4.

8 BANCA CENTRAL

Todo Estado debe tener el poder soberano de emitir sus propias especies monetarias y
regular su circulación de manera tal que se puedan realizar las operaciones de
intercambio que su comunidad requiere. La Banca Central es un órgano esencial de
cualquier Estado que quiera mantener o alcanzar la estabilidad económica.

El artículo 371 de la Constitución da al Banco de la República las funciones de

Banca Central como persona de derecho público, con autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio y que tiene las funciones básicas
de: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito, emitir la moneda legal,
administrar las reservas internacionales, ser prestamista de última instancia
y banquero de los establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del Gobierno.

El Doctor Vásquez Ramírez[134] lo explica muy didácticamente:

"En la nueva Carta el Banco Central es autónomo pero actúa coordinadamente

con el Gobierno, en otros aspectos de la política económica. Es autónomo al

poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores

específicos y del oficial. Goza de autonomía funcional por cuanto usa los

instrumentos que le son inherentes sin previas autorizaciones de otras

instancias estatales. Y es el suyo un papel técnico, por lo menos a nivel teórico

constitucional, y para ello el artículo 371 determina que el Banco de la

República estará organizado como persona jurídica de derecho público, con

autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal

propio. La autonomía técnica determina la capacidad para el libre análisis de

los fenómenos monetarios y el diseño de instrumentos que demande el

ejercicio de sus atribuciones en materias que tienen por objeto cautelar la

estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema

monetario del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y

beneficio de la economía nacional', se dijo en la constituyente”.

[134]
VASQUEZ RAMIREZ. Op. Cit. p.48.
La estabilidad monetaria se consigue, entre otras, cuando el manejo monetario es

independiente de las necesidades de financiación del gasto que pueden presentar

determinados agentes; esa independencia del Banco y la especialización de sus objetivos

garantizan estos propósitos.

Con respecto a la financiación del Estado, sólo la Junta Directiva del Banco de la

República en casos de extrema gravedad económica, en decisión unánime, puede o no

conceder el crédito. Adicionalmente el Banco quedó facultado para realizar operaciones

de mercado abierto, negociando títulos de deuda del Gobierno. El único criterio válido para

diseñar y regular la política monetaria es el que determine el Banco de la República en

concordancia con el marco macroeconómico general. La Junta Directiva del Banco para

regular la moneda y el crédito, debe adoptar normas que influyan sobre la cantidad, costo

y disponibilidad del dinero y del crédito, es así que podrá: disponer la emisión, venta,

compra y amortización de títulos para regular el mercado monetario, elaborar

presupuestos monetarios, fijar y reglamentar encajes, señalar tasas de interés, señalar los

intermediarios a través de los cuales se harán las operaciones de mercado abierto, y

tomar las decisiones para el cumplimiento de las funciones que la ley le asigna. Todo lo

que tiene que ver con política cambiaria, implica necesariamente la intervención estatal en

variables económicas como la tasa de cambio y el movimiento de capitales, entre otras,

por ello al Banco de la República le corresponden diseñar la política

cambiaria. En últimas, la autonomía o independencia de la autoridad monetaria de

factores políticos, deja la planeación y el presupuesto en manos del ejecutivo y se la quita

al Congreso.

DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL TRATADISTA PALACIOS MEJIA

2.2.2.3. Intervención especial en las actividades monetarias, cambiarías y

crediticias. Como la Constitución de 1991 adoptó con relación a la Banca Central,

representada por el Banco de la República, unos criterios de autonomía y de

independencia con relación al Ejecutivo y como, por otra parte, dotó a la Junta Directiva de

este organismo de naturaleza especial, de funciones de dirección y regulación como

suprema autoridad monetaria, cambiaría y crediticia, nos encontramos en presencia de

una novísima configuración de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de unas

trascendentales transformaciones en el tratamiento de la facultad reglamentaria y

ejecutiva, que tradicionalmente se habían considerado del dominio exclusivo del

Presidente de la República.

De conformidad con la nueva disposición constitucional, se tiene que a quien compete

expedir las regulaciones y propiciar su ejecución, con arreglo a las leyes marco que expida

el Congreso, en las aludidas materias, no es al Presidente de la República, sino a la Junta

Directiva del Banco Central. Tal conclusión, que podría parecer extraña a nuestra

tradicional organización jurídico política, tiene, sin embargo, asidero en la propia

Constitución. Particularmente, cuando a más de las previsiones que contienen los

artículos 371, 372 y 373, determina la Carta, en el artículo 150, numeral 19, que las leyes

marco relativas al régimen de cambio internacional deben desarrollarse por el Presidente

"en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva

del Banco de la República". De otro lado, si analizamos las funciones del Presidente de la

