CAPTULO 5

Gestin de cuencas:
un compromiso estatal,
privado y ciudadano

Se ha definido bien a una nacin como una

extensin de tierra, una cantidad de agua y
un grupo humano. Pero una nacin merece
tal nombre, cuando sus hombres se organizan
cultivando la tierra y captando el agua.
La demarcacin territorial del Per,
o sea la forma como est organizada
administrativamente la Repblica, es injusta
y anacrnica. De la demarcacin defectuosa,
emprica, anticuada, arranca la mayor
parte de nuestra errnea administracin.
Demarcacin supone organizacin
administrativa, gobierno. A mala
demarcacin, gobierno defectuoso.
La demarcacin actual del Per es un rezago
de la demarcacin colonial, realizada con
criterio emprico y demasiado vago.
Emilio Romero: El descentralismo (1932)

CAPTULO 5
Gestin de cuencas:
un compromiso estatal,
privado y ciudadano
Este captulo se ocupa de la relacin entre la
institucionalidad del Estado y las cuencas,
entendindose por aqulla a las formas en que el
Estado se organiza en el territorio para cumplir
sus diversos mandatos. Se hace referencia, en
primer trmino, a los hitos ms importantes y
la evolucin de la accin estatal en el tema de
la normatividad y polticas sobre agua y en la
gestin de cuencas hidrogrficas; a continuacin
se agregan algunas experiencias de los actores
pblicos y privados que se consideran relevantes.
La segunda parte del captulo trata sobre las
relaciones entre la organizacin del Estado en el
territorio y la gestin de cuencas, examinando en
particular las formas recientes que ha adquirido
la institucionalidad estatal para la gestin de los
recursos hdricos.
El enfoque de partida es que la institucionalidad no se reduce solo a las organizaciones,
sino que incluye tambin las normas formalmente
establecidas y otros patrones de comportamiento social. Abordar esta segunda dimensin de la
institucionalidad estatal (las normas) en su relacin con el territorio no resulta fcil, porque sus
mbitos de aplicacin en el espacio no son tan
claramente delimitables como los de las organizaciones. En este captulo se intenta hacerlo a travs
de algunos de los mecanismos e instancias de coordinacin que el Estado pone en juego, buscando superar las divergencias entre el alcance de sus
mandatos y el mbito territorial donde pueden
ejercerlos.
Introducir las dimensiones de desarrollo
humano implica atender la relacin entre Estado y territorio y la organizacin de aqul sobre
ste para: (i) llevar los servicios pblicos a la
poblacin en coherencia con su distribucin, sus
patrones de asentamiento en el territorio y sus
necesidades diferenciadas; (ii) promover y articular oportunidades econmicas sostenibles que
permitan a esa poblacin ampliar sus opciones
y mejorar su calidad de vida; y (iii) ordenar los
usos sociales, econmicos y la infraestructura en
el territorio para que esos procesos tengan en

cuenta a las cuencas y la sostenibilidad de sus

recursos.
Ese tratamiento permite retomar el tema de
las cuencas desde una definicin de territorio como
producto social, resultante de las interacciones
entre las personas, el Estado y el medio natural en
un espacio y tiempo determinados.1

5.1 UN LARGO CAMINO: QU HA HECHO

EL ESTADO SOBRE EL AGUA Y LAS
CUENCAS?
Evolucin de las polticas de agua
La incorporacin de los recursos naturales en
las polticas de desarrollo nacional es un tema
de preocupacin creciente, anque todava no
atendido en toda su dimensin. Sin embargo, el pas
ha ido reconociendo progresivamente la necesidad
de conocer y aprovechar mejor sus recursos
naturales. La gestin de estos recursos, entre ellos
el agua, en el Per como en la mayora de pases de
Latinoamrica, se ha basado en la instrumentacin
de planes, programas y proyectos, con un gran
nfasis en la priorizacin de inversiones en
proyectos hidrulicos. El cuadro 5.1 se aproxima a
la evolucin seguida por el Estado en el Per desde
mediados del siglo pasado.

La incorporacin
de los recursos
naturales en las
polticas de desarrollo
nacional es un tema
de preocupacin
creciente, aunque
todava no atendido
en toda su dimensin.
Sin embargo, el pas
ha ido reconociendo
progresivamente la
necesidad de conocer
y aprovechar mejor
sus recursos naturales

La preocupacin por las cuencas

En las ltimas dcadas el Estado en el Per
en general ha mostrado iniciativas limitadas e
intermitentes respecto de la gestin de cuencas
y la conservacin del ambiente. En el marco
de las reformas emprendidas por el Gobierno
Militar desde fines de la dcada de 1960, se cre el
Ministerio de Agricultura (MINAG), lo que gener
algunas condiciones para el diseo y ejecucin
de programas sobre manejo de cuencas. Por otro
lado, la accin de la Universidad Nacional Agraria
La Molina, con sus especialidades de Ingeniera

1 Vase el captulo 1, nota de pie de pgina 2.

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

103

Cuadro 5.1

Per: Instrumentos de poltica y lineamientos de accin

Ao
1945-1948

Instrumento de poltica

Lineamientos de accin

Plan Nacional de Irrigaciones y Mejoramiento de Riego

Estudios y ejecucin de obras.

1955

Fondo Nacional de Irrigaciones

Ejecucin de obras.

1969

Decreto Ley 17752, Ley General de Aguas

Regula el uso del agua.

1976

Plan Nacional de Ordenamiento de Recursos Hdricos.

Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Agua

Regiones de planificacin. Regiones hidrulicas.

1981

Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Agua

(PNCSACH)

Difunde tcnicas de conservacin.

1990

Decreto Legislativo 613, Cdigo del Medio Ambiente y de

los Recursos Naturales

Principios bsicos respecto del patrimonio natural y

regulaciones de diversas actividades.

1991

Decreto Legislativo 653, Promocin de la Inversin Privada

en el Sector Agrario

Fomenta la actividad empresarial. Crea Autoridades

Autnomas de Cuencas.

1992

Se crea PRONAMACHCS

Apoyo tcnico para conservacin de recursos naturales.

1993

Constitucin Poltica del Estado, captulo del Ambiente y

los Recursos Naturales

Promueve uso sostenible de los recursos naturales.

1997

Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los

Recursos Naturales (26821)

Promueve aprovechamiento sostenible

naturales, estableciendo marco adecuado.

2001

Decreto Supremo 045-2001-PCM

Declara de inters nacional el ordenamiento territorial y

ambiental del pas. Se reglament mediante DS 087-2004PCM.

2002

Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (27867)

Define las competencias regionales en la gestin del agua y

otros recursos naturales.

2003

Ley Orgnica de Municipalidades (27972)

Define competencias locales en el agua y otros recursos

naturales.

2003

Resolucin Ministerial 2003-MINAG, sobre Poltica y

Estrategia Nacional de Riego en el Per

Entre otros, establece los lineamientos para el uso eficiente

del agua de riego y para su conservacin.

2005

Ley General del Ambiente (28611), complementada con

la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(28245) del mismo ao

Establece los derechos, principios y criterios generales para

la formulacin de poltica y gestin ambiental.

2005

Ley que crea el Programa de Riego Tecnificado (28585)

Se reglament mediante DS-004-2006-AG.

2008

Ley Orgnica del Ministerio de Agricultura, Decreto

Legislativo 997

Crea la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

2008

Decreto Legislativo 1013, que crea el Ministerio del

Ambiente (MINAM)

El MINAM se encarga de promover la gestin sostenible y

de la calidad ambiental.

2009

Ley de Recursos Hdricos (29338)

Regula el uso y gestin integrada del agua, la actuacin del

Estado y los particulares.

2009

Resolucin Jefatural 250-2009-ANA

Establece el enfoque de gestin integrada del agua y las

bases para enfrentar los grandes retos del agua en el Per.

2009

Decreto Supremo 012-2009-MINAM, que establece la

Poltica Nacional del Ambiente

En relacin con el agua, impulsa la gestin integrada de

cuencas, con enfoque ecosistmico.

Fuentes: Bernex, Nicole, editora (2003). Hacia una gestin integrada de los recursos hdricos del Per.
Lima: Global Water Partnership. Comit Tcnico para Amrica del Sur. Comit Consultivo del Per. Disponible en:
<http://www.foroperuanoparaelagua.com.pe/docs/puicaciones:digitales/part_documento_completo.pdf>.
Elaboracin: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Per.

104

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

de

recursos

Agrcola e Ingeniera Forestal, signific tambin un

cierto impulso a la gestin ambiental de cuencas.
Con ello el pas se insert de alguna manera en la
corriente que entonces se desenvolva en Amrica
Latina.2
En esta materia, desde los aos setenta del
pasado siglo la accin del Estado en el Per se
ha mantenido sobre dos lneas: una vinculada
a programas de manejo de cuencas, y otra
dedicada a la produccin de informacin de base
y cartografa sobre la delimitacin de las cuencas
hidrogrficas.
La ruta seguida en estos temas ha sido:

cuencas y la prctica concreta, que se orienta en

otro sentido. Un indicador de este divorcio es,
por ejemplo, el elevado grado de desinformacin
que existe entre profesionales vinculados con los
recursos hdricos y el desarrollo territorial respecto
de los beneficios que aporta la nueva clasificacin
de cuencas hidrogrficas en el pas, a ms de un
ao de oficializada. Otro indicador es la falta de
voluntad de aplicar el marco normativo existente
(vase el anexo 2), la demora en reglamentar
las leyes y la falta de financiamiento que torna
inaplicables muchas normas.

