlara General de la Repblica. Hasta ahora, los donantes de AP no han usado su influencia poltica, al menos de forma eficaz, para mejorar la gobernabilidad o reducir la pobreza. La cooperacin internacional saba, antes de comenzar el AP, que el ejecutivo daba poca prioridad a reducir la pobreza; sin embargo, eso no parece haber sido un factor importante en sus decisiones. Ser interesante ver qu efecto tendrn las cifras ya mencionadas sobre la evolucin de la pobreza y los indicadores sociales en las decisiones del desembolso.

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Entrevista con representante de la Comisin Europea. Suiza y Finlandia slo pueden confirmarlos despus de que sus propios parlamentos hayan aprobado las leyes presupuestarias a finales del ao calendario.

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En total, los costos de transaccin para el gobierno no han bajado todava como resultado del AP. Esto se debe a varias razones: El hecho que la parte del AP todava representa una parte pequea de la ayuda externa, por lo que siguen los altos costos de transaccin de los proyectos. El dilogo intensivo y en alto nivel con el BSG y tambin con los donantes de los dems sistemas de AP, con sus requerimientos de reportes, informes y presencia de altos funcionarios del gobierno. La existencia de los diferentes sistemas de AP con sus diferentes indicadores, requerimientos de reportaje y contabilidad. La existencia de tipos de AP destinado o dirigido a ciertos objetivos. La duplicacin en el dilogo con el BSG y con la Mesa Global de donantes. La previsibilidad de los desembolsos del AP ha sido mala en el 2005 debido a la suspensin temporal que llev a que la mayora de los fondos no pudieran utilizarse en el presupuesto sino que slo pudieran contribuir a aumentar las reservas internacionales. En el 2006, la previsibilidad mejor mucho ya que todos los donantes siguieron el esquema de desembolsos definido al principio del ao. En vista de las elecciones de noviembre, no se puede decir mucho sobre la previsibilidad de los desembolsos para el 2007. Es de esperar que los compromisos multi-anuales, an que sean confirmados en septiembre u octubre, no valgan mucho ante posibles cambios bruscos en el panorama poltico o econmico del pas.

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5. 5.1.

La responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana Marco conceptual

Reformas institucionales y reduccin de la pobreza El proceso de la ERP introduce tres tipos amplios de reformas institucionales: El primero se refiere a reformas orientadas a aumentar la capacidad del gobierno en general para disear e implementar polticas y programas (Grindle, 2004). stas incluyen medidas tales como la reforma al servicio pblico y cambios en las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales. El segundo grupo de reformas institucionales apunta a cambiar el funcionamiento del gobierno o de la economa de manera que promuevan crecimiento, absorban choques, o redistribuyan los recursos (Bastiaensen, de Herdt y D' Exelle 2005). Entre ellas se incluyen cambios en las relaciones comerciales o en el marco jurdico de los mercados de tierra y de crdito. El tercer tipo de reformas intenta aumentar la responsabilidad de los funcionarios del gobierno, por ejemplo, consolidando entidades estatales de auditoria, introduciendo instrumentos para aumentar la transparencia y creando espacios para la participacin de la sociedad civil. En esta seccin examinamos en qu medida el proceso de la ERP ha contribuido a crear un contexto institucional capaz de conducir a la reduccin de pobreza. Nos limitamos al universo del tercer grupo de reformas descrito arriba debido a que, en la lgica del proceso ERP, este ltimo grupo de reformas tiene un papel central a jugar en crear un ambiente institucional que facilite la reduccin de la pobreza. Por un lado, se espera que el aumentar la transparencia y facilitar la participacin de agentes no gubernamentales tenga un efecto directo en la pobreza. En el corto plazo, la participacin de los pobres y de las organizaciones que hablan por parte de la poblacin desafortunada, combate directamente la exclusin institucional que es una dimensin importante de la pobreza. Por otro lado, estos cambios institucionales podran generar otros efectos ventajosos. Primero, a largo plazo, la creacin de una sociedad civil ms activa y ms empoderada podra provocar cambios en un sistema poltico democrtico que no ha sabido priorizar la reduccin de la pobreza hasta ahora. Segundo, se espera que la disponibilidad de ms informacin sobre los planes y los logros del gobierno facilite que agentes tanto dentro como fuera del gobierno supervisen resultados y exijan accin. El monitoreo de la accin gubernamental debe hacer presin sobre el gobierno para proponer polticas pro-pobres y para cumplir con su compromiso de ejecutar su estrategia de reduccin de pobreza. En este informe nos concentramos en este ltimo efecto deseado de las reformas. Investigamos si el proceso de la ERP ha fortalecido al sistema de rendicin de cuentas, es decir al conjunto de procesos mediante los cuales el gobierno informa, consulta, y responde a la ciudadana, y la ciudadana (o sus representantes) demanda informacin, transparencia, y resultados del gobierno. Este conjunto de procesos, descritos abajo en mayor detalle, es lo que designamos por sistema de responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana. Responsabilidad gubernamental hacia la ciudadana En qu consiste un sistema de responsabilidad gubernamental haca la ciudadana? El concepto se basa primero en la idea tradicional de rendicin de cuentas organizaciones [o individuos] rinden cuentas a una autoridad, y esa autoridad juzga sus logros y acciones. Este concepto abarca dos ideas: la obligacin por parte de la organizacin o individuo subordinado de informar sobre lo que se est haciendo y se ha logrado, y la imposicin de sanciones por la autoridad cuando las acciones o los logros no son aceptables (Schedler, 1999). Si este sistema funciona bien, la aplicacin, o la amenaza, de sanciones provoca un mejoramiento en el comportamiento de la persona u organizacin vigilada. Cuando esta relacin existe entre dos

