CRÉDITOS Equipo técnico de la SEDATU

Blanca Aurora Hernández Quiroz

Directora de Seguimiento y Coordinación Interinstitucional en
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial Ordenamiento Territorial, DGOT
y Urbano (SEDATU)
Rubén Rojas Villaseñor
Román Guillermo Meyer Falcón Director de Lineamientos y Asistencia Técnica en Ordenamiento
Secretario de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano Territorial, DGOT

David Ricardo Cervantes Peredo Edgar Buenrostro Salazar

Subsecretario de Ordenamiento Territorial Director de Gestión de Proyectos Prioritarios de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda
Daniel Octavio Fajardo Ortiz
Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda Pablo Leautaud Valenzuela
Subdirector de Análisis Territorial y Sistematización de la Información,
Óscar Javier Garduño Arredondo DGOT
Titular de la Unidad de Planeación y Desarrollo Institucional, UPDI
Karla Palma Pardínez
Víctor Hugo Hofmann Aguirre Subdirectora de Opiniones Técnicas en Ordenamiento Territorial,
Director General de Ordenamiento Territorial, DGOT DGOT

Anabel Palacios Moreno María Alejandra Castillo Musiño

Directora de Planeación, UPDI Subdirectora de Seguimiento y Evaluación en Ordenamiento Territorial,
DGOT
Martha Pérez Contreras
Directora de Instrumentos de Ordenamiento Territorial, DGOT Sohad Díaz Mattiello
Subdirectora de Coordinación y Normas Oficiales Mexicanas, DGOT

Sarai Covarrubias Olguín

Auxiliar de Planeación, UPDI
PRESENTACIÓN
México ha transitado por un proceso de cambios territoriales importantes
en las últimas décadas; sin embargo, las políticas de vivienda de los últi-
mos años, las modificaciones constitucionales sobre la propiedad agraria
y la falta de una aplicación rigurosa de los instrumentos de planeación y
de Ordenamiento Territorial (OT), entre otros factores, aceleraron la ex-
pansión urbana sobre áreas agrícolas y naturales.

Si bien los procesos de urbanización y metropolización han favorecido

el desarrollo económico del país, también han tenido efectos negativos,
tales como un aumento de la desigualdad entre las regiones, un creci-
miento urbano horizontal desordenado, una explotación irracional de
los recursos naturales y la degradación de los ecosistemas.

Además, no podemos soslayar que actualmente los efectos del cambio

climático y la desigualdad son algunos de los retos más importantes de la
humanidad; las decisiones que cada país tome sobre sus ciudades, terri-
torios y aprovechamiento de recursos naturales, tendrán consecuencias
directas hacia el resto del planeta.

En el marco de estos grandes retos, el OT se plantea como una política

pública de mediano y largo plazo que busca contribuir a la reducción de
las desigualdades sociales; construir asentamientos humanos, rurales y
urbanos más sostenibles, seguros e incluyentes; y promover un uso más
racional de los recursos naturales, teniendo como ámbito de actuación
al territorio.

Por su complejidad, esta política es transversal a todas aquellas políticas,

estrategias y acciones que inciden en el territorio, tanto de la Adminis-
tración Pública Federal (APF), como de los otros órdenes de gobierno,
así como de los sectores social y privado. Por ello requiere amplios pro-
cesos de discusión y coordinación para lograr los acuerdos necesarios
entre todos los actores.
Así, la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) se plantea
como el instrumento rector que, bajo un enfoque sistémico, configura la
dimensión espacial y territorial del desarrollo de México en un horizonte
de largo plazo hacia el 2020-2040. Con la ENOT se sientan las bases de la
rectoría del Estado en la política nacional del OT.

Sin duda, el OT es una tarea indelegable del gobierno mexicano; ya no

se puede sostener la idea de que el mercado generará las condiciones
para atender las necesidades. «No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie
fuera», es un compromiso que México ha asumido con miras a generar
el bienestar de la población, no se puede seguir postergando la deuda
con los grupos históricamente desfavorecidos.

Por todo lo anterior, la ENOT tiene propósitos de bienestar común con

un horizonte de largo plazo hacia 2040, transversal a la actuación de
las distintas esferas del poder público sobre el OT; con este fin, la ENOT
contiene más de 400 Lineamientos Regionales y 76 Lineamientos Ge-
nerales agrupados en diez Objetivos Prioritarios y 3 Ejes Nacionales que
se describen a lo largo del Capítulo 3. Para lograrlo se requiere la coor-
dinación equitativa y transparente de todas las personas que inciden
en el territorio, incluyendo los sectores sociales y privados. Así, la ENOT
señala la dirección hacia la que México deberá seguir durante los próxi-
mos veinte años, para alcanzar un escenario más sostenible en el uso y
aprovechamiento de los recursos del territorio.
CONTENIDO
3.2.1 Eje Nacional 1. Estructuración territorial 64
3.2.2 Eje Nacional 2. Desarrollo territorial 66
SIGLAS Y ACRÓNIMOS 11
3.2.3 Eje Nacional 3. Gobernanza territorial 72
3.3 Estrategia ENOT por Sistema Urbano Rural 75
1 MARCO DE REFERENCIA 17

4 MECANISMOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN, 79

1.1 Los principios 19
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
1.2 Los propósitos 21
1.3 Las bases jurídicas 22
4.1 Mecanismos para su implementación 81
1.3.1 Consulta Nacional ENOT 25
4.1.1 Implementación normativa 81
1.4 El marco internacional 25
4.1.2 Implementación coordinada y parti- 83
cipativa
2 SISTEMA NACIONAL TERRITORIAL: ESTADO 29
4.1.3 Implementación financiera 88
ACTUAL Y TENDENCIAS
4.2 Mecanismos de seguimiento y evaluación 94

4.2.1 Seguimiento 95
2.1 El sistema natural: su ineludible inclusión en 31
4.2.2 Evaluación 96
el ordenamiento territorial
4.2.3 Indicadores ENOT 96
2.1.1 Los grandes retos del sistema natural 34
2.2 El sistema social, económico y de 35
ÍNDICE DE TABLAS E ILUSTRACIONES 106
gobernanza
2.2.1 Los grandes retos del sistema social, 40
GLOSARIO 107
económico y de gobernanza
2.3 El sistema asentamientos humanos e 42
BIBLIOGRAFÍA 111
infraestructura
2.3.1 Los grandes retos del sistema de 46
ANEXOS 120
asentamientos humanos e inf raes-
tructura
AGRADECIMIENTOS 206
2.4 Las macrotendencias globales y de la 49
población nacional
2.4.1 La población nacional al 2040 49

3 LA ESTRATEGIA 51

3.1 El futuro deseable 56

3.1.1 Las Metas ENOT 57
3.2 Los Ejes Nacionales, los Objetivo Prioritarios 64
y los Lineamientos Generales
 CPAC Certificados de Potencial Adicional de Construcción

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

DOF Diario Oficial de la Federación

SIGLAS Y ACRÓNIMOS DQO Demanda Química de Oxígeno

ADVC Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación

ENOT Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial

APF Administración Pública Federal

ENVIPE Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre
Seguridad Pública
APP Asociaciones Público Privadas

EUA Estados Unidos de América

ASF Auditoría Superior de la Federación

GEI Gases de Efecto Invernadero

BID Banco Interamericano de Desarrollo

GIR Gestión Integral de Riesgos

Cenapred Centro Nacional de Prevención de Desastres

GIRS Gestión Integral de Residuos Sólidos

CEOTDU Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano
GT Grupo de Trabajo para el Seguimiento y la Evaluación
de la ENOT
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe

IED Inversión Extranjera Directa

CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos

INAH Instituto Nacional de Antropología e Historia

CNOTDU Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano
INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático

Conabio Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de

Inegi Instituto Nacional de Estadística y Geografía
la Biodiversidad

INPI Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas

Conagua Comisión Nacional del Agua

IPCC Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático

CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

ITDP Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo

Conapo Consejo Nacional de Población

LFMZAAH Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos,

Conavi Comisión Nacional de Vivienda
Artísticos e Históricos

Coneval Comisión Nacional de Evaluación de la Política de

LGAHOTDU Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Desarrollo Social
Territorial y Desarrollo Urbano
LGCC Ley General de Cambio Climático Semarnat Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección SESNSP Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
al Ambiente Seguridad Pública

LGPC Ley General de Protección Civil SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

NAU Nueva Agenda Urbana SHF Sociedad Hipotecaria Federal

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
Económicos
SITU-Sedatu Sistema de Información Territorial y Urbano
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
SUN Sistema Urbano Nacional
OE Ordenamiento Ecológico
SUR Sistema Urbano Rural
OIT Organización Internacional del Trabajo
T-MEC Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá
Onavis Organismos Nacionales de Vivienda
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
ONU Organización de las Naciones Unidas
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil la Ciencia y la Cultura

OT Ordenamiento Territorial WEF Foro Económico Mundial

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PIB Producto Interno Bruto

PFNM Productos Forestales No Maderables

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNOTDU Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Urbano 2021-2024

PNV Programa Nacional de Vivienda

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Sectur Secretaría de Turismo

Sedatu Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

 1
Marco de
Referencia
1. MARCO DE REFERENCIA
1.1 Los principios

Para el logro de sus propósitos, la ENOT reconoce los derechos humanos

consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), tratados internacionales, principios enunciados en el artículo
cuarto de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Te-
rritorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU); así como los señalados en el
Plan Nacional de Desarrollo (PND), Programa Nacional de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano 2020-2024 (PNOTDU) vigentes. Es así que
los principios en que descansa la ENOT son los siguientes:

1. Reconocimiento a las personas en el centro de las políticas y acciones,

teniendo como enfoque los derechos fundamentales para la cons-
trucción de comunidades, ciudades, zonas metropolitanas y regiones
sostenibles, con capacidades adaptativas, ordenadas y equitativas.

2. Procuración de la justicia socioespacial, principalmente para las per-

sonas de los grupos desprotegidos vulnerables e históricamente
marginados, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos,
para que vivan en entornos seguros; con acceso a una vivienda
adecuada; y con capacidades adaptativas ante el cambio climático,
desastres y otros fenómenos.

3. Reconocimiento a los derechos individuales y colectivos de todas

las personas al diálogo y la participación abierta e informada, así
como al arraigo y la defensa de sus territorios, de todos los grupos
y sectores involucrados en cualquier proyecto, programa o estra-
tegia pública, social o privada de intervención en el territorio o sus
recursos naturales.

4. Respeto a los derechos de los propietarios y núcleos agrarios para

usar, aprovechar y defender la propiedad, así como la obligación
del bienestar común y respeto al derecho de terceros.

19
5. Derecho de acceso libre y seguro a cualquier var, proteger y restaurar los sistemas natu- 1.2 Los propósitos que busca mantener sus propósitos más allá
espacio público que permita el bienestar, la rales para la preservación y uso sostenible de los periodos de los gobiernos. De tal forma,
convivencia, el descanso, la recreación, de los servicios ecosistémicos. La ENOT es un instrumento del Sistema Nacio- se enlistan los siguientes propósitos:
la salud, la cultura y la movilidad inclusi- nal de Planeación Territorial –parte del Sistema
va sostenible. 7. Reconocimiento de los derechos colectivos Nacional de Planeación Democrática–, cuyo
de los pueblos y comunidades indígenas y horizonte es de mediano y largo plazo, por lo
6. Reconocimiento del derecho al medioam- afromexicanos, como la autodetermina-
biente sano para el desarrollo y bienestar ción y la consulta libre, previa e informada;
de todas las personas mediante la ge- así como la conservación del patrimonio TRANSVERSALIDAD
neración de una cultura de conciencia, cultural y de los recursos naturales de
responsabilidad y solidaridad para conser- sus territorios.  Promover el OT como eje transversal a todas las acciones de la APF, de los tres órdenes de gobierno, y los sectores social
y privado, buscando su implementación en el mediano y largo plazos.

SOSTENIBILIDAD

Plantear lineamientos para fortalecer las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático y reducción de ries-
gos, el uso y ocupación racional del territorio, y la conservación de los servicios ecosistémicos; todo ello en un marco de
desarrollo equilibrado y sostenible que incluya todas las regiones del país de los Sistemas Urbano Rurales y las zonas
metropolitanas.

EQUIDAD

Promover el OT como herramienta para reducir la desigualdad social en las regiones, zonas metropolitanas, ciuda-
des, núcleos agrarios, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos.

ESTRUCTURACIÓN TERRITORIAL

Proponer lineamientos para el desarrollo de proyectos estratégicos y su relación con el territorio al mediano y largo
plazos, vinculando sus resultados al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y bienestar de todas las
personas.

RECTORÍA DEL ESTADO

Retomar la rectoría del Estado en la conducción de las políticas de OT, desarrollo urbano, suelo, vivienda y desarrollo
agrario, impulsando que toda acción sobre el territorio sea factor de desarrollo de la sociedad, sostenibilidad ambiental
y generación de actividades productivas y de empleo para promover los derechos fundamentales e igualdad, así como
el predominio del interés colectivo sobre el individual.

GOBERNANZA

Desarrollar y promover mecanismos de coordinación, concertación y concurrencia entre los tres órdenes de
gobierno y los sectores social y privado –con un enfoque incluyente de todas las personas, pueblos y comunidades
indígenas y afromexicanos–, que contribuyan a la cohesión social, promoviendo el bienestar y disminuyendo las
desigualdades.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 21

1.3 Las bases jurídicas Asentamientos Humanos, y promover la uti- de los Consejos Estatales y del Congreso de otras) deberán interpretarse y aplicarse de
lización racional del territorio y el desarrollo la Unión durante los meses de septiembre y acuerdo con dichos principios.
El marco jurídico de la ENOT, además de ser equilibrado del país» (artículo 24). octubre de 2020. Una vez en vigor, la ENOT
el fundamento que le otorga validez en el puede ser revisada o actualizada cada seis En tercer lugar están las normas que con-
mundo del derecho, constituye un complejo Para ello, se dispone que, en un horizonte de años o cuando ocurran cambios profundos figuran el régimen de planeación, que no
universo de normas que deben ser vinculadas veinte años, la ENOT deberá: que afecten la estructura territorial de Méxi- solamente están conformadas por el régimen
en forma armónica para que su implemen- co (artículo 25). de los asentamientos humanos que surgió en
tación responda a una gran diversidad de 1. Identificar los Sistemas Urbano Rurales y 1976, sino que comprenden las previsiones
requerimientos. A continuación, se indican la regionalización que estructuran funcio- Además de ese fundamento jurídico, exis- del artículo 26 de la Carta Magna, del que
los componentes más importantes de di- nalmente al país, además de orientar la ten cuatro grupos de normas que deben ser se desprende un sistema nacional de planea-
cho universo. delimitación y caracterización de las zonas considerados para comprender los alcances ción democrática. Ese conjunto de normas no
metropolitanas estratégicas para impul- y orientar la implementación de la ENOT. El sólo asegura la congruencia de la ENOT con el
En primer lugar, se considera al artículo 41 de sar el desarrollo económico y reducir las primero de ellos se refiere a la gran diversidad PND, sino que además hace necesario estable-
Ley Orgánica de la Administración Pública Fe- disparidades regionales. de fuentes de derecho internacional que se cer articulaciones con otros instrumentos de
deral (APF), el cual faculta a la Secretaría de consignan en el apartado siguiente y que ad- planeación y estrategias, como los relativos
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) 2. Plantear medidas para el desarrollo susten- quirieron un nuevo significado con la reforma al Ordenamiento Ecológico (OE), al cambio
para elaborar y conducir la política nacional en table de las regiones del país en función de constitucional de junio de 2011 en materia de climático, a la seguridad pública y al desarro-
materia de OT, así como planear y proyec- sus recursos naturales, de sus activida- derechos fundamentales. llo agropecuario, entre otros. Uno de los retos
tar la adecuada distribución de la población des productivas y del equilibrio entre los de ese sistema para los próximos años es la
y la ordenación territorial de los centros de asentamientos humanos y sus condicio- Un segundo conjunto de normas es el que se articulación de la ENOT con el OE del territo-
población. Por otra parte, se tienen presentes nes ambientales. refiere a los regímenes de propiedad. Más allá rio establecido por la legislación ambiental.
los fundamentos inmediatos de la ENOT, que de cualquier discusión doctrinaria, lo que no Ejemplos de ello son el caso de la Ciudad de
se encuentran en la LGAHOTDU, que deriva 3. Proponer lineamientos para la dotación de puede ponerse en duda es que, en nuestro or- México –a través de su Constitución de 2017–
de los artículos 27, 115 y 73 constitucionales. la infraestructura, equipamientos e instala- den constitucional, toda forma de propiedad, o de los estados de Guanajuato y Quintana
Además de asignar a la Sedatu la responsabi- ciones fundamentales para el desarrollo de individual o colectiva, está sujeta a dos princi- Roo, en donde se han dado pasos para inte-
lidad de formular el proyecto de la ENOT con las regiones y del país. pios: primero, ningún tipo de propiedad es un grar un sólo sistema de planeación territorial,
la participación de otras dependencias del derecho fundamental sino un derecho deriva- indicando así el camino para un sistema de
Ejecutivo Federal, de los estados y municipios 4. Plantear los mecanismos para su implemen- do de la propiedad originaria de la Nación y, planeación territorial más simple.
señalados en el artículo 8 de la LGAHOTDU y 8 tación, articulación intersectorial y evaluación. segundo, la regulación del aprovechamien-
Fracción III del Reglamento Interior de la Seda- to de los recursos naturales susceptibles Finalmente, se encuentran normas relati-
tu, esta Ley define con claridad sus objetivos al En cuanto a su procedimiento, es aprobada de apropiación debe orientarse hacia el be- vas a la distribución de competencias y a la
señalar que ella debe «configurar la dimensión por el Ejecutivo Federal, por lo que el Con- neficio social, y deberá estar reflejado en la concurrencia de las atribuciones de los tres
espacial del desarrollo del país en el mediano sejo Nacional de Ordenamiento Territorial y ENOT. Mientras esos principios sigan siendo órdenes de gobierno en el Ordenamiento
y largo plazo, establecer el marco básico de re- Desarrollo Urbano (CNOTDU) conoció, ana- parte del artículo 27 constitucional, un enor- Territorial (OT). Tal como está configurada
ferencia y congruencia territorial con el PND, lizó y formuló propuestas sobre el proyecto me conjunto de leyes (en materia ambiental, jurídicamente, la ENOT constituye el espacio
los programas sectoriales y regionales del país inicial (artículos 8 y 16), el cual fue sometido a urbanística, sanitaria, patrimonial, de cambio para que dichos órdenes ejerzan sus atribu-
en materia de Ordenamiento Territorial de los consulta en las entidades federativas a través climático, de desarrollo agropecuario, entre ciones de manera coordinada, sin renunciar

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 23

a las facultades que la Constitución otorga a nizaciones de la Sociedad Civil (OSC), 8% del
cada uno de ellos. sector privado, y 2% de personas de gobiernos
municipales. Por su parte, de los Consejos Es-
A pesar de la complejidad de las normas ju- tatales se recibieron 382 aportaciones: 46% de
rídicas que inciden en el OT, nuestro marco los gobiernos estatales, 19% de los gobiernos
constitucional proporciona orientaciones su- municipales, 12% de la APF, 9% de instituciones
ficientemente claras para el despliegue de académicas, 4% de los colegios de profesio-
la ENOT en las múltiples escalas y hacia las nistas, 3% del sector privado, 2% de órganos
diversas ramas de la administración pública. gremiales y 5% de otros sectores. Finalmente,
del Congreso de la Unión se recibieron 21 opi-
1.3.1 Consulta Nacional ENOT niones de las y los legisladores. De todas las
observaciones, se incorporaron más de 60%
La Consulta Nacional de la ENOT se llevó a cabo en la última versión del documento ENOT.2  
en los meses de septiembre y octubre de 2020;
para ella fueron convocados las comisiones de 1.4 El marco internacional
desarrollo urbano de las cámaras de diputados
y senadores, las comisiones estatales de desa- La CPEUM siempre ha reconocido que los
rrollo urbano y el CNOTDU, los cuales emitieron tratados internacionales son parte del orden
sus comentarios y observaciones a través de jurídico de la nación. Sin embargo, la reforma
diversos medios: formularios en línea, entrega constitucional del año 2011 hizo más explícita
de documentos o participaciones durante al- la relevancia de los derechos fundamenta-
guna de las sesiones. En el caso de los Consejos les reconocidos por el orden internacional
Estatales, estos fueron organizados a partir de en todas las esferas de la acción del Estado.
las macrorregiones.1 Las sesiones se llevaron En el OT se pone en juego una amplia gama
cabo a través de medios electrónicos debido a de derechos y orientaciones de política es-
la contingencia sanitaria impuesta a nivel glo- tablecidas en instrumentos internacionales,
bal por el virus Sars-CoV-2. los cuales conforman un orden en constan-
te transformación. El cumplimiento de las
Derivado del proceso de consulta, se recibieron obligaciones internacionales ahí contraídas
293 formularios con 571 opiniones, comen- implica el reto de llevar a la dimensión terri-
tarios y aportaciones. En este sentido, del torial un conjunto de principios de política
CNOTDU se recibieron 168 aportaciones, de pública alineados hacia el goce progresivo de
las cuales, 51% fueron de personas de insti- los derechos fundamentales.
tuciones de la APF, 20% de representantes
de instituciones académicas, 19% de Orga-
2
Aquellas que no fueron incorporadas se debió principal-
mente a que se consideró que no formaban parte de los
alcances de la ENOT.
1
Se explican en la pág. 124 de la versión completa de la ENOT.

