ACUERDO NACIONAL

Informe sobre las polticas de Estado

(julio 2002 - julio 2006)

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)
Acuerdo Nacional
1000 ejemplares
Primera edicin
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N:
La reproduccin del contenido de esta publicacin queda permitida,
siempre y cuando se cite la fuente y el ttulo arriba sealados.
Secretara Tcnica del Acuerdo Nacional
Av. 28 de Julio 878, Miraflores, Lima - Per
Telfonos: 6109736 / 6109743
Fax: 6109742
acuerdonacional@[Link]
[Link]
Diseo y diagramacin: Gisella Scheuch
Impresin: Cobol S.R.L.

CONTENIDO

INTRODUCCIN .................................................................................................................................................................. 5

OBJETIVO I.
DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO ........................................................................................................................ 7
POLTICA 1:
POLTICA 2:
POLTICA 3:
POLTICA 4:
POLTICA 5:
POLTICA 6:
POLTICA 7:
POLTICA 8:
POLTICA 9:

Fortalecimiento del rgimen democrtico y del Estado de derecho .......................................................... 9

Democratizacin de la vida poltica y fortalecimiento del sistema de partidos ....................................... 10
Afirmacin de la identidad nacional .......................................................................................................... 11
Institucionalizacin del dilogo y la concertacin .................................................................................... 12
Gobierno en funcin de objetivos con planeamiento estratgico, prospectiva nacional
y procedimientos transparentes ................................................................................................................ 13
Poltica exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la integracin .............................................. 14
Erradicacin de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad ciudadana ........................ 15
Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral,
armnico y sostenido del Per .................................................................................................................. 16
Seguridad nacional .................................................................................................................................... 18

OBJETIVO II.
EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL ....................................................................................................................................... 21
POLTICA 10: Reduccin de la pobreza ........................................................................................................................... 23
POLTICA 11: Promocin de la igualdad de oportunidades sin discriminacin .............................................................. 26
POLTICA 12: Acceso universal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y defensa
de la cultura y del deporte ......................................................................................................................... 28
POLTICA 13: Acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social .......................................................... 32
POLTICA 14: Acceso al empleo pleno, digno y productivo ............................................................................................ 35
POLTICA 15: Promocin de la seguridad alimentaria y nutricin ................................................................................... 38
POLTICA 16: Fortalecimiento de la familia, proteccin y promocin de la niez, la adolescencia y la juventud ......... 40

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

OBJETIVO III.
COMPETITIVIDAD DEL PAS ........................................................................................................................................... 43
POLTICA 17:
POLTICA 18:
POLTICA 19:
POLTICA 20:
POLTICA 21:
POLTICA 22:
POLTICA 23:

Afirmacin de la economa social de mercado ......................................................................................... 45

Bsqueda de la competitividad, productividad y formalizacin de la actividad econmica .................... 47
Desarrollo sostenible y gestin ambiental ................................................................................................ 51
Desarrollo de la ciencia y la tecnologa .................................................................................................... 54
Desarrollo en infraestructura y vivienda ................................................................................................... 57
Poltica de comercio exterior para la ampliacin de mercados con reciprocidad .................................... 60
Poltica de desarrollo agrario y rural ......................................................................................................... 62

OBJETIVO IV.
ESTADO EFICIENTE, TRANSPARENTE Y DESCENTRALIZADO ................................................................................ 67
POLTICA 24: Afirmacin de un Estado eficiente y transparente ................................................................................... 69
POLTICA 25: Cautela de la institucionalidad de las fuerzas armadas y su servicio a la democracia ........................... 74
POLTICA 26: Promocin de la tica y la transparencia y erradicacin de la corrupcin, el lavado
de dinero, la evasin tributaria y el contrabando en todas sus formas ................................................... 76
POLTICA 27: Erradicacin de la produccin, el trfico y el consumo ilegal de drogas ................................................. 78
POLTICA 28: Plena vigencia de la Constitucin y de los derechos humanos y acceso a la justicia
e independencia judicial ............................................................................................................................ 80
POLTICA 29: Acceso a la informacin, libertad de expresin y libertad de prensa ....................................................... 83
POLTICA 30: Eliminacin del terrorismo y afirmacin de la reconciliacin nacional ..................................................... 85
POLTICA 31: Sostenibilidad fiscal y reduccin del peso de la deuda ............................................................................ 86

CONCLUSIONES ............................................................................................................................................................... 89
Referencias ........................................................................................................................................................................ 91
ndice de tablas y grficos ................................................................................................................................................. 93
ndice de siglas y abreviaturas .......................................................................................................................................... 95

INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

A cuatro aos de la suscripcin del Acuerdo Nacional y coincidiendo con el cambio de

Gobierno, el Foro encarg a su Secretara Tcnica la elaboracin de un informe sobre el
avance en su cumplimiento. Dado que los compromisos adquiridos implican la responsabilidad del conjunto de los firmantes, se obtuvo informacin de tres fuentes principales que
corresponden a la estructura tripartita del Acuerdo Nacional:
1) Poder Ejecutivo. Se tom en cuenta el Informe Preelectoral. Administracin 2001-2006
publicado en julio de 2006 por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en cumplimiento del Art 35 del TUO de la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Ley N 27806). Tambin, los
informes elaborados por ministerios y organismos pblicos descentralizados respecto al
cumplimiento de las matrices de las polticas del Acuerdo Nacional1. Por ltimo, se
consult los informes contenidos en las pginas web de las distintas entidades y las
memorias o publicaciones informativas de final de la gestin.
2) Congreso de la Repblica. Se revis las normas relacionadas con las 31 polticas de
Estado del Acuerdo Nacional que han sido discutidas y aprobadas por el Congreso2.
3) Organizaciones de la sociedad civil participantes del Foro del Acuerdo Nacional. El
Concilio Nacional Evanglico del Per (CONEP), la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP), la Conferencia Episcopal Peruana, la Confederacin Nacional
de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la Coordinadora Nacional de
Frentes Regionales, la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP),
la Plataforma Agraria de Consenso para el Relanzamiento del Agro Peruano a travs
de la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Per (JNUDRP) y la
Convencin Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO) y la Sociedad Nacional de
Industrias (SNI) proporcionaron informacin sobre sus particulares aportes a la realizacin de las polticas de Estado.

Los informes de los Ministerios de Educacin, Trabajo y Promocin del Empleo, Interior, Defensa, Produccin, Comercio Exterior y
Turismo, Relaciones Exteriores, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) se
encuentran disponibles en [Link]. Tambin se obtuvo informacin de los Ministerios de Salud, Transportes y
Comunicaciones, Agricultura y Justicia.
2
Parte del resultado de esta revisin ha sido incluido en Patricia Robinson y Mara Luisa Valdez (2006).
1

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Tambin se consult fuentes independientes, las cuales han sido consignadas en las
Referencias.
El informe ha sido organizado en funcin de los cuatro objetivos del Acuerdo Nacional
y abarca sus 31 polticas de Estado. Como se sabe, cada una de stas comprende a su vez
varias polticas especficas y cuenta con una matriz que incluye indicadores, metas y
recomendaciones de medidas de gobierno o normas legislativas que son de especial valor
por haber sido definidas en base al consenso.
Para efectos de este informe, se ha seleccionado polticas especficas especialmente
relevantes, dando prioridad a aquellas en las que se cuenta con una lnea de base (principalmente informacin disponible para el 2001) y metas establecidas para el 2006. Cabe anotar,
adems, que el seguimiento comparativo entre dichas metas y aquellas contenidas en los
planes de las entidades pblicas tiene sus complicaciones. Las primeras fueron definidas con
un criterio universal, teniendo siempre como referencia el conjunto de la poblacin afectada,
mientras que las entidades pblicas en muchos casos reportan logros de cobertura en
relacin a universos de poblacin definidos en funcin de los recursos con los que disponen.
Est dems decir que este informe no pretende ser exhaustivo. El seguimiento ms
efectivo de las polticas de Estado requiere la implementacin del sistema nacional de
planeamiento estratgico sectorial e institucional, con una clara fijacin de objetivos
generales y objetivos especficos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, as
como los indicadores de medicin correspondientes (quinta poltica de Estado, primera
poltica especfica, en: Acuerdo Nacional 2002, p. 26).
Los siete puntos que se presentan a manera de conclusiones sealan de manera sinttica
lo realizado entre la fecha de suscripcin de las polticas de Estado del Acuerdo Nacional (22
de julio de 2002) y la fecha de su cuarto aniversario (22 de julio de 2006), es decir, una semana
antes del cambio de gobierno. Este informe se inscribe en la necesidad de preservar la
continuidad de las polticas de Estado, cometido imprescindible para lograr los objetivos de
la visin compartida de nuestro pas con el horizonte del bicentenario de nuestra independencia, que inspir al Acuerdo Nacional.

INTRODUCCIN

OBJETIVO I
DEMOCRACIA

ESTADO

DE

DERECHO

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POLTICA 1
Fortalecimiento del rgimen democrtico y del Estado de derecho
POLTICA 2
Democratizacin de la vida poltica y fortalecimiento del sistema de partidos
POLTICA 3
Afirmacin de la identidad nacional
POLTICA 4
Institucionalizacin del dilogo y la concertacin
POLTICA 5
Gobierno en funcin de objetivos con planeamiento estratgico, prospectiva
nacional y procedimientos transparentes
POLTICA 6
Poltica exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la integracin
POLTICA 7
Erradicacin de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad
ciudadana
POLTICA 8
Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el
desarrollo integral, armnico y sostenido del Per
POLTICA 9
Seguridad nacional

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

POLTICA 1
FORTALECIMIENTO

DEL RGIMEN DEMOCRTICO Y DEL

ESTADO

DE DERECHO

En el quinquenio que termina prim el respeto a la Constitucin. La alternancia en el poder

se canaliz a travs de elecciones libres y transparentes. Los altibajos en materia de
estabilidad poltica, especialmente visibles en coyunturas en las que declinaba la popularidad
presidencial, no afectaron el cumplimiento de las normas propias del Estado de derecho. La
relacin entre los Poderes del Estado fue armnica aun en tales ocasiones.
El Foro del Acuerdo Nacional analiz estos problemas en sus Propuestas para
fortalecer la gobernabilidad democrtica en los trminos siguientes:
existe un clima de desconfianza y un distanciamiento entre el Estado y la sociedad en
distintos niveles, que tiene que ver con el incumplimiento de promesas, la frivolidad en
el ejercicio del poder, un limitado nivel de informacin sobre cmo y con qu propsitos
se ejecutan las polticas pblicas o se toman decisiones en los poderes del Estado, con
la falta de transparencia y los casos de corrupcin. Existe un marcado descontento entre
quienes estn integrados al sistema, mientras que en las zonas de ms difcil acceso del
territorio nacional se siente la ausencia del Estado. La existencia de amplios sectores
sociales excluidos en mayor o menor grado del sistema explica tambin en parte
las dificultades de los partidos para representarlos. Por otro lado, la dbil institucionalidad de la sociedad peruana no contribuye a mantener y fortalecer procesos de mediano
y largo plazo, condiciones indispensables para la gobernabilidad... [es] necesario que la
poltica recupere credibilidad, una obligacin que no slo corresponde a los polticos.
Esto ser resultado no slo de actos personales sino de una modificacin sustancial de
la cultura poltica con un alto componente tico, que tome en cuenta al ciudadano como
ser humano y que obligue a acciones como: no prometer lo que no se puede cumplir,
garantizar tanto el derecho a protestar como el de libre trnsito, aplicar mecanismos de
solucin concertada de las demandas sociales, combatir la demagogia populista que se
expresa en la formulacin tanto de ofrecimientos como de demandas sin sustento, adoptar
decisiones racionales y sostenibles, entre otras (Acuerdo Nacional 2005b, p. 1).

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

La mayora de organizaciones de la sociedad civil integrantes del Acuerdo Nacional se

ha involucrado, desde su propia perspectiva, en acciones relacionadas con el fortalecimiento
de la democracia: dilogo con los partidos, pronunciamientos a favor de la gobernabilidad,
educacin ciudadana al interior de sus organizaciones, etc.

POLTICA 2
DEMOCRATIZACIN DE LA VIDA POLTICA Y FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE PARTIDOS
La Ley de Partidos Polticos aprobada a fines de 2003 ha sido el hecho ms relevante en
relacin a esta poltica. La adecuacin de los partidos a esta ley ha significado introducir o
ampliar el ejercicio de prcticas democrticas en su vida interna, como la eleccin de los
candidatos para los procesos electorales. La ley elev las barreras para la inscripcin de
partidos, pese a lo cual el nmero de organizaciones polticas que se presentaron a las
elecciones generales de 2006 excedi toda expectativa. stas dieron como resultado un
Congreso formado por trece partidos, varios de los cuales llegaron como alianzas parlamentarias. La valla electoral aprobada por Ley en octubre de 2005 y aplicada por primera
vez evit que la dispersin sea mayor.
Durante el periodo 2001-2006 uno de cada cuatro congresistas renunci a la bancada
por la que fue elegido. Para mediados del 2004, poco despus de la mitad del periodo, 20
congresistas (de un total de 120) ya haba tomado esa decisin. De los tres grupos polticos
principales, solamente uno no sufri deserciones. Al inicio del periodo el grupo mayoritario
contaba con 47 representantes y tres aos despus slo 39, mientras que el tercero, que
contaba con 17 parlamentarios, termin slo con 12. Esto llev al Foro del Acuerdo Nacional
a plantear las siguientes propuestas:
a) Que los proyectos de Ley sean presentados por bancadas y no a ttulo personal; b)
Que la renuncia de un congresista a la bancada por la que fue elegido implique la renuncia
a su escao en el Congreso, el cual ser cubierto por el candidato del partido respectivo
que le segua en votacin; c) Eliminacin del voto preferencial; d) Que la composicin
de la Mesa Directiva se haga de modo que fortalezca y no debilite y/o fraccione ms el
sistema de partidos (Acuerdo Nacional 2005b, p.3).
La primera de estas propuestas fue aprobada por el Congreso saliente en su ltimo mes
de ejercicio.
La nueva composicin del Foro del Acuerdo Nacional luego de las elecciones incluye la
presencia de los partidos que integran el Congreso e incide positivamente en el funcionamiento de un sistema de partidos.
Por otro lado, diversas organizaciones de la sociedad civil han participado en la toma de
decisiones sobre planeamiento y presupuesto a nivel local y regional a travs de los

10

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

mecanismos de participacin ciudadana. Hay que sealar, sin embargo, que se presentan
casos de autoridades que ignoran dichos mecanismos o los utilizan con una lgica clientelista.

POLTICA 3
AFIRMACIN DE LA

IDENTIDAD NACIONAL

La evaluacin de esta poltica es particularmente difcil. Hay instituciones con responsabilidad y/o capacidad de actuar para defender nuestro patrimonio, como el Instituto Nacional
de Cultura o el Viceministerio de Turismo. No obstante, lo ms importante tiene que ver
con el reto de construir un sentido de comunidad y una visin de futuro compartido.
Programas de televisin como Descubriendo el Per, Costumbres y Sucedi en el
Per en el caso del canal nacional o Tiempo de viaje, cumplen un papel importante
para conocernos y reconocernos como peruanos en nuestra historia y en nuestra diversidad.
Un caso interesante es el de las investigaciones en Caral iniciadas hace ms de una
dcada. Permitieron concluir que la civilizacin encontrada era anterior a la china y la ms
antigua de Amrica, lo que tiene una enorme significacin cultural. Recin 1.500 aos
despus apareceran los olmecas en Mxico. La creacin del Proyecto Especial Arqueolgico
Caral-Supe como unidad ejecutora adscrita al Instituto Nacional de Cultura, con fondos del
pliego presupuestal de esa institucin, asegur su desarrollo futuro y el de las comunidades
vecinas.
El debate suscitado en torno al Informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin
(CVR) ha marcado un hito al poner en evidencia que la mayor parte de victimas de la violencia
poltica fueron campesinos quechuahablantes y la escasa solidaridad con su situacin de parte
de sectores urbanos de la sociedad y el Estado. En ese sentido, el Informe de la CVR ha
contribuido a crear conciencia de que la exclusin es un factor que atenta de manera
fundamental contra la afirmacin de la identidad nacional.
Segn una encuesta realizada por Apoyo Opinin y Mercado S.A. en Lima, en julio del
2006, el 95% de la poblacin siente orgullo de ser peruano, aun cuando al mismo tiempo
considera que los peruanos tienen atributos poco positivos (no respetan a la autoridad, son
deshonestos). Por otro lado, cabe sealar que la emigracin se increment de manera
importante. La bsqueda de progreso que llev a miles de peruanos de la sierra a la costa
se ha ampliado ahora al escenario global. Un milln de personas dej el Per entre 1996 y
el 2003. Esto genera la necesidad de tomar en cuenta las nuevas condiciones en que los
peruanos procesamos nuestra identidad.
Otro aspecto importante es la multiculturalidad y la existencia de diversos grupos tnicos
y lingsticos en el pas, de all la importancia de la educacin bilinge intercultural. Las
polticas del Acuerdo Nacional han sido traducidas al quechua, aymara y ashninka. El
CONEP realiza programas orientados a revalorar en las comunidades andinas y amaznicas

11

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

el patrimonio histrico y la diversidad cultural; asimismo, ha traducido literatura a los idiomas

vernaculares.

POLTICA 4
INSTITUCIONALIZACIN

DEL DILOGO Y LA CONCERTACIN

Se ha desarrollado un marco legal favorable que abarca a la Ley N 27520, Ley de

Participacin Ciudadana, la reforma constitucional que introduce el plan concertado y el
presupuesto participativo en la gestin de los Gobiernos Regionales y Locales, y los
elementos sobre participacin ciudadana contenidos en las siguientes normas:
Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Ley N 28611, Ley General del Ambiente.
Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Ley N 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.
Ley N 28480, Ley de reforma de los artculos 31 y 34 de la Constitucin Poltica del Per
(derecho al voto de las FFAA y la PNP).

Los planes de desarrollo concertado en los niveles de gobierno regional, provincial y

municipal, as como sus respectivos presupuestos participativos, muestran variaciones
respecto a su calidad, coherencia, consistencia y representatividad, pero constituyen la base
de una nueva prctica, sobre la cual hay que hacer mejoras.
Existen diversas instancias de concertacin a nivel nacional con distintas caractersticas.
A diferencia del Foro del Acuerdo Nacional, cuyo Secretario Tcnico es elegido por
consenso entre todas las instituciones que lo integran, en algunos de estos espacios sus
dirigentes son designados por el Poder Ejecutivo.
El Consejo Nacional del Trabajo que se instal durante el Gobierno de Transicin, en
el que participan la CONFIEP, la SNI, la CGTP, entre otras instituciones, es una de las
instancias de concertacin con mayor nivel de institucionalizacin. Ha logrado consensos
sobre la mayor parte del anteproyecto de Ley General del Trabajo aunque no sobre los
temas ms conflictivos.
En el 2002 se cre el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), con un Consejo
Directivo conformado por el Presidente del Consejo de Ministros, ocho Ministros de Estado,
el Presidente de INDECOPI y representantes del sector empresarial y de la fuerza laboral.
Este organismo, basado en la cooperacin entre el sector pblico y el sector privado,
inicialmente era presidido por el titular de la PCM y tena como vicepresidente a un

12

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

empresario; sin embargo, desde el 2005 este ltimo cargo tambin es desempeado por un
representante del sector pblico.
La MCLCP es el espacio ms importante de concertacin entre las entidades pblicas y
la sociedad civil no slo por el tema que constituye su razn de ser sino por su alcance a nivel
departamental e incluso provincial. Otras instancias de concertacin de diferentes caractersticas y grados de permanencia son la Plataforma Agraria de Consenso, el Consejo Nacional
de Educacin, el Consejo Nacional de Salud, etc. En algunos de estos casos hay niveles de
superposicin, paralelismo o coexistencia con otros espacios de participacin como la
MCLCP, los Consejos Regionales de Educacin y de Salud, y los Consejos Consultivos
Regionales y Locales, que pueden dar lugar a una dispersin de esfuerzos.

POLTICA 5
GOBIERNO EN FUNCIN

DE OBJETIVOS CON PLANEAMIENTO ESTRATGICO, PROSPECTIVA

NACIONAL Y PROCEDIMIENTOS TRANSPARENTES

El proceso encaminado a establecer una entidad responsable de consolidar el Sistema

Nacional de Planeamiento Estratgico sectorial e institucional se inici tarde, fue lento y
tortuoso. En 2005 el Congreso aprob la Ley 28522 que crea el Sistema y el Centro de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y la PCM aprob su Reglamento. Pese a ello, no se ha
llegado a implementar.
Despus de ms de una dcada, se llev a cabo el X Censo Nacional 2005 de Poblacin
y V de Vivienda. La modalidad puesta en prctica, que fue objeto de controversia, es conocida
como censo continuo e implica la realizacin de encuestas permanentes para contar con
informacin actualizada sobre temas como transporte, ingresos, educacin, empleo, salud,
religin, estado civil, seguridad, migracin interna y externa, fecundidad, mortalidad,
etnicidad, discapacidad, entre otros. Segn sus resultados, la poblacin del Per es de
27219.264 habitantes (cifra que incluye un estimado de las personas no censadas) y el
segmento etreo ms numeroso es el de los nios y adolescentes entre diez y catorce aos,
habiendo disminuido la importancia relativa del grupo de edad inferior a cinco aos. Se ha
constatado la importancia de la migracin al exterior as como la disminucin de la tasa de
crecimiento de la poblacin.
En cuanto a la rendicin de cuentas por parte de las instituciones del Estado, stas
informan de su gestin como puede verse en la mayora de pginas web del sector pblico;
sin embargo, generalmente dan cuenta de metas definidas en funcin de los recursos con los
que cuentan, sin hacer referencia a los dficits nacionales. Hay un proyecto en el MEF que
se orienta a establecer un sistema de gestin por resultados, pero no se ha capacitado para
ello a los funcionarios pblicos.

13

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Se ha desarrollado procesos de planeamiento concertado y presupuesto participativo a

nivel nacional, en los cuales han participado los diferentes niveles de gobierno, la MCLCP y
diferentes organizaciones sociales. La MCLCP ha participado tambin en la formulacin de
planes regionales por la infancia, de salud, educacin, seguridad alimentaria, etc. y del Plan
Nacional de Superacin de la Pobreza, la Estrategia de Seguridad Alimentaria, la Estrategia
de Desarrollo Rural, el Plan de Derechos Humanos, el Plan de Restitucin de Identidad,
entre otros.

POLTICA 6
POLTICA EXTERIOR

PARA LA PAZ, LA DEMOCRACIA, EL DESARROLLO Y LA INTEGRACIN

Se ha logrado acuerdos de promocin del desarme con Ecuador, Bolivia, Chile y Brasil. La
Comisin Mixta Permanente de Fronteras Per-Ecuador ha conducido trabajos de campo
consistentes en la inspeccin y medicin de hitos en un tramo comprendido entre Boca de
Capones (hito 1) y Cazaderos-Tumbes (hito 42). Los ejrcitos del Per y del Ecuador han
aprobado el Plan Conjunto de Desminado Humanitario y el Plan de Evacuacin Mdica en las
inmediaciones del ro Chira, con el aporte del Programa de Asistencia a la Accin Integral
contra las Minas Antipersonal (AICMA) de la OEA. Se ha realizado obras de rehabilitacin y
modernizacin de la carretera Guayaquil-Piura y del paso de frontera Huaquillas-Aguas Verdes
como parte del proyecto ejecutado en el marco del Plan Binacional Per-Ecuador cuyo costo
asciende a 63.5 millones de euros, de los cuales 51 millones son aportados por la Unin Europea
(UE). La UE tambin ha contribuido con un milln de euros al Proyecto sobre Minas
Antipersonales en la Cordillera del Cndor, Per-Ecuador, administrado por la OEA.
Con Bolivia, se suscribi el Acuerdo Especfico y Reglamento Operativo del Centro
Binacional de Atencin en Frontera (CEBAF)-Desaguadero para implementar acciones de
control integrado en la frontera. Las autoridades municipales han aprobado los Planes
Reguladores de la Ciudad Binacional de Desaguadero realizados con el apoyo de la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y la asistencia de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Para materializar los acuerdos de integracin y desarrollo fronterizo, se ha conseguido apoyo
financiero no reembolsable por US $ 610 mil de la cooperacin tcnica japonesa.
Se ha establecido un compromiso entre Per y Chile, en el mbito de la OEA, en aras
de una efectiva y gradual limitacin de gastos en defensa en la regin. Tambin se ha arribado
a un acuerdo para el ingreso y trnsito de nacionales peruanos y chilenos en calidad de turistas
con documento nacional de identidad. La relacin con Brasil se beneficia de la aprobacin
del Acuerdo para la Creacin de una Zona de Libre Comercio entre el Per y el MERCOSUR
(ACE 58), que concreta un compromiso fundamental para el afianzamiento y proyeccin de
la Comunidad Sudamericana de Naciones.
Los Gobiernos del Per y de los Estados Unidos de Amrica concluyeron las negociaciones del Tratado de Libre Comercio en marzo de 2006. El Gobierno estadounidense notific

14

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

a su Congreso su intencin de suscribir el TLC con el Per. Los resultados de las elecciones
estadounidenses han planteado un nuevo escenario que demanda la modificacin de la
estrategia de trabajo para lograr su aprobacin.
Se ha suscrito convenios de Asistencia Jurdica Mutua en Asuntos Penales y/o Acuerdos
de Extradicin con Uruguay, Tailandia y El Salvador, as como acuerdos con Estados Unidos
y Ecuador relativos a la lucha contra el narcotrfico. Por otro lado, se ha suscrito diversos
convenios que permitirn recibir cooperacin tcnica y financiera de Alemania, Canad,
Estados Unidos y el Foro de Cooperacin Econmica del Asia Pacfico (APEC) destinada a
proyectos de infraestructura, educacin, mejoramiento de la agricultura y lucha contra la
pobreza.

POLTICA 7
ERRADICACIN DE

LA VIOLENCIA Y FORTALECIMIENTO DEL CIVISMO Y DE LA SEGURIDAD

CIUDADANA

En 2003 se promulg la Ley N 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad CiudadanaSINASEC, y se aprob su Reglamento. Tambin se cre el Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana (CONASEC), mximo organismo del Estado para formular, conducir y evaluar
las polticas de seguridad ciudadana, con autonoma funcional y tcnica. Igualmente, se
aprob y public el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana.

TABLA 1. INSTALACIN DE COMITS DE SEGURIDAD CIUDADANA

Comits Regionales

2003

2004

2005

2006

Total

18

26

Comits Provinciales

116

66

11

193

Comits Distritales

519

571

254

251

1595

En 2004 se destin 2.800 efectivos policiales que desempeaban labores administrativas

a labores operativas de patrullaje. En 2005 se sumaron 3.015 efectivos policiales a las tareas
de seguridad ciudadana. Al 2006 la Polica Nacional del Per dispone de 89.943 efectivos
policiales distribuidos por Direccin Territorial Policial y Actividad Central y cuenta con
9.560 vehculos.
Se ha designado Comisionados para la Paz y el Desarrollo con sus correspondientes
Comisionados Adjuntos en Desarrollo y Seguridad en tres sedes: Ayacucho (mbito
jurisdiccional: departamentos de Ayacucho y Huancavelica y la provincia de la Convencin,
Cusco), Selva Central (mbito jurisdiccional: departamentos de Hunuco y San Martn,
provincias de Rodrguez de Mendoza, Amazonas, y Padre Abad, Ucayali) y Huallaga (mbito

15

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

jurisdiccional: departamento Junn y provincia de Oxapampa, Pasco). Asimismo, se ha

instalado nueve Juzgados de Paz en comisaras (cinco en Lima y los dems en Trujillo, Cusco,
Huancayo y Arequipa).
Pese a estos esfuerzos, la inseguridad es uno de los problemas que ms afecta a la
poblacin de todos los niveles econmicos. Incluso familias de muy bajos ingresos y con
viviendas precarias invierten en pagar vigilancia para sus domicilios. La encuesta de victimizacin realizada por Apoyo, Opinin y Mercado, S.A. en 2005, que aport informacin
fundamental para tener una lnea de base sobre la materia, mostr un incremento de hechos
delictivos, mayor percepcin de inseguridad, escasa cultura de denuncia y desconfianza en
la PNP y el Serenazgo. Est claro que garantizar la seguridad no depende slo de la PNP, de
aqu la importancia de los Comits de Seguridad Ciudadana presididos por los alcaldes que
se han instalado en el 100% de las provincias y en la gran mayora de los distritos. Sin
embargo, la reforma de la PNP y la mejora de su presupuesto son temas pendientes.