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entidades del gobierno, se suele hablar de responsabilidad horizontal, o horizontal accountability, (ODonnell, 1999). Recientemente, se ha introducido otro concepto de responsabilidad: la responsabilidad de instituciones hacia sus clientes, es decir la responsabilidad hacia abajo (Hulme y Edwards, 1996) o vertical (ODonnell, 1999). Por ejemplo, las ONGs son responsables ante sus clientes o las localidades donde trabajan, los gobiernos son responsables ante el pblico en general y los polticos elegidos son responsables ante el electorado (Najam 1996, Peruzzotti y Smulovitz, 2002). En estos sistemas de responsabilidad hacia abajo, individuos u ONGs asumen el rol de exigir la rendicin de cuentas sobre, y mejoras, en la gestin realizada por funcionarios o instituciones gubernamentales. En la prctica, puede haber un vnculo entre las relaciones horizontales de responsabilidad y las de responsabilidad hacia abajo o verticales. Se habla, por ejemplo, de sistemas diagonales de responsabilidad cuando actores gubernamentales y no-gubernamentales se renen en una entidad que vigila por la buena gestin pblica o por el cumplimiento de reglas o promesas (Goetz y Jenkins, 2001). Tambin existen cadenas de responsabilidad, por ejemplo cuando una presin desde abajo provoca el fortalecimiento de los sistemas internos de rendicin de cuentas en las instituciones del gobierno. Las diferencias entre los sistemas de responsabilidad horizontales y los sistemas verticales o diagonales no se limitan simplemente a los actores involucrados. A diferencia de una autoridad oficial, los actores no gubernamentales que evalan el trabajo del gobierno, normalmente no pueden imponer sanciones por incumplimiento. Una excepcin sera la sancin electoral de votar en contra de un candidato poltico que no ha satisfecho a su pblico. En la mayora de los casos, los actores no gubernamentales dependen de otros tipos de acciones en sus relaciones con el gobierno demandas de informacin, anlisis independiente y la diseminacin de este anlisis, el uso de la prensa y las marchas y protestas, entre otras. De igual forma, la responsabilidad del gobierno hacia el pblico va ms all de la simple obligacin de informar sobre lo que est haciendo y lo que se ha logrado. Unos sugieren que el gobierno tiene adems la responsabilidad de explicar por qu se han tomado ciertas decisiones y de dar oportunidades a la poblacin de proporcionar insumos para la formulacin de polticas o de participar en procesos de toma de decisiones (Bastiaensen, de Herdt y DExelle, 2005). En este informe nos interesan las relaciones verticales o diagonales entre actores gubernamentales y no gubernamentales. La Figura 5.1 muestra las principales relaciones que se han tomado en cuenta para este trabajo33. Primero estn las relaciones directas entre el ejecutivo por un lado, y la ciudadana o las organizaciones de la sociedad civil (representantes no elegidos de diversos grupos) por el otro. Segundo, est la cadena de responsabilidad que conecta la ciudadana o la sociedad civil con el Congreso o Consejo Municipal y luego con el ejecutivo. El pblico puede exigir una rendicin de cuentas de sus representantes elegidos, pero el Congreso o Consejo tambin puede exigir una rendicin de cuentas del ejecutivo en nombre de la ciudadana que representa.34

33

Nos concentramos sobre todo en relaciones formales, ya que ha sido propsito explcito del proceso de la ERP dar vida a sistemas formales de responsabilidad hacia la ciudadana. Sin embargo, reconocemos la importancia en la prctica de relaciones informales de responsabilidad hacia la ciudadana.

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Lo que falta en esta figura es la relacin entre las organizaciones de la sociedad civil y la poblacin a quien representa o cuyos intereses defiende (Hulme y Edwards, 1996). Para evaluar si las organizaciones de la sociedad civil representan los intereses de la ciudadana en general, sera importante evaluar tambin las relaciones entre estas organizaciones y sus bases. No hemos incluido esta dimensin en nuestro estudio, pero nuestro informe del 2003 (ISS 2004) s abarc este tema. Estudiamos la representacin de los pobres a travs de organizaciones de la sociedad civil en el proceso de crear las ERPs.

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Figura 5.1: Sistema de RGC: relaciones investigadas en este informe

Para que estas relaciones constituyan un sistema de RGC se requieren acciones especficas por ambas partes (Figura 5.2). Tal sistema consiste en tres fases (Schacter, 2001): En la primera fase, el ejecutivo tiene la responsabilidad de informar al pblico. Debe ser transparente en sus procesos, objetivos, y polticas, y compartir datos y otra informacin relevante. Adems el ejecutivo debe rendir cuentas sobre los resultados obtenidos y los recursos utilizados. En la segunda fase, la ciudadana representada por individuos, organizaciones de la sociedad civil, o representantes elegidos (Congreso y el Consejo Municipal) acta basada en la informacin que el gobierno provee. En la tercera fase, el ejecutivo responde a las preguntas, crticas, y reclamos que recibe.

Las componentes del sistema se refuerzan mutuamente. La transparencia y rendicin de cuentas facilitan la accin de parte de la ciudadana, y estas acciones provocan las respuestas del gobierno. De igual forma, las debilidades en una fase del sistema pueden contribuir al fracaso de todo el sistema. Por ejemplo, si el gobierno no comparte informacin, la ciudadana tendr dificultades para actuar sobre asuntos substantivos: sus acciones se podran limitar a pedir la transparencia y la rendicin de cuentas. Por otro lado, si hay poca reaccin de la sociedad a la rendicin de cuentas del ejecutivo, no hay por qu esperar cambios en la gestin del gobierno. En este informe se investiga el estado actual de los tres componentes de un sistema de RGC: la transparencia y la rendicin de cuentas por parte del ejecutivo, la accin de los representantes de la ciudadana, y las respuestas del gobierno. Adems se intenta determinar si hubo progreso o retroceso en los sistemas de RGC en el transcurso de los ltimos 5 aos, y el papel que el proceso de la ERP ha jugado en estos cambios. Para estudiar el impacto del proceso de la ERP, consideraremos el efecto de las instituciones e instrumentos creados a travs de este

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proceso, incluyendo las estrategias mismas, los informes, procesos, e instituciones de seguimiento y evaluacin, as como los procesos de dilogo y consulta. Figura 5.2: Los componentes de un sistema de RGC

5.2.