En 1974 se inicia desde el MINAG un

programa de manejo de cuencas, luego
modificado varias veces en los aos
siguientes.
En 1981 se pone en marcha el Programa
Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas
en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH)
con apoyo financiero de AID. En 1988 ese
Programa es replanteado en concordancia
con la Ley Orgnica del Sector Agrario
(Decreto Legislativo 424) y se fija como un
objetivo [] disear y establecer a nivel
nacional un conjunto de polticas, estrategias
y acciones tcnico-administrativas, con el fin
de aprovechar racionalmente los recursos
naturales, humanos y de capital, a travs del
manejo integral de las cuencas y conservacin
de suelos.
El mismo ao 1988 el Programa cambia
de nombre, convirtindose en Programa
Nacional
de
Manejo
de
Cuencas
Hidrogrficas y Conservacin de Suelos
(PRONAMACHCS). Luego, entre 1991 y
1993 se cambia el carcter de Programa a
Proyecto y se incorporan nuevas lneas:
infraestructura de riego, reforestacin y
apoyo a la produccin agropecuaria.
Desde 1972 se ejecutan acciones orientadas
a la identificacin y delimitacin de cuencas
que concluyen el ao 2008 con la aprobacin
del actual Mapa de Unidades Hidrogrficas
del Per.3

Los principales actores vinculados a la gestin

de recursos hdricos

Los pasos aqu sealados son sin duda

importantes, pero se trata de intervenciones
aisladas, que no necesariamente expresan
la vigencia y continuidad de una poltica de
largo plazo, aceptada y apoyada por todos los
involucrados. Ello explica el divorcio, en algunos
casos, entre el discurso a favor de la gestin de

Los actores relacionados con la gestin de las

cuencas son los mismos que tienen que ver con la
gestin de los recursos hdricos. Por lo tanto, son
aqullos que forman parte del Sistema Nacional
de Gestin de Recursos Hdricos. En el Estado, los
actores relevantes son:

El Ministerio de Agricutura, dentro del cual

se encuentra la Autoridad Nacional del
Agua.
El Ministerio del Ambiente y los ministerios
de la Produccin, de Energa y Minas,
de Salud, y de Vivienda, Construccin y
Saneamiento.
Las entidades pblicas vinculadas con la
gestin de los recursos hdricos, entre ellas,
la Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento (SUNASS) y las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento
(EPS).
Los gobiernos regionales y los gobiernos
locales.

Por parte de la sociedad civil:

Usuarios del agua: organizaciones agrarias y

no agrarias.
Empresas: entidades operadoras de los
sectores hidrulicos, de carcter sectorial y
multisectorial.
Las comunidades campesinas y nativas.
Universidades, ONG, plataformas y redes
especializadas involucradas con el tema.

Desde los aos

setenta del pasado
siglo la accin del
Estado en el Per
se ha mantenido
sobre dos lneas:
una vinculada
a programas de
manejo de cuencas,
y otra dedicada a
la produccin de
informacin de base
y cartografa sobre
la delimitacin de las
cuencas hidrogrficas.

Todos estos actores cumplen papeles

especficos en funcin de su mandato y
competencias legales (en el caso del sector pblico)

Dourojeanni, Axel (1994). La evolucin de la gestin de cuencas en Amrica Latina y el Caribe. Debate Agrario nmero 18. Lima:
CEPES.
3 Vase el captulo 2 del Informe.
2

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

105

y de sus intereses legtimos (en el caso de la

sociedad civil). En lo que sigue se hace referencia
a dos actores sociales clave, dos plataformas o
redes y un grupo representativo de las agencias
de cooperacin.

La Junta de Usuarios de Riego

Por su grado de
representatividad,
experiencia y
capacidad propositiva,
la Junta Nacional
de Usuarios de los
Distritos de Riego
puede jugar un rol ms
visible en la gestin
integrada de cuencas
y, especialmente, en la
administracin de los
recursos hdricos.

La Junta Nacional de Usuarios de los Distritos

de Riego del Per (JNUDRP) comienza a
organizarse a escala nacional a partir de 1983 y
logra su reconocimiento oficial por el MINAG
en 1987. La JNUDRP opera como una asociacin
civil sin fines de lucro, conduce un milln 452
mil hectreas de tierras de cultivo con riego y
representa a ms de 1 milln 600 mil productores
agrarios. 4
Destaca en la visin estratgica de la JNUDRP
su voluntad de contribuir al desarrollo agrario y
rural en coordinacin con el gobierno nacional y
los gobiernos regionales. Se propone cumplir un
papel de liderazgo en el mbito poltico y en la
gobernabilidad. Para ello persigue como objetivos
principales posicionar institucionalmente a la
JNUDRP en el mbito nacional e internacional,
contribuir al desarrollo rural descentralizado
en el marco de la gestin integrada de cuencas,
fortalecer a las juntas de usuarios en su gestin
de los recursos hdricos, promover el desarrollo
empresarial competitivo y fomentar la equidad
de gnero en la participacin en las juntas de
usuarios.
En este marco ha jugado un rol destacado
en la aprobacin de la nueva Ley de Recursos
Hdricos (Ley 29338) y de la Poltica y Estrategia
Nacional sobre Recursos Hdricos en el Per, as
como en la formulacin del reglamento consensuado de la Ley de Recursos Hdricos. Adems,
opina sobre otros aspectos de la problemtica
agraria del pas, siendo un referente en la gestin
del MINAG y las comisiones correspondientes
del Congreso de la Repblica.
Por su amplio grado de representatividad,
tiene el reconocimiento de entidades pblicas y
privadas vinculadas con el agro y representa a
los productores agrarios organizados en el Foro
del Acuerdo Nacional.

A fines del recin pasado ao, la JNUDRP

ha coordinado una agenda de prioridades con
la Autoridad Nacional del Agua; destacan entre
ellas la ratificacin de los acuerdos consensuados
del Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos,
la presentacin de esta propuesta de Reglamento
al MINAG y la PCM, la nominacin del
representante de los usos agrarios del agua
ante el Consejo Directivo de la ANA, as como
la definicin de mecanismos de coordinacin
para facilitar la capacitacin permanente de los
usuarios de riego.5
La presencia institucional de la JNUDRP
se aprecia ms en los valles de la costa que en
los mbitos andino y de la selva. Por su grado
de representatividad, experiencia y capacidad
propositiva, puede jugar un rol ms visible en la
gestin integrada de cuencas y, especialmente,
en la administracin de los recursos hdricos.
Para ello necesita fortalecer su institucionalidad,
as como la asistencia tcnica y otros apoyos del
sector pblico agrario.

Las comunidades campesinas

En el Per existen alrededor de 6 mil comunidades campesinas reconocidas en la sierra sur y la
costa,6 y ms de mil comunidades nativas en la
Amazona. Son propietarias del 40% de la superficie agropecuaria del pas.7 Siendo muy heterogneas, algunas tradicionales y otras innovadoras,
mantienen muchas disputas sobre los lmites de
las propiedades, su titulacin y otros factores. De
acuerdo con la legislacin vigente, las tierras que
se encuentran dentro de una comunidad son de
propiedad comunal, pero esta propiedad coexiste
con la individual, sostenida por prcticas de herencia, compraventa y el sembrado al partir.8
No tienen una sola organizacin que los
represente sino varias y en aspectos que son
complementarios, como la Confederacin
Campesina del Per (CCP), la Confederacin
Nacional de Comunidades Campesinas afectadas
por la Minera (CONACAMI) y otras de carcter
regional.
Reclaman una mayor transparencia en
el otorgamiento de concesiones mineras con

4 Hasta el 2008 haba en todo el territorio nacional 122 Juntas de Usuarios distribuidas as: 66 en los valles de la costa, 35 en los valles
interandinos de la serrana y 11 en la selva peruana, que comprendan adems, todos, cerca de 1.500 Comisiones de Regantes.
5 JNUDRP. Boletn Informativo nmero 009, noviembre del 2009.
6 Segn el Directorio del Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT) del ao 2000, eran 5.666 comunidades campesinas y
1.265 comunidades nativas (amaznicas) (vase Huarcaya, A. [2005]. Realidad de comunidades en el Per de hoy. En Desarrollo
comunal en la era global: Derecho Indgena en el siglo XXI. Lima: INRENA. Comisin Revisora de la Legislacin de Comunidades
Campesinas y Nativas, Congreso de la Repblica del Per. Paulina Arpasi, compiladora).
7 Segn el Censo Nacional Agropecuario de 1994.
8 Or, Mara Teresa, coordinadora (2009). El agua ante nuevos desafos: Actores e iniciativa en Ecuador, Per y Bolivia. Lima: IEP/Oxfam
Internacional.

106

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

fines de exploracin en el territorio nacional, en

particular en las zonas de cabeceras de cuencas
donde se encuentran hoy varias de las grandes
empresas mineras.
Es indispensable que las comunidades
campesinas sean asumidas como un activo y no
como un obstculo para el desarrollo del pas.
Desde esta perspectiva, resulta alentador que la
Ley de Recursos Hdricos reconozca el derecho
de las comunidades campesinas a organizarse
en torno a sus fuentes naturales, microcuencas
y subcuencas, y a estar representadas en el
Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del
Agua y en los Consejos de Recursos Hdricos de
Cuenca.
Otros actores
Foro Peruano para el Agua
Es una plataforma de dilogo y concertacin,
sin fines de lucro ni polticos, integrada por
representantes de instituciones pblicas, privadas
y de la sociedad civil, involucradas con la gestin,
uso y desarrollo de los recursos hdricos en el
Per. Es auspiciado por Global Water PartnershipSouth America. Tiene por finalidad impulsar el uso
sostenible del agua en el Per, promoviendo la
aplicacin de los principios de la gestin integrada
de los recursos hdricos. Busca tambin favorecer
una autntica participacin de todos los sectores
involucrados y la construccin de consensos, en
un ambiente de absoluta independencia, regido
por principios voluntariamente aceptados. Entre
sus objetivos prioriza el logro de la gobernabilidad
eficaz del agua.
Integran este Foro representantes de
entidades pblicas como INGEMMET, SUNASS,
SENAHMI e INADE; instituciones acadmicas
como la Universidad Nacional Agraria La
Molina, la Universidad Nacional San Agustn, la
Pontificia Universidad Catlica del Per, adems
de algunas organizaciones no gubernamentales
y otras.
El Instituto de Promocin para la Gestin del Agua
(IPROGA)
Es una plataforma de carcter nacional creada
en 1993 cuya finalidad consiste en promover
concertadamente propuestas de poltica pblica y
acciones para la mejor gestin del agua. Conforme
a su plan 2009-2013, est priorizando el desarrollo
de capacidades humanas, investigaciones, estudios
y propuestas, promoviendo el encuentro de la
sociedad civil con el sector pblico y privado para
responder a los retos de la gestin integrada de
agua y la defensa de los derechos de agua de los
sectores ms vulnerables.

El Grupo Agua en el Per

Es el grupo de agencias cooperantes que trabajan
en el sector Agua y Saneamiento en el pas, en
estrecha coordinacin con la Direccin Nacional
de Saneamiento del Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento. Su principal objetivo
es aumentar tanto la efectividad y eficiencia de la
cooperacin con el sector a travs de una mejor
coordinacin interinstitucional, mayor intercambio
de informacin, conocimiento y experiencias, as
como realizar el seguimiento a temas especficos
mediante grupos de trabajo. Est conformado por
la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional
(ACDI), el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), la Cooperacin Japonesa (JBIC y JICA),
el Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria
(CEPIS), la Cooperacin Suiza para el Desarrollo
(COSUDE), la Cooperacin Alemana (GTZ, KfW e
INWENT), y el Programa de Agua y Saneamiento
(WSP por sus siglas en ingls) administrado
por el Banco Mundial. Los ltimos dos aos ha
realizado diversas actividades de sensibilizacin
y de promocin de valores como parte de una
campaa sobre cultura del agua.

