CAPTULO 2: ENFOQUES PARA LA INCIDENCIA EN POLTICAS PBLICAS LOCALES

En el primer captulo nos aproximamos a ciertas nociones y problemas de las polticas pblicas locales como va para la participacin social y la exigibilidad de los derechos. En esta oportunidad profundizaremos en tres enfoques que nos parecen centrales a la hora de hacer incidencia poltica en los planes de desarrollo local:

ENFOQUES PARA LA INCIDENCIA EN LOS PLANES DE DESARROLLO LOCAL

EN DERECHOS

EN DESARROLLO LOCAL

CONTRA LA DISCRIMINACIN (POLTICAS TRIVALENTES)

Un problema que enfrentan los lderes y lideresas sociales que participan en los espacios de planeacin local, por ejemplo, en los Consejos Territoriales de Planeacin, es que en muchas ocasiones lo hacen de buena voluntad, pensando en el bienestar de sus comunidades pero sin mucha claridad sobre los fines de su participacin, ni sobre las visiones ms estratgicas que se deben tener en cuenta al momento de decidir el rumbo de la localidad o del territorio que se habita. Por esta razn, en no pocas ocasiones, la participacin se vuelve un asunto para conseguir bienes y servicios del municipio, o sencillamente un requisito formal que debe cumplir la administracin pblica o un medio para legitimar las decisiones de unos pocos.

Para participar con criterios polticos y comunitarios claros, creemos que toda persona que llegue a los espacios de planeacin local debe tener tres premisas claras:

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A travs de los planes de desarrollo se deben concretar polticas para la promocin, reconocimiento y concrecin de los derechos humanos, que son cualitativamente diferentes de las polticas basadas en la satisfaccin de necesidades. Los planes de desarrollo local deben elaborarse con base en las visiones comunitarias de bienestar y posibilitar expresiones alternativas de desarrollo. Los planes de desarrollo deben incorporar medidas especficas para superar las discriminaciones de las poblaciones y sectores sociales de la localidad, para lo cual es necesario impulsar polticas pblicas de carcter afirmativo y trivalente.

2.1. EL ENFOQUE DE DERECHOS:

El enfoque de derechos significa poner como centro de las actividades sociales, polticas y ambientales que se realicen por el Estado o por la sociedad la promocin, proteccin, realizacin y defensa de los derechos humanos consagrados en diversos instrumentos internacionales. En otras palabras, acoger como principio, tanto en su espritu como en su letra, a los tratados y convenios de derechos humanos. Esto implica hacer todo esfuerzo necesario para cumplir con las obligaciones jurdicas, polticas y morales que estos instrumentos imponen. Lo que diferencia un derecho de una necesidad es que el derecho se puede exigir a alguien, en concreto, al Estado quien ha ratificado los tratados y convenios de derechos humanos. Las necesidades por su parte, si bien son la base de los derechos, se tienen, se sienten pero no obligan a nadie a satisfacerlas, ms bien dependen de la voluntad o de la generosidad del ms pudiente. Mientras los derechos tienden a realizar el ser, o sea, todas las posibilidades para que los sujetos/ as de derechos se desarrollen de manera integral, las polticas basadas en necesidades se preocupan porque los ciudadanos/as tengan cosas para su subsistencia: subsidios, mercados, etc. Las polticas basadas en necesidades son un medio efectivo de control de los pobres que usan los gobiernos autoritarios, bien para evitar rebeliones sociales o para asegurar clientelas electorales1.
1 Vase el artculo de Yepes, Alberto. 2007. Superacin de la pobreza o control de los pobres?. La estrategia escalonada del gobierno colombianos contra la pobreza. En: DESC-construyendo lo publico. ILSA. Coleccin tiles 7. Bogot. Pg. 44. Disponible en http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/utiles/ut7/debates2.pdf

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Las polticas basadas en necesidades adems de ser discrecionales del gobernante de turno, tienen carcter focalizado. La asistencia pblica se concentra en la franja de poblacin de los ms vulnerables, su prototipo es el programa de Familias en Accin. El resto de la poblacin (los pobres moderados y las capas medias) no son titulares de las polticas sociales, y debido al desmonte y privatizacin de los sistemas de proteccin social, deben arreglrselas por su propia cuenta, adquiriendo en el mercado los servicios y derechos sociales que ya no garantiza el Estado. Por supuesto que esto ha redundado en un mayor empobrecimiento de la ciudadana. Contrasta lo dicho con el optimismo del gobierno del Presidente Santos que ha dado a conocer la nueva metodologa multidimensional de medicin de la pobreza (por subsidios), que promete reducir al 32% la pobreza en el pas para el ao 2014. Segn tal metodologa el ingreso mnimo requerido para que una persona no sea pobre es de $ 187.000 mensuales, con los cuales puede cubrir sus gastos de alimentacin y otras necesidades bsicas. (DNP: 2011). Lo que interesa por tanto en la incidencia en los planes de desarrollo, es que se adopten polticas locales fundamentadas en derechos y no en medidas asistencialistas para aliviar necesidades. En el siguiente cuadro encontramos una buena caracterizacin de ambos tipos de polticas con referencia a los derechos de los nios y las nias:

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PERSPECTIVA DE NECESIDADES
Caridad privada Voluntario Trata los sntomas Metas parciales Jerarqua de necesidades. Algunas necesidaddes son ms importantes que otras (por ej. alimento antes que educacin) Las necesidades varan segn la situacin, el individuo y el entorno. Satisfaccin de necesidades (objeto de necesidades). La determinacin de las necesidades es subjetiva. Perspectiva a corto plazo, cerrando brechas. Provisin de servicios. Proyectos especficos orientados a grupos especficos de nios. Los nios merecen ayuda. Los gobiernos deben hacer algo pero nadie tiene obligaciones definidas. Los nios pueden participar con el fin de mejorar la prestacin de servicios. Debido a la esc asez de recursos algunos nios pueden quedar excludos. Cada trabajo tiene su propia meta y no existe un propsito global unificado. Ciertos grupoes tienen la especializacin tcnica para satisfacer la necesidades de los nios.

PERSPECTIVA DE DERECHOS
Responsabilidad pblica, poltica, moral y legal, obligacin, deber. Obligatorio. Trata las races y las causas de los problemas. Metas totales. Los derechos son indivisibles e independientes entre s. Los derechos son universales (los mismos en cualquier lugar) lo que varan son los satisfactores. Empoderamiento (sujeto a derechos), poseedores de derechos (tienen poder de) exigir sus derechos. Los derechos se basan en estndares internacionales. Perspectiva a largo plazo, generando procesos sostenibles. Mayor toma de conciencia por todos los grupos (padres, nios, tomadores de decisiones, ONGs...). Enfoque integral. Los nios tienen derecho a recibir ayuda. Los gobiernos tienen obligaciones morales y legales. Los nios son participantes activos por derecho. Existe una meta global a la cual todo trabao contribuye. Todos los nios tienen el mismo derecho a desarrollar su potencial a plenitud. Todos los adultos pueden desempear un papel para el logro de los derechos de los nios (los nios tambin).

Fuente: Martnez Muoz Marta. 2004. Programacin desde un Enfoque de Derechos Documento Elaborado para el Seminario Internacional Infancia y Drogas. La infancia es un presente que busca futuro. Organizado por: RIOD-Nodo Centro. Guatemala.

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2.2. ENFOQUE DE DESARROLLO LOCAL2

El desarrollo como ideologa dominante

La idea liberal (ortodoxa) del desarrollo es una creencia o ideologa que oculta las relaciones de dominacin entre las potencias capitalistas y los pases perifricos, a la vez que frustra las posibilidades de estos pases, de los pueblos y comunidades para decidir autnomamente sus formas de existencia y de bienestar. El fin de esta ideologa es reducir el sentido del desarrollo a la idea de la modernizacin, es decir, entender que el bienestar de una nacin slo se consigue con el crecimiento econmico, con la urbanizacin, con el acceso a tecnologas y con la competitividad en los mercados mundiales. Son los xitos econmicos de los pases los que aseguran la acumulacin de los recursos para mejorar las condiciones de vida en las sociedades; el bienestar es un efecto casacada de la acumulacin de capitales que se despliega luego por la estructura social. Esta ideologa se ha ido transformando con el tiempo. Empez con la divisin del mundo en siglo XVI entre metrpolis y colonias, que implic la segregacin entre pases civilizados y pases brbaros. Continu con el imperialismo del siglo XIX y XX, y ha llegado a su ms pura refinacin con el neoliberalismo econmico, que ha elevado el mercado capitalista a la condicin de mxima supremaca y totalidad, haciendo que todo lo existente pueda reducirse a mercanca. El desarrollo ortodoxo (entendido como crecimiento y progreso sin lmites) ha provocado por lo menos dos efectos perversos: 1) la segregacin del mundo entre pases desarrollados y subdesarrollados, con enormes brechas sociales y econmicas entre ellos; y 2) la sobreexplotacin de los recursos naturales y los ecosistemas para satisfacer el sofisticado aparato productivo mundial y las demandas de una febril sociedad consumista, que ha llevado al planeta a una profunda crisis ambiental que se manifiesta globalmente en los preocupantes impactos del cambio climtico.