25
Es importante tener presentes los derechos nal como derecho fundamental, en México se de desastres, adoptado por países miembros Los siguientes compromisos de la misma
fundamentales relacionados con el OT. El ha convertido en un referente para orientar el de la ONU en marzo de 2015. Éste define siete NAU se refieren a la prosperidad urbana
primero de ellos es el derecho a la vivienda conjunto de acciones públicas que se incluyen objetivos mundiales para 2030, así como un sostenible e inclusiva y oportunidades para
que, si bien fue reconocido por la Constitu- en el concepto de OT. Incluso ha sido adopta- conjunto de principios rectores que amplían todos. Entre estos destaca el de desarrollar
ción desde 1983, ha adquirido un significado do por la Constitución Política de la Ciudad de el alcance de la reducción del riesgo inclu- economías urbanas dinámicas, sostenibles
más preciso con la Observación Número 4 México y por la propia LGAHOTDU. Uno de los yendo, entre otros temas, el de la Gestión e inclusivas; promover la conectividad en-
del Comité de la Organización de las Nacio- retos del OT en los años que vienen es el de Integral de Riesgos (GIR) y la capacidad tre las zonas rurales y urbanas, mejorando la
nes Unidas (ONU) sobre Derechos Humanos avanzar en la configuración de ese derecho, de adaptativa sanitaria. movilidad y el transporte mediante la utili-
(1991), que introduce el concepto de vivien- modo que no se limite a las áreas estrictamen- zación de energía renovable y asequible; así
da adecuada y lo vincula a las condiciones te urbanas, sino que se amplíe al conjunto de En materia de cambio climático, en 2016 el como desarrollar marcos espaciales urbanos
más amplias de asentamientos humanos los asentamientos humanos. Protocolo de Kioto dio paso al Acuerdo de Pa- y estrategias de desarrollo espacial que fo-
socialmente incluyentes, más allá de las ca- rís, un instrumento jurídicamente vinculante menten el uso sostenible de los recursos.
racterísticas de la vivienda considerada en sí Además de la obligación del Estado mexica- que busca reforzar la respuesta mundial a la
misma. Algo similar ocurre con el derecho a no de respetar y promover el cumplimiento amenaza del cambio climático manteniendo Por último, están los compromisos sobre el
un ambiente sano. Desde la Declaración de de los derechos humanos, hay una enorme el aumento de la temperatura mundial en desarrollo urbano resiliente y ambientalmente
Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo cantidad de tareas que el OT debe asumir este siglo muy por debajo de los 2 ºC, y pro- sostenible, que incluyen el de facilitar la orde-
(1992), se proclamó que los seres humanos a partir de múltiples instrumentos interna- seguir los esfuerzos para limitar aún más el nación sostenible de los recursos naturales en
«tienen derecho a una vida saludable y pro- cionales. Entre ellos, hoy son cuatro los más aumento de la temperatura a 1,5 ºC.3 las ciudades y asentamientos humanos para
ductiva en armonía con la naturaleza». En las relevantes. El primero es la Agenda 2030 para mejorar los ecosistemas urbanos y sus ser-
casi tres décadas que han transcurrido des- el Desarrollo Sostenible, aprobada en 2015, Finalmente, está la Nueva Agenda Urbana vicios ecosistémicos, así como el de buscar
de entonces, ese derecho se ha fortalecido que cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo (NAU) contenida en la Declaración de Quito sobre soluciones basándose en los ecosistemas
tanto en la legislación de nuestro país como Sostenible (ODS), entre los que destacan el de Ciudades y Asentamientos Humanos Sosteni- que busquen el consumo y producción soste-
en el ámbito internacional. ciudades y comunidades sostenibles, el fin de bles para Todos (Hábitat III), aprobada en 2016. nible para no superar la capacidad regenerativa
la pobreza, la igualdad de género, la acción De ahí derivan tres grupos de compromisos. de los ecosistemas. De estos, destacan los Si-
Lo mismo puede decirse del derecho humano por el clima, la energía asequible y no con- Los primeros son los relativos al desarrollo en tios RAMSAR acordados por la «Convención
al agua y del derecho de los pueblos y comuni- taminante, el agua limpia y el saneamiento, pro de la inclusión social y la erradicación de Relativa a los Humedales de Importancia In-
dades indígenas y afromexicanos a la consulta la producción y el consumo responsables, la pobreza, tales como fomentar un desarrollo ternacional Especialmente como Hábitat de
previa, libre e informada sobre proyectos que y la vida de ecosistemas terrestres. En no- urbano y rural centrado en las personas, pro- Aves Acuáticas» (Convención RAMSAR), a la
puedan afectar sus derechos, de acuerdo con viembre de 2019, siguiendo las directrices del mover el acceso equitativo a los beneficios de cual México se adhirió en 1986.
el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y PND 2019-2024, México elaboró la Estrategia la urbanización e instaurar mecanismos que
Tribales en Países Independientes de la Or- Nacional para la Implementación de dicha permitan la participación significativa de la so- Como puede apreciarse, en sólo cinco años se
ganización Internacional del Trabajo (OIT), así Agenda con lineamientos que están presen- ciedad en los procesos de planificación. han generado instrumentos internacionales
como la Declaración de las Naciones Unidas tes a lo largo de la presente Estrategia. que traen consigo diversos compromisos para
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. 3
ONU, https://unfccc.int/es/process-and-meetings/ el Estado Mexicano. No hay duda de que, en el
the-paris-agreement/que-es-el-acuerdo-de-paris.
En un mundo cada vez más amenazado por Consultado el 5 de junio de 2020. periodo de vigencia de la presente ENOT, sur-
En el caso del derecho a la ciudad, si bien no los desastres, cobra especial relevancia el girán nuevos enfoques y orientaciones en los
ha adquirido un reconocimiento internacio- Marco de Sendai para la reducción del riesgo cuales México será un protagonista destacado.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 27

 2
Sistema Nacional
Territorial: estado actual
y tendencias
2. SISTEMA NACIONAL
TERRITORIAL: ESTADO
ACTUAL Y TENDENCIAS

2.1 El sistema natural: su ineludible inclusión

en el Ordenamiento Territorial

La República Mexicana se sitúa en el hemisferio norte del continente ame-

ricano, parte de su territorio se encuentra en América del Norte. Comprende
1’964,375 km2 de superficie continental, de los cuales 99.7% corresponde
a superficie continental y 0.3% a superficie insular (Inegi, 2017). A este te-
rritorio se añade la superficie del mar territorial mexicano adyacente al
continente, que asciende a 209 mil kilómetros cuadrados (Conabio, 1998),
y la Zona Económica Exclusiva de mar patrimonial, que se extiende a 200
millas marinas (370.4 km) contadas desde las líneas de base a partir de las
que se mide la anchura del Mar Territorial (Ley Federal del Mar), que al-
canza casi 3.2 millones de kilómetros cuadrados. La suma de ello da como
resultado un territorio de 5.1 millones de kilómetros cuadrados.4

Posee una diversa y complicada topografía, resultado de la actividad

tectónico-volcánica ocurrida durante el Cenozoico. Más de 65% del
área del país se encuentra por encima de los mil metros sobre el nivel
del mar y cerca de 47% de la superficie tiene pendientes superiores
a 27%, lo que ejemplifica el accidentado relieve del territorio (UNAM,
1990). Derivado de la ocupación humana, un problema asociado a las
condiciones del relieve radica en los altos costos para desarrollar redes
de infraestructura, particularmente de vías de comunicación en zonas
con comunidades muy aisladas.

4
Las coordenadas extremas que configuran el territorio mexicano son: al norte, 32° 43’ 06’’
latitud norte, en el Monumento 206, en la frontera con los EUA (3,152 km); al sur, 14° 32’ 27’’
latitud norte, en la desembocadura del río Suchiate, frontera con Guatemala (1,149 km); al
este, 86° 42’ 36’’ longitud oeste, en el extremo suroeste de la Isla Mujeres, y al oeste, 118° 27’
24’’ longitud oeste, en la Punta Roca Elefante de la Isla de Guadalupe, en el Océano Pacífico.

31
Por su ubicación, México se localiza en una zona La gran mayoría de las cuencas en el país se sos, así como una merma en la economía de predios preferentemente forestales; de he-
donde los periodos de insolación resultan ópti- consideran en una situación de extracción no los grupos de personas que dependen de la ex- cho, en el periodo 2002-2014, de la vegetación
mos casi todo el año para el aprovechamiento sostenible y la disponibilidad de agua por ha- plotación de los recursos naturales, y de la sociedad transformada por causa del crecimiento de la
de la energía solar, alcanzando una irradiación bitante se ha reducido de modo alarmante, ya en general. Esto ha llevado al borde la extin- frontera agropecuaria, 46% provino de selvas
global media diaria de alrededor de 5.5 kWh/ que pasó de 18,035 m3/hab/año en 1950 a sólo ción a especies como la totoaba, la vaquita húmedas y subhúmedas, 15.8% de matorrales
m2/d,5 siendo uno de los países con mayor po- 3,656 m3/hab/año en 2017. Esto es así tanto por el marina y el manatí. xerófilos, 15.7% de bosques templados, 7.4%
tencial de aprovechamiento de la energía so- incremento de la población como por prácticas de pastizales naturales y 1.7% de bosques me-
lar del mundo. La irradiación promedio diaria consuntivas y de riego claramente deficientes y En México se han decretado 182 Áreas Naturales sófilos (Semarnat, 2019).
cambia a lo largo del país y depende también depredadoras. Cerca de 35 millones de mexica- Protegidas (ANP) federales, de las que actual-
del mes en cuestión, descendiendo ligera- nos cuentan con poca disponibilidad de agua mente 121 cuentan con un Programa de Manejo Finalmente, el cambio climático es uno de
mente por debajo de 3 kWh/m2/d y pudiendo en cantidad y calidad adecuada, lo que atenta (CONANP, 2018). La superficie de ANP presenta los mayores desafíos globales para los sis-
alcanzar valores superiores a 8.5 kWh/m2/d. contra su derecho humano al recurso. un sesgo geográfico y uno ecológico importan- temas humanos y naturales (IPCC, 2014). En
tes. El primero debido a que la mayor superficie este sentido, el Instituto Nacional de Ecología
En lo que corresponde a lo recursos hídricos, En lo relativo a la biodiversidad, México forma protegida se distribuye hacia las zonas norte y y Cambio Climático (INECC) ha identificado
cuenta con una red de 633 mil kilómetros, donde parte del selecto grupo de 17 países reconoci- sureste del país dado que existen territorios más que de los 2,456 municipios, 480 (20%) tienen
discurren 51 ríos que llevan 87% del escurrimien- dos como megadiversos que albergan entre amplios sin alta presencia humana; sin embargo, un nivel de vulnerabilidad al cambio climático
to superficial en cuencas hidrográficas que se 60 y 70% de la diversidad biológica conocida algunas provincias como el Eje Neovolcánico y muy alto o alto, 888 (36%) un nivel medio y los
distribuyen en dos terceras partes de la super- del planeta. Las principales causas de pérdida la Sierra Madre del Sur presentan superficies 1,088 restantes (44%) un nivel bajo o muy bajo.
ficie nacional. En este sentido, 77% del agua de la biodiversidad son la transformación, degra- protegidas muy pequeñas –en su mayoría dis- De los municipios con nivel muy alto o alto,
en México se aprovecha para fines agrícolas, dación y fragmentación de los ecosistemas persas–, a pesar de que constituyen unas de 65% se concentra en el suroeste del país, 26%
mientras que el restante se distribuye: 14.4% debido a las actividades antropogénicas, las principales zonas de importancia biológica en el oriente y 9% en diversas zonas del territo-
para abastecimiento público, 4.9% para indus- tales como la ganadería, la agricultura, la por su alta incidencia de endemismos. Como se rio nacional (INECC, 2013). Otros fenómenos de
tria autoabastecida y 4.7% para producción de urbanización, la infraestructura y la defo- mencionó, existen ecosistemas ampliamente origen natural con gran impacto en el territorio
energía eléctrica (excluyendo hidroelectrici- restación a causa del mal aprovechamiento representados en el sistema de ANP de nuestro nacional son los siguientes:
dad) (Conagua, 2018). de los recursos maderables. A éstas además país –como los áridos y bosques tropicales–,
deben sumarse la extracción ilegal de es- pero otros tipos de ecosistemas templados • Los fenómenos hidrometeorológicos
De acuerdo con la Comisión Nacional del Agua pecies, la introducción de especies exóticas –particularmente en la zona centro del país– se • Los fenómenos geológicos
(Conagua, 2016), del total de agua residual ge- invasoras y el cambio climático. México perdió encuentran escasamente representados. • Sismos
nerada se colectan 212 m³/s de aguas residuales 321 mil hectáreas de bosque natural en 2019, • Tsunamis
municipales (91.5%), de los cuales se tratan 120.9 de acuerdo con los datos más actualizados del Actualmente, 112 de los 176 sitios clasificados • Vulcanismo
m³/s (57%); es decir que, del total municipal, úni- Global Forest Watch. como de prioridad extrema para la conserva- • Inestabilidad de laderas
camente se da tratamiento a 52%. En relación ción ecológica no están considerados dentro • Flujos de lodo y escombro
con las aguas residuales industriales, la cober- Uno de los grandes temas ausentes es la crea- del sistema actual de ANP, además de otros 802 • Hundimientos y subsidencia
tura de tratamiento es aún menor. ción de una política efectiva sobre los recursos sitios de prioridad media.
marítimos. El resultado ha sido un gran dete-
rioro de los ambientes marinos y la rápida Se estima que actualmente un alto porcen-
5
Kilowatts por metro cuadrado diario. sobreexplotación de la mayoría de los recur- taje de las tierras agrícolas se encuentra en

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 33

2.1.1 Los grandes retos del sistema natural NO. SUBTEMA RETOS
Detener la deforestación que avanza en varias regiones del país, particularmente en
NO. SUBTEMA RETOS
10 selvas y bosques cuya pérdida se debe al cambio de uso de suelo, el crecimiento de
Reducir la degradación edáfica que impacta directamente sobre las funciones de la frontera agrícola y la actividad pecuaria.
los suelos, impulsando tanto la necesidad de prevenir la degradación –mediante la
1 Fortalecer la regulación normativa en materia ambiental y urbana para sancio-
adopción de prácticas de gestión sostenibles– como la mejora de las tecnologías de Uso
nar prácticas ilegales e insostenibles de aprovechamiento del medio natural,
restauración de suelos degradados. 11 y aprovechamiento
anteponiendo el interés público (función ambiental del suelo) y la preservación
de los recursos
Identificar zonas críticas de suelos degradados dentro del territorio nacional para pro- del ambiente.
naturales
poner políticas de restauración. A nivel de entidad federativa, las actividades que
Impulsar la generación de energías limpias a corto plazo, particularmente de fuen-
propician degradación en el suelo tienen un impacto diferente: las actividades
Los suelos y sus tes eólicas y solares. México no tiene un plan de acción para el cambio climático en
agrícolas contribuyen más a la degradación de los suelos en Aguascalientes (85.4% 12
2 procesos de el corto plazo, tal como lo señala el informe sobre la Brecha de Emisiones 2019 del
de su superficie degradada se debe a esta causa), Hidalgo (83.4%) y Tlaxcala; el
degradación Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
sobrepastoreo en Chihuahua (71.2%), Sonora (55.5%) y Durango (52.2%); la defores-
tación en Nayarit (42.8%), Campeche (38.6%) y Chiapas (35.6%); y la urbanización Impulsar con mayor rigor acciones para cumplir los compromisos internacionales
en la Ciudad de México (65.6%), Baja California Sur (29.8%) y Baja California (26.2%). en la reducción de los efectos del cambio climático, minimizando las emisiones de
13
gases de efecto invernadero hasta en un 50% para 2050, y alcanzar la deforestación
Promover sistemas agropecuarios que sean polifuncionales, es decir, sistemas más
cero en 2030.
productivos y diversos que permitan mejorar las condiciones del suelo y la eficiencia
3
de utilización de los nutrientes y el agua, de manera que favorezcan los servicios Cambio climático y su
ecosistémicos y coadyuven a mitigar las emisiones de CO2 y N2O. impacto en el sistema Impulsar nuevos modelos de producción que consideren los residuos como poten-
territorial ciales recursos para ayudar a crear sistemas sostenibles y un manejo más eficiente
El agua, su Es imperativo que en el territorio se busque la seguridad hídrica a largo plazo. Esto de ellos, disminuyendo los impactos ambientales, creando mercados económicos
14
distribución tiene que ver con los diversos ámbitos del agua en el país, con las cuencas que han nuevos, apoyando a los grupos más vulnerables e implementando nuevas tecnolo-
4
inequitativa visto abatir sus niveles de disponibilidad para asentamientos humanos y ecosiste- gías en todas las etapas del ciclo de la Gestión Integral de Residuos Sólidos (GIRS)
y el estrés hídrico mas, como en los propios acuíferos y cuerpos de aguas subterráneas. que promuevan la economía circular.
La biodiversidad
terrestre y su alteración Concientizar sobre la transversalidad de la GIR a la política pública que incide en
5 Los peligros
por las actividades la gestión y ordenamiento del territorio desde la escala local, a través de la coor-
y amenazas
humanas dinación permanente con otros niveles territoriales: es ahí donde los desastres
Identificar aquellos sitios y zonas que albergan una extraordinaria biodiversidad que 15 naturales:
tienen origen y en donde, ante el riesgo, debe radicar prioritariamente la reduc-
se encuentran bajo amenaza y sin ningún tipo de categoría de protección ambien- vulnerabilidad en
Las ANP, instrumentos ción de la vulnerabilidad de las localidades, misma que conlleva a la prevención
tal, e incorporar en su conservación a las comunidades que las habitan y dependen el territorio
para la protección y de futuros desastres.
6 de ellos. Se debe impulsar el aumento de la superficie considerada dentro del Sis-
conservación de la
tema Nacional de ANP, con la finalidad de cumplir con el compromiso de 17% de la
riqueza natural
superficie terrestre nacional, de acuerdo con las metas de Aichi.
Áreas prioritarias para 2.2 El sistema social, económico mujeres y 48.6% por hombres, y por tener una
7 reducir la presión
sobre los ecosistemas y de gobernanza diversidad cultural y étnica con cerca de 7 mi-
llones de personas mayores de cinco años que
La biodiversidad
Priorizar el desarrollo de una política de manejo y conservación de los recursos ma- México alcanzó los 119.9 millones de habitantes hablan una de las 68 lenguas indígenas del país.
marina, procesos de
8 rinos, ya que su aprovechamiento y consumo en los últimos años se ha acelerado de
deterioro
manera que no se están regenerando. en 2015, siendo el décimo país con mayor pobla-
y sobreexplotación
ción en el mundo. El Estado de México, Ciudad Actualmente se calcula que 77 de cada 100
Áreas prioritarias para Buscar la conservación de hábitats y especies bajo alguna categoría de riesgo, aten-
9 reducir la presión so- der las emergencias ambientales, cumplir con los compromisos globales para hacer de México, Veracruz, Jalisco y Puebla son las en- mexicanos viven en localidades con más de
bre los ecosistemas frente al cambio climático.
tidades con más habitantes a nivel nacional, en 2,500 habitantes y 63 de ellos en una de las 74
ellas se concentra 39.5% de la población total. zonas metropolitanas del país, el 23% restante
se distribuye de manera dispersa entre 190 mil
La población mexicana se caracteriza por ser asentamientos rurales.6
predominantemente joven, con una edad me-
dia de 27 años; por estar integrada 51.4% por 6
Localidades de menos de 2,500 habitantes. 2015 Inegi.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 35

Por otra parte, en México la población en si- disponibilidad de infraestructura y equipamien- Por su parte, el comportamiento de las expor- diversos sectores. La Comisión Nacional de los
tuación de pobreza multidimensional pasó de to, así como el aprovechamiento de los avances taciones en el sector manufactura ha reforzado Derechos Humanos (CNDH, 2019) ha reconoci-
49.5 a 52.4 millones de personas entre 2008 y tecnológicos; y, c) la localización espacial y co- la estructura físico espacial orientada a las ex- do que, en relación con el territorio, existe un
2018, aunque se redujo en términos porcentua- nectividad respecto a los grandes mercados. portaciones, en particular hacia EUA; si bien amplio espectro de derechos que son invo-
les de 44.4 a 41.9%.7 En el país, las entidades que la mayor densidad de población se presenta cados por diversos actores desde posiciones
padecen el mayor rezago social son Oaxaca, La estructura productiva y la eficiencia econó- en la franja central del país, se observa un también distintas. Algunas veces se trata
Guerrero, Chiapas y Veracruz. mica regional representan una de las causas desplazamiento hacia el norte asociado a la de personas que radican en los territorios
de la economía polarizada: la estructura de las presencia de más ciudades con una mayor donde se suscitan los conflictos (locales) y,
La pobreza por ingreso está fuertemente aso- empresas que integran la economía nacional. fuerza gravitacional, en especial, hacia el eje en otras, son personas que se movilizan por
ciada a la desigualdad, explicando en gran Una está integrada por empresas modernas, troncal del Noreste. un interés difuso, aunque no radiquen en di-
medida las brechas territoriales en el desarro- altamente competitivas, dentro de la econo- chos territorios.
llo socioeconómico, mientras que la pobreza mía formal y mayoritariamente vinculadas al La cobertura carretera es un indicador de bienes-
alimentaria es la más grave expresión de injus- comercio exterior. La otra está integrada por tar muy importante. En general, la población Un espacio privilegiado para procesar esos
ticia social. unidades económicas pequeñas, ineficientes e que reside en los territorios con menor densi- conflictos es el Poder Judicial. Tanto ahí como
informales vinculadas al mercado interno. Los dad y calidad carretera ha quedado rezagada en la Corte Interamericana de Derechos Hu-
En general, la estructura actual del territorio y sectores que marcan la pauta para el desarro- y restringida en sus derechos sociales; por esta manos está la última palabra para resolver los
sus sistemas urbanos8 son el resultado histó- llo económico del país son la manufactura y la razón requiere apoyo especial del Estado, en complejos dilemas que la gestión territorial pue-
rico de varios factores, entre los que destacan industria automotriz, el turismo y la tecnología particular en materia de transporte suficien- de traer consigo en relación con los derechos
los modelos económicos aplicados en México y la innovación. te, constante y seguro. Existen regiones del fundamentales. Sin embargo, la administra-
y sus políticas públicas. La transición de una país que aún cuentan con pocas carreteras y ción pública no debe dejar al Poder Judicial
economía cerrada a una abierta, así como la Otro sector estratégico en México es el turístico: en mal estado –en particular el sur sureste– no el procesamiento de todos los conflictos; de
pérdida de la rectoría del Estado, generaron representa 8.7% del Producto Interno Bruto sólo para conectar las localidades entre sí y con hecho, cuenta con herramientas para proce-
cambios en la economía mexicana que inci- (PIB) nacional (SECTUR, 2019), ya que en los el resto del país, sino también a lo largo de sus sar los conflictos relacionados con el uso del
dieron en los procesos de desarrollo regional, últimos años pasó del decimoquinto lugar al litorales; éste es el caso de las costas de Guerrero, territorio antes de que se formulen como con-
urbanización y dinámica espacial del país. sexto sitio entre los países que más turistas in- Oaxaca y Chiapas. La infraestructura carrete- flictos entre derechos fundamentales (tales
ternacionales reciben: genera diez millones de ra no pavimentada entre 2001 y 2014 creció a como capacidades regulatorias, recursos para
Por otra parte, las disparidades económicas empleos directos e indirectos, registra más de una tasa promedio anual de 0.1% (Observatorio programas de aprovechamiento sostenible del
entre regiones, estados y ciudades se explican setenta millones de pasajeros en vuelos, y la Mexicano del Transporte y Logística, 2019). territorio y capacidad de concertación de la que
por: a) la diferente capacidad para insertarse inversión extranjera alcanza más de 175 mil mi- Finalmente, se presenta que en 60% de las carecen los jueces). El uso de esas herramientas
en los procesos de globalización y en el mo- llones de dólares. Los estados que encabezan la carreteras federales la autoridad competente es uno de los caminos para recuperar la recto-
delo económico de apertura comercial; b) lista de mayor actividad turística son Quintana no cuenta con la certeza jurídica de los dere- ría del estado en el OT.
los contrastes en la productividad del trabajo Roo y Ciudad de México (los cuales recibieron chos de vía para su correcta operación, lo que
vinculada al monto de la inversión, el empleo, 16 y 11 millones de turistas respectivamente en limita la generación de nuevas inversiones. Esta judilización de los conflictos ha alimentado
2018), seguidos por Jalisco, Guerrero, Puebla, un sistema que ha expuesto la vulnerabilidad
7
CONEVAL, 2019. Veracruz, Guanajuato, Chihuahua, Sinaloa y Todos estos hechos sociales y económicos se de las personas. México es considerado uno de
8
El conjunto de asentamientos humanos integrados,
interrelacionados e interdependientes a través de una Chiapas (SECTUR, 2018). convierten en conflictos en el territorio y to- los países con mayores problemas de seguri-
red de flujos. man la forma de demandas provenientes de dad pública, al ubicarse en el lugar 140 de 163

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 37

 Se estima que de los 761 municipios que con- (OCDE) y la Comisión Económica para América
forman el Sistema Urbano Nacional (SUN) Latina y el Caribe (CEPAL 2019),11 en México sólo
53.5% no cuentan con un programa municipal se recauda 0.3% del PIB por concepto de pre-
de desarrollo urbano, 24% requieren actuali- dial, lo que se encuentra muy por debajo de la
zación, y sólo 22.5% tienen un instrumento de recaudación de los países de la OCDE (1.9% del
planeación actualizado (Sedatu, 2020). En ma- PIB) e incluso muy por debajo del promedio la-
teria de gestión de riesgos, en 2019 sólo 520 tinoamericano (0.8% del PIB).
municipios contaban con Atlas de Riesgos,9
siendo uno de los principales retos la elabora- Finalmente, a pesar de que la LGAHOTDU es-
ción y actualización de estos instrumentos. En tablece en su artículo 104 que cada entidad
las últimas décadas, las pérdidas económicas federativa debe promover los mecanismos
han aumentado cinco veces10 y es probable tanto para la participación ciudadana como
que continúen con esta tendencia. para la denuncia y su atención, ha sido una
deuda pendiente la ampliación de más esfe-
Aunado a todo lo anterior el OT no existe como ras públicas para la participación ciudadana,
un sólo o programa presupuestario para su eje- así como más y mejores canales para la infor-
cución. Está distribuido en una dispersión de mación, transparencia y rendición de cuentas
recursos públicos que son administrados por (ASF, 2018, p. 85).
diversas entidades y dependencias de los go-
biernos federal, estatal y municipal. Aún cuando
los gobiernos estatales y municipales generan
según el Índice de Paz Global 2019, que con- La falta de servicios urbanos y el deterioro de sus ingresos, estos son muy reducidos e insufi-
sidera factores como el sistema de justicia, la infraestructura pública son síntomas que cientes para atender sus responsabilidades; por
los conflictos armados y la incidencia delicti- acompañan a una amplia presencia de con- ello dependen en gran medida de los recursos
va. De manera interna, el indicador muestra ductas delictivas o antisociales; por ello, el OT federales. En este sentido, la media nacional de la
acentuada esta problemática en entidades debe formar parte de una política integral. participación de los ingresos propios con respecto
como Baja California, Colima, Quintana Roo, a los totales por entidad federativa es de 10.9%.
Guanajuato y Guerrero. Todos estos retos del OT son una tarea inde-
legable del Estado Mexicano, sin embargo Por otro lado, la recaudación del predial por
Si bien la seguridad pública implica un espectro sus propósitos descansan en diversas depen- parte de los gobiernos locales es muy reduci-
multifactorial de elementos, la seguridad de los dencias, entidades y órdenes de gobierno, da. De acuerdo con datos de la Organización
espacios públicos es uno de los eslabones clave cada uno con sus facultades, atribuciones, para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
en la prevención del delito y la delincuencia, disponibilidad de recursos y periodos admi-
ya que además de contribuir a la percepción nistrativos; esto le convierte en una tarea de 9
Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarca-
de seguridad, permite mejorar las condicio- gran relevancia para el país, pero también ciones Territoriales de la Ciudad de México 2019.
10
Entre el periodo de 1980 y 1999 era de tan sólo 455.3 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/
11

nes de cohesión social y reducir las brechas muy compleja. dólares anuales, mientras que para el periodo de 2000 45517/1/RevenueStats2020_mu.pdf Consultado el 23 de di-
a 2018 fue de 2,357 dólares. ciembre de 2020.
de desigualdad.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 39