Es posible aplicar
una racionalidad
territorial en el
diseo y ejecucin
de programas y
proyectos pblicos
e iniciativas sociales
orientadas a la gestin
y aprovechamiento de
los recursos naturales,
en especial el agua.

Cuando se intenta hacer bien las cosas:

intervenciones relevantes del Estado
Esta seccin del Informe est dedicada a poner
de relieve aquellas intervenciones que, desde
el Estado y la sociedad civil, han significado
un impulso real por converger con la gestin
de cuencas y su valoracin como elemento
fundamental de las estrategias de desarrollo.
Este conjunto de experiencias, aunque
limitadas en nmero y circunscritas a
determinados espacios territoriales y algunos
sectores institucionales, ha demostrado, en primer
lugar, que es posible aplicar una racionalidad
territorial en el diseo y ejecucin de programas
y proyectos pblicos e iniciativas sociales
orientadas a la gestin y aprovechamiento de
los recursos naturales, en especial el agua. En
segundo trmino, dichas intervenciones reclaman
un esfuerzo de continuidad y de conversin en
polticas pblicas capaces de generar resultados
sostenibles en beneficio de la gente. Finalmente,
tales experiencias reportan para el pas una
valiosa acumulacin de conocimientos y lecciones
tiles para el manejo integrado del agua y dems
recursos asociados, y de ese modo hacer frente
ahora y en el futuro a los graves desafos del
cambio climtico y la seguridad alimentaria.
La presencia del Estado ha sido importante
en algunos casos a travs de determinadas
entidades y programas dedicados a la gestin
de recursos naturales y, en particular, al manejo

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

107

Entre las entidades

ms destacadas y
ya extinguidas hay
que mencionar a
la Oficina Nacional
de Evaluacin de
Recursos Naturales
(ONERN), que en
las dcadas de 1970
y 1980 contribuy
sustancialmente al
conocimiento del
inmenso patrimonio
natural del pas.

del agua. Entre las entidades ms destacadas y

ya extinguidas hay que mencionar a la Oficina
Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales
(ONERN), que en las dcadas de 1970 y 1980
contribuy sustancialmente al conocimiento del
inmenso patrimonio natural del pas. Asimismo,
la Direccin General de Aguas desempe un
papel de importancia desde el Ministerio de
Agricultura.
Por su relevancia y relacin directa con la
gestin de cuencas y de los recursos naturales,
y por haber tenido vigencia hasta un periodo
reciente, cabe destacar con algn detalle la
experiencia del Programa Nacional de Manejo
de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin
de Suelos (PRONAMACHCS) y del Proyecto
Manejo de Recursos Naturales de la Sierra Sur
(MARENASS). Se presenta a continuacin un
resumen de las acciones de ambos organismos.
Programa Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrogrficas y Conservacin de Suelos
(PRONAMACHCS): logros y limitaciones
Existen razones para sostener que el principal esfuerzo del Estado peruano en materia de manejo
de cuencas ha sido PRONAMACHCS. Resulta
til, en consecuencia, anotar los logros reales
aunque limitados alcanzados en sus casi tres
dcadas de actuacin; pero tambin es necesario
sealar las limitaciones mostradas, con el propsito de tener una apreciacin equilibrada de su
trayectoria. Ello deviene adems completamente
necesario, dado el nuevo escenario institucional
en el que PRONAMACHCS ha sido absorbido
por el nuevo organismo AGRORURAL creado
en el ao 2008 como parte de la nueva reorganizacin del Ministerio de Agricultura establecida
por el Decreto Legislativo 997.
PRONAMACHCS
surgi
como
un
programa piloto y como parte de la ex Direccin
de Aguas y Suelos del Ministerio de Agricultura,
en Convenio con la Agencia Internacional para
el Desarrollo (AID). En una segunda etapa
(1988) se convirti en Programa Nacional de
Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos
(PRONAMACS) y operaba como Proyecto
Especial del Ministerio de Agricultura, adscrito
a la ex Direccin de Aguas y Suelos.9
Desde entonces desarroll algunos rasgos
bsicos que le confirieron un carcter singular
dentro de las iniciativas del Estado frente al
sector rural:

PRONAMACHCS se propuso, y lo
consigui en importante medida, atender a

las poblaciones ms pobres y en los lugares

ms remotos de la sierra peruana. En muchas
localidades o comunidades altoandinas la
nica presencia estatal durante aos ha sido
la agencia de PRONAMACHCS (junto a la
escuela rural unidocente).
Ha sido el nico organismo gubernamental
dedicado a aplicar en forma sistemtica
y continua prcticas de conservacin de
suelos con tecnologas de fcil acceso a
los campesinos comuneros, en la lucha
contra la desertificacin y la pobreza,
como parte de un enfoque de manejo de
cuencas en pequea escala (las llamadas
microcuencas).
De manera coherente con esa orientacin,
localiz sus intervenciones y sus
mejores recursos (personal profesional,
extensionistas, logstica, apoyo financiero)
en las partes altas y laderas de las cuencas,
a diferencia de otros organismos pblicos
que siempre han preferido asentarse en las
partes medias o bajas (valles).

PRONAMACHCS ha mostrado tambin una

continuidad institucional que le ha significado
acumular una experiencia de 28 aos, lo que
constituye un verdadero logro en el contexto de
un Estado ms bien signado por la prctica de
liquidar programas y proyectos cada vez que
un nuevo gobierno asume la administracin.
Con diversos grados de xito, ha intentado
aplicar estrategias de intervencin basadas en
la focalizacin espacial y social, la participacin
e integracin de acciones para lograr mayores
impactos, el fortalecimiento de las organizaciones
campesinas buscando alianzas estratgicas, y
modalidades de trabajo sin remuneracin de la
mano de obra comunal.
En 1991, al convertirse en Proyecto,
se lo declara de inters y carcter nacional.
Sus actividades pasan a considerarse gasto
de inversin en lugar de gasto corriente y a la
conservacin de suelos y aguas se suman los
componentes de reforestacin y apoyo a la
produccin agropecuaria. Desde entonces eso ha
significado debilitar el perfil original dedicado a
la gestin de cuencas y conservacin de suelos. En
la dcada pasada, la creciente diversificacin de
componentes se llev a cabo sin una estrategia y
planificacin definida, de modo que desemboc
en una dispersin de acciones con impactos de
difcil evaluacin.
Al ao 2006, PRONAMACHCS tena
presencia en 18 departamentos, 125 provincias y
783 distritos, y haba atendido 746 microcuencas.

9 Vase presentacin de PRONAMACHCS en: <http://www.agrorural.net/agrorural/php>.

108

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

De las 107 cuencas reconocidas hasta ese

entonces, PRONAMACHCS ha trabajado en
79, distribuidas as: en 47 de las 53 cuencas de
la vertiente del Pacfico, en 23 de las 44 cuencas
del Atlntico, y en 9 de las 10 de la vertiente del
Titicaca. PRONAMACHCS haba trabajado con
4.404 organizaciones campesinas y con un total
de 143.342 familias.
No obstante esta notable expansin territorial,
su escala de intervencin ha sido siempre micro,
lo que evidencia una limitacin del Programa que
en realidad puede generalizarse a los distintos
campos de intervencin del Estado peruano en
materia de desarrollo: la incapacidad para superar
las acciones especficas de carcter piloto, los
proyectos especiales que no llegan a convertirse
en polticas de Estado y actividades permanentes
de cobertura nacional. PRONAMACHCS fue sin
duda un programa pionero que abri rutas en la
gestin integral de cuencas, vinculando el manejo
de aguas y suelos. No logr, sin embargo, traducir
esta experiencia muy valiosa en una poltica
nacional y en la institucionalizacin de un sistema
estatal para la gestin de cuencas. Se plantea la
interrogante sobre el destino de esta lnea original
de trabajo, empequeecida desde los aos 1990, en
la nueva etapa institucional marcada por la fusin
en el Programa AGRORURAL.

su relacin con los campesinos y comuneros

beneficiarios del Proyecto. En esa perspectiva, la
aplicacin de fondos concursables permiti que
sean los propios campesinos quienes decidan
el tipo de asistencia tcnica que requieren y las
formas de acceder a ella.
La evaluacin de impacto posproyecto
realizada en ocho comunidades campesinas
y centrada en la valorizacin de los activos
comuneros concluye que:

Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur

(MARENASS)10
El Proyecto MARENASS fue ejecutado en
el periodo 1997-2005 por el Ministerio de
Agricultura con el apoyo del Fondo Internacional
de Desarrollo Agrcola (FIDA). Tuvo por objetivo:
[] incrementar la capacidad de gestin de
las comunidades y de las familias para ejecutar
sostenidamente sus propias actividades de
desarrollo, ejerciendo sus derechos y deberes
ciudadanos, en un marco de equidad de
gnero. Se priorizaron los siguientes resultados
generales: incrementar los ingresos de las
familias campesinas, ampliar la frontera agrcola
y manejar los recursos naturales, y fortalecer la
institucionalidad y la coordinacin y concertacin
entre las comunidades.
El mbito de intervencin incluy trece
provincias, correspondientes a las regiones de
Apurmac (Abancay, Grau, Aymaraes, Antabamba,
Cotabambas, Andahuaylas y Chincheros),
Ayacucho (Pucar del Sara Sara, Parinacochas, Sucre
y Lucanas) y Cusco (Chumbivilcas y Espinar).
Una de sus lneas de accin ms importantes
ha sido introducir el enfoque de demanda en

El Estado ha obtenido una buena

rentabilidad colocando el dinero en la
promocin de la vida social y econmica
de estas comunidades. En promedio, se
obtuvieron 3,12 soles de beneficios por cada
sol invertido. Es cierto que la rentabilidad
de la mayora de las actividades productivas
es baja, pero el acompaamiento del Estado
a las iniciativas campesinas permite a estos
ciudadanos en condiciones de pobreza
efectuar estas inversiones y, en virtud de
sus aportes, generar un alto beneficio social.
En segundo lugar, hay una diferenciacin
importante inducida por las condiciones
especficas de cada una de las comunidades,
en especial la dotacin de los recursos y
la ubicacin en el espacio regional. Las
comunidades con mejor acceso han invertido
sobre todo en actividades productivas y,
dentro de ellas, en ganadera vacuna para
aprovechar la expansin de la demanda de
protenas de origen animal que caracteriza
la evolucin de la demanda alimenticia
urbana.
Los campesinos de las comunidades
estudiadas se diferenciaron fuertemente por
la priorizacin del activo vivienda. En las
comunidades apurimeas donde la lejana y
la pobreza impiden a las familias urbanizarse,
los comuneros han hecho todo lo posible por
mejorar sus condiciones residenciales. Han
invertido en sus viviendas pero tambin
en sus locales comunales y sus plazas. Esta
accin campesina es muy importante, porque
uno de los cambios rurales inducidos por la
transicin demogrfica es la disminucin
de la poblacin rural dispersa, y no solo en
provecho de las grandes ciudades. Adems,
los principales servicios pblicos en las reas
rurales solo pueden ser entregados a un
costo-efectividad accesible en estos centros
poblados que continan fortalecindose.
La valorizacin de los ingresos agrcolas
tambin fue importante, aunque en menor

Una de las lneas

de accin ms
importantes del
proyecto MARENASS
ha sido introducir el
enfoque de demanda
en su relacin con
los campesinos
y comuneros. La
aplicacin de fondos
concursables permiti
que sean los propios
campesinos quienes
decidan el tipo de
asistencia tcnica que
requieren y las formas
de acceder a ella.

