PARTE SEGUNDA

TEORÍA GENERAL DEL GASTO PÚBLICO. ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE

LA NORMATIVA COLOMBIANA

NOTA PRELIMINAR

En los capítulos que siguen se examina en detalle el gasto público a partir de una
precisión previa sobre las clases de necesidades que incumben a la hacienda pública y
naturalmente sobre la definición y los aspectos políticos y constitucionales que informan a la
acción estatal. Sobre esas bases, se desarrolla una clasificación del gasto público que sirve de
contexto para examinar temas tan importantes como la planeación económica, las
transferencias intergubernamentales y, naturalmente, la justicia y la progresividad del gasto
público.
El estudio se justifica en alto grado si se tiene en cuenta que la doctrina ya ha empezado

subespecialidad dentro del conjunto de la actividad financiera pública.

especial consideración por las finanzas públicas actuales, es del caso abordar lo relacionado
a.

CAPÍTULO I
GASTO PÚBLICO Y NECESIDADES

Sumario. Es evidente que la acción del Estado se concreta en la satisfacción de necesidades, si

bien a la luz de una serie de fines que, en su conjunto, calificamos como políticos. Este capítulo
se destina a la clasificación de las necesidades públicas en generales y esenciales, a fin de poner
de presente que unas y otras son públicas desde el punto de vista de la existencia de un interés
colectivo en su satisfacción, pero mientras respecto de las primeras se puede excluir de la misma
a quien no quiere pagar la contraprestación correspondiente, respecto de las segundas no. La
diferenciación es muy importante para establecer el medio financiero ideal para sostener la acción
del Estado: el impuesto debe tener por destino las necesidades esenciales, y solo en segundo lugar
las generales, y la tasa y la contribución especial, las necesidades generales. Finalmente, hay
necesidades que si bien en principio son privadas (v. gr., vivienda, alimentación, vestuario) o
generales (v. gr., servicios de acueducto o energía), devienen en esenciales cuando las
experimenten personas que por su incapacidad física o mental, o por su situación de indigencia,
no estén en condiciones de pagar, en todo o en parte, caso en el cual el Estado debe satisfacerlas
con los medios financieros de que disponga, usualmente impuestos, o establecer sistemas de
incremento en las tasas por servicios públicos generales para que las personas de mayores recursos,
en desarrollo del principio de solidaridad, subsidien tarifas reducidas para las de menores recursos.

El gasto público, se dirige a la satisfacción de necesidades de los asociados. De otra

parte, dada la convivencia social connatural a la especie es claro que las necesidades de los
hombres pueden ser de naturaleza individual o colectiva y, por consiguiente, es indispensable
establecer criterios claros de diferenciación, de modo primordial para señalar los medios
financieros adecuados para hacer posible su financiación.
La doctrina no ha sido unánime al respecto y, en ocasiones, incurre en imprecisiones
que obedecen a un excesivo casuismo en los criterios de referencia. De otra parte, suele
ocurrir que las definiciones no reparen en el hecho de que las funciones del Estado son
dinámicas y evolucionan permanentemente a la par de los cambios en las ideologías,
circunstancia esta que puede dar lugar a que necesidades que en apariencia son privadas
devengan en públicas, o viceversa.
También ocurre que se propone la distinción entre necesidades públicas y privadas
según el ente satisfactor sea público o privado, como si el aspecto subjetivo no dependiera de
quien requiere ser satisfecho.

necesidades de la colectividad que deben ser satisfechas sin consideración alguna a las
personas que las disfrutan en particular, y sin reparar en el hecho de que sus destinatarios
quieran o no quieran, puedan o no puedan contribuir a su financiación. En este sentido, se
alude a las funciones tradicionales del Estado que, al amparo de cualquier ideología, se
consideran inherentes a su existencia y a su razón de ser, como ocurre con la seguridad interna
y externa o la administración de justicia.
Empero, tal criterio resulta incompleto y relativo no solo porque las propias funciones
tradicionales del Estado pueden cambiar1, sino porque según las circunstancias históricas y
las ideologías imperantes pueden comprender la satisfacción, en la categoría de esenciales,
de necesidades que en principio serían simplemente generales o privadas y, por ende,
permitirían excluir a quienes no paguen, bien sea porque no quieren o porque no pueden. Ese
sería el caso de la asistencia a los limitados físicamente o a quienes, por carecer de los
recursos mínimos requeridos, no pueden satisfacer sus necesidades individuales.
La Constitución Política de Colombia, por ejemplo, alude con insistencia a esa
posibilidad para asignar al Estado una responsabilidad inmediata y directa en interés de la
colectividad. Veamos:
dad
sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y

sanc

sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su

desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede
exigir de las autoridades su cumplimiento y la sanción de los infractores.

A su turno, el artículo 50, sobre asistencia a los niños menores de un año, agrega que

social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que
reciban aportes del Estad

les garantizará los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de

política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,

El artículo 51, sobre el derecho de todos los colombianos a tener una vivienda digna y
la obligación del Estado de fijar condiciones y planes para que ese objetivo sea posible.

1
Aun independientemente de sus extremos y de la posibilidad o no de realización en la práctica,
piénsese, por ejemplo, en los postulados del denominado anarcocapitalismo, cuyos defensores, liderados
por MURRAY ROTHBARD y DAVID FRIEDMAN, proponen un desmantelamiento del Estado de grandes
proporciones. A tal punto llegan sus ideas, que se plantea la posibilidad de la administración de justicia a
través de tribunales de arbitramento financiados por el sector privado, y la seguridad organizada
directamente por los particulares.
 El artículo 67, sobre el derecho fundamental de la persona a la educación, en relación

educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá
como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

Como se observa, es posible, y así lo reitera nuestra Carta Política, que el Estado asuma
la responsabilidad de satisfacer necesidades que en principio serían privadas y no colectivas,
con lo cual se confirma que los criterios de distinción han de tener en cuenta esa
consideración.
En conclusión, puede decirse que las necesidades deben ser clasificadas en función del
destinatario actual e inmediato de su satisfacción y que, con ese criterio, es viable aludir a
necesidades públicas o privadas y subdividir las primeras en esenciales o absolutas y
generales o relativas. Veamos:

I. Necesidades privadas

Son de esta naturaleza las necesidades cuya satisfacción interesa, de manera inmediata
y actual, al particular y solo de manera mediata o eventual a la colectividad.
Suelen clasificarse en primarias, secundarias o terciarias, según el criterio de
intensidad.
Las primarias son inherentes a la existencia misma. V. gr. vivienda, alimentación, o
vestido.
Las secundarias o sociales surgen en virtud de la vinculación del hombre a la sociedad.
V. gr. la procreación o la reunión.
Y las terciarias o culturales, al decir de RAMÍREZ CARDONA
consecuencia de la acción transformadora del hombre sobre la naturaleza y la sociedad, con
el fin de lograr una mayor y más calificada satisfacción de las necesidades primarias y
2
.
En principio, la satisfacción de este tipo de necesidades la promueve y financia su
destinatario particular. Empero, es posible que por razones de inferioridad física, psíquica o
económica el Estado deba asumir la responsabilidad de su satisfacción y, en tal caso, devienen
en públicas porque el interés por su satisfacción ya no se limita al particular sino que involucra
a la colectividad como un todo. De no ser así, pueden presentarse levantamientos populares,
como en efecto ha ocurrido en muchas ocasiones.

II. Necesidades públicas

En este tipo de necesidades el destinatario de su satisfacción, de manera inmediata y

actual, es la colectividad o la colectividad y el particular.
De acuerdo con el criterio de exclusión y con la posibilidad de privar de su satisfacción
a quienes no quieran o no puedan pagar, las necesidades públicas pueden clasificarse en
absolutas o esenciales y relativas o generales. Veamos:

1. Necesidades esenciales o absolutas

El destinatario inmediato y actual de su satisfacción es la colectividad o la colectividad

y el particular.
En esta modalidad de necesidades públicas se incluyen los llamados servicios públicos
de primer grado y, en particular, las actividades que son inherentes al Estado, como

2
ALEJANDRO RAMÍREZ CARDONA, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Edit. Temis, 1980, pág. 29.
consecuencia de la convivencia social de los hombres. Así, la administración de justicia o la
policía son necesidades esenciales en la misma medida en que bajo ninguna circunstancia
pueden desatenderse porque, de llegarse a tal supuesto, podrían surgir insurrecciones y
levantamientos populares.
Mas también cabe incluir en esta categoría a las necesidades que si bien serían en
principio privadas o públicas generales, devienen en públicas esenciales debido a la
condición de inferioridad física, psíquica o económica del destinatario de su satisfacción. En
tales casos, con arreglo a los criterios ideológicos que imperen, el Estado, como ocurre en
Colombia según los preceptos constitucionales mencionados atrás, debe asumir la
responsabilidad asistencial en favor de las personas que se encuentren en esas condiciones.
Y, en todo caso, es claro que si se les abandona a su suerte pueden originarse revoluciones o
movimientos de masas.
De otra parte, de manera eventual o mediata pueden ser destinatarios los particulares
aunque no se encuentren en condiciones de inferioridad física o económica. En efecto, cuando
una persona acude a la administración de justicia, por ejemplo, lo hace para satisfacer una
necesidad individual que, sin embargo, desde el punto de vista de la colectividad, tiene la
condición de pública y esencial.
Como es obvio, estas necesidades no pueden dejar de satisfacerse y, como explica
RAMÍREZ CARDONA, ni siquiera deben sentirse porque han de ser características del medio
satisfactor las de suficiencia, o dimensión adecuada; oportunidad, o momento requerido, y
consolidación, o imperceptibilidad por el usuario3.
Lo anterior explica por qué el medio financiero adecuado para atender estas necesidades
es el impuesto.

2. Necesidades generales o relativas

El interés actual e inmediato por la satisfacción de esta especie de necesidades reside, a

un mismo tiempo, en la colectividad y el particular.
En ese sentido, en beneficio de los asociados entendidos como un todo el Estado debe
establecer condiciones e infraestructura que hagan viable la satisfacción individual de la
necesidad. Porque si bien el destinatario concreto es el particular, no es menos cierto que, por
las características del medio o instrumento satisfactor, es indispensable una organización
impersonal, de tipo colectivo y de grandes proporciones que haga posible la utilización
individual del medio.
Es el caso de los llamados servicios públicos de segundo grado, en los cuales la
satisfacción de la necesidad del particular depende de una infraestructura colectiva que
interesa a todos los asociados. Los servicios de teléfono, de acueducto o de energía, para
aludir a algunos ejemplos, son de la especie en comentario porque están dirigidos a satisfacer
requerimientos de los particulares pero amparados en una red o infraestructura básica cuyo
adecuado funcionamiento preocupa a toda la colectividad.
Esa condición simultánea, de pública e individual, explica que sea posible excluir de su
satisfacción al asociado que no quiere pagar y que, por tal motivo, pueda suspenderse la
prestación del servicio sin que se originen insurrecciones populares.
Empero, la subsistencia en condiciones adecuadas de la infraestructura requerida para
la satisfacción de necesidades individuales no puede depender exclusivamente del pago del
servicio por los usuarios sino que, cualquiera que sea la situación del recaudo, debe
permanecer en el mejor estado.
Lo anterior explica que la financiación de las llamadas empresas de servicio público
provenga de las tasas pagadas por los usuarios destinatarios del servicio, y de los impuestos
o erogaciones contraprestacionales a cargo de los administrados, si bien es de destacar que

3
Véase ibídem, págs. 44 a 46.
los procesos de privatización y las normativas que los desarrollan abren paso a una estructura
de precios con las características de competencia y libertad que le son propias. Sobre el
particular trata esta obra al examinar los tributos vinculados.
Finalmente, como se expuso en el punto anterior, la satisfacción de este tipo de
necesidades en favor de los indigentes e incapacitados que no se encuentren en condiciones
de pagar la tasa interesa a toda la colectividad y, en lo pertinente, deviene en necesidad
esencial o absoluta a financiar con impuestos.

CAPÍTULO II
DEFINICIÓN DE GASTO PÚBLICO - EL DERECHO DEL GASTO PÚBLICO

Sumario. En un sentido amplio, el gasto público

las secciones siguientes aunque, como se observa en el libro, un criterio más acorde con la
concepción económica sería el que distingue entre gastos (desembolsos que se traducen en
reducción del activo estatal) e inversiones (desembolsos que conservan o tienden a incrementar el
activo estatal o su cobertura social).

Puede decirse que el gasto público está constituido por las erogaciones o las renuncias
de ingresos en que incurre el Estado para cumplir sus fines.
La definición es indudablemente simple y amplia, pero tiene su razón de ser en el hecho
de que no es posible identificar, en forma absoluta e inmodificable, cuáles son los fines que
persigue el Estado ni cuáles las modalidades de gasto con que puede cumplirlos. Las
definiciones que así lo hacen devienen relativas y transitorias.
Como muy bien lo destaca GIULIANI FONROUGE en su obra intitulada Derecho
financiero, si hay un concepto en permanente evolución es precisamente el de gasto público,
porque si en otros tiempos era previsto simplemente como un consumo de índole
administrativa, hoy se reconoce que, dados sus efectos en la economía, constituye un
instrumento eficaz para la acción pública.
En las finanzas clásicas, de estirpe smithiana, la idea del Estado no interventor tenía su
expresión hacendística en la aspiración a un gasto mínimo, en razón de que prevalecía la idea
de su improductividad.
Pero posteriormente, como se puntualiza en el Libro primero de esta obra al destacar los
antecedentes del Estado keynesiano de bienestar, se aceptó que el Estado puede no limitarse
a la simple función de consumir, para acometer una gestión redistributiva del ingreso y de la
riqueza. LAUFENBURGUER alude, al respecto, a la teoría del filtro, según la cual el Estado
aspira ingresos y los impele mediante gastos públicos que se expanden en toda la economía.
Es la marea intervencionista, en virtud de la cual el gasto tiene también una finalidad
extrafiscal y, como tal, no es ya neutro, como lo pretendían los clásicos, sino activo, con
efectos deliberados y preconcebidos en el orden económico4.
Pero la dinámica del pensamiento dio cabida a otras ideas como respuesta al Estado
providencia, partidarias de la recuperación de la libertad individual y del empequeñecimiento
del leviatán burocrático. HENRY LEPAGE, en su obra Mañana el capitalismo, incluye dos
capítulos que describen con su simple título los alcances de la marea neoliberal: el primero,
La desmitificación del Estado providencia; y el segundo, Milton Friedman o la muerte de
Keynes. Se trata, en términos de LEPAGE, de desmitificar el Estado y volver a un concepto
más realista que descarte su deificación, su don de la ubicuidad y su infalibilidad. Se pretende,
además, cuestionar el dogma retórico del interés general, noción que en el fondo envuelve
un fenómeno de explotación del resto de la sociedad por una casta privilegiada de
funcionarios y burócratas. Advierte LEPAGE que el welfare state, tal y como funciona en la

4
Véase a JOSE MARÍA MARTÍN, Introducción a las finanzas públicas, ed. cit., pág. 295.
keynesianas de pleno empleo, cuyo único resultado consiste en incrementar la inflación y
contribuir al crecimiento del Estado, sin que por ello se solucionen los problemas del paro
que encubren una realidad económica muy diferente de la que se nos propone actualmente
5
tanto a l .
Y el neoliberalismo se extendió por el mundo, con el respaldo de brillantes economistas
y filósofos cuyas ideas se examinan en detalle en el Libro primero de esta obra.
Pero la historia sigue su curso y la biografía del espíritu del mundo no se interrumpe
mientras exista el hombre. También el neoliberalismo encontró su sublimación en las
concepciones neointervencionistas y neoestructuralistas que si bien reconocen que el Estado
debe reducir su gestión y obrar con mayor eficiencia, no dejan al mito del mercado la solución
de todos los problemas, porque entienden que la mano invisible, que dijera SMITH, no guía a
los hombres hacia el equilibrio según la ley natural. Es la marea de MODIGLIANI, de SOLOW
y de SAMUELSON, y en América Latina de SUNKEL o de VILLARREAL, a cuyo estudio se dedica
parte del Libro primero de la obra.
En definitiva, la evolución permanente de las ideas impide prohijar definiciones del
gasto público que excedan, en su texto, lo que se propone al comienzo de estas líneas. Pero
sí permite, en todo caso, hacer referencia a las renuncias de ingresos a que acude el Estado
con fines promocionales que ordinariamente se concretan en beneficios tributarios las cuales,
como se pone de presente en el capítulo sobre la clasificación del gasto público, de esta obra,
6
.
Por otra parte, la propia definición del gasto público, unida a la creciente tendencia de
las Constituciones Políticas a mencionar las prioridades y condiciones en que ha de ser
decretado, ordenado, ejecutado y controlado y la constante preocupación de los
ordenamientos por fijar pautas precisas que garanticen la estabilidad y el buen curso de las
finanzas públicas han conducido, como ya se anotó aquí al tratar las subramificaciones del
derecho de la hacienda pública, a una rama de singular trascendencia: El derecho del gasto
público, una especialidad con principios fundamentales que la informan, disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias que delimitan su ámbito de aplicación y un
contexto jurisprudencial y doctrinario que día a día adquiere mayor calado7.

5
HENRY LEPAGE, Mañana el capitalismo, trad. de Juan bueno, Madrid, Alianza Editorial, pág. 379.
6
Al respecto, el lector puede consultar la clasificación de los gastos en directos e indirectos, en este
volumen.
7
No puede dejar de mencionarse, por supuesto, la obra del meritorio profesor ecuatoriano JOSÉ
VICENTE TROYA JARAMILLO intitulada Derecho del gasto público, un texto en el cual pone de
presente la trascendencia de este crucial aspecto de la hacienda pública. Cfr TROYA JARAMILLO,
derecho del gasto público, Bogotá, Temis, 2013.
 CAPÍTULO III
PRINCIPIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES DEL GASTO PÚBLICO

Sumario. No comparte esta obra la tesis de quienes sostienen que los fines del gasto público solo
le incumben a la ciencia política porque, sin perjuicio de las especialidades que impone el
complejo campo de las ciencias sociales, resulta inaceptable que el punto de vista parcial o
especializado desde el que se aborde pueda hacer caso omiso del entorno sobre el cual versa. A
partir de esa consideración, y del criterio según el cual la naturaleza de la Hacienda pública es
política, en este capítulo se abordan los principios políticos y constitucionales del gasto público y
se examina la muy importante modificación que introdujo la Carta Política de 1991, de Colombia,
al conceder nuevamente iniciativa legislativa al Congreso en materia de gastos de inversión. Tal
modificación es clara expresión de la reducción del intervencionismo y de la recuperación del
papel del legislativo que caracteriza a la Carta de 1991, a diferencia del criterio presidencialista
que orientó la reforma constitucional de 1968 y que tuvo como una de sus más claras
manifestaciones la eliminación de la iniciativa parlamentaria en materia de inversiones. De lo que
se trata no es de descartar o no la iniciativa del Parlamento, en esta materia, sino de establecer
condiciones estrictas para la prosecución de cualquier proyecto de ley que implique gasto,
cualquiera que sea la rama del poder que lo proponga. Y ya en lo que toca con los principios, el
capítulo, en forma similar a lo que ocurre en el volumen II con la reserva de ley de los tributos, se
ocupa, con especial detenimiento, de la reserva de ley del gasto público, cuya importancia para el
Derecho de la hacienda pública es decisiva, a la luz del cual el gasto público debe: tener su origen
en una ley o sentencia judicial; ser programado por el gobierno mediante el proyecto de ley de
presupuesto; ser autorizado por el legislativo (Congreso) mediante la ley anual de presupuesto;
ser ordenado y realizado por los diferentes órganos del Estado y ser vigilado, en todos sus aspectos,
por la Contraloría General de la República. En ese mismo orden de ideas, se refiere a la
intervención de la Corte Constitucional en el proceso como ordenadora, y en ocasiones creadora
y ordenadora, de gasto público, tema que suele ser motivo de controversia. Finalmente, el capítulo
aborda los restantes principios del gasto público a que alude la doctrina y que fluyen de lo previsto
en las Cartas Políticas, y en la colombiana en particular, aunque generalmente no son enumerados
ni enunciados expresamente por la norma de normas, o al menos no en su totalidad, como son los
de justicia, eficiencia, eficacia, racionalidad, proporcionalidad, competencia, economía,
planeación y transparencia