Transparencia y rendicin de cuentas a nivel nacional

Desde el punto de vista del Gobierno un punto de vista que en este caso compartimos - ha habido un progreso considerable en la rendicin de cuentas a la ciudadana. Este progreso ha empezado con la ERCERP, que en la expresin de un funcionario ha puesto el gasto en pobreza bajo el microscopio lo que, entre otros resultados, ha tambin forzado al gobierno a mantener los niveles de ese gasto, con voluntad o sin ella. Adems se han creado y tornado ms accesibles al pblico sistemas de planificacin y seguimiento como el SIGFA, el SNIP y a pesar de su fracaso en trminos prcticos, al menos hasta el presente el SINASID, adems de los otros sistemas de seguimiento mencionados anteriormente, en particular la PAM del Grupo de Apoyo Presupuestario, constituida en su casi totalidad por indicadores del PND. Entre los sistemas mencionados, el SNIP y el SIGFA proveen informacin sobre gastos (de inversin pblica, en el primer caso35, de gestin financiera, en el segundo). Por otro lado, el SINASID y la PAM estn claramente orientados hacia los resultados, ya que sus indicadores inciden sobre desarrollo y pobreza, en el primer caso, y sobre el logro de los objetivos del PND, en el segundo. El hecho de que estos sistemas se encuentren en lnea, accesibles a los usuarios pblicos de Internet, y permitan, como en el caso del SIGFA, un seguimiento en tiempo real del presupuesto, representa un aumento de transparencia en el que el gobierno tiene un cierto y justificado - orgullo. Por otro lado, la participacin territorial en el PND, las reuniones que se realizaron a nivel de los departamentos y el estmulo por parte del gobierno central a la realizacin de los PDD representan tambin algn aumento de transparencia y de rendicin de cuentas hacia la

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Es sin embargo importante recordar que el SNIP tambin tiene una funcin de decisin y no slo de informacin sobre las inversiones pblicas.

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ciudadana. Sin embargo hay una considerable diferencia entre lo que el Gobierno dice o piensa sobre el proceso y las indicaciones que se obtienen por medio del trabajo de campo. En lo que se refiere a la transmisin de informacin y consulta del PND, el extenso e intenso dilogo al que se refiere el Gobierno se tradujo en la prctica en un taller informativo de unas 5-6 horas por departamento, con la consecuente falta de oportunidad de profundizacin, anlisis y discusin del Plan en los territorios y la escasa inclusin de las propuestas locales en el Plan. Al mismo proceso de discusin del PND en los territorios est tambin asociada la creacin del Sistema Nacional de Participacin y Concertacin, ya presentado en la seccin 3.2, y basado en el sistema PASE, mencionado en varias ocasiones anteriormente en estos informes. Se trata de un sistema de transmisin de informacin para la coordinacin Estado Sociedad que articula los diferentes actores y espacios territoriales, facilita la participacin ciudadana en la gestin publica y promueve la apropiacin de las polticas pblicas (SETEC). El sistema fue diseado para funcionar a travs de cuatro ejes: poltico-administrativo, tcnico-ejecutivo, concertacin y participacin, y ms recientemente eje de coordinacin con la cooperacin. Estos ejes tienen como fin articular el nivel municipal, departamental y nacional para la ejecucin y seguimiento de la ERP, y esta vinculacin permite a su vez el fortalecimiento de la rendicin de cuentas hacia abajo. A pesar de la dificultad de llegar a una sntesis confiable de las percepciones de la sociedad civil sobre la transparencia y la rendicin de cuentas a nivel nacional, se puede afirmar que esas percepciones son bastante distintas a las del gobierno. An dentro del nivel nacional, es necesario en este caso distinguir distintos niveles, en los cuales las percepciones de la sociedad civil son diferentes. As, la percepcin dominante entre las personas que entrevistamos, sobre lo que ocurre en los niveles superiores de la jerarqua gubernamental, es ms bien de una disminucin de transparencia y de cierta arrogancia. Esta se expresa por ejemplo en la prisa con que los funcionarios superiores se amparan cada vez que la Contralora General de la Republica inicia una investigacin que puede afectarlos, o en la actitud del Presidente de la Repblica cuando nombra ministros a funcionarios a punto de ser investigados por la Contralora, lo que les confiere inmediata inmunidad a tales investigaciones. Esto indica en los trminos del marco conceptual presentado arriba, que tambin hay problemas de rendicin de cuentas interna u horizontal. Ms de una persona se refiri tambin al hecho de que, en el 2004, el gobierno mand al FMI una proyeccin realista de las recaudaciones tributarias, muy distinta a la informacin que mand a la Asamblea Nacional; la lgica de este economizar de la verdad es que de esta forma el gobierno podra disponer libremente de cualquier excedente fiscal, al mismo tiempo que minimizaba las transferencias obligatorias a las Universidades, a los municipios, etc. Este hecho confirma adems la opinin de algunos de nuestros entrevistados, de que el gobierno renda ms cuentas a los donantes, especialmente al FMI y al BSG, que a la ciudadana, a travs de la Asamblea Nacional. La mayora de nuestros entrevistados de la sociedad civil tambin consideran que a otros niveles de la Administracin Central ha aumentado la transparencia y ha mejorado la rendicin de cuentas a la ciudadana. A pesar de percepciones muy distintas a las del gobierno sobre el proceso de participacin del PND y de los PDD, la opinin predominante es de que las cosas han mejorado. Cabe destacar que la Ley de Participacin Ciudadana se considera como un progreso considerable, as como tambin se considera positivo el nfasis que este gobierno asigna al seguimiento en general, y al SIGFA y al SNIP en lnea (aunque con ciertas informaciones de acceso restringido). Tambin se considera importante, desde el punto de vista de rendicin de cuentas sobre la pobreza, el seguimiento que se viene haciendo a las metas del milenio.

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5.3.