10 Las fuentes utilizadas han sido: (i) la Evaluacin de Impacto Post Proyecto (realizada por Ricardo Vergara y Gustavo Rivas); (ii)
informacin suministrada por la ingeniero Antonieta Noli, ex directora de MARENASS en entrevista realizada en octubre del
2009.

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

109

Desde diversos
sectores del Estado y
de la sociedad civil se
han ejecutado otros
programas y proyectos
que constituyen
tambin experiencias
relevantes por su
contribucin a distintos
aspectos del manejo
de recursos hdricos,
su vinculacin con la
gestin de cuencas
y la programacin
racional de la
produccin agrcola.

proporcin. Lo ms importante a este nivel

fue el aumento de la seguridad alimentaria,
especialmente en el caso de las comunidades
apurimeas.
Los Grupos Organizados de Mujeres (GOM)
mostraron que estos espacios comunales
pueden rentabilizar pequeos montos de
dinero en negocios rurales de mbito local y
realizados con la participacin protagnica
de las mujeres. Los beneficios registrados no
son solo econmicos sino tambin sociales.
Las mujeres se han incorporado a nuevas
actividades y han dejado el rol tradicional
de ayuda familiar no remunerada.
Una cuestin muy importante es la revalorizacin de la institucionalidad comunal. Se
ha fortalecido significativamente su capacidad de representacin y sobre todo su capacidad de gobierno interno, legitimndose
a sus directivas. Adems, la participacin
en los concursos intercomunales ha fortalecido en muy buena medida el sentimiento
de pertenencia, y gracias al buen uso de los
premios obtenidos se han hecho inversiones
colectivas para valorizar principalmente sus
tierras mediante irrigaciones y sus centros
poblados, y en algunos casos incluso se han
iniciado pequeas actividades agroindustriales.

Otras experiencias aleccionadoras

Desde diversos sectores del Estado y de la
sociedad civil se han ejecutado otros programas y
proyectos que constituyen tambin experiencias
relevantes por su contribucin a distintos aspectos
del manejo de recursos hdricos, su vinculacin
con la gestin de cuencas y la programacin
racional de la produccin agrcola. Por su
carcter aleccionador, se ofrece una sntesis de
esas experiencias.
La cuenca San Juan Chincha: Una experiencia de la
unin por el desarrollo rural11
Nace en la Cordillera de los Andes y desemboca
en el ocano Pacfico. Se encuentra ubicada en
las regiones de Huancavelica e Ica, y contiene,
en sus 335 km2 de extensin, 18 distritos con
127.000 habitantes. La actividad principal de
estos pobladores es la ganadera, sobre todo de
camlidos sudamericanos en la parte alta, una
agricultura y ganadera extensiva en la parte
media, mientras que en la parte baja se desarrolla
una agricultura tecnificada de exportacin.

Los principales problemas que presenta esta

cuenca son el conflicto por el uso de los recursos
naturales, la necesidad creciente de agua de los
usuarios del valle, el deterioro acelerado de los
recursos naturales en el mbito de la cuenca, la
migracin de la poblacin en extrema pobreza
de la sierra, una dbil coordinacin de las
instituciones, trabajos aislados y organizaciones
de productores dbiles.
En la cuenca San Juan existen diversos
actores. Entre ellos estn el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), el Proyecto Subsectorial de Irrigaciones
PSI-BM, el Ministerio de Salud (MINSA), el
Ministerio de Educacin (MINEDU), la Junta
de Usuarios del Distrito de Riego del Valle de
Chincha y el Comit de Gestin de la Cuenca
San Juan Chincha.
Trabajan tambin en la cuenca grupos
de agroexportadores, una asociacin de
empresarios
avcolas,
la
Municipalidad
Provincial de Castrovirreyna (Huancavelica),
las municipalidades distritales de Chincha y
Castrovirreyna, comits conservacionistas, ONG,
la Administracin Tcnica del Distrito de Riego
(ATDR)12 de la cuenca, la Empresa Prestadora de
Servicio de Agua (EPS), entre otros.
El proceso de gestin integral de la cuenca
tiene por origen la preocupacin de los productores de la parte baja, quienes se percataron de
que el nivel de la napa fretica iba disminuyendo. Esta situacin los llev a contactarse con
los comits conservacionistas de la parte alta
que realizaban trabajos de manejo de la cuenca.
Igualmente coordinaron con PRONAMACHCS
(hoy AGRORURAL), institucin que apoya a estos comits conservacionistas.
En el marco de estas coordinaciones, los
productores de la parte baja deciden apoyar
a los de la parte alta para que continen
realizando el manejo de la cuenca. As, se
comprometen a aportar, a travs de un convenio
con PRONAMACHCS, un porcentaje de su
recaudacin por el cobro de la tarifa de agua
para invertirlo en los trabajos de manejo de la
cuenca.
Otra experiencia importante que surge de
la propia iniciativa de las organizaciones de la
parte baja hacia los de la parte alta es el pago por
servicios ambientales. As, los han incentivado con
diferentes tipos de apoyo para forestar las zonas
altas y de riesgo de erosin de la cuenca.
Tambin se han apoyado y ejecutado
obras de riego en la parte alta de la cuenca
(afianzamiento hdrico), en coordinacin con
PRONAMACHCS, PSI y las entidades locales.

11 Fuente: Contribucin especial de AGRORURAL. Lima, octubre del 2009.

110

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

Esta experiencia de gestin de cuencas

evidencia que cuando los proyectos surgen a
partir de las demandas, en este caso de la Junta
de Usuarios de Riego de la cuenca, se hacen
sostenibles, a pesar de algunas limitaciones.
Asimismo, existe una organizacin que ha
permitido acercar a la poblacin de las partes
altas y bajas de la cuenca, en la bsqueda de
intereses comunes. Esa organizacin es el Comit
de Gestin de la Cuenca San Juan Chincha. Esta
experiencia puede ser replicada en cualquiera de
las cuencas del Pacifico, pues su problemtica es
muy similar.

Ha tenido, hasta el 2008, 29 reuniones de

trabajo y puede mostrar los siguientes logros en
este periodo:

Grupo Tcnico Estratgico del Chilln (GTEChilln)13
La experiencia del GTE-Chilln se inicia en el ao
2004 por decreto 002-2004 del Consejo Nacional
del Ambiente (CONAM). Como el CONAM se ha
integrado al Ministerio del Ambiente (MINAM),
se est a la espera del reconocimiento del GTE por
ese Ministerio.
El GTE surge para promover el enfoque de
gestin integrada de cuencas en las instituciones
pblicas y privadas y organizaciones sociales que
comparten el territorio de la cuenca del Chilln.
Los problemas comunes pueden ser vistos
como oportunidades de desarrollo mediante
la concertacin de intereses y acciones en esta
cuenca urbana.
El GTE cuenta ahora con la participacin
de 32 instituciones, una Secretara Tcnica a cargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima,
organizada en cuatro comisiones de trabajo
priorizadas: Plan de Ordenamiento Territorial,
Manejo Integral de Residuos Slidos, Minera
y Educacin Ambiental. Entre las instituciones
participantes estn la Municipalidad Metropolitana de Lima; los gobiernos regionales de Lima
y el Callao; las municipalidades provinciales del
Callao y Canta; las municipalidades distritales
de Ventanilla, Ancn, Rmac, Puente Piedra, San
Martn de Porres, Los Olivos, Carabayllo y Comas; los ministerios de Educacin, Agricultura
y Salud; el CONAM (hoy MINAM); Sedapal;
las universidades Agraria La Molina y Nacional
de San Marcos; ONG como Alternativa, Centro
de Investigacin Social y Educacin Popular; la
Junta de Usuarios de Riego del Chilln; la Sociedad Nacional de Industrias; la Mesa de Concertacin de Carabayllo; la Asociacin Carhuina
y la Asociacin Provincial de la Mujer Cantea
(APROMUC).

Ha sensibilizado a la opinin pblica

respecto de temas como la Ley de Aguas,
el Interceptor Norte y los cambios de uso
del suelo agrcola, y generado, a la vez, un
fortalecimiento y posicionamiento del GTE.
El Plan de Ordenamiento Territorial de la
Cuenca.
La propuesta del Parque Lineal Ecolgico
Chilln como alternativa para el tratamiento
de riberas de ro.
La proteccin, seguridad y recuperacin del
cauce en zonas crticas del ro Chilln: Tambo
Ro, Chaperito, Caballero, Ecos del Chilln,
San Diego, etctera, con base en el estudio de
16 puntos crticos en residuos slidos en el
Chilln y la propuesta de manejo integral de
residuos slidos y lquidos en la parte baja de
la cuenca, formulada por la Municipalidad
Provincial del Callao.
El estudio hidrolgico de las aguas superficiales y subterrneas de la cuenca baja, realizado por ATDR-INRENA, y el apoyo al
estudio Evaluacin de la presencia de sustancias qumicas industriales contaminantes
en la cuenca baja del ro Chilln.
La propuesta del Plan Integral de Educacin
Ambiental de la Cuenca, integrando acciones
de educacin formal y no formal.
Incidencia sobre los tomadores de decisiones
para la aprobacin de una norma que defina
claramente reas urbanas y de expansin
urbana, lo que protege las reas de Lima
Norte de denuncios mineros para canteras.
Ha hecho asimismo gestiones ante la
Comisin de Minera del Congreso para tratar
el asunto del alto riesgo de contaminacin
por la extraccin informal de oro, buscando
la erradicacin de los mineros informales
apostados a lo largo de la cuenca.

