SCOPING: OPTIMIZACIN DEL PROCESO DE REDACCIN DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL

Germn Martnez M.1, Javier Alegre B.2, Jess Oliver P.3, Javier Ordez G.4 Proyectos de Ingeniera. Dpto. de Ingeniera Civil. Universidad de Granada, [email protected],,[email protected],,[email protected],,[email protected]

RESUMEN
Existe la posibilidad de la participacin de las administraciones, de los ciudadanos y de los expertos y tcnicos en la fase de gestacin y vertebracin del EsIA, asegurando que los conceptos esenciales de dicho estudio se incluyen con la extensin y el rigor necesario. Todo ello se puede articular formalmente en una de las fases previas del procedimiento de EIA conocida como SCOPING: proceso rpido y abierto para determinar el alcance de las acciones que se contemplan y para identificar las cuestiones significativas relativas a la actuacin propuesta. De esta manera se puede optimizar la redaccin de EsIA y evitar el perder tiempo y recursos en documentos que no se ajustan a la necesidad real del procedimiento.

1.

Introduccin

Las autoridades nacionales y el pblico han comprendido la importancia de la integracin del medio ambiente en el conjunto de las polticas. El concepto de desarrollo sostenible, que en un principio se perciba como exclusivamente medioambiental, aparece hoy como el nico modelo socioeconmico fiable. Existen en la actualidad progresos tecnolgicos y nuevos mtodos que permiten una mejor proteccin del medio ambiente. No slo son rentables y aportan un valor aadido a los productos, sino que adems estn en condiciones de favorecer la creacin de nuevos empleos. La creciente sensibilizacin de la sociedad frente a los problemas medioambientales ha obligado a la incorporacin al proceso de toma de decisiones de las variables ambientales, dndole a estas el peso especfico que les corresponden dentro de cualquier proyecto o actividad que afecte al territorio y su ordenacin. El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental (en adelante EIA) se est mostrando como instrumento capaz de ejercitar la labor de prevencin ambiental en los PROYECTOS y tiene una sustancial influencia en la definicin final de los mismos, llegando a generar modificaciones de variada naturaleza (ubicacin, dimensionamiento, mtodos y tecnologa de construccin y explotacin, plazos...). Por ello ya se habla de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) cuyo objetivo es la aplicacin del proceso a los PLANES Y PROGRAMAS de reas y sectores diversos. (Propuesta de Directiva COM(1997)73 final, DO C 83 de 25 de marzo de1999). Como consecuencia de lo anterior, la produccin de Estudios de Impacto Ambiental (en adelante EsIA) se ha visto incrementada notoriamente en los ltimos aos. Es por tanto esencial el poder asegurar la calidad de los mismos (entendiendo dicha calidad como adecuacin tcnica y cientfica a los objetivos encomendadas) as como optimizar el tiempo y recursos destinados a los mismos.

En el caso de los EsIA, al margen de los sistemas de control en la produccin que pueda establecer el equipo redactor (multidisciplinar) y dado que se trata de documentos que sern objeto de una evaluacin directa y concluyente por parte de la Administracin competente, existe la posibilidad de la participacin de esta ltima en la fase de gestacin y vertebracin del EsIA, asegurando que los conceptos esenciales de dicho estudio se incluyen con la extensin y el rigor necesario. Esta posibilidad se puede articular formalmente en una de las fases previas del procedimiento de EIA conocida como SCOPING: proceso rpido y abierto para determinar el alcance de las acciones que se contemplan y para identificar las cuestiones significativas relativas a la actuacin propuesta [1]. A lo largo de este artculo los autores caracterizan dicho proceso y se analiza su aplicacin y la situacin legal en distintos Estados, llegando a la conclusin de la conveniencia y beneficio del mismo en el proceso de EIA.

2.