POLTICA 8
DESCENTRALIZACIN

POLTICA, ECONMICA Y ADMINISTRATIVA PARA PROPICIAR EL

DESARROLLO INTEGRAL, ARMNICO Y SOSTENIDO DEL

PER

La descentralizacin ha sido considerada como una de las reformas ms importantes del

periodo pasado, y ha generado expectativas y frustraciones. La creacin del CND y la
eleccin democrtica de los presidentes de Gobiernos Regionales en el marco de los
antiguos departamentos fueron los primeros y ms visibles hitos del proceso. Sin embargo,
slo uno de los diecisis departamentos que presentaron expedientes tcnicos vot a favor
en el referndum sobre la conformacin de regiones. Estos resultados podran ser interpretados como expresin de una resistencia de los habitantes de algunos departamentos a
asociarse con otros por temor a tener que compartir una renta o a cargar con quienes
tienen menos.
La descentralizacin es un proceso de ida y vuelta: descentralizar desde el Gobierno
Central hacia las regiones, y desde las regiones, desarrollar autonoma y capacidades. Dado
que desprenderse de competencias acarrea en muchos casos resistencias, la descentralizacin no puede avanzar sin la regionalizacin y la modernizacin de la gestin del Estado. Las
Cmaras de Comercio, que tuvieron la mayor y ms temprana iniciativa en relacin a la
constitucin de regiones, no fueron suficiente o sostenidamente acompaadas por otras
organizaciones. El proceso hacia el referndum se bas en propuestas de las autoridades
(expedientes tcnicos) que no fueron impulsadas de modo que permitieran forjar consensos. El desafo de integrar dos o ms departamentos o regiones puso en evidencia la
desintegracin que existe al interior de algunos de ellos. Cajamarca y Moquegua, por
ejemplo, que se abstuvieron de participar en el proceso, se caracterizan por una escasa
integracin vial as como por gozar de rentas temporales extraordinariamente elevadas.

16

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

CUADRO 1. BALANCE DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Temas

Situacin actual

Marco legal bsico

Establecido

Definicin clara de las relaciones entre Gobierno Central

y Gobiernos Subnacionales

Pendientes: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley del Empleo Pblico, implementacin del CEPLAN

Transferencia de competencias

Proceso lento desde la perspectiva de las regiones, ms

avanzado en trminos de programas o proyectos que de
funciones. Debi ir acompaado de la ejecucin del Plan
Nacional de Desarrollo de Capacidades. La mejor prctica se ha dado en el sector Salud, concordada entre el
MINSA y los Gobiernos regionales

Descentralizacin fiscal

Fue supeditada a la conformacin de regiones

Porcentaje del presupuesto pblico que manejan las regiones

De 2002 a 2004, la participacin de las municipalidades

en el gasto pblico pas de 4% a 7,9%; la de los Gobiernos regionales pas de 13% a 14,9%

Transferencia de recursos va FONCOMUN y canon

Importante pero heterognea; la abundancia de los recursos del canon, sin fortalecimiento de las capacidades de
gestin, ha dado lugar a nuevos problemas. Predominan
los casos de uso ineficiente o no utilizacin de los recursos adicionales. Es indispensable la informacin y rendicin de cuentas respecto al destino asignado a los recursos recibidos

Participacin a travs de los Consejos Consultivos Regionales (CCR) y Locales (CCL)

CCR constituidos en todas las [Link] de 1.300 CCL

constituidos

Desarrollo de capacidades

Programas insuficientes

Constitucin de regiones

No se constituy ninguna. Existen Juntas de Coordinacin Interregional que pueden ser mejor aprovechadas

Quedan planteadas, entre otras, las siguientes interrogantes: cmo impulsar la concertacin pblico privada para el desarrollo regional?, se requiere un nuevo calendario para la
regionalizacin?, se debe modificar el modelo de reparto del canon? El canon, en particular,
resulta un tema trascendente por la magnitud de los recursos involucrados. Pas de S/. 192 a
1.156 millones entre el 2001 y el 2005, y en el 2006 ha llegado a S/. 2.184 millones, incluyendo
el canon petrolero, pesquero, hidroenergtico, forestal y gasfero. De los recursos asignados
por canon, sobrecanon y regalas en el 2006, Cajamarca ha recibido el 14,6%, el Cusco
13,65%, Moquegua 11,80% y Tacna 11,39%; es decir, entre los cuatro departamentos se
llevan ms de la mitad del total. Slo dos departamentos Amazonas y Lambayeque estn
completamente al margen de estas asignaciones. Existe, por un lado, el desafo de revertir lo
que puede ser una nueva forma de inequidad y, por otro lado, la imperiosa necesidad de
aprovechar eficazmente estos recursos que por su propia naturaleza son temporales.

17

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Igualmente, es importante superar la precariedad que se ha observado a nivel de la

institucionalidad poltica. En cuatro Gobiernos Regionales San Martn, Madre de Dios,
Ancash y Apurmac se produjo la vacancia de los presidentes elegidos. Entre el 2004 y el
2005, sesenta distritos pertenecientes a quince departamentos procedieron a la revocatoria
de sus alcaldes; ms de la mitad de estos casos se concentr en Lima, Huancavelica, Ancash,
Apurmac, Cusco y Puno.
El Foro del Acuerdo Nacional ha venido haciendo seguimiento a esta poltica a travs de
un Grupo de Trabajo Permanente en el que, adems de las organizaciones miembros del
Foro, participan diferentes entidades pblicas y organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la descentralizacin y regionalizacin.

POLTICA 9
SEGURIDAD NACIONAL3
El Consejo de Defensa Nacional, mediante Decreto Supremo N 001-B-2004-DE/SG,
estableci una Poltica del Estado para la Defensa y Seguridad Nacional que se enmarca
en una visin geopoltica y geoestratgica que define al Per como un pas martimo, andino,
amaznico, de proyeccin biocenica y con presencia en la Antrtida. En 2005 se culmin
e inici la difusin del Libro Blanco de la Defensa Nacional del Per, que da a conocer los
objetivos y las polticas en materia de seguridad y defensa nacional; su finalidad es articular
los esfuerzos de los componentes del Estado y la poblacin para hacer frente a los riesgos,
amenazas y desafos que los afectan, en concordancia con los principios de la Carta de la
Organizacin de Estados Americanos y de la Organizacin de las Naciones Unidas. El
proceso de elaboracin del Libro Blanco fue afectado por los cambios sucesivos de
funcionarios en el MINDEF. La versin final no lleg a consolidar el intercambio de ideas
entre sociedad civil, FFAA y autoridades polticas.
El Ministerio de Defensa (MINDEF) ha iniciado una poltica de acercamiento a las
universidades y viene dictando diplomados y seminarios en algunas universidades nacionales
(Federico Villareal, San Agustn de Arequipa, San Martn de Tarapoto y Universidad Nacional
de Cajamarca) y particulares (San Martn de Porres, Inca Garcilaso de la Vega, Alas Peruanas
y Catlica Sedes Sapientiae), con la participacin de 703 catedrticos y 1.680 universitarios.
Adems, 44 vicerrectores acadmicos participaron en un Seminario Internacional sobre
Seguridad y Defensa Nacional. La Universidad Nacional Federico Villarreal incluy en su
currcula acadmica de posgrado una segunda especialidad en Defensa Nacional, mientras
que la Pontificia Universidad Catlica del Per ha creado un diploma en Ciencia Poltica con

Para una imagen de conjunto recomendamos ver a continuacin lo concerniente a la poltica 25.

18

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

mencin en Poltica de Seguridad. Por ltimo, 43 participantes culminaron en 2005 la

primera Maestra en Seguridad, Defensa y Desarrollo Nacional en el Per ofrecida por el
Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN).
En 2005 se aprob la Ley N 28478, Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional,
que regula la naturaleza, finalidad, funciones y estructura de un sistema que, adems de sus
rganos componentes, comprende a todos los organismos pblicos, personas naturales y
jurdicas de nacionalidad peruana. La regulacin establecida desarrolla poco lo relacionado
con los componentes no militares de la defensa nacional, por lo que el componente militar
adquiere ms relevancia. Asimismo, da preeminencia al Consejo de Seguridad Nacional
respecto a la autoridad y capacidad de direccin del MINDEF.
En 2003 se aprob la Ley N 28101, Ley de Movilizacin Nacional, que precisa los
derechos y deberes del Estado y de las personas naturales y jurdicas frente a situaciones de
emergencia ocasionadas por conflictos o desastres, as como la utilizacin de los recursos,
bienes y servicios disponibles. Su Reglamento se aprob en 2006. Esta ley se fundament en
la necesidad de paliar la reduccin de personal militar como consecuencia de la ley que
estableci el servicio militar voluntario. No existe informacin oficial actualizada sobre la
reserva nacional ni sobre las medidas destinadas a incrementar el nmero de voluntarios,
salvo en el caso de la zona de implementacin del Plan de Paz y Desarrollo, donde se duplic
la asignacin econmica que stos reciben. Esto dio lugar a la incorporacin de ms de 3 mil
jvenes al servicio militar en Ayacucho y Huancavelica en el ao 2004.
Esta poltica se refiere tambin a la operatividad plena que deben tener las FFAA en
funcin de la disuasin, defensa y prevencin de conflictos as como del mantenimiento de
la paz. Para ello, en primer lugar, se planteaba que al 2006, el Consejo de Defensa Nacional
deba haber aprobado el Planeamiento Estratgico de la Defensa Nacional; segn la
informacin disponible, sta sera una tarea pendiente. Por otra parte, despus de aproximadamente 25 aos, se reforz a la Marina de Guerra con la adquisicin, en el 2004, de dos
fragatas misileras tipo Lupo (en reemplazo de las unidades navales dadas de baja) para la
custodia de nuestro mar, la lucha contra el narcotrfico, el contrabando y el trfico ilcito de
armas. Asimismo, se aprob en el Consejo de Seguridad Nacional la adquisicin de otras dos
fragatas tipo Lupo para el 2006. El Congreso de la Repblica aprob mediante Resolucin
Legislativa el Convenio de Cooperacin Tcnico Militar suscrito entre el Per y la Federacin Rusa por US $ 18262.000, que comprende la reparacin de 13 helicpteros que se
encontraban inoperativos hace ms de 30 aos.

19

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

CUADRO 2. RESUMEN DE INDICADORES CLAVES DEL OBJETIVO I

Poltica

Meta al 2006

Situacin actual

Realizacin de elecciones libres y transparentes.

Logrado

100% de los partidos eligen a sus dirigentes en forma democrtica.

Los partidos han cumplido con lo establecido por la

Ley de Partidos Polticos.

50% de nios de lengua materna indgena son atendidos a travs de una educacin bilinge intercultural (EBI) con materiales educativos pertenecientes
a su propia cultura (esta meta corresponde a la poltica 12).

4.200 docentes capacitados en EBI atienden aproximadamente a 84 mil nios de lenguas quechua, aymara, ashninka y otras 8 lenguas. Se distribuye
materiales en 15 lenguas diferentes.

100% de los Gobiernos regionales, provinciales y

distritales cuentan con planes de desarrollo concertado (PDC) y presupuestos participativos (PP).

Los PDC y los PP se han establecido de acuerdo a

Ley. Se requiere asegurar su actualizacin y efectiva aplicacin.

Entidad estatal responsable del sistema de planeamiento estratgico en pleno funcionamiento.

Se aprob la ley que crea el CEPLAN, pero no ha

sido implementada.

Entorno limtrofe y regional de seguridad.

Se ha logrado acuerdos con Ecuador, Bolivia, Chile

y Brasil.

50% de incremento en los niveles de seguridad ciudadana.

La encuesta de victimizacin muestra el incremento

de hechos delictivos, mayor percepcin de inseguridad ciudadana, falta de cultura de denuncia y desconfianza en la PNP y Serenazgo.

El pas cuenta con una delimitacin de funciones y

competencias entre los diversos niveles de organizacin del Estado, as como con una metodologa y
un plan nacional para su transferencia.

No se aprob la LOPE. Hay un plan de transferencia de funciones y competencias a los Gobiernos

regionales y locales.

El Consejo de Defensa Nacional (CDN) aprobar el

planeamiento estratgico de la defensa nacional. El
pas contar con un Libro Blanco de la Defensa
Nacional.

Se elabor el proyecto de Directiva sobre el Planeamiento Estratgico, cuya aprobacin est pendiente. El Libro Blanco de la Defensa Nacional se
present en 2005.

20

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

OBJETIVO II
EQUIDAD

JUSTICIA SOCIAL

21

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POLTICA 10
Reduccin de la pobreza
POLTICA 11
Promocin de la igualdad de oportunidades sin discriminacin
POLTICA 12
Acceso universal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y
defensa de la cultura y del deporte
POLTICA 13
Acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social
POLTICA 14
Acceso al empleo pleno, digno y productivo
POLTICA 15
Promocin de la seguridad alimentaria y nutricin
POLTICA 16
Fortalecimiento de la familia, proteccin y promocin de la niez, la adolescencia
y la juventud

22

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

POLTICA 10
REDUCCIN DE LA POBREZA
Existe un amplio consenso respecto a que la estabilidad econmica especialmente la
ausencia de inflacin, una poltica fiscal equilibrada que ha permitido reducir el dficit y
reducir el riesgo pas, y el crecimiento econmico sostenido en el tiempo y apoyado
principalmente en la inversin privada, inciden en las posibilidades de reducir la pobreza. En
el ltimo quinquenio se ha alcanzado una notable estabilidad macroeconmica y el PBI ha
aumentado en 20% crecimiento que podra extenderse a unos quince o veinte aos, sin
embargo, la pobreza slo se redujo de 54,3% a 51,6%, mientras que la pobreza extrema
baj de 24,1% a 19,2%. De continuar este tipo de crecimiento se requerira 40 aos para
reducir la pobreza a la mitad y 10 para reducir la pobreza extrema a la mitad (Gonzlez de
Olarte, 2006).
TABLA 2. EVOLUCIN DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA POR REGIONES (2001-2004)
Regin

Costa
Sierra

2001-IV
Pobreza Pobreza
extrema
48,1
11,1
70,6

43,2

2002-IV
Pobreza Pobreza
extrema
47,0
13,0
70,0

43,9

2003
Pobreza Pobreza
extrema
43,0
10,4
68,6

40,8

2004
Pobreza Pobreza
extrema
40,8
8,1
67,7

36,5

Selva

69,8

42,7

64,9

37,0

64,1

32,3

59,5

26,4

Total Nacional

54,3

24,1

53,8

24,2

52,2

21,9

51,6

19,2

Fuente: ENAHO 2001-IV, 2002-IV, 2003 y 2004 - INEI.

Si bien la tasa de empleo ha aumentado, sobre todo en aquellas regiones donde hay
agroexportaciones, el salario an es considerado bajo. La tasa de empleo en empresas de
ms de diez trabajadores tambin ha crecido, pero como stas representan un segmento
reducido del mercado de trabajo, no ha habido un aumento en el empleo total.
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2005, la tasa de desempleo
a nivel nacional se situaba entre 9 y 10%; las ciudades con mayor tasa de desempleo son

23

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Huancavelica (13,9%), Chimbote (13,4%) y la Provincia Constitucional del Callao (13,1%),

mientras que las que tienen tasas menores son Tarapoto (4,7%) y Pucallpa (4,8%). En Lima,
el desempleo ha crecido. Entre el 2001 y el 2005, la tasa de desempleo entre los hombres
pas de 7,6% a 9,6% y entre las mujeres, de 10,3% a 13,7%. En el 2001, la tasa de
desempleo entre los jvenes era 14% en el caso de los hombres y 18% en el de las mujeres;
en el 2005, la tasa de desempleo de los jvenes de ambos sexos se ha igualado en 20%. Cabe
mencionar que estas tasas mencionadas no reflejan la situacin de las personas que
atraviesan por periodos de desempleo en alguna poca del ao, ni considera a quienes,
estando ocupados, buscan otro empleo con mejores condiciones.
El retraso en la mejora de los niveles de empleo se debe a varios factores, incluyendo la
elevada tasa de natalidad propia de dcadas pasadas que ha tenido como consecuencia un
incremento sustancial de la PEA. En el largo plazo este factor va a desaparecer o se va a
atenuar. Como muestran los resultados del ltimo censo, la pirmide poblacional ya no es
tal pues hay un menor nmero de nacimientos. Hacia el 2021 el acceso a mayores y mejores
niveles de empleo depender enteramente de la intensidad, sostenibilidad y calidad del
crecimiento econmico, en particular, de su capacidad de inclusin.
La emigracin y las remesas que envan los migrantes juegan un papel que no siempre
es reconocido en los anlisis oficiales sobre la pobreza. Entre los emigrantes hay una
proporcin de pobres que deja de existir para la contabilidad de la pobreza y, lo que es ms
importante, cuyas remesas se han convertido en una importante fuente de ingresos que
equivale al ingreso por exportaciones textiles.
Tampoco se relaciona el incremento de la capacidad de consumo con los ingresos que
se derivan de la produccin para el narcotrfico, lo que constituye una evidente omisin dado
que hay departamentos en los cuales la mitad del valor de ventas de la produccin agrcola
est asociada a la coca4. Al respecto, es importante sealar que la mayor reduccin de los
ndices de pobreza y pobreza extrema corresponde a la Selva.
Pese al incremento en la capacidad de consumo, alrededor del 50% de la poblacin no
cuenta con ingresos como para cubrir el costo de una canasta de consumo mnimo. El valor
del dficit llega a S/. 12.742 millones anuales. Cuando se realiza un clculo de este tipo de
dficit utilizando el valor referencial de una canasta alternativa (que adems de los bienes y
servicios de consumo bsicos, incluye otros esenciales para el desarrollo de las capacidades
de las personas y el logro de una calidad de vida adecuada), el monto estimado crece bastante
en los primeros deciles y llega a un total superior a S/. 60 mil millones (PCM-MEF, 2006).

En agosto del 2006 el precio del kilo de hoja de coca oscilaba entre S/. 6 y S/. 10 en los valles del Ene-Apurmac, Huallaga Central,
Aguayta, Pichis Palcaz y el Alto Huallaga (Vassilaqui, 2006).

24

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

TABLA 3. DFICIT DE CONSUMO DE HOGARES SEGN DECILES (2004)

Deciles Gasto mensual
Per cpita

66,88

Poblacin (N de personas)

Dficit de consumo anual

(nuevos soles de junio del 2004)

Total
nacional

Poblacin
pobre que no
cubre canasta
bsica**

Poblacin
que no cubre
canasta
completa***

Utilizando
canasta
bsica

Utilizando
canasta
completa

2765.453

2765.453

2765.453

4.387121.177

10.993686.071

II

102,18

2767.587

2767.587

2767.587

3.344985.850

10.083406.922

III

133,87

2763.025

2763.025

2763.025

2.547170.153

9.533082.084

IV

162,32

2765.625

2765.625

2765.625

1.693722.107

8.774375.506

194,39

2764.956

2764.956

2764.956

750395.515

7.950670.419

VI

233,57

2768.004

482.878

2768.004

18808.792

7.000240.820

VII

275,13

2763.895

2763.895

5.468942.287

VIII

339,62

2764.585

2764.585

3.444978.348

IX

454,98

2764.429

1383.746

527884.971

952,83

2765.171

Total

291,56

27652.727

14309.523

23506.874

12.742203.594

63.777267.427

* Deciles de poblacin ordenados desde el ms pobre al ms rico.

** El valor referencial nacional de la canasta bsica de consumo es S/. 202,45.
*** Adems de canasta bsica, incluye gastos en servicios de salud y educacin, previsin social y vivienda. Se estima como 2 veces
la canasta bsica.
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares ENAHO-2004 (INEI).
Elaboracin: PCM-MEF.

El Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres Juntos, creado hacia finales del
Gobierno anterior, es sobre todo una estrategia para promover el acceso de las familias (con
hijos menores de 14 aos) a servicios esenciales para el desarrollo humano, por lo que se espera
que incida en la mejora del nivel de consumo. Varias organizaciones integrantes del Foro del
Acuerdo Nacional estn vinculadas a Juntos: la CONFIEP y la CGTP forman parte de su
directorio, mientras que la MCLCP y el CONEP son miembros de su Comit de Supervisin.
Iniciado en 2005, su implementacin puso en evidencia los problemas de funcionamiento del
Estado en el terreno local, obligando a la coordinacin intersectorial y a la bsqueda de
relaciones interinstitucionales adecuadas y sostenibles en todos los niveles de gobierno. Este
programa, que implica compromisos de las familias en materia de nutricin, salud y educacin
a cambio de una transferencia monetaria directa, se explica en un escenario en el que se vena
constatando reiteradamente que los programas sociales de gran envergadura (por los recursos
que demandan) tenan enormes fallas en materia de focalizacin.
Una de las polticas especficas del Acuerdo Nacional para la reduccin de la pobreza
apunta a lograr el ejercicio efectivo de la ciudadana. De los indicadores relacionados con ello,
el de cantidad de personas con Documento Nacional de Identidad (DNI), en especial en
zonas de extrema pobreza del rea altoandina y amaznica, resulta uno de los ms

25

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

elementales. En julio de 2005, mediante Resolucin Jefatural N 772-2005-JEF/RENIEC, se

aprob el Plan Nacional de Restitucin de la Identidad denominado Documentando a las
Personas Indocumentadas y se dispuso el inicio de su ejecucin. El plan identifica las
diferentes barreras que se presentan en el ciclo de la documentacin y propone acciones
y metas en funcin de dos lineamientos: prevenir la indocumentacin y restituir la
identidad. Segn su diagnstico, la poblacin mayor de edad que an no cuenta con DNI
asciende a 1552.522 personas. En los departamentos de Madre de Dios, San Martn,
Ucayali, Amazonas y Apurmac el porcentaje de adultos indocumentados supera el 20% del
total, mientras que en Tumbes, Loreto, Cajamarca y Tacna est entre 15 y 20%. Los pobres,
los habitantes de zonas donde se desarrollaron conflictos armados, las mujeres especialmente en la Sierra y los pobladores indgenas son quienes tienen mayores problemas de
indocumentacin. Una parte de estos adultos indocumentados ni siquiera cuenta con partida
de nacimiento. En base a informaciones correspondientes al ao 2002, se estima que el 18%
de los nacimientos no son registrados, de modo que entre el 2002 y el 2004 habran nacido
ms de medio milln de nios no registrados.
En abril de 2006 se promulg la Ley N 28720 que modifica los artculos 20 y 21 del
Cdigo Civil y con ello elimina una importante barrera para la inscripcin de nios nacidos
fuera del vnculo matrimonial (est pendiente la aprobacin de su reglamento). Dichas
modificaciones fueron promovidas por el MIMDES en el marco de la campaa Mi Nombre,
con el apoyo de la Alianza para el Derecho Ciudadano, en la que participan el RENIEC, la
Defensora del Pueblo, la MCLCP, entre otras instituciones que vienen realizando tambin
diversas acciones. Por ejemplo, en el 2005 el RENIEC realiz campaas de documentacin
en Jan, Morona, Pastaza y San Ignacio, y en el 2006 aprob la realizacin la Campaa de
Tramitacin y Expedicin del DNI en forma gratuita para la poblacin indgena y pobladores
de las zonas rurales y amaznicas en situacin de pobreza, que beneficiar a 60 mil personas,
y la Campaa de Tramitacin y Expedicin del DNI en forma gratuita para los menores de
edad en situacin de pobreza y/o abandono, que beneficiar a 100 mil personas. Por otra
parte, 16 mil mujeres de zonas de extrema pobreza han obtenido sus documentos de
identidad como resultado de la ejecucin del programa Juntos, uno de cuyos componentes
est orientado a lograr que sus potenciales beneficiarios cuenten con DNI.

POLTICA 11
PROMOCIN DE LA

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES SIN DISCRIMINACIN

En este periodo se aprobaron los siguientes planes inspirados en esta poltica de Estado y en
compromisos internacionales como la Declaracin del Milenio:
Plan de Igualdad de Oportunidades para varones y mujeres 2000-2005
Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010

26

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

Plan de Igualdad de Oportunidades de las Personas con Discapacidad 2003-2007

Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2002-2006

En relacin a empleo e ingresos, MINTRA, MINAG y MIMDES llevan a cabo programas

que contribuyen a ampliar las oportunidades para las mujeres, sea mediante programas
mixtos o dirigidos especialmente a ellas. Algunos de ellos son: 5
Programa Femenino de Consolidacin del Empleo (PROFECE) del MINTRA: logr
articular a 33.387 mujeres al comercio a travs de ferias comerciales coorganizadas con
municipalidades y agentes comerciales, y directamente con empresas.
Programa de Promocin Familiar de INABIF: realiz talleres orientados a fomentar el
empoderamiento de las mujeres y la creacin de pequeas empresas; atendi a 2 mil
mujeres.
Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS) del MINAG:
apoy a ms de 10 mil mujeres en la realizacin de pequeos negocios rurales; al ao
2004, cerca de 6 mil los continuaban por cuenta propia.
Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT) del MINAG: facilit los procesos para que
mujeres propietarias de predios rurales puedan acceder al crdito formal. Al ao 2003,
se registraron ms de 60 mil ttulos de predios rurales posedos por mujeres.

Asimismo, en el periodo 2001-2006 se promulg la Ley N 27270, Ley contra Actos de

Discriminacin, y la Ley N 26772, Ley contra Actos de Discriminacin en Ofertas de
Empleo y Acceso a Medios de Formacin Educativa.
Respecto a la brecha de ingresos entre hombres y mujeres, la informacin (que slo
existe para el mbito de Lima Metropolitana y se basa en muestras y metodologas
diferentes) es contradictoria. De acuerdo al Programa de Estudios y Estadsticas Laborales
del MINTRA, el nivel de ingreso promedio de las mujeres se va acercando al de los varones,
pues ha pasado de 82 a 88% entre el 2001 y el 2005. Segn la Encuesta Permanente de
Empleo del INEI (ao mvil julio 2005- junio 2006), el ingreso promedio mensual de la PEA
femenina es de S/. 657 mientras que el de la PEA masculina es de S/. 974; en el caso de los
trabajadores y trabajadoras con algn ao de educacin superior, el ingreso de las mujeres
equivale al 67% del de los varones.
El Consejo Nacional de la Discapacidad (CONADIS) ha registrado 26.668 personas
discapacitadas entre 2001 y 2005. Entre las acciones desarrolladas por el Estado en los
campos de prevencin y atencin estn las siguientes:

Otros programas son mencionados a propsito de la poltica 14.

27

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Actividades de prevencin de la discapacidad visual y auditiva en nios y nias de 3 a 11

aos, y campaas con el MINSA dirigidas a madres gestantes para prevenir la discapacidad del feto, en centros educativos de zonas urbano-marginales
Talleres de sensibilizacin sobre discapacidad y derechos de las personas con discapacidad, a los que asistieron aproximadamente 1.400 personas
Atencin a 1.008 personas con discapacidad
105 supervisiones a instituciones pblicas y privadas para verificar el cumplimiento de las
normas tcnicas de accesibilidad en terminales de transporte terrestre y areo
Reserva del 5% de vacantes en universidades e institutos de educacin superior para
personas con discapacidad
Ejecucin de programas sociales y donaciones en beneficio de personas con discapacidad
Ferias de productos de artesanos con discapacidad
Implementacin de siete Consejos Regionales de Apoyo a las Personas con Discapacidad
(COREDIS) y 161 Oficinas Municipales de Apoyo a las Personas con Discapacidad.

En cuanto al marco legal, en 2004 se promulg la Ley N 28164, respecto a la

conformacin y funciones de CONADIS; apoyo a instituciones pblicas y privadas en el
desarrollo, ejecucin y evaluacin de programas que promueven la igualdad de oportunidades de desarrollo a las personas con discapacidad; admisin y evaluacin en centros
educativos y universidades; y fomento del empleo.
La MCLP ha apoyado junto con el Congreso de la Repblica la organizacin de consultas
con miras a implsar la incorporacin de representantes de organizaciones de personas con
discapacidad a los procesos participativos y mesas de concertacin regionales. Por su parte,
el CONEP impulsa programas de sensibilizacin contra la discriminacin de carcter
religioso y participa en la elaboracin de una propuesta de ley de igualdad religiosa en el Per
en la mesa de trabajo interconfesional del MINJUS.

POLTICA 12
ACCESO UNIVERSAL

A UNA EDUCACIN PBLICA GRATUITA Y DE CALIDAD Y PROMOCIN

Y DEFENSA DE LA CULTURA Y DEL DEPORTE6

Ha habido avances en el marco legal, empezando por la Ley N 28044, publicada en 2003,
Ley General de Educacin, que se aprob con consenso multipartidario. Resulta tambin
importante la Ley N 28740, publicada en 2006, que norma los procesos de evaluacin,
acreditacin y certificacin de la calidad educativa, define la participacin del Estado en stos
y regula el mbito, la organizacin y el funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluacin,
Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE).