El GTE surge para

promover el enfoque
de gestin integrada
de cuencas en
las instituciones
pblicas y privadas
y organizaciones
sociales que
comparten el
territorio de la
cuenca del Chilln.
Los problemas
comunes pueden
ser vistos como
oportunidades de
desarrollo mediante
la concertacin de
intereses y acciones
en esta cuenca
urbana.

Entre las lecciones aprendidas destacan tres:

El GTE muestra que es posible construir

visiones comunes y consensos tcnicos para
una accin integrada en la cuenca del Chilln.
Aun as, ellas requieren ser fortalecidas por
decisiones polticas.
La cuenca como unidad territorial natural
an requiere de instrumentos y sistemas
de gestin que integren la dimensin
urbano- rural. Se requiere compatibilizar los

12 Ha sido reemplazada por la Autoridad Local del Agua, segn el marco normativo vigente en la actualidad.
13 Fuente: Informe de Gestin del GTE-Chilln, enero del 2009 y entrevista con la ONG Alternativa.

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

111

Recuadro 5.1

Las causas del xito o del fracaso en la gestin de cuencas

Causas de xito:
1. La persistencia de un lder local y apoyo de centro acadmico (Cajamarca, Pablo Snchez).
2. La presencia de un proyecto de asistencia externa ms un lder local (Tungurahua).
3. La existencia de un programa nacional ms apoyo externo ms lder local (Piuray y Ccorimarca).
4. La existencia de intereses de una empresa que usa el agua de una cuenca (Machngara, hidroelctrica).
5. La preocupacin por la disminucin del agua en sus cuencas (cuenca de Cutilcay, Paute, Ecuador).
6. El inters de empresas de agua potable por conservar las fuentes de agua (ETAPA, ciudad de Cuenca,
Ecuador).
7. Grandes desastres originados por fenmenos naturales extremos (terremoto que origina CRYRSA en ncash,
deslizamientos como el de Josefina en Ecuador que da nacimiento al Consejo de Cuenca del ro Paute y
otros).
8. Convenios binacionales como los que el Per tiene con Ecuador (Puyango Tumbes, Catamayo Chira) y con
Bolivia/lago Titicaca.
Causas de fracaso:
1. Lanzar programas de manejo de cuencas o de gestin del agua sin tener una visin compartida de lo que se
desea.
2. No aclarar desde el inicio cules van a ser los costos, cules los beneficios y quines y cundo los van a
percibir en forma equitativa.
3. Discontinuidad en las acciones de apoyo a los procesos de gestin de cuenca.
4. Confusin en los roles de los actores participantes.
5. Distorsin de los fines iniciales para los cuales se crea la organizacin por cuenca.
6. Designacin de lderes sin formacin adecuada, por razones polticas.
7. Carencia de equipos tcnicos calificados y que permanezcan un largo plazo.
8. Carencia de sistemas de captacin de recursos financieros fijos.
[Fuente: Dourojeanni, Axel (2008). La minera y los nuevos enfoques y alcances de la gestin por cuencas. Encuentro de
Comits de Monitoreo Participativo. Lima. Disponible en: <http://grupodedialogo.org.pe/monitoreoyvigilaanci
ambiental/?p=291>.]

planes territoriales, reforzar la gestin del

ecosistema hdrico de la cuenca: proteccin
de fuentes, adecuado uso del agua y
saneamiento de las ciudades y poblados:
Mirar de la fuente al colector.
El rol de la ONG Alternativa ha consistido
en facilitar la articulacin a partir de
intereses especficos de cada institucin,
lo que demuestra que s es factible una
interaccin pblico-privada.

La experiencia de cosecha del agua14

En Cajamarca llueven 700 milmetros al ao, lo
que significa que se pueden recoger 700 litros
por m2 de agua del techo de una casa, en 1 m2 de
montaa rocosa o en 1 m2 de suelo. La cosecha
del agua consiste en desarrollar diferentes
estrategias y sistemas que permitan:

Recoger y almacenar el agua para desarrollar

cultivos permanentes, praderas mejoradas

y madera de calidad en montes y bosques.
Trabajar en reas ms reducidas, donde
el suelo est mejor dotado y facilite el
aprovechamiento eficiente del agua
mediante el establecimiento de cultivos
altamente rentables, en un sistema de
andenera o de espacios adecuadamente
protegidos.
Pasar de los rendimientos actuales de dos o
tres veces el incremento de la semilla, a seis
o diez veces de incremento, como se est
logrando en las chacras sostenibles.

El proceso de intervencin comprende

una fase de sensibilizacin de las familias
involucradas, la planificacin participativa y el
acondicionamiento de la chacra sostenible. La
primera fase se orienta a interesar a los actores
de la chacra a intervenir con diferentes prcticas
o tecnologas para realizar un manejo racional de

14 Fuente: Snchez Zevallos, Pablo y Luis Chuquiruna Ortiz (2006). Acondicionamiento de la chacra productiva sostenible en las cuencas del
Cajamarquino y del Jequetepeque. Sistematizacin de la experiencia del Proyecto Regional de Cuencas Andinas CONDESAN/GTZ/
Centro Internacional de la Papa/Ministerio Federal de Alemania de Cooperacin Comercial y Desarrollo.

112

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

sus recursos naturales aplicando la estrategia de las

4 R: Reducir el uso del agua evitando desperdicios
y prdidas por malas instalaciones; Reusar el agua
para obtener el mayor beneficio de este recurso
escaso, almacenando el agua de uso domstico en
pequeos reservorios expuestos al sol, y reusar el
agua en el riego de huertos familiares de cultivos
de tallos largos; Reciclar el agua usada con fines
domsticos con sistemas de filtros biolgicos y
fsicos, para utilizarla en huertos frutales; y Respetar
la cultura de la gente, incorporando a los grupos
humanos de manera activa en la comprensin e
innovacin de las prcticas.

5.2 UN DIVORCIO NO RESUELTO:

DELIMITACIN POLTICOADMINISTRATIVA Y CUENCAS
El Estado peruano se organiza hoy en 24 departamentos, 195 provincias y 1.834 distritos. El ao
1821 la Repblica naci con 9 departamentos, 26
provincias y 459 distritos que recogieron bsicamente la organizacin colonial preexistente. A lo
largo de la vida republicana se produjo un activo
proceso de creacin de nuevas circunscripciones
sin ningn criterio de racionalidad geogrfica.
Fueron en cada caso producto principalmente de
la iniciativa de algn representante en el Congreso
de la Repblica, en alianza con poderes de base local que necesitaban expandir su capacidad de manejar los asuntos locales, en un pas con una fuerte
raigambre centralista y donde el gobierno nacional
tena limitada presencia en esos espacios.
Esas nuevas circunscripciones se conformaban en torno a algn centro poblado principal,
alrededor del cual se agrupaba territorio, generalmente habitado por comunidades rurales, con
una delimitacin muy imprecisa. Esto hizo que, al
2005, 80% de los distritos y 92% de las provincias
tuvieran deficiencias de delimitacin.15
La divisin del pas en departamentos,
provincias y distritos no obedece a ningn criterio
de planificacin del desarrollo. Los lmites entre
estos mbitos poltico-administrativos en general
han resultado imprecisos y arbitrarios. Por su
parte la cuenca, adems de ser importante para el
manejo del agua, tambin lo es para una gestin
integrada de los recursos naturales, humanos e
institucionales, y para articular mejor las reas
rurales, pequeos poblados y centros urbanos
contenidos en ese espacio. La realidad muestra
que esas articulaciones existen, pero que no han
sido suficientemente exploradas ni aprovechadas.

La cuenca no coincide sino excepcionalmente con

los lmites distritales y provinciales, pues puede
extenderse a travs de varios distritos y provincias,
o un distrito o provincia puede contener varias
cuencas. Este problema debe ser resuelto en el
tiempo.16
Un primer plano para abordar la organizacin del Estado en el territorio es su organizacin
general en unidades poltico-administrativas de
escala sucesiva, en cada una de las cuales se establecen niveles de gobierno responsables del conjunto de acciones de desarrollo en su respectiva
circunscripcin. El supuesto es que en cada una
de sus escalas, la delimitacin de esas unidades
poltico-administrativas debera guardar coherencia con la estructura real de organizacin del territorio, distribucin de la poblacin, interacciones
econmicas, y sistemas de infraestructura y servicios. De esta manera la promocin del desarrollo
que compete al Estado se podra ejercer con integralidad, adems de asegurar que la organizacin
de ste no imponga costos adicionales al desarrollo social y econmico.

Cuencas, departamentos y espacios locales

Considerando su origen histrico, resulta inevitable que, en general, los departamentos no tengan
una racionalidad de cuenca para su delimitacin.
Los departamentos cuya delimitacin corresponde con los lmites de un mayor nmero de cuencas
que recorren su territorio son Puno en la vertiente del Titicaca, Lima en la del Pacfico y Loreto y
Ucayali en la amaznica. Sin embargo, en ningn
departamento del pas la totalidad de sus lmites
coincide con los de las cuencas ubicadas en su mbito territorial.
Esta relacin de no correspondencia plena
se da tambin entre los lmites de los territorios
locales (provincias y distritos) y los de las cuencas
ubicadas en ellos. Por ejemplo, la cuenca QuilcaVtor-Chili involucra a cinco provincias, ninguna
de manera completa, y 39 distritos (27 de ellos
completos) (vase el captulo 2, mapa 2.4); la cuenca de Urubamba (vase el captulo 2, mapa 2.5)
comprende trece provincias, tres de ellas completas (Calca, Canchis y Urubamba) y 71 distritos (63
de ellos completos); la cuenca Mayo abarca siete
provincias, dos completas (Moyobamba y Rioja),
y 34 distritos (27 de ellos completos).
Lo expuesto no significa que la delimitacin
de los departamentos (mientras existan) deba
corresponder estrictamente con la de sus cuencas:

La delimitacin
de esas unidades
poltico-administrativas
debera guardar
coherencia con la
estructura real de
organizacin del
territorio, distribucin
de la poblacin,
interacciones
econmicas,
y sistemas de
infraestructura y
servicios.