2 Con base en Herreo, Hernndez Angel Libardo. 2008. Desarrollo y DESC. Visiones hegemnicas y alternativas. ILSA. Bogot.

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 Otras visiones de desarrollo

Diversos pases de la periferia capitalista, pueblos ancestrales, comunidades tnicas, organizaciones campesinas y movimientos sociales y ambientalistas han defendido la posibilidad de construir otras formas de bienestar (o desarrollo), por fuera de las reglas del capitalismo y de la idea reduccionista del desarrollo como progreso econmico que ha causado tan graves catstrofes sociales y ambientales. Segn Centro Europa-Tercer Mundo de Estudios sobre el Desarrollo (Cetim), las propuestas alternativas al paradigma desarrollista deben cumplir cuatro requisitos: ostrar que existe la posibilidad de establecer una amplia variedad de tipos M y formas de propiedad de los medios de produccin y de distribucin. Producir una ruptura con la produccin de la escasez (privatizacin y mercantilizacin), restringiendo al mnimo las posibilidades de apropiacin individual e irrestricta de los bienes. Visibilizar experiencias e informaciones sobre diversas posibilidades de asignacin de recursos que no dependan de las reglas del mercado. Recuperar la nocin de los commons (bienes comunes o pblicos) no sujetos a la apropiacin capitalista (Cetim, 2006a, p. 17).

Es inseparable la reflexin sobre el desarrollo alternativo como de construccin de nuevas formas del bienestar basadas en la justicia social, en el respeto a la naturaleza, a la identidad cultural y a la dignidad de los pueblos, sin propuestas de otras formas produccin econmica y social de los bienes y servicios que requieren las comunidades para su existencia material y simblica, pero abordadas desde otras lgicas. Son mltiples las propuestas alternativas de o al desarrollo, entre ellas estn: El endodesarrollo: que entiende el desarrollo como una decisin endgena, o expresin y ejercicio de la autonoma de cada sociedad o comunidad. Esta es la que debe definir soberanamente sus valores y la visin de su futuro.

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Se basa en la confianza que se tiene de que cada sociedad, sea en el plano nacional o local, puede definir, a partir en sus propias fortalezas y recursos (culturales y naturales), los modos de vida, la economa y la sociabilidad que mejor satisfagan sus necesidades y expectativas. El etnodesarrollo: est muy relacionado con la orientacin anterior, slo que pone el acento en la experiencia histrica y en los recursos reales y potenciales de la cultura para construir el futuro de la comunidad. Bonfil Batalla ha relacionado la perspectiva del etnodesarrollo con la teora dinmica del control cultural segn la cual ste es: la capacidad social de decisin sobre los recursos culturales, es decir, sobre todos aquellos componentes culturales que deben ponerse en juego para identificar las necesidades, los problemas y las aspiraciones de la propia sociedad, e intentar satisfacerlas, resolverlos y cumplirlas. (1995, p. 468). El posdesarrollo: se opone a la tendencia de construir teoras generales y paradigmticas sobre el desarrollo. Surgi para cuestionar los razonamientos occidentalizantes sobre el mismo, entre ellos la idea unilateral del desarrollo como modernizacin o crecimiento econmico. Esas ideas dominantes excluyen los conocimientos y las prcticas tradicionales, las voces y las preocupaciones de los pueblos y comunidades, especialmente los de origen ancestral. El posdesarrollo tiene como propuesta la resistencia a los discursos dominantes sobre el desarrollo y alude a un nuevo tiempo y un nuevo espacio en los que el desarrollo no sera el principio organizador de la vida social, sino las visiones, narrativas, identidades y tradiciones que tiene la gente en sus territorialidades.

El desarrollo local como alternativa

La perspectiva del desarrollo local tambin ha surgido como alternativa al desarrollo hegemnico. Sin renunciar a lo productivo para satisfacer las necesidades humanas, el enfoque del desarrollo local presta mayor atencin a estratgicas de construccin de bienestar ms integradas espacial y socialmente, valorando los recursos humanos y fsicos propios. Se concibe que las acciones y polticas a escala regional y local tengan ms capacidad para percibir los problemas y responder con flexibilidad a los desafos socioeconmicos que impone el mundo globalizado.
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El desarrollo local constituye una aproximacin territorial a la solucin de los problemas regionales y locales, a travs de variadas estrategias que permiten valorizar los recursos fsicos y humanos locales, articularlos con factores de apoyo externo. Por lo mismo, cada proceso de desarrollo local es particular y nico (ALOP y CLAEH, 2002). La importancia de conocer el territorio reside en la posibilidad de apropiacin de la realidad local para promover los recursos existentes: humanos, naturales, financieros e institucionales en la perspectiva de construir mejores condiciones de vida para los y las ciudadano/as. Por lo mismo, no puede concebirse el desarrollo local separado de un ejercicio concreto de participacin ciudadana, nico medio democrtico para conocer los intereses, aspiraciones y problemas de la comunidad, y para integrarla a la toma de decisiones y a la gestin de las soluciones. Los gobiernos locales juegan un papel trascendental para orientar los procesos de desarrollo en sentido incluyente y participativo. Se trata de que a partir de las posibilidades de autonoma o descentralizacin pblica se supere un estilo de administracin para adoptar uno de gestin, de liderazgo y asociatividad en el propsito de elevar la calidad de vida de la gente. Esto implica adoptar formas de relacionamiento entre la ciudadana y los gobernantes diferentes a las que han caracterizado a la poltica tradicional (corrupcin y clientelismo), planteando lgicas democrticas que hagan efectivas la participacin en la planeacin, ejecucin, evaluacin y control de los asuntos pblicos. De acuerdo con la Cepal (Blanco, 2003) los desafos que tienen los procesos de desarrollo local son: La apropiacin territorial: debe surgir a partir de la participacin de todos los actores en el territorio, a travs del aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y naturales, y de las potencialidades que la comunidad tiene para alcanzar una mejor calidad de vida y la realizacin de los intereses de cada uno de sus habitantes. Afirmar la identidad cultural: ello permite una mejor apropiacin de la realidad local y facilita enfrentar los desafos que el desarrollo plantea. Articular, coordinar y planificar: debe responder a una voluntad de gestin asociativa entre los representantes pblicos y privados; recoger y estimular todos los elementos propios y externos para generar nuevos proyectos de desarrollo que tengan una identidad propia.