28

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

CUADRO 3. AVANCES DEL PLAN DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES (PIO) PARA VARONES Y MUJERES
(2000-2005)
Eje temtico: Identidad
12 Gobiernos Regionales y Locales se comprometieron a incorporar el tema de los derechos humanos y econmicos de las
mujeres, a partir de la intervencin del MIMDES en los planes de desarrollo local y presupuestos participativos. Producto de
la Cruzada Nacional Mi Nombre, aproximadamente 30 mil mujeres, principalmente de zonas altoandinas, obtuvieron sus
DNI.
Eje temtico: Educacin (MINEDU, MIMDES)
Al 2005, se haba alfabetizado a 138,721 mujeres, lo que representa el 39,5% de la meta establecida por el PIO. Al ao 2004,
la tasa de analfabetismo femenino era de 16,3%, an lejana de la meta del PIO que es 13,9% (lnea de base: 17,9%).
La asistencia escolar ha crecido en los ltimos aos en los niveles de inicial y primaria en base al aumento de la oferta de los
centros educativos a nivel urbano y rural. Se ha reducido la brecha de gnero en la primaria, no as en la educacin secundaria y en la educacin rural.
Se ejecut el Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD) que ha capacitado a 47 mil maestros en enfoque de
equidad de gnero.
Eje temtico: Salud (MINSA)
En el periodo 2000-2004, se ha reducido en 18% las muertes maternas. La tasa de mortalidad materna es de 185 por 100 mil
nacidos vivos.
La atencin prenatal en establecimientos de salud creci de 84% de los partos en el ao 2000 a 91% en el ao 2003, y la
atencin del parto, de 59% en el 2000 a 71% en el 2003. Se ha atendido a ms de 1 milln de gestantes por ao. Se ha
distribuido suplemento vitamnico a cerca de 807 mil mujeres. La cobertura de atencin en partos institucionales rurales pas
de 24% a 48% entre el 2000 y el 2004 (meta: 85%).
Se ha brindado informacin y capacitacin a 1.4 millones de personas sobre enfermedades de transmisin sexual y SIDA en
instancias educativas de primaria y secundaria.
Eje temtico: Violencia familiar y contra la mujer (MINEDU, MIMDES, MINSA, MINJUS, MININTER, Ministerio Pblico,
Gobiernos Locales)
Desde el ao 2003, se cuenta con un sistema de informacin y registro de casos atendidos a nivel multisectorial.
Campaas de sensibilizacin sobre efectos nocivos de la violencia han alcanzado a alrededor de 4 millones de personas.
Se ha consolidado la accin de los Centros de Emergencia Mujer, las mesas multisectoriales de atencin a la violencia
familiar, las casas refugio, y las defensoras del nio y adolescente.
Se ha avanzado en el establecimiento de una red de comunicacin sobre temas de inequidad con 14 radioemisoras, con la
promocin del Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS).
Desde el 2001, con las Leyes N 27982, 27637, 28236, 27942 y 28251, las mujeres agredidas tienen un mejor acceso a la
justicia, gracias a la simplificacin del proceso de denuncia por violencia familiar, la obligatoriedad del otorgamiento de
medidas de proteccin a favor de la vctima, la creacin de hogares de refugio temporales y las casas de acogida para
vctimas de violencia familiar y para menores vctimas de violacin sexual.
Incremento de las penas para los autores de delitos contra modalidades de agresin sexual, explotacin sexual comercial,
pornografa infantil y otros.
Eje temtico: Participacin social y poltica
En el 2002, se norm y aplic el incremento de 25% a 30% de cuota de gnero en la lista de candidatas para las elecciones
municipales y regionales, y se incorpor este requisito para los procesos electorales regionales y elecciones internas de los
partidos polticos.
Aunque es un indicador indirecto, la participacin de la mujer en cargos directivos en el Estado ha ido incrementndose. A
julio de 2006 las mujeres representaban el 18% de los congresistas y 24% de los regidores, mientras que slo un 3% de los
alcaldes.
Desde el 2002, se aplican dos normas favorables para las organizaciones sociales de base (OSB): la Ley N 25307, que
reconoce la labor voluntaria de 15 mil comedores populares a favor de la seguridad alimentaria de la poblacin ms vulnerable y apoya la creacin de una canasta regional de alimentos; y la Ley N 27731, que incorpora a las OSB en los comits de
gestin de los programas alimentarios de los Gobiernos Provinciales.
El trabajo descentralizado con Gobiernos Regionales y Locales ha permitido la aprobacin de 251 Ordenanzas sobre derechos, equidad y cuota de gnero, y la constitucin de comisiones y consejos de la mujer en 14 regiones: Moquegua, Ica,
Pasco, Piura, Hunuco, San Martn, La Libertad, Lambayeque, Ayacucho, Junn, Ucayali, Cajamarca, Callao y Lima.
Fuente: Informe de consultora de evaluacin del PIO, 2005.
Elaboracin: MIMDES.

29

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

El gasto en educacin en el Per contina en un nivel equivalente al 3% del PBI, mientras

que en Amrica Latina en promedio llega al 4,1%. Para alcanzar el nivel promedio de la
regin se necesitara invertir aproximadamente S/. 3 mil millones adicionales a lo presupuestado para el ao 20067.
No obstante, el financiamiento es slo uno de los factores que influye en la consecucin
del objetivo de educacin de calidad para todos. La meta del Acuerdo Nacional al 2006 era
incrementar en 20% el nmero de estudiantes de sexto grado de educacin primaria estatal
que alcanzan un nivel de desempeo suficiente en las reas de comunicacin integral y lgico
matemtico, y aumentar sostenidamente el ndice de paridad urbano-rural. En el rea de
comunicacin los avances son magros y en el caso de matemtica, aun ms exiguos.
TABLA 4. DESEMPEO SUFICIENTE POR MATERIA AL
TERMINAR PRIMARIA A NIVEL NACIONAL
Materia

2001

2004

Comunicacin

8%

12 %

Matemtica

7%

8%

Fuente: MINEDU.

La situacin es negativa en el mbito urbano y mucho ms grave en los colegios rurales.

En ambos casos slo una pequea minora de estudiantes logra un desempeo suficiente.
Esa disparidad expresa tambin otras diferencias: en las zonas rurales hay ms colegios
multigrado (un solo profesor a cargo de estudiantes de diversos grados), ms colegios con
alumnado pobre y menos colegios con gestin no estatal, factores que marcan diferencias
en el desempeo de los estudiantes. As, el 36% de los estudiantes de primaria de colegios
no estatales tiene un desempeo suficiente en comunicacin, mientras que en los colegios
estatales este grupo se reduce a 10,5%. En los colegios estatales urbanos no pobres, el 14%
de los estudiantes alcanza un desempeo suficiente en esta rea, cifra que se reduce a 6%
en los colegios pobres. En los colegios polidocentes, 10% de los estudiantes alcanzan un
desempeo suficiente en comunicaciones, mientras que en los colegios multigrado slo el
1,7% logra ese nivel. En matemtica se repite esa distancia, aunque el desempeo de los
alumnos es an ms bajo. Las mujeres tienen un mejor desempeo que los varones en
comunicaciones, mientras que en matemtica sucede lo contrario.

6
Vase el informe del MINEDU sobre la situacin de cada una de las polticas especficas que comprende esta poltica de Estado en
[Link].
7
Para ms detalles, vase APOYO-UNICEF (2006), que incluye un estudio de simulacin para estimar si es posible alcanzar las metas
presupuestales del Acuerdo Nacional en educacin y salud (tomando como referencia el promedio latinoamericano) y concluye en la
necesidad de incrementar la presin tributaria en 2% hasta llegar al 16,3% del PBI. Precisa que si se mejora la eficiencia en la
recaudacin de IGV y del Impuesto a la Renta y se elimina algunas exoneraciones, no se requerira crear un nuevo impuesto o modificar
alguna tasa.

30

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

TABLA 5. DESEMPEO SUFICIENTE AL TERMINAR

PRIMARIA POR MATERIA Y REA DE RESIDENCIA
Comunicacin

Matemtica

Urbana

rea de residencia

11 %

6%

Rural

2,3 %

1%

Fuente: MINEDU.

El Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin aprobado el 2004 por el

Foro del Acuerdo Nacional defini cuatro ejes de accin para transformar la educacin
bsica: mejora de la calidad de los aprendizajes, desarrollo de la carrera magisterial,
incremento del financiamiento y moralizacin del sector educacin. Los tres primeros
condensan varias polticas especficas de esta poltica de Estado. En funcin del primer eje,
el MINEDU llev adelante el Plan de Emergencia Educativa, que no lleg a contar con el
financiamiento suficiente para tener una cobertura e impacto significativos. En relacin al
segundo, se produjo una mejora importante de los salarios de los maestros que no ha estado
vinculada a compromisos explcitos de cumplimiento de metas de enseanza-aprendizaje.
El MINEDU, el Consejo Nacional de Educacin (CNE), el Foro del Acuerdo Nacional y otras
instituciones han impulsado un proceso de debate en torno a un proyecto de Ley sobre la
Carrera Magisterial presentado al Congreso que propone un horizonte de desarrollo
profesional que compromete al maestro a mejorar su desempeo. En cuanto al financiamiento, entre el 2001 y el 2005, segn el MINEDU el porcentaje del PBI asignado a educacin
ha pasado de 2,77% a 3,77%; sin embargo, este incremento corresponde bsicamente a los
aumentos salariales a los docentes, mientras que los rubros de infraestructura y equipamiento escolares se han visto afectados.
La siguiente evaluacin de rendimiento estudiantil debe realizarse en 2007. El desarrollo
efectivo de la Ley General de Educacin, la aprobacin y aplicacin de la Ley de Carrera
Magisterial que implica disponer del financiamiento necesario, el funcionamiento cada
vez ms generalizado de los Consejos de Participacin Regional y Local en el sector
educacin, son slo algunos de los elementos necesarios para que los resultados que esta
evaluacin pueda arrojar marquen un viraje en la tendencia actual.
Una cuestin bsica, que constituye la primera poltica especfica de la poltica de Estado
referida a la educacin, es asegurar el acceso universal a la educacin inicial. Entre el 2001
y el 2003 la tasa de asistencia en educacin inicial mejor en el rea urbana, donde pas de
56,5% a 58,8%, mientras que en el rea rural hubo un retroceso de 42% a 41%. Sin
embargo, hubo un incremento de 2% a 8% en la atencin a nios de zonas rurales con
propuesta y materiales de educacin bilinge intercultural.
Una serie de organizaciones de la sociedad civil contribuyen activamente con el
cumplimiento de esta poltica de Estado. La MCLCP, la CONFIEP y el CONEP han
participado en la Movilizacin Nacional por la Educacin y han apoyado las campaas Lpiz
y Papel y Adopta una escuela. La SNI y la MCLCP participaron a nombre de las

31

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

organizaciones de la sociedad civil del Acuerdo Nacional en el Grupo Impulsor del Pacto
Social de Compromisos Recprocos por la Educacin. La MCLCP y el CONEP participaron
tambin en el proceso de elaboracin del Plan Nacional de Educacin para Todos. La
CONFIEP participa en el Comit Directivo Nacional para la Prevencin y Erradicacin del
Trabajo Infantil (CPETI), ha participado en la coordinacin del Concurso Nacional Escuela
Emprende e integra el Consejo Consultivo del Instituto Peruano del Deporte. Por ltimo,
la MCLCP, conjuntamente con el MINEDU y el CNE, ha promovido la conformacin de
Redes Regionales por la Primera Infancia, participa en Consejos de Participacin Regional en
Educacin (COPARE), en la formulacin de Proyectos Educativos Regionales y en el proceso
de aporte al Proyecto Educativo Nacional.

POLTICA 13
ACCESO UNIVERSAL

A LOS SERVICIOS DE SALUD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL

En los indicadores de salud se registran algunos avances importantes as como otros menos
significativos:
Segn la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2004-2005, la mortalidad
en menores de un ao y en menores de cinco aos ha disminuido en 60%, durante el
periodo 1992-2004, cifra muy cercana a la meta de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio de reducir la mortalidad en dos terceras partes equivalente al 66%. Entre el 2000
y el 2004, se redujo la mortalidad en menores de un ao de 33 a 23 por cada 100 mil
nacidos vivos; en menores de cinco aos, de 43 a 33 por cada 100 mil nacidos vivos.
La tasa de mortalidad por malaria ha disminuido de 0,07% en el 2001 a 0,007% en el 2005.
El nmero de casos de dengue disminuy de 24.211 (2001) a 6.309 (2005).
Se ha extendido la vacuna contra hepatitis B al 100% en menores de un ao. En el ao
2003, slo se haba alcanzado al 47% de esta poblacin.
Se ha incorporado el uso de la vacuna trivrica (sarampin, rubola y paperas) y contra
el haemophilus influenzae en el esquema bsico de inmunizaciones para nios de un ao.
Asimismo, la vacuna antiamarlica al 100% de nios menores de un ao.
Se ha introducido la vacuna contra rubola en mujeres de 16 a 20 aos, con la finalidad
de disminuir considerablemente el riesgo de rubola congnita.
En el 2004, se ha extendido la vacunacin contra la fiebre amarilla a la poblacin en general;
se ha vacunado al 100% de la poblacin de los departamentos de Junn, Hunuco, Madre
de Dios y Cusco. Se ha protegido hasta la fecha a ms de 5 millones de personas mayores
de 2 aos en las zonas focalizadas por ser endmicas o expulsoras de fiebre amarilla.
Hay una tendencia sostenida que, al final del 2006, llevara a reducir la tasa de tuberculosis
en un promedio de 5% anual. Se ha incrementado al 100% la posibilidad de diagnstico
y tratamiento gratuito de esa enfermedad en todos los servicios de salud del MINSA. Hay

32

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

una mejora de la identificacin de los sntomas respiratorios al 73% y del examen del
99% de stos. La cura llega al 89,6% de casos diagnosticados, valor que supera lo
sealado por la OMS.
El porcentaje de mujeres que han tenido parto institucional a nivel rural pas de 24% en
el ao 2000 a 42,9% en el bienio 2004-2005. A nivel nacional, el incremento fue de 50%
a 58%. En algunos departamentos, como Apurmac, el incremento fue de 20 puntos: de
65% a 85% en cinco aos (2001-2005).
En el periodo 2000-2004 se ha reducido las muertes maternas en 18%. La tasa de
mortalidad materna es de 185 por cada 100 mil nacidos vivos. En Apurmac, por ejemplo,
entre el 2001-2005, la mortalidad materna disminuy de 225 casos por 100 mil nacidos
vivos a 177 por 100 mil nacidos vivos. A pesar de este progreso, el Per sigue estando
entre los pases que tienen una tasa muy alta de mortalidad materna8.

A nivel institucional se aprecia pasos tendientes a la integracin de los servicios y logros

importantes en materia de descentralizacin, en medio de una grave insuficiencia de
recursos. Esto se da en un contexto en que los servicios de salud pblica van por el mismo
camino que la educacin pblica: su cobertura se ha ido ampliando de manera significativa
sin que se haya incrementado el presupuesto en forma proporcional. El Seguro Integral de
Salud (SIS) ha llegado a duplicar la cobertura de la poblacin pobre al pasar de 30,1% en julio
de 2001 a 70,5% en diciembre del 2005; de un total de 6.679 establecimientos de salud a
nivel nacional, el 72,9% han sido focalizados por el SIS en la atencin de la poblacin que vive
en situacin de pobreza y extrema pobreza. Los logros importantes en relacin a la
ampliacin del acceso a los servicios tienen, por lo tanto, un lado vulnerable, que consiste
en el riesgo de deterioro de la calidad de la atencin.
TABLA 6. EVOLUCIN DE LA COBERTURA
DEL SIS A NIVEL NACIONAL
Ao

Nmero de afiliados

2003

7 571. 302

2004

9 188. 828

2005

11026.607

Segn el III Censo de Infraestructura Sanitaria y Recursos de Salud 2005 realizado por el
MINSA, el 69% de su infraestructura hospitalaria se encuentra en estado de conservacin
aceptable, mientras que el 33% de los equipos de los hospitales estn en mal estado; el 84% de
los hospitales usa agua potable; y el 49% de los hospitales tienen la red de desage en un estado
A nivel internacional, se considera baja una mortalidad de menos de 20 casos, media entre 20 y 49, alta entre 50 y 149 y muy alta por
encima de 150. Brasil, Ecuador, Colombia son pases con mortalidad materna alta, mientras que Bolivia, Guatemala, Hait y Honduras
son pases con mortalidad muy alta. Chile tiene una mortalidad baja mientras que Argentina y Cuba tienen una mortalidad media.

33

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

de conservacin adecuado, mientras que el 51% presenta cierto grado de deterioro. Las
actividades de mantenimiento preventivo del equipamiento son muy escasas debido al exiguo
presupuesto. La brecha entre el gasto en salud en el Per y el gasto promedio en Amrica Latina
es aun mayor a la que existe en educacin: el Per gasta el equivalente al 1,3% de su PBI, mientras
que en promedio en Amrica Latina se gasta 2,9% (APOYO-UNICEF, 2006).
Aunque la restriccin presupuestal es fuerte, hay campo para mejoras en base a
estrategias de prestacin de servicios ms pertinentes. As, en el ao 2005 se aprob la
Norma Tcnica para la Atencin del parto vertical con Adecuacin Intercultural, que
establece la atencin del parto respetando las diversas formas culturales de las gestantes, en
especial de las zonas rurales. Esta norma se aplic inicialmente en las regiones de Cusco,
Puno, Huancavelica, Ayacucho, Cajamarca, San Martn, Hunuco, Apurmac y Amazonas, y
actualmente se est implementando a nivel nacional. Asimismo, se ha instalado casas de
espera para las gestantes, que en Cusco llegan a 108. Se cuenta con apoyo de los Gobiernos
Locales para estas iniciativas.
La segmentacin y la fragmentacin del sistema impiden articular eficazmente las
acciones de los prestadores de servicios de salud y es causa de duplicidad e ineficiencia y
promueve el centralismo. Para enfrentar esta situacin se ha creado el Sistema Nacional
Coordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS), segn lo establecido en la Ley N 27813,
promulgada en agosto del 2002, y su reglamento (DS N 004-2003-SA), aprobado en febrero
del 2003. Asimismo, se ha conformado el Consejo Nacional de Salud (CNS), rgano
consultivo del MINSA y ente concertador del SNCDS, como rgano de estrecha coordinacin entre los diferentes sectores del sistema de salud. Est presidido por el Ministro de Salud
e integrado por representantes de MINSA, Viceministerio de Saneamiento, Seguro Social de
Salud, Asociacin de Municipalidades del Per, Sanidades de las Fuerzas Armadas, Sanidad
de la Polica Nacional, servicios de salud del sector privado, Asamblea Nacional de Rectores,
Colegio Mdico del Per, trabajadores del sector y organizaciones sociales de la comunidad.
El CNS ha producido el Anteproyecto de Ley de Aseguramiento Universal en Salud, el Plan
Nacional de Salud Mental y el Reglamento Interno del Consejo Nacional de Salud, as como
el Plan Nacional Coordinado y Descentralizado de Promocin de la Salud y el Plan Nacional
de Medicamentos actualmente en proceso.
Se ha firmado convenios entre el MINSA y 22 Gobiernos Regionales mediante los cuales
se ha delegado un conjunto de funciones a los Presidentes Regionales como fase previa a la
transferencia. Tambin se ha logrado acuerdos por consenso en cuanto a la identificacin de
facultades y tareas regionales en salud; el establecimiento del cronograma para la transferencia; la definicin de los requisitos especficos para la acreditacin de las regiones; la
elaboracin de planes de transferencia de corto y mediano plazo; el reconocimiento de las
Direcciones Regionales de Salud como nica autoridad en las regiones; y la adecuacin de
la organizacin de las Direcciones Regionales de Salud al proceso de descentralizacin. La
conclusin del proceso de transferencia de las facultades contenidas en el Plan 2005 tendr
lugar cuando se haga efectiva la transferencia a las regiones que hayan cumplido con los

34

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

requisitos para su acreditacin. A la fecha, 22 Gobiernos Regionales han asegurado las

funciones, de los cuales 17 han acreditado la totalidad de stas y sus respectivas facultades.
Uno de los rubros en los que se ha retrocedido es en la cobertura de la seguridad social;
entre el 2001 y el 2003 pas de 20% a 17%, cayendo a un nivel menor al que exista veinte
aos atrs9. La necesidad de promover una expansin del aseguramiento ha sido uno de los
temas de consenso del acuerdo interpartidario suscrito el 2005. En efecto, luego de ocho
meses de reuniones, diecisis partidos procedieron a la suscripcin de un acuerdo en torno
a prioridades definidas por consenso: salud infantil y materna; lucha contra el VIH/SIDA, la
malaria, la tuberculosis y otras enfermedades; financiamiento; descentralizacin; y aseguramiento10.

POLTICA 14
ACCESO AL EMPLEO

PLENO, DIGNO Y PRODUCTIVO

Al 2005, en promedio, alrededor del 45% del total de la poblacin de las principales ciudades
del pas tiene un empleo adecuado (es decir, percibe una remuneracin igual o mayor al
mnimo legal). Las ciudades de Cerro de Pasco, Abancay y Huaraz tienen tasas de empleo
adecuado superiores al 52% (meta del Acuerdo Nacional al 2006), mientras que las tasas de
empleo adecuado ms bajas se encuentran en Juliaca y Arequipa, con 36,7% y 37,2%
respectivamente (ENAHO 2005). En Lima el empleo adecuado oscil alrededor del 48%.
TABLA 7. EVOLUCIN DEL EMPLEO ADECUADO EN LIMA (2001-2005)
Aos

2001

2002

2003

2004

2005

Trabajadores con empleo adecuado (%)

49,5

48,5

47,1

46,7

47,7

Fuente: Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL) del MINTRA.

El nivel de remuneracin mejor en las empresas con menos de cincuenta trabajadores

pero se mantuvo estancado en las empresas con ms de cien trabajadores.
La realidad del pas es heterognea. Por un lado, el mercado de trabajo funciona de
distinta manera segn las ciudades; por ejemplo, en Juliaca el nmero de personas ocupadas
en forma independiente equivale a ms de la mitad de la PEA, mientras que en Ica
representan poco ms de un tercio. Por otro lado, el desenvolvimiento econmico de estas

Entre 1960 y 1983 la cobertura de la seguridad social se increment desde un 9% a 19%.

Suscribieron el Acuerdo de Partidos Polticos en Salud impulsado por PRAES, NDI y otras instituciones: Alianza para el Progreso,
Partido Aprista Peruano, Accin Popular, Avanza Pas, Coordinadora Nacional de Independientes, Fuerza Democrtica, Justicia
Nacional, Movimiento Humanista Peruano, Movimiento Nueva Izquierda, Partido por la Democracia Social, Partido Socialista, Partido
Regional Ayllu, Partido Popular Cristiano, Per Posible, Solidaridad Nacional y Somos Per.
9

10

35

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

ciudades y sus entornos en estos aos ha sido tambin diferente; en particular, el empleo ha
crecido en las zonas agroexportadoras. El empleo informal llega al 60% en Lima y al 75%
en el resto del pas.
Se ha constatado una desconexin entre la inversin privada y el empleo adecuado a
partir del 2002. La inversin privada ha tenido un curso ntidamente ascendente; el empleo
adecuado cay entre el 2002 y 2004, momento a partir del cual ha empezado a recuperarse,
pero an no llega al 50%.
GRFICO 1 . EVOLUCIN DE LA INVERSIN PRIVADA Y EL EMPLEO ADECUADO (1990-2005)

Fuente: Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL) del MINTRA.

Las medidas planteadas en el Pacto de Mediano Plazo se basan en que la competitividad

debe apoyarse en el aumento de la productividad, lo que supone tanto inversin como fuerza
laboral de creciente calidad, la superacin de la precariedad en el trabajo y la reduccin de
la informalidad.
Se reconoce crecientemente que el desarrollo de la empleabilidad (competencias
personales que facilitan la insercin en el mercado de trabajo) es una forma de asegurar
estabilidad en el empleo (no necesariamente en el mismo puesto de trabajo). Por ello, la
inversin de las empresas en capacitacin es fundamental. Sin embargo, sta no se ha
incrementado en este periodo.
El consenso alcanzado en el Acuerdo Nacional en torno al Pacto de Mediano Plazo por
la Inversin y el Empleo Digno debera traducirse en la aprobacin de una Ley General del

36

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

Trabajo que permita un punto de encuentro entre el nivel de flexibilidad que las empresas
necesitan en el contexto de la globalizacin y condiciones de seguridad laboral acordes con
la aspiracin a la estabilidad personal, calidad de vida adecuada y desempeo eficaz.
Se cumpli la meta de generar un rgimen laboral especial para la microempresa. Este
rgimen forma parte de la Ley N 28015, Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y
Pequea Empresa, publicada en 2003, cuya modificacin de 2006 ampla la vigencia del
rgimen especial por diez aos. A junio del 2006 se habran acogido a este rgimen unas
8.355 empresas a nivel nacional (cifra que debe ser precisada dado que no se cuenta con
informacin actualizada a nivel de las regiones). El aumento significativo de este universo
depende sobre todo de la incorporacin de las microempresas a cadenas productivas
exportadoras.
Otra meta al 2006 es la de lograr un incremento anual de 30% en la cobertura de los
programas de empleo. Si bien en el 2002 no se contaba con una lnea de base, lo que dificulta
la comparacin, se ha creado tambin un Comit Interministerial de Empleo y actualmente
se tiene un mayor conocimiento sobre los programas existentes. stos apuntan a:
a) Mejorar la productividad de los pequeos productores y conductores de micro empresas. Algunos ejemplos: 1) BONOPYME (MINTRA), que al ao 2004 haba ofrecido
servicios de desarrollo empresarial a 26.531empresarios y trabajadores de MYPES, de
los cuales el 64% fueron mujeres; 2) PRODUCE Capacita, que ha promovido alianzas
con empresas privadas (EXSA, Aceros Arequipa, AJEPER, ALICORP) y, a travs de sus
direcciones regionales, ha organizado cursos sobre habilidades empresariales y productivas para ms de 12 mil personas; 3) El Ministerio de la Produccin (PRODUCE) ha
otorgado crditos para capital de trabajo y adquisicin de bienes de capital a ms de 8
mil pescadores artesanales desde el 2001, por un monto total de once millones de soles.
Tambin ha brindado capacitacin desde el 2002 a cerca de 4.800 personas en pesca
artesanal y acuicultura. Adems, ha construido y equipado un centro de entrenamiento
pesquero artesanal en Ilo, haciendo confluir varias fuentes de financiamiento, incluyendo
al Gobierno Regional de Moquegua.
b) Promover la insercin al empleo asalariado. Entre stos destaca el Sistema Nacional de
Informacin y Colocacin Laboral, que funciona a nivel nacional (aunque an no
interconectado), que ha logrado una tasa de colocaciones de 80%, y PROJOVEN, cuya
eficacia y adecuada focalizacin en los jvenes pobres ha sido comprobada por varias
evaluaciones. Entre el 2001 y el 2005, PROJOVEN financi la capacitacin de ms de 27
mil jvenes en once departamentos del pas.
c) Generar empleo. A TRABAJAR Urbano, A TRABAJAR Rural y las inversiones destinadas
a la reconstruccin de las zonas afectadas por el terremoto del Sur (que implicaban la
contratacin masiva de mano de obra) fueron concebidos como los tres componentes
del Programa de Emergencia Social Productiva. A TRABAJAR Urbano permiti crear
cerca de 250 mil empleos de cuatro meses de duracin con una inversin total de S/.
834.4 millones provenientes del Gobierno Central y de los organismos ejecutores
(municipios, instituciones del Estado, organizaciones sociales, organizaciones no guber-

37

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

namentales)11. Tambin otros programas y/o proyectos que tienen distintos objetivos
han contribuido en esa direccin: 789 programas de 17 sectores del Estado han generado
257.139 empleos de jornada completa, 8.989 de jornada parcial y 360 a destajo. Los
programas y proyectos que mayor empleo a jornada completa han generado pertenecen
a MINAGRO a travs del PRONAMACHCS; en el caso de jornada a tiempo parcial, la
Consolidacin de Proyectos Productivos en Microcorredores, de FONCODES a travs
del MIMDES; mientras que en el caso del empleo a destajo, el Pequeo Sistema Elctrico
Chiquin II y III Etapas, del Ministerio de Energa y Minas (MINEM). El promedio de los
contratos de trabajo fue de 4 meses en los contratos a jornada completa y a jornada
parcial. En el caso del trabajo a destajo, en promedio los contratos tuvieron una duracin
de 1,6 meses (MINTRA, 2006).