2.2.1 Los grandes retos del sistema social, económico y de gobernanza NO. SUBTEMA RETOS
Impulsar, en 85% de los municipios carentes, la elaboración de instrumentos
13 esenciales como el Atlas de riesgo municipal para una GIR que permitan dar
NO. SUBTEMA RETOS
continuidad y tomar acciones locales ante los desastres.
Consolidar una nueva visión desde las políticas públicas sobre el desarrollo
Disminuir las condiciones de vulnerabilidad en los más de veinte millones
sostenible del territorio, integrando el OT, ecológico y el desarrollo urbano/
14 Vulnerabilidad social frente de habitantes que viven en zonas de riesgo por los efectos del cambio cli-
metropolitano para que: 1) en lo territorial, se definan los límites más indica-
1 a los riesgos de desastre mático, particularmente en sur y sureste del territorio nacional.
dos de las macrorregiones, ya que los problemas ambientales no reconocen
fronteras político-administrativas; y 2) en lo funcional, se adapten a la com- Reducir las tasas de delitos como el robo en el espacio y transporte público
plejidad y volatilidad de los procesos ecológicos, económicos y sociales. en las principales zonas metropolitanas, impactando directamente en el
Distribución de la 15
bienestar de la población, disminuyendo la percepción de inseguridad y
población en el territorio Aprovechamiento del bono demográfico mediante la generación de opor-
aumentando la interacción en los espacios públicos.
2 nacional tunidades de educación y empleo, además de la previsión a largo plazo de
las necesidades futuras ante el envejecimiento de la población. Lograr el desarrollo e implementación de mecanismos efectivos para pro-
16 mover la concurrencia de las diferentes entidades y dependencias de la
Reducir los procesos de migración y pérdida de población en poco más de
APF, y entre los estados y municipios, en materia del OT y ecológico.
un tercio de los municipios, sobre todo por falta de oportunidades, particu-
3
larmente de aquellos compuestos por localidades rurales y con población Monitorear los mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas
menor a los 100 mil habitantes. presupuestarios relacionados con el OT para asegurar la transparencia y
17
justicia en la implementación de objetivos y lineamientos al mediano y lar-
Reducir las brechas de desigualdad entre las entidades del centro y norte
4 go plazo.
del país con respecto a las del sur y sureste.
Integrar el componente del territorio y del aprovechamiento sostenible de
Impulsar las actividades de manufactura, turismo, tecnología e innovación
18 los recursos naturales en las políticas, programas y proyectos de los tres
5 en las regiones más rezagadas, para aprovechar las potencialidades locales
La economía y sus órdenes de gobierno.
e impulsar la integración funcional de los nodos de desarrollo.
patrones de distribución Fortalecer las capacidades técnicas y económicas de los gobiernos estata-
Lograr una mejor distribución de los beneficios de los enclaves energéticos 19
6 Gobernanza territorial: les y municipales para atender sus problemas en materia de OT.
y turísticos, particularmente en las ciudades y regiones del sureste del país.
¿quiénes, cómo, con qué?
Articular las políticas fiscales y urbanas para captar una mayor recaudación
Integración del desarrollo turístico con las políticas urbanas, de vivienda y
7 tributaria que permita a los municipios acceder a recursos económicos
ambientales. 20
destinados a financiar acciones y proyectos en materia de vivienda, OT y
Incorporar mecanismos e instrumentos efectivos que promuevan y bus- desarrollo urbano.
8 quen el respeto a los derechos fundamentales en los procesos de OT y de-
Consolidar un sistema de espacios para el diálogo y la participación de
sarrollo urbano.
21 todos los sectores involucrados y afectados –directa e indirectamente– en
Establecer los cambios y ajustes institucionales, normativos y de políticas todas las escalas territoriales sobre su uso y ocupación.
9 públicas para la atención del conjunto de los derechos asociados al terri-
Fortalecer los mecanismos de articulación vertical y transversal de políticas,
torio.
instrumentos e instituciones con incidencia territorial, evitando el trata-
Hacer eficientes los procesos de atención y resolución de conflictos en el 22 miento fragmentado de los problemas territoriales. En este sentido, se
aprovechamiento del territorio –ya que el Poder Judicial y la administra- deben armonizar los ordenamientos territoriales locales con los objetivos
10 Derechos fundamentales ción pública no ejercen todos los recursos jurídicos, financieros y de con- nacionales y regionales.
y su expresión en certación– para lograr acuerdos duraderos entre actores sociales en torno
el territorio al aprovechamiento sostenible de los recursos.
Reducir la excesiva judicialización de los conflictos sobre el aprovechamiento
del territorio a través de mecanismos de concertación, distribución equita-
11
tiva de responsabilidades y apoyo mutuo entre autoridades, ciudadanos y
comunidades.
Establecer reglas, mecanismos de vigilancia y sanciones claras sobre el uso,
ocupación y aprovechamiento del suelo para acotar la generalización de
12
altas expectativas de ganancia que el desarrollo urbano ha creado entre los
propietarios (colectivos e individuales).

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 41

2.3 El sistema asentamientos las 74 zonas metropolitanas del país, siete15 se el mundo de los derechos fundamentales; sin formal. Para 2008, había unos 7.5 millones de

humanos e infraestructura encuentran en la frontera norte con Estados embargo, una no debe negar la existencia de predios irregulares en las 56 zonas metropoli-
Unidos de América (EUA), y dos en el sur, en la la otra. tanas. (Salazar, 2012)
frontera con Guatemala y Belice.
En 2015, 92 millones de habitantes residían en
En el medio urbano, el suelo tiene una función Aunado a lo anterior, en materia de vivien-
2% de los asentamientos humanos del país y
Entre 1980 y 2010 la expansión urbana de las distinta a la de las actividades primarias, y su da prevalecen importantes retos. Las políticas
ocupaban 1% del territorio.12 Por el contrario,
zonas metropolitanas fue de siete veces en análisis puede darse desde dos ángulos. El pri- neoliberales para la producción de vivienda de
22% de la población era rural y vivía en alguna
promedio, mientras que su población en el mero consiste en la producción de estructuras las últimas décadas se orientaron a promover la
de las 194,992 localidades rurales distribuidas
mismo periodo fue de dos veces; esto pone de que cumplen alguna función útil a la sociedad construcción de viviendas a través de subsidios
en el resto del territorio nacional. Para 2018,
manifiesto un modelo de expansión altamen- (vivienda, comercio, industria y equipamientos, a empresas inmobiliarias, donde lo importante
74.2% de la población nacional vivía en alguna
te disperso con densidades de población muy entre otros). Esa actividad genera, para quien la para éstas fue su venta sin importar su ubicación.
de las 401 ciudades;13 de ellas, 15 tenían más de
bajas y procesos de especulación y cambios de realiza, la obtención de una ganancia propia de Así se construyeron más de nueve millones de vi-
un millón de habitantes, y 102 entre 100 mil y
usos de suelo en las tierras periféricas, lo que quien produce un bien que no existía, es decir, viendas nuevas; sin embargo, la mayoría de ellas
un millón. Esta distribución poblacional se ha
amplifica las desigualdades territoriales entre la ganancia derivada de la actividad industrial, se ubicaron en zonas alejadas de los centros
caracterizado por acentuar un patrón de con-
los espacios urbanos y rurales. Tan sólo entre en este caso de la industria de la construcción. de empleo, servicios y equipamientos. A pe-
centración y dispersión.
1998 y 2016, 53% de la expansión urbana se dio Pero además suele traer consigo la captación sar de las políticas, se estima que cerca de 660
sobre tierras ejidales o comunales.16 del incremento del valor del suelo que no es mil de estas viviendas están abandonadas.17
El actual SUN14 integra 74 zonas metropolitanas
atribuible a esa actividad sino a lo que ocurre
donde residen 78.6 millones de personas (62.8%
En este sentido, las formas de propiedad en Mé- en el entorno (infraestructuras y otras condi- Uno de los mayores problemas en el tema de
del total del país), 132 conurbaciones con siete
xico han jugado papel central en la expansión ciones), así como a las condiciones normativas la vivienda es el rezago de la disponibilidad
millones de habitantes (5.6%), y 195 centros ur-
urbana. Los aproximadamente 32 mil núcleos derivadas de los planes y programas (edifica- de servicios, materiales e infraestructura, el
banos con 7.3 millones de mexicanos (5.9%). Las
agrarios que existen son propietarios de más de bilidad). Tanto el marco jurídico nacional (la cual se calcula que en 2018 era de 9’082,793
ciudades con más de un millón de habitantes
53% de la superficie terrestre del país. En ellos LGAHOTDU), como el internacional (la NAU), viviendas, es decir, 28.4% del total de vivien-
son 15, las que tienen entre 500 mil y un millón
prevalecen importantes recursos naturales y reconocen que los incrementos de valor gene- das habitadas en el país. Así, se estima que
de habitantes son 22, entre 100 mil y 499 mil son
patrimoniales que son propiedad de la Nación. rados por la colectividad deben beneficiar a la una de cada cinco viviendas en el país carece
64, entre cincuenta mil y 99 mil son 46, y entre
colectividad misma, lo que constituye uno de de algún servicio básico como agua, drenaje
15 mil y 49 mil son 254.
Además de los retos anteriores, prevalece una los retos mayores del OT en el interior de los o energía. Adicionalmente, se estima que, de
dicotomía entre los temas de la ciudad y el centros de población. las viviendas económicas apoyadas por los Or-
El fenómeno metropolitano tiene presencia en
campo. Esta circunstancia existe de manera ganismos Nacionales de Vivienda (Onavis) en
todo el territorio nacional y abarca un total de
generalizada en el diseño institucional de los En segundo lugar, se encuentra la incorpo- 2017, sólo 8% de ellas se localizaron en zonas
417 municipios: dieciséis zonas metropolitanas
gobiernos, en la opinión pública y también en ración irregular de suelo rural a la expansión urbanas consolidadas,18 y sólo 14.7% de las re-
se ubican en un sólo municipio y siete reba-
urbana. En general, ha habido una falta de servas territoriales cumplen con una ubicación
san los límites de una entidad federativa. De
15
1) Tijuana-San Diego, 2) Juárez-el Paso, 3) Reynosa-Mac atención a las causas de la irregularidad y, en adecuada.19 Aunado a lo anterior, los precios
Allen, 4) Mexicali-Calexico, 5) Nuevo Laredo-Laredo, 6)
12
Encuesta Intercensal 2015 y Marco Geoestadístico Bá- Nogales-Nogales, 7) Piedras Negras-Eagle Pass y 8) Ma- particular, no se ha hecho un esfuerzo para
sico 2015. Inegi. tamoros-Brownsville. generar una oferta de suelo adecuado para las 17
Proyecto de Programa Nacional de Vivienda 2019-2024, p. 3.
13
SUN 2018. Conapo. 16
Comparación de las cartas de usos de suelo y vegeta- 18
ONU-Hábitat (2018): Vivienda y Objetivos de Desarrollo
14
SUN 2018 Conapo, Inegi y Sedatu. ción serie I y VI, Inegi. familias de menores ingresos que represente Sostenible (ODS) en México. 1a edición.
una alternativa real a la ocupación del suelo in-
19
Conavi 2015, Registro Nacional de Reservas Territoriales.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 43

de la vivienda se han elevado a partir de la in- y deterioro progresivo de la salud (problemas
controlada especulación del valor del suelo en gastrointestinales, infartos, entre otros) (Flores
muchas ciudades del país. y Soto, 2012).

Por otro lado, México cuenta con una amplia he- Hasta la reciente reforma constitucional de
rencia cultural. Al respecto, el Instituto Nacional 2020, la movilidad de las personas como un
de Antropología e Historia (INAH) tiene registra- derecho había tenido una dimensión muy li-
das 45,732 zonas arqueológicas, entre las que 187 mitada a nivel nacional. Solamente la Ciudad
están abiertas al público y sólo 48 tienen decla- de México, Nuevo León y Oaxaca la reconocen
ratoria (Ramiro, 2019). Sin embargo, uno de los como un derecho humano y existen única-
mayores retos en este sentido, es que también mente 15 leyes locales que regulan la materia en
se han constituido como bienes que impulsan esta escala. Sin embargo, los marcos jurídicos
otras actividades económicas como el turismo, de las entidades federativas guardan poca o
poniendo en riesgo ese mismo patrimonio. nula vinculación con las políticas públicas en
materia de planeación urbana y OT. No existen
Otro de lo grandes retos es la movilidad. En referencias claras de la integración y articula-
México, el mayor flujo de personas y mercan- ción de los distintos modos de transporte y está
cías actualmente se da a través de las redes ausente la perspectiva de género para la seguri-
carreteras y a partir de vehículos que utilizan dad (Sedatu, 2020; ONU-Hábitat, 2015, p. 62).
combustibles fósiles. Se estima que en todo
el país suceden 17 mil muertes anuales aso- Aun cuando el transporte y el OT mantienen
ciadas a accidentes viales; en muchos casos, una relación muy estrecha en la dimensión
cuando se evita la muerte, los daños pueden espacial, en términos de coordinación y articu- de los principales problemas de la red aero- Ferroviario Nacional moviliza mayoritaria-
ser irreversibles, lo que genera altos costos lación de políticas e instrumentos ha sido una portuaria es la saturación del AICM, tanto de mente productos industriales (48%), seguido
para los lesionados y sus familias. Con relación tarea pendiente. El transporte tiene una gran pasajeros como de mercancías; éste trans- de productos agrícolas (24%) y minerales (14%),
a la contaminación, las partículas emitidas por importancia para entender la forma en que se porta casi 32% del total de pasajeros y 55% además de petróleo y sus derivados (8%).
los vehículos a la atmósfera en gran parte son organiza el territorio; en especial, en la configu- del total de carga que son movilizados en el
causantes de más de 21 mil muertes al año en ración de la red de ciudades, y la relación entre país. El territorio mexicano no cuenta aún Algunas tareas importantes en materia de la
todo el país.20 Finalmente, el estrés está muy éstas y las áreas rurales. con una red aeroportuaria completa ya que red ferroviaria consisten en retomar el trans-
vinculado al congestionamiento en las ciuda- existen amplias áreas geográficas sin aero- porte ferroviario de pasajeros para elevar la
des, y manifiesta sus efectos bajo tres formas: En la escala nacional, los servicios de comu- puertos internacionales. calidad de vida de la población, reducir los
reducción de la capacidad de reacción en los nicaciones y transportes son fundamentales costos de traslados, mejorar la velocidad ac-
conductores, comportamientos de violencia, para lograr el desarrollo. México ocupa la posi- La infraestructura ferroviaria en 2015 se cons- tual y la seguridad de la carga, construir libra-
ción 67 de 137 países evaluados en materia de tituía por 26,727 km de vías, de los que 20,699 mientos ferroviarios estratégicos que permitan
20
https://www.gaceta.unam.mx/21-mil-muertes-al-ano- transporte aéreo (Foro Económico Mundial, formaban parte de las troncales y ramales con incrementar la conectividad y la eficiencia del
asociadas-a-la-contaminacion/ Consultado el 14 de
agosto de 2020 2018). El sistema aeroportuario consta de 77 17,776 concesionados; 6,028 eran vías secun- tren de carga, así como promover modelos
aeropuertos, 64 de ellos internacionales. Uno darias y 2,923 no concesionadas. El Sistema de transportación electrificada, con lo que

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 45

se reducirían también algunos efectos del uso de almacenamiento, 6.5 millones de hec- NO. SUBTEMA RETOS
de energías fósiles más contaminantes (DOF, táreas de riego, 2.8 millones de hectáreas de Incentivar la colaboración entre sectores y entre los tres órdenes de gobierno, a fin
2013). En cuanto a la movilidad marítima, al- temporal tecnificado, 932 plantas potabilizado- 4
de lograr una visión y acciones compartidas de planeación estratégica de las zonas
metropolitanas por su alta influencia económica, territorial y social, siendo que en
gunos estados del litoral mexicano deben ras en operación, 2,526 plantas de tratamiento Conurbación y ellas se concentra 76% del PIB nacional y 63% de la población.
metropolización:
ampliarla para ofrecer mayor accesibilidad y de aguas residuales municipales en operación, procesos acelerados Lograr el reconocimiento normativo del fenómeno metropolitano como estratégi-
conectividad; esto permitiría generar nuevos 3,025 plantas de tratamiento de aguas residua- de urbanización co en el desarrollo económico, social, cultural y ambiental del país, desde el ámbito
5 constitucional y de manera homologada en todas las entidades federativas como
patrones de movilidad, flujos comerciales, así les industriales en operación, y más de tres mil medida para la obligatoriedad en la implementación y el fortalecimiento de los
como localizaciones industriales y residencia- kilómetros de acueductos (Conagua, 2018). instrumentos metropolitanos de gobernanza, planeación y financiamiento.

les con un impacto económico regional mayor. Lograr una oferta de suelo urbano a precios asequibles, en localizaciones
6 seguras y debidamente integradas al tejido urbano, particularmente en las
Además de contar con el acceso, es impor- periferias urbanas.
En cuanto a la infraestructura eléctrica, Mé- tante que el suministro del líquido sea de Identificar las viviendas en condición de irregularidad en la tenencia de la tierra,
xico se encuentra en el lugar ochenta detrás buena calidad en los sistemas de abasto; ello 7 estimada en poco más de 7.5 millones de viviendas en todo el territorio, para orien-
tar programas de mejoramiento y regularización.
de otros países (Foro Económico Mundial, hace necesario contar con instalaciones es-
Promover el derecho a la vivienda adecuada, del que son titulares todas las perso-
2015); en telefonía y acceso a internet aún hay pecíficas para potabilización o desinfección 8
nas independientemente del tamaño de la localidad donde habitan.
grandes rezagos, y se tiene una cobertura de del agua. En 2012, en el país se potabilizaron Rezago y vivienda
Crear reservas territoriales suficientes y bien ubicadas en todo el territorio nacional
9 inasequible: limitantes
acceso al agua de 97.8% en áreas urbanas y 96,446 litros por segundo, siendo Baja Cali- para desarrollar vivienda asequible y adecuada para la actual y futura demanda.
de la habitabilidad
87% en rurales. En materia de generación de fornia, Jalisco, México, Nuevo León, Sinaloa, Ampliar la cobertura de programas de financiamiento para adquirir una vivienda
10 adecuada hacia 66% de la fuerza laboral que actualmente no tiene forma de ha-
energía eléctrica a través de recursos renova- Tabasco y Tamaulipas las entidades que po- cerlo, principalmente en los sectores informales y de menores ingresos.
bles, México tiene un enorme potencial; sin tabilizaron caudales superiores a los cinco Rediseñar programas y reasignar recursos públicos para reducir el rezago en los
embargo, se encuentra aún en una posición mil litros por segundo. Su situación contrasta 11 materiales, disponibilidad de servicios básicos y de hacinamiento de, cuando me-
nos, 20% del total de viviendas en el país.
muy rezagada: en 2018 sólo 22.5% de la ener- con la de entidades como Nayarit, Quintana
Diseñar e implementar una normatividad para incorporar los temas culturales, di-
gía generada provino de fuentes limpias. Roo, Tlaxcala y Yucatán, que carecen de plan- 12
versidad, inclusión y de accesibilidad en las viviendas.
tas potabilizadoras, o la Colima y Morelos que Fortalecer las capacidades institucionales, tecnológicas, competitivas y labora-
Sobre la infraestructura hidráulica, México potabilizaron caudales menores a los diez li- 13 les de las ciudades y sus regiones para lograr una mejor inserción en los circuitos
emergentes de la economía.
cuenta con más de cinco mil presas y bordos tros por segundo.
Lograr una mejor distribución de los beneficios de los enclaves energéticos y turís-
14
ticos, particularmente en las ciudades y regiones del sureste del país.
2.3.1 Los grandes retos del sistema de asentamientos humanos e infraestructura Lograr una mejor integración económica de México con los países de América
Central y el resto de América Latina. Es importante reforzar la integración regional
15
NO. SUBTEMA RETOS Redes de infraestruc- hacia el sur con los medios de transporte y comunicación, con proyectos conjuntos
tura y equipamiento de infraestructura e interconexión energética.
Mejorar cuantitativa y cualitativamente los servicios básicos en las ciudades y en
1 los sectores rurales para elevar los niveles de bienestar, particularmente de la po- como estructuradores Promover la incorporación de temas asociados al OT en los sectores públicos y
blación históricamente excluida. 16 del territorio privados vinculados a los sectores de la manufactura, la industria automotriz, el
turismo, la tecnología y la innovación.
Promover la vigilancia y seguridad de los socioecosistemas protegidos, así como
Suelo y derechos de de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos que las defienden de Lograr un desarrollo equilibrado entre las actividades turísticas y el uso sostenible
2
propiedad, factores aquellos que devastan y saquean la salvaguardia del patrimonio cultural y natural, de la biodiversidad, que han dado como resultado la pérdida de las cualidades
17
de justicia socioespacial tangible e intangible, vinculado con el uso sostenible de la biodiversidad. ambientales del lugar, contaminación y destrucción de ecosistemas naturales, así
como la pérdida del patrimonio cultural.
Promover la elaboración, instrumentación y actualización de Atlas de riesgo en
cuando menos 85% de los municipios, para que permitan dar continuidad y tomar Lograr una mejor distribución de los beneficios en las regiones de las economías
3 18
acciones locales en la identificación de amenazas, riesgos y vulnerabilidad ante de aglomeración.
los fenómenos naturales, antropogénicos y consecuencias del cambio climático.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 47

 NO. SUBTEMA RETOS 2.4 Las macrotendencias globa- De seguir con las tendencias actuales, las
Mejorar la Red Carretera Nacional, cuando menos en una tercera parte, ya que pre- les y de la población nacional grandes ciudades continuarán acumulando
19 senta deterioro superficial y estructural que dificulta el tránsito, eleva el número población y costos urbanos, aunque lo hagan
de accidentes y disminuye velocidades de operación de los vehículos.
El futuro posible es el resultado del análisis de a un ritmo menor, mientras que las pequeñas
Ampliar y mejorar el sistema carretero en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chia-
20 pas, con carreteras de alta especificación que comuniquen de manera eficaz y las macrotendencias globales, las tendencias continuarán sin ser opción en el desarrollo
continua sus litorales y sus ciudades más importantes. demográficas del país y el escenario deseable económico que el país necesita; por ello, los
Desarrollar una red aeroportuaria más equilibrada en todo el territorio nacional, que se busca para los próximos veinte años. Se desequilibrios en términos de población con-
21 particularmente en el centro del país, ya que actualmente registra niveles de satu-
ración muy elevados. distinguen por lo menos ocho macrotenden- tinuarían más allá de 2040. En este sentido,
Establecer un sistema de movilidad de personas y bienes más articulado entre los cias que tendrán un claro impacto en México y se requieren políticas de desarrollo y es-
22 La movilidad a nivel distintos modos de transporte regionales y urbanos. en su organización territorial para los próximos tructuración del territorio que contribuyan
nacional e infraestruc-
tura de conectividad Fortalecer un sistema de transporte ferroviario de pasajeros y mercancías en todo veinte años. Estas macrotendencias se descri- a la redistribución de la población urbana
de interés nacional el territorio nacional para bienestar de la población, a partir de la reducción de
23
los costos de traslados, así como del mejoramiento de la velocidad actual y de la ben a continuación: del país, donde las ciudades pequeñas incre-
seguridad de la carga. menten sus ritmos de crecimiento con mayor
24
Fortalecer la creación de plataformas logísticas potenciales y mejorar las existen- • Crecimiento poblacional a menor ritmo bienestar y coadyuven a reducir la presión en
tes para promover las cadenas de valor y exportación de servicios.
• Un planeta de ciudades los costos urbanos de las grandes ciudades.
Fortalecer la infraestructura portuaria y de conectividad en las costas de los esta-
dos de Chiapas, Oaxaca y Guerrero, para generar nuevos patrones de movilidad, • Papel creciente de la migración internacional
25
flujos comerciales, así como localizaciones industriales y residenciales con un im- • El papel de las economías emergentes
pacto económico regional mayor.
• Avance de la Cuarta Revolución Industrial
Reducir la dependencia de recursos fósiles en la generación de energía hacia fuen-
26
tes más sostenibles para el ambiente. con tecnologías disruptivas
Lograr una mayor cobertura del servicio de energía eléctrica en las zonas que pre- • Estrés hídrico y la crisis global del agua
27
sentan mayor rezago de los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas. • La pandemia, nuevo paradigma en las ciudades
28
Lograr mejores sistemas de administración y mantenimiento permanente de to- • El cambio climático y la necesaria transi-
das las redes de infraestructura, en particular, en transporte y comunicaciones.
ción energética
Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de agua potable y saneamiento, particu-
29 Redes de infraestruc- larmente en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas donde tienen niveles muy
tura y equipamiento por debajo de la media nacional. 2.4.1 La población nacional en 2040
como estructuradores Mejorar los sistemas alternativos de captación de aguas, particularmente en las
30 del territorio localidades de mayor dispersión y condiciones fisiográficas complejas.
Las estimaciones de crecimiento de la población
Reducir las fugas de agua potable e incrementar los sistemas de reciclado, particu-
31
larmente en las grandes ciudades.
total del país indican que para 2040 seremos 145
Procurar la protección de los derechos de vía en zonas federales para brindar
millones de habitantes: la población urbana
32 certeza jurídica a la autoridad competente sobre estos, para así lograr su co- seguirá creciendo hasta llegar a 125 millones
rrecta operación.
ese año, y la rural se reducirá de 25 a veinte
millones (Conapo, 2018). En este mismo sen-
tido, las dinámicas demográficas indican el
envejecimiento de la población y reducción
del bono demográfico, ya que la esperanza de
vida pasará de 75 a 78 años.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 49

 3
La
estrategia
3. LA ESTRATEGIA
Por su naturaleza, la ENOT tiene propósitos de bienestar común a largo
plazo hacia 2040, y su actuación es transversal a las distintas esferas del
poder público, sobre todo del OT. Por lo anterior, se requiere la coordina-
ción equitativa y transparente de todas las personas que inciden en el
territorio, incluyendo los sectores sociales y privados. Así, la ENOT señala
la dirección hacia la que México deberá seguir en los próximos veinte
años para alcanzar un escenario más sostenible en el uso y aprovecha-
miento de los recursos del territorio.