Ya se dejó expuesto, en las páginas iniciales de este volumen, el ámbito exclusivamente

liberal de la temática hacendística de la cual se ocupa y su consideración, en esencia, desde
las perspectivas económica y política que nutren al aspecto jurídico del fenómeno financiero
público.
El llamado liberalismo optimista o clásico, entre cuyos defensores sobresalen SMITH,
RICARDO y SAY, repudia el protagonismo del Estado y, en esa misma medida, prohíja un
gasto público reducido materializado en las pocas gestiones a cargo del ente público, como
son la defensa nacional en los órdenes interno y externo, la administración de justicia y la
construcción de obras públicas necesarias para el libre desarrollo de la economía.
El liberalismo moderno de estirpe keynesiana, por el contrario, advierte que el Estado
sí debe intervenir en la economía de manera activa con el propósito fundamental de hacer
posible la ocupación plena. Su categoría económica de preferencia es la de la propensión
marginal a consumir, y su estrategia para el desarrollo la redistribución del ingreso para
facilitar, por esa vía, el aumento de la demanda agregada y, en definitiva, la movilización de
toda la economía. Como es obvio, una ideología que pregona ese papel mesiánico del Estado
tenía que culminar en la defensa de un crecimiento del gasto público de grandes proporciones,
como en efecto ha ocurrido en el mundo al amparo de sus planteamientos.
El neoliberalismo, de HAYEK y de MISES, de FRIEDMAN y de LAFFER, a su turno,
encuentra, bajo la orientación filosófica de KARL POPPER, que ese crecimiento desbordado de
la gestión pública ha conformado un verdadero Estado-leviatán cuyos enormes tentáculos
invadieron la órbita de acción de los individuos hasta absorberlos, anularlos y generar un
mundo inconcebible en el cual el Estado lo es todo y el individuo no es nada. Sobre la base
de esa denuncia, la doctrina neoliberal proclama una revisión minuciosa del papel del Estado
para atribuirle, en cierta medida, una función subsidiaria en relación con lo que aporte el
mercado. No se trata, advierten sus seguidores, de volver la rueda de la historia hasta 1776
para aplicar, sin más, los planteamientos expuestos por SMITH en su Investigación sobre la
naturaleza y causa de la riqueza de las naciones. Se trata de creer nuevamente en el mercado
y establecer, con criterios de eficiencia y responsabilidad individual, el ámbito de la gestión
pública. Consecuencia inmediata de esas ideas, según se colige de lo expuesto, es que, desde
el punto de vista de la hacienda pública, el gasto público habrá de reducirse en la misma
proporción en que se reduce el Estado.
Con todo, el neointervencionismo, a la luz de las ideas de los profesores de Cambridge
y del Instituto Tecnológico de Massachusetts, con el respaldo intelectual de economistas del
nivel de los laureados con el Nobel, FRANCO MODIGLIANI, PAUL SAMUELSON y ROBERT
SOLOW, sostiene que si bien el mercado juega un papel primordial en la economía que debe

al intervencionismo a ultranza en un contexto de anulación del individuo por el Estado, sí se

advierte que la gestión pública ha de tener en cuenta la prioridad de lo social y que, en todo
caso, el mercado no lo es todo. Por consiguiente, la intervención del Estado no solo es posible
sino necesaria y la consecuencia de esta ideología en el terreno de la hacienda fluye con
claridad: un mayor gasto público que el que resultaría de aplicar la ideología neoliberal.
Se trata de una renovada apreciación del rol del Estado en la que tienen cabida la
socialdemocracia y la llamada nueva izquierda en medio de recurrentes manifestaciones en
pos de la lucha frontal contra la pobreza, la discriminación de las minorías y la atención
creciente de los derechos fundamentales de contenido económico, social y cultural. Notables
pensadores y analistas de lo político, lo económico, lo social y lo jurídico abogan, con ese
contexto, por una aproximación al mundo globalizado que no implique la afrenta a la dignidad
humana en aras de favorecer la ganancia y el enriquecimiento a partir de la alienación en el
mercado.
Es el espacio intelectual de trabajos como los de ALAIN TOURINE, AMARTYA SEN,
PIERRE BOURDEAU, JEFFREY SACHS, ANTHONY GIDDENS, JOSEPH STIGLITZ,
MILTON SANTOS, JOAQUÍN ESTEFANÍA, ULRICH BECK, MICHAEL HARDT,
ANTONIO NEGRI, JUSTIN ROSENBERG o THOMAS PIKETTY en los que, desde
diferentes perspectivas, la problemática social, la inequidad y la pobreza constituyen el eje
temático con apoyo en el cual se defiende la intervención estatal pero con alcances diferentes
de los que otrora imperaran durante el reinado de KEYNES. Ya la meta fundamental no es la
ocupación plena sino el drama de los desposeídos y marginados en mundo dramáticamente
injusto en el que unos poicos privilegiados amasan inmensas fortunas en contraste con las
carencias y limitaciones de una gran masa de la población.8
Es una verdadera síntesis de la evolución del pensamiento liberal, materializada en una
réplica al neoliberalismo desde la perspectiva de los efectos negativos a que puede conducir
una globalización que solo gire alrededor del aspecto económico y del mercado sin tener en
cuenta tantas y tan variadas implicaciones como las que la nueva marea del encuentro del
hombre con el mundo implica. Sus prioridades se encuentran en la justicia social, la ética
económica y la preservación de la diversidad cultural.
En América Latina, el estructuralismo cepalino, orientado por el claro y original
pensamiento de RAÚL PREBISCH, prohijó el intervencionismo estatal y el proteccionismo y
sirvió de base para la consolidación de un sector público de grandes proporciones. El
neoliberalismo, con el respaldo de pensadores como VARGAS LLOSA u OCTAVIO PAZ,
denunció el gigantismo estatal y propuso su reducción sustancial en pro de la recuperación

8
Sobre este tema véase el volumen III de MAURICIO A PLAZAS VEGA, Historia de las ideas
políticas y jurídicas, Bogotá, Temis, 2014, págs. 103 a 123.
de la libertad y la responsabilidad individuales. Y el neoestructuralismo, partícipe de los
planteamientos de OSVALDO SUNKEL y RENÉ VILLARREAL, si bien rescata del neoliberalismo
su papel en la recuperación del individuo y de su acción en el mercado, aboga por una
reconsideración de la función del ente público en lo relacionado con el gasto social y advierte
que el mercado no lo soluciona todo y que, por otra parte, hay factores estructurales históricos,
sociológicos y de diversa índole que inciden en las economías de nuestros países y no pueden
ser desconocidos cuando haya de establecerse el plan de acción gubernamental. El estudio
del neoestructuralismo culmina, en esta obra, con una reflexión sobre lo que ya se identifica
con el nombre de nueva izquierda latinoamericana para reparar en que si bien es cierto que
el discurso de la revolución y de la dictadura del proletariado, de la vieja izquierda, hoy se
reconoce como inviable, también lo es que en nuestro entorno hay una tendencia notoria e
pensamiento único mundo
globalizado que parta del hombre, desde la más profunda dimensión de su existencia, y no se
limite al frío y mezquino paradigma de las leyes del mercado. Esos planteamientos, expuestos
con los más variados criterios y desde numerosas perspectivas, tienen en común la aspiración
a una menor desigualdad y, en ese sentido, al decir de NORBERTO BOBBIO, pueden calificarse
como propios de la izquierda pero no sin reparar, una vez más, en que el significado y el
alcance de las etiquetas políticas de izquierda y derecha es actualmente precario y de
importancia relativa.
Este capítulo es fundamental como introducción al estudio del derecho del gasto público
y del derecho presupuestario, especialidades, una y otra, que no se pueden abordar desde el
simple y limitado panorama de las normas jurídicas, sino que necesariamente han de ser
estudiadas a partir de los fines del Estado y del reconocimiento de la hacienda pública como
un medio indispensable para la realización de esos fines, según lo que ya tradicionalmente se
identifica en la doctrina con el nombre de Hacienda pública funcional.
Los comentarios que siguen se orientarán a examinar, en primer término, la importancia
que debe reconocérsele al gasto público, dentro del marco de la Ciencia de la hacienda
pública y el Derecho de la hacienda pública, y la trascendencia que tiene como expresión
concreta y clara de los fines del Estado; en segundo lugar, a la indispensable separación que
debe hacerse entre el gasto público y el gasto del soberano, como principio que ha sido fruto
del devenir histórico; y en tercer lugar a los diferentes principios políticos y constitucionales
del gasto público. Veamos9:

I. La finalidad y el alcance del gasto público no son temas exclusivos de la ciencia

política y tienen fundamental importancia para la hacienda pública

Dice CARL T. VON EHEBERG que solo en menor medida el gasto público interesa a la
hacienda pública, porque la decisión sobre los gastos más o menos convenientes si bien incide
en la hacienda le es extraña10.
Empero, la apreciación del notable tratadista alemán tiene su sustento en una concepción
de la hacienda limitada a una correlación aritmética alrededor de la cuantía de los ingresos y
los gastos. Sus palabras, al respecto, presuponen una distinción tajante entre la hacienda
pública y la política:

9
Ya en lo que toca con la descripción de las características y tipos de gasto en las haciendas clásica,
moderna y posmoderna, el lector puede consultar los comentarios específicos sobre el tema que incluye
esta obra.
10
Véase a CARL T. VON EHEBERG, Hacienda pública, trad. de Enrique Rodríguez Mata, Barcelona,
Gustavo Gili, 1929, págs. 37 y 38.
 a del gasto, en sí misma considerada, solo en parte mínima
corresponde a la ciencia de la hacienda, pues esta se limita fundamentalmente a mostrar cómo
se han de satisfacer las necesidades del Estado y cuál es el mejor procedimiento para ello.
Responder a la cuestión de si determinados gastos del Estado son o no precisos a los intereses
generales, es algo que cae fuera del campo de la ciencia de la hacienda. Esta, de un modo
esencial, se contenta simplemente con aceptar como magnitud previamente dada la de la
cuantía del gasto. Investiga luego sus efectos sobre los ingresos y los agrupa con
consideraciones o puntos de vista técnicos o económico financieros. El juicio decisivo sobre
la convivencia de los gastos del Estado se abandona a otras disciplinas 11.
Hoy, la Ciencia de la hacienda pública ha superado ese simple esquema financiero de
ingresos y gastos para abarcar, de modo primordial, los objetivos que se persiguen tanto con
los gastos como con los ingresos. Y es usual que se elaboren trabajos e investigaciones, desde
la perspectiva de la hacienda, orientados a esclarecer la ideología del ingreso o del gasto12.
En ese sentido, acierta MIRANDA TALERO cuando advierte que gastar es de la esencia
del Estado y de su actividad, motivo por el cual el gasto viene a ser el punto de partida de la
actividad financiera estatal13.
Y acierta también CLÍMACO CALDERÓN, a pesar de que su obra data de hace cerca de un
siglo, al advertir que la estructura del gasto de un Estado es, en el fondo, el mejor índice sobre
la tendencia política de la colectividad14.

II. Gastos del Estado y gastos del soberano

Antiguamente, se confundían los gastos personales del soberano con los del servicio
público. Fue por primera vez en Inglaterra, en 1688, cuando se estableció la diferencia entre
los gastos del Estado y los gastos del soberano. En esa oportunidad, se estableció una suma
periódica destinada al sostenimiento del rey y otra para los gastos inherentes a la dignidad de
la corona. El remanente de los caudales públicos, si lo hubiera, tendría que ser destinado a los
fines que fijara el Parlamento.
Hoy en día, la regla no solo es universal sino que se ha convertido en un dato obvio e
indiscutible. En los regímenes monárquicos, la retribución personal del soberano y su corte
se suele designar con el nombre de lista civil, cuyo origen se remonta al nombre de empleos
civiles, con los cuales se aludía a la corte en la Inglaterra de GUILLERMO III. En los países con
sistema republicano, la ley establece las condiciones de retribución del jefe del Estado y, en
general, de los funcionarios.
En Colombia, según el artículo 150, numeral 11, de la Constitución, compete al

normas
generales y los objetivos y criterios
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la fuerza pú
el régimen prestacional de los trabajadores oficiales.
En cuanto a la administración de justicia, el artículo 152 de la Constitución Política dice
que su regulación corresponde al Congreso mediante ley estatutaria.

11
Ibídem, pág. 37.
12
Véase, por ejemplo, la obra de MIGUEL BELTRÁN intitulada Ideologías y gasto público en España
(1814-1860), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1977. El trabajo, de indudable interés, aborda el tema
del gasto público desde la perspectiva de la llamada clasificación funcional del gasto, precisamente con el
propósito de destacar el trasfondo político que envuelven las funciones del Estado, trasfondo que no es sino
inmanente a la hacienda.
13
Véase a ALFONSO MIRANDA TALERO, El derecho de las finanzas públicas, Bogotá, Ágora, 1991, pág.
29.
14
Véase a CLÍMACO CALDERÓN, Elementos de hacienda pública, Bogotá, La Luz, 1911.
 El artículo 345, ibidem, establece que toda erogación con cargo al tesoro debe estar
incluida en el presupuesto de gastos y que no puede hacerse ningún gasto público que no haya
sido decretado por el Congreso, las asambleas o los concejos, lo cual entraña las dos facetas

debe estar previsto por la ley, de manera tal que el acto presupuestario solo representa un
instrumento de organización, planificación y control que, como se observa en la sección de
esta obra relacionada con los principios del presupuesto, debe implicar una participación
activa del Parlamento y de la sociedad civil; y de otra, además de haber sido creado por la
tre las
partidas susceptibles de utilizar por los funcionarios estatales a lo largo de la ejecución
presupuestal.
Y el artículo 347 advierte que el proyecto de ley de apropiaciones debe contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva,
aunque los recursos estimados para su financiación no sean suficientes. En este último caso,

el presidente de la República debe presentar, conjuntamente con el proyecto de presupuesto

deficitario, un proyecto de ley cuyo objetivo sea la obtención de los recursos necesarios para
cubrir la diferencia. Y si el Parlamento no aprueba la ley sobre mayores recursos, la cual
podemos iden
la doctrina española, el presidente, mediante decreto, debe postergar gastos o disminuirlos de
manera que el desequilibrio no subsista.
Con el advenimiento de GUILLERMO DE ORANGE, en Inglaterra, se estableció la
distinción entre los gastos de la Corona y los gastos del Estado. En cambio, en Francia si bien
existió el principio según el cual no puede haber impuesto sin representación, es decir sin el
consentimiento de los Estados Generales, no hubo claramente una previsión semejante
alrededor de los gastos. Y puede afirmarse, además, que hasta los tiempos de la Revolución
de 1789 había una gran confusión entre los gastos del monarca y los gastos del Estado.
CLÍMACO CALDERÓN destaca algunas disposiciones de la Asamblea Constituyente Francesa
sobre el particular, pero advierte que no fue un principio claramente establecido como en
Inglaterra, y recuerda que en la restauración se adujo, más bien, que el soberano debería tener
autonomía e imponer su criterio sobre la materia. Solo en 1817, en el presupuesto anual, se

impuesto, tiene también el derecho de examinar si el impuesto se pide para las necesidades
15
.
Hoy, como ya se anotó, el principio es de universal reconocimiento y tiene la doble
expresión que prevé el artículo 347 de nuestra Carta Política.
ESTEBAN JARAMILLO, al abordar el tema del gasto, advierte que las funciones del Estado,
por su naturaleza, pueden dividirse en absolutas, o negativas, y relativas, o positivas. Las
primeras son propias de la existencia misma del Estado, como ocurre con las militares y de
justicia. Las segundas, denominadas también contingentes o positivas, han ido
consolidándose a lo largo de la evolución del Estado moderno. El Estado aumenta
considerablemente su gestión, y asume funciones que en otros tiempos fueron exclusivamente
del ámbito de la actividad individual, como ocurre con las de salud pública, higiene,
beneficencia, supervigilancia y fomento de industrias y, en general, muchas actividades que
no resultan rentables o que, por su repercusión para el interés colectivo, no pueden dejarse a
la actividad privada.
Ese aumento considerable en la gestión del Estado ha contribuido al crecimiento de la
deuda pública16, recurso este que en otros tiempos se considerara extraordinario pero que hoy
hace parte de la estructura misma de las finanzas públicas. Y no siempre como expresión del

15
Véase a CLÍMACO CALDERÓN, Elementos de hacienda pública, Bogotá, La Luz, 1912, pág. 179.
16
Véanse los planteamientos de ESTEBAN JARAMILLO, en esta materia, en su Tratado de ciencia de
hacienda pública, Bogotá, Talleres Gráficos El Mundo al Día, 1941, págs. 46 a 49.
déficit fiscal, porque, como se advierte en el capítulo sobre el equilibrio presupuestal, la
deuda pública se examina hoy en función del destino de los correspondientes recursos: si el
endeudamiento tiene por objeto cubrir la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos
corrientes, constituye la más evidente expresión del déficit fiscal; pero si se destina a financiar
inversiones estatales que entrañan aumento en la productividad del país ( por ejemplo, gastos
de infraestructura en carreteras o vinculados al fortalecimiento de sectores básicos como salud
o educación), mal puede decirse que representa un déficit fiscal correlativo, si se tiene en
cuenta que se invierte y no se gasta. Ya en lo que tiene que ver con los intereses originados
por el servicio de la deuda, su participación en resultados deficitarios de las finanzas públicas
depende de los criterios de referencia que se acojan para establecer el beneficio colectivo, o
si se quiere la rentabilidad, proveniente de la acción estatal.
Finalmente, la estructura del gasto difiere según el sistema sea o no centralista,
consideración esta que pudo ser académica hace algunos lustros pero que hoy reviste la mayor
importancia. Las comunidades autónomas, las regiones, los estados confederados, las
provincias, y entre nosotros, hoy, los departamentos, municipios y distritos, han adquirido un
papel fundamental que permite hacer referencia al gasto público del centro y al de la
periferia. Las haciendas secundarias o menores, que en otros tiempos dependieran de las
dádivas del centro, en Colombia, tienen en la actualidad una importancia decisiva que los
hacendistas de fines del siglo examinan con justificado interés17.