15 Presidencia del Consejo de Ministros-Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial (2006). Legislacin sobre demarcacin y
organizacin territorial. Lima: PCM-DNTDT.
16 Eguren, Fernando. El proceso de descentralizacin en el agro. Lima: CEPES. Disponible en: <http://actualidadecononomicaperu.com/anteriores /ae_2003/octubre/eguren.pdf>.

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

113

No es que las cuencas

tengan que ser el
principal ni el nico
criterio para formar
regiones, pero lo cierto
es que si se crean
efectivas regiones,
por ser de mayor
tamao, deberan
permitir reunir en una
sola circunscripcin
porciones de cuencas
que hoy estn
desagregadas en
varios departamentos.

114

adems, la delimitacin poltico-administrativa

debe tomar en cuenta otros criterios: superficie
territorial, distribucin de la poblacin, base
econmica, identidades socioculturales, redes
de infraestructura y servicios, etctera. Se
conoce, por otra parte, que no todas las cuencas
tienen la misma escala, por lo que tampoco
podran ser ellas el criterio principal para ese
propsito.
En el caso de los espacios locales, parecera
que s es posible asociar las cuencas con
conglomerados ms o menos numerosos de
distritos, en su mayora abarcados en la totalidad
de su territorio. De acuerdo con el anlisis
efectuado de la distribucin relativa del ndice de
desarrollo humano (IDH) distrital al interior de
cada cuenca, se puede reconocer agrupaciones
de distritos con IDH relativamente homogneo
entre s. Estas agrupaciones conforman al
interior de la cuenca una estructura de zonas
diferenciadas por el nivel de su IDH. Como
se ha visto, esta zonificacin de la cuenca por
nivel de IDH se explica de modo importante
por la relacin de cada una de esas zonas con
el sistema de asentamientos urbanos en la
cuenca, los ejes de interrelacin entre stos y la
vinculacin que con esta estructura tienen las
reas predominantemente rurales intermedias y
las reas marginales de cada cuenca. Las zonas
homogneas por su IDH y diferenciadas entre
s por ste representan mbitos de una escala
asimilable a la de las provincias, pero no son las
provincias existentes.
Obviamente, ello no significa que se est
sugiriendo reorganizar los distritos en provincias de IDH homogneo, es decir, provincias de
IDH bajo opuestas a provincias de IDH alto. El
contrasentido de una alternativa como sta es
evidente. Lo que ocurre es que el IDH proporciona un patrn de comparacin de la calidad de
vida relativa en estos mbitos subdepartamentales, cuya escala se ha sealado que puede asimilarse a la provincia. Por lo tanto, estos mbitos
podran servir de referencia para la aplicacin
con enfoque territorial de polticas pblicas diferenciadas con enfoque territorial; es decir, en
funcin de abordar los desafos especficos para
ampliar el desarrollo humano en cada uno de
esos espacios.
Finalmente, el problema principal no
es cuntas cuencas completas hay en un
departamento, sino la coordinacin y articulacin
de las polticas que requieren necesariamente de
un enfoque de cuenca para asegurar su efectividad.
Interesa adems si el Estado, desde la iniciativa
del gobierno nacional u horizontalmente entre
los gobiernos regionales, puede poner en marcha
mecanismos que hagan posible esa coordinacin
y articulacin de polticas.

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

En cualquier caso, esta falta de correspondencia entre departamentos y espacios locales

con las cuencas debe llamar a reflexin sobre el
desafo an pendiente de la integracin de los departamentos y provincias en efectivas regiones,
as como de las provincias y distritos al interior
de aqullas. No es que las cuencas tengan que
ser el principal ni el nico criterio para formar
regiones, pero lo cierto es que si se crean efectivas regiones, por ser de mayor tamao, deberan
permitir reunir en una sola circunscripcin porciones de cuencas que hoy estn desagregadas
en varios departamentos.

Institucionalidad especializada: planeamiento

y gestin del territorio
Si la institucionalidad estatal para promover el
desarrollo descentralizado tiene las limitaciones
expuestas en su organizacin territorial, ello podra suplirse con una institucionalidad especializada. sta debiera entonces superponerse a la organizacin poltico-administrativa con el fin de
coordinar y articular los mandatos de distintas
entidades pblicas, relacionadas con determinadas materias interdependientes en sus resultados, de manera que se logre en el conjunto una
accin eficiente y eficaz del Estado.
Para ello se requiere examinar el diseo
institucional en un campo de la accin pblica
que es clave para hacer posible un manejo
integrado de las cuencas. As, al considerar las
competencias relativas al planeamiento y gestin
del territorio, relacionadas con los recursos
naturales y el ambiente y que requieren de
una racionalidad de organizacin territorial,
el panorama de fragmentacin institucional
se complica aun ms. Se presenta la siguiente
distribucin de las principales competencias:

Ordenamiento territorial: bajo responsabilidad de los gobiernos regionales y la rectora

del Ministerio del Ambiente.
Demarcacin poltico-administrativa: dividida entre la Direccin Nacional de Demarcacin Territorial de la Presidencia del
Consejo de Ministros y los gobiernos regionales.
Planeamiento
urbano
y
territorial:
bajo responsabilidad principal de las
municipalidades provinciales, pero con
algunas competencias de regulacin a cargo
de la Direccin de Urbanismo del Ministerio
de Vivienda, Construccin y Saneamiento.
Planeamiento de redes de infraestructura:
Ministerio de Energa y Minas para el caso
de los sistemas y redes de energa; Ministerio
de Transportes y Comunicaciones, gobiernos

regionales y locales para los sistemas y redes

de transporte; y gobiernos locales para los
sistemas de agua y saneamiento.17
Saneamiento de predios urbanos y rurales:
Comisin de Formalizacin de la Propiedad
Informal (COFOPRI) adscrita al sector
Vivienda, Construccin y Saneamiento.
Planeamiento estratgico: Centro Nacional
de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)
adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros.

La caracterstica predominante que muestra

este diseo institucional es la fragmentacin y
la inexistencia de mecanismos de coordinacin
para resolverla. De manera que no hay forma de
asegurar el planeamiento territorial efectivo y la
gestin articulada de diversos temas de desarrollo
en sus sucesivas instancias. Es decir, ni el esfuerzo
de crear una institucionalidad especializada, con
un diseo que recorre los tres niveles de gobierno,
resuelve las incongruencias de la organizacin
del Estado para la gestin descentralizada en
departamentos, provincias y distritos.
El pas ha conocido en diversos momentos
y espacios el alto costo asociado a esta falta de
planeamiento y ausencia de gestin coordinada
del territorio en general y de las cuencas en
particular. Como ejemplo, cercano y dramtico,
se pueden mencionar los impactos que sufre la
Amazona peruana por la presencia de muchos
grandes proyectos de infraestructura y de
explotacin de recursos naturales, al margen
de planes de desarrollo y sin apertura alguna a
la coordinacin del gobierno nacional con los
gobiernos regionales y locales involucrados.18

Adaptaciones del Estado al territorio: algunos

antecedentes
En la evolucin reciente del aparato estatal peruano hay varios casos de organismos o sistemas de servicios pblicos que han corregido en
su organizacin institucional las incongruencias del diseo poltico-administrativo del Estado con relacin a la conformacin real del territorio. Estas adaptaciones en la organizacin
territorial del Estado respondieron en general
a criterios de mayor accesibilidad a los asentamientos de la poblacin a la que estas dependencias deban servir. Tales criterios estn en
cierta medida relacionados con la configuracin
de las cuencas en el territorio nacional y es a lo
largo de ellas y entre ellas que debe buscarse el
diseo ms eficiente para la red vial nacional

en sus sucesivas jerarquas; y tambin porque

es en funcin de las cuencas y el acceso a sus
recursos que desde tiempos remotos se han ido
configurando los patrones de asentamiento de
la poblacin en el territorio.
Ha habido experiencias al respecto que
merecen ser destacadas. Por ejemplo, en la
segunda mitad de la dcada de 1980, por iniciativa
del Instituto Nacional de Planificacin (INP),
las microrregiones buscaron acercarse a definir
mbitos subdepartamentales ms homogneos
en los cuales articular la accin pblica. O, ms
recientemente, la experiencia del Fondo de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES),
del Programa Nacional de Apoyo Alimentario
(PRONAA), adscritos al sector Mujer y Desarrollo
Social, y la de las redes y microrredes de servicios
de salud pblica. Siendo estos tres sistemas de
servicios de alcance nacional, han incorporado en
su organizacin territorial adaptaciones basadas
en criterios de accesibilidad a las poblaciones a
las que sirven, los cuales estn inevitablemente
relacionados con los pisos altitudinales que
configuran las cuencas. Incluso el Poder Judicial
no sigue estrictamente, en la organizacin de
las jurisdicciones de sus 29 cortes superiores, la
delimitacin de los mbitos departamentales,
pues incorpora tambin criterios de centralidad y
mayor accesibilidad relativa.

En la evolucin
reciente del aparato
estatal peruano
hay varios casos
de organismos
o sistemas de
servicios pblicos
que han corregido
en su organizacin
institucional las
incongruencias del
diseo polticoadministrativo del
Estado con relacin
a la conformacin
real del territorio.