El cumplimiento de la ENOT en el futuro será el resultado del trabajo

de coordinación permanente entre los tres órdenes de gobierno y los
sectores social y privado. La ENOT identifica problemas comunes sobre
el territorio más allá de los límites político-administrativos, para los que
establece lineamientos a los que cada uno de los sectores involucrados
determinarán sus formas de actuación para contribuir a la resolución
de esos propósitos comunes. Así, la ENOT es una estrategia que busca
atender los problemas territoriales desde la escala regional.

La ENOT constituye un acuerdo nacional por el territorio a largo plazo,

que se traduce en el bienestar común de la población y la preserva-
ción de los sistemas naturales. Para 2040, el OT en México contribuirá
a impulsar el desarrollo social, económico y cultural en armonía con el
aprovechamiento racional del patrimonio natural, conformando una
estructura territorial articulada por regiones que aprovechan los bene-
ficios de las economías de aglomeración para ampliar y diversificar su
productividad, reducir las inequidades sociales, preservar y restaurar el
equilibrio ecológico y construir entornos seguros e incluyentes con la
participación de la sociedad en la toma de decisiones.

A partir de lo anterior, el futuro deseable en materia de OT se constru-

ye con base en los retos identificados para cada sistema territorial en
el Capítulo 2, denominados Retos ENOT, su alineación con las políticas
planteadas en los distintos instrumentos vinculados al OT –programas
nacionales sectoriales–, y las Metas ENOT descritas más adelante que,

53
al mismo tiempo, buscan contribuir a los com- particular de algunos Sistemas Urbano Rura- de la población en el territorio nacional, Sistema General de Planeación Territorial
promisos establecidos en los ODS. les (SUR), aplican Lineamientos Regionales. garantizando la justicia socio-espacial, el y las normas e instrumentos para su ope-
aprovechamiento sostenible de los recur- ración en el territorio.
Así, la ENOT tiene la siguiente estructura: tres La Estrategia y vinculación con el Futuro De- sos naturales, y la mitigación y adaptación
Ejes Nacionales, cada uno con Objetivos Prio- seable se puede observar con más detalle en el al cambio climático con el impulso de las Las Metas y Lineamientos Regionales de la
ritarios y Lineamientos Generales; en el caso siguiente esquema. fuerzas socio-políticas, culturales, econó- ENOT toman como unidad mínima geográ-
micas y tecnológicas. fica los SUR,21 que constituyen espacios de
Ilustración 1. Estructura de la Estrategia ENOT influencia con fuertes relaciones funcionales,
FUTURO DESEABLE LA ESTRATEGIA lo que incentiva la participación de distintas
Eje Nacional 3. Gobernanza Territorial. Se entidades federativas y municipales a resol-
trata de la consolidación de espacios de ver problemas comunes. En este sentido, un
RETOS LINEAMIENTOS
GENERALES
ENOT ENOT diálogo e inclusión, coordinación y con- SUR puede pertenecer a distintas entidades
certación entre los diversos actores de la federativas. En la siguiente tabla se muestra
sociedad y las autoridades de los diferen- la agrupación de los SUR con sus respectivas
CPEUM tes órdenes de gobierno, con base en el macrorregiones y entidades federativas.22
ARTÍCULOS (1º,26º,27º,73º y 115º)

EJE 1 EJE 2 EJE 3 Tabla 1. Macrorregiones, SUR y entidades federativas

Estructuración Desarrollo Gobernanza

PROGRAMAS SECTORIALES Y
territorial territorial territorial
MACRORREGIÓN SUR
ESPECIALES DERIVADOS DE PND
Y POLÍTICA NACIONAL
Obj. Obj.
2.4
PREDOMINANTE NOMBRE ENTIDADES FEDERATIVAS
2.1
Obj. Obj. Obj. Obj.
1.1 1.3 Obj. Obj. Obj. 3.3
3.1
Obj.
1.2
2.2 2.3 3.2 Noroeste I (La Paz-Los Cabos) Baja California Sur

PSDATU PNOTDU PNV PNS Noroeste II (Tijuana-Mexicali) Baja California, Sonora

NOROESTE
Noroeste III (Hermosillo-Ciudad Obregón) Sonora
Noroeste IV (Culiacán-Mazatlán) Sinaloa
METAS
Norte Centro I (Ciudad Juárez-Chihuahua) Chihuahua, Durango
ENOT LINEAMIENTOS REGIONALES POR NORTE CENTRO
SUR Norte Centro II (Torreón-Durango) Coahuila, Durango
Noreste I (Monterrey-Saltillo) Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas, Zacatecas
NORESTE
Noreste II (Tampico-Poza Rica) Hidalgo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz

21
Señalados en el apartado Las Macrorregiones y los Sis-
temas Urbano Rurales.
22
Puede haber más de una entidad federativa partici-
Los tres Ejes Nacionales son: infraestructura con los nodos estratégicos, pante en un SUR o macrorregión. Se consideran las mis-
mas de acuerdo con el apartado Las Macrorregiones y
el equipamiento y los servicios en armonía los Sistemas Urbano Rurales, en la página 124 de la ver-
Eje Nacional 1. Estructuración Territorial. Es con la preservación del ambiente. sión completa de la ENOT.

la identificación, localización y articulación

de los usos del suelo en el Sistema Nacio- Eje Nacional 2. Desarrollo Territorial. Es el
nal Territorial que vinculan a las redes de proceso de mejoramiento del bienestar

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 55

 SUR del territorio y su potencial. Entre ellos se pue- 7. Alto potencial para el desarrollo turístico,
MACRORREGIÓN
PREDOMINANTE NOMBRE ENTIDADES FEDERATIVAS den destacar los siguientes: que incluye paisajes, playas, cultura, histo-
Centro Occidente I (San Luis Potosí- Aguascalientes, Jalisco, Nuevo León,
ria, gastronomía, entre otros.
Aguascalientes) Querétaro, San Luis Potosí, Zacatecas 1. La existencia de recursos humanos, econó-
CENTRO Centro Occidente II (Morelia-Uruapan) Guanajuato, Michoacán micos y naturales –así como su localización 8. Amplio andamiaje institucional que, sin
OCCIDENTE Centro Occidente III (León-Querétaro) Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Querétaro geográfica con respecto a los grandes flujos duda, debe continuar su fortalecimiento
Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, comerciales– que, según se estima, posicio- para enfrentar los grandes retos del país.
Centro Occidente IV (Guadalajara-Tepic)
Nayarit, Zacatecas
narán al país en los próximos años entre las
Centro I (Veracruz-Xalapa) Puebla, Veracruz, Oaxaca primeras diez economías del mundo. 9. Amplia infraestructura universitaria con
Ciudad de México, Hidalgo, Estado de México, un potencial para vincularse con los secto-
Centro II (CDMX-Toluca)
Morelos, Puebla, Veracruz
2. El crecimiento del mercado interno y fuerza res productivos y de gobierno.
CENTRO Centro III (Puebla-Tlaxcala) Puebla, Tlaxcala, Morelos, Oaxaca
laboral asociado al incremento aproximado
Guerreo, Oaxaca, Estado de México,
Centro IV (Acapulco-Chilpancingo) de veinte millones de nuevos habitantes; así 10. Plena protección de los derechos colectivos
Michoacán
Centro V (Oaxaca-Tehuantepec) Oaxaca, Puebla como la consolidación del bono demográfi- de los núcleos agrarios, pueblos y comuni-
Sureste I (Tuxtla-Tapachula) Chiapas, Tabasco, Campeche, Veracruz
co con jóvenes educados y capacitados. dades indígenas y afromexicanos.
SUR - SURESTE Sureste II (Villahermosa-Minatitlán) Veracruz, Tabasco, Campeche, Chiapas
3. La diversificación del modelo económico Así, la Visión del OT en la ENOT es la siguiente:
Sureste III (Mérida-Cancún) Campeche, Yucatán, Quintana Roo
espacial y su integración a cadenas globa-
les de valor. México, para 2040, ha logrado una visión in-
Cada uno de los Ejes Nacionales tiene sus Ob- más de que –y lo más importante– su propósito tegral del territorio a través de la articulación
jetivos Prioritarios y Lineamientos Generales. es evaluar la implementación y seguimiento 4. La existencia de una amplia y variada de los instrumentos y programas de los tres
Ambos tienen un ámbito de aplicación para de la ENOT en su conjunto, mientras que las riqueza social, cultural, económica y órdenes de gobierno, lo que ha permitido re-
todo el territorio nacional. Para aquellos SUR Metas ENOT tienen una escala por SUR y con- ambiental en los asentamientos huma- cuperar la rectoría del Estado en esta materia
donde se requiere una mayor precisión terri- tribuyen al diseño de estrategias en ella. nos y los SUR del territorio nacional, que para reducir la desigualdad social, construir
torial, se establecen Lineamientos Regionales; of rece un importante potencial de de- ciudades y territorios más justos, incluyentes
en caso contrario, aplican los Lineamientos Ge- 3.1 El futuro deseable sarrollo endógeno. y equitativos, aprovechar de manera sosteni-
nerales. Así, un Lineamiento General tiene un ble sus recursos naturales, e incrementar la
ámbito de aplicación para todo el país, mien- México tiene grandes retos para el futuro. 5. La existencia de importantes recursos na- producción de servicios ecosistémicos.
tras que los Lineamientos Regionales son Sin embargo, también cuenta con recursos turales y biodiversidad en todo el territorio
específicos de algunos SUR. y riquezas que ofrecen un gran potencial y nacional que proveen la base para las acti- 3.1.1 Las Metas ENOT
oportunidades favorables para su desarrollo, vidades y bienestar de la población.
El trabajo de evaluación y seguimiento de la que se pueden valorar y aprovechar sobre Con base en los retos señalados en los apartados
ENOT que se describe en el Capítulo 4 «Meca- todo en relación con el diseño e instrumen- 6. Alto potencial para el aprovechamiento previos, así como en los aspectos que determi-
nismos para la implementación, evaluación tación de políticas públicas para establecer de energías renovables como la eólica (La narán el futuro posible y deseable para el país,
y seguimiento» tiene sus bases en los deno- un nuevo modelo espacial de desarrollo so- Ventosa), la solar (Desierto de Sonora) y se establecen las metas que se deben alcan-
minados Indicadores ENOT cuya escala, a cioeconómico sustentado en la protección y geotérmica (volcanes). zar en 2040. En este contexto, para los temas
diferencia de las Metas ENOT, es nacional, ade- aprovechamiento sostenible de los recursos que corresponda, la ENOT se articula también

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 57

a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, yen a los municipios y gobiernos estatales que ducirá a la mitad en 2040, logrando que
como marco base para la definición de metas integran a cada uno de ellos. Estas metas son menos de 22.1% de habitantes tengan una
en los diferentes aspectos que es posible vincu- una guía para dar seguimiento y cumplimien- carencia social e ingreso por debajo de la
lar a la presente estrategia y su territorialización to a los Ejes Nacionales, Objetivos Prioritarios, línea de bienestar social, mejorando las
con base en los SUR. Si bien el escenario de la Lineamientos Generales y Lineamientos Regio- condiciones de más de 26 millones de ha-
Agenda es al 2030, la ENOT considera metas nales de la ENOT. bitantes en el país.
más allá de ese plazo (2040), lo que implica que
de, cumplirse las metas para 2030 como lo esta- Las Metas ENOT permiten dimensionar los re- Meta 2. Eficiencia productiva agrícola. El ren-
blece este instrumento, deberán continuar las tos que se deben alcanzar en los próximos años dimiento del suelo con destino agrícola se
acciones correspondientes para mantenerlas en cada uno de los SUR. Para algunos retos no incrementará en 2040, dado que éste es
hacia 2040. es posible dimensionar metas más precisas o un recurso escaso y lo será gradualmen-
adecuadas debido a la falta de certeza, frecuen- te aun más en el futuro; esto representa
Las Metas ENOT están territorializadas con cia o cobertura de la información para construir una amenaza para la seguridad alimentaria
base en los SUR, los cuales se pueden revisar en una meta. Sin embargo, en el futuro se pueden y, por ello, deberá aumentarse en un 40%
la versión completa de la ENOT, por lo que inclu- consolidar otras metas a partir de la generación la producción agrícola evitando la expan-
nuevos sistemas y fuentes de información.22 sión de las tierras con estos fines.

Como se señaló, las Metas ENOT están plantea- Meta 3. Equipamiento básico. La cobertura
das para cada uno de los SUR. Esto fortalece la territorial de equipamiento básico in-
idea de que las regiones en el país, sin importar crementará, especialmente de salud y
sus límites político-administrativos, comparten educación, por lo que México logrará re- Meta 5. Equidad en la gestión territorial. Para
problemas comunes entre distintos gobier- ducir a menos de 10% el porcentaje de la 2040 se asegurará la participación plena y
nos estatales y municipales. Con esto, la ENOT población con rezago en el acceso a los efectiva de las mujeres. Así como la igual-
busca contribuir al fortalecimiento del inter- servicios de salud y que 100% de los niños dad de oportunidades de liderazgo en los
cambio y articulación de los gobiernos para y niñas tengan acceso a educación pri- niveles decisorios en materia de OT, urba-
atender asuntos comunes. maria y secundaria. no, ambiental y de gestión de riesgos. Se
reducirá el déficit en la participación de
A continuación, se describen las Metas ENOT: Meta 4. Educación para mejores oportuni- las mujeres en la gestión del territorio y se
dades. Para 2040 aumentará en más del alcanzará una proporción similar a 50% de
Meta 1. Bienestar. La proporción de población doble el número de jóvenes y adultos con mujeres en las instancias de gobierno en-
urbana y rural que vive en condición de las competencias necesarias, en particu- cargadas de la gestión territorial en todos
pobreza en todas sus dimensiones se re- lar técnicas y profesionales, para acceder los municipios.
al empleo, al trabajo formal y al empren-
22
Las principales diferencias entre Metas ENOT e Indicado- dimiento, de manera que la proporción Meta 6. Equidad en la propiedad social. De
res ENOT –señalados más adelante–, es que las primeras
contribuyen al diseño de los Lineamientos Regionales de habitantes mayores de 15 años con aquí al 2040 se emprenderán reformas que
que se agrupan por SUR, y los segundos se refieren al
educación media superior y superior será otorguen a las mujeres igualdad de opor-
grupo de indicadores compuestos que buscan evaluar y
dar seguimiento al cumplimiento de la ENOT. de 50%. tunidades de acceso a la propiedad social.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 59

Meta 7. Equidad en la economía. De aquí Meta 13. Acceso universal a zonas verdes. Para Meta 17. Instrumentos de Ordenamiento Terri- restablecimiento y uso sostenible de los
al 2040 se emprenderán reformas que 2040, en las ciudades mexicanas se redu- torial. Para 2040 aumentará el número de ecosistemas terrestres y los ecosistemas
otorguen a las mujeres igualdad de opor- cirá el número de personas que no tienen ciudades y asentamientos humanos que interiores de agua dulce, así como a los
tunidades para el acceso a un empleo formal. acceso a un espacio público y de calidad implementan políticas, planes y programas servicios ecosistémicos que proporcionan,
a una distancia razonable de su vivienda. integrados para promover la inclusión y el manteniendo al menos una superficie
Meta 8. Economía incluyente. México manten- uso eficiente de los recursos naturales, lo- ecosistémica de 1’356,500 km2 –97.9% de la
drá un crecimiento económico per cápita Meta 14. Comunidades sostenibles. De 2020 a grando que al menos 60% de los municipios superficie actual–, particularmente una su-
en 2040 de conformidad con las circuns- 2040, México aumentará el acceso a viviendas del país cuenten con programas e instrumen- perficie de 939,629 km2 de bosques, selvas
tancias nacionales y, en particular, un adecuadas y con servicios básicos, seguros y tos de OT, urbano, gestión del suelo y OE. y manglares, priorizando el mantenimiento
crecimiento del PIB de, al menos, 4% anual. asequibles; mejorará los barrios marginales, de los corredores biológicos que permiten
logrando reducir a la mitad el rezago social Meta 18. Gestión integral de los residuos sólidos. el flujo de especies entre diferentes ecorre-
Meta 9. Economía local. En 2040 se espera que en la calidad y espacios de la vivienda, así México reducirá el impacto ambiental ne- giones y sistemas naturales.
en México 30% de las micro, pequeñas me- como en los servicios básicos como drenaje, gativo per cápita de las ciudades en 2040,
dianas y macro unidades económicas logren agua, energía eléctrica e internet. mediante el impulso de una economía Meta 21. Protección de ecosistemas prioritarios
un crecimiento y fortalezcan su desempeño. circular y prestando especial atención a la y biodiversidad. La superficie de ANP au-
Meta 15. Movilidad sostenible. En 2040 el ac- calidad del aire y a la gestión de los residuos mentará considerablemente (155,000 km2)
Meta 10. Investigación aplicada. En México, ceso a sistemas de transporte será seguro, sólidos y de otro tipo de contaminantes en en áreas prioritarias para la conservación,
para 2040 se espera que las líneas de inves- asequible, accesible y sostenible para todos. 80% de los municipios. logrando así el cumplimiento de la meta 11 de
tigación tecnológica, de ciencias exactas, Se buscará la integración de los sistemas Aichi del Convenio de Diversidad Biológica
naturales y sociales se hayan duplicado en de transporte considerando la escala geo- Meta 19. Instrumentos para la Gestión Inte- para cada uno de los SUR que componen
número y en la cantidad de personas que gráfica, los medios y los modos. El mayor gral de Riesgos (GIR). En México se habrá el territorio de nuestro país, reduciendo
trabajan en investigación. impacto en la sostenibilidad dentro del fortalecido la capacidad de adaptación a el sesgo geográfico y ecológico de la su-
ámbito urbano será mediante la amplia- los riesgos de desastre relacionados con perficie protegida actual y aumentando la
Meta 11. Innovación e industria. En 2040, el ción del transporte público, logrando una fenómenos naturales de origen hidrome- posibilidad de la conservación de especies
sector manufacturero y la innovación satisfacción el servicio superior a 80% en teorológico y geológico. En 2040, 100% de en riesgo o endémicas.
en México mostrarán un crecimiento sus usuarios. los municipios que conforman el territorio
del doble de su capacidad actual, se incre- nacional contarán con Instrumentos de Meta 22. Protección de bosques. En México se
mentará la competitividad y existirá un uso Meta 16. Ciudades compactas. De 2020 al OT con componentes de GIR, reconocerán habrá promovido la gestión sostenible de
más sostenible de los recursos. 2040, México generará y reforzará polí- la vulnerabilidad social de mujeres, niños, todos los tipos de bosques, impulsando ac-
ticas públicas encaminadas a recuperar la niñas, personas adultas mayores y con dis- ciones para disminuir considerablemente
Meta 12. Brecha de desigualdad. De 2020 a función social del suelo y generar una urba- capacidad, e incorporarán medidas relativas la pérdida de ecosistemas, disminuyendo
2040 se logrará el crecimiento sostenido nización inclusiva, sostenible y participativa, al cambio climático en sus políticas. la tasa de deforestación registrada en el
de los ingresos de 40% de la población mejorando la ocupación del suelo a través periodo 2004-2014 (0.236%) a, por lo me-
más pobre a una tasa superior a la media del aprovechamiento del suelo intraur- Meta 20. Conservación de ecosistemas continen- nos, la mitad para el periodo 2020-2040
nacional, reflejando una reducción de la bano, reduciendo a 9% la proporción de tales. Para 2040, México habrá preservado y logrando una tasa 0 para 2040, recupe-
desigualdad equivalente a 0.16 puntos en solares urbanos baldíos. la biodiversidad, impulsando acciones ten- rando los bosques degradados e incre-
el índice Gini. dientes a la protección y conservación, al mentando la forestación y la reforestación.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 61

En la siguiente tabla se muestra la alineación
Alineación a los ODS
de las Metas ENOT a los ODS:

Ciudades y comunidades
crecimiento económico
Energía asequible y no
Educación de calidad
Tabla 2. Alineación de Metas ENOT con los ODS

Industria innovación

Vida de ecosistemas
Igualdad de género

Acción por el clima

Trabajo decente y
Salud y bienestar
Fin de la pobreza

infraestructura
Alineación a los ODS

contaminante

Reducción de
Hambre cero

desigualdad
Metas ENOT

sostenibles
Ciudades y comunidades

terrestres
crecimiento económico
Energía asequible y no
Educación de calidad

Industria innovación

Vida de ecosistemas
Igualdad de género

Acción por el clima

Trabajo decente y
Salud y bienestar
Fin de la pobreza

infraestructura
contaminante

Reducción de
1 2 3 4 5 7 8 9 10 11 13 15
Hambre cero

desigualdad
Metas ENOT

sostenibles

terrestres
Acceso universal a
13
zonas verdes
Comunidades
14
sostenibles
1 2 3 4 5 7 8 9 10 11 13 15
15 Movilidad sostenible
1 Bienestar
16 Ciudades compactas
Eficiencia productiva
2
agrícola
Instrumentos
17
territoriales
3 Equipamiento básico
Gestión integral de los
18
Educación para residuos sólidos
4
mejores oportunidades
Instrumentos para la
19
Equidad en la gestión gestión de riesgos
5
territorial
Conservación
Equidad en la 20 de ecosistemas
6 continentales
propiedad social
Equidad en la Protección de
7 ecosistemas
economía 21
prioritarios y
8 Economía incluyente biodiversidad

22 Protección de bosques
9 Economía local
Nota: Tipo de relación entre las metas y los ODS
10 Investigación aplicada
Relación directa
11 Innovación e industria

Brecha de Relación indirecta

12
desigualdad

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 63

3.2 Los Ejes Nacionales, los agricultura urbana, aprovechamiento de 1.1.7 Preservar, mejorar y revitalizar los sitios y 1.2.4 Contribuir al desarrollo social y económi-