III. Los principios políticos y constitucionales del gasto público

Normalmente no hay en las constituciones una numeración prolija y taxativa de los

principios que informan al gasto público, sino referencias aisladas a algunos de esos
principios y, generalmente, a los más importantes.
Sin embargo cabe concluir, al amparo de las tendencias normativas y doctrinarias que
dominan en el ámbito del Estado constitucional de derecho, que los principios del gasto
público, son los siguientes: reserva de ley, justicia, progresividad, solidaridad, eficiencia,
eficacia, transparencia, razonabilidad, subsidiariedad, planificación y competencia.
En Colombia, todos esos principios se vislumbran en el propio texto de la Constitución
de 1991 en la cual, en todo caso, son de destacar la constante preocupación por el gasto social
y la descentralización de los instrumentos de la Hacienda, en sus dos expresiones del ingreso
y del gasto. Para confirmarlo, cabe recordar aquí las siguientes normas.
El artículo 1º, de acuerdo con el cual Colombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus
entidades territoriales.
El artículo 13, según el cual el Estado debe proteger a quienes se encuentran en
situación de inferioridad por su condición económica, física o mental.
El artículo 42, según el cual el Estado debe proteger a la familia.
El artículo 43, de acuerdo con el cual el Estado suministrará subsidio alimentario y
protección a la mujer durante el embarazo y el parto.
El artículo 44, por el cual se obliga al Estado a proteger a los niños.
17
Así se puso de presente en el Encuentro de profesores de hacienda pública y derecho tributario que,
con el respaldo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y las Universidades de Los Andes,
Externado, Javeriana, El Rosario y La Sabana, y la coordinación del profesor BERNARDO
CARREÑO VARELA, sesionó en Santa Fe de Bogotá durante el mes de noviembre de 1998. El tema central

hacienda nacional y a las haciendas subnacionales. Uno de los conferencistas, el doctor RODRÍGUEZ,
celebraba, con razón, el hecho de que un encuentro de tan trascendental importancia se detuviera a examinar
las haciendas de las entidades territoriales, como corresponde al hecho de que el gasto público que las
mismas realizan representa cerca del 50 por ciento del total.
 El artículo 46, por el cual se le obliga a proteger y asistir a las personas de la tercera
edad.
El artículo 48, mediante el cual se le compromete con la seguridad social; y el 49,
con la salud y el saneamiento ambiental.
El artículo 50, sobre atención gratuita para niños menores de un año no cubiertos por
ninguna protección ni seguridad social.
El artículo 67, sobre la educación como derecho de la persona, que impone la
educación gratuita en instituciones del Estado y advierte que la educación es obligatoria entre
los 5 y los 15 años de edad y debe comprender, como mínimo, un año de preescolar y nueve
de educación básica.
El artículo 69, sobre gestión del Estado para facilitar mecanismos financieros que
permitan el acceso de todos a la educación superior.
El artículo 334, sobre intervención del Estado.
El artículo 350, según el cual la ley de apropiaciones deberá tener un componente
denominado Gasto público social, con prioridad sobre cualquier otra asignación.
El artículo 356, sobre el sistema general de participaciones en virtud del cual la
Nación distribuye recursos a los departamentos, distritos y municipios, los cuales deberán ser
destinados a los servicios a su cargo, prioritariamente a los
preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable
y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis

El artículo 357, sobre participación de los departamentos, distritos y municipios en

los ingresos de la nación, en virtud del porcentaje
igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la
Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del
presupuesto en ejec
El artículo 365, según el cual los servicios públicos son inherentes a la finalidad
social del Estado.
El artículo 366, sobre el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población como finalidades sociales del Estado.
Sentadas esas premisas, es del caso aludir, a continuación, a algunos de los principios
mencionados en dos secciones destinadas a tratar, en su orden, el principio de reserva de ley
y los otros principios del gasto público. Veamos:

1. El principio de reserva de ley del gasto público. La iniciativa legislativa en materia

de gasto público de inversión La recuperación del poder parlamentario a partir de
la Constitución de 1991. La iniciativa gubernamental en materia de gastos de
funcionamiento aportes a empresas industriales y comerciales del Estado y
participaciones y transferencias nacionales:

Un principio particularmente importante en el Estado Constitucional de Derecho, fruto

de la lucha contra los absolutismos y autoritarismos, es el de la votación de los tributos y de
los gastos que con el producto de su recaudo se realicen, por parte del Parlamento, Congreso
u órgano de presentación popular.
Ha sido entendido, a lo largo de la consolidación del pensamiento liberal, que el monarca
o gobernante no puede contar con un poder absoluto ni arbitrario para gastar lo que a bien
tenga ni, como consecuencia inmediata, exigir de los ciudadanos el pago de los tributos que
a su caprichoso criterio deban ser recaudadas.
Durante mucho tiempo se sustentó el ya viejo y tradicional principio nullum tributum
sine lege en la que, a partir del criterio imperante en las obras clásicas del liberalismo, se
denominaba autoimposición. Tal concepto significaba, en esencia, que quienes tenían a su
cargo el pago de los tributos debían intervenir en su votación y, con ese mismo criterio, hacer
lo propio en relación con su destino, siempre por medio de sus representantes.
Hoy, puede decirse que en alguna medida la autoimposición conserva una vigencia solo
relativa, porque es un hecho que quienes votan los impuestos y el presupuesto público no son
propiamente representantes de los contribuyentes en sentido estricto. El propio
MONTESQUIEU, en su Espíritu de las leyes, ya lo había advertido, desde el siglo XVIII, al poner
de presente la importancia del papel protagónico o principal de la Cámara Popular en la
votación de los tributos.
Actualmente, sin perjuicio de la importancia política de la mediación del órgano de
representación popular como premisa contra el absolutismo, se reconoce otro criterio que
fortalece, aun en mayor grado, la exigencia de la reserva de ley: al exigirse la intervención
del órgano representativo se abre un espacio, de gran valor, para que la discusión de los
proyectos de ley relacionados con los tributos y con el gasto público sea abierta a toda la
comunidad y, de esa manera, la Hacienda pública se estructure y opere en un entorno de
transparencia que garantice verdaderamente la aplicación de los principios que la informan
y, en especial, los de justicia y capacidad contributiva.
Sobre esas bases, veamos, a continuación, algunos de los aspectos más relevantes que
tienen que ver con el principio de reserva ley del gasto público, no sin antes advertir que en
el volumen II de esta obra se incluyen tres capítulos para tratar, exclusivamente, el principio
de reserva de ley de los tributos:

2. La reserva de ley del gasto público desde el punto de vista del procedimiento y la
competencia:

La reserva de ley se estructura a partir de dos aspectos fundamentales, como son la

competencia y el procedimiento18. Veamos:

A. Reserva de ley del gasto público desde el punto de vista de la competencia:

Por lo que toca con la competencia, es claro que no puede haber gasto sin una ley previa
que la cree o, en su caso, una sentencia judicial. Ello significa que, como suele decirse, no
puede haber un gasto sin mediar un título que habilite al Estado, y a la autoridad en particular
de que se trate, para realizar el gasto. Además de ese requisito, como se hará ver más adelante,
es necesario que el gasto esté autorizado por la ley de presupuesto.
Pero lo que interesa observar aquí es que en el complejo proceso que entraña la creación,
autorización y ejecución de un gasto hay precisas reglas de competencia que vinculan a las
ramas legislativa y ejecutiva del poder público y que hallan su razón de ser en el principio de
separación de poderes y el sistema de pesos y contrapesos que garantiza su cabal vigencia.
Así como respecto de los tributos la rama ejecutiva decide, mediante la elaboración del
proyecto de ley anual de presupuesto, y dentro de los límites previstos en la Constitución y
en la ley, el destino efectivo de los recaudos en el período de que se trate, la rama legislativa
crea el gasto y lo autoriza, en el primer caso mediante leyes que constituyen títulos de gasto
y en el segundo mediante la aprobación de la ley anual del presupuesto.
En ese orden de ideas, se tiene que la competencia de una y otra ramas es definitiva
dentro de la estructura del Estado constitucional de derecho y se concreta en las siguientes
funciones:
El Congreso es el titular del poder tributario entendido como la facultad de crear y
modificar los tributos.
Es además titular del poder de crear gastos.

18
Véase al respecto a GUISSEPPE ABBAMONTE, Principi di diritto finanziario, Napoli, Liguori, 1975,
págs. 107 a 120.
 Es el titular del poder de autorizar, mediante la ley de presupuesto, la realización de
esos gastos hasta por una cuantía determinada y en un período preestablecido.
Y es, por regla general, el órgano competente para aprobar las adiciones al
presupuesto público.
La rama ejecutiva del poder público tiene la facultad de recaudar los tributos.
En ocasiones, según lo disponga la Constitución Política del país de que se trate,
puede establecer tributos en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso
o Parlamento, en el marco de la llamada reserva de ley relativa19.
También puede, según lo disponga la Constitución del país de que se trate, establecer
tributos mediante decretos legislativos (según la denominación colombiana, porque en otros
países se denominan decretos leyes) expedidos en ejercicio de las facultades que le confiere
la Constitución durante la vigencia de los llamado estados de excepción (guerra exterior,
conmoción interior o emergencia económica).
Tiene además la facultad obligación de elaborar el proyecto de ley de presupuesto
público y, mediante su contenido y alcances, trazar los parámetros para el destino de los
recursos estatales en el período correspondiente.
Tiene la facultad de liquidar periódicamente cada presupuesto público, mediante el
llamada decreto de liquidación en el cual se concretan y especifican las partidas autorizadas
de gasto para la vigencia fiscal.
Y puede establecer, por decreto legislativo de estados de excepción, créditos
adicionales al presupuesto público.
Y puede establecer, por decreto legislativo de estados de excepción, créditos
adicionales al presupuesto público.
Una vez autorizado el gasto, mediante la ley de presupuesto, procede su ordenación
y ejecución por parte de los diferentes órganos estatales, siempre sobre la base de la
consideración de las partidas o apropiaciones presupuestales como autorizaciones
máximas de gasto que expiran al final de la vigencia fiscal, sin perjuicio de las llamadas
reservas presupuestales y los créditos por pagar, temas a los cuales se refiere este
volumen de la obra al tratar el principio de periodicidad o anualidad presupuestal.
En lo que atañe a los ingresos, el presupuesto es solo una prospectación y estimación
y, por tal motivo, ya no rige en los países, en absoluto, el viejo principio que imponía la
autorización periódica para el recaudo de los tributos en forma similar a la autorización
para gastar.
Con todo, tal como hemos podido apreciarlo en Colombia a partir de la Constitución
de 1991, el juez constitucional, y entre nosotros la Corte Constitucional, ha considerado
que, en ejercicio de la guarda de la integridad de la Constitución Política y con el objeto
de proteger los derechos fundamentales puede y debe ordenar la realización de gasto
público.
Así lo ha sostenido la Corporación de Colombia tanto al pronunciarse sobre acciones
públicas de inconstitucionalidad, con efectos erga omnes, como con ocasión de la tutela
de derechos fundamentales con efectos en relación con la persona afectada. Veamos, a
manera de ejemplo, algunas de las más relevantes y significativas sentencias que han
ordenado gasto público o incidido en su incremento con alusión, en su caso, a los fallos
en que, en el marco del mismo activismo, la Corporación ha procurado morigerarlo, en
particular en el caso de las pensiones de jubilación y de vejez:
Sobre la remuneración de los servidores públicos, la sentencia C-1433, de 2000,
por las cual declaró inexequible la ley 547 de 1999, correspondiente al presupuesto para
el año 2000, por no haber establecido un incremento en los salarios de los trabajadores
del Estado por lo menos igual al índice de inflación. En esa sentencia, la Corte ordenó al

19
No es el caso de Colombia, por prohibición expresa del núm. 10 del art. 150 de la Const. Pol.
Estado colombiano efectuar un incremento superior al inicialmente previsto y, como
consecuencia, el Congreso tuvo que aprobar una adición presupuestal para autorizar el
mayor gasto20.
Entre las numerosas sentencias de amparo del derecho a la vida, la número SU-819,
de 1999, por la cual se ordenó remitir al exterior, para trasplante de médula espinal, a un
leucemia mieloide crónica
primera vista no podía ser cubierto por la Empresa Promotora de Salud (EPS). La Corte
en virtud de la tutela concedida, dejó prevista para la EPS la posibilidad de repetir contra
el Estado por el importe de los gastos correspondientes. Fruto de esa decisión de la Corte,
también en este caso el Congreso tuvo que aprobar una adición presupuestal21.
Otro ejemplo emblemático, sin duda, es el relacionado con las pensiones de
jubilación y de vejez, sobre el cual la jurisprudencia constitucional indujo en un principio
gasto público de manera significativa pero más adelante coadyuvó a su reducción
mediante el establecimiento de límites a las pensiones propias de los regímenes especiales
contemplados por la ley 4ª de 1992.
Lo primero tuvo su más clara expresión en los fallos que dispusieron la extensión de

anterioridad al 1° de enero de 1998, y no obstante que el artículo 142 de la ley 100 de

1993 dispuso ese beneficio especial como una suerte de compensación para que los
pensionados con anterioridad al 1° de enero de 1998 superaran la desproporción a que
quedaron sometidos en relación con los pensionados desde esa fecha. Muy cuestionable
fue la jurisprudencia en mención desde un comienzo, no solo por el excesivamente amplio
dimensionamiento de la igualdad, en que incurrió, sino por el sensible impacto que generó
y genera para las finanzas públicas, hoy atenuado por lo previsto por el Acto Legislativo
número 1 de 2005 en el sentido de no ser posible la percepción de más de trece mesadas
por parte de los pensionados a partir de su vigencia22

20
Es interesante transcribir aquí los apartes de la sentencia que ordenan la realización de gasto público

honorable Congreso de la República la decisión contenida en la presente sentencia, para que dentro de la
órbita de sus competencias constitucionales, cumplan con el deber omitido, antes de la expiración de la
vigencia fiscal -1433 de 2000, magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell).
Posteriormente, con ocasión de una demanda contra la ley 628 de 2000, por la cual se aprobó el presupuesto
para la vigencia de 2001, la Corte se pronunció sobre una demanda similar a la que originó la sentencia
anterior y morigeró su posición inicial, en el sentido que expresó que el derecho constitucional a mantener
un poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto y en consecuencia estableció una serie de
política salarial s específicas de aumento según los niveles de salario teniendo en
cuenta los criterios de igualdad material y formal. En el caso bajo estudio declaró exequible a la normativa
censurada (cfr. sent. C-1064 de 2001, magistrado ponente: Manuel José Cepeda). En el mismo sentido se
pronuncian las sentencias C-1064 de 2001 y C- 931 de 2004.
21
Declarar que ni
la empresa promotora de salud Colmena tiene derecho a repetir proporcionalmente contra el Ministerio de
Salud - Fondo de Solidaridad y Garantía, para que éste le reembolse el valor del tratamiento suministrado
en el exterior al menor Alejandro Moreno Parra, incluyendo los procedimientos, medicamentos, gastos de
traslado y otros, con descuento de la suma equivalente al costo que debió asumir Salud Colmena en caso
de haber sido viable el trasplante antólogo en Colombia, sin tener que acudir por ello a la jurisdicción
-819, de 1999 (magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis).
22
Cfr sents. C-409 de 1994 (magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara), C-461 de 1995
(magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-529 de 1996 (magistrado ponente: Alejandro
Martínez Caballero). Según la sentencia C-409, citada, la exclusión del beneficio para las pensiones
 Lo segundo fue fruto de la declaratoria de inexequibilidad de los apartes del artículo
17 de la ley 4ª, relacionado con el régimen pensional especial para los congresistas23, que
permitían cuantificar las mesadas pensionales con base en lo devengado en el último año
de servicios y en función de lo recibido por el trabajador por todo concepto, sin
armonización alguna entre las cotizaciones y el importe de las pensiones. Además del
retiro del ordenamiento de los apartes en cuestión, la Corte condicionó la exequibilidad
del resto del artículo 17, entre otras exigencias, a que las mesadas no excedan de
veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes y a que se liquiden con base en
lo previsto por los artículos 21 y 36 de la ley 100 de 1993, y ordenó la revisión y ajuste
inmediato, por parte de los funcionarios estatales competentes, de las pensiones
reconocidas al amparo del abuso del derecho, el fraude a la ley o las pruebas amañadas o
falsas. Un fallo pleno de activismo judicial, sin duda, cuyo sustento giró en buena parte
alrededor de la sostenibilidad financiera del sistema pensional y a la igualdad entre
quienes se hayan pensionado o pensionen a partir de la vigencia del Acto Legislativo
número 1 de 2005 y quienes ostentaban su condición de tales con fundamento en
regímenes especiales anteriores. Sobre este último aspecto, la Corte abordó la temática
del derecho viviente, esto es el constituido no solo por las normas del derecho positivo
legislado sino por la doctrina y la jurisprudencia, para advertir que el texto del artículo 17
de la ley 4ª y los alcances que ha tenido desde la perspectiva del derecho viviente
en la mayor parte de sus aspectos contrario a la cláusula de igualdad y desproporcionado
desde el punto de vista de los principios que guían a la seguridad social y los fundamentos
24
Pero sus conclusiones, latentes en la parte
resolutiva de la sentencia, hay que decirlo, obviaron el imperativo de respeto de los
derechos adquiridos que exigió enfáticamente al Acto Legislativo 1, mencionado, en
particular en lo que atañe a los regímenes de transición, así el móvil del fallo hubiera sido
la sostenibilidad fiscal del sistema pensional.
Bueno es recordar que el Acto Legislativo número 1de 2005, en comentario, dispuso
la expiración de los regímenes especiales, como fue el caso del previsto por la ley 4ª de

prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para

unos
CLAVIJO, en cifras de 2004, el impacto hacendístico de esa decisión de la Corte arribaba a cerca de
$450.000 millones, equivalentes al 2% del Producto Interno Bruto (PIB). Cfr SERGIO CLAVIJO, Impacto
económico de algunas sentencias de la Corte. El caso de la mesada catorce y de algunas regulaciones de
vivienda, en [Link].
23
El mismo régimen especial cobijó en su momento a los siguientes funcionarios: i) A los magistrados
de las altas Cortes, en los términos previstos por el artículo 28 del decreto 104 de 1994; ii) Otros
funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público y los órganos de control, incluido el Procurador
General de la Nación (artículo 25 del decreto 65 de 1998); iii) el Fiscal General de la Nación, el Registrador
Nacional del Estado Civil, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo y los delegados
ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, según lo previsto por el artículo 25 del decreto
682 de 2002. Así lo puntualiza la nota de pie de página número 1 de la sentencia C-258.
24
Cfr sent C-258 de 2013 (magistrado ponente: José Ignacio Pretelt Chaljub). Importa observar, al
respecto, que a lo largo del debate surtido en el seno de la Corte, que culminó con la sentencia C-258,
mencionada, se adujo que había operado la cosa juzgada constitucional porque la misma Corporación,
mediante la sentencia número C-608 de 1999, había declarado exequible al artículo 17 de la ley 4ª
demandado. A la postre, la Corte concluyó que no había operado la cosa juzgada y esgrimió, al efecto, dos
consideraciones básicas: i) Su nueva evaluación de constitucionalidad tuvo como contexto el Acto
Legislativo número 1 de 2005, cuerpo normativo que no regía con ocasión del fallo anterior y que, en lo
que respecta al artículo 17, censurado, conllevó, a juicio, conllevó su inconstitucionalidad sobreviniente;
y ii) La sentencia número C-608, de 1999, no tuvo como referentes los principios y paradigmas del Estado
Social de Derecho ni la igualdad formal y material como una de sus expresiones fundamentales.
1992, con corte al 31 de julio de 2010, estableció que quienes se pensionen a partir de su
vigencia no pueden devengar más de trece mesadas al año, señaló que la remuneración
base para liquidar las pensiones ha de ser la que haya obrado como referente para las
cotizaciones de aportes y fijó como límite a las pensiones financiadas con recursos de
naturaleza pública un monto equivalente a veinticinco salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Lo que resulta de especial atención, en fallos como los que aquí se comentan, es su
incidencia inmediata en las finanzas públicas, sea en el sentido de conllevar el incremento
del gasto público y las adiciones presupuestales, como ha ocurrido en la mayoría de los
casos, sea en el de reducirlo en medio de un ostensible desplazamiento del Congreso, a
quien le compete configurar el derecho positivo legislado, que no consulta el aspecto de
competencia del principio de reserva de ley del gasto público.25
Este tipo de intervención de la administración de justicia en lo relacionado con el
gasto público ha sido cuestionado por quienes consideran que, de esa manera, se pierde
el control sobre el curso de la hacienda pública y se obstaculiza, en alto grado, el objetivo
de lograr unas finanzas estatales en equilibrio o con el menor déficit posible.
A lo cual cabe responder que lo que es claro, y cuenta con pleno respaldo en la Carta
Política, es que a la Corte Constitucional, encargada de la guarda de su integridad, le
compete velar por la atención y garantía efectiva de los derechos fundamentales de
contenido económico, social y cultural que están expresa y enfáticamente reconocidos
por Pactos y Convenciones Internacionales a los cuales ha adherido Colombia, según se
destaca en la Parte V del Libro II de este volumen de la obra.
De cualquier manera, los tribunales constitucionales, al ejercer la guarda de la
integridad de la Constitución, pueden y deben obrar en el ámbito de lo razonable y, por
supuesto, tienen que considerar el impacto que los fallos que profieran puedan tener en la
hacienda pública. En esta materia, como en tantas otras, el Tribunal Constitucional debe
ponderar los principios que se encuentren en juego y tener siempre presente que la propia
función de protectora de la Constitución Política, que les incumbe, los obliga a
autolimitarse para garantizar el pleno respeto del principio de separación en ramas del
poder público y no incurrir en grandes injusticias por la atención óptima de unos pocos a
costa del abandono de la gran masa de la población o por el desconocimiento de derechos
adquiridos que no dejan de serlo porque las leyes en el marco de las cuales hayan surgido
no hubieran sido el fruto de estudios suficientemente sólidos y acordes con los principios
de solidaridad e igualdad.
Consideraciones como esas han dado origen a las reglas fiscales y pautas de
sostenibilidad fiscal que han venido acogiendo los Estados en el marco de la hacienda
posmoderna. Tal es el caso de Colombia con los llamados criterio de sostenibilidad fiscal
e incidente de impacto fiscal, en el ámbito de los cuales queda claro que cuando las altas

25
Según el Marco Fiscal de mediano Plazo 2015 2026, sin la ley 100 de 1993 el pasivo pensional
podría haber llegado al 292,3% del PIB; con las modificaciones previstas por esa ley, se redujo al 162%;
con lo previsto por la ley 797 de 2003 disminuyó al 144,2% del PIB; y en virtud de la reforma constitucional
dispuesta por el Acto Legislativo número 1 de 2005, se redujo inicialmente al 129,5% del PIB y finalmente
al 111,8% del PIB. Cfr MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA, Marco fiscal de mediano plazo 2015 2026, págs. 189 y 190, en [Link],
consulta del 22 de junio de 2015. Esa reducción del pasivo pensional por medio de leyes y actos legislativos
aprobados por el Congreso en el ámbito del debate democrático, de más del cincuenta por ciento (50%),
pone de manifiesto que sí es posible, en la práctica, que la rama legislativa del poder público, la llamada a
hacerlo, regule la temática de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones; y evidencia, también,
que la función de Corte Constitucional de velar por la guarda de la integridad de la Carta Política, en esta
materia, no debe ser ejercida de manera que desborde su ámbito de competencia para adentrarse en tareas
que son propias del órgano de representación popular.
Cortes profieran fallos que puedan generar consecuencias relevantes en las finanzas
públicas la misma Corporación que haya emitido el fallo ha de estar en condiciones de
regular sus alcances de manera que se evite un descalabro financiero. Una institución de
contenido hacendístico que guarda plena armonía con la normativa sobre regla fiscal,
igualmente prevista en nuestro ordenamiento. Sobre tales temas trata el último Capítulo
de este primer volumen de la obra en el cual se aborda, entre otras materias, el estado de
cosas inconstitucional que ha venido declarando la Corte Constitucional al pronunciarse
sobre causas de tutela acumuladas y dar órdenes de contenido político que trascienden en
mucho la dimensión jurisdiccional de su competencia.
Consideraciones como esas han dado origen a las reglas fiscales y pautas de
sostenibilidad fiscal que han venido acogiendo los Estados en el marco de la hacienda
posmoderna. Tal es el caso de Colombia con los llamados criterio de sostenibilidad fiscal e
incidente de impacto fiscal, en el ámbito de los cuales queda claro que cuando las altas Cortes
profieran fallos que puedan generar consecuencias relevantes en las finanzas públicas la
misma Corporación que haya emitido el fallo ha de estar en condiciones de regular sus
alcances de manera que se evite un descalabro financiero. Una institución de contenido
hacendístico que guarda plena armonía con la normativa sobre regla fiscal, igualmente
prevista en nuestro ordenamiento. Sobre tales temas trata el último Capítulo de este primer
volumen de la obra en el cual se aborda, entre otras materias, el estado de cosas
inconstitucional que ha venido declarando la Corte Constitucional al pronunciarse sobre
causas de tutela acumuladas y dar órdenes de contenido político que trascienden en mucho la
dimensión jurisdiccional de su competencia.

