AGOSTO 2013 En sntesis
La deuda de estados y municipios asciende a 436,242 millones de pesos. Ante esta situacin, el Congreso de la Unin ha comenzado a modificar la legislacin en materia de Disciplina Financiera de los Estados y Municipios, con el fin de regular la deuda subnacional. El problema de la deuda se encuentra focalizado en diez entidades federativas que concentran el 73.39% de la deuda, con un total de 320,171.5 millones de pesos. Reporte Recsa prueba a travs de un anlisis del top 10 de entidades federativas ms endeudadas con informacin de la SHCP y los Registros Administrativos del INEGI que en la esfera local, no existe una correlacin positiva entre un incremento en la deuda con una mayor inversin en obra pblica. As que una restriccin al endeudamiento de estados y municipios no implicar necesariamente una disminucin en el gasto en obra pblica. Si bien todos los estados del top 10 aumentaron su deuda, no todos incrementaron el gasto en obra pblica de 2006 a 2011. En promedio, tomando 2011 como ao de referencia, el top 10 gast $14.78 pesos en obra pblica por cada $100 pesos de deuda. Suponiendo la aprobacin de las modificaciones legislativas sobre responsabilidad financiera de estados y municipios en la Cmara de Senadores los efectos que se prevn son: o En el corto plazo parecera que tendr un impacto negativo sobre la industria de la construccin, pues se limita la capacidad de usar ingresos futuros para inversiones en el presente. Sin embargo, en este reporte se prueba que no ha existido correlacin positiva entre deuda y gasto en obra pblica. o En el largo plazo, ayudar a mantener finanzas ms sanas en las administraciones pblicas en beneficio de la sustentabilidad del tren de inversiones que es necesario realizar de forma permanente.
Legislacin sobre Disciplina Financiera de Estados y Municipios: su impacto sobre la infraestructura
La alarmante situacin de la deuda pblica de estados y municipios en Mxico que actualmente asciende a 436,242 millones de pesos ha provocado que el Congreso de la Unin busque aprobar modificaciones constitucionales a los artculos 25, 73 a 75, 79, 108, 110 y 115 a 117 que estn relacionados con el control de la deuda pblica de las entidades federativas. En esta coyuntura, Reporte Recsa ofrece un diagnstico de la situacin de la deuda subnacional y sus implicaciones para el sector de la construccin. De igual manera, analiza cules seran las consecuencias para la inversin en proyectos de infraestructura, en caso que los cambios legislativos en materia de deuda de estados y municipios sean aprobados. Estatus Legislativo de Ley de Disciplina Financiera de Estados y Municipios El 17 de julio de 2013 la Cmara de Diputados aprob, en lo general y en lo particular, la Reforma Constitucional que establece las bases para regular la deuda de estados y municipios. Lo aprobado en el dictamen ser turnado al Senado que acta despus de un diferendo sobre las facultades de cada Cmara como instancia revisora. Se prev que en el prximo periodo extraordinario de sesiones programado para los ltimos das de agosto se vote la reglamentacin y leyes secundarias de las misma donde sern analizados los principios de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera. Lo aprobado: Dentro de los cambios aprobados y los nuevos candados que se imponen para la contratacin de deuda de estados y municipios se encuentran:
a) Los Congresos estatales debern aprobar, con el voto de dos terceras partes, la adquisicin de emprstitos. b) La Cmara de Diputados deber conocer y podr emitir opinin acerca de la estrategia de ajuste de finanzas pblicas de entidades federativas con niveles elevados de deuda. c) La Auditora Superior de la Federacin podr fiscalizar a Estados, Municipios y Distrito Federal para auditar el destino y ejercicio de los recursos federales. d) Las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los Municipios podrn incurrir en endeudamiento observando los principios de responsabilidad financiera (Nota: la definicin de estos principios se especificar en las leyes secundarias que an no han sido aprobadas) estableciendo lmites y modalidades bajo los cuales podrn afectar sus respectivas participaciones. e) Estados y municipios tendrn posibilidad de contraer emprstitos cuyos recursos se destinen a refinanciamiento o reestructura de deudas, as como contratar obligaciones para cubrir sus necesidades en el corto plazo, sin rebasar los lmites mximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso (pendientes de discusin y aprobacin). f) En ningn caso se podrn destinar emprstitos para cubrir gasto corriente. g) Estados y municipios tendrn la obligacin de inscribir y publicar la totalidad de sus prstamos y obligaciones de pago en un Registro Pblico nico. h) Se faculta a gobiernos estatales para otorgar garantas a los municipios, con el objeto de facilitar el acceso a crdito de los mismos, bajo condiciones financieras ms favorables. 1
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AGOSTO 2013
El panorama de la deuda subnacional
1. Para el primer trimestre de 2013 la deuda pblica de estados y municipios alcanz un monto total de 436,242 millones de pesos que resultan de la suma de las obligaciones de pago siguientes: 314,474 millones de pesos de participaciones estatales; 67,616 millones de los ingresos estatales y 3,883 millones que corresponden a las aportaciones estatales. Cifras que se adicionan a la deuda de los municipios, conformada por 44,432 millones en obligaciones de pago de las participaciones municipales; 4,998 millones de los ingresos municipales y 837 millones de pesos para las aportaciones municipales (SHCP, Deuda Pblica de Entidades Federativas y Municipios, 2013).