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ortalecer el liderazgo del municipio: pasando de la simple administracin F a la gestin y a la democracia participativa.

Sin embargo, todo proceso de desarrollo local que no consulte y tenga en cuenta los derechos colectivos de las comunidades (especialmente de las ancestrales), y no se haga desde un enfoque de derechos humanos (conforme a las obligaciones y los estndares que imponen los tratados internacionales al Estado) no podra ser presentado como alternativo. La vigencia de los derechos humanos y el fortalecimiento de la ciudadana en su dimensin poltica y socioeconmica debe ser el centro de todo desarrollo.

Los planes de vida comunitarios

Un buen ejemplo de lo que pueden ser una expresin de desarrollo alternativo que incorpora elementos de desarrollo local, de endodesarrollo, etnodesarrollo y postdesarrollo son los planes de vida comunitarios. En sociedades complejas, multiculturales y pluritnicas no es posible que el Estado imponga unos mismos criterios de poder, sociabilidad, cultura y bienestar para todas las personas y colectivos que habitan en su territorio. Un Estado democrtico debe reconocer las diferencias tnico-culturales de la ciudadana y respetar los derechos que de ella se derivan; derechos diferenciados en funcin de grupo, como los ha llamado el filsofo liberal Will Kymlicka en el marco de su teora sobre la ciudadana multicultural (1996). Al decir de este autor, los derechos diferenciados en funcin de la pertenencia a un grupo obligan al Estado a reconocer constitucionalmente por lo menos tres derechos: Derechos de autogobierno: delegacin de poderes a las minoras. Derechos poli-tnicos: protecciones legales a determinadas prcticas culturales. Derechos especiales de representacin en el seno de las instituciones centrales del Estado.

Algunos consideran que este reconocimiento de derechos que para unos es tolerancia liberal no es ms que una especie de racismo soterrado en la medida en que no reconoce al otro como igual y autnomo, sino simplemente se extiende una actitud de convivencia indiferente (Mantilla, 2008, p. 107).
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En este sentido, los derechos colectivos de los grupos cultural y tnicamente diferenciados deben entenderse ms all de ser una concesin generosa del Estado, para percibirse mejor como expresiones concretas del ejercicio de la autonoma y el poder comunitarios. El problema se encuentra en determinar en qu medida este ejercicio del poder comunitario es genuino o no. Una excelente forma de evaluar este asunto la ha aportado Bonfil Batalla con su teora del control cultural que tuvimos oportunidad de referir antes. Recordemos que el control cultural es la capacidad social de decisin que una comunidad tiene sobre los recursos culturales, es decir, sobre aquellos componentes (materiales y simblicos) de una cultura que deben ponerse en juego para identificar las necesidades, los problemas y las aspiraciones de la propia sociedad e intentar satisfacerlas, resolverlas y cumplirlas. Dependiendo del grado de decisin sobre estos recursos y de la influencia o imposicin de elementos culturales externos, pueden encontrase cuatro situaciones de la identidad cultural: Una cultura autnoma: en donde tanto los recursos como las decisiones sobre ellos son propios. Es el nivel ptimo de identidad y autonoma. Una cultura enajenada: en donde los recursos culturales son propios pero las decisiones escapan al control de la comunidad, son decisiones externas, como cuando se funcionaliza el trabajo comunitario de la tierra para beneficiar los intereses exportadores de una multinacional. Una cultura apropiada: aquella donde si bien los recursos culturales pueden ser ajenos, la comunidad conserva el poder de tomar decisiones sobre ellos y adaptarlos a su realidad. Una cultura impuesta: situacin en la cual tanto los recursos como las decisiones culturales son externos o ajenos a la comunidad. Es el nivel de mayor subordinacin cultural, prdida de la identidad y de la autonoma.