República contenidas en el artículo 189, numeral 25, atinentes a la reglamentación de las

leyes marco, se observa que en dicho texto no se le atribuye ninguna facultad de

reglamentación con respecto al tema de los cambios internacionales, mientras que el

artículo 150, numeral 22, determina que el Congreso debe expedir las leyes relacionadas

con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta

Directiva, las que indudablemente, deberán estar en consonancia con aquellas, que de

manera general y directa, la propia Constitución le atribuyó en el artículo 371, al disponer

que es función básica del Banco de la República "regular la moneda, los cambios

internacionales y el crédito...". A este respecto es conveniente citar el autorizado

testimonio de uno de los Constituyentes, el doctor Carlos Lleras de la Fuente, quien al

explicar el alcance de las disposiciones del artículo 371, dice:

"La regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito, suponen la

facultad del Banco, a través de su junta directiva, para adoptar normas que influyan

sobre la cantidad, costo y disponibilidad de medios de pago, bien que se opte por

instrumentos directos de control monetario, acordes con el funcionamiento libre de

las fuerzas del mercado, o por instrumentos de control directo, -encajes, control

administrativo de tasas de interés, inversiones forzosas. Crédito dirigido- etc.”

"En materia cambiaria, y a diferencia de la Constitución que rigió hasta julio de

1991, que radicaba la competencia para regular los cambios internacionales en

cabeza del presidente de la República, con sujeción a las reglas generales de la

respectiva ley marco, la nueva Constitución asigna al Banco de la República la

función básica de regular los cambios Internacionales; simultáneamente confía al

Gobierno el señalamiento del régimen de cambios internacionales, con sujeción a

las normas generales mediante las cuales el legislador establezca los objetivos y

criterios por seguir en este campo (artículo 150, 19. b) Estos dos mandatos

constitucionales sólo podrán conciliarse, en el entendido de que la atribución

gubernamental debe desenvolverse en el marco de las disposiciones de carácter

general de la junta directiva del Banco centrad dictadas paira controlar la cantidad,

costo y disponibilidad del dinero y del crédito. Tales disposiciones abarcan

materias como el manejo de la tasa de cambio, el funcionamiento del mercado

cambiario, los plazos, intereses, finalidad y demás condiciones del endeudamiento

externo y el régimen general de operaciones de cambio internacional y de

obligaciones en moneda extranjera. A esta misma conclusión h a n llegado ya,

igualmente, connotados tratadistas estudiosos de las transformaciones acaecidas

sobre el poder regulador del Estado, con motivo de la expedición de la Constitución

de 1991”.

40 LLERAS DE LA FUENTE, Carlos y otros. Interpretación y Génesis de la Constitución

De Colombia. Editorial Carrera 7a. 1992. p. 612.

Uno de ellos, el profesor Palacios Mejía ha escrito lo siguiente:

"Por eso una de las cosáis que llaman la atención en la Constitución de 1991 es

que priva al Presidente de su facultad reglamentaría en ciertos asuntos porque ella

misma atribuye facultades reguladoras, reglamentarias, a muchas autoridades de

nivel Nacional, distintas del Presidente de la República. En los casos más

importantes, las facultades reglamentarías que se atribuyen a otras autoridades

recaen en materias económicas. El resultado es una reducción de la importancia de

la facultad reglamentaria presidencial dentro del conjunto de la vida institucional del

país”

Para el autor citado, gozan de esta facultad de regulación directamente atribuida por la

Constitución, además de la Junta Directiva del Banco de la República, organismos como

el Consejo Superior de la Judicatura, el Contralor General de la República, el Concejo

Nacional Electoral, los órganos superiores de la administración de justicia, a saber. Corte

Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, así como, en materia

tributaria, determinadas autoridades administrativas autorizadas por leyes, ordenanzas y

acuerdos para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones. El profesor Palacios Mejía, al

estudiar, en concreto, las facultades de la Junta Directiva del Banco de la República como

autoridad reguladora en materia cambiaria, expone que:

"Dichas materias hacen parte de aquellas respecto de las cuales el Gobierno tiene

una responsabilidad constitucional expresa, de acuerdo con la enumeración del

numerad 19 del artículo 150, literal b. Pero, al mismo tiempo, los artículos 371 y 372

atribuyen a la Junta del Banco de la República la facultad de regularlas. Por lo tanto,

en principio, parecería que el Gobierno, y el Presidente, tienen una función

reglamentaría compartida con la Junta".

"Pero suponer que la facultad reglamentaria en materias cambiarias puede resultar

compartida entre la Junta del Banco de la República y el Gobierno sería una

aberración constitucional: el artículo 113 dice que los diferentes órganos del Estado

tienen funciones separadas, y si no lo dijera habría que entenderlo así, pues ello es

indispensable para que la administración pública opere correctamente".

"Para reconciliar, entonces, la facultad de regulación en materia cambiaria que tiene

la Junta del Banco de la República, en virtud de los artículo 371 y 372, con la

facultad que el Congreso puede dar al Gobierno en materia de cambios

internacionales, es preciso concordar los artículos citados con el artículo 189,

numerad 25 (facultades del Presidente), y con el artículo 150 numeral 19, literal b)

(facultades del Congreso)".

"Obsérvese que el artículo 189, numeral 25, no incluye entre las facultades del

Presidente ninguna facultad de regulación o de señalamiento en materia de cambios

Internacionales. Por el contrario, esa norma sí da al Presidente facultades en todos

los demás asuntos a los que se refiere el numeral 19 del artículo 150. Parece que no

corresponde, entonces, al Presidente, ninguna función directa en asuntos

cambiarios. La exclusión tiene que producir consecuencias".