B. La reserva de ley del gasto público desde el punto de vista del procedimiento El
certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal como requisitos
indispensables para la ejecución de los contratos estatales y no para su
perfeccionamiento

El procedimiento también cumple una función de trascendental importancia para la

cabal aplicación del principio de reserva de ley del gasto público porque la complejidad de
todos los aspectos que tienen que ver con el gasto público supone una serie de reglas, pasos
y condiciones que necesariamente debe cumplirse para que se garantice un entorno de
disciplina fiscal y protección de los recursos públicos.
En líneas generales, y desde la óptica de la Constitución Política colombiana, las leyes
orgánicas de la planeación y el presupuesto y el Código Penal, puede decirse que el
procedimiento que ha de seguirse para que se acate la reserva de ley del gasto público, en
todos sus aspectos, es el siguiente:
No se puede realizar ningún gasto que no esté previsto por ley anterior o por un
crédito judicialmente reconocido (Const. Pol., art. 346).

de los gastos que el Estado

ibid.).
Al gobierno le corresponde formular anualmente el proyecto de presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones
(art. 346, ibid.)
Cada gobierno debe elaborar un Plan Nacional de Desarrollo con la participación

n los llamados,
impropiamente,
inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ibid.).
 El Plan Nacional de Desarrollo, previo concepto del Consejo Nacional de
Planeación, debe ser aprobado por el Congreso mediante ley; pero si se vencen los términos
con que cuenta el Congreso para ese fin, puede ser expedido por decreto del Gobierno. En
todo caso, el plan, previa la opinión del Consejo Nacional de Planeación, debe ser sometido

El contenido, los principios y las reglas relacionadas con del Plan Nacional de
Desarrollo y con la ley del plan de cada Gobierno, están definidos por la ley orgánica de la
planeación económica (ley 152 de 1994, expedida o promulgada con base en lo previsto por
el art. 151 de la Const. Pol.).
El contenido, los principios y reglas que deben ser atendidos en cada ley anual de
presupuesto se determinan y regulan por la ley orgánica del presupuesto. Hoy la ley orgánica
está diseminada en varias leyes, algunas de las cuales, hasta 1995, están compiladas en el
decreto 111 de 1996 y otras fueron expedidas con posterioridad. Son ellas, en lo fundamental,
las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 224 de 1995 y 819 de 2003.
El gobierno, dentro los primeros diez días de cada legislatura, debe someter el
proyecto de presupuesto,
consideración del Congreso.
Dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con
las reglas de la ley orgánica del presupuesto, el Congreso debe discutir y expedir el
presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones para la siguiente vigencia fiscal (art.
349, ibid.).
Si el Congreso no expide en tiempo (antes de la media noche del 20 de octubre del
año respectivo) el presupuesto, rige el presentado por el gobierno (Const. Pol., art. 348 y EOP,
art. 59).
Si el gobierno no presenta el proyecto dentro de los primeros días de sesiones
ordinarias del Congreso, opera la repetición del presupuesto del año anterior mediante la
expedición de un decreto de repetición, antes del 10 de diciembre del año precedente a la
vigencia fiscal de que se trate (EOP, art. 64). La norma orgánica establecía esa misma
consecuencia para el caso de que el Congreso no aprobara el presupuesto pero, en ese aspecto,
fue declarada inexequible por la Corte Constitucional 26.
Una vez expedido el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el gobierno debe
expedir el llamado decreto de liquidación del presupuesto, en el cual ordena, en forma clara,
el texto definitivo de acuerdo con el proyecto presentado por el gobierno y las modificaciones

Anualmente se debe estructurar un Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC) en

el cual se establece, respecto de cada una de las entidades cobijadas por el presupuesto
público

26
La Corte Constitucional, mediante la sentencia número C 1645 de 2000 (ponencia del magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ), declaró inexequible la parte comentada de la norma y, en consecuencia, si
hay lugar al rechazo habrá de regir el proyecto presentado por el Gobierno, lo cual, como aquí se comenta
en la sección sobre el principio de anualidad del presupuesto, es insólito. Bueno es recordar que el criterio
que obró como referente para la Corte se concretó en descartar que la regla en cuestión tenga un alcance
sancionatorio y concebir su razón de ser en la imperiosa necesidad de un presupuesto, que tiene el ente
público. Como lo puso de presente en su momento el jurista JORGE LUIS TRUJILLO ALFARO,
apoderado del Ministerio de Hacienda, al intervenir en el juicio de constitucionalidad de la norma para
abogar por su exequibilidad, su texto original contemplaba dos supuestos: i) El de la aplicación del proyecto
de ley del presupuesto si el Congreso no decidía sobre su aprobación en tiempo; o ii) El de la repetición del
presupuesto del año anterior si el Gobierno no lo hubiera presentado en tiempo o el Congreso lo rechazara.

onable
planteamiento no fue acogido por la Corporación.
los pagos correspondientes se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetaran a los montos

Además de todo lo anterior, y ya para la ejecución concreta de cada gasto, se requiere

que los actos administrativos que incidan en las apropiaciones presupuestales (autorizaciones
de gasto) cuenten con un certificado de disponibilidad
apropiación sufi registro presupuestal que asegure que los
ibid.).27 El
certificado y el registro, como se observa, son claros instrumentos para garantizar la
legalidad del gasto público e impedir que el Estado asuma compromisos que financieramente
no esté en condiciones de cumplir28.

acuerdo sobre el objeto y la contrapresta

acuerdo con el artículo 41 de la ley 80 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 23 de

correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales

Ésta disposición es concordante
con el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), relacionado con el certificado
de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal, y constituye una clara expresión
del principio de reserva de ley del gasto público.
Pero el artículo 71 incurre, indudablemente, en un equívoco conceptual, como lo pone
de manifiesto la secuencia de los dos requisitos presupuestales que tienen que ver con la
contratación: i) El certificado de disponibilidad presupuestal precede al proceso mismo de
selección y contratación; ii) El registro presupuestal, que es posterior en el tiempo, tiene
lugar cuando ya se han definido los elementos del contrato de que se trate. Lo que debe
entenderse, como bien lo ha puntualizado el Consejo de Estado, es que tanto el documento
sobre disponibilidad como el acto del registro hacen parte del trámite contractual; y la alusión
que hace el artículo 71 a las disponibilidades presupuestales no implica un nuevo certificado
de disponibilidad presupuestal porque corresponde, en últimas, a los dos requisitos en
mención y, específicamente, ya en la fase de perfeccionamiento del contrato, al registro
presupuestal29; registro que, como se anotó, ha sido precedido en el tiempo por la
disponibilidad presupuestal.

27
El artículo 19 del decreto 568 de 1996 define el certificado de disponibilidad presupuestal
documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos

el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro

, por su parte,
define el registro presupuestal

desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto, realizados en cumplimiento de

través de la expedición de actos administrativos o la celebración de contratos), la entidad ejecutora debe

contar con e
Y CRÉDITO PÚBLICO DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL, Aspectos
generales del proceso presupuestal colombiano, Bogotá, Editorial Kimpres Ltda, 2011, págs. 109 a 111.
28
Véase, en tal sentido, a JUAN CAMILO RESTREPO, Derecho presupuestal colombiano, Bogotá,
Legis, 2007, págs. 290 y 291.
29
Véase, al respecto, la sentencia de la Sección Tercera, del 12 de agosto de 2014, expediente número
01350-1, ponente el magistrado ENRIQUE GIL BOTERO.
 Lo anterior se confirma con la lectura de los dos numerales de contenido
presupuestario que incluye el artículo 25 de la ley 80 de 1993, de contratación estatal, en el
cual se aborda el llamado principio de economía, a saber: i) El numeral 25.6., conforme al

suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades

presupuestales constituirán las
reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las
prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de

a la disponibilidad presupuestal y el 13 al registro.

Según el artículo
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del
CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de
comprom

estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas

De lo anterior se desprende que la disponibilidad y el registro presupuestales

condicionan la ejecución del contrato estatal pero no su perfeccionamiento. Su ausencia, por
tanto, no entraña la nulidad ni la inexistencia del contrato sino, como lo establece el artículo
171 del EOP, 30la responsabilidad personal y pecuniaria de los funcionarios que incurran en
la omisión. Porque es obvio que, a falta de disponibilidad presupuestal o de registro
presupuestal, la entidad incurrirá en incumplimiento de sus obligaciones.
El Gobierno puede, mediante decreto legislativo, en desarrollo de las facultades con
que cuenta durante los estados de excepción (guerra exterior, conmoción interior o
emergencia económica, arts. 212 a 215 de la Const. Pol.), disponer las adiciones
presupuestales que sean necesarias para superar la crisis (art. 83, ibid.).
El Gobierno puede, mediante decreto, previo el concepto del Consejo de Ministros y
en presencia de situaciones que pongan de presente que los recursos a recaudar en la vigencia

apropiaciones que se afectan (arts. 76 y 77, ibid.).

Para que se puedan efectuar traslados o adiciones presupuestales, fruto de las cuales
se creen nuevos gastos o se amplíen apropiaciones de gastos inicialmente autorizados, se
requiere la aprobación del Congreso mediante ley que modifica al presupuesto. En todo caso,
para que se aprueben los créditos adicionales al presupuesto, es necesario que el contador
general de la nación expida una constancia sobre disponibilidad de recursos (arts. 79 a 82,
ibid.)31.
La gestión fiscal con los recursos públicos está sometida a la vigilancia de la
Contraloría General de la República (Const. Pol., arts. 267 a 274).
30
Así lo ha puesto de presente el Consejo de Estado, con indudable acierto, en sentencias como la de la
Sección Tercera, del 7 de junio de 2007, expediente número 14669, ponente el magistrado RAMIRO
SAAVEDRA, o la del 12 de agosto de 2014, mencionada en la nota de pie de página anterior. Empero, su
posición sobre la materia no ha sido monolítica y si bien la anotada es la tendencia actual de la Corporación,
no han faltado pronunciamientos en los cuales ha sostenido que el registro presupuestal es condición para
el perfeccionamiento del contrato, como puede apreciarse, entre otros fallos, en el auto del 27 de enero de
2000, proferido dentro del expediente número 14935.
31
A juicio del autor de este libro, sin embargo, y tal como lo pone de presente al analizar el principio
de anualidad presupuestal, en este volumen, los créditos adicionales quedaron proscritos debido a que el
art. 347 de la Const. Pol. de 1991 exige que el presupuesto contenga la totalidad de los gastos que se
realizarán durante la vigencia fiscal. De otro lado, como se apunta en esa misma sección de la obra, la
práctica de las adiciones presupuestales contraviene el llamado principio de anticipación presupuestal
conforme al cual presupuesto, como es lo normal y razonable, debe preceder a la vigencia de su ejecución.
 Finalmente, la indebida destinación de los recursos públicos a fines diferentes de los
autorizados por la ley conlleva la responsabilidad penal de los funcionarios que incurran en
esa infracción, como una modalidad especial del peculado (C. P., art. 398).
Como se observa, el procedimiento que ha de atenderse en relación con el gasto público
es particularmente detallado y procura que haya una estricta disciplina para la mejor
utilización de los recursos de la hacienda pública. Y pone de presente, por otra parte, la
concurrencia de las ramas legislativa y ejecutiva y del órgano de control fiscal del poder
público, como clara expresión del principio de separación de poderes y de las limitaciones a
que deben estar sometidos los funcionarios estatales para cuanto tiene que ver con el
cumplimiento de las funciones y la realización de los fines del ente público.

C. La iniciativa de las ramas legislativa y ejecutiva del poder público en materia de gasto
público. Especial referencia al caso colombiano.

En cierta medida, la definición constitucional sobre la iniciativa en materia de gasto

público ha puesto de presente en el mundo, y desde luego en Colombia, las tendencias de tipo
presidencial o parlamentario que oscilan entre el predominio notorio de la rama ejecutiva del
poder público y la preponderancia del órgano legislativo. Empero, como se advierte al final
de esta sección, hoy de lo que se trata no es de establecer si la supremacía recae en una u otra
rama del poder sino de procurar que la planeación económica y los principios de eficiencia,
eficacia y economía del gasto público sean compatibles con una activa participación del
Parlamento en lo que atañe a su ordenación y control.
Con todo, la referencia a la historia reciente de la controversia entre los dos extremos y
su proyección en nuestro derecho constitucional es muy pertinente como contexto para las
conclusiones que proponemos más adelante.
En 1968, durante la administración LLERAS RESTREPO, el acto legislativo número 1

pa
auxilios estaba constituido por el numeral 20 del artículo 76 de la Carta, de viejos
antecedentes en nuestro derecho constitucional, de acuerdo con el cual era de competencia
32
. La restricción a la iniciativa

32
Tal como lo relata el profesor JORGE LUIS TRUJILLO, la historia de los auxilios parlamentarios data
de la Constitución de 1886, en su texto original, en la cual se aludía a la función del Congreso de fomentar

conceder ayudas o bonificaciones a particulares, como clara restricción a la deleznable práctica precedente,
propia de las guerras civiles, de premiar a los generales con haciendas, dinero y, en general,
reconocimientos pecuniarios con cargo al tesoro público. En la reforma constitucional de 1945, se dispuso
que el fomento parlamentario a las empresas útiles o benéficas debí

corres
de la guarda de la integridad de la Constitución, a concluir que no se trataba de los planes de desarrollo, en
sentido estricto, sino de planes y programas específicos para el fomento. A la postre, y aunque no fuera esa
la intención de la Corte, esa posición sirvió de respaldo a la práctica de los auxilios parlamentarios con
destino meramente nominal de los recursos correspondientes a entidades sin ánimo de lucro que
simplemente obraban como cobertura para la situación de los recursos a otros objetivos, muchas veces
oscuros. Véase a JORGE LUIS TRUJILLO, El presupuesto. Una aproximación desde el gasto público y la
planeación, obra en proceso de edición, Bogotá, 2006. En la sentencia de la Corte Constitucional C-372 de
1994 (magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa), que trata sobre los auxilios parlamentario, se alude

vigencia fiscal de 1991, según el presupuesto aprobado por el Congreso en el segundo semestre de 1990,
algo más del noventa por ciento (90%) se destina a personas jurídicas privadas, con fines tan generales que
equivalen a cualquier cosa y sólo el nueve y medio por ciento (9,5%) se lleva a ejecución directa en los
parlamentaria en materia de gasto público, por su parte, quedó prevista en el artículo 79,
ibidem, a la luz del cual todas las leyes que decretaran inversiones públicas y en general
entrañaran gasto público debían ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno.
El criterio que sirvió de sustento a la reforma para radicar la iniciativa en la rama
ejecutiva y no en el Parlamento, en un entorno constitucional de clara estirpe presidencialista,
atendió, en esencia, razones de hacienda pública y planificación. Se adujo, al respecto, que es
el Gobierno, y no el Parlamento, el que cuenta con una apreciación clara y oportuna sobre la
relación que debe tener el gasto público con el plan económico.
LLERAS RESTREPO, verdadero líder de la reforma de 1968 desde la presidencia de la
república, siempre fue enfático al insistir, antes y después de asumir el poder, en que la
iniciativa para el gasto público no debe recaer en el Congreso por las impredecibles
implicaciones que su ejercicio inconsulto pueda tener para las finanzas públicas. Sus
planteamientos, propuestos desde cuando orientó la cartera de Hacienda en el país y reiterados
durante su período presidencial, son de plena actualidad, aun para quienes nos separamos del
exceso presidencialista que los caracteriza y que responde en general a la orientación política
del acto legislativo número 1 de 196833.
Así, en el mensaje que envió al Senado el 23 de agosto de 1966 con motivo de la

explicó en los siguientes términos el nuevo sistema de legislación sobre gasto público:

competencias entre las ramas ejecutiva y legislativa del poder. Como es bien sabido, pueden
distinguirse cuatro competencias distintas: la de iniciativa, la de decisión, la de ejecución y
la de control. En materia fiscal, entendiendo esta palabra en su sentido amplio que cobija toda
ley que origine nuevos desembolsos a cargo del Estado, la iniciativa debe quedar reservada a
la rama ejecutiva para que la ejerza con un criterio de unidad y conforme a planes aptos para
34
.

había advertido sobre los inconvenientes que para la hacienda pública y la planeación tenía
la iniciativa del Parlamento en materia de gasto público. Sus puntos de vista fueron claros y
contundentes:
o puede haber ni
equilibrio fiscal ni una adecuada planeación de la actividad pública. La distribución de
competencias entre el ejecutivo y el Congreso en materia de iniciativa de leyes de gastos y de
leyes de planes, es uno de los problemas cuya solución se plantea con mayor urgencia. El

Sobre el tema pueden consultarse también

las siguientes sentencias: T-294 de 1994, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero; C-506 de
1994, magistrado ponente: Fabio Morón Díaz; C-251 de 1996, con ponencia del mismo magistrado; C-254
de 1996, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; C-159 de 1998, magistrado ponente: Antonio
Barrera Carbonell; C-153 de 1999, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-293 de 2000,
magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
33
En esa apreciación sobre el despliegue de presidencialismo que caracterizó a la reforma de 1968, esta
obra coincide con el politólogo liberal DIEGO URIBE VARGAS, quien se detiene en el tema en su obra Las
constituciones de Colombia, vol. III, Madrid, Edic. Cultura Hispánica - Instituto de Cooperación
Latinoamericana, págs. 270 a 283. El pensamiento de URIBE en esa materia encuentra adecuada síntesis en
o hay
duda de que la reforma de 1968 depositó en el jefe del ejecutivo volumen tan amplio de facultades, que
solo la condición personal de quienes han ejercido el mandato, ha impedido el abuso y evitado el
desquiciamiento. No se hizo ciertamente una reforma para equilibrar el ejercicio de los poderes públicos,
sino para reducir la órbita de las corporaciones representativas y limitar las funciones de los cuerpos
intermedios, tan necesarios a la vigencia de la verdadera democracia. El fortalecimiento de las prerrogativas
ibídem,
pág. 279.
34
Véase el texto completo del mensaje en Presidencia de la República de Colombia, Historia de la
reforma constitucional de 1968, Bogotá, Imprenta Nacional, 1969, pág. 23.
Congreso es muy celoso de conservar en la iniciativa una competencia prácticamente sin
límites. Aquí, fuera del presupuesto, cuya presentación es de la competencia exclusiva del
ejecutivo, el Congreso tiene facultad para presentar cualquiera otra clase de proyectos de ley;
es decir, que en el Congreso pueden nacer, sin intervención del ejecutivo, cualquier clase de
leyes o de reformas a los proyectos presentados por el ejecutivo, prácticamente sin limitación.
Este problema, que se contempló en la reforma constitucional del año 1945, quedó
deficientemente resuelto, a mi entender. Prueba de ello es que las regulaciones
constitucionales que buscaban restringir la competencia ilimitada de los miembros del
Congreso en ciertas materias, sobre todo en las leyes que ordenan gastos públicos o
determinan las obras que deben construirse o ejecutarse, o señalan los planes que deban
seguirse en materia de política económica, no han servido en la práctica y cada vez sirven
menos para lograr un orden, un procedimiento racional en el manejo de tan importantes
aspectos de la vida del Estado.

totalmente del criterio de planeación y del criterio de prioridades. Dentro de los

procedimientos del Congreso colombiano está completamente perdido el concepto de que hay
que atender con una cuantía limitada de recursos públicos una serie casi infinita de
necesidades y de que por consiguiente, el problema fundamental de la política es el
35
.
Los planteamientos de LLERAS RESTREPO eran acordes con la marea intervencionista
que predominaba en el país al amparo de una consigna cuya acogida fue crucial durante la

Si en otros tiempos era factible el predominio de la labor legislativa de las fuerzas del
mercado, en el entorno del Welfare State la situación era otra sustancialmente distinta: los
grandes compromisos del ente público con la dinámica social y económica, no solo originaron
un aumento considerable en su labor de control y regulación del mercado sino que lo
involucraron como partícipe directo en la prestación de servicios y la oferta de bienes que

En este contexto, el gasto público registra una marcada tendencia a aumentar tanto en lo
que toca con gastos de funcionamiento como de inversión. Y, naturalmente, los nuevos y
complejos alcances de la Hacienda pública, tanto en lo que tiene que ver con la posición
financiera del ente público como en lo que atañe a sus efectos en la economía nacional, debían
traducirse en una estructura funcional que permitiera acometer con rigor la gestión pública.
Tal fue el fundamento del modelo de Estado que procuró acoger la Carta Política de 1968: un
Estado planificador e interventor, en el cual la iniciativa legislativa en materia de gasto
público estuviera radicada en la rama ejecutiva del poder público por ser la gran responsable
de vislumbrar y organizar la mesiánica labor del Estado providencia.
En suma, en el marco del Estado fáustico el poder de la rama legislativa cedió su paso
a un notorio protagonismo de la rama ejecutiva del cual era consciente el constituyente de
196836.