Hay control cultural propiamente dicho en las situaciones de cultura autnoma y cultura apropiada. Esta concepcin de control cultural se puede adaptar al concepto de planes de vida y a la autonoma del mismo. En general podra concluirse que los planes de vida comunitarios, para ser realmente alternativos a las formas hegemnicas de desarrollo, deben ser o autnomos o apropiados.
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Los pueblos ancestrales, indgenas y afrodescendientes, han resuelto el problema del bien-estar con los planes de vida. Un plan de vida se define sencillamente como la decisin colectiva de organizar la vida comunitaria de una manera autnoma y desde cosmovisiones particulares, contrarias a la perspectiva del desarrollo occidental. Los planes de vida son la herramienta en que se concreta el derecho a la autonoma o autodeterminacin. En Colombia los pueblos indgenas han entendido adems que los planes de vida en s mismos son plataformas reivindicativas y proyectos polticos de resistencia ante el modelo de desarrollo de la globalizacin neoliberal (Zapata, 2008, p. 74). De all que los planes de vida se conciben como la organizacin integral de todos los mbitos de la vida comunitaria. A partir de las cosmovisiones propias o de ley de origen, los pueblos ancestrales han venido tomando decisiones sobre: La preservacin y defensa de los territorios y los recursos naturales. Las prcticas del trabajo colectivo (mingas, ayllus, tequios, etc.) y la distribucin social de los productos. El gobierno fundado en referentes propios de autoridad e institucionalidad tradicional. El derecho o la justicia propia. La etno-educacin y la cultura, preservando la identidad (lenguas, tradiciones, religiosidad, dietas, fiestas, etc.). Las prcticas que armonizan la espiritualidad y corporeidad de las personas con el entorno (salud tradicional).

2.3. ENFOQUE DE LAS POLTICAS TRIVALENTES3: RECONOCIMIENTO, REDISTRIBUCIN Y RE-POLITIZACIN

No puede desligarse un enfoque de derechos de un enfoque sobre la solucin a las violaciones a los derechos humanos. Para este enfoque de las polticas trivalentes, toda violacin a un derecho es una discriminacin (o una injusticia) que se comete contra alguien, individual o colectivamente.
3 Con base en Cifuentes, Mara Roco. 2008. La justicia a las identidades colectivas, ms all del dilema distribucinreconocimiento. Revista Jurdica de la Universidad de Caldas. Julio-Diciembre de 2008. Pgs. 123 y ss.

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Toda discriminacin se reproduce en tres campos: el econmico (fallas o exclusiones de redistribucin), el cultural/simblico (fallas de reconocimiento) y el poltico (fallas de representacin). Por lo mismo, cualquier solucin a una discriminacin, entre ellas las polticas pblicas, debe adoptar medidas simultneas y precisas en los tres campos para lograr que la vctima obtenga justicia de manera integral. Son fallas de redistribucin aquellas que niegan la igualdad material entre los ciudadanos/as, es decir, se fundamentan en exclusiones o desigualdades de tipo econmico, y por lo mismo, se manifiestan en la pobreza. Las fallas de reconocimiento por su parte lesionan o disminuyen la dignidad (y subjetividad) de las personas o grupos sociales cuando son excluidos en funcin del status y los roles sociales que cumplen o en razn de su identidad, por lo cual se trata de discriminaciones de tipo simblico, con fuerte anclaje en la cultura (en los patrones sociales de representacin, interpretacin y comunicacin) (Fraser, 1997: 17-54). Ambos tipos de fallas tienen soluciones en polticas pblicas que tiendan a la inclusin e igualdad social, y de polticas que reconozcan y respeten las identidades colectivas, respectivamente. Por lo regular, sostiene Nancy Fraser, los grupos sociales subordinados son bidimensionalmente discriminados, padecen tanto una mala distribucin como un mal reconocimiento. Ninguna de estas injusticias es un efecto indirecto de la otra, sino que ambas son primarias y co-originales. Por tanto, en su caso, no basta ni una poltica de redistribucin, ni una de reconocimiento, las soluciones deben darse en los dos planos. Algunas posiciones tericas sostienen que las injusticias sociales no se agotan en la bivalencia de falta de distribucin y de falta de reconocimiento, sino que se dan tambin en las relaciones de poder en la sociedad, por lo cual considerarse tambin las discriminaciones originadas en la esfera poltica (Young, 1990: 457). Las soluciones polticas se refieren a acciones afirmativas (de corto y mediano plazo) o transformativas (de largo plazo) en el ordenamiento institucional, la esfera normativa y legal, los procesos de toma de decisiones, los procesos de participacin social en los asuntos de competencia colectiva, la constitucin de la ciudadana, el trmite de los conflictos sociales y, en fin, los cambios que se deben operar en relacin con todos aquellos mecanismos institucionales en los cuales se instaura y se despliega el poder que sustenta un ordenamiento social particular (Cifuentes 2008: 133).
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Pensar la cuestin de la justicia a las identidades colectivas por ende obliga a una mirada crtica de la totalidad del ordenamiento social, lo que implica, revisar y procurar soluciones en los componentes econmico, poltico y cultural. Esto es precisamente lo que se debe conseguir en las polticas pblicas, en especial en las de tipo local (planes de desarrollo): identificar las poblaciones y sectores discriminados, la naturaleza de esas discriminaciones y aportar propuestas de polticas afirmativas que contengan soluciones en los tres campos de la discriminacin. Las polticas pblicas que se persigan deben enfrentar la injusticia o discriminacin en las tres esferas que la generan: falta de distribucin, de reconocimiento y de poder (perspectiva trivalente). Si las injusticias se engendran en la totalidad de la vida social, las soluciones a ellas no pueden reducirse al mbito exclusivo de la redistribucin econmica. Ellas deben orientarse a la superacin de las formas institucionalizadas materiales y simblicas- de dominacin y exclusin que han mantenido postergadas a ciertas poblaciones, negadas en sus derechos, en sus posibilidades de desarrollo y de participacin en la esfera de lo pblico.