Accin y reaccin a nivel nacional

Comprensiblemente, la sociedad civil considera que entre los principales factores que han mejorado la situacin desde el punto de vista de la transparencia y de la rendicin de cuentas a la ciudadana, se cuentan sus esfuerzos de seguimiento a las polticas o actividades gubernamentales. Entre estos esfuerzos, los ms citados son las auditorias sociales a los municipios; el seguimiento a la ejecucin de polticas pblicas; y el monitoreo al Presupuesto General de la Repblica y al estado de avance de las leyes en el parlamento. Sin embargo, uno de los esfuerzos ms importantes ha sido la crtica a la ERCERP, publicada en el 2001 por la Coordinadora Civil, bajo el ttulo La Nicaragua que Queremos. A pesar de que adolece de una total falta de priorizacin, esta crtica contiene muy buenos anlisis de la situacin del pas. Ella surgi de la frustracin de las organizaciones de la sociedad civil ante la falta casi total de respuesta con que el Gobierno recibi sus sugerencias. Estos esfuerzos de la sociedad civil estn muy dependientes de la cooperacin; si disminuye el inters de la cooperacin por este tema, lo mismo tender a ocurrir con las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, y vice-versa. Existe una percepcin casi universal entre los miembros de organizaciones de la sociedad civil en cuanto al papel y la incidencia que esta tuvo durante el periodo inmediatamente posterior al huracn Mitch, momento en el que el gobierno y los donantes consultaron y se apoyaron en la sociedad civil, tanto para identificar necesidades como para planificar y ejecutar los trabajos de reconstruccin del pas. Nada de lo que vino despus se compar a la participacin de la sociedad civil en el proceso alrededor de los acuerdos de Estocolmo. El papel del CONPES cuya creacin tuvo lugar al inicio del proceso de la ERCERP y que ha sido recin reforzado como se indica en la seccin 3.2 es tambin uno de los argumentos que el gobierno, utiliza actualmente como afirmacin de que ha habido mejoras substanciales en la rendicin de cuentas. Recurdese que el CONPES pas por un perodo en el que su papel era considerado importante por ejemplo en lo que se refiere a la discusin pblica de la ERCERP. Luego fue utilizado como un instrumento de apoyo al Presidente de la Repblica y de legitimacin poltica de su posicin contra la Asamblea Nacional, y finalmente entr en un perodo de alguna apata y marginalizacin. La representacin alargada de la sociedad civil en el espacio de participacin que es el CONPES, su apertura a las iniciativas y sugerencias de otras organizaciones, aunque no representadas directamente en el Consejo, y la poltica deliberada de su Secretaria Ejecutiva de reanudar lazos de cooperacin con otras instituciones del Estado, han contribuido significativamente a mejorar la calidad de la participacin, permitir un papel ms activo a las organizaciones de la sociedad civil y conferir al CONPES un protagonismo que haba perdido. Sin embargo, hay que recordar que el CONPES es un consejo consultivo del Presidente de la Repblica, que podra en principio ignorar todas y cada una de sus recomendaciones. Su papel poltico y su incidencia dependen sobre todo de la voluntad del Presidente a pesar de que, como se ha visto recientemente, la personalidad y la forma de acercarse a los problemas del Secretario Ejecutivo tambin sean factores importantes. En lo que se refiere a la rendicin de cuentas del Gobierno a la Asamblea Nacional, no puede olvidarse que durante todo el periodo del gobierno del Ing. Enrique Bolaos las relaciones entre estos dos rganos del Estado fueron casi siempre caracterizadas por un antagonismo considerable, con excepcin de algunas ocasiones en las que ciertas presiones, casi siempre externas, los obligaron a colaborar. En trminos generales, la fuerte politizacin que caracteriza Nicaragua tiende a dificultar las relaciones y por ende la transparencia, la rendicin de cuentas y la respuesta a pedidos de informacin. Por esta razn es comprensible que desde este punto de vista las relaciones no sean perfectas. Sin embargo hubo progresos innegables, como el hecho que la AN reconoci recientemente el SIGFA como nica fuente oficial para el seguimiento al presupuesto. Tambin aqu parece existir una relacin a dos niveles: antagnica y de confrontacin al ms alto nivel, de mayor entendimiento y cooperacin a los niveles inferiores de la jerarqua, o en relacin a cuestiones de carcter ms marcadamente tcnico.

49

Finalmente, hay que mencionar de nuevo, en este contexto, el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin. An cuando no funcionen perfectamente, todos estos sistemas representan un progreso considerable en la clarificacin y sistematizacin de la informacin sobre la res publica, en relacin a lo que exista antes. Sin embargo, las cosas estn lejos de funcionar perfectamente. As, por ejemplo, a pesar de todo este trabajo para mejorar la transparencia, la evolucin del ndice de percepcin de la corrupcin de Transparencia Internacional (2.6 en el 2006, cuando haba subido de 2.4 en el 2001 hasta 2.7 en el 2004), indica una preocupante falta de impacto sobre el problema crucial de la corrupcin. 5.4. La rendicin de cuentas a nivel local

A nivel local, los municipios no tienen la misma percepcin optimista del proceso de participacin del PND que existe en el gobierno central (vase la seccin 5.2). Sin embargo, se considera a nivel municipal que hubo algunas mejoras en la rendicin de cuentas del nivel central al local, y que el proceso de consulta del PND en los territorios y el proyecto PASE ayudaron a que esto ocurriera. Por otro lado, la prctica de involucrar a las organizaciones de la sociedad civil local en la discusin sobre el PND y los PPDs, dejando fuera las organizaciones nacionales, no ha necesariamente reforzado a las organizaciones locales, por el contrario, muchas veces estn poco preparadas para jugar un papel decisivo o til en las discusiones. Los gobiernos locales rinden cuentas a la ciudadana a travs de los cabildos municipales y a travs de los espacios de concertacin (Consejos de Desarrollo Municipal o CDM) donde se discute, propone y gestionan proyectos y estrategias de desarrollo local. A nivel municipal la situacin para rendir cuentas (alcaldas) y exigir cuentas (ciudadana) es muy compleja. Los pocos recursos descentralizados del nivel central al local y las deficiencias tcnicas en las municipalidades no permiten desarrollar un sistema en donde los gobiernos locales puedan transmitir informacin sobre sus acciones de una manera eficaz. Sin embargo, en algunos municipios existe mayor transmisin de informacin del quehacer gubernamental cuyo proceso depende de la voluntad poltica tanto del alcalde como de la suspicacia de la ciudadana representada en el municipio. En la mayora de los municipios, la participacin ciudadana dentro de los CDM es muy limitada y desorganizada, y en el peor de los casos, algunos CDM no estn funcionando en sus respectivos municipios. En trminos generales, la ciudadana local an no tiene cultura para exigir cuentas a los gobiernos locales debido a la pobreza que limita la educacin y el conocimiento de los derechos ciudadanos, y el poco inters y tiempo para involucrarse en los procesos de participacin obligando a las personas a utilizar su tiempo para trabajar arduamente como medio de supervivencia. Por otro lado, a nivel local existen muy pocas iniciativas en pro del fortalecimiento de capacidades locales para la incidencia en estrategias de los gobiernos municipales, causando as mismo que organizaciones locales no rindan cuenta de sus propias acciones. En cuanto a la percepcin local sobre la transparencia en la gestin de los gobiernos municipales, en este particular entran en juego la gestin del alcalde y los intereses polticos. Una parte considerable de los entrevistados a nivel municipal sobre esta cuestin creen que hoy en da existe mayor transparencia en la gestin de los gobiernos locales, sin embargo otro grupo no piensa de la misma manera, alegando que algunos alcaldes cometen actos de corrupcin con fines personales o bien utilizan fondos para fines polticos sin informar la fuente de financiamiento de los mismos. Hay, por otro lado experiencias municipales muy diversas orientadas hacia mejorar la rendicin de cuentas hacia los municipios. Los informes de la Contralora General de la Repblica indican que en general la transparencia ha aumentado a nivel municipal. En lo que se refiere a probidad tambin ha habido algn avance, pero los problemas del centro se reproducen frecuentemente en la periferia. Tres municipios han empezado a desarrollar