Objetivos Prioritarios y los agua de lluvia para el consumo humano, y zonas de valor patrimonial en las ciudades, co, así como al enriquecimiento cultural,
uso de energías alternativas. bajo un enfoque sostenible e incluyente a al reducir la brecha digital a través del in-
Lineamientos Generales todas las personas y mitigando los efectos cremento de la cobertura de banda ancha
1.1.3
Planear una red carretera que conecte negativos de la gentrificación. y redes de comunicación para promover el
A continuación se enlistan los Lineamientos centros de población, puertos, aeropuer- acceso a internet y telecomunicaciones e inci-
Generales agrupados a partir de los Ejes Nacio- tos, centros logísticos y de intercambio Objetivo prioritario 1.2 Identificar los sitios más dir en la productividad y creación de puestos
nales y Objetivos Prioritarios. Los Lineamientos modal, y que amplíe las condiciones de adecuados para el mejor aprovechamiento de de trabajo de calidad, y mejorar los servicios
regionales pueden consultarse en la versión accesibilidad en localidades con altos ni- la función social, ambiental y económica de la de educación, cultura y salud a distancia.
completa de la ENOT. veles de marginación. infraestructura y los equipamientos estratégicos.
1.2.5 Disponer de espacios adecuados para la
3.2.1 Eje Nacional 1. Estructuración territorial 1.1.4 Promover una política de movilidad inclusi- 1.2.1 Identificar las zonas subutilizadas o de bal- gestión integral de los residuos sólidos y
va que contemple los aspectos vinculados dío dentro de las zonas urbanas y definir la integración de medidas para garanti-
Objetivo prioritario 1.1 Fortalecer la comple- al desplazamiento de bienes y personas, la instrumentos de regulación para su ocu- zar una economía circular que reduzca la
mentariedad y sinergia entre los asentamientos provisión y regulación de servicios públicos pación que garanticen el acceso asequible generación de residuos y disminuya el im-
humanos, atendiendo a la estructura y funcio- y privados relacionados con la movilidad y a la vivienda con áreas mixtas de servicios pacto ambiental que generan.
namiento del sistema. logística, las normativas técnicas y los ob- y equipamientos.
jetivos de distintos sectores con una visión 1.2.6 Promover la protección de los derechos
1.1.1 Promover la integración de estrategias de de escala nacional o regional, que sea res- 1.2.2 Incrementar la dotación, cobertura y ac- de vía en zonas federales a través de ac-
planeación que permitan la vinculación petuosa con las particularidades culturales ceso a equipamiento urbano estratégico ciones de regularización a favor de la
económica, social, cultural y ambiental de los territorios en cuestión. en sus distintas escalas –salud, educa- autoridad competente para prevenir su
entre las localidades urbanas y rurales, ción, abasto, recreación y seguridad– para ocupación ilegal.
con el objetivo de reducir las desigualda- 1.1.5 Promover la construcción de infraestructu- reducir las brechas de desigualdad y la
des territoriales. ra de transporte con enfoque multimodal exclusión social. Objetivo prioritario 1.3 Conservar, regular y pro-
(ferroviario, aeroportuario, marítimo, masivo) teger los ecosistemas atendiendo su potencial,
1.1.2 Propiciar una mayor integración funcio- que amplíe la cobertura del transporte y me- 1.2.3 Mitigar la emisión de GEI, contribuir a la capacidad de carga y sus vínculos con el es-
nal de las localidades rurales en torno a jore la conectividad nacional y regional. diversificación de la matriz de generación pacio socialmente construido.
centros urbanos pequeños e intermedios de energía eléctrica, e impulsar a los sec-
mediante el establecimiento articulado de 1.1.6 Gestionar convenientemente el desarro- tores más intensivos en el uso de energías 1.3.1 Promover la articulación de programas para
servicios y equipamientos rurales integrados llo urbano y de movilidad, entendiéndolo limpias a través del desarrollo de infraes- incentivar la protección, conservación y res-
y concentrados –accesibles para atender a como un fenómeno interrelacionado que tructura estratégica de generación de tauración de áreas de alto valor ambiental,
la población dispersa con mayores reza- determina el nivel de desarrollo de un energía y energías limpias que propicien con el fin de mantener estos territorios y los
gos– respetando el entorno natural y la área, configura la estructura de las ciu- el bienestar de la población y aporten a la servicios que proveen a la sociedad.
pertinencia cultural para fomentar una visión dades, impulsa el desarrollo y crea polos seguridad energética de México y la sos-
de sostenibilidad, promoviendo para ello la de atracción a través de la disposición de tenibilidad del territorio aprovechando el 1.3.2 Impulsar el desarrollo de proyectos de
implementación de prototipos para mejo- redes inter e intraurbanas. potencial energético de nuestro país. infraestructura verde en las zonas metro-
rar el manejo de residuos urbanos y rurales, politanas y ciudades medias y pequeñas a

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 65

 través de la incorporación en los instrumen- tal, y promoviendo la igualdad de géne-
tos de OT y OE, criterios que proporcionen ro sobre la propiedad.
una base de sostenibilidad social, cultural,
ambiental y económica a la trama urbana. 2.1.2 Gestionar suelo estratégico suficiente, se-
guro y factible para introducir servicios, con
1.3.3 Incentivar proyectos productivos sosteni- la finalidad de que cualquier persona pue-
bles en zonas de la periferia urbana y en da tener acceso al suelo para una vivienda
zonas rurales con potencial de conservación adecuada; particularmente priorizando el
ecológica, con la finalidad de armonizar el uso eficiente de las ciudades y con instru-
avance de las fronteras agrícola y urbana. mentos que reduzcan su especulación.

1.3.4 Armonización de instrumentos de OT y 2.1.3 Promover acciones para que las personas
OE para frenar el avance de las fronteras que habitan en los núcleos agrarios pue-
agrícola y urbana. dan beneficiarse de la revalorización de
sus tierras, siempre que no se impida el
1.3.5 Fomentar la integración de la perspectiva acceso a los sectores de bajos ingresos y
de cuenca y acuífero en los proyectos de se encuentre en congruencia con los ins-
infraestructura y desarrollo de asentamientos trumentos del OT.
humanos, para asegurar la sostenibili-
dad hídrica y reducir la brecha territorial 2.1.4 Ampliar la cobertura de los programas de
en su disponibilidad. financiamiento de vivienda para adquirir,
autoconstruir, ampliar o mejorar, parti-
3.2.2 Eje Nacional 2. Desarrollo territorial cularmente hacia los grupos de menores
ingresos y bajo esquemas de igualdad de
Objetivo prioritario 2.1 Procurar la igualdad so- género, con la finalidad de que nadie se
cio-espacial con mejorías en el bienestar con quede sin acceso a una vivienda adecuada.
un enfoque en derechos fundamentales y res-
peto a grupos vulnerables, especialmente a 2.1.5 Promover en los programas de vivienda
los pueblos indígenas y afromexicanos. la incorporación de criterios de género,
culturales, diversidad, inclusión, asequibi-
2.1.1 Identificar viviendas en condiciones de lidad y accesibilidad a las viviendas.
irregularidad de la tenencia de la tierra
y facilitar los procesos administrativos 2.1.6 Considerar las condiciones de desigual-
con la f inalidad de que sus ocupantes dad y violencia de género vinculadas al
cuenten con una tenencia segura sobre territorio y equilibrar las condiciones de
su vivienda, siempre que no se trate de participación de la mujer en la gestión del
zonas de riesgo o de alto valor ambien- desarrollo urbano, ambiental y territorial.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

2.1.7 Impulsar la actividad agropecuaria y fo- 2.2.4 Impulsar la integración de las empresas mica y cultural de territorios de núcleos núcleos agrarios, pueblos y comunidades
restal con valor agregado, así como el en las cadenas de valor y en la actividad agrarios, pueblos y comunidades indí- indígenas y afromexicanos.
aprovechamiento del potencial costero exportadora, considerando las regiones genas y af romexicanos.
de manera social, ambiental y económi- rezagadas y aquellas con el potencial de 2.3.3 Impulsar la incorporación de sitios que
camente sostenible, a fin de revitalizar la promover el comercio internacional. 2.2.9 Promover la armonización del OE del te- albergan una extraordinaria biodiversidad
economía de las comunidades rurales. rritorio con los instrumentos de planeación y que se encuentran bajo amenaza ya sea
2.2.5 Fortalecer el desarrollo de sistemas de en materia de asentamientos humanos. al Sistema Nacional de ANP, como ANP de
2.1.8 Impulsar la actividad agropecuaria me- producción comercial, industrial, ganadero, competencia Estatal, Municipal o como
diante el incremento de su productividad agrícola, pesquero y de servicios en rela- 2.2.10 Promover la creación de espacios pú- Áreas Destinadas Voluntariamente a la
y el aprovechamiento sostenible de los ción con el mercado norteamericano. blicos seguros y accesibles para toda la Conservación (ADVC); a través de la vincu-
recursos, para procurar la seguridad ali- población –acorde a las necesidades lo- lación de los instrumentos de planeación
mentaria del país. 2.2.6 Promover la protección, conservación, cales– que fomenten la cohesión social territorial con los instrumentos de protec-
restauración y aprovechamiento sostenible mediante la participación ciudadana en el ción y conservación ambiental considerando
Objetivo prioritario 2.2 Promover un modelo fí- del patrimonio natural y cultural –tangible diagnóstico, propuesta, ejecución y man- en estas tareas a las comunidades que las
sico espacial más equilibrado con el desarrollo e intangible– mediante políticas e inver- tenimiento de estos. habitan y dependen de estos territorios.
económico y con acciones de inclusión socioe- siones para salvaguardar y promover las
conómica y cohesión territorial. infraestructuras y los sitios culturales, los Objetivo prioritario 2.3 Restaurar, proteger, 2.3.4 Fomentar el manejo sostenible de tie-
museos, las culturas y las lenguas indíge- conservar y aprovechar de manera sostenible rras en todos los ecosistemas del país
2.2.1 Implementar instrumentos de OT y desa- nas, así como los conocimientos y las artes los ecosistemas para asegurar sus servicios para reducir la degradación edáfica ge-
rrollo urbano para reducir la especulación tradicionales, destacando el papel que es- ambientales actuales y futuros. nerada por actividades antrópicas, a
de suelo y así facilitar la vivienda adecuada tos desempeñan en la rehabilitación y la través de la inclusión de criterios para
al interior de las zonas urbanas. revitalización de las zonas rurales y urbanas, 2.3.1 Fomentar la conservación de las funcio- la adopción de prácticas de gestión sos-
y en el fortalecimiento de la participación nes de soporte, regulación y provisión de tenibles dentro de los instrumentos de
2.2.2 Ampliar la cobertura de servicios y equipa- social y el ejercicio de la ciudadanía. los ecosistemas, así como sus valores planeación territorial.
mientos de servicios en las localidades rurales culturales asociados, a través de la in-
–particularmente las que están vinculadas a 2.2.7 Incorporar políticas e instrumentos que corporación de criterios que propicien el 2.3.5 Promover estrategias coordinadas entre
las ciudades del SUR y las más alejadas– para favorezcan el modelo de ciudades compac- manejo y el aprovechamiento sosteni- los diferentes niveles de gobierno para la
reducir la movilidad diaria hacia los princi- tas, inclusivas y sostenibles, en condiciones ble de estos, dentro de los instrumentos racionalización y la regulación del consu-
pales centros urbanos, especialmente en que permitan el máximo aprovechamien- de OT a partir de actividades producti- mo de agua, a través de la incorporación
los rubros de salud, educación y cultura. to del espacio al interior de las ciudades, a vas sostenibles. de un enfoque de acuíferos y cuencas
la par de una dotación óptima de servicios hidrográficas en los instrumentos de
2.2.3 Impulsar la inversión pública y privada urbanos y de transporte, la mezcla de usos 2.3.2 Fomentar el manejo forestal sostenible y planeación territorial que fomenten la
buscando la complementariedad entre compatibles y la disponibilidad de vivienda la diversificación en la retribución económi- preservación e integridad de las aguas
distintos proyectos de desarrollo econó- adecuada y asequible. ca por los bienes y servicios ecosistémicos superf iciales y subterráneas, particu-
mico, para lo que sería ideal integrar a las que brindan a la sociedad, a través de la larmente en aquellos sistemas que se
periferias urbanas y a las regiones margi- 2.2.8 Implementar una estrategia para el inclusión en el diseño de políticas e instru- encuentran en proceso de sobreexplota-
nadas en la dinámica de desarrollo. desarrollo e integración social, econó- mentos de OT con la participación de los ción y agotamiento.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 69

2.3.6 Impulsar la implementación de siste- les de los programas de OT, con los progra-
mas agropecuarios polifuncionales y, en mas de OE regionales, locales y marinos,
consecuencia, más productivos y diversos, a través de la alineación de sus políticas
a través de la incorporación de lineamien- públicas y creando sinergias entre sec-
tos dentro de los instrumentos de OT que tores y la sociedad organizada, mediante
permitan mejorar las condiciones del la aplicación de acciones transversales y
suelo y la eficiencia de utilización de los nu- coordinadas que coadyuven en un mejor
trientes y el agua, implementado nuevas conocimiento y valoración de la biodiver-
tecnologías que incrementen la producti- sidad terrestre, marina y costera, como la
vidad agrícola en zonas aptas y la reducción base para garantizar su preservación, su
de la expansión de la agricultura en zonas aprovechamiento sostenible y el impulso
que no son aptas o que son frágiles para de proyectos estratégicos tanto en la zona
el proceso de intensificación. continental como en la zona costera.

2.3.7 Impulsar la generación y el fortalecimien- 2.3.9 Desarrollar políticas de planeación integral

to de políticas públicas para promover que incluyan la protección del patrimonio
la conservación de la biodiversidad y los cultural como componente prioritario, par-
ecosistemas, así como el mantenimien- ticularmente para las ciudades y polos
to de los bienes y servicios ecosistémicos turísticos, considerando criterios de sos-
en la propuesta y desarrollo de proyectos tenibilidad para los sitios turísticos que
de infraestructura o estratégicos, además permitan incrementar la competitividad y
de impulsar otras acciones (p. ej. campañas, gestionar el patrimonio cultural, tangible
acciones transversales y colaboraciones e intangible.
internacionales) orientadas a mantener y
restablecer la integridad de los ecosistemas, 2.3.10 Impulsar prácticas de ecoturismo como
procesos migratorios, servicios de polinización, una alternativa turística que genere un basados en la construcción participativa 2.4.1 Contribuir en las acciones en materia de
centros de origen de especies domestica- menor impacto en el cambio ambiental, a de las etnias para ofrecer un servicio tu- mitigación y adaptación ante el cambio cli-
das, conectividad y procesos biológicos, través del desarrollo de espacios ecoturís- rístico que refuerce, respete y muestre las mático y el aumento de la vulnerabilidad
conocimientos tradicionales y diversidad ticos donde se involucre a la comunidad identidades étnicas, las prácticas cosmo- de la sociedad, a través de la incorporación
cultural, en particular en aquellas áreas de y que soporten experiencias reflexivas, gónicas y los valores culturales esenciales. de criterios para la mejora de las capa-
alta relevancia para la conservación de es- desarrollen el comportamiento ambiental- cidades adaptativas del territorio en los
pecies en riesgo o endémicas, a través de mente sostenible de los visitantes, presten Objetivo prioritario 2.4 Promover las acciones instrumentos de OT que consideren las
la articulación de los instrumentos de planea- atención a salvaguardar la biodiversidad y de prevención, mitigación, adaptación y re- condiciones en la vivienda, la movilidad y
ción, gestión territorial y de política ambiental. eviten prácticas invasivas. mediación ante los efectos ocasionados por el el espacio público.
cambio climático, así como por otros fenóme-
2.3.8 Fomentar la articulación de los objetivos, 2.3.11 Fomentar el desarrollo del etnoturismo nos de origen natural o antropogénico. 2.4.2 Impulsar la GIR como una política
metas y lineamientos generales y regiona- a través de planes, programas y proyectos transversal que incida en la prevención,

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 71

 mitigación, adaptación y recuperación 2.4.6 Promover el diseño e implementación los municipios, de las áreas de desarrollo 3.2.2 Fortalecer el diálogo, vinculación y coor-
del territorio que se ve afectado por fenó- de instrumentos (de planeación o nor- urbano, económico, participación social dinación con los gobiernos estatales y
menos naturales, que propicie un hábitat mativos), políticas y acciones que impulsen y medioambiente. municipales a través del CNOTDU; Consejos
con capacidad adaptativa en que todas la capacidad adaptativa territorial, de Regionales y Estatales de Ordenamiento
las personas vivan seguras y en condicio- manera que se logre una mejor GIR en 3.1.4 Promover el fortalecimiento de los comi- Territorial y Desarrollo Urbano; Comisio-
nes de equidad. el territorio. tés y consejos metropolitanos mediante la nes Metropolitanas y de Conurbaciones,
creación de reglamentos y criterios para y Consejos Municipales de Desarrollo Ur-
2.4.3 Impulsar la generación de energía a par- 3.2.3 Eje Nacional 3. Gobernanza territorial la planeación y el funcionamiento conjun- bano y Vivienda.
tir de fuentes eólicas, implementando to de los sistemas y servicios urbanos, así
proyectos con tecnologías sostenibles en Objetivo prioritario 3.1 Conformar espacios de como para el diseño, implementación y 3.2.3 Fortalecer los mecanismos de colabora-
territorios con alto potencial que impul- diálogo, coordinación y concertación entre evaluación de proyectos y políticas de im- ción de las tareas del OT de toda la APF con
sen el desarrollo territorial, e incorporando actores para lograr una mayor articulación pacto metropolitano. los gobiernos estatales y municipales.
criterios de sostenibilidad en los instru- entre órdenes de gobierno y sus dependen-
mentos de planeación del territorio que cias buscando la estrecha vinculación con las 3.1.5 Fortalecer el trabajo del OT y desarrollo 3.2.4 Promover acciones que contribuyan a
aseguren la compatibilidad de la energía personas, comunidades y pueblos indígenas urbano en el orden local mediante la parti- fortalecer los ingresos propios de los munici-
renovable con el ambiente y los ODS. y afromexicanos. cipación activa de los institutos municipales pios con la finalidad de que puedan cubrir,
de planeación. cuando menos, 50% de sus egresos anuales.
2.4.4 Promover que en los programas y planes 3.1.1 Promover la creación de amplios espacios
de OT y desarrollo urbano se incorporen de inclusión para el diálogo, la concertación, Objetivo prioritario 3.2 Orientar programas 3.2.5 Desarrollar indicadores para dar segui-
mecanismos que incentiven el potencial negociación y conformación de escenarios sectoriales, regionales y especiales en la miento a las condiciones de realización
de los ecosistemas y la reducción del im- conjuntos para la toma de decisiones en- conformación coherente de los planes y pro- del derecho a la ciudad, particularmente
pacto ambiental de los asentamientos tre los diversos actores que inciden en el gramas correspondientes a los diferentes en lo que se refiere al acceso al suelo en lo-
humanos a fin de prevenir la propagación OT, donde los gobiernos son facilitadores órdenes de gobierno, con un enfoque de fe- calizaciones que permitan a la población
de riesgos asociados al cambio climático y para atender las necesidades legítimas deralismo cooperativo. alcanzar condiciones de bienestar.
otros fenómenos naturales que impliquen de las personas.
un riesgo para la población. 3.2.1 Fortalecer la gobernanza y los procesos 3.2.6 Dar seguimiento al cumplimiento de la
3.1.2 Promover la colaboración entre gobier- de OT de manera coordinada entre dos o ENOT a partir de la construcción del Sis-
2.4.5 Impulsar la generación de energía a nos estatales o municipales a través de más entidades federativas o municipales tema de Información Territorial y Urbano
partir de fuentes renovables fotovoltaicas, mecanismos compensatorios, claros y mediante la formulación, implementación (SITU-Sedatu) –con el acompañamiento
implementando proyectos con tecnologías transparentes, particularmente en los casos y seguimiento de Programas de Ordena- de los gobiernos estatales y municipales–
sostenibles en territorios con alto potencial en que más de una entidad o municipios miento Territorial Regionales y Desarrollo y la creación de observatorios urbanos;
que impulsen el desarrollo territorial, e in- han logrado coordinarse. Urbano, con el objeto contribuir a la armo- lo anterior para ponerlo a consideración
corporando criterios de sostenibilidad en nización e integración de los instrumentos del CNOTDU.
los instrumentos de planeación del terri- 3.1.3 Promover los mecanismos para la capa- de OT y OE a escala estatal, metropolitana,
torio que aseguren la compatibilidad de citación y certificación permanente de municipal y comunitaria, con la política 3.2.7 Promover el desarrollo de mecanismos
la energía renovable con el ambiente y todos los servidores públicos, particular- nacional de OT. que aseguren la implementación y se-
los ODS. mente en los gobiernos de los estados y guimiento de proyectos y estrategias de

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 73

 3.2.12 Fortalecer la vinculación entre los dis- 3.3 Estrategia ENOT por Sistema
tintos sistemas de información sobre el
Urbano Rural (SUR)
territorio a través de la actualización per-
manente de los registros públicos de la
propiedad, los catastros y otros sistemas de Este apartado –en la versión completa de la
orden federal para que sean insumos para ENOT– presenta las fichas que concentran
los tres órdenes de gobierno en la toma de los Ejes Nacionales, Objetivos Prioritarios,
decisiones sobre OT y aprovechamiento Lineamientos Generales y Lineamientos Re-
sostenible de los recursos naturales. gionales, con sus respectivas prioridades. Las
prioridades señalan la temporalidad en que
Objetivo prioritario 3.3 Incorporar los lineamien- se deberá prever el inicio de los trabajos para
tos en los planes y programas de ordenamiento su atención. Su cumplimiento dependerá de
correspondientes en todas las escalas del Siste- muchos factores –disposición de recursos,
ma General de Planeación Territorial. alineación de acciones de todos los actores,
factores externos, condiciones ambientales,
3.3.1 Promover la incorporación de las me- entre muchos más–, por lo que la temporali-
tas, objetivos y lineamientos generales y dad para alcanzar las metas podrá ser al corto,
regionales planteados en la ENOT, en los mediano o largo plazo.
instrumentos de OT.
La prioridad se establece a partir de la siguien-
3.3.2 Promover la integración del enfoque ur- te clasificación:
mediano y largo plazo, principalmente en 3.2.10 Promover, ante los gobiernos (estatales y bano, social, económico y ambiental en
áreas prioritarias del territorio vinculadas municipales) y las dependencias federales todos los instrumentos del OT. 1. Prioridad 1. Que se deberá atender el Li-
a la GIR y a la mitigación de efectos del competentes, la adopción de estrategias neamiento General o Regional a partir del
cambio climático que afecten a las zonas para garantizar el cumplimiento de las 3.3.3 Promover que cada programa de desa- primer o segundo año (2021-2022), para
más vulnerables y a los grupos histórica- obligaciones derivadas del OT en sus di- rrollo urbano, económico o ambiental de alcanzar las metas en 2040. Su cumplimien-
mente desfavorecidos. ferentes escalas y desarrollar indicadores las nuevas administraciones de los gobier- to no necesariamente estará asociado al
de cumplimiento para el desarrollo de di- nos estatales y municipales incorporen corto plazo, por los factores que se seña-
3.2.8 Promover la integración de los temas chas estrategias. acciones alineadas a la ENOT. laron anteriormente.
territoriales en políticas o estrategias que
afecten al OT y los recursos naturales. 3.2.11 Difundir de manera amplia, accesible y 3.3.4 Difundir de manera extensa y permanente 2. Prioridad 2. Que se podrá comenzar a aten-
transparente cualquier programa de OT los ejes, objetivos prioritarios, lineamien- der el Lineamiento General o Regional a
3.2.9 Promover la incorporación legislativa de (urbano o ambiental) a través de medios tos generales y regionales de la ENOT a partir del tercer y cuarto año (2023-2024).
términos y condiciones para la coordinación electrónicos o cualquier otro, para que los tres órdenes de gobierno, así como Su cumplimiento no necesariamente estará
intergubernamental en las zonas delimita- cualquier persona tenga certeza sobre la a los sectores privado y social a través de asociado al mediano plazo por los factores
das como metropolitanas y conurbadas. normatividad aplicable a cualquier pro- medios electrónicos o cualquier otro que que se han señalado.
piedad en todo el territorio nacional. se considere.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 75

3. Prioridad 3. Que se podrá comenzar a aten- • Por la brecha de la situación actual con Ilustración 3. Descripción de la ficha de Lineamientos por SUR 

der el Lineamiento General o Regional a respecto a la Meta ENOT. A mayor brecha, Alineación con EJE NACIONAL
partir del quinto año (2025) en adelante. la prioridad es mayor para lograr su cum- Alineación con OBJETIVO PRIORITARIO
Alineación con LINEAMIENTO GLOBAL
Su cumplimiento no necesariamente esta- plimiento hacia 2040.
LINEAMIENTOS REGIONALES SUR - Noroeste I
rá asociado al largo plazo por los factores • Por su importancia con respecto al cum-
LG 3
que se han señalado. plimiento de otros Lineamientos Generales 1.1.1
Promover convenios de colaboración de las ciudades fronterizas con sus similares de los EUA.

o Regionales. LG 2 Aplica el Lineamiento General.

1.1.2
Las prioridades son el resultado de los siguien- LG 2 Incrementar la cobertura de la infraestructura carretera (100%) y mejorar la superficie de rodamiento (75%)
1.1.3 para que la conectividad entre ciudades sea más adecuada, y se apoye tanto al desarrollo económico como al
tes criterios: Por cada SUR se establecen las Metas ENOT; la bienestar humano.