Cmo se resuelven las injusticias sociales o las discriminaciones?

Teniendo en cuenta que la injusticia abarca las dimensiones cultural (reconocimiento), econmica (redistribucin) y poltica (poder) e involucra inequidades en los planos material y simblico, es necesario pensar que las soluciones a ella han de construirse, igualmente, desde una perspectiva tridimensional, que se mueva en los mbitos econmico, cultural y poltico e implique alternativas tanto afirmativas como transformativas. Existen dos soluciones polticas posibles para los problemas de injusticia social o para las discriminaciones: 1) las afirmativas y 2) las transformativas (Cifuentes 2008: 131). Las primeras, son polticas de carcter temporal y las segundas son soluciones de tipo estructural y de largo plazo. Optar por uno u otro tipo de polticas, o por una combinacin de ellas, corresponde a una reflexin de las organizaciones o colectivos sociales sobre sus reales capacidades de incidencia as como a una priorizacin de sus objetivos de lucha. Un aspecto importante es que tanto las soluciones de inclusin econmica como las de reconocimiento se determinan en la esfera poltica. Lo poltico es el terreno donde se articulan las soluciones posibles a las discriminaciones, con sus diferentes combinaciones e intensidades.

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POLTICAS PBLICAS CONTRA LAS DISCRIMINACIONES O LAS INJUSTICIAS O LAS IDENTIDADES COLECTIVAS

TRES MBITOS DE LA DISCRIMINACIN

ECONMICO

SIMBLICO-CULTURAL

POLTICO

POLTICAS REDISTRIBUTIVAS

POLTICAS DE RECONOCIMIENTO

POLTICAS DE REPRESENTACIN Y/O PARTICIPACIN

SOLUCIONES TEMPORALES POLTICAS AFIRMATIVAS

SOLUCIONES ESTRUCTURALES POLTICAS TRANSFORMATIVAS

La actuacin en la esfera poltica pretende afectar el mbito institucional y lograr una repolitizacin de lo pblico (Young 1990). Se debe trabajar por eliminar las formas institucionales que permiten discriminacin y construir un mbito pblico incluyente, heterogneo, abierto, que reconozca y afirme las diversidades sociales, que funcione como foro pblico de deliberacin acerca de las condiciones que generan las injusticias y posibilite procesos democrticos para toma de decisiones. El escenario de la planeacin local brinda buenas oportunidades para llevar a cabo estas tareas.

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 Nocin de polticas pblicas locales de accin afirmativa

Las polticas pblicas transformativas requieren complejos procesos sociales de incidencia frente a los poderes pblicos centrales, que muchas veces superan las reales capacidades de accin poltica de las organizaciones sociales de base. Por esto mismo, sin perder de vista que siempre es posible participar en espacios organizativos nacionales mejor dotados para incidir en el impulso de polticas pblicas transformativas, la propuesta de este Curso es ganar experiencia para conseguir polticas locales de accin afirmativa a favor de las comunidades discriminadas. Con las polticas de accin afirmativa en los Planes de Desarrollo se pretende lograr cambios concretos en el corto plazo en las difciles condiciones de vida de las comunidades; cambios que enfrenten aspectos relevantes de las discriminaciones materiales, simblicas y de poder que las afectan. A continuacin realizaremos una rpida revisin conceptual de la nocin de medidas de accin afirmativa4. El concepto de Medidas de Accin Afirmativa hace referencia a las polticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o econmico que los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representacin (Greenwalt 1983). Las polticas de acciones afirmativas5 son entonces el conjunto de medidas y orientaciones adoptadas por un gobierno con el propsito de proteger minoras y grupos que han sido discriminados en el pasado, con la pretensin de hacer realidad el principio de igualdad de oportunidades. El tratadista espaol Fernando Rey las ha calificado como medidas de impulso y promocin que tienen por objeto establecer la igualdad, sobre todo mediante las desigualdades de hecho (Rey, Martnez 1995: 83).

4 Con base en Murillo, Pastor Elas. 2010. Las medidas de accin afirmativa o medidas especiales: para reparar las injusticias histricas y la discriminacin. En Revista El Otro Derecho No. 41. Luchas y debates de los afrodescendientes a una dcada de Durban: experiencias en Amrica Latina y El Caribe. ILSA. Bogot. 5 Tambin conocidas como discriminaciones positivas o discriminaciones inversas.