"En el numeral 19, literal b, del artículo 150 de la Constitución Política, la

Constitución distingue, además, entre regular el comercio exterior y señalar el

régimen de cambio internacional. Tal distinción, también, debe producir

consecuencias''.

En similar sentido, la Corte Constitucional, al fallar demanda contra la Ley 9a. de 1991, se
pronunció dejando claramente definida la naturaleza y el alcance de las funciones de la

Junta Directiva del Banco de la República en frente de las leyes marco relacionadas con

los cambios Internacionales. Sostuvo a este respecto la Corte: "la disposición

constitucional mencionada (Art. 150 núm. 19 lit. b.), encuentra concordancia con las

restantes prescripciones de la Carta Política de 1991 que regulan las competencias de la

Junta Directiva del Banco de la República, pues en el citado artículo se advierte que

aquella debe ejercerse con sujeción a los criterios, propósitos y funciones contenidos en la

norma legal de carácter general llamada por la doctrina 'Ley Marco' cuya expedición es

autorizada por la Constitución, y en concordancia con las funciones constitucionales de la

Junta Directiva del Banco (Art. 371 y 372)".

43 PALACIOS MEJIA, Hugo. Ob. cit. p. 52.

"Respecto de los principales cambios ordenados en nuestro sistema jurídico, se tiene que

en estás materias el Constituyente de 1991 introdujo una de las más destacadas

modificaciones en la estructura del ordenamiento nacional, al incorporar, al lado de la

noción de Ramas del Poder Público, la de la existencia de órganos autónomos e

independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado y, dentro de

éstos, creó directamente a la J u n t a Directiva del Banco de la República, comprendida y

regulada principalmente dentro del capítulo dedicado a la Banca Central, y de modo

complementario en otras disposiciones de la Constitución".

"Obsérvese de modo especial, que la Carta le entrega al Banco de la República las

funciones de la Banca Central, lo cual, en principio, significa la incorporación de un marco

técnico, conceptual y doctrinario de grandes dimensiones, y abre las puertas paira la

incorporación ponderada y racionalmente evaluada de algunos elementos normativos,

propios de la contemporánea expresiones de este tema, que en el derecho público en el

derecho económico alcanza grandes dimensiones, principalmente en el marco de las

naciones que forman parte de la Comunidad Económica Europea y, aún, de Inglaterra y

los Estados Unidos y del concierto de naciones latinoamericanas".

"Las disposiciones que se refieren a esta materia se encuentran principalmente en los

artículos 150 numerales 19 literal b) y 22, 371 y 372 de la Constitución Nacional, y en ellas

se destaca que el Banco está sometido a un régimen constitucional y legal propio que le

reconoce autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y la competencia paira regular,

entre otras, la materia de los cambios Internacionales y que lo califica, también, como

autoridad cambiaria".
"Obviamente, las competencias de la Junta Directiva del Banco se encuentran sometidas,

tanto al marco general de la Constitución, como al conjunto de regulaciones legales que

debe expedir específicamente el Congreso con miráis a regular las funciones que ésta

puede desempeñar dentro de su régimen propio (Cfr. Ley 31 de diciembre 27 de 1992);

además, la Junta está sometida, por principio de coordinación y en cuanto a la función de

regular los cambios Internacionales, a lo dispuesto por la ley que establece el marco de

las normas generales que señalan los objetivos y los criterios propios de esta especial

categoría de ley (Se subraya)".

"Así las cosas, en todo caso el ejercicio de esta función constitucional de la Junta Directiva

del Banco de la República, está sometido a unos principios específicos de rango

constitucional que condicionan, por parte, y por el aspecto material, la validez jurídica de la

ley que organiza el régimen del Banco”. Como desarrollo de las normas constitucionales

atinentes al ejercicio de las funciones atribuidas a la Junta Directiva del Banco de la

República, el Congreso expidió la ley 31 de 1992, en la que se explícita el carácter de

autoridad monetaria, cambiaria y crediticia de dicha Junta y se determina que las

funciones constitucionales y legales sobre las referidas materias serán cumplidas

mediante disposiciones de carácter general (Art. 4o.). El capítulo V de la ley 31 de 1992 se

ocupa en especificar y señalar los criterios que la Junta Directiva del Banco debe tener en

cuenta para la adopción de las medidas que en el referido carácter deba expedir,

advirtiéndose que tales atribuciones deben ser ejercidas en coordinación con la política

económica del Estado. De esta manera, la Junta Directiva del Banco de la República

cuenta también, con la correspondiente habilitación legislativa para el ejercicio de las

importantes funciones que a ella le confirió la Constitución.

PALACIOS MEJIA, Hugo. "Notas acerca de la facultad de regular la economía de 1991".

En DERECHO PUBLICO, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de los

Andes No. 1. Bogotá, p. 51.

PALACIOS MEJLA, Hugo. Cfr. Ob. cit. pp. 48