LG
flecha que se encuentra a la izquierda de cada 1.1.4
1 Fomentar un reparto modal sostenible, tanto para la logística de cargas como para la mivilidad urbana e
interurbana, que impulse la conectividad entre la Zona Metropolitana de La Paz, Los Cabos; Ciudad Constitución y
• Por considerarse como un tema de seguri- Meta ENOT señala la tendencia programática. las zonas rurales que contemple un modelo que aporte a la reducción de externalildades ambientales y sociales.

dad nacional. A continuación, se hace una breve descripción LG

Integrar una red que propicie nuevos patrones de movilidad sostenible e incremente la conectividad entre
1.1.5 1
• Por considerarse como un tema de se- de la información contenida en las fichas por regiones, a través del desarrollo de proyectos de transporte ferroviario —incluyendo trenes interciudades /
suburbanos— y marítimo, propiciando en las regiones de menor crecimiento un impacto económico positivo.
guridad ciudadana que pone en riesgo SUR, que se pueden consultar en la versión
LG 2 Fomentar el desarrollo de Planes Maestros de las vías de comunicación y programas de largo plazo para el
la integridad física de las personas. completa de la ENOT. 1.1.6 desarrollo de la infraestructura logística y de movilidad, principalmente en La Paz y el corredor en los Cabos,
para impulsar el desarrollo regional y disminuir la marginación.

Ilustración 2. Descripción de las metas

PRIORIDAD ASIGNADA

Descripción del
LLINEAMIENTO REGIONAL

Descripción del
LLINEAMIENTO REGIONAL

LINEAMIENTOS REGIONALES SUR - Noroeste I

O.P.1.1
EJE NACIONAL I
ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
 4
Mecanismos para la
implementación, seguimiento
y evaluación
4. MECANISMOS PARA LA
IMPLEMENTACIÓN,
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
La ENOT es un instrumento técnico-legal de política pública para la pla-
neación institucional y el OT del país; tiene un carácter transversal a la
APF, abarca las tareas de los tres órdenes de gobierno en materia de
OT y busca el bienestar común de toda la población y de los recursos
naturales en el país.

La implementación de la ENOT descansa en las siguientes acciones:

• Implementación normativa.
• Creación de espacios de concertación y participación de los secto-
res involucrados para la implementación de la ENOT.
• Alineación de presupuestos hacia los lineamientos generales y re-
gionales de la ENOT.
• Creación de un sistema de evaluación y seguimiento con base
en resultados.

4.1 Mecanismos para su implementación

4.1.1 Implementación normativa

Para que los Ejes Nacionales, Objetivos Prioritarios, y Lineamientos

Generales y Regionales planteados en la ENOT se traduzcan en me-
canismos eficaces para orientar la ocupación y utilización racional del
territorio, es imprescindible que ésta sea sancionada jurídicamente, tal
como lo prescribe LGAHOTDU. Para ello, debe cumplir con requisitos y
formalidades que dispone la ley en su proceso de formulación, consulta,
aprobación y publicación.

81
De acuerdo con el artículo 25 de la LGAHOTDU, yen acciones de participación ciudadana y con- referido anteriormente, no ha sido cabalmen- 4.1.2 Implementación coordinada y parti-
deben observarse los siguientes pasos: traloría social sobre el OT, planeación urbana y te cumplido, aunque 31 estados han hecho cipativa
ambiental, permanentes y de interés público. ajustes legislativos a más de tres años de su
• El presidente del CNOTDU convocará a se- expedición, las legislaciones estatales aún La coordinación interinstitucional (vertical y
siones plenarias para que sus integrantes, La integración del marco normativo no se encuentran totalmente alineadas a la horizontal) para asegurar la implementación
de manera conjunta, participen en la for- LGAHOTDU. de la ENOT es un tema que se plantea bajo
mulación de la propuesta básica de la ENOT. El 28 de noviembre de 2016 fue publicada cinco perspectivas:
en el DOF la LGAHOTDU, a cuarenta años
• El proyecto de ENOT será puesto a consulta de la primera Ley General de Asentamientos Tabla 3. Integración transversal y coordinación institucional

de las entidades federativas a través de los Humanos. Su expedición introdujo cambios

Estructura, coherencia y jerarquía del Sistema de Planeación para el OT de los Asen-
Consejos Estatales de Odenamiento Terri- institucionales y normativos consistentes tamientos Humanos
torial y Desarrollo Urbano, y del Congreso con las políticas y estrategias planteadas en Obligatoriedad de los principios, políticas y prioridades públicas generales para el OT
EL MARCO NORMATIVO Vinculación de la ENOT con los procesos de programación de obras e inversiones que
de la Unión para recibir sus opiniones. la NAU acordada en la Conferencia Hábitat Y SUS INSTITUCIONES impactan al territorio
Vinculación de la ENOT con los procesos y procedimientos de decisión sobre el uso y
III en Quito, Ecuador; así como con otros FUNDAMENTALES
ocupación de la tierra
• La ENOT deberá ser aprobada por el Ejecu- compromisos internacionales suscritos por Determinación y mecanismos de la evaluación, seguimiento y control a los procesos
de planeación
tivo Federal y publicada en el Diario Oficial México en las materias de equilibrio ecoló-
de la Federación (DOF). gico y protección de los recursos naturales, Asegurar la distribución armónica y el ejercicio de competencias y atribuciones entre
EL DISEÑO DE ESTRUCTU- los distintos ámbitos de gobierno
cambio climático, prevención de riesgos y RAS ADMINISTRATIVAS Establecer y buscar la aplicación de los principios de solidaridad y subsidiaridad en las
acciones de los actores públicos
Cumplidas las fases mencionadas, la ENOT desarrollo sostenible.
adquirirá plena validez jurídica haciendo que Generar espacios permanentes de interacción para el cumplimiento de la ENOT:
CNOTDU; Consejos Regionales y Estatales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
sus disposiciones sean de aplicación estricta Entre las innovaciones de la LGAHOTDU, está LOS MECANISMOS DE
Urbano; comisiones metropolitanas y de conurbaciones, y consejos municipales de
VINCULACIÓN ENTRE desarrollo urbano y vivienda
para las entidades y dependencias de la APF, la introducción de principios para orientar el
AUTORIDADES Y Promover instrumentos de coordinación intergubernamental mediante la suscrip-
en especial para asegurar la congruencia en OT y la creación de la ENOT como un nuevo ción de acuerdos y convenios
DEPENDENCIAS
Promover sistemas mixtos de actuación gubernamental mediante programas y pro-
la ubicación, programación y financiamien- elemento del sistema de planeación. Dicha Ley yectos públicos
to de las acciones e inversiones públicas que orienta no solamente el contenido de la pro-
tengan un impacto significativo en el terri- pia ENOT, sino también de las legislaciones PARTICIPACIÓN ACTIVA DE Participación activa de los sectores privado y social a través de la suscripción de
acuerdos vinculatorios a las actuaciones de los sectores públicos en los tres órdenes
torio, tal como lo señala la LGAHOTDU en su de los estados en la materia. Así, el artículo LA DE SOCIEDAD de gobierno
artículo 8, fracción XVII. tercero transitorio del Decreto que aprobó la
Ley determinó que, en el plazo de un año, las PRESUPUESTOS,
Programas de ejecución compartida
En paralelo a esas obligaciones, todas las per- autoridades de los tres órdenes de gobierno PROGRAMAS O ACCIONES
sonas cuentan con una serie de derechos que deberían crear o adecuar todas las disposicio-
consignan la LGAHOTDU y la Ley General del nes legales y reglamentarias relacionadas con Fuente: Elaboración propia
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambien- los contenidos de dicha Ley general.
te (LGEEPA) para participar en los procesos de
seguimiento, evaluación y denuncia, en la eje- Sin embargo, el mandato de reforma urbana en
cución y cumplimiento de los instrumentos de las entidades federativas que prescribe expresa-
planeación territorial. Esos derechos constitu- mente el artículo transitorio de la LGAHOTDU,

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 83

El punto de partida para la implementación llo urbano y metropolitano. Para promover su ción y cumplimiento de los planes y progra- • Los actores interesados deben contar con
de la ENOT es la coordinación de esfuerzos y representatividad, se requiere la participación mas; proponer a los tres órdenes de gobierno información previa y suficiente en el idioma,
recursos de las dependencias y entidades de del sector social y gubernamental, colegios de los temas que, por su importancia, ameriten formato y manera culturalmente apropiada.
la APF, así como los órdenes estatales y muni- profesionistas, instituciones académicas, ór- ser sometidos a consulta pública; evaluar y • La confidencialidad de la información debe
cipales. En este sentido, la principal esfera para ganos empresariales del sector y especialistas; dar seguimiento a las estrategias, políticas, estar asegurada cuando sea apropiado y
la coordinación es el CNOTDU que, de acuer- ellos en su conjunto conformarán el principal programas, proyectos estratégicos, estudios así lo consideren los actores interesados.
do con el artículo 14 de la LGAHOTDU, es la punto de encuentro con el CNOTDU. Será muy y acciones específicas; propiciar la colabo- • El proceso debe documentarse y los aspec-
instancia de carácter consultivo, de conforma- importante mantener reuniones periódicas ración de organismos públicos y privados, tos relevantes difundirse de manera pública.
ción plural y de participación ciudadana para con los consejos no sólo cuando se trate de un nacionales o extranjeros; proponer estudios,
la consulta, asesoría, seguimiento y evaluación tema específico: debe existir un intercambio investigaciones y auditorías a programas La Secretaría Técnica del CNOTDU constitu-
de las políticas nacionales en la materia. constante de todos los consejos para poder prioritarios; y promover la celebración de ye el ente ejecutor para la conformación de
construir amplios espacios de diálogo y un me- convenios entre las dependencias de la APF, la agenda de trabajo del CNOTDU, así como
La construcción de la agenda de trabajo del jor seguimiento de la ENOT. estados y municipios, así como con el sector para el seguimiento de los acuerdos que ema-
CNOTDU sentará las bases para una participa- privado. Las atribuciones de dichos consejos nen de ella. Estos acuerdos podrán publicarse
ción amplia y plural en el establecimiento de Uno de los primeros de trabajos del CNOTDU estarán contenidas tanto en la LGAHOTDU en el DOF para su difusión y seguimiento de
los grandes acuerdos en materia de OT. será construir la agenda que permitirá difun- como en la normatividad estatal o municipal acuerdo con el artículo 18 de la LGAHOTDU.
dir y comenzar a implementar la ENOT una aplicable, según corresponda.
Como esferas locales para la concertación y la vez publicada en el DOF. Entre estos primeros Esta Secretaría Técnica podrá conformar
participación, la LGAHOTDU establece la crea- trabajos están: difundir ampliamente la ENOT En este sentido, la participación en los conse- grupos de trabajo integrados por personas
ción de los Consejos Locales y Municipales de en todos los consejos estatales, metropolita- jos debe regirse bajo los siguientes principios del CNOTDU o por quienes, en su caso, sean
Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano y nos y municipales, así como en las personas (CEPAL, 2018; BID, 2017): designados para la ejecución de tareas es-
Metropolitano, que podrán conformar las esfe- que forman parte del CNOTDU; construir una pecíficas, así como proponer la creación de
ras de actuación y participación en las escalas agenda de trabajo para el primer año; identifi- • Ser un proceso continuo e interactivo. observatorios urbanos con participación
territoriales más locales. En este sentido, el or- car y nombrar instituciones y personas que se • Asegurar la representación y participación de especialistas y personas interesadas. En
denamiento señala a los Consejos Estatales de constituyan como enlaces de cada uno de los de la diversidad de los grupos en el territorio. este sentido se podrá configurar, además
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, consejos ante el CNOTDU. Al mismo tiempo, • Contar con suficientes recursos econó- de otros, un Grupo de Trabajo para el Segui-
comisiones metropolitanas y de conurbaciones, el CNOTDU podrá constituir los grupos de tra- micos, de personal, capacidad técnica y miento y la Evaluación de la ENOT (GT). Más
y consejos municipales de desarrollo urbano y bajo que se consideren para el seguimiento y voluntad de parte de las autoridades. adelante se describe la actuación de este
vivienda de ser necesarios. De acuerdo con la la evaluación de la ENOT –señalado con más • Ser transparente y basarse en informa- Grupo de Trabajo.
LGAHOTDU, cada uno de los consejos seña- detalle más adelante– así como otras tareas ción objetiva.
lados debe tener una representación de los que resulten. • Ser equitativo, no discriminatorio y buscar Las dependencias y entidades podrán esta-
sectores sociales. que los actores interesados, históricamen- blecer acuerdos y convenios en el marco de
Algunas de las funciones de estos consejos son te marginados, tengan voz en los procesos los CNOTDU y Consejos Locales y Municipales
El propósito de estos consejos es dar segui- proponer y opinar sobre las políticas en mate- deliberativos. de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urba-
miento a la ENOT, asegurar la consulta, opinión ria territorial, desarrollo urbano y metropolita- • Ser procesos respetuosos y exentos de no y Metropolitano, a través de una agenda
y deliberación ciudadana y conformación plural no e impulsar la participación ciudadana y de coerción y represalias. compartida bajo los lineamientos generales
de las políticas de OT y planeación del desarro- organizaciones sociales; apoyar en la promo- • Tener un objetivo claro. y regionales establecidos en la ENOT, que

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 85

podrán publicarse en el DOF a través de Tabla 4. Recomendaciones para la integración del CEOTDU

acuerdos realizados en el seno de las sesio-

NÚMERO DE
nes del CNOTDU. CARGO EN EL
SECTORES REPRESENTANTES MIEMBROS
CEOTDU
RECOMENDADOS
Así, estos órganos colegiados se configuran Titular de la Secretaría en materia de OT y
Gobierno estatal 1 Presidente
como el espacio natural para establecer los Desarrollo Urbano

acuerdos de participación de los sectores públi- Secretaría en materia de OT y

Gobierno estatal 1 Secretario técnico
Desarrollo Urbano
cos con los privados y sociales en materia de OT.
Integrantes de
Desde el punto de vista de la mejor posibilidad Gobierno estatal Miembros del congreso estatal 2
CEOTDU
de contacto con los gobiernos locales, el orden Congreso de la Miembros de la Cámaras de Senadores Integrantes de
2
estatal es el más adecuado como articulador de Unión y Diputados CEOTDU

requerimientos y espacio en la implementación Administración

Pública Estatal - Desarrollo Urbano
de los lineamientos generales y regionales. 1
(Representación - Medioambiente
1
mínima sugerida de - GIR o Protección Civil Integrantes de
1
las dependencias - Grupos o comunidades indígenas CEOTDU
Para el caso de los Consejos Estatales de Or- 1
o entidades del - Desarrollo Social
gobierno estatal)
denamiento Territorial y Desarrollo Urbano o
similares, a continuación se presenta una reco-
- Sedatu (se sugiere que el titular provenga
mendación de integración que puede permitir de la oficina central y el suplente de la ofici- 1
na de representación estatal) 1
un adecuado equilibrio en la participación de Gobierno Federal
- Semarnat 1 Integrantes de
(representación
los diferentes sectores. mínima sugerida)
- SCT 1 CEOTDU
- INPI 1
- Secretaría de Bienestar
Recomendaciones para la integración de los
Consejos Estatales de Ordenamiento Territo- Gobiernos
Presidentes municipales de 3 a 4
Integrantes de
municipales CEOTDU
rial y Desarrollo Urbano
Órganos
Es responsabilidad del titular de la Secretaría empresariales Integrantes de
Representantes de diversos órganos 4
A partir de lo establecido en la LGAHOTDU en materia de OT y Desarrollo Urbano en el del sector (sector CEOTDU
privado)
(2016), corresponde a cada una de las entida- ámbito estatal, determinar la organización e inte-
Integrantes de
des federativas instalar, dentro del ámbito de gración del CEOTDU, observando lo establecido Sociedad civil Representantes de diversas organizaciones 5
CEOTDU
su competencia, la conformación de órganos en su legislación estatal y considerando los
Representantes de diversas instituciones
auxiliares de participación ciudadana y con- principios de pluralidad y paridad género. Instituciones de educación
4
Integrantes de
académicas (Se sugiere una participación equilibrada CEOTDU
formación plural como el Consejo Estatal de de instituciones privadas y públicas)
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano En la siguiente tabla se presentan las recomen- Representantes de diversos colegios de
Colegios de Integrantes de
(CEOTDU), que tendrá por objeto asegurar la daciones para la integración del CEOTDU que profesionistas
profesionistas (arquitectos, ingenieros, 4
CEOTDU
ambientales, GIR y Protección Civil)
consulta, opinión y deliberación de las políticas permitan un nivel de participación equilibrado
Representantes de grupos y comunidades Integrantes de
de OT y planeación del desarrollo urbano. entre los diversos sectores de la sociedad en Grupos indígenas
indígenas
5
CEOTDU
su conformación.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 87

4.1.3 Implementación financiera principalmente en el PEF, que distribuye el
gasto público y lo asigna por entidades y de-
El punto de partida para la alineación de presu- pendencias gubernamentales.
puestos en torno a la ENOT radica en el artículo
8 fracción VIII de la LGAHOTDU, que otorga Se trata de aprovechar los instrumentos vigen-
a la Sedatu la responsabilidad de promover y tes, pero buscando su alineación con la ENOT. La
evaluar mecanismos de financiamiento para el Sedatu, a través de los acuerdos en los CNOTDU,
desarrollo regional, urbano y rural, con la parti- así como en los Consejos Locales y Municipales
cipación que corresponda a las dependencias de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano
y entidades de la APF, de los gobiernos de las y Metropolitano, promoverá mecanismos de
entidades federativas y de los municipios. concurrencia de recursos federales y locales
para la implementación de la ENOT.
La ENOT no busca modificar las atribuciones
de las dependencias y entidades de la APF; su Asimismo, de conformidad con lo establecido
función es la de alinear programas de trabajo, en el artículo 41, fracción XXVI, la Sedatu emi-
presupuestos, estrategias y recursos en torno tirá opiniones ante la SHCP sobre los impactos
a los Lineamientos Generales y Regionales de de los proyectos de inversión pública en ma-
la ENOT. teria de desarrollo territorial, regional y urbano
tomando base en los objetivos y lineamientos
Para que los tres órdenes de gobierno cum- específicos de la ENOT. Lo anterior como un
plan con sus funciones, la disponibilidad de mecanismo para orientar y mejorar la toma de
recursos económicos es, sin duda, uno de los decisiones sobre los recursos de inversión fede- económicas (Ramo 23), convenios de reasigna- a la ENOT, sus objetivos y lineamientos espe-
principales componentes. Esta tarea comienza ral, así como su alineación con esta estrategia. ción de recursos y gasto de programas federales. cíficos, pues finalmente dichos planes son los
con la programación y presupuesto para cada que establecen las prioridades de gasto de las
ejercicio fiscal. En el ámbito federal, la Secreta- Como se señaló anteriormente, el mecanismo Las participaciones federales (Ramo 28) son administraciones locales.
ría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en el de articulación y coordinación estará basado uno de los principales mecanismos de fi-
mes de septiembre, pone a disposición para su en la consolidación de una esfera común de to- nanciamiento de las funciones básicas de Los fondos del Ramo 33 son recursos etiqueta-
revisión y aprobación al Congreso de la Unión, dos los responsables para alinear presupuestos los municipios y entidades federativas. Al ser dos del presupuesto destinados a actividades
la propuesta del Presupuesto de Egresos de la y acciones a partir de los objetivos de la ENOT, considerados recursos de libre disposición, de precisas. En un principio fortalecieron el papel
Federación (PEF). acción que da cumplimiento al artículo 8, frac- acuerdo con lo establecido en la Ley de Disci- de los gobiernos locales y sus haciendas públi-
ción XVII de la LGAHOTDU. plina Financiera de las entidades federativas y cas, pero han generado incentivos para que
En este sentido, el OT se considera un eje Municipios, las participaciones son el vehículo las entidades federativas y los municipios no
transversal así que no existe un rubro de gas- La distribución de los recursos financieros para principal para la implementación de la ENOT. busquen incrementar sus ingresos propios.
to específico para ello. Por ello, se requiere el desarrollo del país se hace a través de los si- Por tanto, es de suma importancia que los ins- El carácter compensatorio del Ramo 33 se da
alinear la programación y la presupuesta- guientes instrumentos de gasto e inversión: trumentos de planeación del desarrollo a nivel pues sus fondos tienen como fin asignar re-
ción de los recursos federales y locales a los participaciones federales (Ramo 28), aportacio- local, los Planes Municipales de Desarrollo y cursos en proporción directa a los rezagos
propósitos de la ENOT. Esta tarea se expresa nes federales (Ramo 33), provisiones salariales y los Planes Estatales de Desarrollo contemplen y necesidades que observan las entidades

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 89

federativas y municipios en materia de sa- Incrementar la disponibilidad de recursos me- sos que los gobiernos locales sean capaces de A continuación, se presentan algunas reco-
lud, educación, infraestructura, seguridad diante el impuesto predial recaudar. Cuando una administración local no mendaciones que pueden mejorar la recauda-
pública, desarrollo social, entre otros. El gran recauda lo suficiente, tiene menos posibilida- ción local por la vía del impuesto predial y con-
reto es alinear la atención de dichos rezagos La Relatoría Especial para la Pobreza Extrema des de financiar adecuadamente los servicios tribuir en el avance de la implementación de
y necesidades a los objetivos y lineamientos y los Derechos Humanos de la Organización y los programas sociales que necesita la pobla- la ENOT. El propósito de los catastros es con-
específ icos de la ENOT, así que se sugiere de las Naciones Unidas23 hace énfasis en el po- ción; esto afecta particularmente a las perso- tar con un inventario completo, actualizado y
que los recursos públicos de estos fondos tencial de la política tributaria para avanzar en nas en condición de pobreza o en situación de veraz de los datos de propiedad de los bienes
se otorguen a proyectos que cumplan con la realización de los derechos humanos y co- discriminación (Naciones Unidas, 2014).24 inmuebles que permita conocer los elementos
condiciones de multidimensionalidad, inte- lectivos. Lo anterior, tomando como punto de fundamentales para una adecuada gestión del
rescalaridad y multiactores. referencia los siguientes elementos, muy rela- Una forma de garantizar que la recaudación sirva territorio, como son (Morones, 2010)27:
cionados con los retos del OT: i) la tributación para el financiamiento de los derechos y del OT,
La viabilidad de la ENOT depende en gran me- es esencial para garantizar el acceso a bienes consiste en establecer sistemas tributarios pro- • La ubicación exacta de cada predio en
dida de la disponibilidad y eficiencia del uso de y servicios públicos, ii) la tributación es funda- gresivos con capacidad real de redistribución, la ciudad.
los recursos presupuestales; por ello se exponen mental para luchar contra la discriminación y con lo que se puede preservar e incrementar • El nombre de las personas propietarias.
en el apartado apartado Gobernanza territorial: lograr la igualdad sustantiva, iii) la tributación de forma gradual el ingreso de los hogares más • Las características f ísicas de los predios,
¿quiénes, cómo, con qué?, y aquellas modali- es indispensable para fomentar la gobernabi- pobres. Por ello la importancia de establecer así como de las construcciones sobre
dades relacionadas con ellos. Es preciso evitar lidad y la rendición de cuentas entre el Estado mecanismos recaudatorios en donde las perso- los mismos.
el traslape de recursos económicos y promover y la sociedad. nas que tienen más capacidad de pago paguen • El destino o uso de las propiedades.
la complementariedad de fondos hacia territo- más impuestos en comparación con quienes • Las restricciones legales y de uso de los in-
rios o beneficiarios específicos alineados a los La tributación facilita el goce y ejercicio de los tienen menos capacidad de hacerlo (Righting muebles en los predios.
propósitos de la ENOT. Esta alineación aumentará derechos humanos y colectivos mediante la Finance, 2015).25 Tal es el caso de los impues- • Las características físicas y urbanísticas
la probabilidad a largo plazo de que los objeti- provisión de recursos para bienes y servicios tos directos como el predial, es decir, «aquellos del territorio.
vos y metas de la ENOT se cumplan. públicos como la educación, los servicios de que toman como base de cálculo la obtención
salud o los equipamientos urbanos (transporte, de rentas o ingresos, o la acumulación de acti- Es de la mayor relevancia para la implementación
Los recursos canalizados para el desarrollo espacios públicos, recolección de basura, etcé- vos» (ICEFI, 2016).26 Estos impuestos son los más de la ENOT que se incremente la recaudación de
territorial se concentran principalmente en tera). La calidad, accesibilidad y disponibilidad progresivos que existen y son una de las herra- este impuesto mediante acciones de actualiza-
el gasto de programas federales (gasto de la de bienes y servicios públicos –fundamentales mientas más importantes que permiten a los ción catastral que puedan estar vinculadas con
APF), las participaciones y las aportaciones fe- para un desarrollo territorial adecuado– son gobiernos combatir las desigualdades de ingre- proyectos y acciones específicas por la vía del
derales y sus diferentes fondos (ramos 23, 28 y necesarios para la realización de los derechos, y sos y de riqueza (Naciones Unidas, 2014). gasto. De acuerdo con datos del Instituto Na-
33). Como gran parte de estos recursos se asig- estos dependen en buena medida de los recur- cional de Estadística y Geografía (Inegi), sólo
nan tomando como referencia las prioridades 24
Naciones Unidas (2014); A/HRC/26/28. Report of the la mitad de las localidades urbanas en Méxi-
Special Rapporteur on extreme poverty and human ri-
de gasto de las autoridades locales, es preciso 23
Naciones Unidas (2016); A/HRC/31/61. Final study on
ghts, Magdalena Sepúlveda Carmona. co cuenta con una cartografía catastral (Inegi,
illicit financial flows, human rights and the 2030 Agen-
insistir en que los instrumentos para la planea-
25
Referencia: Righting Finance (2015) Los derechos ci-
da for Sustainable Development of the Independent
viles y políticos en la política tributaria. Disponible en
ción del desarrollo de las entidades federativas Expert on the effects of foreign debt and other related 27
Cita: «Morones, Humberto. 2010. Acciones Propuestas
línea en http://www.rightingfinance.org/wp-content/
international financial obligations of States on the full para Incrementar la Recaudación del Impuesto Pre-
uploads/2016/05/Download-publication-in-Spanish.pdf
y municipios contemplen los objetivos y linea- enjoyment of all human rights, particularly economic, dial. Revista Hacienda Municipal. Disponible en línea
26
Referencia «Instituto Centroamericano de Estudios
social and cultural rights. en: http://132.248.9.34/hevila/Revistahaciendamunici-
mientos específicos de la ENOT. Fiscales, ICEFI (2016); Glosario de términos utilizados en
pal/2010/no108/7.pdf»
Justicia Fiscal».