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El carcter de las polticas de accin positiva es colectivo. Inicialmente no pretenden la igualdad entre los individuos, sino la nivelacin de grupos discriminados frente a la situacin que disfrutan otras colectividades que han tenido un acceso ms amplio al disfrute de los derechos. Las medidas de ese carcter pueden consistir en otorgar durante un tiempo al sector de la poblacin de que se trate un trato preferencial en cuestiones concretas en comparacin con el resto de la poblacin. Sin embargo, en cuanto son necesarias para corregir la discriminacin de hecho, esas medidas constituyen una diferenciacin legtima. Los elementos que pueden describir a las acciones afirmativas son los siguientes: a) Una medida diferenciadora que se refiere a un tipo de desigualdad por rasgos que, como el sexo, la raza o similares, tienen una doble cualidad: son transparentes e inmodificables para los individuos que la portan; y son considerados por la sociedad tendencial o generalmente, aunque no necesariamente, de forma negativa (minusvaloradora, despectiva o estigmatizadora); b) Se produce en una situacin de especial escasez, como sucede con los puestos de trabajo, plazas universitarias, viviendas, etc., lo que provoca que el beneficio de ciertas personas tiene como contrapartida una clara y visible exclusin (y hasta perjuicio) a otras que no se benefician de ellas (Kelmelmajer 1998: 87). A diferencia de algunos constitucionalistas que sostienen que las acciones positivas no pueden considerarse como un derecho subjetivo6 del ciudadano frente al Estado que obliguen a las autoridades a adoptarlas, pues son tan slo una tcnica legislativa circunstancial, aplicable bajo las condiciones estrictas del derecho constitucional (Rey Martnez: 86), nosotros creemos que al estar recurrentemente presentes en la Constitucin7 y en numerosos instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia8, poseen la naturaleza de derechos subjetivos e imponen el deber de legislar y promover polticas tendientes a hacer efectiva la igualdad de trato y oportunidad respecto a las personas y los grupos vulnerables de la sociedad.
6 Derecho subjetivo es la facultad o poder que posee el titular de un derecho de exigirlo, especialmente por va judicial. 7 En la Constitucin Poltica de 1991 son abundantes los artculos donde pueden encontrarse mandatos de accin positiva para las autoridades, por ejemplo: artculos 2, 5, 7, 16, 25, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 57, 58, 60, 65, 66, 67, 70, 72, 75, 78, 79, 86, 88, 246, 310, 350, 356, 365, 366, 369, entre otros. 8 Convencin Internacional de los Derechos del Nio, Convencin Internacional de Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, Convencin Internacional sobre los Derechos Polticos de la Mujer, Convencin Internacional sobre Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Convenio 169 de la OIT y, en general, los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo, entre otros.

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En la Sentencia C-371 de 2000 de la Corte Constitucional que declar la constitucionalidad de la ley de cuotas para las mujeres en los cargos pblicos, este Tribunal hizo un balance de las opiniones en favor y en contra de las Medidas de Accin Afirmativa:

Opiniones en contra:
iolan el derecho a la igualdad, en la medida en que ubican a sus destinatarios V en circunstancia de inferioridad con respecto a las dems personas; La cuota termina por discriminar. Sugiere que son inferiores o discapacitadas, porque por sus propios mritos no pueden llegar a ocupar los cargos de mayor responsabilidad; Promueven un mensaje de asistencialismo; Contribuyen a perpetuar estereotipos de invalidez, discriminacin y debilidad; Desde el punto de vista econmico, para determinar la participacin de un grupo en el mercado laboral debe hacerse con base en criterios tales como la preparacin de los miembros de ese grupo, su disposicin al trabajo, sus mritos laborales o su experiencia; Las cuotas imponen una carga injustificable sobre las personas que no se benefician; y, Las cuotas sugiere que sus destinatarios son personas inferiores o discapacitadas, porque por sus propios mritos no pueden llegar a ocupar los cargos de mayor responsabilidad.

Opiniones a favor:
Contribuyen a garantizar una igualdad real y efectiva, de manera que las situaciones de desventaja o marginalizacin en las que se encuentran ciertas personas o grupos puedan ser corregidas;
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us destinatarios son grupos sociales discriminados que suelen enfrentar ms S dificultades, carecen de apoyo y de recursos financieros para participar en los espacios de toma de decisiones o tienen que enfrentar varios obstculos para participar en la vida pblica originados, principalmente, en prejuicios y estereotipos culturales que les asignan roles; Las cuotas de participacin aseguran la presencia de las minoras en la vida pblica y actan como dinamizador de las aspiraciones de los individuos que a ellas pertenecen. Por una parte, refuerzan la imagen social de ese grupo al asegurarle una representacin permanente y, por otra parte, neutralizan los prejuicios y las resistencias que se oponen a que los miembros de ese grupo, ya sea mayoritario o minoritario, lleguen a determinados niveles de presencia poltica; Las cuotas son un medio adecuado para promover la equidad no slo porque permiten garantizar la participacin de sectores excluidos de los niveles de decisin sino porque, adems, lo hace sin perjudicar a la administracin pblica, ya que no les da un trato preferencial permitindoles ejercer un cargo para el cual no cuentan con los mritos suficientes. (Sentencia C-371 de 2000).