Riesgos de una descentralizacin sin enfoque de

servicios
Con la descentralizacin, la mayor parte de
estas adecuaciones organizativas se han debido
recomponer de acuerdo con las circunscripciones
departamentales de los nuevos gobiernos
regionales. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, por ejemplo, est impulsando una
reorganizacin de las oficinas zonales del
FONCODES y el PRONAA, constituyendo
sedes de mayor jerarqua que coincidan con los
mbitos departamentales, con el fin de mejorar
su coordinacin con los gobiernos regionales.
A partir del ao 2009, el Ministerio de Salud
ha reestructurado los mbitos de las redes y
microrredes de salud circunscribindolos a la
organizacin en departamentos y provincias,
tambin para hacerlas corresponder con los
mbitos de los gobiernos regionales. Ello est
produciendo contrasentidos como el referido
por funcionarios del Ministerio segn los cuales
la poblacin de determinadas localidades sigue
acudiendo a establecimientos de salud que le son
ms accesibles, que ahora pertenecen a otra red

17 Con la sola excepcin de las provincias de Lima y Callao.

18 Vase Dourojeanni et al., op. cit.

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

115

No obstante el
carcter conflictivo
del manejo del agua,
distintos sectores
han coincidido en
reconocer la necesidad
de contar en el pas
con una autoridad
tcnicamente solvente
y suficientemente
legitimada para
introducir racionalidad
y orden en la gestin
de los recursos
hdricos del pas.

o microrred, y la informacin de las atenciones

debe ser reportada a travs de la red o microrred
a la que formalmente pertenece la localidad.
Situaciones como stas podran estar
implicando que la descentralizacin, a pesar de
reconocerse como un proceso indispensable, por
haberse dado con base en las circunscripciones
departamentales, est significando un retroceso
en la adaptacin de la organizacin del Estado
a la estructura real del territorio y, por lo tanto,
un perjuicio para su capacidad de servicio a la
poblacin.
Pero esto no es un problema de la
descentralizacin en s misma; es un efecto
de una descentralizacin de competencias
que ha privilegiado hasta ahora un enfoque
formalista, enfatizado en sus procedimientos
administrativos y sin concentrar su atencin
en lo que debera: el rediseo de los sistemas
de prestacin de servicios con un enfoque
efectivamente territorial, que supedite el diseo
de la organizacin del Estado a los patrones de
distribucin de la poblacin en el territorio, a
sus requerimientos diferenciados en funcin de
sus condiciones y oportunidades de desarrollo
humano y a los sistemas ms eficaces para llegar
a ella en las distintas realidades territoriales
existentes en el pas.
Cmo deberan reorganizarse en el territorio
los servicios del Estado para que la descentralizacin no signifique una nueva centralizacin, aunque esta vez a escala departamental? Cmo hacer que la organizacin territorial de los servicios
del Estado siga una racionalidad geogrfica que
posibilite llegar ms eficientemente a una mayor
poblacin, particularmente a aqulla asentada en
reas de ms difcil acceso, en las cabeceras de las
cuencas costeras, en las zonas altas de las cuencas
andinas, o en los lugares ms alejados del cauce de
los ros principales en las extensas cuencas amaznicas?

Articulacin vertical: el caso de la

institucionalidad para la gestin del agua

5.3 UNA MEJOR RELACIN ESTADOCUENCAS: ALGUNAS RUTAS

POSIBLES

La ANA forma parte a su vez del Sistema

Nacional de Gestin de Recursos Hdricos,
integrado por los ministerios del Ambiente,
Agricultura, Vivienda y Construccin y
Saneamiento, Salud, Produccin y Energa y
Minas; los gobiernos regionales y los gobiernos
locales; las organizaciones de los usuarios
agrarios, no agrarios, entidades operadoras
de sectores hidrulicos; las comunidades

Cul es el desafo, entonces? Disear polticas

y sistemas de servicios pblicos que tomen
en cuenta el territorio, las sucesivas escalas
reconocibles en que ste se organiza y los actores
involucrados en cada una de esas escalas.

Puede tomarse como ejemplo la institucionalidad para la gestin de los recursos hdricos, recientemente reformada. La creacin de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) ha significado
un paso sustancial en el establecimiento de una
institucionalidad adecuada para la gestin de estos recursos. No obstante el carcter conflictivo
del manejo del agua,19 distintos sectores han coincidido en reconocer la necesidad de contar en
el pas con una autoridad tcnicamente solvente
y suficientemente legitimada para introducir racionalidad y orden en la gestin de los recursos
hdricos del pas.
En esta seccin se trata de examinar el
nuevo diseo institucional en lo que atae a su
coherencia frente a: (i) la organizacin polticoadministrativa general representada por los
mbitos de gobierno regional, provincial y
distrital; y, (ii) la configuracin real del territorio
representada por sus cuencas. Este examen ayuda
a identificar las limitaciones institucionales para
el logro de los objetivos de gestin integrada y
sostenible del agua, los recursos naturales y el
ambiente.
La nueva institucionalidad est conformada
por la siguiente estructura de instancias
sucesivas:20

La Autoridad Nacional del Agua, adscrita

al Ministerio de Agricultura.
Las Autoridades Administrativas del Agua
(AAA), de mbito macrorregional.
Las Autoridades Locales del Agua (ALA),
unidades orgnicas de las autoridades
precedentes.
Los Consejos de Cuenca, conformados por
los actores pblicos y privados involucrados
en la gestin del agua en el mbito de una
o ms ALA.

19 Esta alta conflictividad se expres en las enormes dificultades para definir y aprobar en el pas una nueva Ley de Aguas. La
anterior norma fue promulgada en el ao 1969 por el Gobierno Militar de entonces. Los intentos por introducir una nueva ley en
los aos 1990 fracasaron en medio de intereses y visiones contrapuestas de los actores involucrados: usuarios de riego, industriales
y mineros, empresas de agua potable, funcionarios pblicos, acadmicos y analistas. Finalmente se logr establecer un trabajoso
consenso que dio lugar a la nueva ley aprobada este ao.
20 Ley de Recursos Hdricos 29338

116

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

campesinas y nativas; las entidades pblicas

vinculadas con la gestin del agua; y los proyectos
especiales hidrulicos, proyectos hidroenergticos
nacionales y binacionales y otras.
Al referido Sistema Nacional se le asignan
cuatro objetivos importantes: (i) asegurar la gestin
integrada, participativa y multisectorial del agua,
as como su aprovechamiento eficiente y sostenible,
protegiendo la calidad y el incremento de la
disponibilidad de los recursos hdricos; (ii) promover
la elaboracin de estudios y la ejecucin de proyectos
y programas de investigacin y capacitacin
en materia de gestin de recursos hdricos; (iii)
contribuir a la planificacin, concertacin, regulacin

y uso sostenible del agua y de los bienes asociados;

y, (iv) fomentar el establecimiento de una cultura
del agua que reconozca su valor ambiental, cultural,
econmico y social.
Las Autoridades Administrativas del Agua
De conformidad con la Ley de Recursos Hdricos
(Ley 29338), son rganos desconcentrados de la
ANA y, por tanto, parte de su estructura bsica.
A travs de las AAA que ejecutan las polticas y
estrategias de nivel central, la ANA tiene presencia
en el pas. La delimitacin y demarcacin de
las 14 AAA fue aprobada el 200921 con base en
Mapa 5.1

Autoridades Administrativas del Agua

Fuente: ANA. Resolucin Jefatural 0544-2009.

21 Mediante Resolucin Jefatural 0544-2009-ANA, del 26 de agosto del 2009, sobre la base de un estudio tcnico de la Direccin de
Conservacin y Planeamiento de Recursos Hdricos.

Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

117

La mayor parte de las

cuencas abarcan ms
de un departamento,
y en todos los
departamentos hay
todo o parte de ms
de una cuenca. En
este punto, la pregunta
inevitables es: Cul
ser la relacin
entre esta estructura
institucional y los
gobiernos regionales?

la delimitacin de las cuencas hidrogrficas

definida previamente.22 El mbito de cada AAA
se establece por la agrupacin de unidades
hidrogrficas indivisas y contiguas (vese el
mapa 5.1).
Entre otras, las AAA tienen como funcin
otorgar y revocar derechos de usos de agua y
apoyar a los Consejos de Cuencas en la elaboracin de los planes de recursos hdricos correspondientes. Resuelven en primera instancia los
asuntos de competencia de la Autoridad Nacional. De estas 14 AAA dependen las 68 ALA que
reemplazan a las antiguas Administraciones Tcnicas de los Distritos de Riego (ATDR).
La primera preocupacin que aparece
ante esta estructura de organizacin es cmo
se adecuar a la relacin entre la organizacin
poltico-administrativa del Estado y las cuencas.
Como se ha visto, la mayor parte de las cuencas
abarcan ms de un departamento, y en todos los
departamentos hay todo o parte de ms de una
cuenca. En este punto, las preguntas inevitables
son: Cul ser la relacin entre esta estructura
institucional y los gobiernos regionales? Quin
presidir los Consejos de Cuenca en los casos en
los que stas abarcan ms de un departamento?
Segn las entrevistas realizadas por
regiones,23 en el departamento de Junn, por
ejemplo, el Gobierno Regional est impulsando
un Grupo Tcnico Estratgico Mantaro para
abordar la difcil problemtica de esta cuenca en
el mbito del departamento. Sin embargo, en el
nuevo marco institucional, cmo se articular
esta iniciativa con los actores de los otros tres
departamentos que abarca esta cuenca? Segn
la informacin recogida, en la iniciativa del
Gobierno Regional de Junn est previsto que
el Grupo Tcnico evolucione hacia un Consejo
Interregional Mantaro. Reemplazar ste al
Consejo de Cuenca dispuesto por la actual
legislacin?
La Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales acord plantear, frente al debate
de la reglamentacin de la Ley de Aguas, que
los Consejos de Cuenca sean presididos por
un gobierno regional y que, en los casos de
cuencas multidepartamentales, la presidencia
recaiga en el gobierno regional en cuyo mbito:
(i) naciera la cuenca; y (ii) discurriera la mayor
longitud de cauce. Por lo que se observa, en la
mayora de los casos estos dos criterios seran
incompatibles entre s. Por lo tanto, es previsible
que la definicin del liderazgo de los Consejos

de Cuenca generar conflictos entre gobiernos

regionales en diferente situacin con respecto a
cada cuenca.24
Otra preocupacin planteada por los
gobiernos regionales ha estado referida a la
relacin de preeminencia entre ellos y las
AAA y ALA, considerando las competencias
relacionadas con la gestin de recursos naturales,
el ordenamiento territorial y la promocin del
desarrollo productivo que estos gobiernos ya
tienen asignadas.
Debe sealarse sin embargo, que el debate entre los actores involucrados ha permitido
mejorar, desde en una perspectiva descentralista, la propuesta inicial de Reglamento, en lo
referente a las funciones y la conduccin de
los Consejos de Cuenca. En efecto, el Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos25 asigna
importantes funciones a los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca (artculo 31), entre
ellas la de elaborar concertadamente el Plan de
Gestin de Recursos Hdricos de la Cuenca y
la Presidencia de estos Consejos es asignada a
los representantes de los Gobiernos Regionales
(articulo 27). Estas Presidencias sern rotativas
entre los representantes de los gobiernos regionales en el caso de los Consejos de Cuenca
Interregional.
Finalmente, hay que remarcar que una
cuestin crucial en la institucionalidad de los
recursos hdricos es asegurar efectivamente la
autonoma de la ANA frente a los vaivenes del
escenario poltico nacional. Cualquier hecho que
afecte esa autonoma provocar inestabilidad y
un bajo nivel de gobernabilidad en los recursos
hdricos.