2. A marzo de 2013, de acuerdo con informacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 81.5 % de la de deuda de estados y municipios est garantizada por participaciones federales. El principal problema de la deuda se genera cuando no se puede cumplir con las obligaciones de pago, situacin que deriva en crculos viciosos de endeudamiento en los que los estados y municipios intentan conseguir nuevos recursos para refinanciar la deuda pblica que vence a corto plazo y no ha sido liquidada.
3. El problema se encuentra focalizado en diez entidades federativas que concentran el 73.39% de la deuda, con un total de 320,171.5 millones de pesos. Las entidades federativas ms endeudadas son el Distrito Federal con obligaciones de pago por 58,304 millones de pesos, Nuevo Len con 47,863 millones de pesos y el Estado de Mxico con una deuda de 40,119 millones de pesos. Los casos de Coahuila, Chiapas, Michoacn y Veracruz son los que ms llaman la atencin, pues la trayectoria de la deuda pblica respecto a las participaciones en ingresos federales, muestra una tendencia exponencial ascendente. Por ejemplo, en 2006, la relacin participaciones federales hipotecadas de Coahuila fue de 5.2 por ciento y pas a 285% en 2013; mientras que para el D.F., pas a 99.1% en 2013.
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Nueva legislacin: Deuda vs. Obra
4. La nueva legislacin sobre Disciplina Financiera de los Estados y Municipios, propone establecer controles constitucionales va la reforma de los artculos 25, 73 a 75, 79, 108, 110 y 115 a 117 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para promover que las entidades federativas administren sus recursos responsablemente, evitar que se sobre-endeuden, y en caso que haya abusos, sancionar a los responsables. Con estas modificaciones, el Congreso de la Unin estar facultado para dar las bases de contratacin de emprstitos y obligaciones de pago de los estados y municipios, dar autorizaciones ex ante y fiscalizar los contratos ex post.
5. Es un hecho que el gasto en proyectos de obra pblica est ampliamente ligado al desempeo del subsector econmico de la construccin. En este contexto se ha especulado que una restriccin al endeudamiento de estados y municipios implicar, por fuerza, menos obra pblica. En Reporte Recsa probamos que en los ltimos aos, en la esfera local, no existe una correlacin positiva entre un incremento en la deuda con una mayor inversin en obra pblica.
6. A continuacin se detalla la relacin entre la deuda pblica del top 10 de estados ms endeudados de acuerdo con los datos de la SHCP con el gasto que ejercieron en obra pblica reportado por las haciendas locales en los Registros Administrativos del INEGI de 2006 a 2011, por ser los datos ms actualizados.
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7. Si bien todos los estados aumentaron su deuda, no todos incrementaron el gasto en obra pblica. Chihuahua, Jalisco, Nuevo Len y Veracruz gastaron menos en obra pblica durante 2011 que en 2006. Veracruz destaca por una disminucin en el gasto de obra pblica de 13.01% y un aumento de la deuda del 67.77% de 2006 a 2011.
8. En promedio, tomando 2011 como ao de referencia, el top 10 gast $14.78 pesos en obra pblica por cada 100 pesos de deuda. Muy por debajo del promedio se encuentran Jalisco con $2.51 pesos de gasto en obra pblica por cada 100 pesos de deuda, Nuevo Len con $2.91 pesos y el D.F. con $5.08 pesos. Con un monto superior al promedio, destaca el caso de Sonora con una proporcin de $32.04 pesos invertidos en obra pblica por cada 100 pesos de deuda contrada. 9. Coahuila, Chiapas y Michoacn presentaron variaciones porcentuales de crecimiento en la deuda muy altas, con respecto a su gasto en obra pblica de 2006 a 2011. Chiapas aument su deuda en 252.24% y su gasto en obra pblica en 3.54%, por su parte, Michoacn increment su deuda en 73.09% y su inversin en obra pblica en 27.90%. 10. El caso de Coahuila merece una mencin particular, su deuda pblica creci 1432.13% de 2006 a 2011, mientras que el gasto en obra pblica aument en 46.76% durante el mismo periodo. Es decir, la deuda pblica de Coahuila es 12 veces mayor que el gasto en obra pblica. El incremento en la deuda pblica estatal que se dio de 2009 a 2011 periodo en que se dio un incremento sustancial de la deuda , implic la hipoteca de 285.2% de las participaciones federales que recibe.