35
Véase el texto completo del artículo en Presidencia de la República de Colombia, Historia de la
reforma constitucional de 1968, ed. cit., págs. 56 a 59.
36
En la ponencia para primer debate ante el Senado del proyecto de acto legislativo, el senador CARLOS
RESTREPO PIEDRAHÍTA hizo citas de CLUB JEAN MOULIN (
que órgano de dirección, el parlamentarismo ha sido víctima del paso de la sociedad liberal al «welfare

gubernamental pero la guerra, la crisis, las huelgas han infringido a esa jerarquía una serie de golpes fatales,
han carga
volumen y la tecnicidad de los asuntos, incapaz de concebir una acción coherente. A medida que el Estado
se apropia la función de comando económico, la transformación de la iniciativa y la autoridad del ejecutivo
Historia de la reforma constitucional
de 1968, ed. cit., págs. 71 y 72.
 En contraste con las razones anotadas, la experiencia de los años siguientes hubo de
conducir a los constituyentes de 1991 a devolver al Parlamento la iniciativa perdida y eliminar
los auxilios parlamentarios. Lo primero, porque uno de los criterios que en mayor medida se
aprecian en la nueva Carta es precisamente la reivindicación del poder parlamentario como
mecanismo necesario para superar su profunda crisis y la falta de credibilidad que llegó a
tener, y en buena medida tiene hoy, en el país. Lo segundo, porque los loables objetivos del
numeral 20 del artículo 76 de la anterior Carta Política no solo no se cumplieron, sino que
fueron fuente de corrupción y clientelismo, a tal extremo que todo el país llegó a reclamar,
con vehemencia, su eliminación. Mientras el Parlamento contaba con iniciativa para lo
relacionado con el gasto público, la vigencia de la disposición sobre el fomento de empresas
útiles no registraba los problemas en comentario; pero a raíz de la eliminación de la iniciativa,
en especial por la amplitud de la jurisprudencia constitucional a la luz de la cual el necesario
sustento de las partidas destinadas al estímulo con planes y programas que lo permitieran
podía hallarse en las propias leyes de auxilios, el sistema degeneró en deleznables prácticas

que imponían los parlamentarios al amparo de tan tergiversado régimen.

Veamos los términos con los cuales se justificó en la Asamblea Nacional Constituyente
la recuperación de la iniciativa del Congreso en materia de gasto público la cual, bueno es
reiterarlo, hace parte de una clara orientación de tipo parlamentario cuyo contraste con la de
la reforma de 1968 es evidente:

a la iniciativa en la formación de las leyes, particularmente lo preceptuado en los párrafos e

incisos 2º y 3º. Hasta el año 1945 los miembros de las cámaras gozaban de iniciativa para
incoar cualquier proyecto de ley, pero el acto legislativo número 1 de ese año modificó el
artículo 73 (hoy 79) en el sentido de reservar para los ministros del despacho la iniciativa en
la presentación de proyectos contentivos de códigos, estatuto del presupuesto nacional, planes
y programas económicos y división territorial. Luego, la reforma constitucional de 1968
eliminó la restricción respecto a los códigos pero la acentuó en aquellos proyectos de ley que
impliquen gastos del Estado. Con esas limitaciones, en puridad, los congresistas quedaron
privados de toda iniciativa de proponer reordenamiento u operación que no cause una
erogación del tesoro. Y se extremó más todavía al trasladar también al gobierno la iniciativa
de proyectos referentes al nuevo sistema de legislación delegada que denominan «leyes
marco».

de los vituperados auxilios parlamentarios y con la facultad de proponer exenciones

personales del impuesto sobre la renta y complementarios, a lo cual se agregó la obligación
del gobierno de incorporar sin modificaciones, en el proyecto de presupuesto, el que para
funcionamiento del Congreso elaboran las mesas directivas. De seguro los historiadores
encontrarán en estas modificaciones al artículo 79, el origen del deterioro en que entró el
prestigio y credibilidad de nuestro órgano legislativo y que a los constituyentes de 1991 nos
corresponde encontrar innovaciones que lo rescaten.
Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que
no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por
el gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría
política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos,
siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto condición y no a la ley previa
creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás, respecto a la realización
o desembolso de las inversiones, existen dos actos condicionantes: el primero, su
incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y social; el segundo, su
incorporación en el rubro de gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la
37
.
Planteamientos a los cuales cabe agregar los que, durante la discusión en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente, se hicieron por los constituyentes que tuvieron
formalmente la iniciativa de eliminar los auxilios:
mento de
empresas útiles y beneficios de desarrollo regional, conocidas por el nombre genérico de
auxilios parlamentarios, (...) se han convertido en una de las más importantes razones de
desprestigio del Congreso Nacional, por el mal uso que un número creciente de congresistas
ha hecho de ellos.

Inicialmente todos los auxilios se destinaban para ejecución directa por los municipios, juntas
de acción comunal o agencias gubernamentales. A la vuelta de los años, sin embargo, alguien
se inventó la figura de las fundaciones o corporaciones privadas como destinatarias de los
recursos y se las ingenió para, a través de ellas, manejar autónomamente fondos públicos,
prácticamente sin control fiscal, lo que permitió inclusive atender con ellos gastos o
inversiones personales del congresista que decretaba el auxilio o el pago de activistas
electorales y el directo soborno a jefes municipales o comunales.

partidas decretadas para la vigencia fiscal de 1991, según el presupuesto aprobado por el
Congreso en el segundo semestre de 1990, algo más del noventa por ciento (90%), se destina
a personas jurídicas privadas, con fines tan generales que equivalen a cualquier cosa y sólo
el nueve y medio por ciento (9,5%) se lleva a ejecución directa por los municipios, agencias
del gobierno y juntas de acción comunal.

características alarmantes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y 1990 crecieron en un

promedio del 21,9% anual, hasta llegar a doce mil millones de pesos en el último de tales
años, para 1991 la partida decretada por el Congreso y distribuida entre los diferentes
ministerios, supera los veintisiete mil millones (...). ¿Sería el último estertor de un sistema
que todos sabíamos condenado a su fin en la Asamblea Nacional Constituyente?

disposición, sin control de ninguna especie (...). Claro que el promedio antedicho por
congresista, en la práctica presenta enormes distancias entre unos y otros. En un examen
preliminar de los auxilios decretados para 1991, se encuentra que algunos parlamentarios
encauzan hacia sus fundaciones cerca de cuatrocientos millones de pesos, mientras otros
solamente disponen de treinta o cuarenta millones. Esa diferencia obedece a múltiples
38
.
A la postre, el artículo 154 de la Carta Política vigente, en el cual se regula lo relacionado
con la iniciativa legislativa, no incluyó ninguna restricción para que los parlamentarios
presenten proyectos de ley que impliquen gasto público pero el artículo 355, ibidem,
proscribió los auxilios en términos enfáticos pero limitados a lo que durante su vigencia

37
ÁLVARO ECHEVERRY URUBURU, HERNANDO YEPES ARCILA, LUIS GUILLERMO NIETO ROA, ARTURO
MEJÍA BORDA y ALFONSO PALACIO RUDAS, Gaceta
Constitucional núm. 79, de la Asamblea Nacional Constituyente, págs. 8 a 10. Véase también el texto en
CARLOS LLERAS DE LA FUENTE y MARCEL TANGARIFE TORRES, Constitución Política de Colombia, vol.
II, Santa Fe de Bogotá, Ediciones Rosaristas, Biblioteca Jurídica Diké y Pontificia Universidad Javeriana,
1996, págs. 646 a 649.
38
LUIS GUILLERMO NIETO ROA, CARLOS LLERAS DE LA FUENTE, JUAN GÓMEZ MARTÍNEZ, ALFONSO
PALACIO RUDAS, ALFREDO VÁSQUEZ CARRIZOSA y otros, Control a los auxilios parlamentarios, Proyecto
de acto legislativo de vigencia inmediata (transitorio), Bogotá, Gaceta de la Asamblea Nacional
Constituyente, núm. 77, de 20 mayo 1991, págs. 11 y 12.
 Con todo, no parece necesario un mayor análisis, para poner de presente que el retorno
al Parlamento de la iniciativa legislativa en materia de gasto es fruto de la marea de
pensamiento de los noventa que se extendió por el mundo como réplica al gigantismo estatal,
personificado en una rama ejecutiva del poder público de amplísimo espectro, tanto por el
número de funcionarios que la integran como por las facultades que se le atribuyen, cuyo
horizonte se concreta en la recuperación del individuo y de su responsabilidad. En ese entorno
de interacción del Estado con la sociedad civil y participación activa de los asociados en las
grandes decisiones públicas, la reivindicación del Parlamento y de su iniciativa legislativa
constituyen un efecto natural de la nueva tendencia.
Sin embargo, los entusiastas puntos de vista que defendieron los constituyentes de 1991
para investir al Parlamento de la iniciativa legislativa en materia de gasto público contrastan
con la realidad. Porque si bien es cierto que el Parlamento debe recuperar la importancia que
requiere un sistema demoliberal, como el nuestro, y una de las vías para lograrlo es
precisamente su compromiso con los planes de desarrollo y con la ordenación de las finanzas
públicas, también lo es que la medida de la reforma constitucional se ha quedado corta por
no haber contemplado reglas precisas de control que impidan el despilfarro y el caos.
Es sabido que la aprobación y sanción de una ley que conlleve gasto público no genera
esa consecuencia por el solo hecho de que empiece a regir. Porque, como lo explica en este
libro al tratar los aspectos políticos del gasto y el principio de universalidad del presupuesto,
para que las erogaciones estatales sean una realidad, además de la ley en comentario se
requiere que el gasto a que aluda se autorice mediante su incorporación en el presupuesto
público. Pero el control no puede limitarse a esa regla porque, en su verdadero alcance, se
traduce en un incumplimiento de la ley que, como es natural, genera incredulidad y
desconcierto entre los asociados.
Tampoco basta con el sistema de planificación económica acogido por ley, viable a
partir de la expedición de la Carta de 1991, porque si bien compromete al Parlamento como
verdadero partícipe en el logro de las metas y objetivos previstos en el plan, no entraña, por
sí mismo, ninguna fuerza vinculante en el sentido de impedir que los parlamentarios
promuevan leyes sin respaldo macroeconómico y sin sujeción a las prioridades de gasto 39.
En definitiva, se trata de preservar la iniciativa del Parlamento en esa materia, pero con
un sistema eficaz de control sobre la viabilidad hacendística de los proyectos que promueva.
Un dictamen previo favorable del Consejo Nacional de Política Fiscal (Confis),
reestructurado en los términos que sugiere esta obra al tratar el principio de planificación
presupuestal, por ejemplo, puede ser el mecanismo de control adecuado para evitar que se
aprueben leyes que no correspondan al plan de desarrollo o a la estructura de la hacienda
pública nacional. Y, bueno es advertirlo, no debería extenderse solo a los proyectos de
iniciativa parlamentaria, sino también a los que tengan su origen en el gobierno.
Con todo, es de reconocer que en esta materia el artículo 7º de la ley 819 de 2003 (ley
con categoría de orgánica del presupuesto, denominada de transparencia fiscal), el cual se
transcribe en el capítulo IV, sobre Clasificaciones del gasto público, y específicamente en la
sección relacionada con los gastos fiscales por beneficios tributarios, constituye un avance.
La norma dispone que todo proyecto que entrañe gasto público directo o indirecto debe contar
con el concepto del Ministerio de Hacienda sobre su viabilidad financiera.

39
En ese aspecto, cabe compartir la posición del hacendista ARTURO FERRER CARRASCO, para quien es
claro que ni el presupuesto ni el plan de desarrollo constituyen mecanismos de control a la actividad
legislativa de origen parlamentario. Empero, discrepa esta obra de su posición de respaldo a los
planteamientos de CARLOS LLERAS RESTREPO porque, a juicio del autor, la iniciativa del Congreso en
materia de gasto público de inversión no solo es necesaria sino conveniente, de cara a procurar un equilibrio
entre las ramas del poder y recuperar la importancia que el Legislativo debe tener en un sistema liberal.
Véase el trabajo de FERRER CARRASCO
Revista de Derecho Público, de la Universidad de Los Andes, núm. 3, Santa Fe de
Bogotá, 1993, págs. 59 a 69.
 El inconveniente, que aun subsiste, es que no es lo mismo el concepto del Ministerio de
Hacienda, dependiente del gobierno, que el de un órgano con un alto grado de autonomía y
con integrantes que representen al Estado y a la sociedad civil, como sería el Confis si se
reestructurara en términos como los propuestos en este libro
Por otra parte, la proscripción de los auxilios parlamentarios no acabó definitivamente
con el mal, porque muy pronto surgieron otras prácticas que condujeron a la deleznable
costumbre de las negociaciones entre los funcionarios de la rama ejecutiva y los congresistas
para la inclusión de partidas en el presupuesto que, no obstante el acatamiento formal del
artículo 355 de la Carta, se han traducido en recursos disponibles para el clientelismo
regional. A tal punto ha sido infortunadamente recurrente esa práctica, agravada por la crisis
gresista en procura de
su apoyo a las medidas gubernamentales, que se ha llegado a decir que el remedio ha sido
peor que la enfermedad40. De ahí que se haga necesario evaluar la conveniencia de establecer
reglas y controles claros y precisos que permitan a los congresistas mediar en la asignación
de recursos para inversiones regionales pero en forma abierta, y absolutamente visible, y no
de manera velada, como ocurre hoy. Al fin y al cabo, coadyuvar al progreso de las
comunidades que representan es uno de sus más importantes deberes.
Finalmente, las leyes que autoricen aportes en empresas industriales y comerciales del
Estado o suscripción del Estado también deben ser el fruto de la iniciativa gubernamental
(Const. Pol., art. 150, inc. 2º).
Por lo que toca con los gastos de funcionamiento, la iniciativa reside en el gobierno, en
lo fundamental, por expresa disposición del artículo 154 de la Constitución. Según esa norma,
los proyectos que tengan que ver con la estructura de la administración nacional y la creación,

sobre régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y miembros del Congreso y
de la fuerza pública deben provenir del gobierno. Lo propio está previsto para las
transferencias o participaciones en las rentas nacionales41.

3. Otros principios del gasto público

La doctrina, y en ocasiones las normas jurídicas en general y las constitucionales en

particular, suelen referirse a los más variados principios del gasto público con múltiples
denominaciones y alcances, siempre en forma adicional al de reserva de ley examinado en
las páginas precedentes de este capítulo.
A continuación se enuncian brevemente algunos de los principios pero sin pretensión
alguna de agotarlos porque, a diferencia de lo que ocurre con los tributos, son muy variadas
las denominaciones y enfoques a partir de los cuales lo doctrina, la jurisprudencia y las
propias normas jurídicas abordan el tema.
Sentada esa advertencia, es del caso aludir aquí a los principios de reserva de ley, justicia
y racionalidad como fundamentales y a los de necesidad, proporcionalidad, solidaridad,
transparencia, progresividad, planeación, oportunidad, eficiencia y eficacia como derivados
o complementarios, en forma similar a la clasificación básica a la cual acude esta obra en el

40
A manera de ejemplo sobre los planteamientos que se han aducido en torno a la subsistencia velada
de los auxilios parlamentarios, véase a ENRIQUE GÓMEZ HURTADO, Finanzas públicas, Bogotá,
Universidad Sergio Arboleda, 2002, espe
partidas globales que quedan pendientes de
definición por el gobierno y a los fondos de cofinanciación, op. cit., págs. 373 a 375.
41
Sobre los aspectos constitucionales del gasto público a la luz del acto constituyente de 1991, véase a
CAMILO OSPINA BERNAL Revista
de Derecho Público, Universidad de Los Andes (Facultad de Derecho), Santa Fe de Bogotá, núm. 2, 1992,
págs. 119 a 124.
capítulo IX del volumen II para tratar los Principios constitucionales del sistema tributario y
de los tributos.
En primer lugar, el gasto público debe ser realizado dentro de los parámetros de la
reserva de ley, la competencia y el procedimiento que se examinaron en el literal A), supra.
En segundo lugar, el gasto público debe concebirse, programarse y ejecutarse en
condiciones de justicia, de acuerdo con una premisa que en su momento acogiera el
socialismo científico, de MARX, ENGELS y LENIN, pero que hoy se ha entronizado en general
como principio fundamental de la Hacienda pública
42
.
No basta con que el sistema de los tributos que recauda el Estado sea progresivo desde
el punto de vista de su más alta incidencia sobre quienes ostentan mayor capacidad
contributiva sino que, además, el gasto de los recursos públicos debe orientarse a atender a
quienes más lo necesitan. Un sistema en el cual los tributos se recauden en función de la
capacidad contributiva pero se destinen sin consideración alguna a los niveles de pobreza y
al grado de insatisfacción de las necesidades básicas en los sectores más vulnerables de la
población, según se explica en el aludido capítulo del volumen II de esta obra, no es realmente
progresivo ni justo43. Sobre el tema vuelve este volumen de la obra en la sección relacionada

principio de justi
Y de esa condición de justicia se desprenden los principios derivados que deben
concurrir para que la estructura financiera del Estado gire verdaderamente alrededor de
recaudar los tributos con mayor incidencia respecto de quienes se encuentran en mejor
situación y destinar los recursos correspondientes, en forma prioritaria, a quienes más lo
necesitan. De ahí el mérito del artículo 350 de la Carta Política de Colombia al disponer que
nacional, el gasto público

que la justicia del gasto, en análisis, se concrete en los siguientes principios derivados o
complementarios:
* El gasto debe ser equitativo, en el sentido de tener el mismo alcance respecto de
quienes se encuentren en similar situación. Tal equidad debe entenderse en un sentido amplio,
o general, y en un sentido estricto, así: en un sentido amplio, el gasto es equitativo por el solo
hecho de que se oriente a cubrir las llamadas necesidades públicas esenciales de cuya
satisfacción depende la subsistencia del cuerpo político y de la colectividad (gastos inherentes
a la existencia y funcionamiento del Estado en forma oportuna, suficiente y consolidada): y
en sentido estricto, el gasto no debe favorecer a unos en desmedro de los otros si es que se
encuentran en situación similar.
La equidad del gasto tiene otra fundamental expresión en la distribución justa de las
competencias y recursos entre los diversos niveles territoriales de Gobierno. No tiene sentido
que, como consecuencia de regímenes injustos desde la perspectiva de la distribución de
recursos, los municipios, departamentos o provincias operen en el marco del superávit fiscal
mientras que la Nación tiene que afrontar un déficit, o viceversa. Los equívocos en los
regímenes sobre distribución de recursos y funciones en el orden territorial suelen generar
consecuencias muy graves para la Hacienda pública y conducir al despilfarro, el clientelismo

y carencias financieras.