POLTICA 15
PROMOCIN DE LA

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIN

Uno de los principales indicadores de la pobreza en nuestro pas es el porcentaje de la

poblacin que padece dficit calrico: 18,2% en la capital, 28,5% en el resto urbano y casi
el doble, 37,6%, en las zonas rurales (INEI, 2006).
En este marco, que afecta a la poblacin de todas las edades, el problema ms grave es
el de la desnutricin crnica infantil.
En los ltimos diez aos la desnutricin crnica se ha mantenido casi constante,
afectando a uno de cada cuatro nios menores de cinco aos (aproximadamente 626.386
nios). Los promedios nacionales muestran que el problema se ha mantenido casi inalterado;
sin embargo, la distancia entre lo urbano y lo rural ha crecido. As, mientras que en el rea
urbana el porcentaje de nios con desnutricin crnica se ha reducido (de 16,2% en 1996
a 10,1% en 2005), en la zona rural este porcentaje prcticamente se mantiene igual (40,4%
en 1996 a 39% en 2005).
TABLA 8. DESNUTRICIN CRNICA Y ANEMIA EN MENORES DE CINCO AOS
Desnutricin crnica
2000

2004

Anemia
2000

2005

Urbano

13,4 %

10,1 %

46,6 %

40,4 %

Rural

40,2 %

39,0 %

53,4 %

52,8 %

Nacional

25,4 %

24,1 %

49,6 %

46,2 %

Fuente: INEI, Informe Situacin de la niez y del adulto mayor abril-mayo-junio 2006.

11
Exactamente 248.804 puestos de trabajo a travs de 7.982 proyectos. El gobierno central financi S/ 468 millones y los organismos
ejecutores aportaron la diferencia en calidad de contrapartida.

38

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

El Estado ha abordado el problema principalmente a travs de la distribucin de

alimentos, con una inversin que llega a US $ 265 millones anuales. Sin embargo, estos
programas no han tenido impacto en la desnutricin crnica, no siempre llegan a las
poblaciones ms pobres y no incluyen de manera suficiente acciones orientadas a encarar
otras causas de la desnutricin, como la atencin de la salud y el acceso al agua segura, al
saneamiento bsico y a la educacin.
Qu se ha hecho y qu no se ha hecho hasta la fecha?
Se aprob la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA, Decreto Supremo
068-2004-PCM), que tiene como objetivo central la reduccin de la desnutricin crnica
y la anemia. Pese a su importancia, no se ha dado seguimiento a su implementacin.
Se ha elaborado diversas normas y dispositivos legales para mejorar la nutricin infantil
que han sido aplicadas parcialmente o no han sido aplicadas. No se les ha dado el apoyo
y seguimiento suficientes para velar por su cabal cumplimiento.
Existen programas pblicos que han mostrado resultados positivos en la mejora de los
niveles de nutricin, como el Programa Nacional Wawa Wasi, cuya cobertura es muy
limitada.
Se cre el Programa Juntos, cuyo objetivo general es la lucha contra la pobreza, que
debera contribuir a elevar el nmero de familias que compran la cantidad suficiente de
alimentos para cubrir sus necesidades de energa alimentaria; se requiere un atento
monitoreo de sus procesos y resultados.
Se viene trabajando la reforma de los programas nutricionales, en el marco de la
descentralizacin, con la perspectiva de unificar los existentes [Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), Programa de Alimentacin
Complementaria para Grupos de Mayor Riesgo (PACFO) y Comedores Infantiles] e
incorporar componentes adicionales a la entrega de alimentos: educacin en salud,
nutricin e higiene; articulacin a los servicios de salud; monitoreo y evaluacin. Estos
avances son muy lentos debido a obstculos de orden poltico y resistencia de las
instituciones que los administran.
Algunos Gobiernos Regionales vienen implementando la ENSA adecundola a su
contexto local.
190 municipios han recibido como transferencia los programas de complementacin
alimentaria del PRONAA (comedores, alimentos por trabajo, hogares y albergues,
programa de alimentacin y nutricin al paciente ambulatorio con TBC y familia); estos
municipios y los siguientes que asuman estas tareas requieren de programas de
desarrollo de capacidades.
PRODUCE promueve el consumo de pescado entre los nios de educacin inicial
(Desayuno Pesquero) y las organizaciones de base (Festivales Gastronmicos), y
realiza campaas de venta a precios de costo con participacin de empresas privadas,
beneficiando a casi diez millones de personas.

39

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Varios organismos no gubernamentales (como los que conforman la Iniciativa Contra la

Desnutricin Infantil12), as como el sistema de Naciones Unidas, han desarrollado
experiencias en zonas rurales que muestran, con evidencias objetivas, resultados
exitosos.
Siendo parte del balance, dos cuestiones merecen una mencin especial:
La expansin de la cobertura de agua potable en zonas rurales, urbanas y por regiones, que
es fundamental para reducir la incidencia de enfermedades diarreicas (ver poltica 21).
El papel determinante que puede jugar la poblacin organizada bajo un enfoque
integrador. Las experiencias de los Centros Comunales de Seguridad Alimentaria en
Cusco y de la Federacin Campesina en Junn (comunidad de Jarpa) son notables.

El avance en la consecucin de la seguridad alimentaria pasa por el logro de resultados

en varias de las polticas de Estado del Acuerdo Nacional, especialmente aquellas referidas
a descentralizacin, empleo, educacin, lucha contra la pobreza, superacin de la discriminacin, infraestructura, medio ambiente y desarrollo rural. Por eso mismo, implica tambin
un desafo en el campo de la poltica que busca la afirmacin de un Estado eficiente,
transparente y descentralizado. Se requiere una efectiva coordinacin institucional que
promueva la implementacin de la ENSA. Esto implica otorgar las facultades necesarias para
que esto sea posible, bien sea a travs de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales,
a travs de la Comisin Multisectorial de Seguridad Alimentaria o de medidas de efectos
equivalentes.

POLTICA 16
FORTALECIMIENTO

DE LA FAMILIA, PROTECCIN Y PROMOCIN DE LA NIEZ, LA

ADOLESCENCIA Y LA JUVENTUD

En setiembre de 2004 se aprob el Plan Nacional de Fortalecimiento de la Familia 2004-2011

y se cre una comisin multisectorial para su implementacin13. La coordinacin, el
seguimiento y la evaluacin del plan son responsabilidad del MIMDES. En el marco de sus
lineamientos, se cre la Direccin General de la Familia y la Comunidad en el MIMDES.

La Iniciativa contra la Desnutricin Infantil est conformada por ADRA, Care, Caritas, FAO, MCLCP, OPS/OMS, PMA, Prisma, UNICEF
y USAID.
13
Un informe detallado de las acciones realizadas por la Comisin Multisectorial se encuentra en [Link]
pnaf_informe_anual.pdf
12

40

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

En cuanto al marco legal son relevantes:

La aprobacin de la Ley N 28542, Ley de Fortalecimiento de la Familia, en el ao 2005.
La aprobacin de una modificacin que facilita la inscripcin de los nios extramatrimoniales.
La incorporacin de acciones prioritarias a favor de la infancia en la Ley de Presupuesto
y Equilibrio Financiero 2006 y de procedimientos relativos al seguimiento de estas
acciones, logrado a partir de la aprobacin en el Foro del Acuerdo Nacional del
Compromiso por la Mejora de la Calidad del Gasto con una Visin de Largo Plazo.

Una de las polticas especficas importantes de esta poltica de Estado tiene que ver con
la promocin de la paternidad y maternidad responsables. Se sabe al respecto que el
porcentaje total de embarazos en adolescentes ha descendido en menos de un punto entre
1996 y el 2005, pasando de 13,4% a 12,7%. Ms significativa resulta la reduccin de la tasa
de fecundidad general en adolescentes de 15 a 19 aos, que entre el 2000 y el 2005 ha
descendido en 7% a nivel nacional y en 20% en la zona rural (ENDES 2004-2005).
Al interior del MINSA funciona el Programa de Familia y Vivienda Saludable, creado con
la finalidad de contribuir a que los miembros de las familias se desenvuelvan como unidad
bsica social, adoptando comportamientos saludables y generando entornos acordes a
stos. Se implement en 13 regiones, beneficiando a ms de 9 mil familias y capacitando a
ms de mil trabajadores de 723 establecimientos de salud de redes y microrredes. El MINSA
tambin ha trabajado en el desarrollo de competencias y fortalecimiento de las capacidades
tcnicas y de gestin del personal de salud de las Direcciones Regionales de Salud en la etapa
de vida del adulto mayor. Esto es parte del proceso de implementacin del Plan Nacional
para las Personas Adultas Mayores 2002-2006 y de la Ley de Atencin Preferente al Adulto
Mayor.
La MCLCP ha trabajado intensamente en relacin a esta poltica impulsando una
movilizacin nacional por la infancia en base a tres temas: control de la madre gestante,
registro de nacimientos y control de crecimiento y desarrollo del nio, en particular, en el
primer ao. Tambin participa en la Alianza por el Derecho Ciudadano, particularmente en
el tema del registro de nacimiento, as como en la formulacin de Planes de Accin por la
Infancia Regionales y Locales y en su seguimiento. El CONEP, por su parte, lleva a cabo
programas de pastoral de la familia y talleres sobre la responsabilidad de las Iglesias en la
prevencin del abuso sexual de nios, nias y adolescentes.

41

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

CUADRO 4. RESUMEN DE INDICADORES CLAVES DEL OBJETIVO II

Poltica

Meta

Situacin actual

10

74% de cobertura de agua potable y 46% de cobertura de saneamiento a nivel rural.

62% de cobertura de agua potable y 30% de cobertura de saneamiento a nivel rural.

11

El 15% de la PEA con discapacidad est contratada

en entidades privadas.

Por Resolucin No. 296-2004/SUNAT las empresas

que contraten a personas con discapacidad podrn
deducir la mitad del sueldo del trabajador del Impuesto a la Renta.

12

20% de estudiantes de 6 de primaria alcanzan un

desempeo suficiente en comunicacin integral y
lgico matemtico.

Al 2004: 10,5% de desempeo suficiente en comunicaciones y 6% en matemtica(al 2001: 8% y 7%

respectivamente).

13

Disminucin de la desnutricin crnica en menores

de 5 aos de 25,4% en el 2002 a 24% en el 2006,
cerrando la brecha urbano-rural.

14

Reducir el empleo informal de 67,8% (2001) a 50%.

60% de empleo informal en Lima y 75% en el resto

del pas.

15

Incrementar en 50% el acceso de las familias a una

canasta bsica alimentaria nutricionalmente balanceada.

14,309,523 personas no cubren una canasta bsica (independientemente de si es nutricionalmente

balanceada o no).

16

Reduccin en 10% del embarazo adolescente.

Baj de 13,4% en 1996 a 12,7% en 2005.

42

Disminuy a 24,1% a nivel nacional, amplindose

la brecha urbano-rural:en 2000, la brecha urbanorural en la desnutricin crnica en menores de cinco aos era de 27 puntos: 13,4% en zonas urbanas
y 40,2% en zonas [Link] 2004, la distancia haba aumentado a 29 puntos: 10,1% y 39% en los
mbitos urbano y rural, respectivamente.

Objetivo II. Equidad y Justicia Social

OBJETIVO III
COMPETITIVIDAD

DEL

PAS

43

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POLTICA 17
Afirmacin de la economa social de mercado
POLTICA 18
Bsqueda de la competitividad, productividad y formalizacin de la actividad
econmica
POLTICA 19
Desarrollo sostenible y gestin ambiental
POLTICA 20
Desarrollo de la ciencia y la tecnologa
POLTICA 21
Desarrollo en infraestructura y vivienda
POLTICA 22
Poltica de comercio exterior para la ampliacin de mercados con reciprocidad
POLTICA 23
Poltica de desarrollo agrario y rural

44

Objetivo III. Competitividad del Pas

POLTICA 17
Afirmacin de la economa social de mercado14
En el momento en el que se elaboraron las polticas de Estado se vio la necesidad de sealar
como una de las metas el estricto cumplimiento de los periodos de gobierno de los
representantes elegidos democrticamente, lo cual se ha logrado. En la matriz se llamaba
tambin la atencin sobre el tiempo promedio de duracin de los ministros, directores o
jefes de organismos o instituciones. Durante el periodo que se reporta, en muchos sectores
hubo un ministro por ao y sus entornos cambiaron al mismo ritmo, afectando la consecucin de resultados en distintas reas.
La estabilidad econmica se alcanz, lo que se refleja en algunos indicadores, como la
tasa de inflacin, la cual se redujo; incluso se fij metas explcitas de inflacin (entre 1,5% y
3,5% para Lima Metropolitana) que se han cumplido.
Durante el periodo 2001-2005 se produjo la recuperacin y el repunte de la inversin
privada, la cual alcanz un crecimiento promedio anual de 4,4% y ha registrado 13 trimestres
(hasta el tercer trimestre del ao 2005) de crecimiento continuo a partir del tercer trimestre
del ao 2002. Asimismo, despus de una cada en los primeros aos del Gobierno del
Presidente Toledo, la inversin pblica se recuper creciendo a una tasa promedio de 9%
anual en el periodo 2003-2005 (cerca de la meta de 10% para el 2006 planteada por el
Acuerdo Nacional). Hubo una mayor inversin del Gobierno Central, as como de los
gobiernos Regionales y Locales, en el mantenimiento y rehabilitacin de carreteras, la
construccin, ampliacin y mejoramiento de la infraestructura educativa, y en infraestructura de distribucin de energa y saneamiento (meta al 2006: la inversin ser superior al
24% del PBI global).

14

Fuente principal: PCM- MEF (2006).

45

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

El crecimiento econmico sostenido, por el lado de la demanda, es resultado principalmente de la inversin privada y del comercio exterior, mientras que el aporte fiscal se ha
orientado esencialmente a reducir el nivel de endeudamiento del pas, contribuyendo a la
reduccin del riesgo pas, lo que favorece tanto al sector pblico como al privado.
El incremento de la inversin privada se debi a la reinversin de las mayores utilidades
de las empresas, la ampliacin de plantas (sobre todo manufactureras y mineras), la mayor
importacin de bienes de capital, las mejores expectativas sobre el comportamiento de la
economa y la mayor inversin en construccin. Cabe destacar el crecimiento del crdito
hipotecario como el del Fondo MIVIVIENDA y la inversin en grandes proyectos mineros
y gasferos. El proyecto de mayor envergadura fue el de Camisea; igualmente, destacan los
proyectos ejecutados por Yanacocha, Antamina, Southern Per, Barrick Misquichilca (Alto
Chicama) y Cerro Verde (Proyecto Sulfuros Primarios). Se dio un nuevo impulso al proceso
de concesiones de importantes proyectos del sector minera e hidrocarburos, que creci
alrededor de 50,9%; las inversiones en este sector, favorecido por las altas cotizaciones de
los minerales en el mercado internacional, ascendieron a alrededor de US $ 6 mil millones.
Luego de caer alrededor de 7,8% anual en promedio entre los aos 1999 y 2001, el
sector construccin creci a una tasa anual promedio de 6% entre el 2002 y el 2005. Este
dinamismo se explica principalmente por la implementacin de importantes programas
diseados para mejorar el sistema urbano, as como por la construccin, mantenimiento y
rehabilitacin de carreteras y la construccin de infraestructura asociada a diversos proyectos en los sectores de comercio, servicios, manufactura, minera e hidrocarburos. Tambin
por la construccin de cadenas comerciales de consumo masivo, la ejecucin de importantes
obras municipales relacionadas a la construccin de redes viales en la ciudad de Lima (vas
expresas de las avenidas Javier Prado y Grau), la construccin de obras civiles en el
Aeropuerto Internacional Jorge Chvez, la construccin de infraestructura asociada a la
puesta en marcha de importantes proyectos como Camisea, Alto Chicama, Sulfuros
Primarios de Cerro Verde y las ampliaciones de Yanacocha, Southern, entre otros.
Con la participacin de un gran nmero de instituciones pblicas y privadas, se ha
instalado una Mesa Nacional de Simplificacin de Trmites Municipales para Empresas
(INTERMESA) para la ejecucin del Plan Nacional de Simplificacin de Trmites Municipales
para Empresas (TRAMIFACIL). En ese marco, se est elaborando el Proyecto de Ley Marco
de Licencia de Funcionamiento y se ha iniciado procesos de simplificacin de trmites en
municipios de Lima Metropolitana, Piura e Ica.
La poltica de afirmacin de la economa social de mercado incluye una poltica especfica
referida a fomentar la igualdad de oportunidades que tiendan a la adecuada distribucin del
ingreso, con indicadores que remiten a temas de educacin, salud, nutricin y empleo.
Entre las metas se sealan, por ejemplo, al 2006, el presupuesto de educacin y salud se
orienta a mejorar la calidad del servicio y la facilidad de acceso, propendindose al transvase
paulatino de recursos cada ao provenientes del ahorro de otros sectores. El Foro del

46

Objetivo III. Competitividad del Pas

Acuerdo Nacional aprob en el 2005 el Compromiso por la Mejora Inmediata de la Calidad

del Gasto con una Visin de Largo Plazo cuyo contenido fue incorporado en la Ley General
del Presupuesto justamente por que no se vena avanzando en esa meta. Por ejemplo, se
viene promoviendo la facilidad de acceso a los servicios de salud, a travs del SIS, sin que se
haya ampliado el presupuesto respectivo, lo que afecta la calidad de la atencin, mientras que
el incremento del presupuesto para educacin se ha dado al margen de compromisos en
mejora del servicio.

POLTICA 18
BSQUEDA DE LA

COMPETITIVIDAD, PRODUCTIVIDAD Y FORMALIZACIN DE LA

ACTIVIDAD ECONMICA

Aun cuando la economa peruana creci sostenidamente, la posicin del Per en el ranking
de competitividad de crecimiento mundial no mejor. En 1996 ocupaba el puesto 38, en
el 2000 el puesto 48, en el 2002 el 54 y en la actualidad el 68 segn el Foro Econmico Mundial
(Aroz, 2006). No solamente persiste un amplio sector de las empresas y del empleo al
margen de la formalidad, sino que incluso se habla de tres tipos de economa: formal,
informal e ilegal (Durand, 2006), lo que vincula la posibilidad de progresar en el objetivo de
competitividad con polticas correspondientes al objetivo de contar con un Estado eficiente,
capaz de combatir la corrupcin y los delitos econmicos en general. En materia de
productividad, nuestra economa sigue siendo enormemente heterognea. Las inversiones de
mayor magnitud se concentran en empresas altamente productivas pero la mayor parte del
empleo se genera en actividades de escasa productividad.
La presin tributaria pas de 12,5% del PBI en el ao 2001 a 13,8% del PBI en el ao
2005 y a 15,9% al fin del primer semestre de 2006. Ese incremento obedece a diversos
factores, entre los que se incluyen algunos de naturaleza temporal (ingresos extraordinarios
por los precios de los metales, impuestos controvertidos como el Impuesto Temporal a los
Activos Netos). La eliminacin de las exoneraciones en la regin San Martn es un ejemplo
aislado del camino a seguir para incrementar la recaudacin en forma sostenible. Cabe
recordar que el Acuerdo Nacional establece como meta de recaudacin (en el largo plazo)
un equivalente al 18% del PBI.
En trminos generales, la inflacin se mantuvo estable en el periodo 2001-2005. Las
ciudades que mostraron una mayor inflacin acumulada fueron Puno, Piura, Ica y Chimbote,
con tasas superiores al 10,5%, contrastando con las ciudades de Tacna y Puerto Maldonado,
cuyas tasas de inflacin son las menores del pas. La evolucin de los precios estuvo
marcadamente influenciada por los shocks de oferta que ha sufrido la economa, en especial,
el aumento del precio de los combustibles y la presencia de sequas.
El tipo de cambio se mantuvo estable, oscilando entre S/. 3,25 y S/. 3,65. Los picos
obedecieron primero a la incertidumbre poltica de la transicin en el 2001 y luego a la

47

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

incertidumbre en los mercados financieros asociada al proceso electoral de Brasil. A partir

del segundo trimestre de 2004, se observa el fortalecimiento de la moneda nacional por el
despegue de las exportaciones y las importantes remesas enviadas por peruanos en el
exterior15; durante este periodo, el dlar estadounidense se depreci frente a otras monedas
debido a los grandes desequilibrios fiscales y de cuenta corriente en los EEUU16. A partir de
setiembre de 2005 se observ un aumento del tipo de cambio ante la mayor demanda de
dlares por parte de los inversionistas institucionales y la incertidumbre ligada al proceso
electoral. De este modo, la moneda nacional se depreci en 4,8% en el periodo agostodiciembre 2005. Sin embargo, en el ao 2005, el tipo de cambio promedio (S/. 3,29) fue
menor con respecto al ao 2001 (S/. 3,51).
Se ha producido una expansin del crdito. Los depsitos totales de la banca mltiple
mantuvieron una tendencia creciente hasta llegar a S/. 51.346 millones en setiembre de 2005,
lo que representa un crecimiento de 29,4% con respecto a diciembre del 2000. Debido al
fortalecimiento de la moneda local y las bajas tasas de inflacin, los depsitos en moneda
nacional se mostraron ms dinmicos: alcanzaron la cifra de S/. 18.056 millones en setiembre
de este ao, mientras que los depsitos en moneda extranjera evolucionaron irregularmente registrando un saldo de US $ 9.955 millones.
En setiembre de 2005, las colocaciones directas de la banca mltiple alcanzaron un
monto de S/. 39.917 millones, siendo los crditos de consumo e hipotecarios los que
mostraron un crecimiento ms dinmico. Las colocaciones en soles del sistema financiero
en el sector privado crecieron sostenidamente a 10,7% anual, en promedio, y los crditos
en dlares mostraron, por primera vez tras cinco aos, un crecimiento positivo de 3,9% en
el 2004. De otro lado, las instituciones microfinancieras no bancarias han incrementado su
participacin en el sistema financiero, en trminos de colocaciones, de 2% en el ao 2000
a 8% a finales de 2004. Adems, el crdito a microempresas representa ms del 50% de su
cartera. En este contexto, la intermediacin financiera (colocaciones brutas/PBI) lleg a 16%
en junio de 2006, mientras que el ratio de dolarizacin (colocaciones brutas en moneda
extranjera/total de colocaciones brutas) mantuvo su tendencia a la baja, llegando a 74,1%
en setiembre de 2006, tras ser 81,9% a fines de 2000.
Las tasas de inters mostraron una tendencia decreciente sostenida hasta mediados del
periodo, cuando alcanzaron su nivel ms bajo. No obstante, debido principalmente al
contexto internacional y a la posterior alza sostenida de las tasas de inters referenciales de
Estados Unidos, se ha observado un leve incremento de las tasas de inters locales, las cuales
an se encuentran por debajo de las tasas iniciales del periodo. La tasa de inters promedio
en el sistema bancario descendi de 55% a 41% entre octubre del 2002 y mayo del 2006;

Las remesas de peruanos en el exterior pasaron de US $ 753 millones en 2001 a US $ 1.123 en el 2004. Por su parte, la balanza
comercial aument desde un nivel deficitario de US $ 195 millones en 2001 a un supervit estimado de US $ 4. 600 millones para 2005.
16
La brecha en cuenta corriente de EEUU. en el 2004 fue 5,7% del PBI asociada a la evolucin del dficit fiscal, que alcanz un nivel
de 4,3% del PBI en el mismo ao.
15

48

Objetivo III. Competitividad del Pas

al mismo tiempo, la tasa promedio en las Cajas de Ahorro y Crdito Municipales baj de 58%
a 49%. Tambin hubo una reduccin de la tasa de morosidad bancaria, que llegaba a 10%
en el 2001 y actualmente es de 3%.
La manufactura creci 4% en promedio. La mayor produccin se sustent en la
expansin de las exportaciones y la recuperacin de la demanda interna gracias a los
siguientes factores: a) la extensin de los beneficios arancelarios derivados de la Ley de
Preferencias Comerciales Andinas y Erradicacin de la Droga (ATPDEA), desde el 2001
hasta el 2006; b) los acuerdos regionales firmados con la CAN y Mercosur; c) el crecimiento
de la economa mundial, especialmente de Estados Unidos y China; d) las bajas tasas de
inters; e) el mejor entorno productivo favorecido por los trminos de intercambio
favorables; y f) las rebajas arancelarias a los insumos y bienes de capital no producidos en el
pas aprobadas en diciembre 2003, febrero 2004 y noviembre 2005. Las exportaciones de
productos manufacturados, medidas en trminos de las exportaciones no tradicionales, se
incrementaron de US $ 2.183 millones a US $ 4.213 millones. La tasa de utilizacin de la
capacidad instalada en el sector se elev de 70,7% en el 2001 a 74,7% en el 2005.
Durante el periodo 2001-2005 las exportaciones de bienes (FOB) tuvieron un crecimiento acumulado de 138%, superior al registrado en los cuatro quinquenios anteriores. Los
aumentos se han dado en las exportaciones tradicionales (156%) y en las no tradicionales
(108%), lo que se debe a una combinacin de dos efectos: precio y volumen (61% y 39%
del total respectivamente).
Las importaciones FOB crecieron pero con menos intensidad que en los quinquenios
1991-1995 y 1996-2000; en promedio, crecieron 16% anual frente a 79% y 55%,
respectivamente. En el periodo 2001-2005 registraron un incremento de 64%, con mayor
nfasis en las importaciones de insumos (83%) que en bienes de capital (46%) y bienes de
consumo (55%). Este crecimiento se explica tanto por precios (51%) como por volumen
(49%). Destaca la evolucin de las importaciones de materias primas para la agricultura
(83%), industria (69%) y la importacin de combustibles (112%) que se elev, principalmente, por el importante aumento de precios del petrleo (87% en el WTI). El avance de
los bienes de capital estuvo liderado por la mayor importacin para la industria (48%),
equipos de transporte (41%), materiales de construccin (45%) y bienes para la agricultura
(21%).
Como consecuencia del buen desempeo de las exportaciones y la desaceleracin de
las importaciones, la balanza comercial promedio anual en el periodo 2001-2005 fue positiva
(US $ 1.663 millones). Este resultado contrasta con los dficits comerciales promedio de los
quinquenios 1991-1995 (US $ 1.435 millones) y 1996-2000 (US $ 924 millones). Igualmente han mejorado los trminos de intercambio.
En los aos 2001-2005 la cuenta corriente de la balanza de pagos alcanz un promedio
anual deficitario de -0,8% del PBI, el ms bajo de cuatro quinquenios anteriores, en los cuales
variaron entre -4,4% del PBI y -6,3% del PBI, respectivamente. En el 2005 la cuenta

49

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

corriente lleg a ser superavitaria por primera vez, luego de ms de 20 aos de dficit
consecutivos.
La combinacin de saldos de cuenta corriente cada vez menos deficitarios y saldos
relativamente altos de la cuenta financiera han generado en los aos 2001-2004 ganancias
de reservas internacionales netas (RIN) crecientes. Entre diciembre del 2003 y julio del 2006,
las RIN pasaron de US$ 10.194 millones a 15.283 millones.
El turismo hacia el Per ha crecido considerablemente y de manera sostenida. A
diciembre de 2005 arribaron al pas cerca de un milln y medio de visitantes internacionales
por todas las fronteras. Se estima un crecimiento acumulado de arribos de turistas
extranjeros al Per del 57%, pasando de 0,99 millones a 1,49 millones entre el 2001 y el
2005. El turismo receptivo, al cierre de 2005, gener US $ 1.371 millones por concepto de
divisas, lo que representa un incremento de 17% respecto del ao anterior. En cuanto al
turismo interno, el crecimiento acumulado de pernoctaciones de viajeros nacionales en
establecimientos de hospedaje ha sido del 30%, pasando de 12,2 millones en el 2001 a 16
millones en el 2005. En el mismo lapso, el nmero de empresas y establecimientos
registrados (hoteles, restaurantes, transporte, etc.), proveedores de servicios directamente
consumidos por los turistas, creci 18% en promedio. Se trata de un sector que tiene un
importante efecto multiplicador y de generacin de empleo. La implementacin del Plan
Estratgico Nacional de Turismo (PENTUR) es fundamental para el crecimiento sostenido
de la actividad turstica y artesanal (MINCETUR, 2006).
El Pacto de Mediano Plazo por la Inversin y el Empleo Digno destaca la importancia de
la asociatividad empresarial y de la articulacin entre empresas. En ese sentido, cabe
mencionar entre otras experiencias la constitucin de 32 Consorcios sin Contabilidad
Independiente que agrupan a 201 empresas en los sectores de confecciones, calzado,
madera y metalmecnica, en Lima, La Libertad y Junn. Asimismo, la puesta en marcha, en
julio del 2005, del Programa de Desarrollo de Proveedores, con miras a lograr la articulacin
entre las grandes y pequeas empresas, con el aporte del Banco Mundial y como parte del
Proyecto de Apoyo para Mejorar la Oferta Productiva y Facilitar el Comercio Exterior,
suscrito con la PCM. Se ha suscrito varios acuerdos de colaboracin que resultan promisorios: el acuerdo de intencin para establecer una alianza estratgica con gremios empresariales, convenios para la implementacin de los Centros de Desarrollo de Proveedores con
diversas instituciones (SNI, ADEX, Cmara de Comercio e Industria de Arequipa, Cmara
de Comercio y Produccin de La Libertad, Cmara de Comercio, Agricultura, Industria y
Produccin de Huancayo y Cmara de Comercio e Industria de Ucayali) y acuerdos de
intencin para la implementacin del Programa de Desarrollo de Proveedores con grandes
empresas, como Minera Barrick Misquichilca S.A., Southern Per Copper Corporation S.A.,
Supermercados Peruanos, Minera Yanacocha S.R.L., Corporacin Gloria, Compaa Minera
Antamina S.A., Incalpaca TPX S.A. y Francky & Ricky. Su duracin est prevista hasta junio
del 2007, se cuenta con un fondo de US $ 1600.000; con esta base, PRODUCE apoya a las
instituciones con equipos de cmputo y un experto contratado.