50

presupuestos participativos. Sin embargo, se trata todava de casos aislados, sin mucho impacto. Los municipios ms avanzados en la participacin de la poblacin y en la rendicin de cuentas lo hacen mejor que el gobierno central ya que la informacin queda disponible rpidamente y de forma comprensible para los ciudadanos; sin embargo, la mayor parte de los municipios estn todava lejos de alcanzar esa situacin ideal. Estas opiniones son compartidas por funcionarios municipales y por miembros de organizaciones de la sociedad civil que entrevistamos. 5.5. Rendicin de cuentas y alivio de la pobreza

A pesar de los esfuerzos realizados para aumentar la rendicin de cuentas y el seguimiento de las polticas pblicas, Nicaragua sigue siendo un pas centralizado en el cual estos procesos no han avanzado mucho. Un aspecto positivo de la ERCERP fue el aumento de la conciencia del gasto en pobreza, lo que hizo ms difcil para el gobierno recortar ese gasto. Por otro lado, el gobierno ha neutralizado este efecto hasta cierto punto mediante su redefinicin del gasto en pobreza para incluir a gastos en infraestructura econmica, lo que le da mucha ms libertad para invertir en infraestructura econmica y todava llamar a ese gasto, gasto en pobreza. La pobreza parece haber aumentado en Nicaragua, pero quizs habra aumentado todava ms sin todo el esfuerzo de transparencia, de seguimiento y de rendicin de cuentas que se ha hecho, y que representa un progreso institucional apreciable. Si se mantienen lo que depende obviamente de la voluntad poltica del nuevo gobierno los sistemas de seguimiento y de rendicin de cuentas ayudarn, despus de un proceso de aprendizaje, a que se gaste mejor el dinero y a que se obtengan mejores resultados de ese gasto. Por otro lado, sera demasiado hablar de un efecto de empoderamiento de los pobres, o decir que la sociedad civil est saliendo fortalecida de todo este proceso; por el contrario,,los esfuerzos del gobierno por marginar la sociedad civil de Managua la ha debilitado. La principal prioridad del gobierno parece estar bien alineada con las prioridades del FMI y la reduccin de la pobreza no es su principal objetivo. En conclusin podramos decir que ha habido reales mejoras en la rendicin de cuentas a la ciudadana, sin embargo, estas mejoras no parecen haber tenido un impacto significativo sobre la reduccin de la pobreza.

51

6.

Observaciones Finales

Pobreza postergada. A pesar de las sucesivas condonaciones de la deuda asociadas a la iniciativa HIPC reforzada y a la iniciativa britnica para aliviar la pobreza sobre todo en frica, de los 500 o 600 millones de AOD por ao y de la vlvula de escape de la emigracin, hay fuertes indicaciones de que la pobreza ha aumentado en Nicaragua. En el mejor de los casos, parece claro que la pobreza no ha disminuido significativamente. Todo ha tenido mayor prioridad que la reduccin de la pobreza: el crecimiento econmico, la reforma del estado, la deuda interna, la situacin financiera del pas. La pobreza sigue siendo el gran problema postergado en Nicaragua. Hasta cundo? El gobierno: misin cumplida. El gobierno del presidente Enrique Bolaos, que se acerca al fin de su mandato, ha dado muestras a lo largo de los cuatro aos anteriores de una envidiable energa, dedicacin y capacidad de trabajo al servicio de la reforma y modernizacin del estado. A pesar del absurdo desperdicio de energa que conlleva la elaboracin de un plan sin preocuparse de consensuarlo con la sociedad civil a nivel nacional ni con la oposicin, a pesar de la falta de realismo con la que se imagina el proceso de consulta en los territorios, el gobierno ha innegablemente hecho muchas cosas bien, incluyendo muchas que tienen que ver con la elaboracin del mismo PND y de los sistemas de seguimiento que le estn asociados. Se han establecido reglas y se ha empezado a montar mecanismos que podrn ser utilizados en el futuro al servicio de la reduccin de la pobreza. Sin embargo, la apelacin del Presidente Bolaos a los candidatos a la presidencia, invitndolos a firmar un compromiso para que acepten el PND y continen su implementacin, fue claramente un reconocimiento a la inadecuacin del proceso. Esperemos que el capital organizacional creado por el gobierno no sea destruido ni ignorado por su sucesor. Donde el gobierno, en definitiva, no aprob fue en la reduccin de la pobreza. No obstante, no se puede hablar de fracaso, pues sus prioridades claramente nunca apuntaron en esa direccin. Al contrario, este gobierno conservador cumpli su papel con xito. Ese papel, que resulta ahora muy claro, ha sido el de crear condiciones favorables a la continuacin y al refuerzo del proceso de acumulacin de capital en Nicaragua, independientemente de las consecuencias de ese proceso en la pobreza. Para eso, todo sirvi: la buena voluntad de los donantes, adquirida por medio de una imagen ficticia de combate a la corrupcin que, en la prctica, casi slo tuvo como resultado incomodar (ms que castigar) al ex-presidente Alemn; la dbil excusa aportada por el Banco Mundial, ignorando toda la evidencia en contrario, de que cualquier crecimiento llevara a una reduccin de la pobreza; la reasignacin de los recursos liberados por el alivio de la deuda externa al pago de una deuda interna ticamente cuestionable y al refuerzo de la situacin financiera del pas, en vez de combatir la pobreza, como suponan las condiciones impuestas por el Club de Paris. Con el PND y con todos sus acuerdos con los donantes, el gobierno intent adems garantizar, en la medida de lo posible, la continuacin de esas condiciones, an despus de su salida del poder. Los donantes: vctimas inocentes? La mayora de los donantes no pueden sentirse muy orgullosos de su desempeo a lo largo de los cuatro aos anteriores. Apoyar un gobierno conservador hasta el punto de interferir en los asuntos internos del pas bajo el pretexto de apoyar el combate a la corrupcin (con resultados irrisorios, como se ha visto), ignorar todas las crticas al gobierno o defenderlo contra esas crticas (sobre todo las de la sociedad civil de Nicaragua), seguir donando montos considerables de dinero sin darse cuenta de lo que estaba pasando con la pobreza, aceptar sin crtica el agotado argumento de la relacin automtica entre crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, no muestra mucha comprensin sobre lo que estaba pasando en el pas.