La legitimidad de las medidas de Accin Afirmativa

Las polticas de Accin Afirmativa se sustentan en la igualdad real o material. Para los grupos excluidos en las actuales sociedades regidas por las leyes del neoliberalismo econmico, que han agrandado el crculo de la escasez (lo mercantizable y lo privado), el paradigma de la igualdad se concreta en la reclamacin de una disponibilidad de bienes bsicos a la hora de distribuir la riqueza y asignar recursos. El problema de las desigualdades econmicas y sociales constituye un reto para el ideal moderno de dignidad y obliga en algunos casos a violar, en apariencia, el principio de la igualdad (entendido en trminos formales). Esto porque las acciones afirmativas suponen adoptar medidas especficas y exclusivas para la superacin de algunas desventajas que soportan grupos marginados, con el fin de reducir las desigualdades excesivas que comprometen su valoracin social y auto respeto (Murillo, 2010: 124).
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Los principios de igualdad y de no discriminacin, cuentan con amplio soporte en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. En efecto, dichos principios son reconocidos en los artculos 3 (l) y 45 (a) de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, en el artculo 2 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el artculo II de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el artculo 1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y en el artculo 9 de la Carta Democrtica Interamericana consagran el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales sin distincin alguna por motivo de raza, color, nacionalidad, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, propiedad, nacimiento u otra condicin9 Adicionalmente, los rganos de Tratados de Derechos Humanos han desarrollado una amplia doctrina que informa sobre los alcances de dicho principio, a manera de ejemplo, vale la pena resaltar la Observacin sobre el artculo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que constituye una clusula general de no discriminacin. El Relator Especial de la ONU para las acciones afirmativas, Marc Bossuyt (1998), ha enseado que las medidas de accin afirmativa se justifican, entre otras cosas, porque: buscan enderezar o reparar injusticias histricas; reparar la discriminacin social/estructural reparacin; son de utilidad social; contribuyen a crear diversidad o una representacin proporcional de los grupos; ayudan a evitar la agitacin social; son un medio de construir la nacin; contribuyen a la igualdad de oportunidades.

Fundamentos jurdicos de las medidas de accin afirmativa

Seala el Experto Independiente del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin racial, Pastor Elas Murillo, que el fundamento jurdico de las polticas o medidas de Accin Afirmativa se encuentra en varios tratados internacionales de derechos humanos: En la Convencin Internacional para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial (Recomendacin General No. 32 sobre Medidas Especiales, adoptada en su 75 perodo de sesiones, de agosto de 2009); En el Pacto de Derechos Civiles y Polticos (Observacin General No.18 del Comit de este Pacto),

9 AG/RES. 2168 (XXXVI-O/06). Organizacin de Estados Americanos, OEA

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En la Convencin para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer (art. 4). En el Convenio No. 111 de la OIT, relativo a la discriminacin en materia de empleo y ocupacin, dichas medidas estn expresamente autorizadas en su artculo 5, como medidas especiales de proteccin o asistencia; En la Declaracin sobre la igualdad de oportunidades y de trato para las trabajadoras (OIT, 1975) se incluyen estas medidas en el prrafo 2 del artculo 2 para avanzar en la igualdad entre los sexos en materia de trabajo. En la Declaracin de la UNESCO sobre la Raza y los Prejuicios raciales de 1978 en el prrafo 2 del artculo 9 se aprob las medidas especiales a fin de garantizar la igualdad en dignidad y derechos de los individuos y los grupos humanos, evitando dar a esas medidas un carcter que pudiera parecer discriminatorio en el plano racial.

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TALLER N 2
Tema ENFOQUES PARA LA INCIDENCIA EN POLTICAS PBLICAS LOCALES
Objetivo
Aportar elementos para la comprensin poltica estratgica de la participacin en los planes de desarrollo local a partir de los enfoques de derechos, desarrollo local y polticas trivalentes.

Actividades para la comprensin:

Describa tres ideas fuerza sobre cada uno de los tres enfoques propuestos en el mdulo:

Enfoque de los derechos:

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Enfoque del desarrollo local:

Enfoque de las polticas trivalentes:

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Actividades para la aplicacin:

Con base en el plan de desarrollo actual de su localidad, identificar:

Qu planes y programas incorporados en el plan de desarrollo responden a polticas basadas en necesidades?

Qu planes y programas incorporados en el plan de desarrollo se fundamentan en un enfoque de derechos?

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Existen planes y programas incorporados en el plan de desarrollo que puedan interpretarse como medidas afirmativas frente a poblaciones discriminadas?. Qu poblaciones se benefician?. Se toman acciones pertinentes en los tres campos de la discriminacin?.

Describa cuales seran las prioridades del desarrollo local en su municipio:

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