50

Objetivo III. Competitividad del Pas

En abril de 2002, el Gobierno cre el Consejo Nacional de la Competitividad (CNC)

como espacio de concertacin pblico-privado orientado a desarrollar e implementar en
conjunto un Plan Nacional de Competitividad. Luego de un largo proceso, ste fue aprobado
en julio de 2005 (DS N 057-2005-PCM). El plan define como fin ltimo contribuir al
mejoramiento sostenible de la calidad de vida de la poblacin peruana y como propsito
mejorar la competitividad de las empresas para su exitosa insercin en el mercado global
para el desarrollo social. Formula lineamientos en relacin a fortalecimiento institucional,
poltica econmica, mercados financieros y de capitales, infraestructura, articulacin empresarial, innovacin tecnolgica, educacin y medio ambiente, y define las siguientes metas
principales: crecimiento sostenido y sostenible del PBI de 7% anual (que se revisar de
acuerdo a desempeo en 2011), pasar del 76 al 50 en el ndice global de competitividad del
Foro Econmico Mundial en el 2006 y estar entre los primeros 30 pases en el 2011.

POLTICA 19
DESARROLLO SOSTENIBLE

Y GESTIN AMBIENTAL17

Varios objetivos de esta poltica de Estado constituyen decisiones polticas o de gestin del
Gobierno (en cualquiera de sus niveles), por lo que su cumplimiento implica la dacin o
revisin de polticas y normas o el fortalecimiento de las capacidades de gestin. El desarrollo
de consensos constituye una necesidad fundamental para dar sostenibilidad a dichos
procesos.
La primera poltica especfica est dirigida a fortalecer la institucionalidad de la gestin
ambiental, optimizando la coordinacin entre la sociedad civil, la autoridad ambiental
nacional, las autoridades sectoriales y los diversos niveles de gestin descentralizada, a fin de
articular las polticas y los programas ambientales de los sectores productivos y sociales. En
ese sentido, se dict, en junio de 2005, la Ley N 28245, que cre el Sistema Nacional de
Gestin Ambiental, mientras que su Reglamento (Decreto Supremo N 008-2005-PCM) fue
promulgado en enero de 2005. Estas normas son el punto de apoyo del proceso de
fortalecimiento de la gestin ambiental y de los mecanismos de coordinacin y accin
conjunta de las distintas entidades pblicas y no pblicas involucradas. La promulgacin de
la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, en octubre de 2005, culmin los esfuerzos por
mejorar el marco normativo general de la gestin ambiental y abri una etapa de mejora
continua a partir de los lineamientos establecidos. Finalmente, la inclusin de una seccin
ambiental en el Plan Nacional de Competitividad fortalece las conexiones entre la poltica
nacional del ambiente y el desarrollo del pas.

17

Basado en CONAM (2006)

51

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Otro logro es la aprobacin de polticas, agendas y sistemas de gestin ambiental

regionales y locales en base a una accin coordinada entre el CONAM y los Gobiernos
Regionales y Locales: se ha aprobado 20 polticas ambientales regionales, 21 Sistemas
Regionales de Gestin Ambiental y 26 Sistemas Locales de Gestin Ambiental, y se ha creado
27 Comisiones Ambientales Regionales y 45 Comisiones Ambientales Municipales.
Respecto a la poltica especfica que plantea promover el ordenamiento territorial, el
manejo de cuencas y zonas marino costeras, as como la recuperacin de ambientes
degradados, considerando la vulnerabilidad del territorio, se aprob el Decreto Supremo
N087-2004-PCM del Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE).
En relacin al cambio climtico, se cuenta con informacin, propuestas y avances en
gestin sobre riesgo y vulnerabilidad, generados en base a una plataforma de trabajo
coordinada por el CONAM con la participacin de ms 15 entidades.
Se ha venido completando el conjunto de instrumentos de gestin ambiental necesarios
para alcanzar los objetivos de poltica ambiental en el marco del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental:
Ordenamiento Ambiental del Territorio: el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y
Econmica (ZEE) aprobado sirve de instrumento tcnico base para este ordenamiento.
Actualmente se est concluyendo tres estudios de ZEE a nivel regional y se ha iniciado
siete estudios de ZEE en regiones y seis en municipalidades que culminarn en 2007.
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA): se ha presentado a la PCM el
proyecto de reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin Ambiental, para
su aprobacin.
Planes de Descontaminacin y el Tratamiento de Pasivos Ambientales: se ha conformado comisiones multisectoriales y se ha formulado planes de descontaminacin para la
baha de Paracas, la laguna de Chinchaycocha, la baha del Ferrol y el lagoTiticaca. Se ha
creado el grupo tcnico para el control y rehabilitacin de la calidad de agua del ro Santa.
Estndares de Calidad Ambiental (ECA): mediante decretos supremos se han aprobado
los ECA de aire, ruido, radiaciones no ionizantes; el CONAM ha aprobado el reglamento
para la aplicacin de ECA para radiaciones no ionizantes.
Lmites Mximos Permisibles (LMP): Se ha aprobado LMP en los siguientes sectores:
a) Minera: para efluentes lquidos para las actividades minero metalrgicas, para
efluentes lquidos producto de actividades de explotacin y comercializacin de
hidrocarburos lquidos y sus productos derivados, para efluentes lquidos producto
de las actividades de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica; y
para elementos y compuestos presentes en emisiones gaseosas provenientes de las
unidades minero metalrgicas.
b) Industria: LMP y valores referenciales para las actividades industriales de cemento,
cerveza, curtiembre y papel.

52

Objetivo III. Competitividad del Pas

c) Transporte: LMP de emisin de contaminantes para vehculos automotores que

circulen en la red vial.
d) Comunicaciones: LMP para radiaciones no ionizantes en telecomunicaciones.
Pendientes: LMP para los efluentes pesqueros y para el ruido producido por el
transporte pblico.
Planes Integrales de Gestin Ambiental de Residuos Slidos (PIGARS): 25 municipalidades provinciales y 5 municipalidades distritales han elaborado y aprobado sus PIGARS.
Planes A Limpiar el Aire: se ha conformado grupos tcnicos con la finalidad de formular
y evaluar los planes de accin para el mejoramiento de la calidad del aire en las 13 zonas
prioritarias del pas. Se ha aprobado los planes A Limpiar el Aire de Arequipa, Cusco,
Huancayo, Iquitos, Piura, La Oroya y Lima-Callao.
Sistemas de Informacin Ambiental Regional (SIAR): Se ha puesto en marcha 11 SIAR,
en base a convenios suscritos entre el CONAM y Gobiernos Regionales y otras entidades
locales. Uno de los productos de los SIAR es el Boletn de Indicadores Ambientales
publicado en San Martn, Junn y Cusco.

PRODUCE promueve Comits de Gestin Ambiental que vienen estableciendo un

rgimen de cooperacin para la utilizacin racional de los recursos hidrobiolgicos. Se ha
investigado la capacidad de recuperacin de contaminantes de diversos sistemas de
tratamiento de los efluentes pesqueros, se ha establecido un sistema de monitoreo que ha
obligado a mejorarlos y se ha delegado la funcin de evaluacin y aprobacin de las
Declaraciones de Impacto Ambiental en los Gobiernos Regionales, agilizando el trmite y
minimizando su costo. Asimismo, se concluy programas de adecuacin ambiental, sumamente exitosos y/o complicados como los de Cemento Andino, Cementos Lima, Corporacin Backus, MEPSA, entre otros.
Varias organizaciones de la sociedad civil han colaborado con el CONAM. Entre ellas,
la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Per (JNUDRP), el CONEP y la
CONFIEP, en particular en relacin a elaboracin de la Ley General del Ambiente y del
proyecto de Ley de Aguas remitido formalmente al Congreso de la Repblica. La JNUDRP
contribuy tambin con el Proyecto de Ley de creacin del Fondo Nacional del Agua
(FONAGUA), Ley N28823, promulgada en julio de 2006, que tiene por finalidad la
capacitacin integral en el manejo eficiente del recurso hdrico. Las MCLCP en las regiones
han participado en el desarrollo de propuestas sobre medio ambiente y zonificacin
econmica y ecolgica, en particular en las regiones mineras; lo mismo en relacin a la
defensa del agua.

53

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POLTICA 20
DESARROLLO DE

LA CIENCIA Y LA TECNOLOGA

La primera meta contenida en la matriz de esta poltica de Estado establece que al 2011 se
habr alcanzado el 1% del PBI invertido en ciencia, tecnologa e innovacin. Segn
CONCYTEC, en 2002 el gasto en investigacin cientfica y desarrollo experimental fue de
US $ 58 millones (0,11% del PBI), por debajo de Bolivia (0,28%), Argentina (0,42%), Chile
(0,56%) o Brasil (1,05%) y de lo que se lleg a invertir en dcadas pasadas (en 1975 se
inverta el 0,36% en nuestro pas). Ese monto incluye las inversiones realizadas por las
empresas, las instituciones de ciencia y tecnologa, las universidades y los centros privados
de formacin tcnica.
La escasez de recursos ha dado lugar a la migracin de expertos al exterior, con la
consiguiente descapitalizacin profesional de las instituciones de investigacin18. De las
personas que dejaron el pas entre el 2001 y el 2003, el 30% fueron profesionales y tcnicos;
considerando la informacin que se tiene del periodo 1996-2003, se desprende que de cada
cinco personas que salen del Per, cuatro regresan y una se queda en el exterior (German,
2006).
Estimados al 2005 indican que la inversin nacional en investigacin y desarrollo (I+D)
se habra elevado a US $ 64.6 millones. En conjunto, en el 2005, los dieciocho institutos
pblicos sectoriales de investigacin integrantes del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SINACYT), orientaron a I+D slo el 17,5% de sus presupuestos, destinando el 25,2%
a gastos administrativos y el 53,3% a servicios cientficos y tecnolgicos.
Entre las universidades, la que ms invirti fue la Universidad Particular Cayetano
Heredia lder en la investigacin en medicina y ciencias biolgicas, con un presupuesto
de US $ 3250.000. Las universidades que son beneficiarias del canon minero estn teniendo
dificultades para definir y ejecutar proyectos de investigacin; les resulta ms sencillo gastar
en mejorar su infraestructura fsica. Cabe mencionar que slo una de nuestras universidades
(la Pontificia Universidad Catlica del Per) se ubica entre las 100 primeras en el ranking de
Amrica Latina 2005 con el puesto 32 (1.511 en el ranking mundial); la Universidad del
Pacfico, la Universidad Agraria de la Molina y la Universidad Nacional de Ingeniera se ubican
en los puestos 131, 132 y 133, respectivamente (Kuramoto, 2006).
En este estado de cosas destacan dos hechos: (a) la creacin del Fondo Nacional de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FONDECYT) como unidad de ejecucin presupuestal
del CONCYTEC encargada de captar, gestionar, administrar y canalizar recursos de fuente
nacional y extranjera, y (b) la puesta en marcha del Programa de Ciencia y Tecnologa por

Vase Montoya (2006) sobre el caso del Instituto Peruano de Energa Nuclear, entidad estratgica para la investigacin sobre nuevos
materiales.

18

54

Objetivo III. Competitividad del Pas

un monto total de US $ 36 millones, financiados con un prstamo del BID (por US $ 25

millones) y una contrapartida del Tesoro Pblico (US $ 11 millones) aprobada en julio de
2006. Permitir respaldar proyectos de innovacin en las empresas, proyectos de investigacin-ciencia-tecnologa en las universidades y centros de investigacin, y becas de doctorado
en universidades extranjeras, mediante mecanismos concursables.
Dos importantes planes nacionales fruto de un trabajo desarrollado por mucho
tiempo, con amplia participacin fueron aprobados hacia fines del Gobierno pasado:
Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para la Competitividad y el Desarrollo
Humano 2006-2020 (Decreto Supremo 001-2006-ED)19, que define una visin al 2021:
El Per ha logrado desarrollar un sistema de ciencia, tecnologa e innovacin fuerte y
consolidado, con una eficiente articulacin de las actividades en CTI, con slidos vnculos
entre la empresa, la academia, el Estado y la sociedad civil, lo que permite satisfacer la
demanda tecnolgica y consolidar un liderazgo mundial en bienes y servicios innovadores de alto valor agregado, estratgicos para su desarrollo. Esto ha contribuido en forma
decisiva a la construccin de una economa basada en el conocimiento y una sociedad
prspera, democrtica, justa y sostenible. Plantea como objetivo general al 2021:
Asegurar la articulacin y concertacin entre los actores del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin, enfocando sus esfuerzos para atender las demandas
tecnolgicas en reas estratgicas prioritarias, con la finalidad de elevar el valor agregado
y la competitividad, mejorar la calidad de vida de la poblacin y contribuir con el manejo
responsable del medio ambiente. Plantea tambin las siguientes metas generales de
largo plazo: situar al Per en el tercio superior del ranking mundial del ndice tecnolgico
(IT) del Foro Econmico Mundial e incrementar el nmero de empresas innovadoras a
nivel nacional a una tasa promedio no menor a 10% anual; incrementar la participacin
de las exportaciones de bienes y servicios de alta y media tecnologa en las exportaciones
totales a 10% en el ao 2015 y a 15% en el ao 2021, la inversin nacional en I+D a por
lo menos el 0,5% del PBI en el ao 2015 y a 0,7% en el ao 2021, el nmero de alianzas
estratgicas entre centros de investigacin y empresas, llegando a triplicar dicho nmero
al ao 2015 y a quintuplicarlo en el 2021, el nmero de profesionales con posgrado que
se desempean en el pas en las reas prioritarias de CTI, llegando a triplicar dicho
nmero en el ao 2015 y a quintuplicarlo en el 2021 y el nmero de artculos cientficos
anuales.
Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en el Per-Agenda Digital Peruana:
diseado en torno a cinco reas: capacidades humanas, infraestructura, aplicaciones
sociales, produccin y servicios, gobierno electrnico. Se precisan objetivos, estrategias,
acciones, responsables, de manera adecuada para su seguimiento20.

19
Puede verse el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa en: [Link]/normatividad/reglamentos/[Link]
20
Para mayor informacin visite [Link]/[Link]

55

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

Plan Nacional de Normalizacin Productiva: elaborado para promover un sistema

orientado a mejorar la calidad de los productos industriales, garantizar el cumplimiento
de las normas y reglamentos tcnicos a travs de la evaluacin de la conformidad y
propiciar un sistema de fiscalizacin adecuado. Para ello se elaboraron reglamentos
tcnicos de aplicacin obligatoria, tanto para los fabricantes nacionales como para
importadores de productos industriales, a fin garantizar la preservacin de la vida y la
salud de las personas, seguridad pblica, informacin al consumidor y proteccin del
medio ambiente.
Plan de Innovacin Productiva, incorporado en el Plan de Desarrollo Productivo 20062011, concertado con los gremios empresariales y ubicado dentro del marco del Plan
Nacional de Competitividad y del Acuerdo Nacional.

A un nivel especfico, PRODUCE ha realizado intervenciones conducentes a mejorar las

capacidades de innovacin y desarrollo tecnolgico en las empresas: los Centros de
Innovacin Tecnolgica integrados en la Red Nacional de CITE, tres de ellos pblicos y nueve
privados, contribuyen a la innovacin productiva y/o a la transferencia de tecnologas en las
ramas de cuero y calzado, madera y muebles, vitivincola (uva y pisco), textil-confecciones
(fibras de algodn y alpaca), agroindustria (olivo, mango, cucurbitceas, organo y otras
hierbas aromticas, frutas tropicales y plantas medicinales, cra de animales menores,
fruticultura, algarrobina), metalmecnica y tecnologas de la informacin; estos centros
estn localizados en regiones como Arequipa, Ica, Ucayali, Loreto, Tacna, Piura y Ayacucho,
adems de Lima. Por otro lado, en el marco del Proyecto Apoyo a la Mejora de la
Competitividad (PAMC), se ha ejecutado quince programas orientados a dar soporte
tecnolgico, contribuyendo a mejorar la productividad, la calidad, reduccin de costos,
desarrollo de productos y cumplimiento de las normas tcnicas en 310 empresas (hasta la
fecha), en cadenas seleccionadas; este programa incluye un aporte de ms de dos millones
de dlares para los CITE pblicos que permitir adquirir equipos para acreditar los
laboratorios de CITE cuero y calzado, CITEvid, CITE agroindustrial de Piura, en convenio
con la Universidad de Piura (UDEP) y del CITE agroindustrial de Tacna.
Las organizaciones empresariales dan cuenta de actividades realizadas en funcin de esta
poltica. La CONFIEP y la SNI apoyaron la organizacin del IBEROEKA. Los Proyectos de
Innovacin IBEROEKA, puestos en marcha en 1991, son un instrumento dirigido al sector
industrial para fomentar la cooperacin entre empresas en el campo de la investigacin y el
desarrollo tecnolgico. El objetivo principal es aumentar la productividad y competitividad
de las industrias y economas nacionales en la comunidad iberoamericana. Participan 21
pases que firmaron el Acuerdo Marco Fundacional del Programa de Ciencia y Tecnologa
para el Desarrollo (CYTED): Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,
Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. La SNI es miembro del
Consorcio de Prospectiva y la CONFIEP coorganiz durante tres aos del Congreso

56

Objetivo III. Competitividad del Pas

Nacional de Prospectiva Tecnolgica- PROSPECTA PER. La CONFIEP ha participado

tambin en el Consejo Nacional de Competitividad y del Plan Nacional Estratgico de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin para la competitividad y el desarrollo humano. Adems, a
travs de su Comit de Ciencia y Tecnologa, ha contribuido a la elaboracin de normas
como la Ley del Software Libre y la Ley Marco de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.

POLTICA 21
DESARROLLO EN

INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA

Las metas de integracin vial al 2006 fueron ambiciosas: pasar, en cuatro aos, de 60% a 80%
de capitales de departamento conectadas con vas asfaltadas y de 8% a 30% de capitales de
provincias igualmente conectadas con vas asfaltadas. En cuanto a la red vial vecinal
rehabilitada a nivel de afirmado y con un sistema de mantenimiento que garantice la
transitabilidad de las vas, se plantea llegar a 65% al 2021 (base al 2002: 17,5%).
Entre el 2001-2005, se ha realizado inversiones en la red nacional asfaltada por un monto
de S/.3,466 millones, con 13 millones de personas como beneficiarios. Asimismo, se ha
entregado en concesin la construccin de la Carretera Interocenica, la Red Vial N 6 y la
Carretera IIRSA Norte. Los resultados en materia de rehabilitacin y mantenimiento
rutinario son:
Carreteras rehabilitadas y mejoradas: 1.693 km.
Vas daadas por el sismo en el Sur rehabilitadas y mejoradas: 2.305 km.
Puentes construidos y rehabilitados: 3.418 ml.
Vas repavimentadas: 1.251 km.
Mantenimiento rutinario: 11.500 km.
Programa Caminos Rurales 2001-2005:
-

Inversin: S/. 357 millones.

Beneficiarios: 3,5 millones.

Caminos vecinales rehabilitados: 4.097 km.

Caminos de herradura mejorados: 3.112 km.

Mantenimiento de caminos rurales: 21.649 km.

Entre el 2002 y el 2005, se ha pasado de 75% a 78% de electrificacin, siendo 83% la

meta planteada por el Acuerdo Nacional al 2006. Se ha aumentado 8,658 kilmetros en
lneas de distribucin y 607 en lneas de transmisin, incrementando en 880 kw (14%) la
potencia instalada al 2001. Se ha electrificado a 3,323 localidades aisladas, beneficiando a ms

57

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

de un milln de habitantes. En el 2006 se prev realizar proyectos que incrementarn en 220

kw la capacidad de generacin y alcanzar una cobertura de 78,7%.
Se ha creado la Autoridad Portuaria Nacional, se ha elaborado el primer Plan Nacional
de Puertos, se viene certificando puertos. Se ha transferido puertos lacustres a los Gobiernos
Regionales de Loreto y Puno y el embarcadero lacustre de Yarinacocha al de Ucayali. El
proceso de concesiones portuarias cuenta con varios postores extranjeros interesados.
Para el 2006, tambin se plante como metas implementar tres aeropuertos por ao,
construir un aerdromo (en Loreto), mejorar siete y rehabilitar seis. Lo realizado abarca la
concesin del aeropuerto Jorge Chvez por treinta aos a Lima Airport Partners, que ha
desarrollado inversiones por US $150 millones e invertir alrededor de US $ 57 millones en
el periodo 2006-2008 en diversas mejoras, y el proceso de concesin de diez aeropuertos
en curso: Anta (Huaraz), Cajamarca, Chachapoyas, Iquitos, Tumbes, Pucallpa, Talara,
Tarapoto, Trujillo y Pisco.
Entre el 2002 y el 2004, se ha pasado de 4.837 a 6.781 telfonos pblicos instalados en
zonas rurales. 133 provincias (de un total de 188) tienen menos de un telfono pblico por
cada mil habitantes.
Actualmente se tiene un 76% de cobertura de agua potable y un 57% de cobertura de
saneamiento a nivel nacional, lo que representa un incremento de un punto en ambos
indicadores respecto al 2001. En marzo del 2003 se inici el Programa Nacional de Agua y
Saneamiento (PRONASAR), que se orienta a implementar servicios sostenibles de agua y
saneamiento va la rehabilitacin y construccin de sistemas, el desarrollo de Gobiernos
Locales y la incorporacin de Juntas Administradoras de Servicios de Agua y Saneamiento en
el medio rural y Operadores Especializados en pequeas ciudades para la prestacin de
servicios. Se ha realizado 506 proyectos en Ayacucho, Junn, Piura, Arequipa, Huancavelica,
Lima, Hunuco, Pasco, que han beneficiado a 270,966 personas, con una inversin total
cercana a los 86 millones de soles. Asimismo, en pequeas ciudades de Ayacucho, Junn,
Piura, San Martn, Huancavelica, Apurmac y Cusco se invertir S/.33 millones en beneficio
de 122 mil habitantes.
La meta del Acuerdo Nacional al 2006 respecto a aulas en buen estado (50%) se ha cumplido,
puesto que en la actualidad se cuenta con 54% de aulas en esa condicin. Sin embargo, esto no
es alentador, sobre todo considerando que el 40% de las escuelas no tiene agua.
Desde el ao 2003, con la vigencia de la Ley N 27889, referida al Fondo y el Impuesto
Extraordinario para la Promocin y Desarrollo Turstico y los fondos provenientes de
recursos propios, se plante la intervencin en destinos tursticos tradicionales que requeran obras de emergencia para su rehabilitacin junto a la consolidacin de nuevos productos
tursticos. Hasta julio de 2006 se ha programado ejecutar inversiones por un valor total de
S/. 49805.386 (equivalente US $ 15.1 millones de dlares). Regiones involucradas: Puno,
Amazonas, Cusco, Tumbes, Loreto, Lambayeque, Arequipa, Lima, Cajamarca, La Libertad,

58

Objetivo III. Competitividad del Pas

Piura, Ica. Existen seis programas de desarrollo turstico nacional: recuperacin de monumentos arqueolgicos e histricos, sealizacin turstica, mejoramiento de imagen de
ciudades fronterizas, infraestructura bsica para el desarrollo de productos tursticos y
recuperacin de pueblos tursticos e histricos.
En cuanto a vivienda, los resultados se acercan ms a lo esperado: se ha construido 100
mil nuevas viviendas y se ha mejorado 49 mil a travs de proyectos de vivienda en 16 regiones
y de proyectos integrales de desarrollo habitacional en Trujillo, Tacna, Iquitos y Piura. Al
mismo tiempo, con la participacin de 25 Gobiernos Locales, 9.800 familias han sido
beneficiadas con el Bono Familiar Habitacional-Techo Propio. De acuerdo a lo establecido
por esta poltica de Estado, el Estado ha contribuido a consolidar un sistema habitacional
integrado al sistema econmico privado, cumpliendo un rol subsidiario, facilitador y
regulador. Es as que se ha otorgado crditos hipotecarios por S/. 4.723 millones.
En lo que se refiere a infraestructura, no obstante las inversiones realizadas, el panorama
general sigue siendo el de un severo dficit de inversin.
TABLA 9. DFICIT DE INFRAESTRUCTURA TOTAL
(SERVICIOS PBLICOS E INFRAESTRUCTURA SOCIAL)
Sector

Dficit de inversin
(US$ millones)

Transportes

7.684

Saneamiento

4. 619

Energa

5.943

Telecomunicaciones

4.633

Educacin

1.741

Salud

1.777

Riego

3.234

Seguridad

313

Judicial

239

Total

30.183

Fuente: Instituto Peruano de Economa (IPE).

La promocin de la participacin de la inversin privada no ha estado exenta de

conflictos, como el arequipazo en el 2002. Por otro lado, tambin hay un dficit de
capacidades de gestin ya que incluso en regiones o provincias donde se cuenta con recursos
extraordinarios se evidencia falta de mantenimiento de la infraestructura ya existente.

59

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POLTICA 22
POLTICA DE COMERCIO

EXTERIOR PARA LA AMPLIACIN DE MERCADOS CON

RECIPROCIDAD21

El crecimiento del comercio exterior es el resultado de una estrategia mixta de negociaciones comerciales internacionales para mejorar las condiciones de acceso a los mercados y de
las polticas de promocin de competitividad del sector. Los US $ 17.100 millones del 2005
equivalen a 2,5 veces las exportaciones del 2001, mientras que el empleo relacionado con
las exportaciones peruanas fue 1,5 veces mayor al registrado en el 2001. Ms an, se espera
que las exportaciones alcancen una participacin de 23% en el PBI del 2006, superando los
US $ 21,000 millones.
CUADRO 5. EVOLUCIN DE LOS INDICADORES REFERIDOS A COMERCIO EXTERIOR
Meta del AN al 2006

Situacin al 2001

Situacin al 2005

Existe un Plan Nacional de Promocin de

las Exportaciones

----

Plan Estratgico Nacional Exportador

(PENX) que incluye planes por sectores, por
regiones y por mercados de destino

Exportaciones por un valor de US $ 13,912

millones

----

US $ 17.100 millones

Exportaciones no tradicionales (ENT) por

US $ 4.388

ENT por US $ 2.183

ENT por US $ 4.213 millones. Destacan por

su crecimiento los sectores textil (82%),
agropecuario (150%), qumico (162%) y sidero-metalrgico y joyera (80%).

Nmero de empresas exportadoras

4.120 empresas exportadoras

6.323 empresas exportadoras en el

2006(sin embargo, muchas exportan una
sola vez o espordicamente)

Nmero de productos exportados

2.868 productos exportados

4.038 productos exportados en el 2006

12,6%

21,8%

Otros indicadores importantes

Participacin de las exportaciones en el PBI
Empleo relacionado con las exportaciones
entre el 2001-2005

21

Basado en MINCETUR (2006).

60

918 mil puestos de trabajo generados

Objetivo III. Competitividad del Pas

En el frente multilateral, el Per ha participado activamente en el sistema multilateral de

la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en el marco de la Ronda Doha, en foros
regionales como la Comunidad Andina (CAN), la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI) y el Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico (APEC). Adicionalmente,
particip activamente en las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA) que se encuentran suspendidas.
En el mbito bilateral, en 2002 se logr la renovacin del ATPA bajo la denominacin de
ATPDEA. Este mecanismo unilateral ampara la exportacin libre de aranceles al mercado
de EEUU. El nuevo esquema incorpor 700 nuevas partidas, que se sumaron a las ms de
5.600 originalmente consideradas en la versin primigenia del programa. Entre los nuevos
productos que empezaron a gozar de preferencias se encuentran las confecciones, el
petrleo y sus derivados, relojes y sus partes, calzado y manufacturas de cuero y atn
empacado al vaco en bolsas de aluminio.
Para hacer permanentes los beneficios del ATPDEA como tambin para establecer
mejores reglas que normen el comercio bilateral con nuestro principal socio, en abril de 2006
se suscribi la conformidad de las negociaciones del TLC con Estados Unidos efectuadas
durante ms de dos aos (en 2004 se llevaron a cabo seis rondas de negociacin y en 2005
otras siete). La conveniencia de esta suscripcin fue materia de amplia discusin y las
organizaciones de la sociedad civil han tomado partido desde diferentes perspectivas. En
algunos casos, enfatizando los retos y oportunidades, en otros, subrayando las amenazas y
en otros ms, buscando ponderar ambos aspectos as como reconocer quines podran salir
perjudicados y como encarar esta situacin. La CONFIEP, la SNI, la CGTP, la CONVEAGRO, la JNUDRP y la MCLCP promovieron estos debates y/o participaron en reuniones de
trabajo con el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo para alcanzar propuestas relativas a la
agenda interna.
Entre los aos 2001-2005, se suscribi dos acuerdos comerciales. En el 2003 se negoci
con MERCOSUR una ampliacin de los acuerdos de preferencias arancelarias fijas suscritos
en aos anteriores (con cada pas miembro de este bloque comercial) que considera la
desgravacin en plazos definidos para todo el universo arancelario con excepcin de bienes
usados y algunas partidas correspondientes al comercio de azcar. En noviembre de 2005,
se suscribi un acuerdo de cosecha temprana con Tailandia por el cual ambos pases
establecieron programas de desgravacin para un nmero acotado de sub partidas; de esta
manera se espera obtener beneficios de la liberalizacin comercial de bienes antes de la
culminacin de la negociacin del Tratado de Libre Comercio que an se encuentra
pendiente.
Asimismo, se dio inicio a las negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio con
Singapur, de la ampliacin del Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE)-8 con
Mxico y de la ampliacin del ACE-38 con Chile, negociaciones que a la fecha siguen en
curso.