52

Los donantes montaron todo el aparato del apoyo sectorial y de apoyo presupuestario de acuerdo a los mejores principios de la declaracin de Paris (en la forma, pero quizs menos en el contenido), pero no pensaron o no pensaron lo suficiente sobre si el crecimiento que estimularon fue suficientemente pro-pobre. Persuadieron el gobierno a que asumiera el liderazgo y la iniciativa de la coordinacin de la cooperacin, pero despus siguieron comportndose de la misma forma irrespetuosa que antes para con el equipo de la Cancillera que los tom en serio e intent realmente coordinar la ayuda. Gastaron ms de 600 millones de dlares por ao en ayuda oficial al desarrollo, supuestamente para la reduccin de la pobreza y, a pesar de que hubo crecimiento econmico, la pobreza aument. Sern los donantes las vctimas inocentes de un gobierno maquiavlico? Si hay algo que no pueda decirse del gobierno, ni especialmente del presidente Bolaos, es que sean maquiavlicos; ms bien todo lo contrario. Ser que nadie les avis de lo que estaba pasando? Ah estn nuestros informes y, ms importante, las crticas de la sociedad civil. Hay muchas otras explicaciones posibles de este fiasco, y probablemente todas tienen un poco de verdad. Pero lo importante aqu es al menos extraer lecciones para el futuro. Quizs la ms importante de todas las lecciones sea una que poda haberse aprendido ya hace aos: que el crecimiento econmico no lleva automticamente a la reduccin de la pobreza. Ser deseable que los donantes puedan, finalmente, empezar a pensar, con el nuevo gobierno, en qu es crecimiento pro-pobre y qu no lo es y en las implicaciones prcticas que todo eso pueda tener para la asistencia que ciertamente continuarn dando a Nicaragua, en parte porque ellos mismos necesitan tanto esa asistencia como el propio pas.

53

Referencias Bibliogrficas

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54

Anexo 1: El ajuste macroeconmico de Nicaragua 1990-2006

RESERVAS INTERNACIONALES OFICIALES

900 800 700

MILLONES DE DLARES

600 500 400 300 200 100 0 (100)

RIB RIN RINA 1990 129.9 108.8 1991 168 110.5 1992 179.1 105.6 1993 87.7 5.5 1994 172.3 74.2 -1.5 1995 160.8 65.2 -64.1 1996 213.9 144.5 -66.1 1997 387.1 356.1 144.2 1998 356.6 305.8 138.5 1999 512.9 356.8 216.1 2000 496.7 319.2 186.7 2001 382.8 211.2 15.8 2002 454.2 275.4 64.1 2003 504.2 308.3 82.4 2004 670.4 451.1 210.8 2005 729.9 536.6 281.8 2006 840 800 495

Fuente: 1990-2005, Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

LA DEUDA EXTERNA
14,000
11,695 10,987 393 10,248 321

450 400 350 300 250

6,094 6,001 184 177 6,549 6,660 6,374 6,363 6,596 6,287 5,391 5,348 176 175 169 4,459 155 158 161 120 109 84

12,000
10,715

MILLONES DE DLARES

10,000

8,000

6,000

200 150 100 50 0

4,000

2,000

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

SALDO DE LA DEUDA EXTERNA

EN PORCENTAJES DEL PIB

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

55

PORCENTAJES DEL PIB

10,313

10,792

PAGO DE LA DEUDA EXTERNA

700 618 600 10.3 8.7 500 7.5 355 5.9 4.6 212 171 4.7 4.0 185 163 3.9 158 2.5 102 54 1.7 76 1.8 89 4 2.1 109 8 10.5 10 12

MILLONES DE DLARES

400 330 300 201 142 260 250

200

100

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PAGO DE LA DEUDA EXTERNA

EN PORCENTAJES DEL PIB

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

FINANZAS DEL GOBIERNO CENTRAL

30 25 20

22.5 18.3 18.1 17.9 18.5

23.6

24.1 20.0

22.6

22.6

23.0

24.8

18.8

PORCENTAJES DEL PIB

15

12.6 10
5 0 1994 -5 -10 -15

13.1

13.0

14.6

15.6

15.2

15.1

13.9

14.9

16.4

17.1

17.9

18.8

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

-6.2

-5.2

-5.0

-3.3

-2.9 -7.3 -5.1 -8.5 -10.2 DFICIT -6.2 -5.5 -5.1 -6.1

INGRESO TOTAL

GASTO TOTAL

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

56

PORCENTAJES DEL PIB

TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL

8

7.0
7 6

6.3

5.9 5.1

POR CIENTOS

4.0
4 3 2 1 0

4.1 3.7 3.0 2.5

4.0 3.0

0.8

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

TASA DE INFLACIN ACUMULADA ANUAL DEL NDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR NACIONAL

13,490.3

POR CIENTOS

865.6

19.5 3.5

12.4 11.1 12.1

18.5 7.3 7.2 6.5 4.8 3.9 6.5 9.3 9.6 7.9

1990 1991

1992 1993 1994 1995 1996

1997

1998 1999 2000

2001

2002 2003 2004

2005

2006

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

57

TASA DE DESEMPLEO GLOBAL

35

30

PORCENTAJES DE LA PEA

25

13.1 13.8 14.9

12.2 11.8

11.6

20

12.2

11.6 11.9
1

15.5 15
10

12.1

12.4

12.6

12.7 12.6 12.6 12.6

11.5

14.4

17.8 17.1 16.9 16.0

14.3 13.2

7.6

10.7

9.8

10.8

12.4 13.5 12.9 12.5 12.7

0 1990 1991 1992

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2001 2002 2003 2004 2005 2006

TASA DE DESEMPLEO ABIERTO

TASA DE DESEMPLEO EQUIVALENTE

Fuente: 1990-2001, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2002-2006, estimaciones de Nstor Avendao.