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 91

2015); esto muestra la urgencia de contar con utilidad financiera y social equilibrados, pue- El financiamiento del OT mediante la distri-
una política de actualización y modernización den proporcionar recursos para los objetivos y bución equitativa de cargas y beneficios del
catastral que genere una mayor recaudación lineamientos específicos de la ENOT. No obs- desarrollo territorial
local. Si los ciudadanos ven que los recursos tante, los casos de éxito de APP en materia de
que son cobrados por la vía del predial se con- OT en la región de América Latina son relativa- La creciente necesidad de infraestructura,
vierten en obras y proyectos que fomenten el mente escasos y sus beneficios dependen de equipamientos y servicios públicos ha lleva-
OT y la mejora en la calidad de vida, la acepta- manera notable de las capacidades institucio- do a varios gobiernos locales a implementar
ción del cobro puede aumentar. nales locales para la formulación y seguimiento herramientas innovadoras de financiamiento
de contratos. De acuerdo con el policy paper mediante esquemas vinculados con el de-
Financiamiento del OT mediante las Asocia- de Habitat III, las APP no se deben ejecutar sarrollo urbano (BID, 2014; ULI, 2016). Los más
ciones Público Privadas eludiendo la complejidad y los retos de contar utilizados son los instrumentos de captura de
con un mejor acceso a los mercados financie- valor que permiten al gobierno recuperar par-
Uno de los mecanismos para el financiamien- ros municipales, que suelen implicar menores te del aumento del valor de ciertos inmuebles
to del OT pueden ser las Asociaciones Público costos de financiamiento. Las APP son apro- cuando se ejecuta un proyecto que tiene un
Privadas (APP). Por medio de ellas, inversionis- piadas solamente para un conjunto limitado impacto positivo en los valores del suelo. De
tas y gobiernos comparten riesgos y beneficios de proyectos públicos y se debe evitar que este esta forma, los gobiernos locales pueden des-
en el financiamiento, construcción, operación tipo de proyectos escondan formas de endeu- tinar parte del valor recuperado para cubrir
o mantenimiento de obras públicas. los niveles de inversión en el país. Este esque- damiento que no sean contabilizadas como el costo de las infraestructura y equipa-
ma también se aplica a proyectos de inversión tal, pues puede tener consecuencias para la mientos públicos. Así, se recomienda que el
Las APP surgen como alternativas para sumar productiva, investigación aplicada o de innova- sostenibilidad de las finanzas públicas locales financiamiento de la ENOT utilice este tipo
recursos humanos, materiales, financieros y ción tecnológica. en el largo plazo. Además, en este tipo de ca- de mecanismos con los que se promueve la
técnicos, que conjuntan las iniciativas del sector sos, se tiene que cuidar que los rendimientos equidad y la función social del suelo, en vis-
público con el sector privado. Dentro de estas La ejecución de proyectos de infraestructura esperados del sector privado no sean más altos ta de que la riqueza que se genera gracias a
alianzas, cada una de las personas o grupos mediante APP ha crecido en los últimos años. que la tasa de interés a la que un gobierno local la infraestructura pública es compartida por la
contribuye con recursos (financieros, humanos, Una de sus ventajas es que permiten una dis- accede a un préstamo de la banca comercial. ciudadanía en general (WEF, 2014). Al respecto,
técnicos e intangibles tales como información tribución de riesgos con el sector privado en es importante considerar que estos meca-
o apoyo político) y participa en el proceso de cuanto al diseño, implementación y manteni- Finalmente, las APP requieren altas capacida- nismos se deben aplicar en los proyectos en
toma de decisiones. miento de proyectos. Sin embargo, las APP no des de gestión y formulación de contratos por donde se espera que la inversión realizada
deben ser vistas como sustitutos de todos los parte de los gobiernos locales para asegurar genere aumentos significativos en el valor
La Ley de APP las define como una relación mecanismos de financiamiento público (Habi- que las tasas de retorno del sector privado se del suelo, como es el caso de los grandes pro-
contractual de largo plazo, entre instancias tat III, 2016: 7).28 Si estas asociaciones se realizan mantengan en límites aceptables y que la es- yectos de infraestructura.
del sector público y del sector privado, para la de forma correcta estableciendo márgenes de tructuración de los proyectos genere el mayor
prestación de servicios al sector público, mayo- beneficio para la población (BID, 2017).29 Para lograr lo anterior, se recomienda que los
ristas, intermediarios o al usuario final y en los 28
Habitat III. (Habitat III). 2016. Habitat III Policy Paper gobiernos locales cuenten con equipos es-
5: Municipal Finance and Local Finance Systems. United
que se utilice infraestructura proporcionada Nations. Disponible en línea en: https://www.habitat3.
29
Referencia en: https://publications.iadb.org/publi- pecializados –idealmente en los Institutos de
cations/spanish/document/Mejores-pr%C3%A1cti-
total o parcialmente por el sector privado con org/bitcache/7d2af5cfe4e95035725b8027a002879975c- cas-internacionales-de-fondeo-y-f inanciamiento-pa- Planeación Municipal o Estatal– y con las ca-
355c4?vid=572974&disposition=inline&op=view ra-el-transporte-p%C3%BAblico-urbano.pdf
objetivos que aumenten el bienestar social y pacidades adecuadas para hacer la evaluación

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 93

de los cambios en los valores del suelo. Con esto Como se puede apreciar, existen diversos ca- cipación de un Grupo de Trabajo para el Se- Al ser una estrategia de largo plazo –con la par-
se puede evitar la sobreestimación de los incre- nales para el financiamiento de proyectos y guimiento y la Evaluación de la ENOT (GT) ticipación intergubernamental e intersectorial,
mentos, es decir, que el crecimiento en rentas o estrategias vinculadas con el territorio; sin em- conformado para tal efecto; la coordinación de y una vez institucionalizada la Estrategia– se
valores de las propiedades expulse a población bargo, uno de los mayores retos es hacer que la Sedatu será a través del área que alberga a la podrá ampliar el sistema de seguimiento con
de escasos recursos de localidades con bue- se orienten hacia objetivos comunes. Secretaría Técnica del CNOTDU y la Unidad de indicadores que permitan medir los resultados
nos servicios y equipamientos públicos; pero Planeación y Desarrollo Institucional. de su implementación, articular información
también se puede evitar la subestimación de Las grandes diferencias en la disposición de recur- social y cultural existente, y generar con ello
los incrementos de los valores que, de manera sos económicos y técnicos que prevalecen entre El GT, integrado por representantes de los dis- información necesaria para conducir políticas
contraria, provocaría que el sector público no los distintos órdenes de gobierno deben ser re- tintos sectores social, privado y público, podrá públicas hacia un desarrollo territorial incluyente.
aprovechara recursos para recuperar los costos ducidas, ello como base para concretar acuerdos solicitar la información necesaria a los CEOTDU
de la infraestructura, además de que se podrían entre los gobiernos y la implementación de los para el monitoreo de la Estrategia, analizará la Además, una vez consolidado el SITU, éste se
privatizar incrementos en los valores del suelo y lineamientos generales y regionales de la ENOT. información y preparará insumos para la pre- constituirá en el principal instrumento para
de esta forma crecer las brechas de desigualdad. sentación de los avances, emitirá opiniones y la concentración de información e indica-
Los instrumentos descritos en este apartado recomendaciones, además de que elaborará dores que permitan conocer los avances de
Otros mecanismos relevantes son los Certifi- no son excluyentes entre sí y, en muchos ca- informes al CNOTDU y los CEOTDU. la ENOT, con independencia de los cambios
cados de Potencial Adicional de Construcción sos, la combinación de varios de ellos puede de cualquier administración federal, estatal
(CPAC) que en Brasil se han utilizado para la contribuir y fortalecer la implementación de 4.2.1 Seguimiento o municipal. 31
recuperación de plusvalías urbanas. Los CPAC los lineamientos generales y regionales. Por
son valores que se venden en subastas y se ejemplo, el desarrollo e impulso de una región El seguimiento se dará a través de un proce- La generación e intercambio de información y
pueden convertir en potencial de construcción a partir de la combinación de diversos instru- so participativo y sistemático de recopilación, sistemas cartográficos con los gobiernos esta-
adicional. De acuerdo con el Foro Económico mentos financieros, económicos y territoriales. revisión y organización de información para tales y municipales será una tarea básica en la
Mundial (WEF), durante la última década, que, en un primer momento, se identifique consolidación de las tareas de seguimiento. Es
los gobiernos municipales en San Pablo, Río 4.2 Mecanismos de seguimiento el grado de institucionalización de la ENOT y decir, la construcción de los Indicadores ENOT
de Janeiro y Curitiba –mediante la emisión los avances en su implementación, en los tres debe ser un trabajo conjunto entre todas las
de más de diez millones de bonos CPAC–
y evaluación órdenes de gobierno y en los distintos secto- personas del CNOTDU y los CEOTDU. Con ello
obtuvieron 3.8 mil millones de dólares para res involucrados con el OT. Para tal efecto se se busca que se construya una base común
invertir en proyectos de desarrollo urbano De acuerdo con lo señalado en el artículo 14 elaborará un tablero de monitoreo con metas para el seguimiento y la evaluación sin que
(WEF, 2014).30 Esto es un ejemplo que se podría de la LGAHOTDU, el CNOTDU es la instancia intermedias y revisiones anuales que permitan haya bases de datos distintas.
replicar en México para la implementación de de carácter consultivo que tiene entre sus identificar áreas de oportunidad para el cum-
la ENOT y para el financiamiento de infraes- atribuciones el seguimiento y la evaluación plimiento de las metas. Esta base de datos deberá tener la posibilidad
tructura y equipamiento. de las políticas nacionales en materia de OT. no sólo de recibir la información proveniente
De esta forma, el seguimiento y la evaluación Los trabajos iniciales del GT, durante el primer de las entidades federativas, sino de regresar
30
Referencia «World Economic Forum (WEF). 2014. Ac- de la ENOT se realizarán al interior de este ór- semestre posterior a la publicación de la ENOT,
celerating Infrastructure Delivery New Evidence from
International Financial Institutions. WEF. Disponible gano colegiado. se enfocarán en la elaboración de la metodolo- 31
A diferencia de las Metas ENOT, los Indicadores ENOT
en línea en: https://www.weforum.org/reports/accelera- tienen una escala nacional y su propósito es la evaluación
gía y el tablero para el monitoreo. Al cierre del y seguimiento de la ENOT, mientras que las primeras,
ting-inf rastructure-delivery-new-evidence-internatio-
nal-financial-institutions/» El seguimiento y la evaluación de la ENOT es- primer año, el GT elaborará el primer reporte Metas ENOT, tienen una escala por SUR y contribuyen al
diseño de los Lineamientos Regionales.
tarán coordinados por la Sedatu con la parti- del monitoreo.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 95

insumos (reportes o informes) a manera de in- basada en análisis que permitan ajustes estra- eje) que medirán el nivel de institucionalización
formación útil para la toma de decisiones en tégicos considerando: de la ENOT y sus estrategias; en una segunda
los contextos locales. En estos trabajos para etapa, como ya se mencionó, podrán construir-
el seguimiento de la ENOT se podrán incluir • El sistema de indicadores propuestos, uno se indicadores de resultados.
universidades y centros de investigación. Las para cada uno de los Ejes que integran la
universidades pueden compartir, junto con el ENOT, con la intención de dar seguimien- Los Indicadores de la ENOT tendrán las si-
Gobierno Federal, espacios para el respaldo to a los grandes temas que estructuran el guientes características:
de la información; esto permitirá su viabilidad instrumento; en una segunda etapa, estos
aun con los cambios en los gobiernos. se podrán desagregar en un sistema de • Orientados a la obtención de resultados
monitoreo más amplio planteado por la derivados del trabajo coordinado de más
4.2.2 Evaluación Secretaría en coordinación con el GT. de una entidad, dependencia u orden de
gobierno. Los resultados no dependen
La evaluación permitirá valorar los resultados • Adicionalmente, la evaluación observará del trabajo de un sólo organismo u orden
del monitoreo y la implementación de los ob- y analizará aspectos que incidan en los de gobierno.
jetivos y lineamientos planteados por la ENOT, objetivos y lineamientos de la ENOT, por
con el propósito consolidar o redirigir sus polí- ejemplo: modificaciones a los objetivos • Orientados a la obtención de resultados
ticas y propuestas. nacionales de desarrollo planteados en el en la transformación del territorio y del
PND, modificaciones legislativas, eventos bienestar, y no al cumplimento de proce-
La LGAHOTDU, en su artículo 25, establece extraordinarios, entre otros, que represen- sos, trámites u obras.
que la ENOT podrá ser revisada y actualiza- ten la necesidad de redirigir las estrategias
da cada seis años o cuando ocurran cambios y políticas o incorporar nuevas. • Orientados a la obtención de resultados al como referencia el futuro deseable de disfrutar
profundos que puedan afectar la estructura mediano y largo plazo, pues no es posible territorios ordenados y bien planificados. En
territorial del país, por lo que se plantea ha- • Finalmente, como complemento para la observar resultados al corto plazo. No depen- este sentido, el OT será integral e incorporará
cer una evaluación intermedia a los tres años evaluación, se podrán incorporar indica- den de la disposición actual de información, dimensiones sociales, naturales, económicas
y después a los seis, para aportar elementos dores que aporten datos adicionales sobre por lo que puede ser una oportunidad co- y culturales, colocando siempre a las personas
que la actualicen en caso de ser necesario. el territorio que sean monitoreados por menzar su medición. al centro.
Estos periodos de evaluación se mantendrían otras entidades o programas. La pertinen-
durante la vigencia de la Estrategia. cia de su incorporación se discutirá dentro • Orientados a la vinculación de las Metas Para atender lo anterior, se diseñó un indica-
del GT. ENOT que se encontrarán agrupadas en dor que mide el Grado de Institucionalización
La evaluación estará a cargo del GT. Dicho ór- indicadores compuestos. de la ENOT en los niveles de planeación estatal
gano colegiado presentará los resultados de 4.2.3 Indicadores ENOT y metropolitano, que reflejará la alineación de
la evaluación en sesión al CNOTDU y enviará A continuación, se describen: los instrumentos de planeación territorial con
un informe tanto a sus miembros como a los Los Indicadores ENOT se constituyen como los ejes, objetivos y estrategias de la ENOT. A
presidentes de los 32 CEOTDU o similares. un agregado a nivel nacional; las Metas ENOT, Para dar seguimiento a lo establecido en el Eje partir del seguimiento a la ENOT (proceso que
por su parte, son por SUR y se encuentran más 1 «Estructuración Territorial» de la ENOT, es inicia después de su publicación), se podrá
Por las características y alcances de este ins- desagregados por temas. En una primera eta- de interés conocer el avance en la planeación evaluar su apropiación e incorporación en las
trumento, la evaluación que se plantea estará pa se plantean tres indicadores (uno para cada territorial del país de manera que ésta tome políticas públicas estatales y metropolitanas.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 97

Tabla 5. Grado de institucionalización de la ENOT en la planeación estatal y metropolitana
APLICACIÓN DEL MÉTODO DE CÁLCULO DEL INDICADOR PARA LA OBTENCIÓN DEL VALOR DE LA LÍNEA BASE

FICHA TÉCNICA DEL INDICADOR Número total de Instru- Cédula de identificación

mentos de OT o Desarrollo Fuente de para planes o programas
Nombre Grado de institucionalización de la ENOT en la planeación estatal y metropolitana Valor variable
Nombre variable 1 Urbano estatales y metro- ND información de OT publicados en el
1
politanos alineados a la variable 1 Periódico Oficial de la En-
Eje 1 Estructura Territorial
ENOT tidad o entidades
Objetivo prioritario 1.1 Fortalecer la complementariedad y sinergia entre los asentamientos humanos, atendien-
do a la estructura y funcionamiento del sistema.
Número total de Instru-
El indicador mide el grado de alineación de los instrumentos de planeación en materia de mentos de OT o Desarrollo Fuente de
Valor variable Periódico Oficial de la Enti-
Definición o descripción OT o desarrollo urbano de los ámbitos estatal y metropolitano a la ENOT. Éste es un indica- Nombre variable 2 Urbano estatales y metro- ND información
2 dad o entidades
dor proxy para conocer el grado de institucionalización y adopción de la ENOT. politanos publicados en el variable 2
periodo
Periodicidad o frecuencia
Nivel de desagregación Nacional Bienal
de medición
Sustitución en método Los valores no se encuentran disponibles debido a que la recopilación de datos para la medi-
Tipo Gestión Acumulado o periódico Periódico de cálculo del indicador ción del presente indicador iniciará a partir de la publicación oficial de la ENOT.

Periodo de recolección de VALOR DE LÍNEA BASE Y METAS

Unidad de medida Porcentaje Enero-diciembre
datos
Línea base Nota sobre la línea base
Veinte días naturales poste-
Valor ND La línea base será calculada a partir de los Programas Estatales
Disponibilidad de la riores al cierre del ejercicio,
Dimensión Eficacia de OT que sean actualizados después de la publicación de la
información considerando la frecuencia Año 2021 ENOT en el DOF en 2021.
de medición
META 2023 Nota sobre la meta 2023
15. Desarrollo Agrario, Territorial
Unidad responsable de
Tendencia esperada Ascendente y Urbano NA NA
reportar el avance
213. Dirección General de OT
METAS INTERMEDIAS
2021 2022 2023 2024 2025
ND ND ND ND ND
= Grado de Institucionalización de la ENOT

Donde: NA: No aplica

ND: No disponible
= Número total de Instrumentos de OT o desarrollo urbano estatales y
metropolitanos alineados a la ENOT
Método de cálculo
Nota: Es la sumatoria de las calificaciones por cada una de las entidades federativas con Instrumento de Ordenamiento, Para el seguimiento al Eje 2. Desarrollo Te- Para lo anterior se hizo un análisis histórico del
obtenidas en la Cédula de Alineación (documento preliminar)
rritorial, se considera pertinente aplicar la comportamiento de este indicador, durante
= Número total de Instrumentos de OT y DU publicados en el periodo
Interpretación del grado:
metodología sigma-convergencia como una el periodo de 1970 a 2018. De manera comple-
medida de análisis territorial. En ese sentido, y mentaria se analizaron el Índice de Rezago
0.75 a 1 = Grado de Institucionalización Alto
0.50 a 0.74 = Grado de Institucionalización Medio con la finalidad de operacionalizar la igualdad Social y el Índice de Cohesión Social de Comi-
menor a 0.49 = Grado de Institucionalización Bajo socio-espacial con mejorías en el bienes- sión Nacional de Evaluación de la Política de
tar, se incorpora el PIB per cápita como Desarrollo Social (Coneval), a fin de explicar
Esta medición se realizará mediante la implementación de una Cédula que identifica la ali-
Observaciones
neación de los Planes o Programas de OT publicados en periódicos oficiales con la ENOT. una de las variables; a pesar de su territo- los cambios territoriales.
rialización, se considerará la evaluación de
indicadores complementarios.

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 99

Tabla 6. Índice de convergencia-divergencia territorial
APLICACIÓN DEL MÉTODO DE CÁLCULO DEL INDICADOR PARA LA OBTENCIÓN DEL VALOR DE LA LÍNEA BASE

FICHA TÉCNICA DEL INDICADOR Referirse a la nota Para el calculo del indicador se utilizan las
metodológica del in- siguientes fuentes.
Nombre Índice de convergencia-divergencia territorial Nota sobre
dicador «Índice de Fuente de información Sistema de Cuentas Nacionales, Inegi.
el indicador
convergencia-diver- Proyección de Probación por entidad
Eje 2. Desarrollo Territorial
gencia territorial» federativa, Conapo.
2.1 Promover un modelo físico espacial más equilibrado con el desarrollo económico y con
acciones de inclusión socioeconómica y cohesión territorial. Sustitución en
Objetivo prioritario
2.2. Promover un modelo físico espacial más equilibrado con el desarrollo económico y con método de cálculo Índice de convergencia-divergencia territorial = 0.47
acciones de inclusión socioeconómica y cohesión territorial. del indicador
VALOR DE LÍNEA BASE Y METAS
Definición
Mide la dispersión a nivel nacional de las desigualdades regionales en un periodo determinado Línea base Nota sobre la línea base
o descripción
Nivel de Periodicidad o fre- Valor 0.47 La línea base se determinó conforme a la información dispo-
Nacional 3 años nible de fuentes oficiales para su cálculo. El Sistema de Cuen-
desagregación cuencia de medición
tas Nacionales de Inegi reporta el PIB por entidad federativa
Acumulado o perió- Año 2018 al 2018 (última actualización 09 de julio de 2020). La proyec-
Tipo Estratégico Periódico
dico ción de población considera la información oficial de Conapo.
Periodo de recolec- Meta 2040 Nota sobre la meta 2040
Unidad de medida Índice Enero-diciembre
ción de datos
Conforme a los valores calculados en la serie histórica se ob-
Seis meses después del cierre de servó que el valor máximo corresponde al año 2008 (0.56).
Disponibilidad de cada periodo de colecta de infor- ≤ 0.56 Con base al escenario macroeconómico nacional e interna-
Dimensión Eficacia
información mación requerida para el cálculo cional y los efectos del Covid en la economía mexicana, se
del indicador determinó que la meta señale un índice menor o igual a 0.56.
Unidad responsable 15. Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano Serie histórica de la meta para el bienestar o parámetro
Tendencia esperada Descendente
de reportar el avance 213. Dirección General de OT
2008 2012 2015 2018
0.56 0.53 0.45 0.47
Metas intermedias
Donde:
Método de cálculo 2020 2023 2026 2030 2040
ln PIB pc it = Logaritmo Natural del PIB per cápita de la entidad federativa “i” en el año “t”
≤ 0.56 ≤ 0.56 ≤ 0.56 ≤ 0.56 ≤ 0.56
ln PIB pc = Media aritmética del PIB per cápita del conjunto de las entidades federativas
N= Número de entidades entidades
Nota:
1. El indicador refiere a la tendencia de la convergencia o divergencia regional a nivel nacional. 1 Las metas intermedias están sujetas a la homologación de periodicidad de la información.
Se retoma la metodología sigma-convergencia de Sala-i- Martin, Xavier (1994). «Apuntes de 2 La información será reportada con base a la disposición de la información oficial.
crecimiento económico», Antoni Bosch, Barcelona, España 3 El indicador muestra el comportamiento convergente-divergente a nivel nacional; los reportes podrán apoyarse en
2. El PIB per cápita es un indicador económico que mide la relación existente entre el nivel de indicadores que muestren los cambios territoriales y podrán utilizarse escalas a nivel de O o SUR, dependiendo la in-
renta de un país y su población. formación disponible.
3. El PIB per cápita –como elemento del indicador– y su comportamiento en el territorio, per- 4 Se sugiere analizar el comportamiento del indicador con el Índice de Rezago Social y el Índice de Cohesión Social de
miten, a través de su cálculo, interrelacionar la distribución de la riqueza en el país, entendida Coneval para observar su componente territorial.
como el bienestar en el territorio en un momento determinado.
4. Los valores de la línea base y de la meta que se presentan a continuación se realizaron
Observaciones
con base al PIB reportado en el Sistema de Cuentas Nacionales, Inegi y las proyecciones de Para el Eje 3. Gobernanza de la ENOT, se conformar espacios de diálogo, coordinación
población de Conapo.
5. Se espera que la tendencia del indicador sea descendente, pero con una velocidad de considera pertinente medir la vinculación y concertación entre actores para lograr una
decremento menor respecto de un escenario tendencial observado hasta la fecha, conside-
rando la meta planteada (0.56) reduciendo el índice a partir de 2020.
de la Sedatu con los órganos establecidos mayor articulación entre órdenes de gobierno
6. La información del indicador se obtiene de Inegi y Conapo. en la LGAHOTDU, en particular los Consejos de y sus dependencias, buscando la estrecha vin-
7. El PIB por entidad federativa considera precios corrientes (100=2013).
8. Se utiliza el logaritmo natural para normalizar. Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano o culación con los actores de la sociedad.
similares. Este interés responde al objetivo de