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AGOSTO 2013 Implicaciones para el sector infraestructura
11. Si bien es cierto que la reforma es centralizadora, atiende al exponencial incremento de la deuda de estados y municipios en los ltimos aos que radica en dos cuestiones fundamentales: primera, el destino del dinero que proviene de obligaciones financieras no ha estado asociado a proyectos productivos; segunda, hipotecar participaciones federales e incrementar sustancialmente la deuda no ha derivado en ms recursos para obra pblica. 12. En el corto plazo parecera que la aprobacin de las modificaciones legislativas sobre responsabilidad financiera de estados y municipios tendr un impacto negativo sobre la industria de la construccin, pues se limita la capacidad de usar ingresos futuros para inversiones en el presente. 13. La realidad es que en el largo plazo, legislaciones ms estrictas para el control de deuda de estados y municipios, ayudar a mantener finanzas ms sanas en las administraciones pblicas en beneficio de la sustentabilidad del tren de inversiones que es necesario realizar de forma permanente. Esto, suponiendo que la deuda realmente se destine a la realizacin de proyectos productivos. En otras palabras, que se perfeccione la calidad del gasto de las entidades federativas.
Conclusiones
Reporte Recsa prueba con cifras de gasto en obra pblica y deuda pblica que al menos de 2006 a 2011 ms deuda pblica, no ha significado ms obra, y por tanto, nuevas restricciones para endeudarse no tendran que implicar, en automtico, menos inversin en obra pblica en la esfera local. , Es un hecho que la forma ms sana de financiamiento son los ingresos propios. Para lograr un saneamiento de las finanzas en estados y municipios las propuestas no slo deben enfocarse en el tema de endeudamiento pblico, sino en incentivos que mejoren la administracin tributaria, enfocados en dos aspectos fundamentales: el perfeccionamiento del sistema de recaudacin de impuestos y una mayor calidad del gasto. En este sentido, los alcances de la reforma fiscal que se tiene programado sea presentada en el prximo periodo ordinario de sesiones en el Congreso son trascendentales para optimizar el uso de recursos y aumentar la inversin en infraestructura productiva que tenga un retorno, sin prescindir de objetivos sociales, pero con mayor racionalidad econmica. Para garantizar la rentabilidad de los proyectos donde se inviertan los recursos provenientes de obligaciones financieras, se deben realizar estudios que permitan jerarquizar la utilidad social de la inversin. Es decir, se requieren instrumentos de evaluacin de la utilidad de los proyectos ex ante y ex post. El endeudamiento en s mismo no es pernicioso. La deuda bien focalizada constituye un instrumento de desarrollo y una fuente de recursos que se pueden utilizar para promover proyectos productivos, entre ellos, los de infraestructura. Sin embargo, es necesario que la deuda sea manejada de manera responsable, algunas entidades federativas y municipios han fallado en este punto fundamental. Actualmente los Congresos locales son los encargados de autorizar el financiamiento anual de los estados y municipios. Sin embargo, en algunos casos, no han cumplido con su funcin de contrapesos efectivos y se han aprobado las solicitudes de endeudamiento de los gobiernos locales sin profundizar en la fiscalizacin, evaluacin, ni en el destino del ejercicio de los recursos. El xito de la nueva ley depende de los lmites mximos y condiciones de deuda que finalmente sean aprobados a nivel reglamentario para que los efectos de sta sean los buscados.
Fuentes:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cmara de Diputados, Reforma Constitucional en Materia de Disciplina Financiera de los Estados y los Municipios, disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/ Documentos/2013/07/asun_2991139_20130716_13 73983678.pdf INEGI, Registros Administrativos de las Entidades Federativas y Municipios, disponible en: http://www. inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta. asp?p=10961&c=23707&s=est&cl=4 SHCP, Deuda Pblica de Entidades Federativas y Municipios, 2013, disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/Estados/ Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
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