COEFICIENTES DE LIQUIDEZ
60

50

PORCENTAJES DEL PIB

40

30

20

10

0
DEPSITOS EN DLARES/PIB CUASIDINERO/PIB DINERO/PIB

1994 8.7 5.9 6.1

1995 11.6 6.0 5.7

1996 15.7 6.4 6.2

1997 22.4 8.6 7.1

1998 25.7 8.5 7.0

1999 27.0 9.3 7.4

2000 25.9 7.6 6.8

2001 26.6 6.9 7.4

2002 29.7 7.6 7.2

2003 30.1 9.1 8.0

2004 30.0 9.3 8.5

2005 29.2 9.0 9.3

2006 28.1 9.3 9.8

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

58

TASA DE DEVALUACIN NOMINAL OFICIAL

30

27.0

25

20

POR CIENTOS

15

12.0 12.0 12.0 12.0 12.0 10.0

10

6.0
5

6.0

6.0

6.0

5.0

5.0

5.0

0.0
0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: 1990-2006, con base en datos del Banco Central de Nicaragua.

BRECHA CAMBIARIA PARA LA VENTA DE DIVISAS ENTRE EL MERCADO OFICIAL Y EL MERCADO FINANCIERO
2.5

2.07
2.0

POR CIENTOS

1.5

1.0

0.78 0.6 0.41

0.67

0.67

0.69 0.56 0.42 0.47 0.43

0.75

0.5

0.0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

59

SALDO DE TTULOS EMITIDOS POR EL BANCO CENTRAL DE NICARAGUA

18 16

PORCENTAJES DEL PIB

14 12 10 8 6 4 2 0 SALDO DE OTROS TTULOS DEL BCN SALDO DE TTULOS POR QUIEBRAS BANCARIAS 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0.2 0.0 1.5 0.0 10.8 0.0 5.4 0.0 4.9 0.0 6.3 1.9 5.7 8.7 7.1 9.2 8.5 8.3 8.3 6.2 6.9 5.0 4.0 5.4

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua, 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

PRDIDAS DEL BANCO CENTRAL DE NICARAGUA

1994
1

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

0.1
0

PORCENTAJES DEL PIB

-0.1
-1

-0.4

-0.3 -0.6

-1

-1.0

-0.9 -1.2 -1.4 -1.6 -1.9

-0.8

-2

-2

-1.8

-3
Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

60

INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA

350

300

300 267 250 204 201 150 97 75 42 42 40 40 250

MILLONES DE DLARES

250

241

200

195 172

150

100

50

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: 1990-2005, Ministerio de Fomento, Industria y Comercio; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

COOPERACIN EXTERNA
1,400

1,200

MILLONES DE DLARES

1,000

800

600

400

200

0
PRSTAMOS DONACIONES

1990 288 202

1991 579 585

1992 336 326

1993 145 249

1994 367 242

1995 314 227

1996 285 262

1997 219 194

1998 313 194

1999 408 307

2000 242 309

2001 212 295

2002 213 248

2003 303 284

2004 341 307

2005 262 169

2006 371 202

Fuente: 1990-2005, con base en datos del Banco Central de Nicaragua; 2006, estimaciones de Nstor Avendao.

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Anexo 2: Tendencias de la economa para el 2007 Premisas Bsicas Entre las premisas bsicas del pronstico econmico de Nicaragua para el 2007, se destacan las siguientes: En el mbito Internacional Se prev que el PIB Real de Estados Unidos crezca a una tasa de 3.1% en el 2007 y la tasa de la inflacin sea de 3.0%36. El precio del petrleo WTI podra descender y estabilizarse entre US$65 y US$70.

En el mbito Interno Los principales supuestos para la elaboracin de esta prognosis econmica de Nicaragua, independientemente del candidato ganador en las elecciones presidenciales de noviembre del 2006, son los siguientes: Mantener la estabilidad macroeconmica con la formulacin, la aprobacin y el cumplimiento de un nuevo Programa PRGF II del FMI. Concluir las reformas estructurales de la economa pendientes, especialmente las asociadas con la consolidacin fiscal y fortalecimiento del sistema financiero nacional. Buscar una mayor eficiencia en la inversin pblica y la progresiva reduccin del dficit fiscal. Obtener los efectos positivos del DR-CAFTA, como son el aumento de la inversin extranjera directa y una menor dependencia de la cooperacin internacional. Alcanzar un mayor crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. Reducir la carga de la deuda pblica externa e interna.

Riesgos del Pronstico Factores geopolticos y el cuello de botella de la refinacin de petrleo en el mundo podran disparar los precios internacionales del petrleo y los combustibles y el precio interno de la energa elctrica, ya que el pas genera el 80% de esta energa a travs de plantas trmicas. El surgimiento de medidas econmicas populistas y la imposibilidad de que se suscriba el cuarto programa del FMI en el pas. El Sector Real En el sector real de la economa, la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto Real se pronostica en el nivel de 4%; la inversin fija o gasto de inversin en construccin y maquinaria y equipo se elevar desde 21.8% del PIB en el 2006 a 23.2% del PIB en el 2007. El volumen de las exportaciones de bienes y servicios crecer a una tasa anual de 11.4%, mientras que el volumen de las importaciones de bienes y servicios aumentar 9.1%. La tasa de desempleo abierto disminuir hasta 12.3% y el ndice de pobreza humana tiende a ubicarse en el nivel de 43.6% de la poblacin total del pas.