42
Sobre el tema de la justicia y la equidad en el gasto público, véase a GERMÁN ORÓN MORATAL, La
configuración constitucional del gasto público, Madrid, Tecnos, 1997, págs 42 y ss.
43
En numerosas ocasiones la Corte Constitucional de Colombia ha insistido en que el gasto público
cumple una función redistributiva más importante que el tributo. Véanse, a manera de ejemplo, las
sentencias C-423, de 21 septiembre 1995 (magistrado ponente: Jaime Morón Díaz), C-423 de 1995
(magistrado ponente: Fabio Morón Díaz) y C-776 de 2003 (magistrado ponente: Manuel José Cepeda).
 *El gasto debe ser progresivo, en el sentido de orientarse a contrarrestar, en el mayor
grado posible, las desigualdades económicas y sociales que agobian a la colectividad. Los
más favorecidos con el gasto público deben ser quienes tienen menos recursos y sufren el
doloroso flagelo de la insatisfacción de sus necesidades básicas. En ese orden de ideas, puede
decirse que a mayor grado de insatisfacción de las necesidades básicas debe corresponder un
mayor beneficio directo derivado del gasto público.
*Esas condiciones de justicia, equidad y progresividad, por su puesto, han de tener
como premisa de referencia la solidaridad, a la cual suelen referirse las Constituciones
Políticas de los países, principio que en Colombia está expresamente consagrado en el artículo
1º de la Carta.
*Pero nada de ello resultaría viable si el gasto pudiera concebirse y realizarse en un
entorno de oscuridad y de silencio. Como condición definitiva para que el gasto sea justo, es
necesario que se cree, decrete y ejecute en un ámbito de transparencia, no solo porque la
colectividad debe estar atenta a que el Estado cumpla verdaderamente sus fines y oriente su
mayor esfuerzo a mejorar la situación de los que menos tienen, sino porque además del
control fiscal que deben ejercer los organismos estatales los ciudadanos pueden y deben estar
atentos a conocer, en general, el destino de los recursos públicos para que no se dilapiden en
detrimento de los más necesitados.
Y en tercer lugar, el gasto público debe ser racional tanto desde la perspectiva de su
creación y autorización como desde la óptica de su realización efectiva. Esa exigencia de la
racionalidad se concreta en los siguientes principios derivados:
* Debe ser necesario, lo cual implica que toda erogación estatal debe estar precedida de
un análisis riguroso sobre su pertinencia y su conexidad con los fines del Estado. Los
responsables de la Hacienda pública deben cerrar herméticamente la puerta a los gastos
superfluos y suntuarios. Pero no pueden incurrir en el extremo contrario de no atender
necesidades esenciales y generales por el simple prurito de reducir el gasto porque, de esa
manera, pueden generar graves consecuencias para la propia Hacienda pública y, por lo
general, lamentables consecuencias sociales y de orden público44.
* Debe ser subsidiario, en el sentido de justificarse solo en la medida en que los
particulares no estén en condiciones reales de realizar la actividad de que se trate en entornos
más favorables para la colectividad.
* Debe ser proporcionado a los fines que sea del caso atender. Las autoridades de
Hacienda deben ser particularmente estrictas en lo relacionado con la cuantía de las
erogaciones públicas y proscribir, sin reservas, cualquier exceso que pueda afectar el sustento
financiero de la actividad pública45.
* Debe ser oportuno. La atención extemporánea de las necesidades a cuya satisfacción
se destina el gasto público no solo genera justificadas y obvias reacciones en contra del Estado
sino que suele traducirse en un incremento del importe requerido.
* Debe ser planificado, especialmente cuando de inversiones se trata. El gasto público
no puede depender del capricho o de la buena voluntad de los gobernantes sino que,
considerando la escasez de los recursos públicos y las crecientes necesidades de la
colectividad, debe ser concebido y realizado con el apoyo de la planeación económica y social
y siempre desde una perspectiva de largo plazo que descarte la improvisación y el caos. La
planeación permite no solo la racionalidad en la programación y ejecución del gasto sino la
propia definición sobre los niveles tolerables de endeudamiento incluido el efecto de mayor
gasto público en intereses a que induce46.

44
Véase, sobre el tema, a FEDERICO FLORA, Manual de ciencia de la hacienda, Madrid, Biblioteca de
Derecho y Ciencias Sociales, 1028, págs. 104 a 110.
45
Véase ibidem, págs. 105 a 107.
46
Cfr. VITO TANZI, Hacienda pública en los países en vías de desarrollo, trad. de Kary Balan, Madrid,
Instituto de Estudios Fiscales, 1996, págs. 62 a 65.
 * Debe ser especializado, en el sentido de estar sometido a la programación y
autorización inicialmente prevista en la ley anual de presupuesto. Este principio, derivado
también del de reserva de ley del gasto público, impide que el destino del gasto se pueda
variar al vaivén de la voluntad de los funcionarios estatales.
* Debe ser eficiente, en el ya tradicional sentido de atender la necesidad de que se trate
en condiciones de suficiencia, oportunidad y consolidación. La eficiencia, por supuesto,
supone una correlación estrecha entre las metas y objetivos que pretenda el Estado y su
realización. Y
* Debe ser eficaz, en el sentido de que los resultados a los cuales se dirija se logren con
la menor erogación posible y en medio de una constante e ininterrumpida revisión de la
relación costo-beneficio pero desde una perspectiva social, y no de rentabilidad, que tenga en
cuenta lo que verdaderamente representa su realización para la colectividad. La condición de
eficacia proscribe la perniciosa tendencia a justificar el gasto simplemente por su repetición
en la historia y a incrementarlo tan solo porque así lo imponga la inflación47.

Capítulo V
CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Sumario. Esta obra ha sido concebida con el criterio de reconocer que los gastos públicos son la
expresión visible de los fines del Estado y que, respecto de ellos, los tributos, y en general los
recursos a que acude el Estado para su gestión, son medios que no pueden ser comprendidos en
forma separada o aislada, si bien es claro que el amplio panorama de las finanzas públicas implica
especializaciones temáticas puntuales. Con ese criterio, dedica amplio espacio al estudio del gasto
público, sobre cuya creación y realización advierte la existencia de una verdadera especialidad
como es la del derecho del gasto público. De ahí que sea fundamental el análisis de las diversas
clasificaciones del gasto público, entre las cuales cabe destacar la hoy vigente en el Estatuto
orgánico del presupuesto de Colombia, que distingue entre gastos de funcionamiento y de
inversión, clasificación que tendrá que ceder su paso, así se conserve desde el punto de vista
formal, a otra de mayor significado económico como es la que distingue entre inversiones y gastos
corrientes. Otras clasificaciones de interés, que se comentan en el capítulo, son las siguientes: la
que se propone a partir del principio de justicia en el gasto , porque pone de manifiesto que no
bastan los impuestos progresivos para que el sistema fiscal sea equitativo; la relacionada con el
sistema político imperante, porque permite insistir en la importancia del principio de reserva de
ley y de las demás reglas que informan al derecho liberal, y la que repara en que una forma velada
de gasto público, que los presupuestos deben informar, es la que representan los beneficios
tributarios. Sobre los gastos de servicio y gastos de transferencia trata el sumario de texto que
precede a su análisis, en particular en lo que concierne a las transferencias intergubernamentales
(hoy reguladas en Colombia según el sistema general de participaciones).

I. Introducción

Dado que por lo general la doctrina destina poco espacio a las diversas clasificaciones
de los gastos públicos, y considerando en especial que en este escrito se sugieren algunas
modificaciones al ordenamiento presupuestal colombiano en lo que atañe a la ya tradicional
clasificación de las erogaciones públicas en gastos de funcionamiento, gastos de inversión y
servicio de la deuda, es necesario hacer una breve introducción a los criterios de clasificación
que aquí se atienden. Se trata de examinar los lineamientos tradicionales de la doctrina y
advertir sobre la importancia que el tema tiene desde el punto de vista de la planificación
presupuestal. Veamos:
1. Propósitos generales de la clasificación

47
Véase, al respecto a AVELINO GARCÍA VALLEJO y JAVIER SALINAS SÁNCHEZ, Manual de hacienda
pública general y de España, Madrid, Tecnos, 1997, págs. 333 y 334.
 Entre las numerosas razones por las cuales el tema de las clasificaciones de los gastos
públicos interesa a la hacienda pública, cabe destacar las siguientes: en primer término, para
establecer de qué manera deben ser financiados; en segundo lugar, en razón de la importancia
de los gastos respecto del patrimonio estatal; en tercer lugar, en consideración a los límites
de los gastos; en cuarto lugar, en función de sus efectos en la economía; en quinto lugar, desde
la perspectiva del control político que requieren en situaciones de normalidad o de excepción;
en sexto lugar, desde el punto de vista de la iniciativa que deba reconocerse a las ramas del
poder público en lo que concierne a su creación y autorización; en séptimo lugar, para
esclarecer el ámbito espacial de la actividad pública, de forma tal que se tenga un criterio
claro sobre los compromisos del centro y de la periferia; y en octavo lugar, en especial en las
actuales tendencias de la hacienda pública, para el establecimiento de reglas y directrices
claras en procura de la mayor eficiencia y el más alto grado de transparencia posibles de cara
a la mejor utilización de recursos escasos y a impedir las deleznables prácticas de corrupción
que suelen afectar a los países, en especial en situaciones de crisis.
De todas ellas, ha sido usual que la doctrina registre especial atención por lo que toca
con los aspectos económico y administrativo y, sobre esas bases, proponga las distintas
modalidades o criterios de agrupación de los gastos públicos, siempre con un objetivo
didáctico.
JOSÉ MARÍA MARTÍN, por ejemplo, acude a los primeros cuatro criterios de cuantos se
acaban de exponer, para proponer la que denomina clasificación económica, la cual considera
concurrente con una verdadera clasificación funcional que tiene en cuenta el gasto desde el
punto de vista jurídico-administrativo y, en particular, los poderes, departamentos y
organismos del Estado que realizan los desembolsos. La económica comprende gastos de
inversión o capital y gastos de funcionamiento u operación; y la jurídico-administrativa, a
su turno, hace referencia a tantas modalidades de gasto cuantos sectores de la gestión pública
concurren para cumplir los fines del Estado (gastos de justicia, de defensa, de solidaridad
social, etc.)48.
Empero, tan tradicional concepción sobre los diferentes tipos de gasto público no agota
el tema a satisfacción. Otras modalidades, amparadas en los mismos cuatro criterios a que
acude MARTÍN o en los restantes que aquí se mencionan y en la evolución misma del
pensamiento político y financiero, deben ser consideradas por su indudable importancia para
la mejor comprensión de la hacienda pública y para orientar las decisiones que hayan de
tomarse de cara al cumplimiento de los principios de equidad, eficiencia y eficacia. Desde el
punto de vista del ámbito espacial de su realización, es factible aludir a gastos centrales y
gastos de la periferia o, a la luz de nuestro sistema jurídico-político, a gastos nacionales,
departamentales, municipales y, cuando sea el caso, regionales. De acuerdo con el principio
de equidad los gastos pueden ser progresivos o regresivos, según procuren favorecer en
mayor grado a las clases de menores que a las de mayores recursos. Desde la perspectiva de
la concepción política imperante, el gasto puede ser neutro, activo o eficiente, según se acoja
la idea de un Estado mínimo y no interventor, un Estado interventor y copartícipe de los
rumbos de la economía en la regulación y en la acción, o un Estado eficiente que regule,
controle y actúe en función de programas y objetivos preestablecidos. Para los partidarios del
Estado mínimo, y en particular para la hacienda clásica, como se hará ver más adelante, dada
su desconfianza en la intervención estatal, la clasificación más importante era la que
distinguía entre gastos ordinarios y extraordinarios, según correspondieran al radio de
operación normal del Estado o se encaminaran a resolver situaciones extraordinarias o
imprevistas49. De acuerdo con el sistema político imperante, de economía de mercado o

48
Véase a JOSÉ MARÍA MARTÍN, Introducción a las finanzas públicas, Buenos Aires, Depalma, 1987,
págs. 76 a 78.
49
Aun hoy, es factible aludir a esa clasificación, pero no con la importancia que le asignaban los
clásicos. Situaciones como las de calamidad pública, guerra o conmoción, y en general las previstas en los
colectivismo, es viable y necesario examinar las condiciones y características que presenta el
gasto en uno y otro, a fin de comprenderlo y orientarlo según los fines estatales50. Finalmente,
también es importante distinguir el gasto según corresponda a un sistema liberal o totalitario,
toda vez que en el segundo el protagonismo del Estado es ostensible y el gasto público no
solo puede ser superior al que suele presentarse en los regímenes liberales, por
intervencionistas que sean, sino que se decreta y ejecuta en condiciones sustancialmente
diferentes, en las cuales predominan la voluntad insuperable del líder o caudillo y el
desconocimiento, más o menos explícito, del principio de reserva de ley51.
En definitiva, no es posible aludir a clasificaciones de contenido científico que permitan
descartar a las otras. En este caso, como en el de los impuestos, las clasificaciones cumplen
un objetivo didáctico y es con ese criterio que se desarrollan algunas de ellas en este libro.

2. Gasto público, presupuesto y planes de desarrollo

Es indudable que uno de las consecuencias más importantes de la clasificación de los

gastos públicos es la que tiene que ver con la correlación que debe existir entre el plan
económico y el presupuesto estatal52.
En Colombia, como lo comenta esta obra al tratar el principio presupuestal de la
planificación, las implicaciones de la llamada clasificación económica del gasto público han
llegado a tal extremo que el presupuesto de los mal llamados gastos de inversión se conforma
según las directrices del Departamento Nacional de Planeación y el de los gastos de
funcionamiento lo elabora la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (DGPN)
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El capítulo II del título XII de nuestra Constitución Política, relativo al régimen
económico y la hacienda pública, regula en los artículos 339 a 344 el tema de los planes de
desarrollo. Por su parte, el artículo 346 advierte que el presupuesto anual de rentas y ley de
apropiaciones debe corresponder al plan nacional de desarrollo, y el artículo 350 obliga a
incluir en el presupuesto el gasto público social con partidas que defina la ley orgánica, gasto
público social que debe tener prioridad sobre cualquier otra partida, salvo los casos de guerra
exterior o por razones de seguridad nacional.
Es de destacar, al respecto, el sistema nacional de planeación que dispuso para
Colombia la Constitución de 1991, sistema cuya dinámica radica en que haya cohesión entre
el plan nacional y los territoriales y entre estos y los sectores sociales, económicos,
ecológicos, comunitarios y culturales. Sobre esa base, se prevé la conformación de un
Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y
de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales (art. 340). Del
mismo modo, hay consejos de planeación a nivel territorial los cuales, sumados al Consejo
art. 340). Con ese
mismo criterio, las entidades territoriales deben elaborar sus planes de desarrollo de manera
concertada entre ellas y el gobierno nacional.

50
En los regímenes colectivistas tipo soviético, nos encontramos ante un sistema totalitario con un papel
estatal de grandes proporciones que, como tal, entraña un inmenso gasto público. En los regímenes de
economía de mercado, el Estado ha adquirido una crucial importancia pero nunca comparable con la que
tiene en un sistema totalitario. Y, naturalmente, en un régimen colectivista el gasto necesariamente tiene
que ser progresivo.
51
Por momentos puede darse el caso de que en un sistema totalitario disminuya sensiblemente el gasto,
porque así lo permita el entorno de fuerza y terror que se imparta por las autoridades.
52
SERGIO FRANCISCO DE LA GARZA, por ejemplo, llega a sostener que la verdadera importancia de las
clasificaciones de los gastos públicos radica en su función didáctica para la conformación del presupuesto
y, con ese mismo criterio, por su papel en la armonía que se procura entre el presupuesto y el plan. Véase
su obra Derecho financiero mexicano, México, Porrúa, 1986, pág. 135.
 A su vez, el gobierno debe elaborar el plan nacional de desarrollo con activa
participación de la autoridades de planeación, las entidades territoriales y el Consejo Superior
de la Judicatura y debe someter el proyecto al Consejo Nacional de Planeación, transcurrido
lo cual y efectuadas las enmiendas que resulten de la opinión del Consejo, presenta el
proyecto al Congreso dentro de los 6 meses siguientes a la iniciación del período presidencial
(art. 341).
Y el inciso 3° del artículo 341 determina, en forma imperativa, que el plan nacional de
inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes. Si el
Congreso no lo aprueba, puede hacerlo el presidente mediante decreto con fuerza de ley.
El artículo 342, concordante con el 151, por su parte, establece que la ley orgánica
regulará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución
de los planes de desarrollo.
En lo que tiene que ver con el presupuesto y el plan, la necesaria sujeción del uno al otro
está regulada así: el artículo 346 impone la sujeción y el 342 advierte que será la ley orgánica
la encargada de regular cómo se materializarán esas armonización y sujeción.
Estas disposiciones de la Carta Política son de decisiva importancia para los objetivos
de eficacia y eficiencia en el gasto público, porque permiten que para la conformación del
plan económico se tengan en cuenta los diferentes sectores del país que estén representados
en el Consejo Nacional de Planeación, facilitan una estructura integral del plan económico
que incluya las directrices y objetivos del nivel central y de las entidades territoriales y abren
la puerta para que haya un verdadero contexto plurianual de referencia para la aprobación de
las leyes anuales de presupuesto.
Si el sistema de planeación pretendido por el constituyente de 1991 logra su cabal
conformación y no solo las leyes anuales de presupuesto sino las que permanentemente
aprueba el Parlamento e implican gasto público guardan rigurosa armonía con el plan
económico, podrán prevalecer la seriedad y el buen curso de nuestras finanzas públicas53.
Empero, tan loables propósitos han tenido y tienen inexplicables obstáculos que
debemos superar para que el gasto público tenga en el plan nacional de desarrollo el sustento
teleológico y práctico que requiere.
En primer lugar, como se plantea en el capítulo relacionado con el principio de
planificación presupuestal y lo recomendó con especial énfasis la Comisión de
Racionalización del Gasto Público conformada durante la administración Samper, es
indispensable eliminar el dualismo que hoy rige para la conformación del presupuesto y
sustituirlo por un sistema claro de acuerdo con el cual tanto el presupuesto de inversión como
el de funcionamiento dependan de la DGPN.
En segundo lugar, se impone un régimen de sujeción de la legislación a los planes de
desarrollo, por manera que el Parlamento no pueda aprobar leyes que entrañen gasto público
sin coordinación con el plan económico y social y sin evaluar previamente su viabilidad
hacendística.

53
Es de destacar, al respecto, que en el proyecto de acto legislativo 88 de 1998, Cámara, acumulado
con los proyectos de acto legislativo 5, 7, 23, 51, 59, 79 y 87 de 1998, Cámara, que cursó en el Congreso
de la República, sin llegar a ser aprobado, se propuso una disposición de especial interés en lo que tiene
que ver con el régimen del Congreso, como era el art. 15, por el cual se subrogaba al art. 158 de la

de la república someta a la consideración del Congreso requiere de la aprobación previa del Consejo de
Ministros y que ambas Cámaras del Congreso deben contar con una Comisión Asesora encargada de
examinar la viabilidad constitucional del impacto hacendístico y legal de las medidas de que se trate. De
haberse aprobado esta medida, habría sido factible que el Consejo de Ministros o la comisión asesora del
Congreso, en su caso, dictaminaran sobre la necesaria sujeción del proyecto a las directrices del Plan
Nacional de Desarrollo. Este libro, sin embargo, sugiere que sea el Confis el organismo encargado de emitir
concepto previo favorable para que se le de curso a todo proyecto de ley que tenga implicaciones en el
gasto público.
 En tercer lugar, se requiere una modificación del régimen de términos para la
conformación y aprobación del plan nacional de desarrollo porque, tal como hoy rigen, dan
lugar a que por un lapso de cerca de un semestre se deba ejecutar por una administración
distinta de aquella que lo concibió. Las campañas presidenciales deberían proponer al país
verdaderos planes de desarrollo, de manera tal que en el período que transcurre entre la
elección del presidente y su posesión pueda adelantarse buena parte del trabajo requerido para
la aprobación de la ley del plan y puedan efectuarse las modificaciones que se requieran en
el presupuesto público54.
En cuarto lugar, se requiere modificar los alcances del concepto que debe emitir el
Consejo Nacional de Planeación, de acuerdo con los artículos 341 de la Constitución Política
y 12
simple opinión sin fuerza vinculante alguna, de la cual el gobierno y el Parlamento puedan
separarse según su propio criterio55.
En quinto lugar, se impone la adopción, real y efectiva, de un sistema presupuestario
por programas, según se expone en el capítulo sobre planificación del presupuesto.