Concepto de Scoping

El Scoping (del ingls scope, mbito, alcance) es incorporado a la National Environmental Policy Act de EE.UU., en 1.978 en respuesta a la naturaleza enciclopdica de muchos de los EsIA [2]. Estamos hablando de un proceso en el que la Administracin Ambiental, gracias a su conocimiento de las especificas condiciones ambientales del territorio en donde tiene competencias, orienta al equipo que ha de redactar el EsIA que servir de base en el proceso de EIA. Dicha orientacin se llevar a cabo marcando los aspectos o variables ambientales que se consideran esenciales en relacin con el proyecto o actividad propuesta, permitiendo una correcta estructuracin del estudio y descartando aquellos aspectos o variables considerados no significativos, los cuales no se incluirn en el EsIA. Con objeto de facilitar la comprensin del significado y alcance del Scoping se adjuntan a continuacin diversas definiciones emitidas por rganos ambientales de reconocida solvencia. Scoping es la actividad que tiene el objetivo de establecer las especificaciones del estudio para cada Evaluacin de Impacto Ambiental (Comisin de EIA, Netherlands) El Scoping proporciona un enfoque para la evaluacin ambiental, identificando los impactos significativos que han de considerarse y asegura que estos son tratados con la profundidad adecuada (Environment Agency, UK) El propsito del Scoping es identificar los impactos ambientales ms significativos, as como el tiempo y la extensin que su anlisis requiere, las fuentes de informacin y la recopilacin de datos (Department for International Development (DFID)) El Scoping establece los lmites de la evaluacin ambiental, los elementos del proyecto que han de ser considerados e incluidos y los componentes del medioambiente que pueden verse afectados y como han de ser tratados en el estudio, enfocando as la evaluacin de los impactos relevantes y sus efectos (Canadian Environmental Assessment Agency)
Tabla 1: Definiciones de Scoping

3.

Etapas del Scoping

Existen diversos procedimientos para afrontar con garantas el proceso de Scoping, siendo habitual el completarse las siguientes etapas para asegurar el tratamiento sistemtico del procedimiento: ETAPAS GENERICAS DEL SCOPING Preparacin de un informe preliminar definiendo la actividad y sus posibles efectos

Notificacin e informacin a las partes interesadas. Recepcin de respuestas, sugerencias y alegaciones Determinacin de: Alternativas a considerar Factores Ambientales y Profundidad del Estudio Emisin de Directrices especficas para la elaboracin del Estudio de Impacto Ambiental
Tabla 2: Etapas del Scoping

A la vista de las etapas que hay que cumplir se hace imprescindible una correcta organizacin del proceso para evitar la inoperatividad que pudiera surgir por la participacin de gran cantidad de interlocutores de procedencia, formacin e intereses por definicin dispares. Para ello, el Council on Environmental Quality se refiere al Scoping como un proceso que puede ser organizado siguiendo las siguientes pautas: 1. Empiece las consultas despus de disponer de informacin suficiente para la actuacin propuesta. 2. Prepare un paquete de informacin suficiente pero no excesiva 3. Disee un proceso de consultas especfico para cada actuacin. 4. Emita un anuncio pblico 5. Planifique y dirija cuidadosamente todas las reuniones pblicas 6. Desarrolle un plan para incorporar todos los comentarios que se reciban 7. Asigne o haga llegar de forma precisa y concisa las tareas del Estudio de Impacto Ambiental Segn lo anteriormente expuesto es esencial la participacin pblica en el proceso de EIA. Esta circunstancia fue ya asumida en la Reunin de Ro, 1.992, de manera que el Principio 10 de la Declaracin qued redactado como sigue:

El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que les corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin relativa a los materiales y las actividades que suponen peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y participacin del pblico poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes.
Tabla 3: Principio 10 de la Declaracin de Ro

4.

Objetivos del Scoping

Una vez organizado el proceso debern conseguirse los siguientes objetivos esenciales [3]: La caracterizacin del proyecto La caracterizacin bsica del medio ambiente La identificacin de impactos La evaluacin de la importancia de los impactos o de su carcter significativo o relevante.

Si bien los tres primeros objetivos pueden ser conseguidos mediante un tratamiento objetivo de datos disponibles y por tanto de forma sistemtica, la determinacin del carcter significativo de un impacto es objeto de gran cantidad de interpretaciones por lo que se imposibilita la utilizacin de tcnicas simples para la identificacin de la significacin de un impacto en cualquiera de las situaciones posibles. As mismo, cuando en la prctica se lleva a cabo un proceso abierto de participacin pblica se tiende a la evaluacin de la casi totalidad de los impactos sin llegar a discriminar realmente entre significativos y no relevantes. Esto es debido a numerosas razones entre las que se pueden destacar [3]: Tanto las autoridades ambientales como los propios proyectistas quedan del lado de la seguridad considerando que analizando todos los impactos tambin se analizan los que son significativos. Hay una falta de conocimiento generalizada en el sentido de entender el Scoping como un proceso de identificacin de impactos y no como lo que realmente es: un proceso de identificacin de impactos significativos. El trmino significativo es un concepto relativo que solo puede ser definido en un contexto determinado y de forma poltica (lo que para un grupo social es significativo puede que no lo sea para otro).