36

Aunque existe el riesgo de una pronunciada desaceleracin econmica en Estados Unidos asociada con un precio del barril de petrleo de Texas que ha tocado mximos superiores a los 78 dlares por barril a principios de agosto del 2006 la economa estadounidense creci aun ritmo de 1.6% en el tercer trimestre del 2006, el ms bajo en ms de tres aos. La inflacin subyacente (excluyendo los precios de los alimentos y la energa) es de 2.9% interanual a finales del tercer trimestre del 2006 y est en mximos desde 1996, las tasas de inters en un 5.25% (desde junio del 2004 se han subido 17 veces), la desaceleracin del mercado inmobiliario el gasto de construccin cay 17% en el tercer trimestre, la mayor reduccin desde 1991- y la tasa de ahorro negativa de los hogares.

62

El Sector Externo En el mbito del sector externo, el valor de las exportaciones domsticas de bienes FOB y el valor agregado de la maquila se eleva hasta US$1,340 millones, y el de las importaciones CIF disminuye hasta US$2,762 millones por la estabilizacin del precio del barril de petrleo WTI alrededor de US$70, con la consecuente reduccin del dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos hasta 12.0% del PIB; por su parte, la cooperacin externa disminuye hasta US$550 millones anuales, el pago anual de la deuda externa, que ya goza de los Alivios HIPC y MDRI tiende a incrementarse hasta US$134 millones y las reservas internacionales brutas arriban a los US$934 millones, equivalentes a 4.1 meses de importaciones de bienes CIF. El saldo de la deuda externa se perfila en el nivel de US$4,697 millones, si no se avanza en la reestructuracin de la deuda con los pases que no son miembros del Club de Pars en el marco de la Iniciativa HIPC ni se obtiene el Alivio MDRI por parte del Banco Interamericano de Desarrollo. Las Finanzas del Gobierno Central En el rea fiscal, puede preverse que la reduccin del dficit fiscal no se lograr con una reduccin del gasto pblico sino con la ampliacin de la base tributaria y la eliminacin de exoneraciones y exenciones tributarias. Los ingresos gubernamentales tienden a crecer hasta el 19.1% del PIB y los gastos gubernamentales tienden a disminuir levemente hasta el 23.2% del PIB. As, el dficit fiscal desciende hasta el 4.1% del PIB, antes del registro de las donaciones externas. En este ao se re-emprendern las reformas presupuestarias que apuntan a la sostenibilidad fiscal, destacndose entre ellas la neutralidad de las transferencias municipales, la ley de responsabilidad fiscal y la reforma de la ley de seguridad social. El Mercado Monetario En relacin con el mercado monetario, el aumento de reservas internacionales brutas, se acompaa de un control muy estricto de la emisin de dinero, de tal forma que la relacin Dinero/PIB (M1/PIB) se mantiene cercano al nivel de 9.5%. Tambin contina sobresaliendo el desendeudamiento progresivo de la banca central con el sistema financiero nacional. Los Macroprecios Finalmente, en cuanto a los macroprecios, se estima que las prximas autoridades gubernamentales mantendrn la tasa de deslizamiento anual del tipo de cambio oficial en 5%. Lo anterior, toma en cuenta las perspectivas de la tasa de inflacin local de 7.0% y de la tasa de inflacin internacional que desacelera hasta el 3.0% anual debido a la tendencia estabilizadora de los precios internacionales del petrleo. As, el tipo de cambio oficial nominal se incrementa hasta C$18.90 por US$1.00 al 31 de diciembre del 2007, mientras que en trminos de promedio anual se ubica en C$18.45. La tasa de inters activa con mantenimiento de valor se pronostica en el nivel de 11.0%, mientras que la tasa pasiva a 1 mes plazo se mantiene en niveles cercanos al 5%.

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Anexo 3. Lista de Personas Entrevistadas Secretara Tcnica de la Presidencia lvaro Montalvn Pallais, Secretario Tcnico de la Presidencia Marvin J. Torres Rizo, Consultor Claudia Pineda Gadea, Consultora Consejo Nacional de Planificacin Econmica Social Violeta Granera, Secretario Ejecutivo Ministerio de Relaciones Exteriores, Secretara de Relaciones Econmicas y Cooperacin Mauricio Gmez Lacayo, Viceministro y Secretario de Relaciones Econmicas y Cooperacin Maria Helena Hernndez Palacios, Asesora del Secretario de Relaciones Econmicas y Cooperacin

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Mauricio Jos Chamorro Vargas Ministerio de Relaciones Exteriores (por telfono) Mauricio Gmez, Vice-ministro
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Maria Rosa Renzi, Asesora Econmica AMUNIC Asociacin de Municipios de Nicaragua Alvin Salinas Valle, Asistente Ejecutivo Instituto de Estudios Nicaragenses (IEN) Rodolfo Delgado, Director Centro para la Promocin de Investigaciones y Desarrollo Rural y Social (CIPRES) Orlando Nez, Director

FIDEG Sonia Agurto

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Coordinadora Civil Georgina Muoz Pavn, Enlace Nacional Mario Quintana, Comisin Coordinadora Adolfo Acevedo, Coordinador de la Comisin Econmica Vctor Manuel Gutirrez, Facilitador, Proceso de Seguimiento de Polticas Pblicas Embajada de Suecia en Managua Sven Strm, Consejero Embajada del Reino de los Pases Bajos Annelies Donners, Consejero, Jefe de Cooperacin DFID Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido Penny Davies, Representante para Centro Amrica

Mara Jos Jarqun, Asesora en gobernabilidad

AECI - Agencia Espaola de Cooperacin Internacional Almudena Moreno Fernndez, Adjunta al Coordinador General Fondo Monetario Internacional

Humberto Arbulu-Neira, Representante residente PNUD Mara Rosa Renzi Comisin Europea Jos Luis Martnez Prada USAID Enrique Urbina, Jefe adjunto y Oficial de Seguridad Alimentaria
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Carmen Alvarado

Freddy Ruiz JICA

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Kenichi Kato, Representante Residente Adjunto CIDA Kerry Max, Jefe de cooperacin KfW Helge Jahn, Coordinador apoyo presupuestario

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