Articulacin horizontal: la escala del enfoque

territorial de desarrollo
Por otro lado, se constata que las cuencas contienen estructuras territoriales y espacios caractersticos vinculados con los procesos de
urbanizacin y con las relaciones ms o menos
asimtricas de las reas rurales con esos procesos. Todo ello se expresa en una distribucin
diferenciada del desarrollo humano en el territorio.
Como se ha dicho, estos espacios
constituyen agrupaciones de distritos que se
aproximan a la escala de las provincias. As
como puede sustentarse que la gestin integrada

22 Vase el captulo 2, nota de pie de pgina 1.

23 Vase anexo 4.
24 Es probable que se adopte una frmula transaccional de presidencia rotativa, solucin que no necesariamente es la mejor para una
perspectiva de mediano plazo en la gestin de cuencas.
25 Aprobado mediante Decreto Suopremo N 001-2010-MINAG (24/03/2010)

118

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009

Recuadro 5.2

Lecciones sobre las entidades de la gestin integrada de cuencas a escala regional

Queda cada vez ms clara la interdependencia de los usos y usuarios del agua de la cuenca. Los usos y usuarios
localizados aguas abajo dependen de la cantidad, calidad y tiempo de los caudales de retorno, sobrantes y
prdidas de los usos y usuarios situados aguas arriba en la misma cuenca.
Es tambin muy clara la interdependencia entre el agua y los sistemas biticos (flora y fauna) y fsicos
(recursos naturales) en una cuenca. Cambios en el uso de los sistemas biticos y fsicos aguas arriba acarrean una
modificacin en el ciclo hidrolgico dentro de la cuenca aguas abajo, en cantidad, calidad y oportunidad.
Si bien se asume que la cuenca es la unidad territorial para los procesos de adopcin de decisiones sobre
la gestin del agua, la utilidad del concepto de cuenca es relativa: la gestin del agua debe responder al objetivo
de maximizacin de los beneficios para el pas en general y no solo para una cuenca; los lmites de las cuencas
son menos relevantes en zonas planas o de extrema aridez, y no necesariamente coinciden con los lmites de los
acuferos; las jurisdicciones poltico-administrativas no coinciden con los lmites naturales de las cuencas, como
tampoco los mbitos de accin de los organismos pblicos y privados.
Existen mltiples enfoques sobre las entidades de cuenca. En trminos generales, son rganos colegiados
que pueden asumir un amplio rango de funciones relacionadas con el uso y gestin del agua o manejo de cuencas,
y pueden variar entre ser rganos directivos o ejecutivos u rganos de asesoramiento.
Una de las tendencias en los pases de la regin es crear entidades de cuencas con funciones de coordinacin
y fomento de la participacin en la gestin del agua. Entidades de este tipo responden a varios hechos: funciones de
gestin del agua dispersas y fragmentadas, con dbiles sistemas de coordinacin; existencia de mltiples actores
que toman decisiones que tienen efecto sobre el recurso hdrico y sobre los usuarios mismos; administracin
centralizada, con escasa participacin de los usuarios, gobiernos locales y otros actores relevantes.
Se aprecian algunos progresos en la creacin de entidades de cuenca: Comits de Cuenca en Brasil (1997),
Consejo de Cuenca del Patute (Ecuador, 2005), Consejos de Cuenca en Mxico (desde 1992). En los dems pases
de la regin se encuentran en debate de propuestas.
En la creacin de entidades de cuenca se ha avanzado ms en la estructura directiva, pero muy poco en la
estructura operativa y en el financiamiento.
Las funciones tpicas de las entidades de cuenca son: promover el debate sobre temas de agua; consultar y
coordinar a los actores; opinar sobre nuevas solicitudes de permisos, autorizaciones y derechos de uso o descarga;
elaborar planes de agua a escala local; concertar con la autoridad de aguas las medidas para enfrentar situaciones
de escasez; arbitrar conflictos relacionados con el agua; recopilar informacin y realizar inspecciones.
Las entidades de cuenca son opciones vlidas y tiles para la gestin del agua, pero enfrentan algunos
desafos: no pueden suplir/reemplazar a la autoridad de aguas; la sostenibilidad de estas entidades requiere de
una poltica nacional de apoyo; sus funciones y articulaciones deben definirse bien para prevenir conflictos, y
deben tener mecanismos claros para la adopcin de decisiones; deben contar con una representacin equilibrada
de los actores relevantes; es deseable que generen desde el inicio recursos propios, sin perjuicio de un sostenido
y fuerte apoyo de los diversos niveles de gobierno durante por lo menos una dcada; en el largo plazo, es
recomendable que existan cobros por el uso del agua y por descargas de aguas servidas.
[Fuente: Jouravlev, Andrei S. Gestin integrada de cuencas: Lecciones de experiencias regionales. Taller
Internacional Gestin Integrada de Cuencas Hidrogrficas. CEPAL, Santiago de Chile, 13-14 de diciembre del
2006. Disponible en: <http://www.conama.cl/portal/1301/article-38357.html.>.]

de cuencas o de agrupaciones de stas

requiere necesariamente de polticas articuladas
en el mbito regional (meso), estos subespacios
de cuenca, por su relacin con el hbitat de la
poblacin y las interacciones sociales, econmicas
y ambientales que de all se derivan, requerirn
ms bien de polticas pblicas articuladas a escala
local (micro).
Una segunda constatacin es que el mbito
de diseo y aplicacin articulada de esas polticas
excede la escala de los actuales distritos. Ello
introduce dos desafos:

Redefinir, para reforzarlo, el papel de las

provincias y sus gobiernos locales provincia-

les, como bisagra de articulacin entre una

escala efectivamente regional (que excede el
espacio actual de los departamentos) y la escala de los distritos.
En la medida en que esa escala provincial
intermedia estara conformada por agrupaciones de distritos pertenecientes a distintas
provincias, es necesario reforzar la institucionalidad y los mecanismos de articulacin
horizontal entre los gobiernos locales.

Ello pone en un primer nivel de importancia

el desarrollo de una modalidad institucional
recientemente incorporada en el diseo normativo
del Estado peruano: las mancomunidades
Gestin de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano

119

municipales. En el desarrollo del nivel local en el

Per ha habido un activo proceso de constitucin
de asociaciones de municipalidades, varias de
ellas organizadas con el referente de las cuencas
a las que pertenecen los municipios asociados.
Se pueden citar ejemplos relevantes de
algunas asociaciones con varios aos de accin
institucional, tales como:

La promocin del
ordenamiento
territorial que valore
adecuadamente
las cuencas debe
aprovechar al
mximo el marco
normativo aportado
por la nueva Ley de
Recursos Hdricos, la
poltica y estrategia
nacional sobre la
materia y el propio
Sistema Nacional de
Recursos Hdricos,
recientemente creado.

La Asociacin de Municipalidades del

Corredor Econmico del Crisnejas, en el sur
del departamento de Cajamarca.
La Asociacin de Municipalidades del Valle
de los ros Apurmac y Ene, que involucra
municipalidades de Ayacucho y Cusco.
La Coordinadora del Jequetepeque, que
incorpora a municipalidades de Cajamarca
y Lambayeque.
La Asociacin Valle Sur, que agrupa a
las municipalidades del valle al sur de la
ciudad del Cusco.
Otras asociaciones de municipalidades:
del Alto Piura, de las cuencas del Maran
Andino, del Zaa, del Bigote, del Corredor
Andino Central.

El concepto de mancomunidad municipal

va ms all y est dirigido a articular proyectos,
servicios y polticas con enfoque territorial. Se
han creado hasta ahora 35 mancomunidades
de municipalidades que abarcan casi 200
municipios, predominantemente distritales.26
El desafo est en que el reglamento de la
Ley de Mancomunidades Municipales que el
Poder Ejecutivo debe emitir les permita a stas
capitalizar todo el potencial que tiene el concepto,
evitando imponer restricciones administrativas
que frenen su desarrollo.
El ordenamiento territorial como marco de
referencia
Si las municipalidades se organizan en
asociaciones y mancomunidades producto de
la voluntad de sus miembros, las agrupaciones
de municipios resultantes son las ms racionales
en funcin de los requerimientos de la gestin
integrada del territorio y de la promocin del
desarrollo humano? Los gobiernos locales

no tienen ningn marco de referencia que les

indique cules son las agrupaciones que tienen
ms sentido en trminos de complementacin de
recursos y potencialidades para el desarrollo.
Frente a las incongruencias de la
organizacin
poltico-administrativa
con
respecto a la estructura real del territorio
expresada en las cuencas, es poco probable
que en el Per haya una reforma sustantiva
a ese nivel en el corto plazo. Pero siendo ste
un objetivo estratgico, debe promoverse su
integracin a la agenda poltica. Para ello resulta
fundamental reforzar a escala nacional una
poltica efectiva de ordenamiento territorial que
permita dar indicaciones claras a los gobiernos
locales y al conjunto de los actores de la cuenca
sobre cules son las unidades territoriales
diferenciadas que componen cada territorio
en sus sucesivas escalas. De manera que, con
base en esas unidades, se puedan articular
las polticas pblicas, organizar la promocin
del desarrollo y los sistemas de provisin de
servicios, priorizar las inversiones relacionadas
con la sostenibilidad de los recursos naturales y
la proteccin de los servicios ecosistmicos.
La promocin del ordenamiento territorial
que valore adecuadamente las cuencas debe
aprovechar al mximo el marco normativo
aportado por la nueva Ley de Recursos Hdricos,
la poltica y estrategia nacional sobre la materia y
el propio Sistema Nacional de Recursos Hdricos,
recientemente creado. De ser necesario, debe
impulsar algunos cambios normativos y arreglos
institucionales.
A pesar de las dificultades que puedan
surgir, es clave fomentar los ajustes de la estructura institucional a travs de los mecanismos sugeridos. La desigual distribucin de
capacidades institucionales y una cultura poltica enfocada en el corto plazo son limitaciones
para ese objetivo. Pero queda siempre la opcin de crear mecanismos institucionalizados
y predecibles de coordinacin y concertacin
interinstitucional, incluso de conduccin colegiada entre actores pblicos, privados y de la
sociedad segn corresponda. La construccin
de agendas de prioridades, consensuadas, realistas y coherentes con una visin compartida,
ser un paso necesario e ineludible.

26 Se intenta extender esta experiencia a la conformacin de mancomunidades regionales que asocian a dos o ms gobiernos
regionales. Se ha iniciado, por ejemplo, el proceso para formar la mancomunidad que rene a San Martn, Amazonas y La
Libertad. Estos gobiernos regionales se encuentran gestionando la aprobacin de una norma que otorgue personera jurdica a su
mancomunidad y la posibilidad de actuar como un pliego presupuestal.

120

Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009