La problemtica bsqueda del impacto significativo hace necesaria la observacin y anlisis de un extenso nmero de aspectos y variables. Existen diversos desarrollos metodolgicos, utilizados habitualmente en la evaluacin de impactos, basados en estimaciones cualitativas y/o cuantitativas No obstante la experiencia de los participantes en el proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental es la variable ms importante que puede explicar las diferencias existentes en la calidad de los distintos Estudios de Impacto Ambiental [4]. Dicha experiencia es vlida para cualquier fase o estadio en que se encuentre el procedimiento ambiental y por tanto esencial en el Scoping por la importancia del mismo y su influencia en la estructura y contenido del EsIA. 5. Beneficios de su aplicacin

La produccin de estudios destinados a formar parte de cualquier procedimiento de prevencin ambiental debe estar sujeta a los criterios de optimizacin desde el punto de vista de los recursos exigidos y del tiempo dispuesto para su redaccin. Todo ello sin perder de

vista la finalidad de los mismos (servir de base para el pronunciamiento por parte de la autoridad ambiental de la viabilidad de la actividad proyectada dentro de las coordenadas de respeto al medio ambiente y el desarrollo sostenible). Algunos autores han analizado estudios de impacto ambiental que no se han sometido al proceso de Scoping, siendo relativamente frecuentes las siguientes deficiencias [5]: El EsIA se presenta voluminoso, detallado y con gran cantidad de documentos que aportan datos innecesarios y a veces incomprensibles. Los aspectos significativos no se identifican a lo largo del EsIA o pueden ser identificados demasiado tarde suponiendo unos costes adicionales importantes. Los aspectos irrelevantes no son eliminados producindose una perdida considerable de tiempo y recursos. La presentacin de impactos y la informacin ambiental facilitada peca de sectorial e incluso de exposicin literal de catlogos generales.

Como ya se ha apuntado anteriormente, es garanta que en el proceso de Scoping participen personas de reconocida experiencia y solvencia tcnica y cientfica de manera que puedan aportar su conocimiento del medio, el desarrollo de proyectos y actividades similares as como su incidencia real sobre el medio (haber participado en procesos de post-monitorizacin y auditoria en programas de vigilancia ambiental). Si se produce dicho concurso y se concluyen todas las fases del proceso cabe esperar los siguientes beneficios [6]: Tratamiento de los impactos significativos, de forma adecuada y con la calidad suficiente. Incorporacin de todas las alternativas posibles, en relacin con la localizacin y procesos, asegurando as una correcta toma de decisiones. Inclusin de toda legislacin que fuese de aplicacin al proyecto o actividad propuesta. Fomento de la participacin de las distintas administraciones, partes interesadas y pblico en general. Una mayor calidad del EsIA en trminos de: Estructura clara Extensin adecuada Conclusiones asimilables por la prctica totalidad de la comunidad.

En la actualidad, es ampliamente aceptado que el scoping sirve para garantizar que los impactos ambientales pertinentes sean cubiertos en informes de EIA y es un hecho que, en los pases con sistemas ms consolidados donde las diversas partes participan en el proceso de EIA desde su comienzo, el diseo final de los proyectos es ms aceptable. 6. Situacin actual

La utilizacin del Scoping como herramienta de optimizacin del proceso de EIA est asumida en la prctica totalidad de los pases con legislacin ambiental consolidada, ya bien