II. De las diferentes clasificaciones de los gastos públicos

Esclarecido lo anterior, es del caso examinar en las páginas siguientes las diferentes
clasificaciones de los gastos públicos, siempre con el criterio de que todas ellas revisten
alguna importancia, bien desde la perspectiva de la enseñanza de la hacienda pública, ora
desde la perspectiva, más pragmática, de las decisiones que hayan de tomarse para los fines
de la acción estatal.
Por ese motivo, esta obra se separa de quienes aluden a la clasificación de los gastos en
productivos e improductivos, según conlleven o no algún valor agregado para el patrimonio
de la colectividad. Tal clasificación es en extremo subjetiva y tiene el estigma de las
apreciaciones microeconómicas que no reparan en la naturaleza propia de las necesidades
esenciales y generales que debe satisfacer el ente público56.
Y prescinde también de abogar por una sola de las clasificaciones, toda vez que ninguna
tiene el mérito de hacer ciencia, en el sentido de agotar el tema y excluir cualquier otro criterio
de referencia. En ese aspecto, no solamente sugiere modificaciones a la ya tradicional
clasificación tripartita del presupuesto público colombiano sino que discrepa de la posición
de quienes, con la mayoría de la doctrina, consideran inadmisible la clasificación clásica de
las erogaciones públicas en gastos ordinarios y extraordinarios.
Sobre esas bases, se alude a continuación a las clasificaciones de los gastos públicos,
con sujeción a los siguientes criterios: desde el punto de vista de su transitoriedad o
permanencia y, en términos de nuestra Carta Política, de su correspondencia con situaciones
normales o excepcionales; desde la perspectiva de las ideas políticas que subyacen como
criterio orientador para las decisiones en esa materia; desde la óptica del alcance económico
de las erogaciones públicas; desde el punto de vista del sistema político imperante; desde la
perspectiva de la justicia en la asignación de los recursos; desde el punto de vista del

54
Sobre el particular trata un documento de investigación que realizaron en la Universidad del Rosario,
con la orientación del autor de este trabajo, los economistas JAIME GONZÁLEZ y DIEGO LÓPEZ, y las
abogadas ADRIANA LONDOÑO y NELSY LÓPEZ. También se ha planteado, en particular por el profesor
BERNARDO CARREÑO VARELA, que el hecho mismo de la elección del presidente implique la aprobación
del plan de desarrollo propuesto en la campaña. Tan interesante idea, sin embargo, tendría el inconveniente
de que ni el Consejo Nacional de Planeación ni el Congreso participarían en la conformación y aprobación
del plan, lo cual se requiere para que haya un verdadero compromiso político y social que asegure su
cumplimiento.
55
Al respecto trata el mismo documento mencionado en la nota anterior.
56
En ese aspecto, participa esta obra de los planteamientos de ESTEBAN JARAMILLO y HÉCTOR
VILLEGAS, los cuales pueden apreciarse en sus obras Tratado de ciencia de la hacienda pública, ed. cit.,
págs. 49 y 50, y Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, vol. I, ed. de 1984, págs. 46 y 47.
transcurso completo o incompleto del proceso de recaudo y destinación y desde la óptica de
la contraprestación que el ente público recibe a cambio de las erogaciones que realiza
Veamos:

1. Clasificación de los gastos públicos desde el punto de vista de su correspondencia

con el estado de normalidad o anormalidad al que corresponda la acción pública. Los
gastos ordinarios y extraordinarios y su importancia decisiva en el ámbito de la
hacienda clásica y solo relativa en las haciendas moderna y posmoderna

Los clásicos se limitaban a distinguir entre gastos ordinarios y extraordinarios.

Veamos:

A. Gastos ordinarios

A su juicio, eran los correspondientes a la actividad normal del Estado, a saber:

1. Gastos destinados a la conservación de las fronteras, o de defensa.
2. Gastos para mantener el orden público interno, o de justicia.
3. Gastos para prestar servicios a los particulares cuando los particulares no pueden
proveerlos:
4. Obras públicas y educación. En esencia, los clásicos consideraban todos los gastos de
consumo o funcionamiento, de manera que su clasificación tenía en cuenta simplemente el
servicio público a que se destinaban57.
El libro quinto de la Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las
naciones, de ADAM SMITH
I a los gastos de defensa a través de la fuerza militar, y advierte que no
son los mismos en época de paz que de guerra y que han variado considerablemente a lo largo
de la historia.
En lo que tiene que ver con los gastos judiciales, SMITH desarrolla toda su exposición
alrededor del tema de la propiedad.
Y los gastos de obras públicas e instituciones públicas, a juicio del economista escocés,
corresponden a aquellas instituciones y obras públicas que si bien son convenientes para la
colectividad no resultan rentables para los particulares. SMITH divide el tema en dos apartes:
uno, para tratar los gastos en obras e instituciones públicas que facilitan el comercio en la
sociedad, como son buenas carreteras, canales navegables, puentes, etc. Y otro, para examinar
los gastos destinados a la educación de la juventud y de las gentes de todas las edades.
Del propio modo, alude a los gastos para sostener la dignidad del soberano, los cuales
varían según la forma de gobierno y el nivel mismo de vida de la sociedad para advertir, sin
embargo, que ni en la sociedad de la opulencia la dignidad del soberano debe ser correlativa.
Pero tal vez el aspecto de mayor interés que cabe destacar en su obra es la referencia al
medio financiero que debe corresponder a cada gasto, así:

GASTO MEDIO

Gastos para el sostenimiento de Contribución general anual a cargo

de la dignidad del soberano. todos, según su capacidad.
Gastos de justicia Tasas judiciales
Gastos de carreteras Contribución general o
preferiblemente peajes
Gastos de instituciones religiosas. Tasas

57
Véase al respecto a ALFONSO MIRANDA TALERO, El derecho de las finanzas públicas, Bogotá, Ágora,
1991, págs. 35 y 36.
 Saldo Contribución general58 .

B. Gastos extraordinarios

Estaban constituidos por los que excepcionalmente tenía que realizar el Estado y no
necesariamente correspondían a inversiones porque la tendencia, como se dejó anotado, era
a considerar las erogaciones públicas en general como gastos de funcionamiento 59.
Este tipo de gasto, el extraordinario, debía financiarse, en lo posible, con ingresos
ordinarios, como los tributos. Excepcionalmente, con recursos extraordinarios como los
empréstitos.
En Colombia, ESTEBAN JARAMILLO hace una enfática distinción entre los gastos
ordinarios y extraordinarios según figuren permanentemente en el presupuesto público, o
no. Los gastos ordinarios, a su juicio, suelen pasar de un período a otro y ser habituales, en
tanto que los extraordinarios son ocasionales y se presentan en casos tales como la calamidad
pública o la realización de obras de infraestructura, como ferrocarriles o carreteras, que deben
afectar no uno sino varios presupuestos. La figuración periódica en el presupuesto público,
en definitiva, sería el signo distintivo de los gastos ordinarios60.
La clasificación, sin embargo, ha perdido importancia en la actualidad y puede decirse
que hoy solo la tiene para lo relacionado con las medidas propias de los estados de excepción
previstos en los artículos 213 a 215 de nuestra Carta Política. Los gastos extraordinarios que
tengan su origen en decretos legislativos de estados de excepción, son indudablemente
extraordinarios precisamente porque no se realizan en condiciones de normalidad o paz. Por
tal motivo, como bien lo ha sostenido la Corte Constitucional en jurisprudencia que se
comenta en el capítulo sobre el principio de unidad de caja presupuestal, pueden ser
financiados con impuestos destinados específicamente a hacer posible su ejecución, sin que
por ello se viole el artículo 359 de la Constitución Política.

2. Clasificación de los gastos públicos desde el punto de vista de las ideas políticas y
financieras que les sirven de contexto. asto
:

lograr para el conglomerado social la ocupación plena, el gasto no solo no tenía que ser neutro
sino que, de manera deliberada y necesaria, debía ser activo; esto es, que con motivo de su
realización se lograran ciertos efectos en la economía, fruto de una política fiscal y
macroeconómica orientada a ese fin. Cabe recordar, para poner de presente el significado que
adquiere el gasto público para la hacienda moderna, los emotivos planteamientos de MAURICE
DUVERGER, uno de sus más destacados representantes, en los cuales se aprecia una referencia
directa a la tesis clásica del Estado pozo
ntas del presupuesto no desaparecen en un abismo sin fondo
sino que son devueltos al sistema económico. No desaparecen nunca; reaparecen

58
Véase a ADAM SMITH, Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones, trad.
de Gabriel Franco, México, Fondo de Cultura Económica, 1958, págs. 615 a 718.
59
Sobre el tema de los gastos extraordinarios según una visión cercana a lo que hoy es la hacienda
pública, véase el título III, sobre La hacienda extraordinaria, de la obra Principios de hacienda pública, de
LUIGI EINAUDI, trad. de Manuel de Torres, Madrid, Aguilar, 1952, págs. 303 a 313.
60
Para JARAMILLO, gastos como los vinculados a la amortización del crédito público son también
extraordinarios. Véase su Tratado de ciencia de la hacienda pública, Bogotá, Talleres Gráficos El Mundo
al Día, 1930, pág. 51. Al respecto, ABEL CRUZ SANTOS observa, con razón, que si el criterio distintivo es
la habitual figuración en el presupuesto público resulta contradictorio pretender que la amortización del
CRUZ SANTOS, Finanzas públicas, Bogotá, Lerner,
1968, págs. 106 y 107.
financiera del Estado. Una parte de la renta nacional, pasa a través de ese filtro; el papel
exacto del Estado consiste en orientarla en tal o cual dirección, sin destruirla. El Estado no
61
consume sino que redistri .
Y en los tiempos actuales, en el ámbito de la hacienda posmoderna, los discursos en
torno a la neutralidad o incidencia deliberada del gasto público cedieron su paso a las
consignas de eficiencia, eficacia y economía, propias de un replanteamiento agudo y
profundo sobre los alcances ideales de la acción estatal.
Así se ha puesto de presente en Colombia, en normas tales como las que regulan el
presupuesto público, la planeación y el control fiscal, en todas las cuales se insiste en la nueva
concepción del gasto que es propia de la hacienda posmoderna62.
Es de destacar, en esta materia, el tránsito del sistema de control previo al de control
posterior que rige en el país como contexto para la supervisión que realizan la Contraloría
General de República y las entidades vinculadas a esa labor. Ese paso, cuyos antecedentes
más importantes se encuentran en el decreto 222 de 1983, sobre contratación administrativa,
llegó a su mayor expresión con la Constitución Política de 1991. Por sus características,
responde a la nueva marea de la eficiencia y procura superar los indudables inconvenientes
del sistema de control previo, para muchos constitutivo de una verdadera coadministración.
En su lugar, el control a la gestión pública consulta los resultados tanto desde el punto de
vista financiero y económico como en lo que atañe al cumplimiento de las normas legales
sobre la materia63.
Es con ese criterio que se hace referencia, en este capítulo a la clasificación del gasto en
neutro, activo o eficiente64.

3. Clasificación de los gastos públicos desde el punto de vista de su incidencia

económica. De la tradicional clasificación

Suele observarse en los estudios sobre hacienda pública que la clasificación clásica de
los gastos en ordinarios y extraordinarios fue desplazada por la de gastos de funcionamiento
y de inversión, como lo ponen de manifiesto las leyes sobre presupuesto, en las cuales
prevalece esta última.
Y en realidad es mucho más acorde con la evolución del pensamiento financiero y
político, a la luz de la cual la acción estatal ya no se observa con las reservas que tenían los
clásicos sino que se reconoce como conveniente e indispensable para la colectividad. Decir
hoy que los gastos pueden ser ordinarios o extraordinarios con el propósito de limitar los
primeros a la mínima actividad que pueda realizar el ente público y concebir los segundos en
61
MAURICE DUVERGER, Hacienda pública, trad. de Enrique Begaria Perpiña, Barcelona, Bosch Casa
Editorial, 1980, pág. 34.
62
Sobre el tema puede observarse la sección de este volumen de la obra relacionada con el principio de
planificación presupuestal.
63
GERARDO DOMÍNGUEZ GIRALDO y LINA MARÍA HIGUITA RIVERO
ejerce en forma posterior y selectiva. Es posterior porque se evalúan las transacciones, operaciones y
procesos ejecutados, por los sujetos de control y de los resultados de los mismos. Y es selectivo, porque
mediante un procedimiento técnico, se hace una selección de una muestra representativa de recursos,
operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control
DOMÍNGUEZ e HIGUITA, El nuevo control fiscal, Medellín, 2001, págs. 72 y 73. De otro lado,
al finalizar la sección sobre la planificación presupuestal, en este volumen, se comenta el tema de los precios
de referencia como una opción muy interesante en procura de la eficiencia del gasto y la lucha contra la
corrupción.
64
Sobre el particular, pueden consultarse los capítulos sobre hacienda clásica, hacienda moderna y
hacienda posmoderna.
forma restringida y excepcional, en procura de unas finanzas públicas que dependan
únicamente de ingresos corrientes, carecería de sentido porque, dado el papel que representa
el Estado para la colectividad y la importancia de las obras de infraestructura y el
fortalecimiento del
se consideraba extraordinario es en la actualidad ordinario o usual.
Y no es que la vieja clasificación sea hoy inadmisible. Lo que ocurre es que ya no tiene
la importancia de antes, porque gran parte de las acciones estatales que los clásicos
consideraban excepcionales hoy se consideran habituales u ordinarias. De hecho, como se
anota en la sección anterior, la distinción entre gastos ordinarios y extraordinarios, es de
especial interés en nuestros días para definir los casos en los cuales pueden establecerse
ciertos ingresos extraordinarios con destinación específica a financiar las actividades
excepcionales que haya de emprender el Estado durante los estados de guerra, conmoción
interior o emergencia económica.
La importancia de la clasificación en gastos de inversión y de funcionamiento es
indudable para lo relacionado con los medios financieros con los cuales se realizan. Los
gastos de funcionamiento deben financiarse con ingresos corrientes y los de inversión con
los excedentes que resulten de destinar los ingresos corrientes al funcionamiento estatal y
con empréstitos. De lo contrario, si los gastos de funcionamiento se financian con empréstitos
o con la enajenación de bienes estatales, puede generarse un desequilibrio profundo en las
finanzas públicas en el cual la diferencia negativa entre los ingresos corrientes y los gastos
corrientes origine un endeudamiento creciente que afecte a las generaciones futuras y un
aumento desmedido en la presión tributaria. Y naturalmente, tanto el déficit estructural como
las medidas que permanentemente deben adoptarse para cubrirlo tendrían notorias
implicaciones en aspectos tales como la inflación o el propio cumplimiento de los planes de
desarrollo.
Ese criterio económico es el que en buena parte explica la generalizada acogida de las
legislaciones a la clasificación en comentario, aunque con algunas imprecisiones que
debemos señalar por lo que representan para los análisis en materia de finanzas públicas.
Una de ellas, tal vez la más común, es la que identifica las inversiones como gastos a
partir de una sinonimia entre gastos y erogaciones públicas, que puede tener algún sentido
desde el punto de vista presupuestal pero desatiende sus verdaderos alcances jurídicos y
económicos. Las inversiones públicas no son propiamente gastos, porque tienden a
incrementar el patrimonio económico o social del país y no desaparecen de la esfera pública
con motivo de su realización sino que incrementan los activos de la colectividad en
condiciones de facilitar la producción nacional y el desarrollo económico. De ahí que puedan
ser financiadas con recursos de capital y, entre ellos, con el producto de empréstitos de
mediano o largo plazo obtenidos por el Estado para cuyo pago deben contribuir tanto las
actuales generaciones como las futuras, debido a que todas ellas se benefician con el
incremento efectivo del patrimonio público65.
Otra, también frecuente, se concreta en una especie de mito o ilusión hacendística según
el cual las inversiones son buenas y los gastos de funcionamiento malos. Se trata de otra
expresión de la cuestionada clasificación de los gastos públicos en productivos e
improductivos que no tiene en cuenta que tanto las inversiones como la operación misma del
Estado interesan y favorecen a toda la colectividad. Las oficinas públicas deben contar con
los medios suficientes para ejercer sus actividades en cabal forma, toda vez que han de
cumplir la fundamental tarea de satisfacer las necesidades públicas esenciales y generales 66.

65
Si este libro hace referencia a los gastos de inversión es para atender el lenguaje tradicional que en
esa materia se utiliza y, en especial, para seguir las expresiones que aparecen en el ordenamiento
presupuestal de Colombia.
66
Sobre las nociones de necesidades públicas generales y esenciales, véanse los comentarios de esta
obra sobre la Teoría general del gasto público.
 El artículo 36 del EOP de Colombia coincide con la tendencia general que aquí se
drá de los gastos de

deben clasificarse en diferentes secciones por parte de cada una de las entidades cobijadas
por el presupuesto. En el inciso final, por su parte,
presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino

Sobre esas bases, veamos a continuación las nociones de una y otra modalidades de
gasto público en Colombia y nuestro punto de vista sobre la necesaria modificación del
ordenamiento presupuestario en esa materia:

A. Las nociones de gastos de funcionamiento gastos de inversión y servicio de la

deuda

No hay un criterio nítido para distinguir los gastos de funcionamiento y los gastos de
inversión, al menos según la ley colombiana. Los gastos de inversión no corresponden
siempre, ni exclusivamente, a erogaciones que conlleven formación de capital sino que
comprenden desembolsos que no necesariamente constituyen inversiones en el sentido que
impera en la economía y en la contabilidad privada. Con todo, a continuación se definen, con
la mayor precisión posible, los dos conceptos67.
a. Gastos de funcionamiento.

Son gastos de funcionamiento

Los desembolsos que realiza el Estado para poder operar integran el conjunto de los
gastos en comentario, cuyas partidas generales, según lo expone la DGPN, son las
siguientes68:

prestación de servicios personales, medie o no relación laboral.

Este grupo de ga

jurídicas o

ondo Nacional
del Ahorro, etc.).

b. Gastos generales.

Los constituyen las erogaciones que hace el Estado para la compra de bienes o la
utilización de servicios que requiera su cabal operación y para el pago de los impuestos a
cargo de los órganos que lo conforman.
El conjunto de gastos generales comprende erogaciones como las siguientes: por
adquisición de bienes
69
; por utilización de

67
Sobre la diferencia entre las inversiones y los gastos de inversión, según se desprende de la normativa
colombiana, el autor sostuvo una entrevista con MIGUEL GANDOUR PORDOMINSKY y MARÍA JIMENA
MONTOYA ACEVEDO relacionada con La hacienda pública de Colombia, en noviembre de 2005, uno de
cuyos aspectos fue la observación que aquí se incluye.
68
Véase Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Aspectos generales del proceso
presupuestal colombiano, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1998, págs. 40 a 46.
69
Ibidem, pág. 43.
servicios (v. gr., servicios profesionales, arrendamientos, vigilancia y aseo, tasas, etc.); y para

c. Transferencias corrientes y de capital.

Son asignaciones de recursos con destino a entidades supranacionales, internacionales,

nacionales o subnacionales previstas en la ley, respecto de las cuales, por lo general, no hay
una contrapartida equivalente a favor de la nación.
Las transferencias, según el régimen, se subdividen en dos grupos, a saber: el de las
transferencias corrientes y el de las transferencias de capital.
Entre las transferencias corrientes figuran las siguientes: transferencias por convenios
con el sector privado; transferencias al sector público, con destino a entidades públicas del
orden nacional; participaciones transferencias al exterior con destino a organismos
destinatarios según convenios aprobados por el Congreso; transferencias de previsión y
seguridad social, las cuales comprenden pensiones y jubilaciones, cesantías y otras
transferencias vinculadas al sector de solidaridad social en salud y reguladas en buena parte
por la ley 100 de 1993; y otras transferencias corrientes en las cuales se incluyen, de manera
residual, las que no sean susceptibles de clasificar en las restantes modalidades.
Las transferencias de capital rganos y entidades para gastos
de capitalización del ente receptor y la participación de los municipios en los ingresos de la
70
.

d. Gastos de comercialización y producción.

Son gastos de esta naturaleza los que realizan las entidades públicas para adquirir bienes
y utilizar servicios vinculados a la comercialización o producción.

Son gastos de inversión, o simplemente inversiones

Estado para incrementar o consolidar el patrimonio productivo de la colectividad, en el orden

Constituyen gastos por servicio de la deuda

cumplir las obligaciones propias de la deuda pública interna y externa, tanto en lo que toca

Según
integrados tanto por los pagos de capital como de intereses y erogaciones complementarias:

B. Planteamientos sobre la necesaria modificación del actual régimen presupuestal

colombiano de clasificación de los gastos públicos

El régimen presupuestal colombiano requiere una serie de modificaciones en lo que

concierne a la clasificación de los gastos públicos, las cuales se sintetizan a continuación:
En primer lugar, se hace necesaria una subclasificación de los gastos de funcionamiento
y de inversión en directos e indirectos, con el fin de permitir que las transferencias no se
califiquen en forma indiscriminada, como hoy, en el rubro de gastos de funcionamiento. Lo

70
Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Aspectos generales del proceso presupuestal
colombiano, ed. cit., pág. 44.
cierto es que buena parte de los recursos que la Nación transfiere a otras entidades públicas
se destina a inversiones y no a funcionamiento y, por consiguiente, sugerir lo contrario en las
leyes de presupuesto genera numerosos equívocos y confusiones.
En segundo lugar, sin perjuicio de que se conserve la expresión separada del gasto
correspondiente al servicio de la deuda, es indispensable que el ordenamiento presupuestal
acoja la clasificación económica que distingue entre las inversiones y los gastos corrientes.
Este último concepto incluye los gastos de operación, o funcionamiento, y los intereses por
el servicio de la deuda y permite ilustrar, con claridad, la situación de ahorro corriente,
positivo o negativo, que resulte de la comparación de los ingresos corrientes con los gastos
corrientes.
Naturalmente, esa doble expresión de las erogaciones públicas en inversiones, gastos de
funcionamiento y servicio de la deuda, por una parte, y en gastos corrientes e inversiones,
por otra, se facilitaría en alto grado con la concentración de las funciones presupuestales en
la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, fruto de dos medidas que nuestro
régimen requiere con urgencia: la eliminación del sistema dual de elaboración del
presupuesto, a cargo de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional y el
Departamento Nacional de Planeación, y el reconocimiento, al primero de los organismos
nombrados, de una entidad jurídica de mayor nivel71.