61

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

En enero de 2006 se logr perfeccionar la zona de libre comercio de bienes andina.

Todos los productos del universo arancelario estn libres de arancel en el comercio con los
socios de la subregin.
Aparte de los acuerdos suscritos, el Per goz de las preferencias arancelarias
unilaterales otorgadas por Estados Unidos ya mencionadas (ATPDEA), la Unin Europea
(Sistema Generalizado de Preferencias) y Japn. Estos sistemas permiten que Per
exporte algunos productos libres de arancel, por ejemplo: productos agroindustriales,
textiles, calzado, entre otros.
Entre otras acciones futuras, hay que concluir el proceso de valoracin conjunta de la
Unin Europea y la Comunidad Andina e iniciar las negociaciones de un Acuerdo de
Asociacin entre ambos bloques, as como iniciar nuevas negociaciones con socios estratgicos previamente identificados en la Agenda Comercial Referencial de Negociaciones
Comerciales, como China, Japn, Canad, Centroamrica, India, Corea del Sur, Asociacin
Europea de Libre Comercio (EFTA), Malasia, Rusia y Marruecos.
La estrategia de desarrollo del comercio exterior se centr en la elaboracin e implementacin del Plan Estratgico Nacional Exportador (PENX) y sus componentes: a) 10 Planes
Operativos Sectoriales (POS) para los sectores de agricultura, textil-confecciones, forestal
maderable, artesanas, joyera y orfebrera, pesca-acuicultura, servicios intensivos en capital
humano, metalmecnica y sidermetalurgia, cuero y calzado y qumicos; b) un Plan Maestro de
Facilitacin de Comercio Exterior; c) 16 Planes Estratgicos Regionales de Exportacin para
las regiones de Ancash, Arequipa, Cajamarca, Ica, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Piura,
Tacna, Cusco, San Martn, Ucayali, Ayacucho, Hunuco, Junn y Pasco; y d) 10 Planes
Operativos por Mercado (POM) para EEUU, China, Alemania, Francia, Espaa, Mxico, Brasil,
Tailandia, Malasia y Singapur, que actualmente estn siendo elaborados.
El beneficio principal del PENX es la participacin coordinada con el sector privado, que
es el actor principal del comercio exterior. Por su parte, PROMPEX viene desarrollando
programas y actividades de promocin en los sectores de agro y agroindustria, pesca y
acuicultura, textil, confecciones y accesorios, manufacturas diversas y artesanas, servicios.
Asimismo, se est trabajando por la descentralizacin de actividades y programas a travs
de la Gerencia de Regiones y Desarrollo y sus Oficinas de Promocin Empresarial.

POLTICA 23
POLTICA DE DESARROLLO

AGRARIO Y RURAL

El tema del desarrollo rural ha sido abordado en diferentes documentos de poltica que
deben tomarse en cuenta:
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural.
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria.

62

Objetivo III. Competitividad del Pas

Plan Nacional de Superacin de la Pobreza.

Carta Verde o Pacto Agrario Nacional.

El conjunto de aspectos inherentes al desarrollo rural estn vinculados entre s de modo

que rebasa la accin de un Ministerio de Agricultura. Por ello, es indispensable lograr sinergia
entre ministerios y otras entidades de diferentes niveles de gobierno. El DS N 060-2004
PCM, que promueve la creacin de programas para la implementacin del Plan Nacional de
Superacin de la Pobreza en Cuencas y Corredores Econmicos (PROCUENCA) avanza en
ese sentido, proponiendo articular las actividades de los diferentes sectores en un determinado territorio teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Concertados de los Gobiernos
Regionales y los municipios provinciales y distritales.
El sector agropecuario es una muestra de la heterogeneidad productiva que caracteriza
a nuestro pas. En promedio, creci en 2,5% anual, registrando en los aos 2003 y 2004 una
prdida de dinamismo, especficamente en la produccin tradicional, como resultado de las
diversas anomalas climticas y de algunos virus, que afectaron principalmente a la papa. A
su vez, durante el periodo sobresali la produccin de algunos cultivos no tradicionales,
como esprrago, alcachofa, pprika y frutas, destinados principalmente a la exportacin
(PCM-MEF, 2006).
La poltica sectorial estuvo orientada principalmente a fortalecer y desarrollar el
funcionamiento de los mercados agrarios buscando mayor acceso a mercados externos y
promover la gestin empresarial y organizacin de los productores en cadenas productivas.
En el aspecto financiero se reestructur el Programa de Rescate Financiero Agrario, a fin de
acelerar la refinanciacin de las deudas, y se cre el Banco Agropecuario. Por su parte,
COFIDE desarroll productos financieros estandarizados con la finalidad de disminuir el
nivel de riesgo de las operaciones de crdito en el agro.
Los precios reales en chacra continuaron disminuyendo debido a los altos volmenes de
la produccin tradicional. El precio promedio de los principales productos agrcolas
disminuy en 3,4% y los pecuarios en 4,8%. Los productos cuyos precios mejoraron fueron:
caf (80,3%), ajo (36,2%), esprrago (19,4%), frijol (18,0%) y tomate (15,9%). La papa, el
principal producto no transable, experiment una sustancial disminucin de precios del
orden del 33% en trminos reales debido a la sobreoferta.
Las tierras de aptitud agrcola alcanzan a unos 7,6 millones de hectreas, esto es, el 5,9%
del territorio nacional. Sin embargo, de esta extensin, ya de por s escasa, en estos aos se
viene utilizando apenas una tercera parte e incluso menos (unos 2.4 millones de hectreas).
Para ampliar la frontera agrcola, desde la dcada pasada el Estado ha programado
inversiones de alrededor de US $ 7.900 millones (lo ejecutado hasta el momento es algo ms
de la tercera parte de esa suma) en grandes proyectos de irrigacin ubicados sobre todo en
la costa. Esta regin recibira el 85% de esa inversin, lo que le permitira mejorar unas 400

63

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

mil hectreas y ampliar su frontera agrcola en otras 500 mil. Pero los altos costos y los
relativamente pocos beneficios de dichas inversiones han sido sealados por distintos
analistas22.
La falta de agua es factor de disputa entre diversas regiones y provincias. La preocupacin
por preservar la pureza de las fuentes acuferas tambin es una razn de conflicto entre
comunidades y empresas mineras. En medio de esta situacin, lo positivo es que se va
creando conciencia respecto a la necesidad de producir una adecuacin entre tipo de cultivo
y disponibilidad de agua, particularmente sobre la inconveniencia de destinar terrenos
ubicados en zonas donde no llueve a cultivos altamente demandantes de agua.
La Ley N 28585, publicada en julio de 2005, cre el Programa de Riego Tecnificado para
promocionar el reemplazo progresivo de los sistemas de riego tradicionales en el sector
agrcola. Dentro y fuera del Congreso se han producido debates sobre el proyecto de Ley
de Agua. ste debe orientarse a conservar y generar agua, sostener la calidad del recurso y
procurar su distribucin de manera justa; an requiere una mayor discusin. Actualmente
el Grupo de Trabajo sobre Desarrollo Rural del Acuerdo Nacional viene tratando este tema.
Un problema adicional del agro son las prdidas y afectaciones de cultivos por acontecimientos extremos, como exceso de lluvias o sequas, deficiencias de humedad en los
suelos, heladas, etc. A nivel nacional, por ejemplo, en enero pasado se perdi 3.553
hectreas de cultivos y en mayo, 4.204. Estas cifras equivalen a las superficies sembradas de
Moquegua y Tacna juntas. En enero las regiones ms afectadas fueron Hunuco y Apurmac;
en mayo, San Martn y Huancavelica (CEPES, 2006).
Dado que los hogares rurales estn diversificando sus actividades econmicas, una
proporcin creciente de sus ingresos proviene de actividades no agropecuarias. Sin embargo, entre 50% y 60% de los ingresos an se encuentran vinculados a actividades productivas
agropecuarias, porcentaje que aumenta cuanto ms pobre sea el hogar. Los vnculos urbanorurales, especialmente con mercados dinmicos, constituyen el camino a la prosperidad para
muchos mbitos rurales, lo que se evidencia en el impacto del importante crecimiento de
las agroexportaciones que, aunque concentrado en la Costa, se expresa tambin en menor
medida en valles interandinos como Concepcin, Huanta, Sagrado de los Incas y Mantaro,
entre otros.
Segn informa el MINAG, se ha elaborado planes estratgicos de las cadenas de maz
amarillo duro- avicultura y porcicultura y de la de productos lcteos en forma concertada
entre la Direccin de Promocin Agraria, las respectivas asociaciones de productores y
organismos pblicos como el Instituto Nacional de Investigacin Agraria, SENASA, PRONAMACHS, la Oficina General de Planificacin Agraria y otros. En la primera de estas cadenas
se est trabajando en la implementacin del Acuerdo Nacional de Competitividad.

22

Sobre este tema, vase la pgina web del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES): [Link]

64

Objetivo III. Competitividad del Pas

Por otro lado, se ha formulado normas para el desarrollo de la acuicultura que modifican
la Ley N 27460, Ley de la Promocin y Desarrollo de la Acuicultura, y su Reglamento; se
promueve el ordenamiento de esta actividad en diversas zonas del litoral, principalmente Ica,
Ancash y Piura; y se trabaja en la elaboracin y actualizacin permanente del catastro
acucola. Se constituy la Comisin Nacional de Acuicultura. Asimismo, se impulsa las
exportaciones de productos de la acuicultura.
La actual institucionalidad pblica, encargada de aspectos parciales y segmentados del
desarrollo rural, deber modificarse sustancialmente para generar organizaciones capaces
de implementar las transformaciones productivas que se requieren. Los programas y
proyectos que hoy se implementan con eficacia y que han alcanzando logros importantes son
pocos. Sin embargo, constituyen referencias que debern contribuir a la construccin de una
nueva institucionalidad rural y dar sustento a la formulacin de polticas pblicas solventes
y duraderas que promuevan el desarrollo rural. Por otro lado, iniciativas exitosas como el
Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS) y los Centros
Comunales de Seguridad Alimentaria (CECOSA) uno de cuyos ejemplos ms representativos es el de la microcuenca de Jabn Mayo, en Canas, Cusco no han sido continuadas
o encuentran infinidad de obstculos para extenderse y masificarse; ste es tambin el caso
del programa Redes para la Seguridad Alimentaria Sostenible (REDESA) de CARE o de la
experiencia de promocin de corredores econmicos realizada por el Programa de
Reduccin y Alivio a la Pobreza (PRA)23.

El Proyecto MARENASS del Ministerio de Agricultura facilita el desarrollo autogestionario de las familias y comunidades campesinas
ms pobres de la Sierra Sur, tomando en cuenta su capacidad de gestin, organizacin y entorno; su objetivo es ampliar las reas
cultivables e incrementar el valor comercial de los recursos naturales productivos de los agricultores. El Programa REDESA de CARE
Per trabaja con cerca de 60 mil familias, de 120 distritos y 1.904 comunidades, en Ayacucho, Cajamarca, Ancash, Puno, Huancavelica,
Apurmac y La Libertad; contribuye a mejorar la capacidad de las familias en relacin a la disponibilidad, acceso y uso de los alimentos,
posibilitando mejores condiciones de salud, nutricin e higiene. El PRA de USAID-PER tuvo un enfoque empresarial y de demanda
orientado a la generacin de empleos e ingresos sostenibles en zonas pobres del interior, promoviendo y facilitando negocios
productivos en nueve corredores econmicos.
23

65

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

CUADRO 6. RESUMEN DE INDICADORES CLAVES DEL OBJETIVO III

Poltica

Meta

Situacin actual

17

Los niveles de transparencia en los procesos de

toma de decisiones en las entidades pblicas y en
la asignacin del gasto pblico son plenos

Mayor cobertura de instrumentos como el Sistema

Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y el
Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE). Avances y retrocesos en
la aplicacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).

18

Incremento de la recaudacin tributaria (meta de

largo plazo: 18% del PBI). Crecimiento sostenido del
PBI de 7% anual

15,9% de recaudacin tributaria a junio de 2006.

5,2% de crecimiento promedio anual.

19

Sistema de Gestin Ambiental implementado

Se aprob la Ley y el Reglamento del Sistema

20

Reduccin del nmero de emigrantes profesionales

en ciencia, tecnologa e innovacin

No se cuenta con informacin actualizada

21

No menos de 120 mil viviendas construidas

Se ha construido 100 mil nuevas viviendas y se ha

mejorado 49 mil.

22

Duplicar las exportaciones del 2001 (meta: US $

13.912 millones)

US $ 17.100 millones

23

5% de crecimiento promedio anual del PBI agropecuario

3,6%

66

Objetivo III. Competitividad del Pas

OBJETIVO IV
ESTADO EFICIENTE, TRANSPARENTE

DESCENTRALIZADO

67

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POLTICA 24
Afirmacin de un Estado eficiente y transparente
POLTICA 25
Cautela de la institucionalidad de las fuerzas armadas y su servicio a la
democracia
POLTICA 26
Promocin de la tica y la transparencia y erradicacin de la corrupcin, el
lavado de dinero, la evasin tributaria y el contrabando en todas sus formas
POLTICA 27
Erradicacin de la produccin, el trfico y el consumo ilegal de drogas
POLTICA 28
Plena vigencia de la Constitucin y de los derechos humanos y acceso a la
justicia e independencia judicial
POLTICA 29
Acceso a la informacin, libertad de expresin y libertad de prensa
POLTICA 30
Eliminacin del terrorismo y afirmacin de la reconciliacin nacional
POLTICA 31
Sostenibilidad fiscal y reduccin del peso de la deuda

68

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

POLTICA 24
AFIRMACIN DE UN ESTADO

EFICIENTE Y TRANSPARENTE

En general, no se ha establecido estndares bsicos para los servicios pblicos de acuerdo

a cada regin y localidad ni la lnea de base del porcentaje de la poblacin que accede a
servicios bsicos esenciales que cumplen con stos. Tampoco se cuenta con planes
sectoriales provinciales de reduccin de dficit de los servicios bsicos. Esto afecta la
posibilidad de evaluar la eficacia en la provisin de servicios y en la gestin pblica. En muchos
mbitos no slo no hay estndares acordes a las realidades regionales sino tampoco hay
estndares nacionales de la calidad o del tipo de servicio que el usuario debe esperar. Los
informes de gestin de un gran nmero de entidades pblicas se refieren a actividades
realizadas, sin esclarecer en qu medida han contribuido a reducir el dficit de servicios en
el campo de accin respectivo.
La mejora del gasto tiene un lugar relevante entre las polticas especficas de esta poltica
de Estado. Se seala que el Estado establecer en la administracin pblica mecanismos de
mejora continua en la asignacin, ejecucin, calidad y control del gasto fiscal. Una de las
metas al 2006 es que el gasto corriente represente el 75% del gasto total (excluyendo el
gasto financiero y provisional). La medida ms importante en este sentido, cuyos efectos
deben verse en el largo plazo, es probablemente el cierre del rgimen de la llamada cdula
viva. La modificacin de la Ley N 20530 debe contribuir a reducir el gasto en pensiones;
asimismo, ha generado mejores condiciones para la definicin de una norma sobre carrera
pblica que suprima las arbitrarias desigualdades que ahora existen.
Durante el periodo 2001-2005, el crecimiento real de los recursos efectivamente
ejecutados del presupuesto pblico fue de aproximadamente 5,9%. Las tendencias estructurales del presupuesto se mantienen ms o menos constantes: aproximadamente 27% se
destina a los salarios de los empleados pblicos, 21% al servicio de la deuda pblica, 16%
a transferencias de pensiones y 15% a gastos de inversin. Por otra parte, los gastos no
financieros del Gobierno Central representaron 14,9% del PBI, los gastos corrientes, el

69

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

12,9% del PBI y los gastos de capital, el 2,0% del PBI. En conjunto, esto signific un
incremento promedio de 4,6% en trminos reales.
TABLA 10. DISTRIBUCIN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL (2001-2005)
Naturaleza del gasto
Remuneraciones

Nivel promedio anual

Expansin acumulada en trminos reales

4,5% del PBI

29,1%

Bienes y servicios

3,5% del PBI

10,4%

Transferencias corrientes

4,8% del PBI

34,5%

Gastos de capital

2,0% del PBI

11,4%

El aumento en remuneraciones estuvo dirigido al personal militar y policial, del Poder

Judicial, universidades pblicas, sector Salud y docentes. El objetivo fue mejorar las
remuneraciones de los sectores de la administracin pblica que generan un mayor valor
agregado social. El 72% de los aumentos concedidos sin considerar los establecidos para
el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) 2006 corresponde al magisterio y a los profesionales de los servicios de salud. El total de aumentos fue S/. 2.924 millones, mientras que el
de los aumentos al magisterio y a los profesionales de la salud fue S/. 1.245 millones y 856
millones, respectivamente.
El mayor gasto en bienes y servicios se explica por el incremento de las raciones del
personal militar y policial en el primer semestre de 2003, el mayor pago de la comisin a
SUNAT (en lnea con el aumento de la recaudacin), la asignacin de combustibles y los
mayores gastos en PRONAA. Por otro lado, con la finalidad de mejorar la transparencia de
la poltica remunerativa, los vales de combustible que reciba el personal militar fueron
reemplazados por asignaciones en efectivo.
El crecimiento del gasto en transferencias corrientes fue resultado de las mayores
transferencias a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP) (57,7% en trminos reales)
para la atencin de pensiones y devengados; al FONCOMUN (34,3% en trminos reales)
ante la mayor recaudacin, y por canon y sobrecanon (446,8% en trminos reales) producto
de los mejores resultados de las empresas mineras. El crecimiento acumulado del FONCOMUN por departamento se ha dado en un rango que va de 16,8% para el caso de Pasco
(excluyendo a Lima y Callao donde el aumento fue menor) hasta 50% en Tumbes, mientras
que las transferencias por canon y sobrecanon han tenido como departamentos ms
beneficiados a Cusco, en un claro primer lugar, Callao y Madre de Dios. La evolucin de los
gastos de capital se explica por el aumento de la formacin bruta de capital (16,8%)
contrarrestado por la cada de los otros gastos de capital (-23,6%).
La meta relativa al gasto corriente expresa el rechazo a un crecimiento ineficiente del
aparato estatal y tiene sentido en la medida que se constata que la mayor transferencia de
recursos a determinados sectores no se traduce necesariamente en una mejora de sus

70

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

resultados. No obstante, discusiones posteriores en el Acuerdo Nacional24 han llevado a

esclarecer que la expansin del gasto corriente entendido como gasto de operacin para el
funcionamiento de los diversos servicios pblicos es una consecuencia necesaria de la
ampliacin de la cobertura de dichos servicios. Por ejemplo, es inconsistente considerar que
la educacin es la mejor inversin y desdear el gasto corriente sin el cual no es pues posible
su funcionamiento como servicio pblico (Webb, 2006). De aqu la importancia del
Compromiso por la Mejora Inmediata de la Calidad del Gasto que fuera aprobado por el
Foro del Acuerdo Nacional y de la incorporacin de su contenido en la Ley General de
Presupuesto 200625.
Entre los mecanismos de mejora continua en la asignacin, ejecucin, calidad y control
del gasto fiscal, cabe referirse a los convenios de gestin, al Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP) y al Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF).
Los convenios de gestin entre los distintos sectores, el MEF y la PCM son considerados
como un instrumento importante para mejorar la capacidad de gestin del Estado. La meta
del Acuerdo Nacional al 2006 era que stos abarcasen al 50% de los sectores. El mbito de
elaboracin y aplicacin de estos convenios que deban incluir especificaciones respecto
a indicadores de desempeo, bonos de productividad y eficiencia del gasto no se ampli
como se esperaba. Se firmaron Convenios de Administracin por Resultados con un limitado
nmero de instituciones: en el 2005, con entidades reguladoras como CONASEV, OSITRAN, OSINERG, algunas Cajas Municipales, ocho comisaras de San Juan de Lurigancho y
una de Surquillo, e instituciones como INRENA, SENASA, la Biblioteca Nacional; en el 2006,
se agregaron hospitales, instituciones educativas dependientes del Gobierno Nacional y de
Gobiernos Regionales (concentradas en El Callao y Huaraz), tres municipalidades provinciales y siete empresas de agua potable y saneamiento en regiones. La exclusin de la
administracin de PetroPer del marco del Fondo de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado (FONAFE) no parece corresponder a la necesidad de preservar el
control sobre la calidad del gasto pblico.
De lo realizado, resulta ilustrativa la experiencia de acuerdos de gestin del MINSA con
las Direcciones de Salud (1998-2004). En el 2005-2006, en el marco de la ejecucin del Plan
de Transferencias Sectoriales, los acuerdos de gestin suscritos por el MINSA y los
Presidentes de los Gobiernos Regionales se concentraron en cinco prioridades sanitarias
nacionales complementadas con una prioridad regional variable de acuerdo al perfil

24
Estas discusiones se dieron en el marco del Grupo de Trabajo sobre Deuda y condujeron a la elaboracin de una poltica especfica
sobre calidad del gasto social en la poltica 31 sobre Sostenibilidad Fiscal y Reduccin del Peso de la Deuda.
25
Este compromiso incluye una definicin de prioridades centrada en el desarrollo de las capacidades humanas, que se concentra en
registro de identidad, controles natales, parto seguro, control de crecimiento y desarrollo para menores de dos aos y reforzamiento
nutricional, capacitacin nutricional y sanitaria de las madres, inmunizaciones, atencin de infecciones respiratorias agudas y de
enfermedades diarreicas agudas, vigilancia de la calidad del agua, acceso a centros escolares seguros y con servicios bsicos,
asistencia de alumnos y docentes, acceso efectivo a materiales educativos y mejora de los procesos de enseanza aprendizaje.

71

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

epidemiolgico. La debilidad de estos acuerdos es que no se ha implementado un sistema

de incentivos y penalidades; pese a ello, los resultados en los indicadores han sido cercanos
a las metas anuales planteadas. Se ha formulado una propuesta de mejora de la experiencia
para los acuerdos de gestin a partir del 2008, que incluye:
1) Desarrollar un sistema de acuerdos de gestin que se inicie entre el MEF y el MINSA,
se articule con los Gobiernos Regionales y finalmente con las redes de servicios (conjunto
de hospitales, centros y puestos de salud).
2) Incorporar un sistema de incentivos y penalidades individuales e institucionales, financieras y no financieras.
3) Considerar indicadores de resultado (combinatoria de prioridades nacionales complementadas con particularidades regionales) y de gestin (pro eficiencia y equidad).
4) Establecer con claridad los cambios institucionales (organizacin, procesos y normas)
necesarios para el flujo de decisiones y recursos que permitan el logro de resultados
sanitarios en el mediano y largo [Link] el marco de la descentralizacin, el acuerdo
o convenio de gestin es un instrumento fundamental para acompaar el proceso de
transferencias de competencias y recursos desde el Gobierno Nacional a los Gobiernos
Subnacionales porque permite alinear la poltica general y sus estrategias (Gobierno
Nacional) con la ejecucin de recursos en el nivel subsidiario que corresponda (Gobiernos Subnacionales).

El SNIP actualmente rige a las entidades del Gobierno Nacional, a los 26 Gobiernos
Regionales y a 291 Gobiernos Locales (de los cuales 138 han sido incorporados de manera
voluntaria). La incorporacin de los Gobiernos Locales al SNIP viene siendo gradual, tal
como lo seala la Ley de Bases de Descentralizacin. La facultad del MEF para declarar la
viabilidad de los proyectos ha sido crecientemente delegada a los sectores del Gobierno
Nacional, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y algunos Pliegos. As, en el 2005, el
99% de las declaraciones de viabilidad otorgadas fueron realizadas fuera del MEF, por los
sectores o por los Gobiernos Regionales y Locales. Particularmente, en el 2005 se firmaron
Convenios de Asistencia Tcnica entre el MEF y 24 de los 26 Gobiernos Regionales para
generar de manera conjunta una cartera de proyectos de impacto regional y local que
puedan ser ejecutados rpida y eficazmente. A partir de la firma de estos convenios se ha
declarado viables 1.173 proyectos (por un total de S/. 940 millones). El nmero de proyectos
aprobados en el 2005 supera los ocho mil, lo que representa un enorme salto desde el 2001,

Estas propuestas han sido posibles gracias al Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud (PARSALUD). Al inicio de la transicin
hacia la descentralizacin, los acuerdos de gestin contarn con los recursos que el Gobierno Nacional destine a los niveles
subnacionales (fondos de compensacin, canon y transferencias de programas) y contra ellos se ajustar la disposicin a la consecucin
de resultados y desempeo; posteriormente, cuando el proceso haya madurado, y la relacin entre el Gobierno Nacional y los
Subnacionales se haya horizontalizado (en algunos antes que en otros), la cooperacin, el cofinanciamiento y el apalancamiento de los
recursos permitir ulteriores desarrollos de la experiencia de un Plan de Desarrollo de ejecucin descentralizada.

26

72

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

cuando no llegaron a 400. Los sectores con mayor nmero de proyectos de inversin
comprometidos para el periodo 2006-2011 fueron Transportes y Agricultura, en ese orden.
El SIAF, que se ha expandido con una asesora in situ por parte del MEF a las distintas
entidades pblicas, no solamente sirve para una mejor administracin financiera. Tambin
resulta un instrumento fundamental para la transparencia y la planificacin concertada con
participacin ciudadana en la medida que cualquier ciudadano puede informarse acerca de los
presupuestos de las entidades pblicas y de su nivel de ejecucin a travs de sus pginas web.
Estos son importantes avances a nivel de instrumentos, como lo es tambin el Sistema
Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE), creado mediante Ley
N 28267, publicada en julio de 2004, que modifica varios artculos de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado N 26850.
En materia de transparencia, es importante tambin la Ley N 27958, publicada en mayo
de 2003, que modific la Ley N 27245 de Prudencia y Transparencia Fiscal; incluye a los
Gobiernos Regionales, incorpora el captulo sobre infracciones y sanciones, y modifica el
artculo 4 sobre reglas fiscales. Igualmente, la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, texto nico ordenado aprobado por Decreto Supremo N 043-2003PCM, publicado en abril de 2003, que tiene por finalidad promover la transparencia de los
actos del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la informacin consagrado
en el numeral 5 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per.
Sin embargo, el quinquenio concluy con grandes omisiones en relacin a esta poltica.
El proyecto sobre Ley Marco del Empleo Pblico, presentado por el Poder Ejecutivo fue
archivado en julio pasado. Los Ministerios de Trabajo y Promocin del Empleo, Agricultura,
Produccin, Vivienda y la Presidencia de Consejo de Ministros tienen a ms del 30% de su
personal contratado mediante el sistema de servicios no personales, mientras que instituciones como la ONPE o el RENIEC superan el 70%, lo cual constituye una anomala
permanente.
Tampoco se aprob pese a diversos esfuerzos la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
esencial para la descentralizacin pues debe permitir armonizar los roles del Gobierno
Central y de los Gobiernos Regionales y Locales. El Proyecto de Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo se debati en el pleno en julio pasado y no logr la votacin requerida. En lo que
corresponde al Poder Ejecutivo, el presupuesto se administr manteniendo una distribucin
bsicamente inercial, como se observa en la Tabla 11.