en forma de recomendacin para la correcta realizacin de los documentos ambientales o como normativa de obligado cumplimiento. Uno de los primeros pases en incorporar el Scoping a su ordenamiento jurdico fue EE.UU., que a travs del Council on Environmental Quality prepar la reglamentacin para la aplicacin de la NEPA (National Environmental Policy Act). De esta manera en el punto Sec1501.7 Scoping se recoge la definicin del proceso as como los diversos aspectos que ha de incluir de forma obligatoria y aquellos que no siendo obligatorios seran de buena prctica. En Canad, recientemente la Operational Policy Statement, dependiente de la Canadian Environmental Assessment Agency, ha establecido las normas y gua para la realizacin del Scoping (OPS EPS/1-1.998) con caractersticas similares a su vecino norteamericano. En el mbito Europeo, la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluacin de impacto ambiental no contemplaba el Scoping como proceso formal. Tras la aprobacin de la Directiva 97/11/CE, que modifica y completa la anterior, s se establece la posibilidad de realizacin del Scoping, siempre a iniciativa y requerimiento del promotor (hay que apuntar que en los primeros borradores de esta Directiva s se contaba como un procedimiento formal y de obligado cumplimiento si bien desapareci como tal en el documento definitivo). Los Estados miembros, a la hora de llevar a cabo la transposicin de dicha directiva a su ordenamiento jurdico interno pueden redactar textos ms exigentes que sta. Este es el caso de Dinamarca, en donde la aprobacin de la O.M. N428, de Junio de 1.999, obliga a la realizacin formal de un proceso de Scoping, especificando los contenidos del mismo y acentuando el carcter abierto y pblico para su correcta aplicacin. En este caso tambin se encuentran los Pases Bajos, que en su Ley de Gestin Ambiental incluyen un proceso formal de Scoping, participando en el mismo una Comisin de EIA, paneles de expertos y los ciudadanos interesados que quieran ejercer su derecho. En el resto de los pases la situacin se asemeja esencialmente a lo recogido en la Directiva Comunitaria, contemplando el Scoping como una posibilidad de acceso a la informacin por parte del promotor, siempre y cuando se requiera de forma efectiva por este. Espaa se encuentra dentro de estos ltimos pases, habiendo transpuesto prcticamente de forma literal la Directiva Comunitaria a travs del R.D.L. 9/2000 y la reciente Ley 6/2001 Por consiguiente, el Scoping se plantea como un derecho del promotor que podr ser ejercido o no a criterio de ste. No obstante queda pendiente el desarrollo reglamentario de la ley que deber precisar adecuadamente las relaciones, obligaciones y plazos que se establezcan entre las distintas administraciones y el promotor de la actividad. En relacin con las Comunidades Autnomas que tienen transferidas competencias en materia de medio ambiente, no existe ningn proceso formal en relacin con el Scoping, si bien estn pendientes de transponer a su propia legislacin las consecuencias de la aprobacin del R.D.L.9/2000. 7. Perspectivas

Del anlisis de los beneficios que genera y de la situacin actual del scoping es fcil deducir la tendencia hacia el fomento de la PARTICIPACIN PBLICA en la toma de decisiones medioambientales. Dicha tendencia fue reconocida a nivel internacional en la Convencin de

la Comisin Econmica para Europa (CEPE) de la ONU sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (la Convencin de Aarhus). Todos los Estados miembros de la UE firmaron la Convencin y tienen previsto ratificarla Para ello adoptaron recientemente una Posicin Comn (2000/0331 (COD)) - Acto formal en la UE- en la que asumen una propuesta de Directiva estableciendo medidas para fomentar y facilitar la participacin del pblico en la elaboracin de planes y programas relacionados con el medio ambiente. Esta nueva Directiva reforzara la participacin pblica en los estadios tempranos del proceso, llevando el modelo de scoping a estructuras similares a la existente en pases como EE.UU.. 8. Consideraciones finales

El desarrollo de los Estudios de Impacto Ambiental exige, por su carcter enciclopdico y multidisciplinar, mucho tiempo y recursos. Se hace por tanto necesaria una etapa previa en la que, a partir del conocimiento de las caractersticas de la actividad propuesta y del medio receptor, se concreten y discriminen aquellos aspectos que se consideren bsicos, relevantes y/o significativos, para poder tratar estos con la extensin y rigor deseables. As mismo se podr descartar el estudio y anlisis de gran cantidad de informacin que no ser condicionante a la hora de establecer la viabilidad ambiental de un proyecto o actividad. Todo ello se puede llegar a conseguir realizando en las fases previas de la evaluacin ambiental un proceso de Scoping, que teniendo carcter formal o no, permita la vertebracin adecuada de los Estudios de Impacto Ambiental. De esta manera se conseguirn beneficios como son la economa de tiempo y recursos, una mayor participacin ciudadana as como una mayor calidad de los documentos definitivos. Referencias [1] U.S. Congress (1.970) National Environmental Policy Act (NEPA), P.L. 91-190, S.1075, 91st Congress, 1.970. [2] Wood, C. (1.995) Environmental Impact Assessment: A Comparative Review. Harlow, Longman. [3] Weston, J. (2.000) EIA, decision-making theory and screening and scooping in UK Practice. Journal-Article. Oxford. [4] Baker, A. and Wood, C. (1.999) An evaluation of EIA system performance in eight EU countries. Environmental Impact Assessment Review (19) pp 387-404. Manchester. [5] Carter, Larry W. (1.999) Manual de Evaluacin de Impacto Ambiental. McGraw-Hill. [6] European Commission DGXI (2.000) Revision of EU Guidance Documents on EIA . First Interim Report. Environmental Resources Management. Edinburgh. UK.