4. Clasificación de los gastos públicos desde el punto de vista del sistema político al
cual correspondan

El interés de esta clasificación no es otro que el de reiterar que los ingresos y los gastos
públicos son expresión de las ideas políticas que les sirven de contexto.
Según ese criterio de referencia, es factible aludir a gastos de los sistemas de economía
de mercado, por oposición a los gastos de los sistemas colectivistas, y a gastos de los
regímenes demoliberales, por oposición a los gastos de los regímenes totalitarios.
En los Estados en los cuales prevalece el colectivismo, hoy prácticamente
desaparecidos, dada la enorme dimensión del ente público y su amplísimo radio de acción, el
gasto público abarca una gran parte del producto bruto y no se examina tanto desde la
perspectiva de sus efectos en el gasto privado, y en la economía en general, como del
cumplimiento de las metas establecidas por los organismos centrales. En los sistemas de
economía de mercado, en cambio, la incidencia del gasto público en la economía en general
es de particular importancia; hasta tal punto, que en muchos casos constituye una estrategia
para contrarrestar situaciones de auge o de déficit.
En los regímenes totalitarios, el principio de legalidad del gasto público sucumbe ante
la voluntad arbitraria del líder, caudillo o partido que detente el poder. En los regímenes
demoliberales, en cambio, el papel del Parlamento en la aprobación y la autorización del gasto
público es fundamental. El presupuesto público, en los totalitarismos, cumple una función
importante para la planificación y para las cuentas del Estado. En los regímenes
demoliberales, es igualmente el instrumento ideal del plan económico pero, además,
constituye una eficaz herramienta para la autorización de gastos y el control político que, por
momentos, se olvida o no se comprende en cabal forma.

5. Clasificación de los gastos públicos desde el punto de vista del principio de justicia

71
En ese aspecto, comparte esta obra los fundamentados planteamientos de la Comisión de
Racionalización del Gasto Público conformada durante la administración de ERNESTO SAMPER PIZANO. Del
propio modo, coincide con los puntos de vista de GANDOUR y MONTOYA expuestos en entrevista de
noviembre de 2005 sobre la Hacienda pública en Colombia. El tema se trata con mayor detalle en la sección
de este volumen sobre el principio de planificación presupuestal.
 Ya se ha advertido en este volumen la diferencia crucial que se aprecia en las haciendas
clásica, por una parte, y moderna y posmoderna, por otra, en lo que concierne a la finalidad
del gasto público: para la hacienda clásica, su función no era otra que la de satisfacer las
necesidades colectivas. Para las haciendas moderna y posmoderna, en cambio, a esa función
meramente financiera se han agregado otras que en algunos casos, como la intervención
económica, fueron más importantes en la hacienda moderna que en la posmoderna y en otros,
como la inversión social y los efectos redistributivos que entraña, se aprecian en ambas fases
de las finanzas públicas.
El gasto social es justo y progresivo en la medida en que los destinatarios a quienes se
dirija cuenten con menores recursos y requieren en mayor grado de la mano del Estado. Y es
injusto si favorece en mayor proporción a quienes más tienen.
Lo anterior no es nada diferente del efecto redistributivo de la hacienda pública, y en
particular del gasto, a la luz del cual el Estado debe percibir ingresos provenientes de los ricos
y reasignarlos entre los pobres, por la vía del gasto público.
Es con ese criterio que los regímenes actuales insisten en la equidad del gasto público,
la cual no se logra por el simple hecho de que el Estado cuente con recursos suficientes para
operar y satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad.
También es indispensable que procure condiciones de igualdad en las áreas de salud y
educación y emprenda inversiones de contenido social, sin las cuales la convivencia pacífica
y tranquila no es posible, como bien los han puesto de presente en las normas que regulan y
orientan a la hacienda pública.
Los planteamientos del neointervencionismo, el neoestructuralismo, la
socialdemocracia y la tercera vía coinciden precisamente en cuestionar el papel de simple
observador de un Estado mínimo que deje en el libre juego del mercado el camino

propia del cuestionamiento del Estado gigante, reparan en el compromiso ineludible del
Estado con el aspecto social de la comunidad.
En Colombia, entre otras disposiciones que se examinan en el capítulo sobre los
principios políticos y constitucionales del gasto público, cabe destacar dos exigencias
constitucionales que no dejan duda sobre el interés del constituyente de procurar un gasto
equitativo y justo, si bien la segunda de ellas, a nuestro juicio, debe ser eliminada:
La primera, radica en que la ley de apropiaciones debe contener, de modo ineludible, un
componente denominado gasto público social en el cual se agrupen las partidas de esa
naturaleza que defina la ley orgánica (Const. Pol., art. 350).

porcentualmente en relación con el año anterior respecto del gasto total de la correspondiente
ley de apropiaciones (ibidem, último inciso).
La primera de las citadas exigencias de nuestra Carta Política es de singular importancia
pero afronta en nuestros días los problemas que resultan de la excesivamente amplia e
imprecisa definición de gasto público social que contempla el artículo 41 del EOP, en el cual
se lee:

necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,

vivienda, y las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población
Tan amplio alcance, en especial en el aparte que alude a l

como en efecto ha ocurrido en Colombia, a que se desconozca en la práctica el loable interés

del constituyente y se califique como de
que realiza el Estado. Lo cual adquiere graves connotaciones si se tiene en cuenta que la
inversión social constituye una de las excepciones a la proscripción de rentas con destinación
específica, tema sobre el cual trata el capítulo relacionado con el principio de unidad de caja
presupuestal
Todos los estudios que se han elaborado en los últimos años sobre la estructura social y
financiera de los países latinoamericanos, y de Colombia en particular, han puesto de presente
que la situación de pobreza y desigualdad en América Latina es dramática y llega al extremo
de ocupar uno de los primeros lugares en el mundo.
En ese contexto, el objetivo fundamental de la paz no parece factible y, por consiguiente,
no solo porque así lo establece la Constitución Política sino porque la armonía y la
convivencia entre los asociados lo imponen, el Estado colombiano debe emprender una labor
eficaz dirigida a la redistribución del ingreso a través de un gasto social suficiente,
consolidado y oportuno.
Sobre este tema vuelve este capítulo al tratar la clasificación de los gastos públicos
desde el punto de vista de las ideas políticas y financieras que les sirven de contexto y en la
sección relacionada con la inversión social como una de las excepciones al principio de
unidad de caja presupuestal.

6. Clasificación de los gastos públicos en función del proceso completo o incompleto

de recaudación y destino al cual se sometan.

Esta clasificación obedece a una necesidad sentida de las finanzas públicas, sobre la cual
han recabado los especialistas de la hacienda desde sus diferentes sectores, en las áreas de
política, economía y derecho.
Cuando el Estado concede exenciones o beneficios tributarios, distintas de las llamadas
minoraciones estructurales, en el fondo realiza un gasto público que se acerca en mucho a
las transferencias de alcance promocional. En lugar del proceso ordinario de recaudación y
destino posterior de los recursos correspondientes a los fines en que se concrete la promoción
de determinadas actividades, el Estado opta por conceder beneficios a través de las más
variadas formas: exenciones, descuentos tributarios, porcentajes adicionales de
deducibilidad, etc.
En todos esos casos, una completa apreciación de las finanzas públicas implica conocer,
en plena forma, lo que los beneficios significan en el menor recaudo estatal. De ahí que esa
uesto
público.
Con el expresado criterio, y habida cuenta de la indudable importancia que tiene para la
hacienda pública, esta obra hace referencia a los gastos en sentido estricto, o directos, y a los
gastos por beneficios tributarios, o indirectos, para reparar en que si bien los primeros
cumplen todas las fases de captación y destino de los recursos públicos, no es menos cierto
que los segundos, como aquellos, se traducen en una reducción efectiva del potencial de
recaudo disponible que indudablemente cabe identificar como gasto.
Los asociados, a través de la discusión y del texto mismo de la ley de presupuesto y sus
anexos, tienen derecho a conocer lo que implican los beneficios tributarios para las finanzas
públicas porque, como es usual, todo aquello que no sufraguen los destinatarios de los
beneficios se compensa con una mayor incidencia impositiva sobre los demás contribuyentes.
De esa manera, pueden estar en condiciones de cuestionar, a través de los mecanismos a su
alcance, toda violación del principio de generalidad que atente contra el imperativo de justicia
en la tributación.
La idea de reconocer que los beneficios tributarios constituyen una forma de gasto
publico es de vieja data y encuentra sus raíces en la obra de MAURICE LAURÉ intitulada
Tratado de política fiscal, en la cual el profesor francés dedica un capítulo al que denomina
intervencionismo fiscal y, en particular, al intervencionismo de excitación cuyas expresiones
inmediatas son, a su juicio, las exenciones de promoción, encaminadas a promover
actividades económicas que no cuenten con suficiente iniciativa de los particulares, y las
exenciones de compensación, orientadas a cubrir en alguna medida los riesgos que puedan
generar ciertas inversiones que sean de interés para el Estado72.
Y ya en su proyección en los presupuestos estatales mediante la exigencia de anexos
que indiquen, con el mayor detalle posible, los beneficios tributarios vigentes en el país y su
cuantía, suele reconocérsele esa iniciativa al profesor STANLEY SURREY, quien orientó una
medida de esa naturaleza en Estados Unidos de Norteamérica inicialmente de manera
informal en 1968 y posteriormente en forma obligatoria desde 1974.
La tesis de SURREY, en síntesis, repara en que los beneficios tributarios entrañan un
gasto indirecto susceptible de comparar con los subsidios promocionales porque, en el fondo,
tienen la misma connotación. Y no solo se deben considerar desde la perspectiva del impuesto
sobre la renta, porque es claro que los beneficios se pueden presentar en relación con la
generalidad de los impuestos y, de modo especial, con los tributos generales al consumo (v.
gr. el IVA) o los generales al patrimonio.
Numerosos países, a partir del modelo norteamericano, han adoptado sucesivamente la
regla por su indiscutible importancia para la información financiera pública y la política
fiscal73.
Pero en todo caso, en lo que hay clara coincidencia en la mayor parte de la doctrina es
en que la consideración como gasto indirecto de las renuncias a percibir ingresos, de que
aquí se trata, solo puede hacerse extensiva a los beneficios tributarios entendidos como
tratamientos preferenciales que procuran estimular acciones u omisiones de los particulares
que se consideren fundamentales para la colectividad 74. No puede comprender, por tanto, a
las llamadas minoraciones estructurales que, como su nombre lo indica, hacen parte del
régimen normal o general del tributo de que se trate (v. gr. ciertas exenciones a las rentas de
trabajo en el impuesto sobre la renta, exoneración del IVA sobre las ventas de bienes de
primera necesidad o exoneración del IVA para los bienes que se exporten, según el principio
de imposición en el país del consumo o de destino)75.
Lo que sí ha sido materia de controversia es si es posible establecer pautas generales
básicas a partir de las cuales se puedan elaborar listas de beneficios tributarios anexas al
presupuesto de cualquier país o si en definitiva el criterio de referencia ha de ser simplemente
el derecho positivo de cada país.

72
Véase a MAURICE LAURÉ, Tratado de política fiscal, trad. de Manuel García Margallo, Madrid,
Editorial de Derecho Financiero, 1960, págs. 367 a 374.
73
El profesor FRANCO FICHERA, en su importante obra intitulada Le agevolazioni fiscali, menciona, en
particular, los casos de Canadá, Francia, España, Austria, Gran Bretaña, Australia, Irlanda y Finlandia. Cfr.
FICHERA, Le agevolazioni fiscale, Padova, Cedam, 1992, págs 68 y 69.
74
La gama de posibilidades de beneficios tributarios es muy amplia. Pueden consistir en exenciones,
exclusiones, incrementos en los montos de ciertas deducciones más allá del 100%, créditos o descuentos
tributarios, deducción de inversiones en el período de su realización, etc. SALVATORE LA ROSA considera,
al respecto, que mientras los beneficios tributarios comportan extrafiscalidades externas al tributo de que
se trate, las minoraciones estructurales suponen extrafiscalidades internas; e identifica los primeros como
verdaderos gastos fiscales y las segundas como erosiones necesarias dentro de la concepción del tributo
para procurar efectivamente la consulta de la capacidad contributiva. Cfr. SALVATORE LA ROSA
Tratado de derecho tributario, dirección de ANDREA AMATUCCI, t. I, trad. de
María Silvia Velarde Aramayo, Bogotá, Edit. Temis, 2001, págs. 388 a 420.
75
Entre los numerosos trabajos que se han escrito sobre el tema, cabe mencionar los ya citados de
LAURÉ, SURREY y FICHERA, el libro de PEDRO MANUEL HERRERA MOLINA intitulado La exención
tributaria, Madrid, Colex, 1990, y la obra de MARÍA SILVA VELARDE ARAMAYO intitulada Beneficios y
minoraciones en derecho tributario, Madrid, Marcial Pons, 1997. En Colombia, cabe mencionar la
ponencia de LUCY CRUZ DE QUIÑÓNEZ presentada en las XXVII Jornadas Colombianas de Derecho
Tributario e intitulada Tratamientos tributarios diferenciados: una cuestión teórica, en Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, Memorias de las XXVII Jornadas, Bogotá, 2003, págs. 449 a 543, y la
tesis de grado de MARGARITA ESCOBAR PEREIRA para optar al título de abogada en el Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario, intitulada Los beneficios tributarios, Bogotá, 2004 (texto inédito).
 Al respecto, es de acoger el punto de vista del profesor italiano FRANCO FICHERA, para
quien si bien no parece factible proponer modelos o listas básicas de referencia sí es de recibo
partir de una noción universal de los beneficios tributarios que permita diferenciarlos de las
minoraciones estructurales. Noción que, con acierto, hace depender de tres criterios básicos,
a saber: en primer lugar, que el régimen preferencial constituya una excepción respecto del
régimen general del tributo de que se trate; en segundo lugar, que ese régimen preferencial se
traduzca en un menor recaudo por parte del Estado; y en tercer lugar, que la normativa
especial en cuestión tenga un objetivo promocional76.
Esclarecido el criterio de referencia para identificar los beneficios tributarios que, en su
condición de tales, constituyen gastos fiscales (expenditure taxes), queda por advertir que las
pautas a considerar para su cuantificación tampoco han sido pacíficas ni unánimes pero, de
todas ellas, sobresalen dos, en particular, que han regido, sucesivamente, en los Estados
Unidos de Norteamérica: i) La primera, correspondiente a una fase inicial en la historia de
los gastos fiscales en ese país, partía de la base de determinar su importe en función del
cálculo de lo que habría recaudado el Estado si no rigiera la norma especial correspondiente
al beneficio; y ii) La segunda, concebida a partir de la asimilación del beneficio tributario a
un subsidio, se identifica como método del equivalente de gasto y consiste en cuantificar el
monto del beneficio no solo en función de la suma que se deja de pagar sino además del
impuesto sobre la renta que habría tenido que sufragar el beneficiario si esa cantidad la
hubiera percibido en forma de subsidio77.
Finalmente, es del caso mencionar dos disposiciones del ordenamiento colombiano que
son de gran importancia y, por supuesto, invitan a la reflexión sobre la temática en análisis:
En primer lugar, el inciso primero del artículo 87 de la ley 778 de 2002, en el cual se
establece la obligación de identificar el impacto de los beneficios tributarios en el presupuesto
nacional. Dice la norma:
Transparencia fiscal. Para efectos de la transparencia fiscal, el gobierno nacional
presentará anualmente con el proyecto de Ley del Presupuesto de Rentas y ley de
Apropiaciones un informe detallado en el que se deberá evaluar y hacer explícito el impacto
fiscal de los beneficios, así como su fuente de financiación, ya sea por aumento de ingresos

Y en segundo lugar, el artículo 7º de la ley 819 de 2003, sobre transparencia fiscal (ley
que se agregó al Estatuto orgánico del presupuesto), en la cual se exige que todo proyecto de
ley que contemple beneficios tributarios tenga una clara sustentación sobre su viabilidad
financiera y su coherencia con la política fiscal del país. Dice la norma:
Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios
tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano
plazo.

las ponencias de tramite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de

lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
iativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o
una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por
disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

76
Cfr. FRANCO FICHERA, Le agevolazioni fiscali, op. cit., págs. 107 a 109.
77
Véase ibidem, págs. 78 a 81.
 7. Clasificación de los gastos públicos desde el punto de vista de la existencia de una
contraprestación a favor del Estado: .
Las transferencias a las entidades territoriales según el Sistema General de
Participaciones

A. Aspectos generales de los gastos de transferencia

No siempre el gasto público implica una contraprestación en bienes o servicios para las
entidades que lo realizan. Razones de tipo social, económico o político pueden dar lugar a
que se asignen recursos para estimular o financiar actividades de los sectores público o
privado que interesan a toda la colectividad, sin que su percepción comprometa a los
destinatarios con prestaciones específicas a favor del ente que las realiza.
Con ese criterio, cabe distinguir entre los gastos efectivos, reales o de servicio y los
gastos de transferencia, para reparar en que los primeros entrañan una contraprestación en
bienes o servicios a favor del ente que realiza la erogación, en tanto que en los segundos la
contrapartida no se presenta.78
Desde el punto de vista del nivel ascendente o descendente de las transferencias, las
mismas pueden ser del centro a la periferia, o a los sectores descentralizados, o de la periferia
al centro. En el caso de Colombia, como aquí se hará ver, las transferencias operan en vía
descendente, del nivel nacional a los niveles subnacionales o descentralizados en general.
La clasificación es de singular importancia para la hacienda pública colombiana, si se
tienen en cuenta dos consideraciones cuya simple referencia disipa cualquier duda al respecto:
en primer lugar, porque las transferencias representan más del 33 por ciento del total del gasto
de la nación, incluido el servicio de la deuda; y en segundo lugar, porque las transferencias a
los departamentos y municipios, mediante el sistema general de participaciones,
corresponden a cerca del 50 por ciento del total de transferencias y representan casi el seis
por ciento (6%) del Producto Interno Bruto (PIB) de Colombia79.

B. Las transferencias intergubernamentales en Colombia. Del situado fiscal y la

participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación al sistema
general de participaciones

Sumario. No es cierto que las transferencias de la nación a los departamentos, distritos y

entendidas con el criterio que las informa no son nada distinto de una devolución a los entes
subnacionales de lo que les corresponde, porque los contribuyentes desarrollan sus actividades y
perciben los recursos que obran como fuente de los tributos a través del municipio, más que de la
nación. Las transferencias permiten, por otra parte, que desde el centro se efectúe una distribución
equitativa entre los entes locales que parta de la base de una verdadera redistribución del ingreso
corriente, la cual no sería viable si se optara por prescindir de ellas y rediseñar la estructura fiscal

78
Véase, al respecto, a JOSÉ LUIS PÉREZ DE AYALA y NARCISO AMORÓS RICA, Hacienda
pública, Madrid, Editoriales de Derecho Reunidas, 1984, págs. 71 a 78.
79
Una apreciación global de los porcentajes que han representado las transferencias a las entidades
territoriales por la vía actual del sistema nacional de participaciones y la precedente de situado fiscal y
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, puede lograrse mediante la lectura
de las cifras expresadas en los presupuestos anuales. A título informativo, las leyes de presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones para los años 1995 a 2015 han sido las siguientes: 168 de 1994, 224 de 1995, 331
de 1996, 413 de 1997, 482 de 1998, 517 de 1999, 538 de 2000, 714 de 2001, 780 de 2002, 848 de 2003,
921 de 2004, 998 de 2005, 1110 de 2006 , 1169 de 2007, 1260 de 2008, 1365 de 2009, 1420 de 2010, 1485
de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y 1737 de 2014.