73

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

TABLA 11. ESTRUCTURA DEL GASTO PBLICO POR FUNCIONES, 2001 - 2005
Funciones
Administracin y Planeamiento
Agraria
Asistencia y Previsin Social
Comunicaciones

2001

2002

2003

2004

2005

25,8%

24,6%

26,1%

27,2%

25,6%

3,4%

2,9%

2,2%

2,2%

1,9%

23,1%

24,4%

26,9%

22,7%

23,7%

0,1%

0,1%

0,2%

0,2%

0,1%

Defensa y Seguridad Nacional

13,9%

12,7%

11,5%

11,4%

11,7%

Educacin y Cultura

15,6%

17,0%

15,9%

17,7%

17,7%

Energa y Recursos Minerales

0,7%

0,4%

0,6%

0,6%

1,1%

Industria, Comercio y Servicios

0,3%

0,3%

0,3%

0,4%

0,5%

Justicia

2,2%

2,3%

2,2%

2,5%

2,6%

Legislativa

0,7%

0,7%

0,6%

0,5%

0,5%

Pesca

0,3%

0,3%

0,2%

0,2%

0,2%

Relaciones Exteriores

1,1%

1,0%

1,0%

0,9%

1,0%

Salud y Saneamiento

8,7%

9,1%

7,9%

8,9%

8,8%

Trabajo

0,1%

0,4%

0,7%

0,6%

0,6%

Transporte

3,6%

3,4%

3,6%

3,8%

3,5%

Vivienda y Desarrollo Urbano

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Total
Presupuesto Institucional de Apertura,
Fuente: SIAF, Elaboracin: Instituto APOYO,

POLTICA 25
CAUTELA DE LA INSTITUCIONALIDAD

DE LAS FUERZAS ARMADAS Y SU SERVICIO A LA

DEMOCRACIA

Entre el 2001 y el 2005, se ha venido forjando un nuevo diseo institucional de la defensa

nacional a travs de la aprobacin de un conjunto de normas. Resultan especialmente
importantes la Ley N 27860, Ley del Ministerio de Defensa, que ampla el plazo de
intervencin de las FFAA en zonas no declaradas en estado de emergencia (N 28222) y la
Ley N 28455, que establece el Fondo para las FFAA y la PNP
La primera de estas leyes sent las bases para una reforma del sector con la intencin
de supeditar las FFAA al poder constitucional. Incorpora a los institutos armados como
rganos de ejecucin y como rganos de lnea al Comando Conjunto y la Direccin General
de Poltica y Estrategia, pero no otorga al ministro facultades decisorias sobre la poltica del
sector. Segn evaluacin del MINDEF al cierre del Gobierno anterior, la nueva estructura
organizativa del sector y las funciones establecidas corresponden a lo sealado en la ley. El
MINDEF no lleg a tener la continuidad de poltica que permitiera avanzar en la lnea de
reforma planteada al inicio del quinquenio; dos de los ministros provinieron de las FFAA.

74

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

La ampliacin del plazo de intervencin de las FFAA en zonas no declaradas en estado

de emergencia hasta en treinta das calendario se ha realizado en trminos que difuminan los
roles de la PNP y las FFAA y bajo reglas que no han sido publicadas oficialmente. Esta ley
seala tambin que todas las actuaciones que lleven a cabo los miembros de las FFAA como
resultado de una operacin dentro de los alcances del reglamento respectivo sern
consideradas como actos de servicio, y que las acciones tipificadas en el Cdigo de Justicia
Militar sern de competencia del Fuero Privativo Militar.
En este quinquenio son tres los casos en los que las FFAA intervinieron en apoyo a la PNP
sin que se hubiera declarado estado de emergencia: Ilave, Tingo Mara y el paro del 14 de
julio de 2004. En el marco de situaciones que llevaron a declarar el estado de emergencia,
participaron en el control del orden interno en las siguientes provincias: Maran, Huacaybamba, Leoncio Prado y Huamales (Hunuco); Tocache (San Martn); y Padre Abad
(Ucayali).
La aprobacin del Fondo para las FFAA y la PNP en diciembre del 2004 apela a un
mecanismo no considerado en el Presupuesto General de la Repblica para financiar la
repotenciacin, la renovacin tecnolgica, la adquisicin, la reparacin y el mantenimiento
del equipamiento de estas instituciones. El fondo es administrado por la PCM. En noviembre
de 2005, se aprob la directiva que establece los procedimientos para su uso.
El Congreso que ha abordado la gran mayora de temas planteados como propuesta
de reforma constitucional por el Acuerdo Nacional, sea en las polticas de Estado o en
documentos posteriores modific los artculos 31 y 34 de la Constitucin Poltica del Per,
mediante Ley N 28480, publicada en marzo de 2005. Por primera vez, con ocasin de las
elecciones generales de abril de 2006, los miembros de las FFAA y de la PNP se integraron
al proceso democrtico ejerciendo el derecho de sufragio; cabe mencionar que en el caso
del Ejrcito hubo un amplio porcentaje de efectivos que no pudieron votar porque tenan
que cumplir servicio en distritos, provincias y/o departamentos distintos a su lugar de
votacin, lo que en el futuro debera superarse en base a una mayor coordinacin entre
ONPE y MINDEF.
Los temas no tratados por el Congreso han sido los siguientes: clara separacin de la
misin de las FFAA de aquella de la PNP; traslado de la jurisdiccin de la Justicia Militar sobre
la PNP al Poder Judicial para garantizar un trato no discriminatorio; y definicin de lmites
a la participacin de las FFAA en tareas de desarrollo econmico y social, para lo cual los
poderes constitucionales sealarn su extensin, duracin y direccin en cada oportunidad.
Adems de estas normas, se ha dado pasos en las siguientes reas:
a) Transparencia de las compras: se ha suscrito un convenio entre el MINDEF y CONSUCODE, y se ha impartido directivas que regulan y uniformizan las adquisiciones del
sector defensa dentro del marco de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Todas las adquisiciones de bienes y servicios para las FFAA son publicadas en el Diario
Oficial El Peruano y en la pgina web del MINDEF.

75

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

b) Profesionalizacin de las FFAA: se est fusionando las diferentes escuelas de calificacin

(Inteligencia, Pilotos, Fuerzas Especiales). Adems, se viene ejecutando convenios con
universidades para la formacin de Cadetes y Oficiales en carreras de pregrado y
posgrado.
c) Participacin en operaciones de mantenimiento de paz de la ONU: la recuperacin de
la capacidad operacional de las FFAA ha permitido volver a participar despus de 30 aos
en operaciones que se han llevado a cabo en Hait, Costa de Marfil, Liberia, Sudn,
Chipre, Eritrea-Etiopa, Congo y Burundi. Con ello el Per se ha reinsertado como
miembro activo en la Comunidad de Seguridad Internacional. Se ha creado el Centro de
Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz (CECOPAZ) que tiene como misin
instruir y entrenar al personal de las FFAA, de la PNP y representantes de la sociedad
civil en operaciones de paz, con la finalidad de integrarlos a las misiones de paz de la ONU
(Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, 2006).

POLTICA 26
PROMOCIN DE LA

TICA Y LA TRANSPARENCIA Y ERRADICACIN DE LA CORRUPCIN,

EL LAVADO DE DINERO, LA EVASIN TRIBUTARIA Y EL CONTRABANDO EN TODAS SUS

FORMAS

En 2002 se aprob una nueva ley para la Contralora General de la Repblica (CGR) que
establece un sistema de eleccin del Contralor que asegura una mayor autonoma respecto
al Poder Ejecutivo; ste lo propone y el Poder Legislativo lo aprueba. Establece tambin que
no se puede removerlo durante su periodo, salvo causa justificada y un complicado trmite
legal. Otra reforma legal importante dispuso que todos los auditores internos dependan de
la CGR y no de la institucin en la que laboran; incluso sus honorarios han sido trasladados
en el presupuesto, lo que les otorga mayor independencia.
El funcionamiento del Portal del Estado Peruano corresponde a una de las metas de esta
poltica de Estado, particularmente la seccin denominada Transparencia-MEF (http://
[Link]/gobiernocentral/) que contiene informacin sobre
ejecucin presupuestal, recaudacin, proveedores, fondos y bienes inmuebles del Estado,
Cuenta General de la Repblica, ejecucin de proyectos de inversin, deuda externa e
interna, convenios de administracin por resultados, convenios de estabilidad jurdica,
FONAFE, etc. La informacin de la ejecucin presupuestaria y financiera de las unidades
ejecutoras (UEs) del Gobierno Central es la registrada en el SIAF del sector pblico que,
desde enero de 1999, se ha constituido en un sistema oficial de registro de las operaciones
de gasto e ingreso de las UEs (589 en el ao 2003), as como en un medio de pagadura del
Tesoro Pblico.
En el Portal del Estado Peruano destaca por su forma de presentacin que facilita la
vigilancia ciudadana, la Consulta amigable (SIAF-SP), un mdulo que contiene el Presu-

76

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

puesto Institucional de Apertura (PIA), el calendario mensual asignado e informacin sobre

la ejecucin de gasto (montos devengados) de todas las UEs del Gobierno Nacional y de los
Gobiernos Regionales. Se puede consultar informacin mensual desde el ao 1999. Los
datos se actualizan en los primeros das de cada mes para incorporar los montos del mes
anterior. La informacin responde a las preguntas: Quin gasta? (sectores), para qu se
gasta? (funciones-programas), con qu financian los gastos? (fuentes), en qu se gasta?
(grupo de gasto), dnde se gasta? (departamentos), cundo se efectu el gasto? (meses),
y, en el caso de los programas sociales, a qu servicios puedo acceder?
En otro terreno que est en el centro de esta poltica, cabe recordar que el Gobierno
de Transicin instal la Iniciativa Anticorrupcin y estableci un sistema de Procuradores
Anticorrupcin. Desde entonces, se ha detenido y procesado a un buen nmero de personas
que pertenecieron a altas esferas del poder, de las cuales 30 han recibido sentencias. Desde
el 2001, ingresaron al Fondo Especial de Administracin de los Dineros Obtenidos Ilcitamente en Perjuicio del Estado (FEDADOI) ms de S/. 153 millones, de los cuales S/. 80
millones ingresaron el 2002. Se ha detectado e inmovilizado cuentas bancarias en el
extranjero por unos US $ 300 millones y se ha repatriado ms de US $ 150 millones.
Funciona actualmente una Comisin de Lucha contra los Delitos Aduaneros y la
Piratera, integrada por 22 instituciones pblicas y privadas y que tiene como antecedente
a la Comisin de Lucha contra el Contrabando y la Defraudacin de Rentas de Aduana creada
en diciembre del 2001. Durante el ao 2005 formul su Plan Estratgico y constituy un
Comando Central encargado del planeamiento conjunto y la coordinacin de las acciones
operativas, as como Comandos Regionales en Tacna, Puno, Tumbes, Piura y Arequipa. A
diciembre de 2005 haba incautado mercadera ilegal por un valor de US $ 141617.568; no
se tiene informacin sobre qu proporcin representa este monto del volumen total de
mercadera ilegal. Un ao atrs, en octubre de 2004, se cre cinco fiscalas provinciales
penales especializadas en delitos aduaneros en los Distritos Judiciales de Lima, Cono Norte,
Callao, Puno y Tacna. Tambin se ha capacitado a ms de 1.500 personas mediante el
Programa de Generacin de Empleo Fronterizo en las zonas de Puno y Tacna, para su
insercin en actividades econmico-productivas, en los sectores agroindustrial, acucola,
alpaquero y confecciones.
En cuanto a la evasin tributaria, la SUNAT puso en prctica dos lineamientos:
1) Fiscalizar e inscribir a las personas naturales que sin estar registradas (informales) realizan
operaciones gravadas. Esto permiti que el nmero de contribuyentes inscritos pasara de
1.935 en setiembre de 2000 a 3.450 en noviembre de 2005. 2) Reducir el incumplimiento
de los contribuyentes que tienen RUC pero que no declaran parcial o totalmente sus
operaciones afectas. Esto puede ser medido a travs de la tasa de morosidad.
En este periodo se ha aprobado varias normas que tienen como finalidad fortalecer los
controles y establecer sanciones. Adems de las leyes relacionadas con la CGR, se aprob
la Ley N 28024, publicada en julio de 2003, que regula la gestin de intereses en la

77

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

administracin pblica para asegurar la transparencia en las acciones del Estado, y la Ley N
28008, sobre delitos aduaneros.
El compromiso de las organizaciones de la sociedad civil del Foro se concret principalmente a travs de la participacin en comisiones que tienen una misin anticorrupcin. La
MCLCP particip en la Comisin de tica y Transparencia del MIMDES y en la Comisin de
Transparencia y Fiscalizacin del Programa de Apoyo al Sector Habitacional (PASH) del
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. El CONEP, en el Consejo Nacional
Anticorrupcin que funciona en el Ministerio de Justicia, mientras que la SNI integra la
Comisin de Lucha contra el Contrabando, el Comit Consultivo de Tributos Internos y el
Comit de Asuntos Aduaneros
Los avances en el fortalecimiento de las instituciones de control y los mecanismos
orientados a profundizar la transparencia contrastan con la persistencia de prcticas de
nepotismo y la utilizacin de cargos pblicos con fines particulares.
El Estado ha mostrado muchas limitaciones para combatir una gama que parece ser
cada vez ms amplia de delitos econmicos, que incluye contrabando interno de
combustible, piratera, tala ilegal de madera y la produccin de droga (de la cual se ocupa la
poltica 27). En ellos estn involucrados grandes mafias pero tambin sectores de la
poblacin que viven de estas prcticas.

POLTICA 27
ERRADICACIN DE LA

PRODUCCIN, EL TRFICO Y EL CONSUMO ILEGAL DE DROGAS

Al 2005 los cultivos de hoja de coca (incluyendo los destinados a usos lcitos, que son una
minora) llegan a 48.200 hectreas, lo que significa que han disminuido en 4% respecto al ao
anterior, segn un reporte de la Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito (UNODC)
presentado en Bogot. En el mismo lapso se produjo una reduccin del 8% en Bolivia, donde
los cultivos pasaron de 27.700 hectreas en 2004 a 25.400 el 2005. Por el contrario, el rea
sembrada en Colombia creci 8%. Entre el 2002 y el 2006, ms de diez mil hectreas de coca
fueron erradicadas anualmente, en su mayor parte por el Estado y en menor proporcin por
iniciativa de los productores. Sin embargo, el indicador de nmero de hectreas sembradas
tomado por s solo ha perdido relevancia ya que la productividad de los sembros ha venido
incrementndose. La produccin potencial de hojas de coca al 2004 se acerca a 100 mil
toneladas mtricas: 53.317 en el valle del ro Apurmac y Ene (VRAE), 16.737 en el Alto
Huallaga, 18.507 en La Convencin y Lares, y 9.000 dedicados al consumo tradicional. Por
otro lado, como se aprecia en el Congreso, en este momento no hay un consenso a nivel de
los partidos respecto a este tema; incluso los productores de hoja de coca han alcanzado
alguna representacin parlamentaria.

78

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Existe una Estrategia Nacional contra las Drogas 2002-2007 que se basa en cuatro ejes:
a) reduccin del consumo de drogas y rehabilitacin de los dependientes de drogas; b)
interdiccin y represin al trfico ilcito de drogas y delitos conexos; c) desarrollo alternativo
y cuidado del medio ambiente y recuperacin de ecosistemas degradados; d) erradicacin
de cultivos ilcitos en cumplimiento de la legalidad. La estrategia comprende los siguientes
programas: Prevencin del Consumo de Drogas y Rehabilitacin del Drogodependiente;
Interdiccin, Lavado de Dinero y Delitos Conexos; Desarrollo Alternativo; y Cuidado del
Medio Ambiente y Recuperacin de Ecosistemas Degradados.
En junio de 2003 se aprob la Ley N 28002 que modifica el Cdigo Penal (artculos 296
al 299) en materia de trfico ilcito de drogas (promocin del trfico ilcito de drogas, formas
agravadas, micro comercializacin o produccin y posesin no punible) e incorpora el
artculo 296-A sobre pena privativa de la libertad para quien promueve, favorece, financia,
facilita o ejecuta la comercializacin y cultivo de amapola y marihuana y su siembra
compulsiva.
Resultados alcanzados por el MININTER entre enero de 2002 y diciembre de 2005:
Se decomis un total de 182.752 kg. de droga: 25.735 kg. de PBC, 26.770 kg. de
clorhidrato de cocana, 128.485 kg. de marihuana, 427 kg. de opio, 415 kg. de ltex de
amapola, 30 kg. de herona, 6 kg. de morfina, 884 kg. de alcaloide de opio y 99.114 kg.
de materia prima (semilla de amapola, semilla de marihuana y hoja de coca).
Se destruy 1.307 kg. de amapola, 63.425 kg. de marihuana, 60.383 kg. de hoja de coca
seca as como 5.711 pozas de maceracin de PBC y 33.392 hectreas de cultivos de hojas
de coca.
Se captur a 8.535 personas dedicadas al trfico ilcito de drogas.
Se ha fiscalizado un total de 1818.585 kg. de insumos qumicos destinados al trfico ilcito
de drogas.

En el 2004 se moderniz la normatividad para el control de qumicos ligados a la

produccin ilcita de drogas con la aprobacin de una nueva ley; su reglamento fue aprobado
el ao 2005. PRODUCE participa como ente tcnico normativo en el control de las fbricas
de explosivos de uso civil y en controles especiales como el caso del alcohol metlico y viene
cumpliendo funciones de Secretara Tcnica de la autoridad nacional encargada de velar por
el cumplimiento de la convencin de armas qumicas. En la actualidad viene desarrollando
tambin, con la SUNAT, el Registro nico de Usuarios de Insumos Qumicos y Productos
Fiscalizados, que permitir, a las autoridades de la DIRANDRO-PNP, SUNAT y PRODUCE
y Direcciones Regionales de la Produccin Fiscales Antidrogas, as como a los Fiscales
Antidrogas, contar con informacin en tiempo real sobre las sustancias bajo rgimen de
control, as como conformar una red de comunicacin entre autoridades. Asimismo, se
formul el proyecto de reglamento que desarrolla un sistema para el control de la

79

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

comercializacin y uso del alcohol metlico, en el que interactan los Gobiernos locales, la
PNP, PRODUCE, las Direcciones Regionales de la Produccin y SUNAT-Aduanas. El
establecimiento de una nueva normatividad demand desarrollar un Programa Nacional de
Difusin y Capacitacin para el sector pblico y para el sector empresarial, que se inici en
octubre de 2005.
Lo positivo es que las ventas de las organizaciones de productores relacionadas con el
desarrollo alternativo se han ido incrementando y sus mercados se han ido expandiendo.
Como expresin de esta tendencia, cabe mencionar que las ventas de las organizaciones de
productores de Cusco, Puno, Valle Ro Apurmac, Ucayali, Hunuco y San Martn apoyadas
por UNODC, pasaron de US $ 20 millones a 35 millones anuales entre el 2000 y el 2004. Los
productos comprendidos son: caf grano verde, manteca y licor de cacao, conserva de
palmito, aceite crudo de palma. Asimismo, el Programa de Desarrollo Alternativo ha
realizado alrededor de 200 obras de infraestructura social bsica y econmica (centros
educativos, sistemas de agua potable, caminos vecinales, redes elctricas, puentes carrozables, etc.) por ao entre el 2001 y el 2005, en los siguientes valles: Huallaga Central-Bajo
Huallaga-Alto y Bajo Mayo, Alto Huallaga, Aguaytia, Pichis-Palcazo-Pachitea-Satipo, y ro
Apurmac-Ene (VRAE).

POLTICA 28
PLENA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIN

Y DE LOS DERECHOS HUMANOS Y ACCESO A LA

JUSTICIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL

Entre noviembre de 2003 y marzo de 2004, se desarroll el Acuerdo Nacional por la Justicia
convocado por el Presidente del Poder Judicial. Se realizaron audiencias y reuniones tcnicas
en Ayacucho, Cusco, Arequipa, Chiclayo, Iquitos, Lima, Trujillo e Ica; en ellas, autoridades
regionales y locales, jueces, fiscales y diferentes representantes de organizaciones de la
sociedad civil debatieron sobre el modelo de justicia que requiere el pas y abordaron los
siguientes temas: fortalecimiento de la autonoma e independencia del Poder Judicial; acceso
a la justicia; lucha contra la corrupcin; gobierno y organizacin descentralizada del Poder
Judicial; presupuesto judicial; personal y recursos humanos; modernizacin de reas prioritarias de la justicia; enseanza del derecho y formacin del magistrado; y manejo adecuado
de la carga procesal.
En el mismo ao, mediante Ley N 28083, se cre la Comisin Especial de Reforma
Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) con la finalidad de elaborar el Plan
Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Esta comisin estuvo
compuesta por el Presidente del Poder Judicial, el Fiscal de la Nacin, el Presidente del
Consejo Nacional de la Magistratura, el Presidente de la Academia de la Magistratura, el
Ministro de Justicia, el Defensor del Pueblo y un representante del Tribunal Constitucional,
de la Comisin de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la Repblica, de los

80

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Colegios de Abogados del Per, de las Facultades de Derecho y cinco representantes de la

sociedad civil, elegidos por el Acuerdo Nacional. Para efectuar su tarea, la CERIAJUS contaba
con las recomendaciones dadas por el Acuerdo Nacional por la Justicia. Su trabajo fue
organizado en siete reas temticas: a) acceso a la justicia; b) polticas anticorrupcin; c)
modernizacin de los despachos de jueces y fiscales; d) recursos humanos; e) gobierno,
administracin y presupuesto; f) predictibilidad y jurisprudencia; g) reforma del sistema
penal.
La CERIAJUS concluy que el sistema judicial se encuentra en considerable medida
colapsado, como consecuencia de un Poder Judicial desbordado ante las demandas y la
morosidad de las respuestas, un sistema penitenciario imposibilitado de resocializar al
interno, la inexistencia de una autntica carrera judicial y la falta de instancias y espacios de
coordinacin interinstitucional. A esto se agrega la poca credibilidad que tiene el Poder
Judicial; segn una encuesta realizada por Apoyo, Opinin y Mercado S.A. (El Comercio,
2006)27, el 57% de la poblacin cree que el Poder Judicial es nada confiable, 32% poco
confiable, 7% algo confiable, 2% confiable y 2% no precis.
Segn un informe realizado por evaluadores independientes28, slo el 25% de las
recomendaciones del CERIAJUS se habra cumplido. En cuanto al acceso a la justicia se estn
empleando demandas formato para procesos de alimentos; la eliminacin de tasas judiciales
para personas de escasos recursos est en proceso; el formato para solicitar auxilio judicial
y facilitar el trmite se realiz de manera inadecuada debido a la exigencia de muchos
requisitos; y se ha cumplido parcialmente con la creacin de juzgados de paz. Respecto a la
modernizacin de los despachos, se ha iniciado el sistema de integracin judicial y el sistema
de expedientes digitalizados. Y se ha incrementado el presupuesto del Poder Judicial.
Entre las leyes aprobadas por el Congreso de la Repblica a iniciativa de la CERIAJUS est
la Ley N 28457 que regula el proceso de filiacin judicial de paternidad extramatrimonial,
la Ley N 28439 sobre los derechos de los hijos alimentistas, la Ley N 28494 que da carcter
de ejecucin a las conciliaciones en las que interviene el fiscal de familia, la Ley N 28531
referida a la competencia, reglas y plazos del procedimiento contenciosos administrativo; la
Ley N 28517 que faculta al Consejo Nacional de la Magistratura a reabrir procesos
disciplinarios a magistrados reincorporados por acciones de amparo, y la Ley N 28545
referido a la eleccin popular de los jueces de paz. No obstante, uno de los grandes temas
pendientes es la Ley de Carrera Judicial que regule el ingreso a la magistratura, sus diferentes
etapas de desarrollo y su conclusin, en base a principios ticos y el reconocimiento de
mritos. Esta ley es necesaria para reformar el sistema de administracin de justicia.

Publicada en El Comercio del 17 de setiembre de 2006.

Justicia Viva, proyecto de un consorcio integrado por el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Facultad de Derecho de la Universidad
Catlica del Per, que cuenta con el financiamiento de USAID.

27
28

81

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

TABLA 12. ANLISIS EN CIFRAS DE PROBLEMAS DIAGNOSTICADOS POR LA CERIAJUS

Acceso a la justicia

Problemas

Provisionalidad

Cantidad de jueces por cada cien mil habitantes (setiembre 2004)

6,2

Cantidad de fiscales por cada cien mil habitantes (setiembre 2004)

6,1

Cantidad de jueces de paz por cada cien mil habitantes (setiembre 2003)

18

Cantidad de defensores de oficio por cada cien mil habitantes (setiembre 2003)

0,9

Cantidad de Centros de Conciliacin Gratuitos del Ministerio de Justicia

29

Carga procesal

Poblacin
penitenciaria

Cantidad

En el Poder Judicial (junio 2004)

27%

En el Ministerio Pblico (febrero 2004)

35%

Expedientes ingresados por juez en el 2003

680

Expedientes ingresados a las fiscalas supremas en el 2003

10,951

Expedientes ingresados a las fiscalas superiores en el 2003

91,296

Poblacin penal con sentencia

29,6%

Poblacin penal masculina con sentencia

27,3%

Poblacin penal femenina con sentencia

2,2%

Poblacin penal sin sentencia

70,4%

Poblacin penal masculina sin sentencia

65,5%

Poblacin penal femenina sin sentencia

4,9%

Poblacin penal total

30,745

Fuente: Proyecto Justicia Viva

La reforma de la administracin de justicia pasa por mejorar el papel que debe cumplir
el Consejo Nacional de la Magistratura en la seleccin, nombramiento y ratificacin de los
jueces y fiscales, as como el de la Academia de la Magistratura en su formacin y
capacitacin.
En noviembre de 2003 entr en vigencia la Convencin sobre la Imprescriptibilidad de
los Crmenes de Guerra y los Crmenes de Lesa Humanidad que obliga a adoptar las medidas
necesarias para lograr la extradicin de las personas involucradas en estos hechos y evita la
prescripcin de la accin penal en los crmenes antes mencionados.
De otro lado, a finales del Gobierno pasado se present el Plan Nacional de Derechos
Humanos 2006-2010 elaborado por el Consejo Nacional de Derechos Humanos del

82

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Ministerio de Justicia y los Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Salud, Educacin,

Defensa, Interior y Relaciones Exteriores. Participaron tambin el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos
y las Iglesias. Este documento contiene lineamientos estratgicos para institucionalizar el
enfoque de derechos humanos en las polticas pblicas y para difundir los derechos humanos
en las instituciones pblicas y privadas. Asimismo, busca asegurar la vigencia de los derechos
humanos e implementar polticas afirmativas a favor de los ciudadanos de mayor vulnerabilidad, en condiciones de igualdad de trato.
La Defensora del Pueblo ha logrado una amplia presencia en el territorio nacional y
segn una encuesta de Apoyo, Opinin y Mercado S.A.29 cuenta con el 57% de aprobacin
de la opinin pblica. Tiene equipos especializados en distintas esferas: monitoreo de
conflictos sociales, defensa del consumidor, derechos carcelarios, asuntos referidos al
cultivo de la hoja de coca, observacin electoral, entre otros, lo que le ha permitido actuar
en colaboracin con entes gubernamentales cuando ha sido necesario. Las reas que ms
atiende son administracin estatal y derechos humanos, lo cual pone en evidencia el
importante papel que juega en la intermediacin entre la sociedad y el Estado y en la defensa
de los derechos humanos.

POLTICA 29
ACCESO A LA INFORMACIN,

LIBERTAD DE EXPRESIN Y LIBERTAD DE PRENSA

Durante el periodo, el Gobierno puso nfasis en el restablecimiento de la libertad de prensa,

en la facilitacin de la comunicacin y en la libre difusin de ideas e informacin. Sin embargo,
se presentaron algunas denuncias sobre presiones del Gobierno, agravios a la prensa,
espionaje a periodistas y uso indebido de los medios estatales con fines propagandsticos y
partidarios. Tambin se ha denunciado el asesinato de periodistas que participaban en
investigaciones dirigidas contra determinadas mafias y se ha sealado que el Estado, en
ciertos casos, no ha estado en condiciones de garantizar que se haga justicia.
La autorregulacin tica que se espera de los medios de comunicacin en funcin de
atender el derecho de la poblacin al libre acceso a la informacin deja mucho que desear.
El papel de los medios es puesto continuamente en cuestin debido al rol que juegan varios
de ellos, que no contribuye a la educacin ciudadana. El Foro del Acuerdo Nacional invit
al Consejo Nacional de la Prensa a suscribir las polticas de Estado, lo que ste hizo en calidad
de testigo.
Actualmente, todos los ministerios disponen de pginas web que se actualizan constantemente. Las principales decisiones son publicadas en estos canales, incluyendo adquisicio-

29

Publicada el 18 de setiembre de 2006 en el diario El Comercio.