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 101

En este sentido, el Índice de Gobernanza Urbano o similares, considerando su alinea-
APLICACIÓN DEL MÉTODO DE CÁLCULO DEL INDICADOR PARA LA OBTENCIÓN DEL VALOR DE LA LÍNEA BASE
Territorial permitirá conocer el avance en la ción con la legislación aplicable y el nivel de
instalación y operación de los Consejos Esta- participación de diversos sectores de la socie- Actas de Sesión de los
Nombre CEOTDU (o similar) Valor Fuente de información Comités Estatales de OT
0.87
tales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo dad en su conformación. variable 1 instalado variable 1 variable 1 y Periódico Oficial de la
Entidad

Tabla 7. Índice de Gobernanza Territorial Nombre Frecuencia con la que Valor Fuente de información Actas de Sesión de los
0.87
variable 2 sesiona el CEOTDU variable 2 variable 2 Comités Estatales de OT

FICHA TÉCNICA DEL INDICADOR Representación de inte-

Nombre Valor Fuente de información Actas de Sesión de los
grantes alineada con la 0.55
variable 3 variable 1 variable 3 Comités Estatales de OT
Ley Estatal
Eje 3 Gobernanza Territorial
3.1 Conformar espacios de diálogo, coordinación y concertación entre actores para lograr una ma- Representación de
Objetivo prioritario yor articulación entre órdenes de gobierno y sus dependencias buscando la estrecha vinculación Nombre Valor Fuente de información Actas de Sesión de los
integrantes alineada con 0.58
con los actores de la sociedad. variable 4 variable 4 variable 4 Comités Estatales de OT
la ENOT

El indicador es una medida resumen del fortalecimiento de la gobernanza en materia de OT

que resulta de la instalación y operación de los Consejos Estatales de Ordenamiento Territorial y Sustitución
Definición en método
Desarrollo Urbano o similares, considerando su alineación con la legislación aplicable y el nivel de
o descripción de cálculo del
*versión resumida
participación de los sectores público, social y privado en su conformación.
indicador IGT = 72.3
*Nota: En esta versión se presentan, en el numerador de la fórmula, los valores totales nacionales: coeficientes que incluyen la sumatoria
total de las 32 entidades, tal como se indica en el método de cálculo del indicador. Esto redunda en que el denominador sea 4 y no 32.
Tipo Gestión Acumulado o periódico Periódico
VALOR DE LÍNEA BASE Y METAS

Periodo de recolección Línea base Nota sobre la línea base

Unidad de medida Porcentaje Enero-diciembre
de datos
Valor 72.3 La línea base considera la información disponible al 30 de noviembre de 2020 y tiene ca-
Veinte días naturales posteriores al
Disponibilidad de la rácter de preliminar, se construyó con información aportada por Consejos Estatales de Or-
Dimensión Eficacia cierre del ejercicio considerado en la
información Año 2020 denamiento Territorial (o similares) en el contexto de la consulta de la ENOT.
frecuencia de medición
META 2023 Nota sobre la meta 2023
Tendencia Unidad responsable de 15. Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
Ascendente
esperada reportar el avance 213. Dirección General de OT Se espera un incremento proporcional (Factor de crecimiento = 0.055355903 unidades
del índice) para todos los años del periodo de metas intermedias, que se obtiene de:

75 La definición de esta meta no considera elementos cuantitativos exactos dado que, la

IGT = Índice de Gobernanza Territorial implementación de la ENOT es algo inédito en la política pública y no existen datos de
Donde: contraste o estadísticas de años anteriores. Se toman en cuenta supuestos de contex-
Método de cálculo CEOTDUInst = Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (o to basados en la idea de que, dada la capacidad técnica, humana y financiera de los
similar) instalado gobiernos estatales, es posible alcanzar la meta de 100% del índice, y que esto se da de
ƒs = Frecuencia con la que sesiona el CEOTDU manera regular para cada año del periodo de metas intermedias.32
Rpe = Representación de integrantes alineada con la Ley Estatal
RPS = Representación de integrantes alineada con la ENOT METAS INTERMEDIAS
* ∑1 -32 = Es la sumatoria de los promedios simples obtenidos para cada una de las
32 entidades que integran el país 2021 2022 2023 2024 2025

En la construcción del indicador se toman en cuenta estándares básicos de cumplimiento de la 77.8 83.3 88.9 94.4 100
legislación, y los instrumentos vigentes en materia de OT, adoptando el supuesto de que, en la me-
Observaciones dida en que avanza la coordinación entre niveles de gobierno se contribuye a conformar espacios
de diálogo, coordinación y concertación entre actores clave del OT en el país. Así, el valor del indi- 32
Al respecto, la determinación de supuestos y método considera lo establecido en la Guía para el establecimiento
cador aumenta como expresión de una mayor articulación entre los mecanismos de gobernanza.
y cálculo de líneas base y metas (Coneval - 2019). Cfr: https://www.coneval.org.mx/coordinacion/Documents/monito-
reo/metodologia/guia_lineas_base_metas.pdf

ESTRATEGIA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 103

ÍNDICE DE TABLAS GLOSARIO oportunidades de bienestar, así como una vin-
culación armónica con los sistemas naturales

E ILUSTRACIONES Amenaza (Gestión Integral de Riesgos, GIR).

que le rodean. Este concepto no está vinculado
a la densidad de población o viviendas, sino a
Factor externo a una comunidad expuesta (o a
las premisas enlistadas.
un sistema expuesto), representado por la po-

Tablas tencial ocurrencia de un fenómeno (o accidente)

Degradación ambiental. Modificaciones des-
desencadenante, que puede producir un de-
favorables del estado ecológico y ambiental
sastre al manifestarse.139
Tabla 1. Macrorregiones, SUR y entidades federativas 55 como resultado de procesos naturales o acti-
vidades humanas.
Aprovechamiento sostenible. Aprovecha-
Tabla 2. Alineación de Metas ENOT con los ODS 62
miento de los componentes de la diversidad
Desastre. Resultado de la ocurrencia de uno o
biológica de forma que no se disminuya a
Tabla 3. Integración transversal y coordinación institucional 83 más agentes perturbadores severos y o extre-
largo plazo ninguno de sus componentes y
mos, concatenados o no, de origen natural o
se mantenga su potencial para satisfacer las
Tabla 4. Recomendaciones para la integración del CEOTDU 87 de la actividad humana, que cuando aconte-
necesidades y pretensiones de las generacio-
cen en un tiempo y en una zona determinada
nes presentes y futuras.140
Tabla 5. Grado de institucionalización de la ENOT en la pla- 98 causan daños y que por su magnitud exceden
neación estatal y metropolitana la capacidad de respuesta de la comunidad
Capacidad adaptativa. Aptitud de un siste-
afectada.142 (Artículo 2 de la Ley General de
ma, comunidad o sociedad expuestos a una
Tabla 6. Índice de convergencia-divergencia territorial 100 Protección Civil).
amenaza para resistir, absorber, adaptarse
y recuperarse de sus efectos de manera
Tabla 7. Índice de Gobernanza Territorial 102 Desertificación. Degradación de las tierras de
oportuna y ef icaz, incluyendo la preserva-
zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas
ción y la restauración de sus estructuras y
resultante de diversos factores, tales como las
Ilustraciones funciones básicas.141
variaciones climáticas y las actividades huma-
nas, según la definición del artículo primero de
Ciudad compacta. Modelo de planificación
Ilustración 1. Estructura de la Estrategia ENOT 54 La Convención de Naciones Unidas de Lucha
urbana que promueve el aprovechamiento
contra la Desertificación (UNCCD por sus si-
de la infraestructura y los servicios existentes,
Ilustración 2. Descripción de las metas 76 glas en inglés).143
manejo sostenible del agua y residuos sólidos,
sistemas de movilidad inclusiva, asequibilidad
Ilustración 3. Descripción de la ficha de Lineamientos por SUR 77 Diversidad biológica o biodiversidad. Es la va-
a todas las personas a una vivienda adecuada y
riabilidad existente entre organismos vivos de

139
https://hum.unne.edu.ar/revistas/geoweb/Geo2/contenid/vu
lner5.htm#:~:text=VULNERABILIDAD%20GLOBAL%20Y%20
142
https://www.ifrc.org/docs/IDRL/LeyGPC.pdf
POBREZA&text=Cuando%20hablamos%20de%20amena-
143
https://www.greenfacts.org/es/desertificacion/l-2/1-de
za%20nos,producir%20un%20desastre%20al%20manifestarse. f inicion-desertif icacion-desertizacion.htm#:~:tex-
140
http://www.fao.org/3/w4230s/w4230s09.htm#:~:text=Apro- t=%C2%BFQu%C3%A9%20es%20la%20deser tif ica-
vechamiento%20sostenible%3A%20Aprovechamiento%20 ci%C3%B3n%3F,Tierras%20secas%20en&text=La%20
de%20los,las%20generaciones%20presentes%20y%20futuras). Convenci%C3%B3n%20de%20las%20Naciones,clim%-
141
http://www.fao.org/3/i0304s/i0304s03.pdf C3%A1ticas%20y%20las%20actividades%20humanas%-
C2%BB.

107
todas las procedencias (entre otros: terrestres, implementación de la ENOT. A diferencia de sumo energético y de la contaminación am- Planeación (nacional del desarrollo). Es la or-
marinos y otros ecosistemas acuáticos) y los las Metas ENOT, se trata de indicadores com- biental. Esto implica un sistema de transporte denación racional y sistemática de acciones
conjuntos ecológicos de los que forman parte. puestos a nivel nacional que tienen el propósito público de rutas troncales, auxiliares y alimen- que, con base en el ejercicio de las atribuciones
Incluye la diversidad de especies y entre ellas, de dar seguimiento a la ENOT. tadoras que priorice la calidad del viaje puerta del Ejecutivo Federal en materia de regulación
así como de los ecosistemas. a puerta, un alto estándar de conectividad, nivel y promoción de la actividad económica, social,
Instrumentos (de política). Conjunto de pro- de servicio, cobertura y accesibilidad peatonal; política, cultural, de protección al ambiente y
Ecorregión. Territorio geográfico extenso de- cedimientos previstos en la ley, a través de los que incentive la movilidad no motorizada ge- aprovechamiento racional de los recursos na-
terminado por su clima, geología, hidrografía, que la administración pública gestiona los re- nerando condiciones de seguridad, operación turales así como de OT de los asentamientos
fauna y flora. cursos y atribuciones de los que dispone, con y diseño acorde a las rutas y horarios de todos humanos y desarrollo urbano, tiene como pro-
el fin de perseguir los objetivos establecidos sin dejar de lado a mujeres y personas con pósito la transformación de la realidad del país,
Espacio público seguro. Son accesibles para por la ley y la propia administración sobre las alguna discapacidad. (Movilidad urbana sus- de conformidad con las normas, principios y
todos, bien conectados e integrados al con- cuestiones de su competencia. Dentro de esta tentable. ITDP) objetivos que la propia Constitución y la Ley
texto urbano, diseñados a escala humana y acepción, la ENOT es un instrumento de la polí- establecen. (Artículo 3 de la Ley de Planeación).
acorde a las necesidades de las diferentes tica de OT, ya que está previsto en la legislación Programa Nacional de Ordenamiento Territorial
condiciones de género, edad, identidad ét- expedida por el Congreso de la Unión. y Desarrollo Urbano (PNOTDU). Instrumento Propiedad. Situación jurídica que otorga a
nica o discapacidad de la población. De esta de planeación que establece, para el lapso de una persona (individual o colectiva) el dere-
manera, permiten el desarrollo de actividades Macrorregiones. Conjunto de entidades fe- una APF, los lineamientos y las políticas en cho de usar, aprovechar o disponer de una
de integración, movilidad y cohesión social derativas que forman parte de los SUR, la materia de OT, y que debe sujetarse a las previ- cosa o un recurso natural en exclusión de
para todas las personas, incorporando crite- suma de los lineamientos generales y regiona- siones del PND y a la ENOT. Su contenido está otras personas. En el derecho mexicano, el
rios de prevención situacional del delito en su les conforman las estrategias de las macrorre- definido en el artículo 26 de la LGAHOTDU. ejercicio de esos derechos está sujeto al inte-
diseño y de coordinación entre ciudadanos y giones; así permiten lograr mejores espacios rés público y la propiedad no es un derecho
autoridades en su gestión y mantenimiento. de diálogo y coordinación de las relaciones Ordenamiento Ecológico. Instrumento de fundamental, sino que es una situación deri-
(Claves para el espacio público. ONU-Hábitat). intergubernamentales. política ambiental cuyo objeto es regular o vada de la propiedad que en forma originaria
inducir el uso del suelo y las actividades pro- ostenta la Nación sobre los recursos que com-
Estrategia Nacional de Ordenamiento Te- Metas ENOT. Conjunto de metas establecidas ductivas con el fin de lograr la protección del ponen el territorio nacional. Esa definición se
rritorial (ENOT). Instrumento de planeación en la ENOT y alineadas a los ODS, que permi- medioambiente, así como la preservación y aplica tanto a la propiedad de sujetos indivi-
que configura la dimensión espacial del de- ten dimensionar los retos para establecer los aprovechamiento sostenible de los recursos duales y colectivos regulada por los códigos
sarrollo del país en un horizonte de veinte Lineamientos Regionales de la ENOT a partir naturales, a partir del análisis de las tendencias civiles, como a la propiedad de ejidos y comu-
años, estableciendo el marco básico de refe- de los SUR. No fue posible establecer una meta de deterioro y las potencialidades de aprove- nidades, regulada por la legislación agraria.
rencia y congruencia territorial con el PND, a ciertos retos debido a que no se encontró la chamiento de estos. (Artículo 3 de la LGEEPA).
los programas sectoriales y regionales del información de manera certera, frecuente y Riesgo. Daños o pérdidas probables sobre un
país en materia de Ordenamiento Territorial disponible; sin embargo, en el futuro se podrán Ordenamiento Territorial (OT). Política pública agente afectable, resultado de la interacción
de los Asentamientos Humanos, y promo- construir cuando exista dicha información. que tiene como objeto la ocupación y utiliza- entre su vulnerabilidad y la presencia de un
viendo la utilización racional del territorio y el ción racional del territorio como base espacial agente perturbador. (Artículo 2 de la Ley Gene-
desarrollo equilibrado del país. (Artículos 24 y Movilidad inclusiva y sostenible. Contempla de las estrategias de desarrollo socioeconómi- ral de Protección Civil).
25 de la LGAHOTDU). un sistema de transporte orientado con el co y la preservación ambiental. (Artículo 3 de la
desarrollo urbano, acondicionado a las nece- LGAHOTDU). Servicios ecosistémicos. Componentes de la
Indicadores ENOT. Es el conjunto de indicado- sidades de todas las personas que lo usan, e naturaleza que son directamente consumidos,
res que buscan evaluar y dar seguimiento a la incorpora medidas para la reducción del con- disfrutados o que contribuyen al bienestar

109
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ANEXOS α y β Parámetros que ponderan el efecto del producto de
las poblaciones y la distancia entre las ciudades i y j en la me-
dida de la interacción.
Anexo A
En esta Estrategia se realizó una modificación al modelo anterior, que-
Metodología para estimar la jerarquía de ciudades e identificar dando con la siguiente estructura matemática:
los Sistemas Urbano Rurales y la regionalización funcional lij = γ ⋅ Piβ ⋅ Pjφ ⋅ Dijα (2)
Donde
La LGAHOTDU, artículo 24 inciso I, señala que la ENOT I. «Identificará los lij Interacción entre las ciudades i y j.
sistemas urbano rurales y la regionalización que estructuran funcional- Pi Población de la ciudad i.
mente al país…». Pj Población de la ciudad j.
Dij Distancia entre las ciudades i y j.
El punto inicial es la jerarquización del SUR, así como la magnitud γ Constante de proporcionalidad derivada de la propen-
y dirección de las interrelaciones funcionales de la red de ciudades sión de la interacción entre la ciudad i y j.
de México. Estas últimas se estiman a partir de la aplicación de un α, β y φ Parámetros que ponderan el efecto de las poblacio-
modelo de interacción espacial que considera los flujos de pasaje- nes de las ciudades i y j, y la distancia entre ellas en la medida
ros y carga entre pares de ciudades registrados por las empresas de de la interacción.
transporte. Para ello, se utilizó un modelo de regresión lineal múltiple
de tipo gravitacional, calibrado con datos empíricos, con la técnica de Al obtener el logaritmo natural en ambos lados de la ecuación (2), se
mínimos cuadrados. obtiene la siguiente:
lnl̂ij =ln γ ⋅ β ln (Pi) ⋅ φ ln (Pj) ⋅ α ln (Dij) (3)
1. Modelo de interacción
La ecuación anterior tiene la forma de una ecuación de regresión lineal
El modelo aplicado parte del supuesto más general del modelo gravi- múltiple para tres variables independientes. Aplicando el principio de
tacional propuesto por Reilly (1931)144, que consiste en que la magnitud mínimos cuadrados se obtiene el modelo ajustado correspondiente,
de la interacción entre dos ciudades aumenta en relación directa con que se expresa a continuación:
el tamaño de la población de cada ciudad y con la disminución de la lnl̂ij = ln g ⋅ b ln (Pi) ⋅ c ln (Pj) ⋅ a ln (Dij) (4)
distancia existente entre ellas. Este modelo presenta la siguiente estruc- Donde
tura matemática: g Estimador de mínimos cuadrados de γ.
lij = γ ⋅ (Pi Pj )β ⋅ Dijα (1) a,b y c Estimadores de mínimos cuadrados de α,β y
Donde φ, respectivamente.
lij Interacción entre las ciudades i y j.
(PiPj ) Producto de las poblaciones de las ciudades i y j. a) Indicadores utilizados
Dij Distancia entre las ciudades i y j.
γ Constante de proporcionalidad derivada de la propen- Interacción entre pares de ciudades (lij)
sión de la interacción entre la ciudad i y j.
Como variable de interacción entre pares de ciudades se utilizó la infor-
144
Reilly, W. J. (1931). The Law of Retail Gravitation, Nueva York: The Knickerbocker Press. mación sobre el monto de los ingresos captados por las unidades eco-
nómicas de transporte según los principales sitios de Origen-Destino de
sus servicios, reportados en la Encuesta Anual de Transporte del Inegi, Para cada interacción se utilizó la población de la ciudad de origen (Pi), la po-
con información referente a los años 2014 y 2015.145 blación de la ciudad de destino (Pj) y la distancia entre ambas ciudades (Dij),
y se multiplicó por los coeficientes del modelo: coeficiente para la pobla-
Esta información contempla los datos muestrales para las ramas 4841 ción de origen (0.4020052), para la población de destino (0.5068973), para
Autotransporte local de carga general, 4842 Autotransporte de carga la distancia entre ciudades (-0.1072595) y como constante (-0.96224452).
especializado y 4851 Transporte colectivo urbano y suburbano. Los valo-
res monetarios están expresados en miles de pesos constantes de 2008. lij = (-0.96224452) ⋅ Pi(0.4020052)⋅ Pj (0.5068973) ⋅ Dij (-0.1072595)

Debido a que la información se encuentra con una desagregación a 3. Estructura y funcionamiento de los SUR
nivel municipal, se procedió a estimar el valor de la variable a nivel de
localidad utilizando el peso relativo poblacional de las localidades con Jerarquía urbana
respecto al municipio para, finalmente, agregar la información a nivel
de ciudad –en el caso de conurbaciones y zonas metropolitanas–. La identificación de la estructura funcional de la red de ciudades se rea-
lizó a partir de la jerarquía de ciudades del SUR. Para ello, se utiliza la in-
Población de las ciudades (Pi y Pj) formación de la matriz estimada de flujos de origen-destino obtenidos
con el modelo gravitacional.
Para la estimación del modelo se utilizó como masa gravitacional la po-
blación total de cada una de las 384 ciudades del SUR, con información Los valores estimados totales de la interacción que cada ciudad gene-
correspondiente al Censo de Población y Vivienda 2010.146 ra como origen y como destino se consideran y se promedian, dando
como resultado un valor de interacción para cada ciudad. A partir de
Distancia entre pares de ciudades (Dij) este valor, se establece una jerarquía de las ciudades utilizando el mé-
todo de umbrales naturales (Natural Breaks o Jenks), que consiste en
La distancia entre pares de ciudades se estimó a partir de la información la generación de intervalos en series numéricas a partir de la identifi-
de la Red Nacional de Caminos 2015 de la SCT. Para ello se utilizó la he- cación de los límites en donde las diferencias de los datos son más
rramienta de Análisis de Redes (Network Analyst) del Sistema de Infor- grandes. Las ciudades se clasifican en diez estratos.
mación Geográfica ArcMap, que permite estimar la matriz de distancias
origen-destinos entre las 384 ciudades del SUR. Delimitación de SUR

2. Estimación de interacciones entre ciudades La delimitación de los SUR se realiza identificando las ciudades de ma-
yor jerarquía que sirven como proveedoras de bienes y servicios para
A partir de los resultados del modelo de regresión aplicado, se utilizaron una región determinada.
los coeficientes estimados para calcular el valor de la interacción en-
tre las 384 ciudades, dando como resultado una base con valores para Una vez identificadas estas ciudades se procede a identificar las ciu-
147,456 observaciones, es decir, una matriz de 384 por 384. dades de jerarquía menor que se encuentran dentro de su área de
influencia. Para ello, se considera el valor de la interacción que tiene
145
El servicio del Laboratorio de Microdatos del Inegi apoyó con el procesamiento de cada ciudad con respecto a las ciudades de jerarquía mayor a las que
datos con una desagregación a nivel municipal.
146
Se utilizó como referencia el Catálogo del SUR 2012 publicado por el Conapo. pudieran estar integradas, las barreras físico-naturales que representa
la orografía del territorio mexicano, así como la infraestructura carre-
tera que comunica la red de ciudades.
Ya identificadas las ciudades que se encuentran integradas a cada nodo
de jerarquía superior, se procede a delimitar el área de influencia de es-
tas últimas, tomando en cuenta los límites municipales. A partir de lo
anterior se delimitan las Macrorregiones y los SUR funcionales estable-
cidos en la LGAHOTDU.
AGRADECIMIENTOS
Por su acompañamiento en la etapa de Consulta:
María Elena Martínez Carranza
Maricela Méndez Montoya
Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano

Corrección de estilo y diseño editorial:

Consejos Estales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, o
Cuartilla, servicios editoriales
similares, de las 32 Entidades Federativas

Fotografías:
Congreso de la Unión
Rubén Rojas Villaseñor
Pablo Leautaud Valenzuela
Por su apoyo en la fase de consolidación de la ENOT:
Enrique Soto Alba, Coordinación
Por su apoyo en el proceso:
Antonio Azuela de la Cueva, Asesor
Banco Interamericano de Desarrollo
Sarai Morales Reygadas, Asesora
Evelyn Mejía López, Consultor
Angélica Valera Aldana, Consultor
Gustavo Rodríguez Gallegos, Consultor

Por sus contribuciones y retroalimentación para la consolidación de

la ENOT:
Registro Agrario Nacional, Procuraduría Agraria, Comisión
Nacional de Vivienda e Instituto Nacional del Suelo Sustentable.

Por su apoyo en la primera fase de desarrollo de la ENOT:

Adolfo Sánchez Almanza, Coordinador
Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM

Participantes:
Julio García Coll, José Sámano Castillo, Roberto Eibenschutz
Hartman, Cassio Luiselli Fernández, Héctor Ferreira
Dimenstein, Federico Morales Barragán, José Gasca
Zamora, J. Mario Herrera Ramos, Roberto Ramírez
Hernández, Armando García de León Loza, David Bonilla
Vargas, Sophie Ávila Focault, Sergio Flores Peña, Laura
Jaloma López, Araceli Ruiz Peña, Agustín Rojas Martínez,
Carmen Rubí Sánchez García, Erving Elguea Wong, Víctor
Ramírez Navarro, Daniel Enrique Pérez Torres, José
Armando Alonso Arenas, Rebeca Álvarez de la Cuadra
Gómez, Juan Carlos Zamora García, María Cristina López
Silva, Lorena Gárate Sáenz, María Luisa Vargas Prieto,
Moisés Hiram Martínez Ruiz y Jesús Eduardo Bravo Morales.

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