83

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

nes, medidas administrativas y disposiciones de carcter legal. Asimismo, se cre el Portal

del Estado Peruano ([Link] ), en el que se puede encontrar desde el directorio
y enlaces de las instituciones estatales hasta trmites y servicios en lnea; y el Portal de
Servicios al Ciudadano y Empresas en el que se encuentran los servicios y trmites de la
administracin pblica.
Se aprob la Ley N 28076, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
(texto nico ordenado aprobado por Decreto Supremo N 043-2003-PCM, publicado en
abril de 2003), cuya finalidad es promover la transparencia de los actos del Estado y regular
el derecho fundamental del acceso a la informacin consagrado en el numeral 5 del artculo
2 de la Constitucin Poltica del Per. Esta ley garantiza que cualquier persona pueda
solicitar informacin del Estado, aun siendo menor de edad o extranjero; seala que se
puede acceder a toda informacin que haya sido creada, obtenida o modificada, o que est
en posesin de cualquier entidad pblica, incluyendo la de las empresas privadas que prestan
servicios pblicos; y obliga a que instituciones tradicionalmente secretas como las FFAA
y la PNP respondan directamente a las solicitudes de informacin sin intervencin del
Ministerio de Defensa. Tambin precisa las condiciones para que la informacin sea
considerada secreta, confidencial o reservada, en particular cuando se trata de temas de
seguridad nacional. A partir de esta ley, se ha incrementado la informacin que las entidades
pblicas (del Gobierno Central, Regional o Local) deben mostrar en sus portales electrnicos y se ha reducido los plazos para cumplir con esta obligacin.
CUADRO 7. CLASIFICACIN DE LA INFORMACIN DEL ESTADO
Informacin pblica que se puede solicitar

Informacin perteneciente al mbito privado o que no

se puede solicitar

Remuneracin de funcionarios pblicos

Salud personal de un funcionario

Informacin sobre adquisiciones de bienes y servicios

Informacin sobre el estado de un procedimiento administrativo en trmite

Actividades oficiales de las entidades pblicas

Expedientes judiciales an en pleno proceso ante el Poder Judicial

Currculo de altos funcionarios

Orientacin sexual de una persona

Contratos de profesores de universidades pblicas

Informacin sobre Defensa Nacional

Declaraciones Juradas de funcionarios pblicos

Informacin bancaria protegida por el secreto bancario

Informacin sobre los das trabajados por un funcionario

Informacin clasificada previamente como secreta, reservada o confidencial. Las razones para clasificar la informacin estn tipificadas en la Ley

Informacin sobre el nmero de discapacitados que emplea una entidad pblica

Informacin que la entidad no posea

84

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

En junio del 2003 se cre la Comisin Multisectorial para el Desarrollo de la Sociedad

de la Informacin - CODESI30 (RM N 181-2003-PCM). Mediante un esfuerzo consensuado
por los sectores pblico, privado, acadmico y por la sociedad civil, se elabor el Plan de
Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en el Per-Agenda Digital Peruana, que fue
aprobado en junio del 2006 (DS N 031-2006-PCM). Se ha creado una Comisin Multisectorial para su seguimiento y evaluacin.

POLTICA 30
ELIMINACIN DEL

TERRORISMO Y AFIRMACIN DE LA RECONCILIACIN NACIONAL

Esta poltica fue propuesta en el Foro a raz de un atentado ocurrido el ao 2003 que llam
la atencin sobre el espacio que an tenan los actos de violencia en el escenario nacional pese
al fin de la guerra interna. Se constata especialmente en el valle del ro Apurmac-Ene
(VRAE) la permanencia de remanentes de grupos terroristas que han redefinido su rol de
modo que protegen al narcotrfico a cambio de recursos y facilidades para su supervivencia.
En este periodo, los procesos a los integrantes de las organizaciones terroristas se han
venido desarrollando en el Poder Judicial. Entre los aos 2004-2005, la Comisin Multisectorial de Alto Nivel encargada del seguimiento de las acciones y polticas del Estado en los
mbitos de la paz, la reparacin colectiva y la reconciliacin nacional (CMAN)31 despleg una
intensa labor. Se aprob el Plan de Reparaciones, sin embargo, no se ha avanzado
sustancialmente en su puesta en prctica pues los fondos asignados fueron transferidos a los
ministerios para su ejecucin recin a fines del 2005. El Reglamento de la Ley de Reparaciones aprobado en noviembre del 2005 establece, entre otros aspectos, la procedencia de
reparaciones econmicas individuales. Por otro lado, se prest atencin prioritaria a las
zonas afectadas por la violencia en el marco de la ejecucin de programas de apoyo social,
como un medio adicional de reparacin; de aqu la eleccin de la comunidad de Chuschi en
Ayacucho para dar inicio al programa Juntos.
La MCLCP difundi las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin,
y organiz junto con la Defensora del Pueblo y el Movimiento Ciudadano Para Que No
Se Repita la Caminata por la Paz y Solidaridad y el Gran Quipu de la Memoria; igualmente
apoy a la CMAN y la aprobacin de la Ley de Reparaciones, y actualmente promueve su
reglamentacin an pendiente. El CONEP llev a cabo programas de motivacin y
capacitacin sobre la responsabilidad de las Iglesias evanglicas en la reconciliacin nacional;

30
Miembros Plenos: PCM, Secretara de Gestin Pblica PCM, MTC, MINEDU, MEF, RREE, ANR, CND, CONCYTEC, INEI, INDECOPI,
INICTEL, OSIPTEL. Invitados: CONAJU, PUCP, Consejo Privado para la Agenda Digital, Red Cientfica Peruana, Telefnica del Per.
31
Creada por Decreto Supremo N 011-2004-PCM, y encargada de los Programas de Plan Integral de Reparaciones, de conformidad
con la Ley N 28592. Adscrita al Ministerio de Justicia desde octubre de 2005, mediante DS N 082-2005-PCM.

85

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

tambin particip en el Movimiento Ciudadano Para Que No Se Repita y en sus acciones de

seguimiento a las recomendaciones de la CVR.

POLTICA 31
SOSTENIBILIDAD FISCAL Y

REDUCCIN DEL PESO DE LA DEUDA

Durante el periodo 2001-2005 el dficit del sector pblico no financiero fue en promedio
1,7% del PBI, presentndose una tendencia decreciente en su trayectoria pasando de 2,5%
en el 2001 a 0,7% en el 2005. Esta reduccin se explica, de un lado, por una razn positiva:
mayores ingresos, en la medida que la presin tributaria creci en 1,3% del PBI y, por otro
lado, por una razn negativa: un incremento en el ahorro primario de los municipios que se
explica por su debilidad para generar proyectos de inversin (ese ahorro, que se entiende
mejor si se considera que recibieron transferencias crecientes, lleg a triplicarse, pasando
de 0,1% en 2001 a 0,3% del PBI en 2005).
El saldo de la deuda pblica viene descendiendo desde niveles superiores al 55% del PBI
en 1994. Pas de un nivel de 46,9% del PBI en el 2002 a 38,5% del PBI en el 2005 en un
contexto de apreciacin de las divisas. Tres factores destacan en esta tendencia: la
disminucin del dficit fiscal del sector pblico no financiero, como resultado de un manejo
ms responsable del gasto pblico y en cumplimiento de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal; la ejecucin de un programa de privatizaciones de empresas pblicas;
y la renegociacin de la deuda pblica externa en el marco del Plan Brady (1997), que
permiti un descuento importante de la deuda atrasada con la banca privada internacional.
Un importante cambio en el manejo de la deuda fue una mayor participacin de la deuda
interna en el periodo 2001-2005, disminuyendo la participacin de la deuda externa sobre
el total de 89% en el periodo de 1993-2000 a 78% en el ltimo quinquenio. Esta mayor
participacin del mercado interno de bonos ha tenido un impacto positivo en el desarrollo
del mercado de capitales y reducido la vulnerabilidad de la deuda pblica ante variaciones
en el tipo de cambio.
El saldo de la deuda pblica alcanz los US $ 30.033 millones a fines de 2005, lo cual
equivale a un aumento en trminos absolutos de US $ 5.760 millones respecto al ao 2000.
Sin embargo, en trminos de PBI, que es lo relevante en el anlisis de sostenibilidad, ha
disminuido en 6,8%, desde un nivel de 45,4% del PBI en 2000 a 38,5% del PBI al cierre de
2005. La deuda pblica externa, en particular, disminuy 7% mientras que la deuda pblica
interna aument en 0,2%. Segn el tipo de acreedor, la deuda pblica externa est
conformada principalmente por bonos (US $ 8,410 millones), organismos internacionales
(US $ 8.026 millones) y Club de Pars (US $ 5.827 millones). Esto significa una menor
presin de intereses sobre el dficit fiscal y una menor presin de las amortizaciones sobre
el financiamiento del sector pblico.

86

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Los desembolsos externos acumulados, es decir, el financiamiento nuevo proveniente de

fuentes crediticias externas y el obtenido de los mercados financieros internacionales,
ascendieron a US $ 11.660 millones para el periodo 2001-2005. De estos recursos, US $ 2.065
millones se utilizaron para financiar proyectos de inversin y US $ 9.596 millones para libre
disponibilidad. Los desembolsos internos de mediano y largo plazo obtenidos por el Gobierno
Central ascendieron a US $ 4.349 millones. Una gran parte de estos desembolsos corresponde
a la emisin de Bonos Soberanos que alcanzaron un monto de US $ 3.810 millones.
En el periodo 2001-2005, el servicio de la deuda pblica promedio anual alcanz el 5,7%
del PBI, considerando los prepagos de la deuda pblica externa efectuados en agosto y
diciembre de 2005 que elevaron el servicio del 2005 hasta 7,9% del PBI, como resultado de
los altos montos de los prepagos al Club de Pars y a la Japan Peru Oil Corporation (JAPECO).
Esto permitir un alivio en el servicio de la deuda pblica de US $ 515 millones en promedio
anual en el periodo 2006-2009. Si se considera el carcter excepcional de los prepagos y, en
vista de la necesidad de comparaciones del servicio en el tiempo, se los resta del servicio del
2005, ste desciende a 4,9% del PBI y el promedio del quinquenio a 5,1% del PBI.
El servicio ajustado del quinquenio (5,1% del PBI) es inferior a los servicios promedios
de las dos dcadas anteriores. Esto se debe a la reduccin de las tasas de inters en el sistema
financiero internacional (Libor32 a tres meses a 2,4%) y a un manejo ms disciplinado y
responsable de las finanzas pblicas. En la dcada del ochenta, el servicio de la deuda pblica
alcanz el 10,6% del PBI en promedio anual, como consecuencia de altas tasas de inters
en el mercado internacional (Libor a tres meses a 9,9%) y a un manejo irresponsable de la
poltica fiscal. En los aos noventa, el servicio promedio descendi a 5,4% del PBI debido
a la disminucin de las tasas de inters internacional (Libor a tres meses a 5,3%) y a que se
inici un periodo de manejo disciplinado del gasto pblico.
Estos prrafos resean la gestin de la deuda tal como consta en el Informe Preelectoral
PCM-MEF. La tendencia va en el sentido de la poltica 31 en lo que se refiere a la reduccin
del peso de la deuda. Sin embargo, vista desde su relacin con el conjunto de las polticas de
Estado, particularmente con aquellas que corresponden al objetivo Equidad y Justicia Social,
se observa que una proporcin importante de los ingresos se destina al pago de los
compromisos adquiridos mientras que persiste un serio dficit de consumo que compromete el desarrollo de las capacidades humanas, particularmente en la infancia.

Por definicin, la tasa Libor (London interbank offer rate) es la tasa promedio que queda fijada por las operaciones realizadas por los
ms importantes bancos europeos diariamente a las 11:00 am (hora de Greenwich) en el mercado de Londres. Podra decirse que la
tasa Libor refleja el costo que tienen los bancos para financiar sus recursos en dlares en el mercado.
32

87

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

CUADRO 8. RESUMEN DE INDICADORES CLAVES DEL OBJETIVO IV

Poltica

Meta

Situacin actual

24

100% de los ministerios y organismos pblicos descentralizados, 50% de los Gobiernos Regionales y
10% de los Gobiernos Locales han implementado
un sistema de gestin y evaluacin de calidad.

Sistemas de gestin de calidad son la excepcin

(SUNAT, por ejemplo).

25

Culminacin de la reorganizacin del Ministerio de

Defensa, conforme a su Ley Orgnica. Los integrantes de las FFAA estarn en condiciones de participar en las elecciones.

Reorganizacin del MINDEF en curso. Los miembros de las FFAA votaron por primera vez en las
elecciones del 2006.

26

Portal del Estado Peruano perfeccionado y actualizado.

Portal mejorado y actualizado.

27

Disminucin anual de los cultivos ilcitos hasta llegar a 12 mil hectreas (meta sin plazo establecido).

Ms de 40 mil hectreas de cultivos de coca para

usos ilcitos.

28

Indicador: confiabilidad del Poder Judicial.

89% de la poblacin cree que el Poder Judicial es

nada o poco confiable.

29

Ningn acto de censura de prensa.

Ningn acto de censura de prensa.

30

Atencin integral de las secuelas de violencia y la

reparacin a las vctimas (poltica especfica, no
meta).

Se aprob el Plan de Reparaciones pero no se lleg a transferir los fondos.

31

1,5% de dficit fiscal.

Pas de 2,5% en el 2001 a 0,7% en el 2005

88

Objetivo IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

CONCLUSIONES

1) Las polticas de Estado relacionadas con la democracia (funcionamiento del Estado de

derecho, subordinacin de las FFAA al poder constitucional, libertad de prensa)
bsicamente se han cumplido. An hay mucho por hacer para que la poblacin supere
su desconfianza respecto a las principales instituciones del sistema poltico. El fortalecimiento de los partidos y su efectiva presencia nacional resulta una cuestin fundamental.
2) El mayor dficit se concentra en las polticas que corresponden al objetivo Equidad y
Justicia Social. Ha habido una mejora en el nivel de ingresos de los ms pobres, cuya lnea
de base era extremadamente baja. Alrededor del 60% de la poblacin ocupada gana en
promedio ingresos menores a los necesarios para cubrir la canasta bsica de consumo;
en el caso de la Sierra y Selva, dicho porcentaje bordea el 80%. La desnutricin crnica
en menores de cinco aos tiende a disminuir pero a un ritmo extremadamente lento, en
particular en el mbito rural, donde entre el 2000 y el 2004 (ltimo ao para el cual hay
informacin disponible) se redujo de 40,2% a 39%. Ha habido una mejora marginal en
el porcentaje de estudiantes que terminan primaria con un desempeo suficiente en
comunicacin y matemtica, pero stos siguen siendo una minora. Se ha ampliado el
acceso a los servicios de salud aun cuando no se ha incrementado el presupuesto
correspondiente.
3) Lo ms dinmico en este periodo es el crecimiento econmico, el cual se ha dado por
el impulso del sector privado y tiene visos de sostenerse por varios aos. La estabilidad
econmica ha contribuido de manera sustancial. Los logros en exportaciones han sido
notables. No obstante, es necesario subrayar que este crecimiento se viene dando sin
que la economa peruana haya dado un salto en trminos de competitividad, con una
elevacin de la productividad y/o de las rentas, que siguen concentradas en muy pocos
sectores o segmentos de la economa. Asimismo, persiste una alta tasa de informalidad.
El incremento de la inversin privada no ha sido acompaado por una mejora proporcional en el empleo adecuado, que cay en el perodo 2000-2004 y que aunque ha
empezado a recuperarse no ha llegado todava al 50%.
4) En el terreno del funcionamiento del aparato estatal, destaca el lanzamiento del proceso
de descentralizacin (a pesar de las marchas y contramarchas), el establecimiento de
mecanismos de transparencia, un uso ms extendido de instrumentos que permiten una
mayor eficiencia al Estado y que ste de cabida a la participacin ciudadana, en particular

89

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

a travs de los planes de desarrollo concertado y de los presupuestos participativos. La

modificacin del rgimen de la Ley N 20530 ha sido un paso importante que todava no
ha llegado a aprovecharse para el establecimiento de un rgimen de carrera pblica. Sin
embargo, salvo excepciones, no se ha implementado una gestin por resultados en la
administracin pblica. Las tareas pendientes ms importantes en este mbito son la
implementacin del Sistema y Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y la
aprobacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
5) Existe un desajuste en la asignacin de recursos en el Presupuesto Pblico y las
prioridades establecidas por el Acuerdo Nacional. El presupuesto del sector educacin
y del sector salud siguen estando por debajo tanto de las necesidades como del promedio
destinado por otros pases de ingresos medios como el Per. Igualmente, por el lado de
la recaudacin de recursos, no se ha avanzado lo suficiente en lo que respecta a la
ampliacin de la base tributaria hasta alcanzar una recaudacin no menor al 18% del PBI.
6) El balance debe tomar en cuenta el ritmo de la gestin, que se revela en las fechas de los
distintos acontecimientos. Hay leyes que llegaron a aprobarse, pero casi al final del
anterior periodo gubernamental, de modo que no hubo tiempo de aplicarlas; otras se
aprobaron con anterioridad y, sin embargo, fueron reglamentadas recin en el 2005 o
no llegaron a ser implementadas. La lenta marcha de la administracin pblica con
frecuencia se acentu por continuos cambios de funcionarios, lo que indudablemente
afect el cumplimiento de las polticas de Estado.
7) El Foro del Acuerdo Nacional tiene una responsabilidad que ha sido definida principalmente en tres documentos aprobados con miras al periodo 2006-2011: las Propuestas
para Fortalecer la Gobernabilidad Democrtica, el Pacto de Mediano Plazo por la
Inversin y el Empleo Digno, y el Compromiso por la Mejora Inmediata de la Calidad del
Gasto Fiscal con una Visin de Largo Plazo. Fortalecer la gobernabilidad democrtica,
reconectar la inversin con la generacin de empleo adecuado, evitar la prdida de
capacidades y propiciar el desarrollo humano integral, especialmente en la infancia, son
ejes de accin fundamentales y motivos para renovar el compromiso entre los firmantes
del Acuerdo Nacional.

90

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

REFERENCIAS

ACUERDO NACIONAL
(2002) Acuerdo Nacionalpara trabajar de acuerdo. Lima.
(2005a) Pacto de mediano plazo por la inversin y el empleo digno. Lima.
(2005b) Propuestas para fortalecer la gobernabilidad democrtica. Lima.
(2005c) Compromiso para la mejora inmediata de la calidad del gasto con una visin de largo
plazo. Lima.
Todos estos documentos pueden ser consultados en: [Link]
AROZ, M.
(2006) Apuntes para una agenda interna de competitividad frente a la globalizacin. Economa
y sociedad, 69. Lima, Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).
COMANDO CONJUNTO DE LAS FUERZAS ARMADAS
(2006) Pgina web: [Link]
CONSEJO NACIONAL DEL AMBIENTE (CONAM)
(2006) Informe preparado para el Acuerdo Nacional. En: [Link]
DURAND, F.
(2006) Exposicin en El Otro Per, Seminario organizado por el Congreso de la Repblica.
GERMAN, C.
(2006) Una aproximacin a la migracin internacional calificada. En: http://
[Link]/Fondo Editorial. Volumen publicado en el marco del programa TransMigraRed, Red para la investigacin transnacional y transdisciplinaria de las migraciones.
GONZLEZ DE OLARTE, E.
(2006) Desarrollo Integrador, Descentralizado y Exportador: DIDE. Ensayo preparado para el
VIII Dilogo Democrtico Tendencias y desafos de la democracia peruana en un nuevo
periodo, organizado por el Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, junio del 2006.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA (INEI)
(2006) Informe sobre la situacin de la niez y del adulto mayor. Lima, abril-mayo-junio 2006.
KURAMOTO, J.
(2006) Ciencia, tecnologa e innovacin: Grandes retos... y pequeos logros. Palestra, junio
2006. [Link]

91

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO (MINCETUR)

(2006) Informe preparado para el Acuerdo Nacional. En: [Link]
MINISTERIO DEL TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO (MINTRA)
(2006) Informe preparado para el Acuerdo Nacional. En: [Link]
MONTOYA, M.
(2006) El potencial internacional del Centro Nuclear RACSO. El Comercio, 31 de agosto de
2006.
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTRO (PCM) y MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS (MEF)
(2006) Informe Preelectoral. Administracin 2001-2006. Lima, julio 2006.
ROBINSON, P. y M. L. VALDEZ
(2006) El Acuerdo Nacional y la Agenda Legislativa. Lima, Secretara Tcnica del Acuerdo
Nacional. Tambin en: [Link]
VASSILAQUI, A.
(2006) Se debe replantear la lucha antidrogas? El Comercio, mircoles 27 de setiembre de 2006.
WEBB, R.
(2006) Obras. El Comercio, agosto de 2006.

92

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

NDICES

DE

TABLAS, CUADROS

GRFICOS

Tabla 1.
Tabla 2.
Tabla 3.
Tabla 4.
Tabla 5.
Tabla 6.
Tabla 7.
Tabla 8.
Tabla 9.
Tabla 10.
Tabla 11.
Tabla 12.

Instalacin de Comits de Seguridad Ciudadana ........................................................................................... 15

Evolucin de la incidencia de la pobreza por regiones (2001-2004) .............................................................. 23
Dficit de consumo de hogares segn deciles (2004) .................................................................................... 25
Desempeo suficiente por materia al terminar primaria a nivel nacional ....................................................... 30
Desempeo suficiente al terminar primaria por materia y rea de residencia ............................................... 31
Evolucin de la cobertura del SIS a nivel nacional ......................................................................................... 33
Evolucin del empleo adecuado en Lima (2001-2005) ................................................................................... 35
Desnutricin crnica y anemia en menores de cinco aos ............................................................................. 38
Dficit de infraestructura total (servicios pblicos e infraestructura social) .................................................... 59
Distribucin del gasto del Gobierno Central (2001-2005) ............................................................................... 66
Estructura del gasto pblico por funciones, 2001 - 2005 ................................................................................ 70
Anlisis en cifras de problemas diagnosticados por la CERIAJUS ................................................................ 74

Cuadro 1.
Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
Cuadro 5.
Cuadro 6.
Cuadro 7.
Cuadro 8.

Balance del proceso de descentralizacin ...................................................................................................... 17

Resumen de indicadores claves del Objetivo I ............................................................................................... 20
Avances del Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) para varones y mujeres (2000-2005) ..................... 29
Resumen de indicadores claves del Objetivo II .............................................................................................. 42
Evolucin de los indicadores referidos a comercio exterior ............................................................................ 60
Resumen de indicadores claves del Objetivo III ............................................................................................. 82
Clasificacin de la informacin del Estado ...................................................................................................... 84
Resumen de indicadores claves del Objetivo IV ............................................................................................. 88

Grfico 1. Evolucin de la inversin privada y el empleo adecuado (1990-2005) .......................................................... 36

93

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

94

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

NDICE

DE

SIGLAS

ABREVIATURAS

ACE

Acuerdo de Complementacin Econmica

ADEX

Asociacin de Exportadores

ADRA

Agencia para el Desarrollo y Recursos Asistenciales

AICMA

Accin Integral Contra las Minas Antipersonales

ALADI

Asociacin Latinoamericana de Integracin

ALCA

rea de Libre Comercio de las Amricas

AN

Acuerdo Nacional

APEC

Foro de Cooperacin Econmica del Asia y el Pacfico

ATPDEA

Ley de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de la Pobreza

CAF

Corporacin Andina de Fomento

CAN

Comunidad Andina de Naciones

CCL

Cmara de Comercio de Lima

CCR

Consejo de Coordinacin Regional

CDN

Consejo de Defensa Nacional

CEBAF

Centro Binacional de Atencin en Frontera

CECOSA

Centros comunales de seguridad alimentaria

CEIAJUS

Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de Justicia

CEPLAN

Centro de Planificacin Estratgica

CGR

Contralora General de la Repblica

CGTP

Confederacin General de Trabajadores del Per

CITE

Centros de Innovacin Tecnolgica

CMAN

Comisin Multisectorial de Alto Nivel encargada del segumiento de las acciones y polticas de
Estado en los mbitos de la paz, reparacin colectiva y reconciliacin nacional

CNC

Consejo Nacional de la Competitividad

CND

Consejo Nacional de Descentralizacin

CNS

Consejo Nacional de Salud

CODESI

Comisin Multisectorial para el Desarrollo de la Sociedad de Informacin

CONADIS

Consejo Nacional de la Discapacidad

CONAM

Consejo Nacional del Ambiente

95

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

CONASEC

Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana

CONASEV

Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores

CONCYTEC

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa

CONFIEP

Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas

CONSUCODE

Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

CONVEAGRO

Convencin del Agro Peruano

COPARE

Consejos de Particicin Regional en Educacin

COREDIS

Consejo Regional de Apoyo a las Personas con Discapacidad

CPETI

Comit Directivo Nacional para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil

CTI

Ciencia, tecnologa e innovacin

CYTED

Programa de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo

DNI

Documento Nacional de Identidad

EBI

Educacin bilinge intercultural

ECA

Estndares de calidad ambiental

ENAHO

Encuesta Nacional de Hogares

ENDES

Encuesta Demogrfica y Salud Familiar

ENT

Exportaciones no tradicionales

FAO

Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin

FEDADOI

Fondo especial de los Dineros Obtenidos Ilcitamente en Perjuicio del Estado

FFAA

Fuerzas armadas

FOB

Franco a bordo

FONAGUA

Fondo Nacional del Agua

FONAPE

Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado

FONCODES

Fondo de Cooperacinm para el Desarrollo Social

FONCOMUN

Fondo de Compensacin Municipal

FONDECYT

Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y tecnolgico

I+D

Investigacin y desarrollo

IDL

Instituto de Defensa Legal

IIRSA

Infraestructura de Integracin Regional Sudamericana

INDECOPI

Instituto Nacional de Defenmsa de la Competencia

INEI

Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

INRENA

Instituto Nacional de Recursos Naturales

INTERMESA

Mesa Nacional para Simplificacin de Trmites Municipales para Empresas

IT

ndice tecnolgico

JAPECO

Japan Peru Oil Corporation

JNUDRP

Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Per

LMP

Lmites mximos permisibles

LOPE

Ley orgnica del poder ejecutivo

MARENASS

Proyecto Mnejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur

96

Objetivo I. Democracia y Estado de Derecho

MCLCP

Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza

MEF

Ministerio de Economa y Finanzas

MINDEF

Ministerio de Defensa del Per

MIMDES

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

MINAG

Ministerio de Agricultura

MINEDU

Ministerio de Educacin

MINEM

Ministerio de Energa y Minas

MININTER

Ministerio del Interior

MINJUS

Ministerio de Justicia del Per

MINSA

Ministerio de Salud del Per

MINTRA

Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo

NDI

Instituto Nacional demcrata

OEA

Organizacin de los Estados Americanos

OMC

Organizacin Mundial de Comercio

OMP / OPS

Organizacin Mundial de la Salud / Organizacin Panamericana de la Salud

ONP

Oficina de Normalizacin Previsional

OSB

Organizaciones sociales de base

OSINERG

Organismo Supervisor de la Inversin en Energa

OSITRAN

Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de uso Pblico

PACFO

Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos de Mayor Riesgo

PAMC

Proyecto Apoyo a la Mejora de la Competitividad

PANFAR

Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo

PARSALUD

Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud

PASH

Programa de Apoyo al sector Habitacional

PBI

Producto Bruto Interno

PCM

Presidencia del Consejo de Ministros

PDC

Plan de desarrollo concentrado

PEA

Poblacin econmicamente activa

PENTUR

Plan Estratgico Ncional de Turismo

PENX

Programa Estratgico Nacional Exportador

PERX

Planes Estratgicos Regionales de Exportacin

PETT

Proyecto Especial de Titulacin de Tierras

PIA

Presupuesto inicial de apertura

PIGARS

Planes Integrales de Gestin Ambiental de Residuos Slidos

PIO

Plan de Igualdad de Oportunidades

PLANCAD

Plan Nacional de Capacitacin Docente

PMA

Programa Mundial de Alimentos

PNCVFS

Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual

PNP

Polica Nacional del Per

97

Acuerdo Nacional: Informe sobre las polticas de Estado (julio 2002 - julio 2006)

POM

Planes operativos por mercado

POS

Planes operativos sectoriales

PP

Presupuesto participativo

PRA

Programa de Reduccin y Alivio a la Pobreza

PRAES

Proyecto Promoviendo Alianzas y Estrategias (antes PHRPlus)

PROCUENCA

Plan Nacional de Superacin de la Pobreza en Cuencas y Corredores Econmicos

PRODUCE

Ministerio de la Produccin

PROFECE

Programa Femenino de Consolidacin del Empleo

PRONAA

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

PRONAA

Programa Nacional de Atencin Alimentaria

PRONAMACHCS

Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos

PRONASAR

Programa Nacional de Agua y Saneamiento

REDESA

Redes para la Seguridad Alimentaria Sostenible

RENIEC

Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil

RIN

Reservas Internacionales Netas

SEACE

Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado

SEIA

Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental

SENASA

Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental

SIAF

Sistema Integrado de Administracin Financiera

SIAR

Sistemas de Informacin Ambiental Regional

SINACYT

Sistema Nacional de Ciencias y tecnologa

SINASEC

Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

SINEACE

Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa

SIS

Seguro Integral de Salud

SNCDS

Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud

SNIP

Sistema Nacional de Inversin Pblica

SUNAT

Superintencia Nacional de Administracin Tributaria

TLC

Tratado de Libre Comercio

TRAMIFACIL

Plan Nacional para Simplificacin de Trmites Municipales para Empresas

TUO

Texto nico ordenado

UDEP

Universidad de Piura

UE

Unidad ejecutora

UE

Unin Europea

UNDOC

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USAID

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

WTI

Petrleo intermedio de Texas

ZEE

Zonificacin Ecolgica y Econmica

98